SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 67: Grund- og nærhedsnotat om forslag til kommisionsbeslutning om et sporings- og sikkerhedsmærkatsystem for tobaksvarer, jf. artikel 15 og 16 i tobaksvaredirektivet (komitésag)

Skatteudvalget 2017-18
SAU Alm.del Bilag 67
Offentligt

Grund- og nærhedsnotat om forslag til kommissionsbeslut-

ning om et sporings- og sikkerhedsmærkatsystem for tobaks-

varer, jf. henholdsvis artikel 15 og 16 i tobaksvaredirektivet

(komitésag)

Udkast til KOMMISSIONENS GENNEMFØRELSESRETSAKTER om tekniske standar-

der vedrørende etablering og drift af et sporings- og sikkerhedsmærkatsystem for tobaksva-

rer, jf. artikel 15 og 16 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/40/EU [KOM dok

nr. fremgår ikke af udkastet].

Resumé

Kommissionen har fremsat forslag til gennemførelsesretsakter om tekniske standarder ved-

rørende etablering og drift af et sporings- og sikkerhedsfeaturesystem for tobaksvarer (ko-

mitésag).

Tobaksvaredirektivet af 19. maj 2014 fastsætter krav om indførelse af et sporings- og sik-

kerhedsfeaturesystem. Til at gennemføre systemet giver tobaksvaredirektivet Kommissionen

beføjelse til at vedtage gennemførelsesretsakter til at udvikle og fastsætte de tekniske stan-

darder i forbindelse med etablering og drift af systemerne.

Forslag til retsakter vedr. henholdsvis sporingssystem og sikkerhedsfeature er fremsendt til

medlemsstaterne i skriftlig procedure den 15. november 2017. Fristen for medlemsstaternes

afgivelse af stemme er den 29. november 2017.

Det samlede sporings- og sikkerhedsfeaturesystem, som følger af tobaksvaredirektivet, vil

indebære væsentlige økonomiske konsekvenser for branchen, da det er branchen selv, der

skal udvikle systemet. Størrelsesordenen af de økonomiske konsekvenser, der specifikt vil

følge af gennemførelsesretsakternes tekniske standarder, er derimod mere uklar. Forslaget

vurderes overordnet set ikke at påvirke beskyttelsesniveauet i Danmark- Eftersom forslaget

vil værne om kontrollen på tobaksområdet, kan det formentlig give afledte sundhedsmæs-

sige gevinster.

For så vidt angår retsakten vedrørende sikkerhedsfeature vurderer regeringen, at det eksi-

sterende danske banderolesystem opfylder kravene heri, så Danmark kan stemme ja.

For så vidt angår retsakten vedrørende sporingssystemet finder regeringen det forelig-

gende beslutningsgrundlag mangelfuldt og kan ikke tilslutte sig forslaget i den foreliggende

form. Regeringen agter på den baggrund at afstå fra at stemme for eller imod. Hvis videre

sonderinger viser, at en væsentlig gruppe lande agter at stemme nej, vil regeringen imidler-

tid overveje at tilslutte sig denne gruppe.

2. Baggrund

Kommissionens forslag til gennemførelsesretsakter er fremsendt til medlemsstaterne den

15. november 2017 i skriftlig procedure. Fristen for medlemsstaternes afgivelse af stemme

er den 29. november 2017.

Forslagets retsgrundlag er artikel 15 og 16 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv

2014/40/EU om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestem-

melser om fremstilling, præsentation og salg af tobak og relaterede produkter og om ophæ-

velse af direktiv 2001/37/EF (tobaksvaredirektivet).

I overensstemmelse med artikel 16, stk. 4 i Traktaten om Den Europæiske Union kræver

vedtagelse af Kommissionens forslag et kvalificeret flertal på mindst 55 % af Rådets med-

lemmer, der omfatter mindst 16 af disse og repræsenterer medlemsstater med tilsammen

mindst 65 % af Unionens befolkning.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 67: Grund- og nærhedsnotat om forslag til kommisionsbeslutning om et sporings- og sikkerhedsmærkatsystem for tobaksvarer, jf. artikel 15 og 16 i tobaksvaredirektivet (komitésag)

3. Formål og indhold

I henhold til artikel 15 og 16 i direktiv 2014/40/EU skal der etableres henholdsvis et spor-

barhedssystem og et sikkerhedsfeaturesystem for tobaksvarer. Hensigten er at bekæmpe den

illegale handel med tobaksprodukter, herunder at værne om kontrollen på tobaksområdet.

