Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 92
Offentligt
Til Innovationsministeren,
Folketingets Retsudvalg,
Folketingets Social-, Indenrigs- og Børneudvalg og
IT-ordførere kredsen
København den 7. december 2017
Om digitaliseringsparat lovgivning
Vi henvender os hermed til ministeren, udvalgene og ordførerne fordi vi, baseret på en ganske omfattende
forskningsmæssig viden, herunder vores egen forskning, og på en række undersøgelser af borgernes
holdninger, er bekymrede for de mulige konsekvenser af gennemførelsen af dele af innovationsministerens
forslag om Digitaliseringsparat lovgivning.
En realisering af forslaget som det står, kan fundamentalt ændre den måde, love bliver udformet og
administreret på. Det er der ikke sig selv noget galt i, og udspillets overordnede hensigt med at forenkle
lovgivningen og gøre den lettere at forstå og administrere er da også prisværdig. Men de konkrete
ændringer der lægges op til kan potentielt underminere borgernes opfattelse af en retfærdig og rimelig
lovgivning og forvaltning. Og det der lægges op til i udspillet går på en række punkter imod, hvad borgeren
selv giver udtryk for, at de ønsker i mødet med det offentlige.
Navnlig tankerne om at indskrænke brugen af skøn, særhensyn og partshøring er problematiske.
Særhensyn kan virke bagatelagtige for udenforstående, men kan have stor betydning for de mennesker de
vedrører. Skøn kan være besværlige, men gør det muligt at lave lovgivning der kan anvendes og give
mening i en kompleks virkelighed. Partshøring er, hvis den praktiseres efter hensigten, central både for
kvaliteten af de afgørelser der træffes og for borgernes oplevelse af at være hørt og inddraget i deres sag.
Og alle tre principper har væsentlig betydning for om borgerne oplever lovgivningen og dens forvaltning
som fair og retfærdig, og dermed for borgernes grundlæggende tillid til det offentlige.
Grundlæggende handler det om, at det er afgørende for borgerne, at lovgivning og myndighedsudøvelse
giver plads til, at loven kan praktiseres, så den opleves retfærdig og rimelig af den enkelte – også når den
går hende imod - og at borgeren inddrages som ligeværdig medspiller på væsentlige punkter i
sagsbehandlingen.
Der er på mange områder klart behov for at forenkle lovgivning og sagsbehandling, og digitalisering
rummer mulighed for at gøre netop det. Men vi mener ikke, at det primært bør være drevet af et behov for
at gøre det lettere at digitalisere eller et behov for at spare penge, men af et ønske om at gøre lovgivningen
og dens forvaltning både mere transparent og mere retfærdig for de borgere, den vedrører. Dette vil
digitaliseringen ofte kunne bidrage til, men som et middel, ikke et mål.
Vi opfordrer derfor til at udspillets tanker suppleres med overvejelser og principper om hvordan man ikke
bare sikre en effektiv, men også en – af borgerne oplevet – retfærdig og fair lovgivning og forvaltning og
dermed bidrager til at fastholde den høje tillid til det offentlige, som traditionelt har været gældende i
Danmark, og som i høj grad også er med til netop at gøre den offentlige sektor effektiv.
Vores betragtninger uddybes i vedlagte bilag, og I er også meget velkomne til at kontakte os for yderligere
uddybning og spørgsmål.
Venlig hilsen
Chefkonsulent, Ph.d., Søren Skaarup – [email protected]
Lektor i konfliktmægling, Ph.d. Lin Adrian, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet -
[email protected]
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 92: Henvendelse af 7/12-17 fra Søren Skaarup, Brønshøj, om digitaliseringsparat lovgivning
Bilag: Uddybning
Særhensyn
Særhensyn kan godt opleves som udtryk for overdreven millimeterretfærdighed, og de kan somme tider
omfatte relativt få borgere, men for dem de omfatter, kan de have endog meget stor betydning. Det kan
dreje sig om at kunne leve et værdigt liv og have en velfungerende hverdag, om at have en egnet bolig eller
kunne være en del af samfundet. Og det kan handle om at ens særlige behov og udfordringer anerkendes
af samfundet ved at være skrevet ind i lovgivningen. Særhensyn som ikke gavner nogen kan man jo roligt
afskaffe. Men dem er der næppe mange af i lovgivningen. Desuden behøver særhensyn ikke nødvendigvis
at gøre lovgivningen vanskeligere at digitalisere. Så længe disse særlige forhold og interesser kan beskrives
entydigt og vurderes ud fra objektive kriterier, kan de også digitaliseres (kan de ikke det, er det nødvendigt
med skøn). Man kan med de digitale løsninger oven i købet gøre det lettere for borgeren at gennemskue og
overskue, hvad der gælder for netop dem. Derfor er det svært at se, hvorfor særhensyn i sig selv skulle
være nogen barriere for digitalisering.
