Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 338
Offentligt
1918928_0001.png
UDVISNING OG
UDLEVERING
STATUS 2018
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0002.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
Forfatter: Peter Vedel Kessing
Redaktion: Lise Garkier Hendriksen, Janne Bruvoll, Christoffer Badse og Louise Holck (ansv.).
Grafer/behandling af statistikdata: Sigrid Alexandra Koob
Redaktionen er afsluttet i maj 2018.
Denne rapport er en af fem rapporter, hvori Institut for Menneskerettigheder gør status over
menneskerettighedssituationen på udlændingeområdet. De andre rapporter omhandler asyl,
familiesammenføring, statsborgerskab og uregistrerede migranter. Rapporterne behandler udvalgte
menneskeretlige emner og giver anbefalinger til forbedring af menneskeretsbeskyttelsen i Danmark.
Instituttet udgiver lignende rapporter inden for en række andre emner.
Se mere på menneskeret.dk/status.
e-ISBN:
978-87-93605-41-1
Layout: Hedda Bank
Forsidebillede: Mads Dalegaard/Ritzau Scanpix
Oversættelse af resumé til engelsk: GlobalDenmark
© 2018 Institut for Menneskerettigheder
Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution
Wilders Plads 8K
1403 København K
Telefon 3269 8888
menneskeret.dk
Denne publikation eller dele af den må reproduceres til ikke-kommerciel brug med tydelig angivelse
af kilden.
Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger for eksempel store
typer, korte linjer, få orddelinger, løs bagkant og stærke kontraster. Læs mere om tilgængelighed på
menneskeret.dk/tilgaengelighed
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0003.png
INDHOLD
INDHOLD
SUMMARY
KAPITEL 1 – INTRODUKTION
KAPITEL 2 – UDVIKLINGEN I 2017-18
2.1 Udviklingen i tal
2.2 Menneskeretlige forbedringer
2.3 Nye udfordringer
2.4 Principielle afgørelser på området
KAPITEL 3 – MENNESKERETTEN
3.1 Kort om den internationale ramme
3.2 Kort om de danske regler m.v. på området
KAPITEL 4 – UDVISNING AF UDLÆNDINGE DER HAR BEGÅET KRIMINALITET
4.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Udlændinge har ret til privat- og familieliv
4.2 Danske forhold: Retningslinjer for udvisning af kriminelle udlændinge bør være tydeligere
4.3 Konklusion og anbefaling
KAPITEL 5 – UDVISNING AF TERRORMISTÆNKTE UDLÆNDINGE
5.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Der skal være reel mulighed for at forsvare sig
5.2 Danske forhold: Der mangler statistik for området
5.3 Konklusion og anbefaling
KAPITEL 6 – BRUGEN AF DIPLOMATISKE GARANTIER
6.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Udlændinge må ikke udsendes hvis der er reel
risiko for tortur
6.2 Danske forhold: Diplomatiske garantier skal benyttes med største forsigtighed
6.3 Konklusion og anbefaling
KAPITEL 7 – UDLÆNDINGE PÅ TÅLT OPHOLD
7.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Udlændinge har ret til bevægelsesfrihed og værdig
behandling
7.2 Danske forhold: Livsvilkårene for udlændinge på tålt ophold er på grænsen af det tilladte
7.3 Konklusion og anbefalinger
NOTER
3
6
8
9
9
10
11
11
12
12
13
15
15
17
19
21
21
22
23
24
24
25
27
28
28
29
31
32
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0004.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
RESUMÉ
MENNESKERETTIGHEDER OG
UDVISNING OG UDLEVERING
Enhver stat har som udgangspunkt ret til at
kontrollere udlændinges, herunder flygtninges,
indrejse og ophold i staten. En udlænding,
der har opholdstilladelse i Danmark, kan
få inddraget opholdstilladelsen, hvis den
pågældende begår kriminalitet eller anses
for at udgøre en fare mod statens sikkerhed
mv. Udlændingen kan udvises og udsendes
af Danmark, hvis det ikke vil være i strid med
Danmarks menneskeretlige forpligtelser.
Modsat har danske statsborgere en umistelig
ret til at bo i Danmark. En dansk statsborger kan
ikke udvises af landet.
