Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 73
Offentligt
1822239_0001.png
Europaudvalget og Retsudvalget
EU-konsulenten
EU-note
Dato:
22. november 2017
Note om regulering af udlevering af mistænkte og dømte samt
standarder for fængselsforhold i Europa.
Denne note ser nærmere på reguleringen af udlevering og fængsels-
forhold. Spørgsmålet er aktualiseret af en dom ved Højesteret i maj
2017. Dommen fastslår, at Danmark ikke kan udvise rumænere, der
er dømt i Danmark til afsoning i Rumænien, da forholdene i de ru-
mænske fængsler ikke lever op til internationale minimumsstandar-
der for forhold i fængsler. Men hvilken lovgivning gælder for udleve-
ring af mistænkte og dømte og for forholdene i de europæiske
fængsler, og hvad kan Danmark og EU stille op over for situationen i
fængslerne i Rumænien?
Kontaktperson:
EU-specialkonsulent (3357)
Christine Sidenius
Baggrund
En højesteretsdom afgjorde i maj 2017 at fire personer, der af Rumænien var
krævet udleveret under den europæiske arrestordre til retsforfølgelse i Ru-
mænien, ikke kan udleveres, fordi en eventuel domsfældelse vil betyde, at de
dømte skal afsone fængselsstraf i Rumænien. Baseret på en række domme
ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol vurderer Højesteret, at det
vil være i strid med
den europæiske menneskerettighedskonvention,
hvis
Danmark udviser de pågældende personer til strafforfølgelse og efterfølgende
afsoning, på grund af forholdene i de rumænske fængsler.
Menneskerettighedskonventionen danner grundlag for et regelsæt for mini-
mumsstandarder for fængselsforhold, som alle medlemslande er tiltrådt. Så
hvordan kan der være fælles regler i EU om gensidig anerkendelse af domme
Rumæniens fængsler er
ved adskillige domme ved
Menneskerettighedsdom-
stolen i Strasbourg dømt
for ikke at leve op til de mi-
nimumsstandarder, der er
fastlagt i
De Europæiske
Fængselsregler.
1/7
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 73: EU-note til omdeling i REU om udlevering af EU-borgere og fængselsforhold i Europa
1822239_0002.png
og afgørelser, samtidig med at Den Europæiske Menneskeretsdomstol kan
afgøre, at en mistænkte ikke kan udleveres fængselsstraf i et andet EU-land. I
det følgende beskrives de regelsæt der gælder, og de udfordringer som de to
sæt af lovgivning skaber, for en effektiv gennemførelse af lovgivning i EU og
overholdelse af Menneskerettighedskonventionen.
Gældende strafferetlige regler i EU om udlevering
Strafferet er kun i begrænset omfang reguleret i EU-lovgivningen og betragtes
fortsat som et primært nationalt anliggende. Grundlaget for det strafferetlige
samarbejde i EU er beskrevet i traktatens artikler 82-86. Her fastsættes
grundlæggende principper om samarbejdets omfang og form. Et overordnet
præmis for udvikling af EU-lovgivning på det strafferetlige område i EU er, at
det skal medvirke til en mere effektiv gennemførelse af
EU’s retspolitik.
Der er to centrale rammeafgørelser, som fastlægger principperne for udleve-
ring:
1) Rådets rammeafgørelse om den europæiske arrestordre
1
Rammeafgørelsen som er grundlaget for Rumæniens krav om at få udleveret
en borger til dom og eventuel strafafsoning i Rumænien har til formål at:
Gøre det hurtigere og lettere at få udleveret personer mellem EU-lan-
dene.
Landene skal anerkende beslutninger, som er truffet af myndigheder i
et andet EU-land.
At en udleveringsanmodning fra en dommer i Berlin er lige så god
som fra dommeren i Aarhus.
EU-traktaten fastslår i art.
82-86, at det
strafferetlige
område
primært skal udvik-
les på to principper: prin-
cippet om gensidig aner-
kendelse og princippet om
tilnærmelse af strafferetlige
minimumsstandarder.
2) Rådets rammeafgørelse om fuldbyrdelse af afgørelser og domme i EU
2
Rammeafgørelsen om fuldbyrdelse i sager om straf og frihedsberøvelse, som
ligeledes er relevant i den pågældende sag ved Højesteret, fastslår nogle
grundlæggende formål og principper vedrørende udlevering:
Formålet er at lette rehabilitering af den dømte, ved at anerkende
domme og gennemføre straffen i hjemlandet.
