SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Skatteudvalget 2017-18
SAU Alm.del Bilag 25
Offentligt

Kontrolindsats,

skattegab og

offentlige finanser

Udarbejdet for LO, HK Stat og FSR - danske revisorer

Oktober 2017

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Kontrolindsats, skattegab og offentlige finanser

Højbjerre Brauer Schultz

Frederiksholms Kanal 1, 2. sal

1220 København V

Tlf. 8181 6262

[email protected]

www.hbseconomics.dk

Forside: © Shutterstock

(øjbjerre Brauer Schultz’ publikationer kan frit citeres med tydelig angivelse af kilden.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

INDHOLDSFORTEGNELSE

Hovedkonklusioner ................................................................................................................................ 4

Opgørelse af skattegabet...................................................................................................................... 5

2.1

2.2

2.3

2.4

3.1

3.2

4.1

4.2

4.3

Definition af skattegabet ............................................................................................................ 5

Metode fra finansloven ............................................................................................................... 5

Metode anvendt i SKATs aktivitetsplan ............................................................................ 11

Alternative metoder .................................................................................................................. 13

Sammenhæng mellem kontrolindsatsen, skattegabet og råderummet ............... 16

Den potentielle provenuvirkning ........................................................................................ 19

Kontrolindsats og skatteprovenu ........................................................................................ 21

Nedbringelse af skattegabet til målet ................................................................................ 24

Nettovirkning af kontrolindsatsen ...................................................................................... 26

Skattegab og statens provenu ......................................................................................................... 16

Potentiale ved ændret indsats ........................................................................................................ 21

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

1 HOVEDKONKLUSIONER

I denne analyse beskriver vi skattegabet i Danmark og vi analyserer sammenhængen

mellem kontrolindsats, skattegab og offentlige finanser.

Formålet med analysen er at belyse potentialerne ved at sænke skattegabet gennem

øget kontrolindsats. Analysen viser, at ændringer i udgifterne til kontrol eller antal års-

værk anvendt til kontrol kan have en effekt på skatteprovenuet og dermed det offentlige

råderum. Jo større skattegabet er, desto større er potentialet for de offentlige finanser.

Skattegabet måler overordnet set forskellen mellem de skatter, der skal betales og de

skatter, der faktisk bliver betalt. På finansloven er der fastsat måltal for den fremadret-

tede størrelse af skattegabet i Danmark. Målsætningen er et årligt skattegab på 2,0 pct.

frem mod 2021. Det fastsatte mål for skattegabet i 2015 og 2016 er ikke indfriet. Således

var det realiserede skattegab i 2015 på 2,6 pct. og på 2,5 pct. i 2016.

Der er i Danmark ikke etableret en entydig sammenhæng mellem udviklingen i skattega-

bet og udviklingen i den offentlige saldo eller den strukturelle saldo. Det leder til den im-

plicitte antagelse, at en ændring i skattegabet ikke påvirker råderummet. Det vurderes

hverken at være retvisende eller hensigtsmæssigt. En ændring i skattegabet kan påvirke

den offentlige saldo både positivt og negativ afhængigt af det aktuelle niveau for skatte-

gabet, omfanget af adfærdseffekter og administrative omkostninger forbundet med at

reducere skattegabet.

For at illustrere potentialet ved ændringer i skattegabet er det antaget, at målsætning på

finansloven kan indfris. En reduktion af skattegabet fra det aktuelle niveau på 2,5 pct. til

2,0 pct. i 2018 vil give anledning til et provenupotentiale på 4,2 mia. kr. i 2018. Fasthol-

des skattegabet på 2,0 pct. vil det give anledning til et provenupotentiale på 4,6 mia. kr. i

2025 sammenlignet med en situation, hvor det aktuelle niveau for skattegabet ville have

været fastholdt. Det understreges, at der er tale om en illustrativ potentialeberegning,

der ikke tager ikke højde for adfærdseffekter eller øgede administrative omkostninger.

Der er i Danmark stor forskel på regelefterlevelsen hos borgerne og virksomhederne.

Borgernes efterlevelse af skattereglerne er meget høj. For borgerne har fejlprocenten

ligget stabilt på omkring 6-8 pct. i perioden 2006-2012. For borgere var det i 2012 kun

ca. 0,5 pct., der bevidst forsøgte at omgå reglerne.

Omvendt er regelefterlevelsen hos virksomhederne markant lavere. I 2012 blev der

konstateret manglende regelefterlevelse hos 56 pct. af virksomhederne vedr. skat, og

hos 46 pct. vedr. moms. Andelen af virksomheder der bevidst omgår reglerne for skat

har ligget stabilt i perioden på omkring 10 pct.

På den baggrund vurderes, at det største potentiale for at sænke skattegabet gennem

kontrolindsatsen er ved øget kontrol af virksomheder.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Baseret på erfaringerne fra tidligere kontrolindsatser

kan en indfrielse af målsætningen

om skattegabet på 2 pct. skønnes til at kræve et ressourcetræk på 1.000 årsværk. Tager

man højde for udgifter til personale og administration, skønnes kontrolindsatsen i gen-

nemsnit at kunne give anledning til et provenu pr. ansat til kontrol på 3,8 mio. kr. For

nogle kontrolindsatser vil provenuet være højere og for andre lavere.

En reduktion af skattegabet til 2,0 pct. i 2025 inklusive en prioritering svarende til 1.000

årsværk vil således skønsmæssigt kunne indbringe et samlet provenu for staten på 3,8

mia. kr.

–

givet de historiske erfaringer og eksklusive adfærdseffekter. Der er stor usik-

kerhed forbundet med dette skøn, men det indikerer, at der er et væsentligt potentiale at

hente - selv når man tager højde for de administrative omkostninger.

2 OPGØRELSE AF SKATTEGABET

2.1 DEFINITION AF SKATTEGABET

Overordnet defineres skattegabet, som forskellen mellem de skatter, der skal betales og

de skatter, der faktisk bliver betalt. Der findes en række forskellige metoder til at opgøre

skattegabet, som i større eller mindre omfang formår at dække hele gabet. Det er vigtigt

at være opmærksom på forskelle i opgørelsesmetoden, når man sammenligner skattega-

bet internationalt eller over tid.

Skattegabet opgøres af skatteministeriet med to hovedformål:

1. Skattegabet anvendes som måltal for SKAT i finansloven

2. Skattegabet anvendes til at prioritere SKATs kontrolindsats

Til de to formål anvendes forskellige metoder. I det følgende beskrives de to metoder

samt en række alternative metoder, der er blevet anvendt tidligere, eller som anvendes

internationalt.

2.2 METODE FRA FINANSLOVEN

Finansloven indeholder en række måltal for SKAT. Formålet er at opstille en række ope-

rationelle effektmål til styringen af SKAT. Det fremgår, at SKAT skal sikre et skattegab på

maksimalt 2 pct. årligt. Skattegabet opgøres årligt og dermed kan udviklingen i SKATs

evne til at opkræve skatter følges overtid.

Overordnet er skattegabet på finansloven definition som:

Skattegab =

provenutab fra personselvangivelsen +

provenutab fra beskatning af og moms fra virksomheder med under 250 ansatte +

nettotilgang af skatte- og afgiftsrestancer

’Fremrykket indsats – moms’, ’(ovedaktionærers regelefterlevelse’ og ’Uberettiget fradrag for

underskud’,

der er indsatser gennemført i perioden 2013-2015.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Skattegabet opgøres i pct. af skattepotentialet (summen af det opkrævede skatteprovenu

og skattegabet). Provenutabet fra personselvangivelsen og fra beskatning af og moms fra

virksomheder skyldes manglende regelefterlevelse, dvs. fejl, manglende viden eller for-

sætlig adfærd fra borgernes og virksomhedernes side. Provenutabet er således et udtryk

for SKATs evne til at formidle skattereglerne samt kontrollere at borgere og virksomhe-

der indrapporterer korrekt (kontrolindsatsen).

Nettotilgangen af skatte- og afgiftsrestancer skyldes manglende betalinger af skyldig skat

og afgifter mv. Nettotilgangen af skatte- og afgiftsrestancer er således et udtryk for dan-

skernes gæld til staten, regioner og kommuner, samt SKATs evne til at inddrive denne

gæld til det offentlige.