Det er i strid med menneskerettighederne
at udsende en udlænding fra Danmark til et
andet land, hvis der er en reel risiko for, at han/
hun der vil blive udsat for tortur, umenneskelig
eller nedværdigende behandling eller risikerer
dødsstraf. Ud over risikoen for sådanne
alvorlige brud på menneskerettighederne
i modtagerlandet kan en udsendelse fra
Danmark også rejse spørgsmål vedrørende
beskyttelse af retten til privat- og familieliv
som beskyttet især af Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 8.
I denne rapport giver vi et overblik over
menneskeretten og udviklingen vedrørende
udvisning og udlevering. Vi ser derefter
nærmere på fire temaer med anbefalinger
til forbedringer af den menneskeretlige
beskyttelse i Danmark:
• Udvisning af udlændinge, der har begået
kriminalitet
• Udvisning af terrormistænkte udlændinge
• Brugen af diplomatiske garantier
• Udlændinge på tålt ophold
DEN MENNESKERETLIGE UDVIKLING I
2017-18
Særligt to spørgsmål har været debatteret
i 2017 og 2018. For det første om
menneskerettighederne sætter for snævre
grænser for, hvornår det er muligt at udvise
og udlevere udlændinge, der har mistet
deres opholdstilladelse i Danmark på grund
af kriminalitet. For det andet forholdene
for udlændinge på tålt ophold, som har
opholds- og meldepligt på udrejsecenter
Kærshovedgård.
4
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0005.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
RAPPORTENS VÆSENTLIGSTE
ANBEFALINGER
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at:
• Justitsministeriet gør Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols retspraksis
vedrørende udvisning og udlevering af
udlændinge lettere tilgængelig for praktikere,
herunder anklagere, forsvarere og dommere,
og at ministeriet løbende opdaterer
informationsmateriale herom, efterhånden
som praksis udvikler sig.
• Udlændingestyrelsen og politiet af egen
drift jævnligt tager konkret og individuel
stilling til, om det vil være i strid med retten
til bevægelsesfrihed og retten til ikke at blive
udsat for umenneskelig eller nedværdigende
behandling fortsat at pålægge en udlænding
på tålt ophold opholds- og meldepligt.
5
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0006.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
SUMMARY
HUMAN RIGHTS, EXPULSION AND
EXTRADITION
As a general rule, any state has the right to
regulate entry and residence in the state
by foreign nationals, including refugees. A
foreign national who has a residence permit
to reside in Denmark may have that residence
permit revoked if they commit a crime or
are considered a threat to national security,
etc. Foreign nationals may be expelled and
extradited from Denmark, provided that doing
so does not violate Denmark’s human rights
obligations. By contrast, Danish citizens have an
inalienable right to reside in Denmark. A Danish
citizen cannot be expelled from Denmark.
Expelling a foreign national from Denmark
to another country constitutes a violation of
human rights if there is a real risk of him/
her being subjected to torture, inhumane or
degrading treatment or if the person risks the
death penalty. Besides the risk of such serious
violations of human rights in the recipient
country, an expulsion from Denmark also
raises questions regarding the right to privacy
and family life as protected by, most notably,
article 8 of the European Convention on Human
Rights.
In this report, we present an overview of
human rights law and recent developments
concerning expulsion and extradition. We then
examine four topics in more detail, and present
recommendations for improvements to the
protection of human rights in Denmark:
• Expulsion of foreign nationals who have
committed criminal acts
• Expulsion of foreign nationals suspected of
involvement in terrorism
• Use of diplomatic guarantees
• Foreign nationals with leave to remain in
Denmark on tolerated stay
HUMAN RIGHTS DEVELOPMENTS IN
2017-18
Two questions in particular have been debated
in 2017 and 2018. Firstly, whether human rights
place too strict limits on the circumstances
under which it is possible to expel and extradite
foreign nationals whose residence permit
has been revoked due to criminal activity.
Secondly, the conditions for foreign nationals
granted tolerated stay subject to residence and
reporting obligations at the Kærshovedgård
deportation centre.
6
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0007.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
THE KEY RECOMMENDATIONS OF THE
REPORT
The Danish Institute for Human Rights
recommends that:
• The Danish Ministry of Justice render the
European Court of Human Rights’ practice
concerning expulsion and extradition of
foreign nationals more readily accessible
to practitioners, including counsels for the
prosecution, counsels for the defence and
judges, and that the Ministry regularly update
information on this matter as practice evolves.