Skøn
At skrive særhensyn ind i lovgivningen med klare kriterier er én måde at få lovgivningen til at passe til
borgernes komplekse og mangesidige virkelighed. Men somme tider er lovens formål så bredt og
virkeligheden så broget og mangfoldig, at det er umuligt at tage højde for alle de situationer, man gerne vil
dække med lovgivningen. Desuden sker der løbende ændringer i samfundet, som det er umuligt at tage
højde for uden hver gang at ændre loven. Derfor overlader man det i mange tilfælde til sagsbehandlernes
professionelle skøn at afgøre, hvordan loven og dens intentioner aktuelt skal fortolkes i forhold til en
borgers konkrete behov.
Skøn er bestemt ikke uden problemer. I værste fald kan skønnet misbruges til at drive praksis et sted hen,
lovgiver ikke havde tænkt sig eller ønsket og på måder, der kunne være til borgerens fordel, men sandelig
også til borgerens ulempe. Det kan være ved pres fra oven i form af fx ressourcemangel eller krav om
besparelser, der får sagsbehandlerne til at forvalte mod lovgivernes intentioner – eller det kan skyldes
sagsbehandlernes forudindtagethed eller egne præferencer. Skøn kan altså i værste fald medføre en grad
af tilfældighed og uforudsigelighed i forvaltningen af lovgivningen, som kan gøre det svært for borgerne at
vide, hvad de egentlig har ret til, og skøn kan føre til for borgeren uforståelige forskelle i, hvordan loven
fortolkes i forskellige sager. Oven i alt dette er skøn ressourcekrævende og vanskelige at digitalisere. Så
hvorfor ikke reducere det mest muligt
Udfordringen er, at skøn også har en – vigtig – positiv side. Skøn gør det muligt at tage hensyn til den
konkrete borgeres konkrete situation, baggrund og behov samt til relevante faktorer i sagens specifikke
omstændigheder. Det gør det muligt for borgeren at fremtræde som individ og ikke bare som et nummer,
en sag eller et datasæt. Skønnet skaber den løse kobling mellem lovgivning og virkelighed, som medvirker
til, at borgerne oplever forvaltningen som rimelig og retfærdig. Uden sådanne løse koblinger, uden
mulighed for et rum, hvor regler og virkelighed kan mødes, risikerer vi at bidrage til skabelsen af det, som
den tyske sociolog Max Weber kaldte rationalitetens Jernbur, styret alene af funktionel effektivitet, rationel
beregning og kontrol.
Partshøring
Reglerne om partshøring i forvaltningsloven går ud på at sikre, at borgeren bliver inddraget, inden man
træffer en afgørelse, der går borgeren i mod. Inddragelsen sker formelt for at sikre, at afgørelsen træffes på
et korrekt og fyldestgørende grundlag, men netop det, at borgeren bliver inddraget og bliver hørt, kan i sig
selv have betydning for borgerens oplevelse af retfærdighed i processen. Ministerens udspil lægger op til
en ’justering’ af partshøringsreglerne, så de kan administreres digitalt. Der lægges også op til
løsningsmodeller, hvor hensynene bag partshøring kan tilgodeses på en anden måde. Det kan fx være ved
en særlig hurtig klagemulighed på udvalgte områder. Men selv en hurtig klagemulighed kan være tung og
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 92: Henvendelse af 7/12-17 fra Søren Skaarup, Brønshøj, om digitaliseringsparat lovgivning
uoverkommelig for mange borgere, og et klageforløb kan biddraget til at skabe eller øge konflikt mellem
borger og myndighed.