Skattegabet målt efter metoden på finansloven (FFL18) faldt fra 2012 til 2013, men steg

i 2014 og 2015. I 2016 er skattegabet opgjort til 2,5 pct. Måltallet for perioden fra 2017

til 2021 er 2 pct. af skattepotentialet.

Figur 2.1

Udviklingen i skattegabet, pct. af skattepotentialet

3,0

2,5

2,0

pct.

1,5

1,0

0,5

0,0

2012

2013

2014

2015

2016

Kilde: Forslag til finanslov for finansåret 2018

Provenutabet fra personselvangivelsen, samt fra virksomheder med under 250 ansatte,

er opgjort ud fra målinger af regelefterlevelsen blandt borgere og virksomheder. De se-

neste målinger af henholdsvis borgere og virksomheders efterlevelse af skattereglerne er

fra 2012, og det er dermed disse, som er anvendt til opgørelsen af skattegabet i hele peri-

oden 2012-2015. Provenutabet i de enkelte år i perioden 2012-2016 er opgjort ud fra

regelefterlevelsen i 2012, fremskrevet med indkomstgrundlaget i de enkelte år. Denne

komponent af skattegabet er yderligere beskrevet i afsnit 2.2.1. Den anden komponent i

skattegabet, de offentlige restancer, er beskrevet i afsnit 2.2.2.

Skattegabet som defineret på finansloven omfatter ikke en række segmenter, herunder

beskatning af virksomheder med over 250 ansatte, told og sort økonomi. Det skal ses i

lyset af, at det nuværende skattegab er første skridt i et større udviklingsarbejde, og at

formålet med det nuværende mål har været at etablere et effektmål, der kan operationa-

liseres ud fra den nuværende viden om borgernes og virksomhedernes regelefterlevelse.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

SKAT undersøger løbende flere elementer af skattegabet. For en gennemgang af disse

samt af, hvilke segmenter der ikke er dækket af finanslovsmålet, se tabel 2.1 i afsnit 2.3.

2.2.1 M

ANGLENDE REGELEFTERLEVELSE BLANDT BORGERE OG VIRKSOMHEDER

Skattegabet fra personselvangivelse og virksomhedsbeskatning skyldes misforståelser,

fejl og bevidst omgåelse af reglerne.

Skattegabet opgøres ud fra en stikprøvebaseret måling af borgeres og virksomheders re-

gelefterlevelse (compliancemåling). SKAT har gennemført målingerne hvert andet år si-

den 2006. Målingerne offentliggøres ca. 3 år efter det indkomstår målingen relaterer sig

til og dermed er seneste tilgængelige måling for året 2012. Resultaterne fra compliance-

undersøgelserne for 2014 forventes offentliggjort ultimo 2017.

For borgerne består målingen af kontrol af selvangivelser. I 2012 blev der kontrolleret ca.

5.100 selvangivelser. Provenutabet dækker typisk over fejl eller mangler i ligningsmæs-

sige fradrag samt manglende indberetninger eller fejlindberetninger af fx kapitalind-

komst fra udland eller B-indkomst (honorarer mv.).

For virksomheder består målingen af regelefterlevelse i kontrol af regnskaber. I 2012 blev

der kontrolleret ca. 3.000 regnskaber. Fejl og mangler består bl.a. af ikke-selvangivne per-

sonlige indtægter, dvs. personlige indtægter for hovedaktionærer, der ikke er selvangivet,

fri bil, fejlagtige lønudbetalinger samt for selvstændige erhvervsdrivende manglende ind-

sendelse af selvangivelse. Stikprøven, af virksomheder udtaget til kontrol hos SKAT, er

udvalgt ud fra karakteristika, der bl.a. gør det muligt at opdele skattegabet på virksom-

hedsstørrelse. Målingen vedrører dog kun virksomheder med under 250 ansatte.

Fejlprocenten er en indikator for omfanget af fejl og mangler, herunder snyd (bevidst om-

gåelse af reglerne). For borgerne har fejlprocenten ligget stabilt omkring 6-8 pct. i perio-

den 2006-2012, jf. figur 2.2. For borgere var det i 2012 kun ca. 0,5 pct. af borgerne, der

bevidst forsøgte at omgå reglerne.

For virksomheder er fejlprocenten markant højere end for borgere og stigende. I 2012

blev der konstateret manglende regelefterlevelse hos 56 pct. af virksomhederne vedr.

skat, og hos 46 pct. vedr. moms. I 2006 var det henholdsvis 42 pct. og 30 pct. Andelen af

virksomheder der bevidst omgår reglerne for skat har dog ligget stabilt i perioden om-

kring 10 pct.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Figur 2.2

Udviklingen i fejlprocent, pct.

2006

Borgere

2008

Virksomheder, skat

2010

2012

Virksomheder, moms

Note: Fejlprocenten angiver andelen af kontroller, hvor der er fundet fejl inkl. tilfælde med snyd.

Kilde: Borgernes efterlevelse af skattereglerne 2006-2012, SKAT; Virksomhedernes efterlevelse af skatte-

reglerne 2006-2012, SKAT

For hver af de identificerede fejl i compliancemålingen opgøres fejlens art og fejlens pro-

venuvirkning. Derefter vægtes stikprøven, således at den bliver repræsentativ for hele

befolkningen henholdsvis alle virksomheder med under 250 ansatte, og der regnes op til

det samlede nationale niveau for skattegabet i året. I 2012 blev det samlede provenutab

fra borgere og virksomheder opgjort til 13,4 mia. kr. hvoraf størstedelen kommer fra virk-

somhederne, jf. figur 2.3.

Figur 2.3

Skattegab fra borger (selvangivelse) og virksomheder (skat og moms), mia. kr.

Virksomheder,

moms

2,9

Borgere*

1,0

I alt 13,4 mia. kr.

Virksomheder, skat

9,5

* Skattegabet for borgere er ekskl. borgere i lavrisikogruppen grundet statistisk usikkerhed.

Note: Omregnet til 2017-niveau vha. forbrugerprisindekset fra Danmarks Statistik.

Kilde: Borgernes efterlevelse af skattereglerne 2006-2012, SKAT; Virksomhedernes efterlevelse af skatte-

reglerne 2012, SKAT

Den seneste gennemførte compliancemåling er offentliggjort i 2015 og omhandler regel-

efterlevelsen i 2012. Provenutabet efter 2012 er således opgjort på baggrund af compli-

anceresultaterne fra 2012 og reguleringer for de enkelte år, herunder fremskrivning af

indkomstgrundlaget.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

En række faktorer indikerer, at regelefterlevelsen for virksomheder kan være faldet siden

sidste måling i 2012. I så fald vil skattegabet, som det er opgjort på finansloven, være un-

dervurderet. Antallet af selskaber, som ikke får udført revision eller udvidet gennemgang

er steget markant i perioden, jf. figur 2.4. Revision og udvidet gennemgang er de to ydel-

ser, hvor revisor i forbindelse med aflæggelsen af årsregnskabet også skal undersøge og

kommentere på eventuelle problemer med skattemæssige forhold. Samtidig er både antal

årsværk samt budgettet for SKATs kontrolindsats faldet med omkring 12 pct. fra 2012 til

2015, se figur 4.3 i kapitel 4. Den faldende brug af revisor og beskæringen af SKATs res-

sourcer til kontrolindsatsen kan tilsammen indikere, at regelefterlevelsen for virksomhe-

der kan være faldet siden 2012. Med den nye organisation af de danske skattemyndighe-

der vil kontrolindsatsen for person- og virksomhedsskatter samt moms ligge under Skat-

testyrelsen.

Figur 2.4

Antal selskaber uden revision eller udvidet gennemgang

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Note: Statistikken omfatter alle registrerede selskaber, i modsætning til Danmarks Statistiks firmastati-

stik, også selskaber uden aktivitet.

Kilde: Experian A/S, FSR

–

danske revisorer

Tager man den høje regelefterlevelse på personområdet i betragtning, samt ovenstå-

ende udfordringer på virksomhedsområdet er den samlede vurdering, at det største po-

tentiale for at sænke skattegabet gennem kontrolindsatsen er ved øget kontrol af virk-

somheder.