• The Danish Immigration Service and the
Danish police regularly determine, based on
the specifics of a case, whether continuing to
impose residence and reporting obligations
on a foreign national granted tolerated stay is
contrary to the right to freedom of movement
and the right to not be subjected to inhuman
and degrading treatment.
7
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0008.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
KAPITEL 1
INTRODUKTION
Stater har efter folkeretten ret til at kontrollere
udlændinges, herunder flygtninges, indrejse
og ophold i staten. Hvis en udlænding i
Danmark begår kriminalitet eller anses for at
udgøre en fare mod statens sikkerhed mv., kan
udlændingen
få inddraget opholdstilladelsen
og udvises af landet, såfremt det ikke vil
være i strid med Danmarks menneskeretlige
forpligtelser. Modsat har danske statsborgere
en umistelig ret til at bo i Danmark. En dansk
statsborger kan således ikke udvises af landet.
Hvis en person i Danmark er anklaget for
at have begået kriminalitet i en anden stat,
kan Danmark desuden udlevere personen
til retsforfølgning eller strafafsoning i denne
stat. Også her er det en forudsætning, at en
udlevering ikke vil være i strid med Danmarks
menneskeretlige forpligtelser.
Det er i strid med menneskerettighederne
at udsende en udlænding fra Danmark til et
andet land, hvis der er en reel risiko for, at han/
hun der vil blive udsat for tortur, umenneskelig
eller nedværdigende behandling eller risikerer
dødsstraf. Det kan også være i strid med retten
til privat- og familieliv at udvise en udlænding,
som har en stærk personlig og familiemæssig
tilknytning til Danmark.
Udlændinge, der opholder sig i Danmark, er
beskyttet af menneskerettighederne og må
for eksempel ikke udsættes for umenneskelig
eller nedværdigende behandling eller vilkårlig
frihedsberøvelse. Udlændinge, der opholder
sig lovligt i Danmark, har desuden ret til
bevæge sig frit og som udgangspunkt ret til
selv at vælge opholdssted.
Denne rapport behandler nogle af de
spørgsmål, der opstår i forbindelse med
udvisning og udlevering af personer fra
Danmark. Det drejer sig om udvisning af
udlændinge, der har begået kriminalitet
(kapitel 4); udvisning af udlændinge på grund
af terrormistanke (kapitel 5); udvisning og
udlevering af personer til andre stater på
grundlag af en såkaldt diplomatisk garanti
(kapitel 6); og endelig forholdene for
udlændinge, der ikke kan udsendes på grund
af risiko for tortur med videre i modtagerlandet,
og som derfor befinder sig i Danmark på
”tålt ophold” i udrejsecenter Kærshovedgård
(kapitel 7).
8
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0009.png
KAPITEL 2
UDVIKLINGEN I 2017-18
Der var som nævnt i 2017 og fortsat i 2018
en omfattende diskussion af, om menneske-
rettighederne sætter for snævre grænser
for udvisning og udlevering af kriminelle
udlændinge. Debatten var navnlig affødt af, at
danske domstole i enkelte sager fandt, at det
ville være i strid med menneskerettighederne
at udvise og udlevere kriminelle udlændinge fra
Danmark, jf. kapitel 4 nedenfor.
Folketinget har på den baggrund i maj
2018 vedtaget et lovforslag til ændring
af udlændingeloven, som indeholder
retningslinjer for, under hvilke omstændigheder
kriminelle udlændinge i almindelighed
kan udvises, uden at det med sikkerhed er
i strid med artikel 8 om ret til respekt for
privat- og familielivet i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention.
1
Et andet spørgsmål der har fyldt meget er
forholdene for udlændinge på tålt ophold
med opholds- og meldepligt på udrejsecenter
Kærshovedgård, jf. kapitel 7 nedenfor.