‐

Artikel 15 fastsætter et sporbarhedssystem, hvor medlemslandene skal sikre, at alle enkelt-

pakninger med tobaksvarer, der er produceret i eller bestemt til EU-markedet, er mærket

med et entydigt identitetsmærke. Formålet er at kunne registrere tobaksvarernes bevægelse

i hele forsyningskæden (fra fabrikanten til det første detailled), således at pakken kan spo-

res fra produktionen til detailhandlen. Derudover skal de relaterede oplysninger stilles til

rådighed for myndighederne med henblik på håndhævelse. Dette vil gøre det muligt at

overvåge bevægelsen af lovlige tobaksvarer (tracking) og tillade de offentlige myndigheder

at fastslå på hvilket tidspunkt, et produkt bevægede sig ind på det ulovlige marked (spo-

ring).

Artikel 16 fastsætter et sikkerhedsfeaturesystem med krav om, at alle enkeltpakker af to-

baksvarer, der er placeret på EU-markedet, også er påført en sikkerhedsfeature. Sikkerheds-

featuren

er en form for ”ægthedsstempel”, der

skal bestå af synlige, delvist synlige og usyn-

lige elementer. Disse elementer har til formål at sikre mod manipulation.

Begge systemer skal træde i kraft for cigaretter og rulletobak senest den 20. maj 2019. For

andre tobaksvarer skal systemerne træde i kraft senest den 20. maj 2024.

Artikel 15 og 16 i tobaksvaredirektivet indeholder en række konkrete krav til sporbarheds-

og sikkerhedsmærkatsystemet. Til at gennemføre systemet giver tobaksvaredirektivet Kom-

missionen beføjelse til at vedtage gennemførelsesretsakter til at udvikle og fastsætte de tek-

niske standarder i forbindelse med etablering og drift af systemerne. Hjemlen til ved hjælp

af gennemførelsesretsakter at fastsætte sådanne tekniske standarder fremgår af tobaksvare-

direktivets artikel 15, stk. 11. Udkast til retsakterne har været behandlet på tekniske møder.

Det fremgår desuden af tobaksvaredirektivets artikel 15, stk. 12, at Kommissionen tillægges

beføjelse til at vedtage delegerede retsakter i overensstemmelse med artikel 27 vedrørende

fastlæggelse af nøgleelementerne i aftalerne om lagring af data.

Kommissionen har den 15. november 2017 sendt det endelige udkast til gennemførselsrets-

akterne vedrørende disse tekniske standarder til afstemning i komitéen i skriftlig procedure.

Afstemningen forventes at finde sted den 29. november 2017. Imidlertid har Ungarn rejst

sagen under

eventuelt

på rådsmødet (konkurrenceevne) den 30. november 2017. Der er på

nuværende tidspunkt ingen indikationer på, at Kommissionen vil udskyde afstemningen til

efter drøftelsen på rådsmødet.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet skal ikke udtale sig om forslaget.

5. Nærhedsprincippet

Der er tale om en gennemførelsesforanstaltning for en allerede vedtagen retsakt. Overvejel-

ser om nærhedsprincippet er derfor ikke relevante.

6. Gældende dansk ret

Lov om tobaksvarer m.v., der gennemfører dele af tobaksvaredirektivet, indeholder ikke be-

stemmelser til gennemførelse af direktivets bestemmelser om et sporings- og sikkerheds-

mærkatsystem.

Det fremgår af de almindelige bemærkninger til lov om tobaksvarer m.v., der implemente-

rer andre elementer fra tobaksvaredirektivet, at loven ikke indeholder bestemmelser til gen-

nemførelse af direktivets bestemmelser om identitetsmærke og sikkerhedsfeatures. Lov-

forslag herom vil blive fremsat efter, at Kommissionen har fremlagt gennemførelsesretsak-

ter om tekniske standarder for oprettelse og drift af følge- og sporingssystemet,

Side 2

herunder mærkning med det entydige identitetsmærke og tekniske standarder for sikker-

hedsfeatures.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Det forventes, at der vil blive fremsat lovforslag om indførelse af et sporbarhedssystem, når

Kommissionen har vedtaget gennemførelsesretsakterne om de tekniske standarder for etab-

lering og drift af systemet.

Der vil i den forbindelse endvidere skulle tages stilling til, i hvilket omfang der skal indfø-

res sanktionsbestemmelser i forbindelse med overtrædelse af kravet om sporbarhed, mærk-

ning m.v.

Økonomiske konsekvenser

Det vurderes, at det foreliggende udkast til gennemførelsesretsakter vil have erhvervsøko-

nomiske konsekvenser. Det er dog vanskeligt at vurdere det præcise omfang heraf, idet de

væsentligste konsekvenser allerede følger af direktivet.

Der er allerede i kraft af direktivet tale om et stort sporbarhedssystem med betydelig regi-

strering af tobaksprodukter i Europa, som forventes at have væsentlige økonomiske og ad-

ministrative konsekvenser for tobaksbranchen, importører og distributører på baggrund af,

hvad der er fastsat i tobaksvaredirektivet. Kommissionen har dog tidligere vurderet, at de

afledte økonomiske gevinster overstiger de økonomiske omkostninger. Kommissionen esti-

merer omkostningerne

pr. enhed (cigaretpakke) til mindre end 0,01 €. Kommissionen har

imidlertid ikke fremlagt en underbygning af disse estimater.