2.2.2 O

FFENTLIGE RESTANCER

Det sidste element, der indgår i skattegabet, er nettotilgangen af restancer. Offentlige re-

stancer er borgernes og virksomhedens gæld til staten, regioner og kommune som følge

af manglende betalinger af skatter og afgifter.

De samlede offentlige restancer er ved udgangen af marts 2017 opgjort til 101 mia. kr., jf.

SKAT (2017).

De reelt inddrivelige restancer er dog markant lavere. SKAT vurderer, at

SKAT

7 : ”Offentlige

restancer

– status pr. marts

7”

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

ca. 1/3 af de samlede restancer aktuelt er inddrivelige, når der tages højde for skyldner-

nes betalingsevne mv. De reelt inddrivelige restancer er af SKAT vurderet til at udgøre ca.

32,5 mia. kr. ved udgangen af marts 2017, der er dog stor usikkerhed forbundet med

denne vurdering og nye modeller indikerer at kursværdien af restancerne kan være

endnu lavere

Der gøres opmærksom på forskellen mellem nedskrivning og afskrivning af gælden. Den

nedskrevet værdi svarer til kursværdien af den nominelle gæld. Selvom sandsynligheden

for at inddrive den fulde nominelle værdi er meget lav, så gælden stadig aktiv og ville

skulle betales tilbage, hvis skyldneren kommer til penge fx via arv. Ved afskrevet gæld

forstås, at gælden er slettet og eftergivet og dermed aldrig ville skulle betales tilbage. Af-

skrivninger af gælden vil isoleret set reducere skattegabet.

De offentlige restancer kan opdeles i to: (i) Skatte- og afgiftsrestancer, samt (ii) Øvrige

restancer.

Skatte- og afgiftsrestancer omfatter borgernes og virksomhedernes gæld i form af restan-

cer hos SKAT. Der er primært tale om manglende betalinger fra borgere i form af restskat-

ter og B-skat. Skatte- og afgiftsrestancer er i marts 2017 opgjort til 67,9 mia. kr., hvor af

24,4 mia. kr. forventes at være inddrivelige.

Skatte- og afgiftsrestancerne indgår i opgørelsen af skattegabet som defineret på finans-

loven. I skattegabsmålet indgår nettotilgangen af skatte- og afgiftsrestancer. Nettotilgan-

gen er defineret som tilgangen af restancer (debiteringer) minus afgang af restancer (kre-

diteringer). Det bemærkes, at der er tale om et strømmål, mens man i den offentlige dis-

kussion oftest beskæftiger sig med beholdningen af restancer.

Øvrige restancer omfatter den gæld, borgerne og virksomhederne har til andre offentlige

fordringshavere end SKAT. De øvrige restancer er pr. marts 2017 opgjort til 33,2 mia. kr.

hvoraf 8,1 mia. kr. forventes at være inddrivelige. Restancerne omfatter kommunale re-

stancer (kontanthjælp, boligstøtte mv.), statslige krav (underholdsbidrag, politibøder, re-

stancer relateret til statsgaranteret studielån mv.) samt krav fra andre offentlige virksom-

heder (licensgæld fra DR mv.).

Beholdningen af offentlige restancer er kun steget svagt fra 67 mia. kr. i december 2013

til 73 mia. kr. i juni 2015. Efter juni er der sket en kraftig stigning i beholdningen af offent-

lige restancer til 101 mia. kr. i marts 2017, jf. figur 2.5. Stigningen skal i overvejende grad

tilskrives suspenderingen af den automatiske inddrivelse samt beslutningen om at ned-

lukke de fejlslagne it-systemer EFI/DMI. Stigningen må således forventes i høj grad at

være udtryk for en fejlslagen inddrivelse i SKAT. Skattemyndighederne har annonceret

en ny inddrivelsesorganisation og et nyt it-system samt forenkling af lovgivningen, her-

under etableringen af en Gældsstyrelse med særskilte målsætninger for inddrivelsen.

PwC har i april 2017 udviklet en ny model for Skatteministeriet til opgørelse af restancernes re-

elle kursværdi. Jf. denne model var kursværdien af restancerne pr. 1. januar ca. 20 mia. kr. Den

nye model vil blive anvendt fra og med opgørelsen af restancer pr. juni 2017.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Figur 2.5

Offentlige restancer, mia. kr.

120

100

Skatte- og afgiftsrestancer

Statslige restancer inkl. underholdsbidrag

Kommunale restancer

Andre offentlige restancer

Note: Omregnet til 2017-niveau ud fra samme indeks som anvendt i Offentlige restancer, statusredegørel-

ser. Grundet ændringer i opgørelsesmetoden er det ikke muligt at betragte en længere periode.

Kilde: Offentlige restancer status pr. december 2014, december 2015 og december 2016

Der er på finansloven defineret et separat måltal for SKAT vedrørende inddrivelse af øv-

rige restancer. Måltallet for 2017 udgør 110 i inddrivelsesprocent for øvrige restancer

beregnet som et simpelt gennemsnit for årets måneder. Siden indførsel af måltallet i 2012,

er inddrivelsesprocenten faldet markant fra ca. 85 pct. i 2012 til 31,5 pct. i 2016. Måltallet

var 102 pct. for 2012, 105 pct. for 2013 og 110 pct. for 2014 og fremefter, dermed er målet

heller ikke nået i nogen af årene. Inddrivelsesprocenten for januar til marts 2017 er be-

regnet til 22,4 pct. Måltallet for 2017 som anført i finansloven for 2017 forventes ikke

realiseret, jf. SKAT (2017).

2.3 METODE ANVENDT I SKATS AKTIVITETSPLAN

Som tidligere beskrevet indeholder måltallet på finansloven kun en del af det samlede

skattegab i Danmark. SKAT arbejder løbende med at udvikle metoden til opgørelse af

skattegabet og har på nuværende tidspunkt estimater for skattegabet på en række områ-

der, der ikke er dækket af målet på finansloven. Disse bruges i SKATs arbejde med kon-

trolindsatsen. I dette afsnit beskrives den opgørelse af skattegabet, som SKAT anvender i

deres arbejde med kontrolindsatsen, dvs. metoden anvendt i SKATs aktivitetsplan. Denne

metode giver en mere dækkende opgørelse af det samlede skattegab i Danmark.

SKAT arbejdede i 2016 med 22 segmenter i deres arbejde med kontrolindsats og for 21

af disse kan skattegabet anvendes til at prioritere indsatsen.

Restancer indgår ikke i den

opgørelse af skattegabet, som anvendes til at prioritere kontrolindsatsen. I 2016 havde

SKAT estimater for skattegabet for 12 ud af de 21 segmenter, og analyseplaner for opgø-

relse af gabet for mange af de resterende segmenter. Måltallet fra finansloven indeholder

4 af de i alt 21 segmenter, som SKAT har planer om at opgøre skattegabet for, jf. tabel 2.1.

SKAT

7 : ”Offentlige restancer – status pr. marts

7”

Det segment, hvor skattegabet ikke anvendes til at prioritere indsatsen er samfundsbeskyt-

tende aktiviteter, som prioriteres højt uanset størrelsen

af skattegabet på området, se ”Kontrol-

aktiviteter

7”.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Tabel 2.1

Det samlede skattegab

Segment

Indgår i Skattegabet som

opgjort i finanslov

(ja

,

nej

�½)

Borgere (personskatter mv., arbejdsmarkedsbidrag, pensionsafkastskat, mm.)

�½

Tredjepartsdata



Personselvangivelse

Virksomheder (selskabsskat, moms, mm.)



Mikrovirksomheder



Små virksomheder



Mellemstore og store virksomheder

�½

De største virksomheder



�½

Transfer pricing

�½

Offentlige virksomheder og institutioner



�½

Fonde og foreninger

Illegal økonomi (sort økonomi og svig)



�½

Sort økonomi

–

borgere

�½

Sort økonomi

–

virksomheder

�½

Uregistrerede virksomheder

�½

Kompleks svig

Afgifter (energiafgifter, fødevareafgifter, tinglysningsafgifter, mm.)

