Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 44
Offentligt
Politikens kronik 31-10-2017
Udlevering af efterlyste kriminelle
Af Jørn Vestergaard, professor i strafferet, Københavns Universitet
Ønsket om
at kunne slippe af med kriminelle udlændinge indgår som et centralt tema i den aktuelle
diskussion om udmøntningen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, EMRK.
Det har fremkaldt harmdirrende reaktioner, at fængselsforholdene i Rumænien notorisk er så
dårlige, at udlevering af eftersøgte kan være i strid med EMRK. Såvel statsministeren,
justitsministeren som en række andre politikere fra forskellige partier har i stærke vendinger givet
udtryk for frustration, efter at Højesteret den 31. maj i to sager afsagde kendelser om, at nogle
rumænske statsborgere ikke kunne udleveres.
Højesteretspræsident Thomas Rørdam har ved en konference på Det Juridiske Fakultet gjort
gældende, at præmisserne i
Muršić-sagen
er så ”krystalklare”, at der ikke er tvivl om retstilstanden,
og at der ikke er noget retsgrundlag for at ”udfordre” dommen. Se tilsvarende
hans udtalelser i
Politiken den 29. september. Denne betragtningsmåde forekommer mig af flere grunde alt for
kategorisk.
Som medlem af både Europarådet og EU har Rumænien tilsluttet sig de europæiske
menneskerettigheder, herunder forbuddet mod at udsætte nogen for umenneskelig eller
nedværdigende behandling og straf, som efter artikel 3 i EMRK også gælder for fængselsfanger.
Men både Rumænien flere andre EU-medlemsstater har så elendige fængselsforhold, at engelske,
tyske, svenske og nu også danske domstole har afvist at udlevere eftersøgte med udsigt til
anbringelse i overfyldte og uhumske celler.
Den samlede kapacitet i det rumænske fængselsvæsen er knap 20.000 pladser; men belægget har i
en årrække været næsten halvanden gange så højt. Den grundlæggende udfordring er af praktisk og
politisk art, og en løsning kræver først og fremmest fængselsreformer for at undgå massiv
overbelægning. Men det kræver vanskelige beslutninger at udvide kapaciteten og/eller nedbringe
fangetallet. Et dekret udstedt i begyndelsen af 2017 om ekstraordinær masseløsladelse måtte
trækkes tilbage, da det blev mødt med omfattende demonstrationer mod, at det ville omfatte et stort
antal korruptionsdømte.
EU-kommissionen har siden optagelsen af Rumænien som medlemsstat i 2007 haft fokus på
fængselsforholdene, men har reelt ikke haft nogen effektive redskaber til rådighed med henblik på
forbedringer. Så længe det egentlige problem består, kan der ikke forventes juridiske svar, der
bringer harmoni.
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 44: Henvendelse af 31/10-17 fra Jørn Vestergaard, professor i strafferet, Københavns Universitet om udlevering af efterlyste kriminelle
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, EMD, har over en årrække fundet krænkelser af
artikel 3 i forbindelse med overbelægning ved anbringelse i celler for flere personer i en række
sager vedrørende fængselsforholdene i bl.a. Bulgarien, Ungarn, Polen, Belgien Grækenland,
Rumænien, Slovenien, Moldovien og Rusland. Det er på den baggrund, at Højesteret nægtede
udlevering i de omtalte rumænersager.
Højesterets kendelser
i udleveringssagerne er imidlertid på flere måder blevet overfortolket i den
offentlige debat.
Afgørelserne er blevet taget til indtægt for, at der er noget galt med den måde EMRK fortolkes på af
EMD. Denne opfattelse er der efter min mening ikke grundlag for. Praksis ved EMD er på dette
område yderst forsigtig og tilbageholdende. Der skal rigtig meget til, for at der statueres krænkelse
af artikel 3.
Højesterets kendelser i de to udleveringssager er også blevet udlagt på den måde, at der hermed er
helt lukket af for udsendelse af kriminelle til Rumænien. Dette er på ingen måde tilfældet.
Afgørelserne indebærer i hvert fald ikke uden videre, at der så også er lukket af for udvisning eller
overførsel til afsoning i hjemlandet. De sætter heller ikke bom for enhver udlevering til Rumænien.