1
2
Den europæiske arrestordre
EF/2002/584
Den europæiske fuldbyrdelsesordre
EF/2008/909
2/7
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 73: EU-note til omdeling i REU om udlevering af EU-borgere og fængselsforhold i Europa
1822239_0003.png
Rammeafgørelsen vedrører personer, der opholder sig i den udste-
dende eller den fuldbyrdende stat.
Rammeafgørelsen indeholder en fuldstændig liste af kriminalitet, hvor
princippet om dobbelt strafbarhed
ikke
gælder, og hvor udlevering
kan finde sted uanset dette princip.
Endelig understreges det i rammeafgørelsen, at den ikke ændrer på
pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæg-
gende retsprincipper, som defineret i artikel 6 i TEUF-traktaten.
Princippet om gensidig anerkendelse står så centralt i denne praksis for udle-
vering, ikke mindst pga. at alle medlemslande har tilsluttet sig EU-Traktaten,
der blandt andet indeholder forudsætninger om uafhængige retssystemer og
domstole, og at der dermed er et fælles grundlag for tillid til retssystemerne i
de respektive medlemslande.
Når krav om udlevering derfor stilles af et medlemsland til et andet, skal den
nationale domstol i den udleverende stat, undersøge om betingelserne for ud-
levering er opfyldt, og er i bekræftende fald forpligtet til at gennemføre udleve-
ringen.
Som det har vist sig i den konkrete højesteretsdom, er det konsekvenserne af
udleveringen, en potentiel straf med fængselsophold til følge, der står i vejen
for en dansk udlevering af mistænkte til retsforfølgelse i Rumænien, og ikke
udleveringsproceduren i sig selv. I det følgende ser noten nærmere på hvad
der regulere fængselsforhold i Europa.
Princippet om dobbelt
strafbarhed betyder, at den
anklagede kun kan døm-
mes (og udleveres til
dom/afsoning), hvis den
kriminalitet, der er begået,
er strafbar i begge lande.
Gældende regler under Europarådet om fængselsforhold
Straf og fængselsforhold i udgangspunktet et nationalt anliggende. Men i eu-
ropæisk sammenhæng er der vedtaget regulering af forholdene i europæiske
fængsler via Europarådet. Dels på grundlag af menneskerettighedskonventio-
nen og dels ved et fælleseuropæisk fængselsregelsæt vedtaget af Europarå-
det. Regelsættet består af
standarder vedrørende fængselsforhold
og bedste
praksis. Reglerne har til formål at sikre grundlæggende ens regler for drift af
fængsler og ens forhold for fanger, der afsoner straf, og at reducere risikoen
for, at fanger i europæiske fængsler udsættes for tortur og anden nedsæt-
tende behandling i alle faser af en straffesag fra dom til afsoning.
Grundlaget for regelsættet om fængselsforhold er menneskerettighedskon-
ventionen, herunder særlig artikel 3, der forbyder tortur samt "umenneskelig
eller nedværdigende behandling eller straf". Denne bestemmelse kan som re-
gel, ud over tortur, anvendes i tilfælde af alvorlig politivold og dårlige forhold
3/7
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 73: EU-note til omdeling i REU om udlevering af EU-borgere og fængselsforhold i Europa
1822239_0004.png
under tilbageholdelse. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har des-
uden fastslået, at denne bestemmelse forbyder udlevering af en person til en
fremmed stat, hvis det er sandsynligt, at han/hun vil blive idømt dødsstraf.
Regelsættet for fængselsforhold samt menneskerettighedskonventionens be-
stemmelser fortolkes af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Dom-
stolen dømmer i sager, hvor medlemslandene bryder eksempelvis grundlæg-
gende principper i de nævnte regelsæt for fængselsforhold.
Dømmes der imod medlemslandes praksis, kan Domstolen henstille til, at lan-
det ændrer forholdene, så de lever op til de aftalte principper for forholdene i
fængsler. Domstolen kan også fastslå, at personer ikke bør udleveres til afso-
ning i et andet land end der, hvor straffen er blevet afsagt, hvis forholdene i
fængslerne i det pågældende hjemland er af en sådan beskaffenhed, at de
ikke lever op til de fastlagte minimumstandarder. Ved domsafsigelse kan
Domstolen pålægge det dømte land at betale erstatning til den sagsøgende
person samt at betale sagsomkostninger.
