REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 75: Orientering samt samlenotat vedr. de sager inden for Justitsministeriets ansvarsområde, der forventes behandlet på rådsmødet (retlige og indre anliggender) og mødet i Det Blandede Udvalg den 7.-8. december 2017, fra justitsministeren

Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 75
Offentligt

Dagsordenspunkt 12: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om an-

vendelse af passageroplysninger til at forebygge, opdage, efterforske og

retsforfølge terrorhandlinger og grov kriminalitet (PNR-direkti-

vet)*

Nyt notat.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet.

KOM-dokument foreligger ikke

Resumé

På rådsmødet den 7.-8. december 2017 (retlige og indre anliggender) for-

ventes det, at der gøres status over de øvrige medlemslandes implemente-

ring af PNR-direktivet. Sagen har hverken lovgivningsmæssige eller statsfi-

nansielle konsekvenser eller rejser spørgsmål i relation til nærhedsprincip-

pet. Det forventes, at man fra dansk side kan tage punktet til efterretning.

Baggrund

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/681 af 27. april 2016 om

anvendelse af passagerlisteoplysninger (PNR-oplysninger) til at forebygge,

opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov kriminalitet

(PNR-direktivet) blev vedtaget på Europa-Parlamentets plenarforsamling

den 14. april 2016. Implementeringsfristen er den 25. maj 2018.

På rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 7.-8. december 2017 er sa-

gen på dagsordenen med henblik på, at der gøres status over de øvrige med-

lemsstaters implementering af PNR-direktivet.

Formål og indhold

Direktivet har til formål at harmonisere medlemsstaternes lovgivning om

anvendelse af passageroplysninger (PNR-oplysninger) til at forebygge, op-

dage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov kriminalitet. Di-

rektivet indeholder bl.a. bestemmelser om videregivelse af PNR-oplysnin-

ger fra flyselskaberne til medlemsstaternes myndigheder og om udveksling

af PNR-oplysninger mellem medlemsstaterne.

PNR-oplysninger er de oplysninger, som passagererne giver luftfartsselska-

berne i forbindelse med reservation af rejser, og som typisk opbevares i luft-

fartsselskabernes reservationssystemer og afgangskontrolsystemer. Oplys-

ningerne omfatter således forskellige typer af oplysninger såsom rejseda-

toer, rejserute, kontaktoplysninger, betalingsoplysninger, sædenummer og

bagageoplysninger.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet skal ikke høres.

Nærhedsprincippet

Spørgsmålet om nærhedsprincippet er ikke relevant.

Gældende dansk ret

Sagen giver ikke anledning til at redegøre for dansk ret.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Sagen medfører ikke i sig selv lovgivningsmæssige konsekvenser.

Økonomiske konsekvenser

Sagen medfører ikke i sig selv økonomiske konsekvenser.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Sagen giver ikke anledning til at fremhæve andre konsekvenser.

Sagen vurderes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.

Høring

Der er ikke foretaget høring vedrørende sagen.

Generelle forventninger til andre landes holdning

Der er ikke kendskab til andre landes holdninger til punktet.

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen er positivt indstillet over for etableringen af et europæisk PNR-sy-

stem og direktivet.

Det bemærkes, at Kommissionen ved brev af 17. maj 2016 på baggrund af

mandat fra Folketingets Europaudvalg blev anmodet om at indlede forhand-

linger om indgåelse af en international aftale mellem Danmark og EU om

dansk tilknytning til PNR-direktivet. Kommissionen har ved brev af 31. ok-

tober 2017 meddelt, at regeringens anmodning er ved at blive vurderet nær-

mere, og at Kommissionen herefter vil vende tilbage.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Direktivet har senest været forelagt for Folketingets Europaudvalg forud for

rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 18. november 2016.

Dagsordenspunkt 13: EU’s tiltrædelse af Den Europæiske Menneske-

rettighedskonvention (EMRK)

Revideret notat. Ændringer er markeret med kursiv.

Sagen er ikke omfattet af retsforbeholdet.

KOM-dokument foreligger ikke

1. Resumé

Sagen er ikke omfattet af retsforbeholdet. Sagen er på dagsordenen for rå-

dsmødet (retlige og indre anliggender) den 7.- 8. december 2017 med hen-

blik på en orientering om status i sagen. Det følger af Lissabon-Traktaten,

at EU tiltræder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK).