�½

Mindre afgiftsvirksomheder



�½

Illegal indførsel

Told (told på varer som importeres fra lande uden for EU)



�½

Finansiel told

�½

Toldbevillinger og selvforvaltning

Tværgående segmenter

�½

Globalisering



�½

Værdipapirer



�½

Ejendomme



�½

Biler

Note: I Kontrolaktiviteter 2017 er segmentet uregistrerede virksomheder lagt sammen med sort økonomi

–

borgere.

Kilder: Kontrolaktiviteter 2016, Finanslov for finansåret 2017

Opgjort

(ja

,

nej

�½)

Samlet set kan man konstatere, at det opgjort skattegab af SKAT og især opgørelsen efter

metoden i finansloven giver et forsigtigt og afgrænset estimat af skattegabet.

De 4 segmenter, som indgår i finanslovens måltal for skattegabet, udgjorde ca. 45 pct. af

det samlede opgjorte skattegab i 2016, jf. figur 2.6. Andre store segmenter var sort øko-

nomi for borgere (30 pct.) og transfer pricing (12 pct.).

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Figur 2.6

Fordelingen af skattegabet på segmenter, pct. af samlet opgjort værdi

Biler Værdipapirer

Finansiel told

Illegal indførsel

Ejendomme Personselvangiv

elsen

Mikrovirksomhe

der

11%

Sort økonomi,

borgere

30%

Små

virksomheder

16%

Transfer pricing

12%

Fonde og

foreninger

Mellemstore og

store

virksomheder

14%

) publikationen ”Kontrolaktiviteter

7” analyserer SKAT udfordringerne inden for

hvert segment og fremlægger de indsatser, som der er planlagt, for at mindske skattega-

bet inden for hvert segment. SKAT udfører i 2017 i alt 99 kontrolaktiviteter (i 2016 var

det 106), hvoraf 28 er analyseprojekter (i 2016 var det 19). SKATs kontrolindsats følger

OECD’s anbefalinger.

Med den nye organisation for de danske skattemyndigheder vil kontrolindsatsen blive

spredt ud over forskellige styrelser. Størstedelen af kontrolindsatsen vil ligge under

Skattestyrelsen, men kontrol af told vil ligge under toldstyrelsen og kontrol af motorkø-

retøjer vil ligge under motorstyrelsen.

Note: Fordeling er kun for de 12 segmenter som er opgjort ud af de i alt 21 segmenter. Foruden de viste

segmenter er der dermed yderligere 8 segmenter, som endnu ikke er opgjort.

Kilde: Kontrolaktiviteter 2016, SKAT

2.4 ALTERNATIVE METODER

I dag opgøres skattegabet i Danmark ud fra en såkaldt bottom-up tilgang. Det betyder, at

skattegabet beregnes for specifikke skatter for specifikke grupper. Det sker typisk ud fra

en repræsentativ stikprøvebaseret kontrol af borgerne eller virksomhederne. Herefter

opregnes det fundne skattegab til nationalt niveau.

Bottom-up tilgangen gør det muligt at differentiere mellem årsagerne til gabet, dvs. der

kan skelnes mellem restancer, fejl i regelefterlevelsen og snyd. Ligeledes er det muligt at

opdele gabet i forhold til mere specifikke indkomstområder eller segmenter, hvilket er

fordelagtigt, når kontrolindsatsen skal prioriteres. Bottom-up tilgangen leder dog til at

dele af skattegabet ikke kan opgøres. Alt andet lige trækker det i retningen af, at det sam-

lede skattegab undervurderes. I Danmark har man valgt en bottom-up tilgang bl.a. baseret

på OECD’s anbefalinger, jf. ”Kontrolaktiviteter

7”.

Internationalt anvendes også en top-down tilgang, hvor man beregner skattegabet ud fra

makrotal på samfundsniveau. Denne metode anvendes, fx af EU-Kommissionen og IMF,

ligesom den tidligere har været anvendt i Danmark.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Inden 2012 indgik underdeklarationen af personlig indkomst som et måltal for SKAT på

finansloven. Opgørelsen af underdeklarationen af personlig indkomst blev baseret på en

top-down metode kaldet diskrepansmetoden. Metoden bestod i at sammenholde natio-

nalregnskabet og skattestatistikkens opgørelse af den personlige indkomst. Forskellen

blev anvendt som et skøn for underdeklarationen af personlig indkomst.

Opgørelser ud fra top-down metoder giver øvre estimater for gabet, og favner ofte mere

bredt end bottom-up metoder. Det er dog vigtigt, at man kan afgrænse indkomsterne i

nationalregnskabet og i skattestatistikken på en ensartet måde, hvorfor metoden ofte an-

vendes til opgørelse af momsgabet, da moms og merværdi ofte er velafgrænset i begge

statistikker. Top-down metoden giver dog ikke mulighed for at differentiere mellem år-

sagerne til gabet eller opdele på mere specifikke indkomstområder/segmenter, hvilket er

en del af årsagen til at bottom-up tilgangen anvendes af SKAT i Danmark.

Case: Opgørelse af momsgabet efter alternative metoder

Sammenligning af momsgabet i Danmark fra internationale opgørelser og ud fra Skatte-

ministeriets analyser af virksomhedernes regelefterlevelse indikerer, at der er dele af

momsgabet, som ikke er inkluderet i målet på finansloven, jf. figur 2.7. Nogle af de dele,

som ikke er inkluderet, er:

•

SKAT medregner ikke store selskabers (mere end 250 ansatte) momsgab

IMF og EU-Kommissionen medregner tab som følge af konkurser

IMF og EU-Kommissionen medregner restancer vedrørende moms

Det tabte momsprovenu fra sort arbejde er stort set ikke inkluderet i SKATs com-

plianceundersøgelse, men er med i IMF og EU-Kommissionens opgørelser.

IMF og EU-Kommissionens metoder indfanger organiseret svig og svindel, hvilket

SKATs complianceundersøgelser ikke gør.

De forskellige opgørelser af momsgabet fra henholdsvis SKAT, IMF og EU-Kommissionen

giver anledning til meget forskellige estimater af størrelsen af momsgabet i Danmark.

SKAT har opgjort momsgabet til 2,8 mia. kr., mens IMF har opgjort det til 10,3 mia. kr. og

EU-Kommissionen til 18,5 mia. kr.

For mere information om opgørelsen af underdeklarationen af personlig indkomst og nettotil-

gang af restancer henvises til Finanslov for finansåret 2014.

Kilde: SAU 2015-16 Alm. del spørgsmål nr. 209

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Figur 2.7

Momsgabet i Danmark opgjort efter forskellige metoder, mia. kr.

SKAT's opgørelse

IMF's opgørelse

EU-Kommissionens opgørelse

Note: Omregnet til 2017-niveau vha. forbrugerprisindekset fra Danmarks Statistik.

Kilde: SAU 2015-16 Alm. del spørgsmål nr. 209

Det er SKATs opfattelse

, at IMFs opgørelse er den mest omfattende og præcise opgørelse

af momsgabet i Danmark, som også inkluderer organiseret svig og svindel. Samlet set vur-

derer SKAT derfor, at momsgabet i 2012 er ca. 10 mia. kr., inkl. organiseret svig og svindel.

Til sammenligning har SKAT har vurderet momsgabet til 2,8 mia. kr. på baggrund af com-

plianceundersøgelserne, der ligger til grund for opgørelsen af skattegabet på finansloven.

Hvis man lægger momsgabet fra IMF til grund for opgørelsen af skattegabet, vil skattega-

bet være væsentligt større og dermed også det potentielle provenutab, der er beregnet i

denne rapport.

Jf. SAU 2015-16 Alm. del spørgsmål nr. 209.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

3 SKATTEGAB OG STATENS PROVENU

I dette kapitel beskrives sammenhængen mellem skattegabet og råderummet samt effek-

ten på råderummet ved at reducere skattegabet.

3.1 SAMMENHÆNG MELLEM KONTROLINDSATSEN, SKATTEGABET OG

RÅDERUMMET

I en markedsøkonomi vil der til enhver tid eksistere borgere og/eller virksomheder, der

ikke betaler de skatter og afgifter, de er forpligtet til. Det kan skyldes manglende viden,

fejl, manglende betalingsevne eller forsøg på snyd.