De minimumsstandarder, der ifølge konventionen skal være opfyldt, når et
land overvejer at sende en borger tilbage til sit hjemland til afsoning, er altså
primært reguleret via internationale konventioner og regler udviklet i regi af
Europarådet.
Her er et bærende princip, i modsætning til det strafferetlige samarbejde i EU,
at Menneskerettighedskonventionen pålægger medunderskriverne at overhol-
der konventionens standarder, og at kontrollerer at de andre lande også over-
holder konventionen. Her kan den gensidige anerkendelse med andre ord
ikke forudsættes, men skal kontrolleres.
Så når den danske højesteret forholder sig til afgørelser ved den europæiske
menneskerettighedsdomstol om fængselsforhold i Rumænien, er det for at
sikre sig, at en afgørelse om udlevering ikke vil føre til, at Danmark derved
overtræder den europæiske menneskerettighedskonvention.
Rammeafgørelser har hidtil
dannet grundlag for samar-
bejdet om udlevering af an-
klagede og dømte mellem
EU-landene. Siden Lissa-
bontraktaten er det ikke
længere muligt for Rådet at
udarbejde rammeafgørel-
ser på det strafferetlige
område.
Hvad kan Danmark og andre EU-lande gøre for at ændre de kritisable
forhold i et EU-medlemsland?
Set fra et nationalt perspektiv er det via EU-samarbejdet under traktatens ka-
pitel V om strafferetligt samarbejde, at der kan tages initiativ til videreudvikling
af det strafferetlige samarbejde.
Så ønsker Kommissionen og medlemslandene at gå videre på dette område
skal det ske gennem omarbejdning af rammeafgørelserne til direktiver eller
forordninger. Det kan også ske ved helt ny lovgivning. Det er der dog ikke
4/7
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 73: EU-note til omdeling i REU om udlevering af EU-borgere og fængselsforhold i Europa
1822239_0005.png
umiddelbart lagt op til, selv om nogle af de gældende direktiver og rammeaf-
gørelser skal evalueres.
Selv om der internationalt gøres en del for at lægge pres på bl.a. Rumænien,
er situationen ikke ny, og i perioden fra 1959-2015 er Rumænien og fem an-
dre europæiske lande blevet dømt i mere end 1000 sager vedrørende kriti-
sable og uacceptable forhold i fængslerne. Danmark er til sammenligning ble-
vet dømt i 14 ud af 43 sager i samme periode.
Selv om der altså er faldet dom i flere hundrede sager for kritisable og uac-
ceptable forhold i rumænske fængsler, findes der ikke mange sanktionsmulig-
heder. Andre lande kan lægge politisk pres på Rumænien i Europarådets Mi-
nisterkomite for at forbedre fængselsforholdene i landet. Ultimativt kan Euro-
parådets medlemmer kræve at Rumænien smides ud af Europarådet, men
der er dog ingen fortilfælde for en så drastisk sanktion. For en udførlig gen-
nemgang af Rumæniens manglende overholdelse af menneskerettigheder i
fængsler henvises til notat udarbejdet til Retsudvalget.
I Europarådets regi kan den danske regering rejse spørgsmålet om standar-
derne for forhold i fængsler for derigennem af forsøge at lægge politisk pres
på andre lande, som eksempelvis Rumænien.
Fra dansk side er der forslag til forskellige initiativer for at ændre situationen:
Den danske regering har i forbindelse med, at Danmark overtager for-
mandskabet i Europarådet, lagt op til en diskussion af Domstolens
fortolkning af menneskerettighedskonventionen.
Dansk Folkeparti er gået skridtet videre og har sat spørgsmålstegn
ved den fortsatte indskrivning af
Menneskerettighedskonventionen i
gældende dansk lov.
Andre aktører
Europa Parlamentet afgav i oktober 2017 en egeninitiativbetænkning om
fængselssystemer og -forhold, hvori der oplistes en række forslag til, hvad
medlemslandene og Kommissionen kan gøre fremadrettet for at forbedre
fængselsforholdene i alle EU-lande. Rapportens forslag er bl.a.:
Medlemslandene opfordres til vedtage en fælles definition af den mi-
nimumsplads, som hvert fængsel skal have til rådighed for den en-
kelte fange.
Kommissionen opfordres til at indsamle information og statistik over
fængselsforhold i alle EU-medlemslande og over enhver overtræ-
delse af de fængsledes grundlæggende rettigheder under overhol-
delse af nærhedsprincippet.
Medlemslandene opfordres til at give MEP’er adgang til uhindret at
besøge fængsler og forvaringscentre.