Kommissionen fik på den baggrund i juni måned 2010 mandat til at for-

handle på vegne af EU. På et møde i Strasbourg den 3.-5. april 2013 lykke-

des det Kommissionen og Europarådets medlemsstater at nå til enighed om

et udkast til en traktat om EU’s tiltrædelse af EMRK. Kommissionen anmo-

dede i august 2013 EU-Domstolen om en udtalelse om, hvorvidt udkastet

var i overensstemmelse med EU- og EUF-traktaterne. I EU-Domstolens ud-

talelse af 18. december 2014 tilkendegiver Domstolen, at det foreliggende

udkast til tiltrædelsestraktat hverken er foreneligt med EU-Traktatens arti-

kel 6, stk. 2, eller den tilknyttede protokol. Domstolen peger i den forbin-

delse bl.a. på, at traktatudkastet på flere punkter ikke i tilstrækkeligt om-

fang fastlægger forholdet mellem EU-retten og EMRK. Arbejdet med at

finde løsninger på de problemstillinger, som EU-Domstolens udtalelse rej-

ser, pågår fortsat. Sagen rejser ikke spørgsmål i forhold til nærhedsprincip-

pet. Sagen forventes ikke at medføre ændringer af gældende dansk ret, men

EU’s tiltrædelse af EMRK vil til sin tid skulle ratificeres af Danmark. EU’s

tiltrædelse vil være forbundet med visse omkostninger, der afholdes over

EU’s budget. Danmarks bidrag til finansieringen af EU’s budget udgør ca.

2 pct., svarende til et forventet dansk bidrag over EU’s budget på ca. 0,2

mio. euro årligt. Fra dansk side er man positiv over for til sin tid at ratifi-

cere tiltrædelsestraktaten.

Baggrund

Med Lissabon-Traktaten besluttede EU’s medlemsstater, at EU skulle til-

træde EMRK, jf. EU-Traktatens artikel 6, stk. 2. Tiltrædelsen af EMRK er

dermed en del af implementeringen af Lissabon-Traktaten. Med tiltrædel-

sen vil Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i modsætning til i dag

kunne behandle klager over EU som sådan. Tiltrædelsen af EMRK ændrer

imidlertid ikke Unionens beføjelser som fastsat i EU-Traktaten og EUF-

Traktaten. Alle Europarådets 47 medlemsstater, herunder de medlemsstater,

der ikke er medlem af EU, bl.a. Rusland og Tyrkiet, skal ratificere tiltrædel-

sestraktaten, før EU kan tiltræde EMRK.

Endvidere er der knyttet en protokol til Lissabon-Traktaten vedrørende EU-

Traktatens artikel 6, stk. 2. Efter protokollens artikel 1 skal traktaten om

EU’s tiltrædelse af EMRK afspejle nødvendigheden af at bevare Unionens

og EU-rettens særlige karakteristika, navnlig for så vidt angår:

a) de nærmere bestemmelser for Unionens eventuelle deltagelse i

EMRK’s kontrolinstanser og

b) de mekanismer, der er nødvendige for at sikre, at sager indbragt af

ikke-medlemsstater samt individuelle klager henføres korrekt til

medlemsstaterne og/eller Unionen afhængigt af det enkelte tilfælde.

Efter protokollens artikel 2 skal en sådan traktat sikre, at tiltrædelsen hver-

ken berører Unionens kompetencer eller institutionernes beføjelser. Den

skal sikre, at intet heri berører medlemsstaternes situation i forhold til

EMRK, navnlig i forhold til protokollerne hertil, foranstaltninger truffet af

medlemsstaterne, der fraviger EMRK i overensstemmelse med dennes arti-

kel 15, og forbehold med hensyn til konventionen, som medlemsstater har

taget i overensstemmelse med dennes artikel 57.

Videre følger det af protokollens artikel 3, at aftalen om EU’s tiltrædelse af

EMRK ikke berører EUF-Traktatens artikel 344 (hvorefter medlemsstaterne

forpligter sig til ikke at søge tvister vedrørende fortolkningen eller anven-

delsen af EU-Traktaten og EUF-Traktaten afgjort på anden måde end fast-

sat i EUF-Traktaten).

Kommissionen fik på rådsmødet (retlige og indre anliggender) den 4. juni

2010 mandat til på vegne af EU at føre forhandlingerne med Europarådets

medlemsstater om vilkårene for EU’s tiltrædelse af EMRK. Forhandlin-

gerne indledtes i juli måned 2010.