Generelt har processen lidt under et fravær af konkrete konsekvensanalyser af det samlede

sporbarhedssystem, herunder konkurrencemæssige og økonomiske konsekvenser for de for-

skellige aktører. Hovedparten af disse konsekvenser vil være uomgængelige som følge af

de krav til systemerne, der allerede fremgår direkte af det vedtagne tobaksvaredirektiv.

Uden en grundig analyse af det samlede sporbarhedssystem er det imidlertid vanskeligt at

vurdere omfanget af de konsekvenser, som følger af gennemførelsesretsakternes nærmere

udformning, og hvad konsekvenserne ville være ved en alternativ udformning inden for

rammerne af direktivet. Dertil har processen været yderst komprimeret henset til retsakter-

nes omfang og tekniske karakter. Danmark har i processen især udtrykt bekymring for ef-

fekten for mindre virksomheder, idet Danmark har flere små tobaksproducenter. Der har

også i processen været rejst kritik af omfanget af reguleringen i retsakterne i lyset af ram-

merne i direktivet.

Forslaget vurderes ikke at have væsentlige statsfinansielle eller samfundsøkonomiske kon-

sekvenser.

Andre konsekvenser

Det samlede sporbarheds- og sikkerhedsmærkatsystem vil bidrage til at forhindre illegal

handel med tobaksvarer og som konsekvens heraf beskytte den lovlige handel. Herudover

vil forslaget værne om kontrollen på tobaksområdet, hvilket formentlig vil give afledte

sundhedsmæssige gevinster.

8. Høring

Første udkast til gennemførelsesretsakterne har været i bred ekstern høring på Kommissio-

nens hjemmeside. Tobaksbranchen i Danmark er meget bekymret for omkostningerne ved

etableringen af systemet og for deres konkurrencesituation, idet fokus for systemet og

Kommissionens konsekvensanalyser har været på cigaretproducenterne. Cigaretmarkedet

domineres af enkelte meget store aktører, som i forvejen har en form for sporbarhedssy-

stem, og de vil derfor ikke blive nævneværdigt påvirket, jf. også Kommissionens skøn om

omkostninger på 0,01 € pr. cigaretpakke.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er fortsat uklarhed om forhandlingssituationen, men der vurderes at være stor sandsyn-

lighed for, at forslagene vedtages.

Side 3

10. Regeringens generelle holdning

I forhold til retsakten vedrørende sikkerhedsfeature vurderer regeringen, at det danske ban-

derolesystem lever op til kravene, hvorfor Danmark kan tilslutte sig forslaget.

I forhold til sporbarhedssystemet har Danmark både under forhandlingerne af tobaksvaredi-

rektivet og i forhold til nærværende gennemførselsretsakter argumenteret for et simpelt og

effektivt sporingssystem, hvor midlerne står i forhold til målet. Det har været vigtigt for

Danmark, at udgifterne til systemerne finansieres af tobaksproducenterne, men samtidig har

Danmark lagt vægt på, at udgifterne fordeles forholdsmæssigt efter markedsandel på det eu-

ropæiske tobaksmarked. I forløbet har Danmark været en del af en mindre gruppe lande,

der har advokeret for større hensyn til især mindre tobaksproducenter, mens mange lande

har været imod undtagelser i systemet. I den forbindelse har en række konkrete ønsker væ-

ret rejst, hvoraf nogle er imødekommet, jf. nedenfor.

Danmark er blevet imødekommet i forhold til følgende:

Mulighed for at bruge egne kodesystemer på aggregerede enheder (kartoner, paller)

Kodesystemerne bygger på åbne standarder og er dermed kompatible med allerede ek-

sisterende aflæsningsudstyr m.v.

Mulighed for at levere identitetsmærkater såvel fysisk som elektronisk

Danmark er delvist blevet imødekommet i forhold til følgende:

Manuel produktion og mindre virksomheder undtages i en overgangsperiode fra kravet

om et anti-manipulationssystem, som skal sikre imod svindel med sikkerhedsmærka-

ter. Undtagelserne er dog ikke så omfattende som ønsket fra dansk side, således det

også vil få betydning for de danske producenter.

Der er åbnet en mulighed for, at identitetsmærker kan udstedes både i produktionslan-

det og markedsføringslandet, men producenten kan ikke konsekvent vælge frit mellem

at få udstedt identitetsmærker i produktionslandet og markedsføringslandet, hvilket el-

lers ville have gjort systemet mere fleksibelt.

Større hensyn via undtagelser for mindre tobaksvirksomheder, som dog ikke vil have

betydning for danske producenter.