Det er skattemyndighedernes opgave at sikre, at skattegabet bliver så lille som muligt.

Eksempelvis gennem oplysning og vejledning om skattesystemet samt gennem kontrol af

borgeres og virksomheders skattebetalinger.

Kontrolindsatsen har til formål at øge regelefterlevelse blandt borgere og virksomheder.

En øget kontrolindsats sker typisk ved en fokuseret kontrol af et udvalgt område. Eksem-

pelvis den igangværende kontrolindsats overfor detailhandlere og grossister, der ulovligt

indfører bl.a. slik, øl og sodavand og dermed undgår betaling af afgifter og moms. Formå-

let med indsatsen er således, at manglende skatter og afgifter betales, hvilket reducerer

skattegabet.

Der er i skatteministeriet eller finansministeriet ikke etableret en entydig sammenhæng

mellem udviklingen i skattegabet og udviklingen i den offentlige saldo eller den struktu-

relle saldo. Det leder til den implicitte antagelse, at en ændring i skattegabet ikke påvir-

ker råderummet. Det er hverken retvisende eller hensigtsmæssigt. En ændring i skatte-

gabet kan påvirke den offentlige saldo både positivt og negativ afhængigt af det aktuelle

niveau for skattegabet, omfanget af adfærdseffekter og administrative omkostninger

forbundet med at reducere skattegabet.

En reduktion af skattegabet kan medføre en forbedring af den offentlige saldo, hvis om-

kostningerne til den øgede kontrol ikke overstiger det merprovenu, kontrollen giver an-

ledning til og kontrolindsatsen ikke giver anledning til adfærdseffekter, der reducerer

skattebasen, så grundlaget for beskatning reduceres eller helt forsvinder.

Det finanspolitiske råderum kan også blive påvirket af en reduktion af skattegabet. Det

forudsætter, at den øgede kontrolindsats fører til en varig forbedring af regelefterlevel-

sen, således at skattegabet reduceres permanent. Dermed vil der ske en forbedring af den

strukturelle saldo, hvilket vil føre til et større råderum.

Det finanspolitiske råderum er aktuelt opgjort til ca. 11¾ mia. kr. frem mod 2020 og ca.

35�½ mia. kr. frem mod 2025 (opgjort i 2017-priser)

. Af forslaget for finansloven 2018

fremgår, at skattegabet forventes reduceret fra 2,5 pct. i 2016 til 2,0 pct. i 2017, hvorefter

dette niveau fastholdes til og med 2021.

Grundforløb i Regeringen

7 : ”Vækst og velstand”

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Sammenhængen mellem kontrolindsats, skattegab og råderum er illustreret i figur 3.1. i

en situation, hvor alle ovenstående betingelser er opfyldt.

Figur 3.1

Sammenhæng mellem kontrolindsats, offentlig saldo og råderum

Kilde: Egen fremstilling

Når man analyserer sammenhængen mellem skattegabet og skatteprovenuet, er det vig-

tigt at huske, at kontrolindsatsen påvirker incitamentsstrukturer for borgere og virksom-

heder, som kan medføre at de ændrer deres adfærd på en måde som påvirker sammen-

hængen mellem kontrolindsats, skattegab og skatteprovenu. Disse adfærdseffekter er be-

skrevet nedenfor.

3.1.1 B

ETYDNINGEN AF ADFÆRDSEFFEKTER

En vurdering af provenuvirkning inklusive adfærd tager højde for, at borgerne og virk-

somhederne kan ændre adfærd som følge af, at skattemyndighederne forøger eller mind-

sker vejledningen og kontrolindsatsen over for borgerne og virksomhederne.

Skattemyndighedernes indsats for at reducere skattegabet kan overordnet påvirke ad-

færden via to kanaler. Dels via adfærd, der påvirker fremtidig regelefterlevelse, dvs. den

andel af deres indkomst borgerne og virksomhederne betaler til skattemyndighederne.

Og dels via adfærd, der påvirker skattebasen, dvs. det grundlag (fx indkomst eller over-

skud i virksomhed), som skattebetalingerne udregnes på grundlag af.

Adfærd, der påvirker fremtidig regelefterlevelse (moral-hazard-effekt)

Udover den direkte effekt i form af korrektioner af skatteindbetalinger i forbindelse med

kontrolindsatsen, medfører kontrolindsatsen, at borgerne eller virksomhederne i højere

grad betaler den skat og de afgifter, de er forpligtet til i fremtiden, dvs. i årene efter de er

blevet kontrolleret. Adfærdseffekterne opstår via spredning af viden eller, at der i sam-

fundet breder sig en opfattelse af, at snyd bliver opdaget.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Skattemyndighedernes vejledning og kontrolindsats har netop til formål at fastholde en

høj grad af regelefterlevelse. En vedvarende og troværdig kontrolindsats sikrer høj tillid

til skattemyndighederne og en høj skattemoral bredt i samfundet, hvilket forebygger fejl,

mangler og snyd.

Denne type adfærdseffekter vil indebære færre fejl og mangler samt at færre forsøger at

snyde, også i årene efter kontrolindsatsen bliver gennemført. Det giver et større provenu

for en givet kontrolindsats, idet skattebetalingerne i efterfølgende år øges og derigennem

reducerer skattegabet. Dermed forstærker denne effekt den positive sammenhæng mel-

lem kontrolindsatsen, skattegabet og råderummet.

Adfærd, der påvirker skattebasen (skattebase-effekt)

Adfærdseffekterne bevirker, at borgerne eller virksomhederne ændrer adfærd, så de en-

ten ikke længere er underlagt den pågældende skat eller afgift eller ændrer adfærd, så de

i mindre grad skal beskattes. Effekterne opstår fx ved, at virksomheder udbetalinger løn-

ninger på alternative måder, hvor beskatninger er mere favorabel - via udbytte, bonus

mv. (såkaldt income shifting). Eller fx ved at borgerne substituerer forbruget til andre

goder, der i mindre grad er beskattet. Effekterne kan også opstå ved at udnytte mulighe-

der i skattelovgivningen.

En kontrolindsats, som leder til øget regelefterlevelse, vil kunne opfattes som en stigning

i den effektive marginalskat for de borgere og virksomheder, som givet den større regel-

efterlevelse, vil skulle betale mere i skat. Når en borger eller virksomhed oplever, at de

skal betale mere i skat, forventes det, at de i højere grad vil forsøge at ændre deres adfærd,

så de kan undgå skatten. Hvis adfærdsændringen betyder, at grundlaget for beskatningen

forsvinder eller bliver mindre, vil det alt andet lige betyde, at den positive sammenhæng

mellem kontrolindsatsen, skattegabet og råderummet bliver svagere. Med andre ord vil

en givet stigning i kontrolindsatsen og derigennem fald i skattegabet lede til en mindre

stigning i skatteprovenuet, end den umiddelbare effekt ved uændret adfærd.

Samlet betydning af adfærdseffekter

Der er ikke gennemført grundige empiriske studier af sammenspillet mellem kontrolind-

sats, reduktioner af skattegabet, adfærdseffekter og skatteprovenu i Danmark. Provenu-

virkningen ved at reducere skattegabet afhænger af flere forhold, herunder det aktuelle

niveau af skattegabet samt mulighederne for substitution væk fra beskatning. Eftersom

de to beskrevne adfærdseffekter er modsatrettede, er det ikke klart, om sammenhængen

mellem kontrolindsatsen og skatteprovenuet forstærkes eller svækkes af adfærd.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

3.2 DEN POTENTIELLE PROVENUVIRKNING

Formålet med dette afsnit er at belyse provenupotentialet ved at reducere skattegabet.

Konkret belyses potentialet ved at opnå målsætningen fra finansloven.

I denne beregning tager vi ikke stilling til, hvordan skattegabet nedbringes, men illustre-

rer blot den potentielle provenuvirkning ved at sænke det. Beregningerne inkluderer

ikke adfærdseffekter. I kapitel 4 indgår udgifter forbundet med at reducere skattegabet.