Partshøring kan – rigtigt udført – være langt enklere og hurtigere end en klageproces, bidrage til
retfærdighedsopfattelsen og forebygge konflikt. Digitaliseringen kan bidrage til at gøre partshøringen
lettere at forstå og udføre for borgen samt være mindre ressourcekrævende for myndigheden. Desværre er
det sjældent tilfældet. Ofte har man blot digitaliseret en i forvejen uhensigtsmæssig praksis, hvor
partshøringen udføres på en måde, der kan forekomme meningsløs både for borger og myndighed. I stedet
for at overveje at afskaffe partshøringen, som digitaliseringsudspillet lægger op til, skulle man måske
hellere få den tilbage på sporet, gerne digitalt understøttet, så den kan bidrage til en høj kvalitet i
grundlaget for afgørelserne.
Behovet for skøn har ikke lige stor betydning i alle situationer. På en række områder er det for de fleste
borgere i de fleste situationer fint, at sagerne afgøres uden videre og fuldt ud efter objektive kriterier. Det
gælder fx folkepension og ansøgning om økonomiske fripladser til dagtilbud. Og partshøring er mindre
vigtig, når det der afgøres ikke har væsentlig betydning for borgerne. Men det er forkert at slutte fra
relativt simple områder til områder, hvor båder regler og de situationer, de anvendes på, er mere
komplekse, og hvor der kan være mere på spil. Selv på de ”objektive” sagsområder kan det være vigtigt for
nogle borgere at møde fleksibilitet og lydhørhed, og at hun bliver inddraget før myndigheden beslutter sig.
Det, der ser småt og banalt ud set fra myndighedens side, kan være stort, afgørende og personligt for den
enkelte.
Som socialrådgiveren Hanne Reintoft en gang udtrykte det, så skal man for at behandle folk retfærdigt
behandle ens sager ens og forskellige mennesker forskelligt. Det er et paradoks, der ikke kan løses med
regler alene, men som i den konkrete situation kun kan løses af professionelle sagsbehandleres
informerede skøn. Dette skøn bør være åbent, forståeligt og ikke udøves under økonomisk eller andet pres,
og god ledelse og faglig dialog bør sikre, at skønnet udøves professionelt og upartisk.
Retfærdighed
Skøn, særhensyn og partshøring handler grundlæggende om retfærdighed i både lovgivning og
sagsbehandling. Retfærdighed er imidlertid et begreb, man sjældent møder i debatten. Her tales der til
gengæld meget om retssikkerhed. Retssikkerhed handler om, at afgørelser skal være forudsigelige og i
overensstemmelse med gældende ret. Borgere skal sikres mod overgreb og vilkårlige afgørelser, og det skal
samtidig sikres, at de får, hvad de har krav på. Retssikkerhed handler også om, at sager behandles efter et
regelsæt, som bidrager til, at sagsbehandlingen går ordentligt for sig med det formål at træffe rigtige
afgørelser. Partshøring, begrundelser for afgørelser, aktindsigt mv. er den del af dette regelsæt.
Retssikkerheden bidrager til borgernes opfattelse af retfærdig forvaltning, men den kan ikke stå alene.
Retfærdighed har nemlig en anden og mindst lige så vigtig side, det man kalder procesretfærdighed.
Procesretfærdighed er borgerens subjektive oplevelse af, at om den måde en afgørelse er truffet på er fair.
Forskningen har vist, at den måde myndigheder træffer afgørelse har betydning for oplevelsen af
retfærdighed. Fire faktorer spiller en central rolle: at bliver hørt (og ikke bare formelt), beslutningstagerens
neutralitet, tillid til beslutningstager og at bliver behandlet med respekt.
De tiltag der foreslås i ministerens udspil kan udfordre procesretfærdigheden. Det kan øge opfattelsen af
en og fremmedgjort og fremmedgørende forvaltning. Det kan risikere at mindske borgernes fornemmelse
af at blive et og hørt og behandlet respektfuldt. Og dets kan reducere tilliden, for tillid skabes bl.a. på
baggrund af borgens oplevelse af lydhørhed, oprigtighed og omsorg. Og oplevelsen af en fair behandling
kan have nogle helt mærkbare konsekvenser. For det første er man mere tilbøjelig til at acceptere at en
afgørelse går en imod, hvis man har en oplevelse af at være fair behandlet. Procesretfærdighed fører også
til en bedre efterlevelse af afgørelser, og endelig bidrager den til, at den afgørende myndighed opfattes
mere legitim.
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 92: Henvendelse af 7/12-17 fra Søren Skaarup, Brønshøj, om digitaliseringsparat lovgivning
1831109_0004.png
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 92: Henvendelse af 7/12-17 fra Søren Skaarup, Brønshøj, om digitaliseringsparat lovgivning
1831109_0005.png