Der er ikke indført mere omfattende undtagelser fra krav om ”anti-tampering” (anti-

manipulationsudstyr).

Danmark er ikke blevet imødekommet i forhold til følgende:

Tidspunktet for, hvornår eksport omfattes, er ikke blevet udskudt. Danmark har argu-

menteret

for en udskydelse, således at EU’s virksomheder ikke stilles konkurrence-

mæssigt dårligere over for virksomheder i tredjelande, der ikke nødvendigvis er under-

lagt krav om sporing, eftersom WHO’s protokol om bekæmpelse af ulovlig handel

med tobaksvarer endnu ikke er trådt i kraft og dermed heller ikke er implementeret i

tredjelande.

Det er ikke muligt at have flere udstedere af entydige identitetsmærker i hvert land,

som ellers ville have til formål at forhindre monopoler.

Manglende mulighed for, at virksomhederne selv kan tilføje information om produkti-

onsmaskine, salgsmarked og lignende til identitetsmærket for at undgå situationer,

hvor fx maskinnedbrud eller en annulleret ordre betyder, at man må bestille og betale

for nye identitetsmærker.

Krav om uafhængighed fra tobaksindustrien for leverandører af fx IT-systemer er ikke

blevet lempet, men derimod skærpet. Danmark er bekymret for, at det er konkurrence-

forvridende, da mindre virksomheder med begrænset omsætning ikke kan leve op til

kravet, og retsakterne derfor har en indbygget favorisering af store virksomheder.

‐

Dertil kommer, at virksomheder, der i forvejen leverer fx IT-systemer til tobaksindu-

strien, udelukkes fra at levere sporbarhedssystemet grundet en mistanke om afhængig-

hed til branchen.

I forhold til de konkrete punkter, hvor Danmark ikke er blevet imødekommet, skønnes det,

at de største erhvervsøkonomiske konsekvenser generelt følger af den

Side 4

manglende undtagelse af eksporten, mens de strenge uafhængighedskrav til systemleveran-

dører specifikt kan udelukke mindre virksomheder fra at levere bl.a. tekniske løsninger til

systemerne. Konsekvenserne af de øvrige punkter vurderes at være mere begrænsede. I ly-

set af de øvrige landes holdninger vurderes det, at der formentlig kan opnås forbedringer i

et dansk perspektiv ved en yderligere bearbejdning af retsakterne og forbedring af beslut-

ningsgrundlaget. Det vil dog være vanskeligt at opnå imødekommelser på punkter, der in-

debærer yderligere undtagelser/lempelser, som påvirker dækningsgraden af det samlede sy-

stem.

Samlet set er det regeringens vurdering, at Danmark ikke kan tilslutte sig retsakten vedrø-

rende sporingssystemet i den foreliggende form. Der er behov for en yderligere kvalifice-

ring af beslutningsgrundlaget, som pt. er ufuldstændigt. Der kan således imødeses væsent-

lige erhvervsøkonomiske konsekvenser ved de nuværende forslag, men disse er ikke ende-

ligt kvantificeret. Systemet pålægger erhvervet betydelige byrder. Da Danmark kun i be-

grænset omfang er imødekommet i forhold til at sikre, at systemet ikke er konkurrencefor-

vridende for mindre virksomheder

–

hvilket i sidste ende kan betyde tab af danske arbejds-

pladser

–

kan regeringen ikke støtte den foreliggende tekst, hvorfor regeringen agter at afstå

fra at stemme for eller imod Kommissionens forslag til retsakten vedrørende sporingssyste-

met. Hvis videre sonderinger viser, at en væsentlig gruppe lande agter at stemme nej, vil re-

geringen imidlertid overveje at tilslutte sig denne gruppe.

Vedtages retsakterne ikke i denne omgang, vil det i første omgang give tid til en længere

proces med tiltrængt kvalificering af beslutningsgrundlaget. En udskydelse og de forbedrin-

ger, der kan opnås herved, skal dog holdes op mod ulemperne ved en kortere efterfølgende

implementeringsperiode for såvel medlemsstaterne (i form af ændringer af lovgivningen)

som for de virksomheder, der omfattes af systemet (i form af udvikling af systemet). Det

bemærkes, at ud over disse gennemførelsesretsakter skal der også vedtages en delegeret

retsakt om centrale elementer i de kontrakter, der skal indgås under systemet. Denne dele-

gerede retsakt skal vedtages efter en anden procedure og forventes vedtaget en gang i 2018.

Det vil være ønskeligt, at der vedtages gennemførelsesretsakter, der sikrer et fælles, gen-

nemskueligt system med en rimelig tid til implementering. Såfremt retsakterne ikke vedta-

ges i denne fase, vil man derfor fra dansk side fortsat arbejde konstruktivt for en snarlig

vedtagelse af de nødvendige tekniske forskrifter.

11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side 5