Den umiddelbare provenuvirkning ved at indfri målsætning om 2 pct. skattegab

På finansloven er der fastsat måltal for den fremadrettede størrelse af skattegabet i Dan-

mark. Målsætningen er et årligt skattegab på 2,0 pct. frem mod 2021. Det fastsatte mål for

skattegabet i 2015 og 2016 er ikke indfriet. Således var det realiserede skattegab i 2015

på 2,6 pct. og på 2,5 pct. i 2016.

For at illustrere potentialet ved ændringer i skattegabet er det antaget, at målsætning på

finansloven kan indfris. En reduktion af skattegabet fra det aktuelle niveau på 2,5 pct. til

2,0 pct. i 2018 vil give anledning til et provenupotentiale på 4,2 mia. kr. i 2018. Fasthol-

des skattegabet på 2,0 pct. vil det give anledning til et provenupotentiale på 4,6 mia. kr. i

2025 sammenlignet med en situation, hvor det aktuelle niveau for skattegabet ville have

været fastholdt. Det understreges, at der er tale om en illustrativ potentialeberegning,

der ikke tager ikke højde for adfærdseffekter eller øgede administrative omkostninger.

For at give et indtryk at størrelsesordenen kan man sammenligne skattepotentialet med

størrelsen af det finanspolitiske råderum. Indenfor rammerne af de mellemfristede mål

for den strukturelle saldo har finansministeriet opgjort det finanspolitiske råderum til

4,75 mia. kr. i 2018 og 32 mia. kr. frem med 2025. Provenupotentialet er beregnet til 4,2

mia. kr. i 2018. En del heraf må forventes at kunne realiseres og dermed bidrage til at

øge råderummet yderligere.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Figur 3.2

Potentiel provenuvirkning ved indfrielse af målsætning om skattegab på 2 pct. eksklu-

sive adfærdseffekter og øgede udgifter til kontrol, mia. kr.

4,5

4,4

4,2

4,3

4,6

mia. kr.

2018

2019

2020

Råderum

2021

2022

2023

2024

2025

Provenupotentiale

Note: Beregningerne er under forudsætning af, at der i dag ikke er en sammenhæng mellem skattegabet

og den offentlige saldo, jf. Svar til Finansudvalget 2015-16, Alm. del endeligt svar på spørgsmål 347.

Kilde: Egne beregninger

Der er tale om et beregningsteknisk skøn af det

potentielle

merprovenu, der tager ud-

gangspunkt i

en ”top-down” beregning.

Det betyder, at beregningen tager udgangspunkt

i skatteprovenuet fra personskat, selskabsskat og moms (815 mia. kr. i 2018), der på bag-

grund af det opgjorte skattegab omregnes til skattepotentialet. På baggrund heraf bereg-

nes den potentielle provenuvirkning ved at reducere skattegabet til målsætningen som

fastlagt på finansloven.

Beregningen er afgrænset til personskat, selskabsskat og moms, idet den nuværende op-

gørelse af skattegabet samt måltal på finansloven primært omfatter disse segmenter. Man

må imidlertid forvente, at der også er et skattegab på andre segmenter som fx afgifter,

told og biler., jf. afsnit 1.3. Anvendes skattegrundlaget for samtlige skatter og afgifter (970

mia. kr. i 2018), vil en gradvis indfrielse af målsætningen på finansloven frem mod 2020

indebære et provenupotentiale på 4,9 mia. kr. pr. år i 2019 stigende til 5,5 mia. kr. i 2025.

En anden metode til beregning

af provenupotentialet er en ”bottom-up” tilgang, hvor provenupotentialet i

mia. kr. beregnes for hvert segment i skattegabet separat: borgere, virksomheder (skat), virksomheder

(moms) og restancer. De nødvendige oplysninger herfor er imidlertid ikke tilgængelige, herunder separate

måltal for de enkelte segmenter.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

4 POTENTIALE VED ÆNDRET INDSATS

I dette kapitel gennemføres en række regneeksempler, der illustrerer potentialet i kr. og

øre ved at øge kontrolindsatsen. Regneeksemplerne fokuserer på det umiddelbare poten-

tiale for de offentlige finanser og medregner ikke adfærdseffekter eller andre samfunds-

økonomiske effekter, jf. boks 4.1.

Boks 4.1

Budgetøkonomisk analyse vs. samfundsøkonomisk analyse

Beregningerne i nærværende rapport fokuserer udelukkende på de budgetøkonomiske effekter

for det offentlige ved at reducere skattegabet. Der medtages ikke adfærdseffekter, dvs. den umid-

delbare provenuvirkning i året analyseres.

At kontrolindsatsen leder til en stigning i det offentlige provenu svarer ikke nødvendigvis til, at

kontrolindsatsen øger samfundsnytten. Det er kompliceret at lave samfundsøkonomiske analy-

ser af skattetiltag, da det kræver en vurdering af, hvor meget ekstra nytte en ekstra indkrævet

skattekrone giver, sammenlignet med den nytte, en privatperson eller en virksomhed mister ved

at skulle betale skatten. Under antagelse af, at den offentlige sektor og det nuværende skattesy-

stem er samfundsoptimalt, vil det være samfundsoptimalt med et skattegab på 0 kr. Med andre

ord vil hver krone skattegabet sænkes med øge samfundsnytten. Dog vil den samfundsøkonomi-

ske værdi af en ekstra indkrævet skattekrone være mindre end den budgetøkonomiske værdi,

da det forventes at den borger eller virksomhed, som skal betale skatten mister nytte. Da stør-

relsen af den disnytte som borgeren eller virksomheden der skal betale skatten oplever, ikke er

kendt, ses der bort fra denne i analysen. Se desuden DØR (2011)

, som på trods af at de ikke

medregner disnytten beskrevet ovenfor, kalder deres analyse en cost-benefit analyse. De beskri-

ver dog også hvordan ovenstående problemstilling leder til at man skal være varsom med at for-

tolke deres analyse, som en klassisk cost-benefit analyse.

4.1 KONTROLINDSATS OG SKATTEPROVENU

Kontrolindsatsen er struktureret omkring segmenter, jf. afsnit 1.3. Kontrolindsatsens

funktion er både korrigerende og forebyggende, idet en velfungerende og bred kontrol-

indsats øger den oplevede opdagelsesrisiko og mindsker eventuelt skattesnyd. Kontrol-

indsatsen kan også bestå af informationskampagner, der øger kendskab og viden om-

kring, hvordan specifikke skatter betales korrekt.

Kontrolindsatsen kan give anledning til et øget skatteprovenu, dels gennem de korrekti-

oner der laves gennem indsatsen (den mekaniske provenuvirkning). Dels gennem at bor-

gere og virksomheder også i fremtiden vælger at følge reglerne, enten grundet ny viden

eller en oplevelse af en øget opdagelsesrisiko (moral-hazard-effekt, se afsnit 3.1.1). Der-

udover kan kontrolindsatsen medføre et mindre provenu, idet borgere og virksomheder

fx kan sænke den beskattede indkomst som reaktion på den større kontrolindsats (skat-

tebase-effekt, se afsnit 3.1.1). Moral-hazard-effekten og skattebase-effekten er ikke med-

regnet i de følgende beregninger, der fokuserer på den mekaniske provenuvirkning.

Den mekaniske provenuvirkning i form af korrektioner af indkomst og dermed ændret

skatteprovenu er opgjort for enkelte specifikke indsatser og varierer meget fra indsats til

indsats, jf. figur 4.1.

De Økonomiske Råd (2011). Dansk Økonomi, forår 2011. Kapitel 4: Skattesnyd.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Kontrol af personselvangivelsen giver en relativ beskeden provenuvirkning sammenlig-

net med udgifterne til kontrollen, jf. DØR (2011)

. Kontrol af sort arbejde giver ligeledes

meget små provenuvirkninger, jf. figur 4.1. Kontrol af social dumping ser ud til at give en

relativ stor provenuvirkning pr. årsværk. Indsatsen over for social dumping udføres i

samarbejde med en række andre offentlige institutioner og er ikke i fokus i nærværende

analyse, der er omhandler kontrolindsatsen i SKAT.