Den ene kendelse angik den rumænske statsborger Adrian B, som ved en rumænsk domstol var
blevet idømt fængsel i 4 år og 6 måneder for bl.a. bedrageri over for rumænske selskaber. Adrian B
opholdt sig nu uden for Rumænien, og de rumænske myndigheder havde udstedt en europæisk
arrestordre med henblik på at få ham udleveret til fuldbyrdelse af straffen. I lyset heraf blev han
anholdt i England; men Westminster Magistrates Court fandt, at arrestordren var mangelfuld, og
løslod ham. Adrian B genoptog herefter sit arbejde som chauffør for en dansk arbejdsgiver og førte
en lastbil gennem Frankrig og Tyskland til Danmark, hvor han blev anholdt med henvisning til
arrestordren.
Forsvareren i sagen gjorde gældende, at en udlevering ville udgøre en krænkelse af artikel 3. Han
henviste til en rapport udarbejdet Europarådets Torturkomité, CPT. Rapporten indeholder bl.a.
oplysninger om overbelægning med ned til 2 m
2
plads til den enkelte indsatte og om, at de anbragte
ofte tilbringer 20-22 timer i døgnet i cellerne, samt at de hygiejniske og sundhedsmæssige forhold
er kritisable.
Justitsministeriet fastholdt gennem hele sagen, at der ikke var påvist konkrete forhold, der gav
grundlag for at antage, at der forelå en reel risiko for en konventionskrænkelse. Til sidst havnede
sagen så på Højesterets bord.
Den anden af Højesterets kendelser angik tre rumænske kvinder, som her i landet er blevet dømt i
den såkaldte Hvepsebo-sag om menneskehandel og omfattende bedragerier mv. ved misbrug af
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 44: Henvendelse af 31/10-17 fra Jørn Vestergaard, professor i strafferet, Københavns Universitet om udlevering af efterlyste kriminelle
identitetsoplysninger på flere hundrede rumænske statsborgere, som var blevet lokket hertil under
løfte om arbejde og indkvarteret under usle kår. De rumænske myndigheder havde på grundlag af
en arrestordre begæret kvinderne udleveret til strafforfølgning i en selvstændig rumænsk forgrening
af Hvepsebo-sagen.
Ved afgørelsen
af de to sager tog Højesteret bestik af EU-Domstolens banebrydende dom i sagen
Aranyosi.
EU-Domstolen har tidligere meget kategorisk afvist at lade medlemsstaterne afslå
udlevering på grundlag af en europæisk arrestordre, medmindre der i den konkrete sag forelå en af
de i rammeafgørelsen herom udtrykkeligt opregnede afslagsgrunde. Blandt disse indgår urimelige
anbringelsesforhold ikke udtrykkeligt. Generelt har Domstolen satset på at værne om det i EU-retten
grundlæggende princip om gensidig tillid mellem medlemsstaterne og det deraf afledte princip om
gensidig anerkendelse af retsafgørelser på det strafferetlige område. Rammeafgørelsen om den
europæiske arrestordre har været kronen på dette værk ved gennem snart femten år at lette
udleveringen af mistænkte og domfældte kriminelle mellem medlemsstaterne.
Med afgørelsen i Aranyosi-sagen åbnede EU-Domstolen imidlertid en dør på klem for at afslå
udlevering i sager om umenneskelige fængselsforhold. Domstolen fastslog nu, at der under visse
omstændigheder skal foretages en prøvelse af, om en person, som er omfattet af en europæisk
arrestordre løber en
reel risiko
for at blive udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling.
En sådan prøvelse skal foretages, hvis der foreligger ”objektive, pålidelige, konkrete og behørigt
opdaterede oplysninger, som vidner om, at der ved forholdene under frihedsberøvelse i den
udstedende medlemsstat foreligger mangler, der er systemiske eller generelle, eller som berører
visse persongrupper eller visse fængselsenheder”. I sådanne tilfælde skal der indhentes supplerende
oplysninger, og afgørelsen vedrørende udlevering skal udsættes, indtil der foreligger oplysninger,
som giver ”mulighed for at
afvise,
at
der foreligger en sådan risiko”
(forf. kursivering).
Hvis risikoen ikke inden for en rimelig frist kan afvises skal det besluttes,
om
udleveringssagen,
”bør bringes til ophør”. Domstolen tog således ikke skridtet fuldt ud ved utvetydigt at fastslå, at en
udleveringsbegæring under de anførte omstændigheder
skal
afvises. Formodningen er således
overordentlig stærk for, at der i kraft af supplerende oplysninger om fængselsforholdene som
altovervejende hovedregel tilvejebringes garantier, som efter en midlertidig udsættelse af sagen er
egnet til at afkræfte modforestillinger mod udlevering.