Kommissionen har gennemført de nævnte forhandlinger på baggrund af sit

mandat og i samråd med Rådets arbejdsgruppe om grundlæggende rettighe-

der mv. (FREMP). Sideløbende med forhandlingerne om tiltrædelsestrakta-

ten er der desuden arbejdet på at udarbejde EU-interne regler af betydning

for tiltrædelsen, som skal være på plads inden undertegnelsen af tiltrædel-

sestraktaten. Dette arbejde er ikke afsluttet.

På et møde i Strasbourg den 3.- 5. april 2013 lykkedes det Kommissionen og

Europarådets medlemsstater at nå til enighed om et udkast til en tiltrædelses-

traktat. Kommissionen anmodede i august 2013 EU-Domstolen om en udta-

lelse om, hvorvidt udkastet var foreneligt med EU- og EUF-traktaterne. I EU-

Domstolens udtalelse af 18. december 2014 har Domstolen tilkendegivet, at

det foreliggende udkast til tiltrædelsestraktat hverken er foreneligt med EU-

Traktatens artikel 6, stk. 2, eller den tilknyttede protokol. Domstolen peger i

den forbindelse bl.a. på, at traktatudkastet på flere punkter ikke i tilstrække-

ligt omfang fastlægger forholdet mellem EU-retten og EMRK.

Arbejdet med

at finde løsninger på de problemstillinger, som EU-Domstolens udtalelse rej-

ser, pågår fortsat.

Endvidere udestår en senere vedtagelse (med enstemmighed) af de interne

EU-regler til gennemførelse af tiltrædelsestraktaten, vedtagelse (med enstem-

mighed) af den rådsafgørelse, der skal bemyndige EU til at tiltræde traktaten,

samt efterfølgende ratifikation af tiltrædelsestraktaten i samtlige Europarå-

dets medlemsstater.

Sagen er på dagsordenen for rådsmødet (retlige og indre anliggender) den

7.- 8. december 2017 med henblik på en orientering om status i sagen.

Formål og indhold

3.1. Generelt

Efter EUF-Traktatens artikel 218, stk. 8, træffer Rådet afgørelse med

enstemmighed om Unionens tiltrædelse af EMRK.

Såvel traktatudkastet som den tilhørende forklarende rapport har været gen-

stand for forhandlinger mellem EU og Europarådets medlemsstater.

3.2. Nærmere om hovedelementerne i det foreliggende traktatudkast

Det foreliggende udkast til traktat for EU’s tiltrædelse af EMRK indeholder

bl.a. følgende hovedelementer:

3.2.1. Adgang for EU til at indtræde som medindstævnt i klagesager mod

medlemsstaterne, når sagerne berører EU-lovgivningen, og vice versa

Forslaget til tiltrædelsestraktaten lægger op til, at EU i visse tilfælde skal

kunne indtræde som medindstævnt i en klagesag anlagt mod en medlems-

stat, ligesom en medlemsstat i visse tilfælde skal kunne indtræde i en klage-

sag anlagt mod EU. Den medindstævnte er herefter part i sagen og kan af-

give indlæg.

EU kan indtræde som medindstævnt i en sag anlagt mod en medlemsstat i

tilfælde, hvor den handling eller undladelse, som klagesagen vedrører, ikke

kunne have været undgået, uden at den indklagede medlemsstat derved ville

have tilsidesat en forpligtelse i henhold til EU-lovgivningen.

En medlemsstat vil have mulighed for at indtræde som medindstævnt i en

klagesag anlagt imod EU, hvis sagen vedrører en handling eller undladelse,

som ikke kunne have været undgået, uden at EU derved ville have tilsidesat

en forpligtelse i henhold til EU-ret på traktatniveau, som alene kan ændres

ved aftale mellem EU-medlemsstaterne.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol kan i disse sager beslutte, at

parterne holdes fælles ansvarlige for en eventuel krænkelse af konventio-

nen.

3.2.2. Forudgående inddragelse af EU-Domstolen

Inden Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol afgør en klagesag,

hvori EU er indtrådt som medindstævnt, skal EU-Domstolen have mulighed

for at træffe afgørelse om den omhandlede EU-lovgivnings overensstem-

melse med de grundlæggende rettigheder, såfremt en sådan afgørelse ikke

allerede måtte være truffet.