2.1 UDVIKLINGEN I TAL
Selvom spørgsmålet om menneskerettig-
hederne forhindrer udvisning af kriminelle
FIGUR 1: UDLÆNDINGE MED UDVISNINGSDOMME, 2001-2016
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
523
500
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Antal udlændinge, der får en udvisningsdom
Procentandel af dømte personer med udenlandsk oprindelse, der får en udvisningsdom (højre akse)
Kilde: Udlændinge- og Integrationsministeriet, Danmarks Statistik og egne beregninger
Note: Dømte personer med udenlandsk oprindelse omfatter personer, der er fundet skyldige i overtrædelse af straffeloven eller særlove
(herunder færdselsloven med bøder over 2.500 kr.), hvor ingen af forældrene er både dansk statsborger og født i Danmark.
8%
7%
1.912
1.495 1.520
4%
3%
2%
1%
0%
6%
5%
1.809
1.379
1.197
631
738
736
747
1.050 1.019
487
571
493
9
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0010.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
FIGUR 2: SELVMORD OG SELVMORDSFORSØG PÅ ASYLCENTRE, 2010-2016
140
120
120
100
80
60
40
18
20
0
0
2010
Selvmordsforsøg og -adfærd
2014
2015
2016
Selvmord
0
0
3
54
45
24%
Heraf mindreårige børn (kun opgjort for 2016)
Kilde: Udlændinge- og Integrationsministeriet
udlændinge har fyldt meget i 2017-18, så
viser tallene, at et stort – og stigende – antal
udlændinge faktisk bliver udvist af Danmark
på grund af begået kriminalitet. Der er over
en tiårig periode sket en mere end fordobling
af antallet af udlændinge, der bliver udvist
ved dom. Fra 738 udlændinge i 2006 til 1.912
udlændinge i 2016.
Forholdene for udlændinge uden lovligt
opholdsgrundlag i Danmark i danske asylcentre,
herunder i modtagelses-, hjemsendelses- og
udrejsecentrene har som nævnt også været
omdebatteret. Tallene viser, at der har været
en stor stigning (en næsten syvdobling siden
2010) i antal af selvmord og selvmordsforsøg i
danske asylcentre. Der blev i 2016 registreret i
alt 3 selvmord og 117 selvmordsforsøg i danske
asylcentre mod 18 selvmordsforsøg i 2010 (ingen
selvmord). Alene fra 2015 til 2016 skete der mere
end en fordobling af antallet af selvmordsforsøg.
Det høje tal kan muligvis være en indikation på, at
der i de senere år en sket en betydelig stramning
både administrativt og lovgivningsmæssigt af
forhold og livsvilkår på asylcentre, ikke mindst på
de nyetablerede udrejsecentre.
2.2 MENNESKERETLIGE FORBEDRINGER
Folketinget vedtog, som nævnt ovenfor, i
maj 2018 – i forlængelse af anbefalingerne
fra oktober 2017 fra en tværministeriel
arbejdsgruppe – et lovforslag om skærpede
regler for udvisning af kriminelle udlændinge.
2
Loven fastsætter mere præcise retningslinjer
for, under hvilke omstændigheder kriminelle
udlændinge i almindelighed kan udvises, uden
at det med sikkerhed er i strid med artikel 8 om
ret til respekt for privat- og familielivet i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Retningslinjerne skal fremover anvendes af de
danske domstole i en række udvisningssager.
Domstolene kan undlade at ifølge retnings-
linjerne – både til fordel og
ulempe for en
udlænding – hvis det følger af Danmarks
internationale forpligtelser.
10
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
Instituttet har tidligere peget på behovet
for, at de danske myndigheder tydeliggør
deres anvendelse af Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols retspraksis på
området. Instituttet finder det derfor positivt,
at der nu i forarbejderne til det fremsatte
lovforslag fastsættes retningslinjer, samt at de
fastsatte retningslinjer respekterer Danmarks
internationale menneskeretlige forpligtelser og
de danske domstoles rolle.
Instituttet mener samtidig, at der er behov for,
at menneskerettighedsdomstolens retspraksis
gøres lettere tilgængelig for praktikere,
herunder anklagere, forsvarere og dommere,
og at informationsmateriale løbende opdateres,
efterhånden som praksis udvikler sig, jf.
nærmere kapitel 4 nedenfor om udvisning ved
dom.