I overensstemmelse med anvisningerne fra EU-Domstolen indhentede såvel Østre Landsret som
Højesteret udtalelser fra de rumænske myndigheder. I lyset af disse afgjorde Højesteret så sagerne,
hvilket skete under inddragelse af
EMD’s forholdsvis nyligt afsagte storkammerafgørelse i sagen
Muršić.
Dommen angik spørgsmål om krænkelse af artikel 3 som følge af de fængselsforhold, en
kroatisk statsborger havde været undergivet i Kroatien.
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 44: Henvendelse af 31/10-17 fra Jørn Vestergaard, professor i strafferet, Københavns Universitet om udlevering af efterlyste kriminelle
Efter indgående gennemgang af den omfattende og hidtil ikke helt strømlinede domspraksis i de
mange sager om klager over dårlige forhold på grund af overbelægning sammenfattede EMD de
kriterier, der havde udmøntet sig, og fastlagde i lyset heraf de relevante principper og standarder.
Sager om overbelægning
især rejser spørgsmål om, (1) hvad der i forhold til artikel 3 er
mindstemålet af personlig plads,
’personal space’, (2) om tildelt
plads under mindstemålet skaber en
formodning for eller i sig selv indebærer en krænkelse af artikel 3, samt (3) hvilke faktorer der
eventuelt kan afbøde den sparsomme tildeling af plads.
Det skal bemærkes, at et stort mindretal på ikke mindre end 7 ud af storkammerets i alt 17 dommere
i kraftige vendinger gav udtryk for, at flertallet var alt for tilbageholdende i fastlæggelsen af, hvad
der skal til, for at artikel 3 er krænket i en sag om overbelægning i et fængsel. Flertallet lagde snittet
ved minimum 3 m
2
, hvor Den Europæiske Torturkomité ellers har anbefalet minimum 4 m
2
per
indsat i celler for flere anbragte.
EMD understregede, at en krænkelse af artikel 3 kun vil foreligge i tilfælde
af en vis grovhed (”a
minimum level of severity”),
og at bedømmelsen er relativ og beror på en samlet vurdering af
omstændighederne i den konkrete sag.
Flertallet ønskede ikke at fastlægge et bestemt antal kvadratmeter, som altid skal være til rådighed
for en frihedsberøvet person, hvis en krænkelse af artikel 3 skal undgås. Sparsomme pladsforhold
for klageren kan være udgangspunktet for vurderingen, men bedømmelsen må ikke begrænse sig til
en numerisk beregning af kvadratmeter. Der skal altid anlægges en helhedsvurdering af en række
omstændigheder vedrørende forholdene i fængslet, herunder i forhold til frihedsberøvelsens
varighed, mulighederne for udendørs motion, den frihedsberøvedes fysiske og mentale tilstand mv.
Imidlertid skal omfanget af den indsattes tildelte plads i celler med flere anbragte tillægges betydelig
vægt i bedømmelsen.
Den gennemgående mindstestandard er blevet fastlagt til 3 m
2
. Hvis mindstestandarden ikke er
opfyldt, vil der være en
stærk formodning
for, at artikel 3 er krænket. Denne formodning kan
imidlertid afkræftes, hvis den ansvarlige stat kan godtgøre, at den sparsomme tildeling af plads
opvejes af kompenserende foranstaltninger. Dette forudsætter dog, at visse krav alle er opfyldt.
(1)
(2)
(3)
Indskrænkningerne i personlig plads skal være kortvarige, lejlighedsprægede og af mindre
betydning (’short, occasional and minor’).
Indskrænkningerne skal være ledsaget af den fornødne bevægelsesfrihed samt passende
aktivitetsmuligheder uden for cellen.
Forholdene i institutionen skal i almenhed være tilfredsstillende, og der må ikke være
andre graverende forhold for den indsattes vedkommende.
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 44: Henvendelse af 31/10-17 fra Jørn Vestergaard, professor i strafferet, Københavns Universitet om udlevering af efterlyste kriminelle
Ud fra de opstillede kriterier fandt EMD, at artikel 3 var krænket med hensyn til et
sammenhængende tidsrum på 27 døgn, hvorunder
klageren Muršić kun havde haft rådighed over
2,62 m
2
celleplads. Derimod var der efter flertallets opfattelse ikke tale om nogen krænkelse med
hensyn til anbringelserne under tilsvarende forhold i et antal kortere og spredte perioder eller
anbringelserne i perioder, hvor klageren havde haft mellem 3 m
2
og 4 m
2
til rådighed i sin celle, idet
forholdene i fængslet generelt set var tilfredsstillende. På det sidste punkt var et mindretal af
dommere uenige.