Alle på nær to af indsatserne i figur 4.1 relaterer sig til virksomhedernes regelefterlevelse,

dvs. til segmenterne mikro, små og mellemstore virksomheder. Disse udgør også største-

delen af skattegabet, som det måles på finansloven, jf. kapitel 2. Kontrollen af disse seg-

menter vil med den nye struktur for skatteforvaltningen ligge samlet under Skattestyrel-

sens erhvervsområde.

I det efterfølgende tages derfor udgangspunkt i disse segmenter.

Der er relativ stor forskel på provenuvirkningen pr. årsværk for kontrolindsatser relate-

ret til virksomhedernes regelefterlevelse. Indsatsen med den største provenuvirkning pr.

årsværk ’Konverteringskonflikter’ giver mere end

gange

så meget provenu pr. års-

værk som indsatsen med den laveste provenuvirkning

pr. årsværk ’Opfølgning på com-

plianceanalyse for

’ . Når vi skal analysere

virkningen af at øge kontrolindsatsen på

området for virksomhedernes regelefterlevelse, vælger vi at se bort fra disse to projekter,

og fokuserer i stedet på de tre midterste virksomhedskontrolprojekter. Dette ud fra et

forsigtighedsprincip, hvor der ses bort fra de to mest ekstreme indsatser med henholdsvis

lavest og højest provenuvirkning.

Den marginale provenuvirkning af at øge kontrolindsatsen med et årsværk er aftagende.

De laveste frugter høstes først, de letteste kontrolopgaver med størst provenuvirkning

prioriteres højst, og nye medarbejdere vil derfor skulle påtage sig sværere og sværere

opgaver som skaber mindre skatteprovenu. Dette gør sig ligeledes gældende inden for de

specifikke indsatser, og dermed vil det sjældent give mening at øge antallet af årsværk

udelukkende inden for én specifik indsats. Den nye skatteforvaltning bør prioritere deres

ressourcer således, at der opnås den størst mulige provenuvirkning, og en stigning i an-

tallet af årsværk i skatteforvaltningen bør blive spredt ud over forskellige indsatser, af-

hængig af hvor den største provenuvirkning opnås. Den gennemsnitlige provenuvirkning

pr. årsværk vil dermed afhænge af, hvilke indsatser der prioriteres, samt hvor stor stig-

ningen i årsværk er.

De Økonomiske Råd (2011). Dansk Økonomi, forår 2011. Kapitel 4: Skattesnyd.

Kilde: Fra én til syv styrelser

–

Skatteforvaltningen 2021, Skatteministeriet

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Figur 4.1

Provenuvirkning pr. årsværk for forskellige indsatser, mio. kr.

Social dumping*

Fælles myndighedsindsats

- sort økonomi

Fremrykket indsats - moms

Uberettiget fradrag for

underskud

Opfølgning på

complianceanalyse for

2010

Hovedaktionærers

regelefterlevelse

* Tidligere opgørelse finder en noget mindre provenuvirkning pr. årsværk for indsatsen for social dum-

ping, se SAU 2015-16 Alm. del bilag 156.

Note:

Størstedelen af indsatserne er relateret til virksomhedernes regelefterlevelse. Kun indsatserne ’Fæl-

les myndighedsindsats

– sort økonomi’ og ’Social dumping’ relaterer sig ikke til segmenterne mikro, små

og mellemstore virksomheder. Fremskrevet til 2025-niveau og 2017-priser.

Kilde: Rigsrevisionen (2015), SAU 2015-16 Alm. del spørgsmål 434, BEU 2016-17 Alm. del bilag 176

Med beregningerne i dette kapitel ønsker vi at belyse potentialet ved en øget kontrolind-

sats på virksomhedsområdet.

Dette gøres med udgangspunkt i de tre indsatser ’Fremryk-

ket indsats

– moms’, ’(ovedaktionærers regelefterlevelse’ og ’Uberettiget fradrag for

un-

derskud’. De tre indsatser er eksempler på kontrolindsatser, som SKAT kan vælge at øge

årsværkene for. En større stigning i antallet af årsværk vil sandsynligvis blive spredt ud

over flere forskellige indsatser, og provenuvirkningen for de tre indsatser udgør således

blot et realistisk niveau for provenuvirkningen pr. årsværk. Indsatserne er nærmere be-

skrevet i boks 4.2.

I potentialeberegningerne anvendes en konstant provenuvirkning for hvert ekstra års-

værk ind til skattegabet er på niveau med måltallet i finansloven. Det antages, at det sam-

lede skattegab kan nedbringes til 2 pct., uden at provenuvirkningen pr. årsværk falder

markant, dvs. uden at det bliver markant sværere for nye medarbejdere at skabe skatte-

provenu gennem kontrol af virksomheder (den marginale virkning).

Konverterings-konflikter

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Boks 4.2

Tre eksempler på kontrolindsatser

Fremrykket indsats

–

moms

Formålet med indsatsen var at stoppe modspilleradfærd hos virksomheder med atypisk adfærd

i forhold til momsudbetaling o.l. i sager, som Udbetalingskontrollen ikke har resurser til at for-

følge. Projektet modtager sager fra udbetalingskontrollen m.fl., hvor der skal rettes fejl for tidli-

gere afgiftsperioder.

Segment: Små virksomheder

Periode: april 2013

–

marts 2014

Antal kontroller: 447

Provenu pr. årsværk: 2,6 mio. kr. (2025-niveau)

Hovedaktionærers regelefterlevelse

Formålet med indsatsen var at ændre hovedaktionærers adfærd og holdning til regelefterle-

velse ved bl.a. brug af kontrol. Formålet er videre at øge opdagelsesrisikoen ved hjælp af skær-

pet kontrol og fokus på sanktioner. Indsatsen er rettet mod hovedaktionærer og deres selska-

ber, så der sker korrekt indberetning og beskatning af fri goder, udbytte, løn m.m.

Segment: Mellemstore virksomheder

Periode: marts 2013

–

december 2014

Antal kontroller: 1.502

Provenu pr. årsværk: 3,9 mio. kr. (2025-niveau)

Uberettiget fradrag for underskud

Formålet med indsatsen er at imødegå uberettigede fradrag for underskud af virksomhed, som

ikke har rentabel drift for øje (hobby). Ved at analysere virksomheder, der gentagne år har haft

underskud, udtages en gruppe, som har en række fælles karakteristika til nærmere kontrol. I

denne kontrol vurderes, om virksomhederne overholder en række rentabilitetskrav, eller om

de har mere karakter af hobbyvirksomhed.

Segment: Mikrovirksomheder

Periode: januar 2014

–

december 2015

Antal kontroller: ?

Provenu pr. årsværk: 7,1 mio. kr. (2025-niveau)

4.2 NEDBRINGELSE AF SKATTEGABET TIL MÅLET

I forrige kapitel beregnes potentialet ved at nedbringe skattegabet til målet fra finanslo-

ven (2 pct.) gradvist frem mod 2025. Beregningen tager udgangspunkt i skatteprovenuet

fra personskat, selskabsskat og moms (815 mia. kr. i 2018). Nedbringes skattegabet til 2

pct. i 2017 og frem svarer det til et skatteprovenu i 2025 på 4,6 mia. kr., når man ikke

medregner adfærdseffekter. Skattegabet kan nedbringes til 2 pct. gennem bedre inddri-

velse og bedre kontrolindsats. I det følgende analyseres det, hvor mange ekstra årsværk

der er nødvendige, hvis skattegabet skal reduceres til 2 pct. udelukkende gennem øget

kontrolindsats over for virksomheder.

Øger man kontrolindsatsen gennem indsatser,

der ligner ’Fremrykket indsats – moms’

svarer det til ca. 1.750 ekstra årsværk i 2025 for at komme ned på et skattegab på 2 pct.,

ekskl. adfærdseffekter.

For ’(ovedaktionærers regelefterlevelse’ og lignende kontrolind-

satser svarer ressourcetrækket til ca. 1.200 årsværk, mens

’Uberettiget fradrag for under-

skud’ og lignende indsatser svarer til 650 årsværk eksklusive adfærdseffekter.