For at undgå unødige forsinkelser af klagesagen ved Den Europæiske Men-

neskerettighedsdomstol skal EU-Domstolen i disse sager træffe afgørelse

efter en hasteprocedure.

3.2.3. EU’s deltagelse i konventionsorganerne

EU får en dommer ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, og EU

kan deltage med stemmeret i møderne i Europarådets Ministerkomité, når

komitéen udøver sine funktioner i forhold til EMRK. Dog vil EU alene

skulle høres, når der er tale om vedtagelse af rekommandationer og lig-

nende, der berører EMRK-retlige aspekter. Udkastet til tiltrædelsestraktat

indeholder endvidere særlige afstemningsregler i Ministerkomitéen i de kla-

gesager, hvor EU og EU-medlemsstaterne er indstævnte.

En delegation fra Europa-Parlamentet kan deltage med stemmeret i møde-

rne i Europarådets Parlamentariske Forsamling, når forsamlingen udøver

sine funktioner i forhold til valg af dommere.

3.3. Nærmere om hovedelementerne i EU-Domstolens udtalelse af 18.

december 2014

EU-Domstolens udtalelse om, hvorvidt udkastet til aftale om EU’s tiltræ-

delse af EMRK er foreneligt med traktaterne, indeholder bl.a. følgende ho-

vedelementer:

Aftaleudkastet griber ifølge EU-Domstolen ind i EU’s retsordens autonomi,

idet det for det første ikke indeholder bestemmelser, der sikrer en koordina-

tion mellem EMRK’s artikel 53, hvorefter medlemsstaterne kan fastsætte et

højere beskyttelsesniveau end det i konventionen sikrede, og artikel 53 i

EU’s charter om grundlæggende rettigheder, hvorefter EU-Domstolen har

fastslået, at nationale niveauer af beskyttelse hverken må stride mod chart-

ret eller mod EU-rettens forrang, enhed og effektivitet.

For det andet sikrer aftaleudkastet efter EU-Domstolens opfattelse ikke, at

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols krav om, at medlemsstater i

visse situationer kontrollerer, hvorvidt EMRK overholdes i en anden med-

lemsstat, ikke vil gribe ind i princippet om gensidig tillid mellem medlems-

staterne.

For det tredje påpeger EU-Domstolen, at aftaleudkastet ikke indeholder be-

stemmelser, der sikrer, at EMRK’s mekanisme (indført ved protokol nr. 16

til EMRK), hvorefter en national ret, der er sidste retsinstans, kan anmode

om en rådgivende udtalelse fra Den Europæiske Menneskerettighedsdom-

stol, ikke kan medføre omgåelse af EU’s procedure med præjudicielle fore-

læggelser, der ifølge EU-Domstolen udgør kernen i det ved traktaterne ind-

førte domstolssystem.

EU-Domstolen anfører for det fjerde, at det følger af EUF-Traktatens arti-

kel 344, at medlemsstaterne forpligter sig til ikke at søge tvister vedrørende

fortolkningen eller anvendelsen af traktaterne afgjort på anden måde end

fastsat i traktaten, og at afgørelser herom således skal træffes af EU-Dom-

stolen. Idet aftaleudkastet ikke indeholder bestemmelser, der sikrer, at Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol ikke vil kunne træffe afgørelse i

sager, hvor der rejses sådanne spørgsmål, strider dette mod EUF-Traktatens

artikel 344.

For så vidt angår aftaleudkastets mekanisme for medindklagede, der skal

sikre, at der ikke opstår ”huller” for så vidt angår deltagelse, tilregnelse og

håndhævelse i EMRK-systemet bemærker EU-Domstolen for det femte, at

mekanismen ikke sikrer, at EU’s og EU-rettens særlige karakteristika beva-

res, bl.a. fordi Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i visse situatio-

ner har kompetence til at vurdere, hvorvidt betingelserne for at være me-

dindklaget er opfyldt, og således bliver tillagt kompetence til at vurdere

kompetencefordelingen mellem EU og EU’s medlemsstater.