I lyset af
de fra de rumænske myndigheder tilvejebragte oplysninger om de forventede
afsoningsforhold i Rumænien var det Højesterets enstemmige vurdering, at der forelå en reel risiko
for, at fængselsopholdet i Rumænien i en del af tiden ville ske under forhold i strid med artikel 3.
For det første har EMD som nævnt fastslået, at spørgsmålet om konventionskrænkelse beror på en
konkret helhedsvurdering i den individuelle sag. Dette sker på grundlag af et sæt af
bedømmelseskriterier, som rummer en række skønsmæssige elementer, der i det konkrete tilfælde
da også blev vurderet ret forskelligt af dommerne i Storkammeret.
Muršić-dommen
efterlader efter
min mening et både et fortolkningsrum og en skønsmargin.
For det andet er det ikke givet, at de hensyn, der gør sig gældende i en sag om berettigelsen af
udlevering er helt de samme, som dem, der gælder i en klagesag vedrørende forholdene under en
anbringelse. I sidstnævnte tilfælde skal en domstol forholde sig til de oplysninger om faktuelle
forhold, som den får forelagt, og på det grundlag skal den ud fra de relevante kriterier bagudrettet
afgøre, om der er sket en krænkelse. I en sag om udlevering er der tale om en fremadrettet
bedømmelse af udsigten til, at der sker en krænkelse, hvilket kan bero på variable faktorer, herunder
beskaffenheden af forsikringerne om afsoningsforhold.
For det tredje trækker EU-retten og praksis ved EMD så at sige i hver sin retning ved afgørelsen af,
hvor snittet skal lægges i en konkret udleveringssag. Som nævnt har EU-Domstolen fastslået, at der
efter reglerne om den europæiske arrestordre som altovervejende hovedregel skal findes en holdbar
løsning, så den efterlyste kan udleveres uden risiko for konventionskrænkelser. I praksis må det
betyde, at dialogen over grænserne i princippet skal fortsætte, indtil de fornødne garantier foreligger.
Hvis de rumænske myndigheder i et konkret tilfælde mener, at det er afgørende vigtigt at få en
person udleveret, må der gives tilsagn om acceptable anbringelsesforhold. Det løser selvsagt ikke
Rumæniens fængselsproblemer, og det kan opfattes som paradoksalt og utilfredsstillende, at
efterlyste personer, som formår at smutte udenlands, derved sikrer sig bedre forhold under
frihedsberøvelse, end hvis de var blevet i Rumænien. Men det kan jo ikke være et dansk problem!
Det kan undre, at Højesteret ikke som foreskrevet af EU-Domstolen fortsatte dialogen, indtil der
forelå en acceptabel forsikring fra de rumænske myndigheder.
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 44: Henvendelse af 31/10-17 fra Jørn Vestergaard, professor i strafferet, Københavns Universitet om udlevering af efterlyste kriminelle
For det fjerde har EMD aldrig pådømt en sag om udlevering med risiko for anbringelse i et overfyldt
fængsel. Så Højesterets afgørelse i de to udleveringssager er ikke en umiddelbar afspejling af praksis
ved EMD. Tværtimod har EMD i den berømte
Soering-sag
udtalt, at alle lande har en interesse i at
kunne retsforfølge mistænkte lovovertrædere, som flygter til udlandet, hvilket må tages i betragtning
ved fortolkningen og udmøntningen af begreberne umenneskelig og nedværdigende behandling
eller straf i udleveringssager. Højesteret citerer denne betragtning, men uden nærmere overvejelser
om dens betydning.
For det femte kan man med rette spørge, om der nødvendigvis gælder præcis samme kriterier i en
sag om udlevering af et andet lands egne statsborgere, som dem der er fastlagt i i
Muršić-sagen.
Rammeafgørelsen om den europæiske arrestordre tillader ganske vist ikke umiddelbart at skelne
mellem egne og fremmede statsborgere. Ved bedømmelsen af udsigten til anbringelse under
konventionsstridige forhold kunne det formentlig anføres med rette, at belastningen alt andet lige
må vurderes forskelligt i de to situationer. Der vil i højere grad være en formodning for, at den der
sendes hjem må tage forholdene, som de er. Efter en grundig overvejelse af sådanne hensyn ville
Danmark næppe tabe en sag ved hverken EMD eller EU-Domstolen.