Notat
fra Folketingets juri-
diske tjeneste beskriver
Rumæniens overholdelse
af menneskerettighederne i
forbindelse med afsoning i
fængsler.
Europa-Parlamentet har
med stort flertal vedtaget
en initiativrapport om fæng-
selssystemer og
–forhold,
der kan læses
her
5/7
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 73: EU-note til omdeling i REU om udlevering af EU-borgere og fængselsforhold i Europa
1822239_0006.png
Medlemslandene opfordres til at vedtage et fængselscharter i over-
ensstemmelse med Europarådets henstilling.
Rapporten adresserer fængselsforhold i forhold til indsatsen mod ra-
dikalisering i fængslerne som et vigtigt indsatsområde, som alle EU-
lande har en interesse i at styrke.
Hvad angår anvendelsen af midler fra
EU’s
struktur- og regionalfonde til at
forbedre fængselsforhold, har Kommissionen antydet, at landene i fremtiden
kan bruge fondene nationalt til at uddanne fængselspersonale for der igen-
nem at skabe bedre forhold i fængslerne. Spørgsmålet er, om Kommissionen
vil gå videre ad den vej og foreslå, at struktur- og regionalfondene ligeledes
kan bruges til at forbedre de fysiske rammer i fængslerne. Dette vil nok af-
hænge af, om det ligger inden for og respekterer rammerne for subsidiaritets-
princippet. Parlamentets egen-initiativrapport er dog ikke bindende for Kom-
missionen, der ikke er forpligtet til at tage forslagene fra rapporten op.
Parlamentets forskningsafdeling, EPRS, har netop udarbejdet en
rapport
om
det uudnyttede potentiale, der ligger i samarbejdet om området for frihed, sik-
kerhed og retfærdighed. Rapporten peger på nogle af de mest åbenlyse ud-
fordringer, som bl.a. omhandler dårlig behandling af fanger, som medfører sti-
gende omkostninger for fængslerne, skadelig effekter på ansatte og omkost-
ninger for den enkeltes fysiske og psykiske sundhed.
Rapporten peger endvidere på, at overbefolkning i fængslerne nedsætter re-
habiliteringsmulighederne efter endt strafafsoning og ikke mindst skader fore-
byggelse af radikalisering af fanger.
Rapporten konkluderer, at et bedre samarbejde på EU-niveau kan føre til
bedre overholdelse af EU’s
værdier og rettigheder, som er et af de områder,
hvor EU-borgerne ifølge
Europa-Parlamentets undersøgelse
har store for-
ventninger til EU. Det kan ifølge rapporten føre til mere gensidig tillid mellem
juridiske autoriteter baseret på grundlæggende rettigheder, der i sidste ende
kan lede til reduktion i omkostningerne for medlemslandene på et i øvrigt om-
kostningsfuldt område.
Afslutning
Selv om der findes internationale konventioner og EU-lovgivning, som regule-
rer både fængselsforhold og kravene til udlevering til strafafsoning, er der in-
gen lette løsninger på de udfordringer Danmark og andre EU-lande står over-
for, når det drejer sig om udlevering af dømte til afsoning i hjemlandet. Ru-
mænien er det EU-land, der har flest borgere siddende i fængsler i andre EU-
lande. Menneskerettighedsdomstolen har understreget Rumæniens forpligtel-
ser i forhold til både menneskerettighedskonventionen og EU-lovgivningen.
6/7
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 73: EU-note til omdeling i REU om udlevering af EU-borgere og fængselsforhold i Europa
Menneskerettighedsdomstolen og Europarådets Ministerkomité har over for
Rumænien påpeget, at de kritisable fængselsforhold skal forbedres, og Mini-
sterkomiteen pålagde i maj 2017 Rumænien at ændre forholdene inden for 6
måneder.
Kommissionen har over for Rumænien påpeget nødvendigheden af at for-
bedre forholdene i fængslerne, således at tilliden til det rumænske retsvæsen,
herunder fængslerne, kan genoprettes, og at tilliden til en eksekvering af den
europæiske arrestordre kan opretholdes.
Regeringsledere, herunder den danske statsminister, har over for den ru-
mænske justitsminister påtalt de kritisable fængselsforhold, der gør udlevering
af rumænske borgere til strafafsoning i hjemlandet umulig.
De kommende måneder vil vise, om Rumænien er villig og har midlerne til at
ændre praksis og ikke mindst til at ændre forholdene i fængslerne.
7/7