For det sjette bemærker EU-Domstolen i relation til aftaleudkastets meka-

nisme for forudgående inddragelse af EU-Domstolen i sager ved Den Euro-

pæiske Menneskerettighedsdomstol, hvor der ved behandlingen af sagen

skal tages stilling til EU-ret, at fremgangsmåden ikke gør det muligt at be-

vare EU’s og EU-rettens særlige karakteristika, idet vurderingen af behovet

for forudgående inddragelse af EU-Domstolen ligger hos Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol, idet EU-Domstolen ikke har kompetence til at

fortolke den afledte EU-ret, men alene gyldigheden i forbindelse med den

forudgående inddragelse, og idet aftaleudkastet ikke sikrer, at EU fuldt ud

og systematisk informeres om sager for Den Europæiske Menneskerettig-

hedsdomstol.

For det syvende bemærker EU-Domstolen, at den inden for området for den

fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik alene har kompetence til at kontrollere

overholdelsen af EU-traktatens artikel 40 og prøve lovligheden af visse af-

gørelser som omhandlet i EUF-Traktatens artikel 275, stk. 2. Det nærmere

omfang af EU-Domstolens kompetence på området er endnu ikke fastlagt i

praksis, men på EU-rettens nuværende udviklingstrin er visse vedtagelser

på området ikke omfattet af EU-Domstolens kompetence. Idet aftalen til-

lægger Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol kompetence på områ-

det, hvor EU-Domstolen ikke har kompetence, overdrages dele af dom-

stolsprøvelsen eksklusivt til et for EU eksternt organ, og aftalen griber der-

med ind i EU-rettens særlige karakteristika.

4. Europa- Parlamentets udtalelser

Efter EUF-Traktatens artikel 218, stk. 6, kræver en rådsafgørelse om Unio-

nens tiltrædelse af EMRK Europa-Parlamentets godkendelse.

5. Nærhedsprincippet

Sagen rejser ikke spørgsmål i forhold til nærhedsprincippet.

Gældende dansk ret

Sagen giver ikke anledning til at redegøre for gældende dansk ret.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Sagen forventes ikke at medføre ændringer af gældende dansk ret, men EU’s

tiltrædelse af EMRK vil til sin tid skulle ratificeres af Danmark.

Økonomiske konsekvenser

Efter det foreliggende traktatudkast skal EU – ligesom Europarådets med-

lemsstater – bidrage økonomisk til udgifterne til Den Europæiske Menne-

skerettighedsdomstol, og EU’s tiltrædelse vil således være forbundet med

visse omkostninger, der afholdes over EU’s budget.

På baggrund af det foreliggende udkast til tiltrædelsestraktat og det i den

forklarende rapport oplyste skønnes det, at EU’s bidrag vil udgøre omkring

10 mio. euro årligt. Danmarks bidrag til finansieringen af EU’s budget ud-

gør ca. 2 pct., svarende til et forventet dansk bidrag over EU’s budget på ca.

0,2 mio. euro årligt.

Sagen har ikke samfunds- eller erhvervsøkonomiske konsekvenser.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveau

Sagen giver ikke anledning til at fremhæve andre konsekvenser.

Sagen vurderes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.

Høring

Sagen har senest været drøftet i Specialudvalget for politimæssigt og retligt

samarbejde den 22. september 2015. Sagen har endvidere senest været fo-

relagt Juridisk Specialudvalg den 16. februar 2015.

9. Generelle forventninger til andre landes holdning

Det følger af Lissabon-Traktaten, som alle medlemsstater har ratificeret, at

EU skal tiltræde EMRK, jf. EU-Traktatens artikel 6, stk. 2.

Baseret på erfaringerne fra forhandlingerne om de tidligere aftaleudkast

med Europarådet vurderes det at blive særdeles vanskeligt at vende tilbage

til Europarådet med henblik på at genoptage forhandlingerne, hvis dette bli-

ver nødvendigt i lyset af EU-Domstolens udtalelse.

Den generelle forventning er herudover, at alle EU-medlemsstater vil være

positivt indstillede over for til sin tid at ratificere traktaten om EU’s tiltræ-

delse af EMRK.

10. Regeringens generelle holdning

Den danske regering er positivt indstillet over for til sin tid at ratificere trak-

taten om EU’s tiltrædelse af EMRK.

11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen blev forelagt Folketingets Europaudvalg til forhandlingsoplæg den

28. maj 2010 forud for vedtagelsen af Kommissionens mandat til på vegne

af EU at føre forhandlingerne om EU’s tiltrædelse af EMRK med Europa-

rådets medlemsstater.

Sagen blev senest forelagt Europaudvalget til orientering forud for rådsmø-

det (retlige og indre anliggender) den

8.-9. oktober 2015.