Den relative store forskel mellem estimaterne skyldes den store variation i provenuvirk-

ningen pr. årsværk for de forskellige kontrolindsatser, og indikerer at der er relativ stor

usikkerhed omkring antallet af årsværk der er nødvendigt for at nedbringe skattegabet

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

til 2 pct. Den nye struktur for skatteforvaltningen øger denne usikkerhed yderligere, da

den kan medføre en mindre eller mere effektiv kontrolindsats. Derudover kan adfærds-

effekter have stor betydning for resultaterne. Den øgede kontrolindsats kan, som tidligere

beskrevet, både medføre en stigende regelefterlevelse og dermed stigende skatteprovenu

i efterfølgende år, men kan samtidig medføre at skattebasen svinder og dermed at skat-

teprovenuet falder i efterfølgende år. Det er dermed ikke klart om det nødvendige antal

årsværk bliver større eller lavere grundet adfærdseffekterne.

Fordeles kontrolindsatsen ligeligt mellem de tre typer af kontrolindsatser vil man skulle

ansætte ca. 1.000 årsværk for at nå måltallet for skattegabet på 2 pct. Dette anses for et

middelskøn på det nødvendige antal årsværk ud fra de analyserede kontrolindsatser, dog

uden adfærdseffekter.

Figur 4.2

Antal nødvendige årsværk for at sænke skattegabet til 2 pct. i 2025

2.000

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

Fremrykket

Hovedaktionærers

indsats

–

moms regelefterlevelse

Uberettiget

fradrag for

underskud

Middelskøn

Note: Middelskønnet er beregnet ud fra den gennemsnitlige provenuvirkning for de tre indsatser. Antager

en fast provenuvirkning pr. årsværk. Provenuvirkning pr. årsværk er fremskrevet til 2025-niveau.

Kilde: Egne beregninger baseret på Rigsrevisionen (2015), SAU 2015-16 Alm. del spørgsmål 434, Indtægts-

lister 2016, Skatteministeriet samt Finanslov for 2017.

Som en del af den nye skatteforvaltning, som skal indføres pr. 1. juli 2018, vil man tilføre

ca. 1.000 årsværk til skatteforvaltningen. Dette er på tværs af hele forvaltningen og vil

bl.a. også blive brugt på administration af de syv nye styrelser, samt til IT og lignende.

Blev alle disse årsværk sat til at kontrollere virksomheder gennem en lige blanding af de

analyserede kontrolindsatser, eller lignende indsatser ville det lige knap være nok til at

nå målsætningen om et skattegab på 2 pct., jf. beregningerne ovenfor. Der kan dog være

andre områder, som skatteforvaltningen vil forsøge at nedbringe skattegabet gennem, fx

udvikling af et nyt gældsinddrivelsessystem eller indførelse af flere tredjepartsindrap-

porteringer. I den sammenhæng kan næves, at regeringen yderligere har afsat 100 mio.

kr. om året til øget og mere intelligent skattekontrol.

Middelskønnet er beregnet ud fra den gennemsnitlige provenuvirkning for de tre indsatser.

Antal årsværk

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

4.3 NETTOVIRKNING AF KONTROLINDSATSEN

Siden 2009 er der sket en reduktion af personalet og udgifterne til kontrolindsatsen, jf.

figur 4.3. Siden 2009 er antal årsværk anvendt i kontrolindsatsen faldet med omkring

1.000 og budgettet med omkring 600 mio. kr.

Figur 4.3

Ressourcer brugt på kontrolindsats i alt

3500

3000

2500

1400

1200

1000

Årsværk

1500

1000

500

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016*

2017*

Personale i indsats

Budget for indsats (h. akse)

600

400

200

* Budget.

Note: I 2017 annoncerede regeringen en stor omstrukturering af SKAT der vil få betydning for udviklingen

i både årsværk og budget.

Kilde: SAU Alm. del endeligt svar på spørgsmål 391, Finanslov for 2012, 2014, 2015 og 2017

Den gennemsnitlige udgift pr. årsværk ligger i perioden 2009 til 2017 mellem 0,3 og 0,5

mio. kr. Udover de direkte udgifter til det personale, der udfører kontrolindsatsen, vil der

være en række udgifter til administration, ledelse, IT og anden støtte. Med udgangspunkt

i SKATs regnskaber anvendes en overhead på 50 pct.

Ved en direkte udgift pr. årsværk

på 0,5 mio. kr. fås en samlet udgift pr. årsværk på 0,75 mio. kr.

Trækker man udgifter til personale og administration fra provenuet fra de forskellige

kontrolindsatser beskrevet tidligere giver det anledning til et nettoprovenu pr. ansat til

kontrol på mellem 1,9 og 6,3 mio. kr. afhængig af typen af kontrolindsats, jf. tabel 4.1.

En forøgelse af kontrolindsatsen

’Fremrykket indsats – moms’

eller lignende til ca. 1.750

ekstra årsværk i 2025 svarende til at nedbringe skattegabet til 2 pct., kunne indbringe et

samlet provenu for staten på 3,3 mia. kr.

–

givet de historiske erfaringer.

Tilsvarende giver en prioritering af kontrolindsatsen på 1.200 årsværk til

’(ovedaktio-

nærers

regelefterlevelse’ eller

lignende et provenu for staten på 3,7 mia. kr. og 650 års-

værk til indsatsen ’uberettiget fradrag for underskud’

eller lignende vil give 4,1 mia. kr.

Andelen af de samlede udgifter i SKAT der gik til ’(jælpefunktioner samt generel ledelse og ad-

ministration’ samt ’)T-drift og øvrig støtte’ lå i perioden

-2016 på i gns. 51 pct., inden da er

niveauet lavere og i Finanslov for finansåret 2017 er andelen budgetteret til at ligge på omkring

60 pct. fra 2017 og frem til 2020.

Mio. kr.

2000

800

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

Middelskønnet på tværs af de tre forskellige indsatsområder er 3,8 mia. kr. ved at øge

kontrolindsatsen med ca. 1.000 årsværk. Dette indikerer, at det vil være profitabelt for

det offentlige at prioritere flere resurser til kontrol af virksomhedernes regelefterlevelse.

Tabel 4.1

Nettovirkning i 2025 ved opfyldelse af målsætning om skattegab på 2 pct. gennem

øget kontrolindsats for virksomheder ved uændret adfærd

Fremrykket

indsats

–

moms

Hovedaktionærers

regelefterlevelse

Uberettiget

fradrag for

underskud

Middelskøn

Provenuvirkning, mio. kr. pr. årsværk

Kontroludgifter, mio. kr. pr. årsværk

Nettovirkning, mio. kr. pr. årsværk

Nødvendige årsværk for målopnåelse i

2025, antal

Nettovirkning af opnåelse af mål i

2025, mia. kr.

Kilde: Egne beregninger

2,6

-0,75

1,9

1.750

3,3

3,9

-0,75

3,1

1.200

3,7

7,1

-0,75

6,3

650

4,1

4,5

-0,75

3,8

1.000

3,8

Ovenstående beregninger inkluderer ikke adfærdseffekter. Det vides ikke, om adfærdsef-

fekterne vil lede til større eller mindre nettovirkning, da de påvirker skatteprovenuet

både positivt og negativt. Beregningerne er baseret på en fast provenuvirkning pr. års-

værk, hvilket vurderes at være realistisk, ind til skattegabet er nedbragt til 2 pct. Man kan

forvente et lavere provenu pr. årsværk desto mindre skattegabet er, hvormed det vil blive

mindre og mindre profitabelt at øge antal ansatte i kontrolindsatsen.

SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR

HØJBJERRE BRAUER SCHULTZ

er et samfundsøkonomisk konsu-

lenthus, der yder uafhængig rådgivning til offentlige myndig-

heder, fonde, interesseorganisationer, private virksomheder

og internationale organisationer.

Ved at bygge bro mellem faglig viden, empiriske resultater

og den politiske virkelighed leverer vi anvendelsesorienterede

analyser, som er veldokumenterede og klart formidlet.

Vores ambition er at levere vidensgrundlaget for at udvikle

og fremtidssikre velfærdssamfundet.

Højbjerre Brauer Schultz

Frederiksholms Kanal 1, 2. sal

1220 København K

T: +45 81816262

E: [email protected]

W: www.hbseconomics.dk