2.3 NYE UDFORDRINGER
Forholdene og vilkårene for udlændinge på
tålt ophold med opholds-, underretnings-
og meldepligt i et udrejsecenter blev i
2017 strammet både administrativt og
lovgivningsmæssigt. Det skete på trods af,
at Folketingets Ombudsmand har kritiseret
forholdene og på trods af, at Højesteret i
2012 og på ny i 2017 fandt, at udlændinge
på tålt ophold, der var pålagt opholds- og
meldepligt i et udrejsecenter, havde været
udsat for et uproportionalt indgreb i deres ret til
bevægelsesfrihed, jf. kapitel 7 nedenfor.
Folketingets Ombudsmand inspicerede
Udrejsecenter Kærshovedgård i efteråret 2017
for at vurdere, om udlændinge på tålt ophold er
udsat for umenneskelig eller nedværdigende
behandling. Besøget fandt sted sammen
med Institut for Menneskerettigheder og
DIGNITY – Dansk Institut mod Tortur under
Ombudsmandens mandat under FN’s Tortur-
konvention. Ombudsmanden afgav i maj 2018
redegørelse om besøget, hvori han fastholder sin
kritik af forholdene, jf. kapitel 7 nedenfor.
2.4 PRINCIPIELLE AFGØRELSER PÅ
OMRÅDET
Debatten om udvisning af kriminelle
udlændinge var navnlig affødt af, at danske
domstole i enkelte sager fandt, at det ville
være i strid med menneskerettighederne at
udvise eller udlevere kriminelle udlændinge fra
Danmark.
Højesteret fandt således i en dom fra maj 2017,
at det ville være i strid med forbuddet mod
tortur umenneskelig eller nedværdigende
behandling i artikel 3 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention at udlevere
fire kriminelle rumænske statsborgere til
Rumænien på grund af umenneskelige
afsoningsforhold i de rumænske fængsler.
På baggrund af en diplomatisk garanti fra de
rumænske myndigheder godkendte Højesteret
i maj 2018, at de pågældende rumænere kunne
udleveres til Rumænien, jf. kapitel 6 nedenfor.
Østre Landsret fastslog i en dom fra marts
2018, at det ville være et brud på retten til
privat- og familieliv i artikel 8 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention at udvise en
kriminel bandeleder til Pakistan på grund af
hans store tilknytning til Danmark og meget
begrænsede tilknytning til Pakistan.
3
Modsat fandt Højesteret i en afgørelse af 24.
maj 2018, at det ikke var i strid med artikel 8 at
udvise en kriminel statsløs palæstinenser med
stærk personlig og familiemæssig tilknytning til
Danmark til Libanon, jf. kapitel 4 nedenfor.
For så vidt angår udlændinge på tålt ophold
fastslog Højesteret i en dom i januar 2017,
at en udlænding der i en periode på knap
fire år havde været pålagt opholds- og
meldepligt i et asylcenter havde været udsat
for et uproportionalt indgreb i sin ret til
bevægelsesfrihed, jf. kapitel 7.
11
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0012.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
KAPITEL 3
MENNESKERETTEN
3.1 KORT OM DEN INTERNATIONALE
RAMME
Stater har ret til at kontrollere udlændinges
indrejse og ophold på deres territorium. Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention
garanterer ikke en ret for en udlænding til at
indrejse og opholde sig i en bestemt stat, og
stater kan udvise en udlænding, der er dømt for
en forbrydelse.
Det kan dog være i strid med menneske-
rettighederne at udvise eller udlevere en
person fra Danmark til et andet land. Dels på
grund af den pågældendes stærke tilknytning
til Danmark (artikel 8 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention). Dels hvis
der er en reel risiko for, at den pågældende
vil blive udsat for alvorlige menneske-
rettighedsovergreb i modtagerlandet (navnlig
artikel 3 i samme konvention).
Efter konventionens artikel 8 har enhver
ret til respekt for blandt andet sit privat- og
familieliv. Der kan dog foretages nødvendige
og proportionale indgreb i rettigheden af
hensyn til bl.a. den nationale sikkerhed, den
offentlige tryghed eller for at forebygge uro
eller forbrydelse.
Det følger af Den Europæiske Menneske-
rettighedsdomstols retspraksis, at indgreb i
en udlændings ret til privat- eller familieliv
skal stå i rimeligt forhold til de formål,
som indgrebet – f.eks. en udvisning – skal
varetage. Denne proportionalitetsafvejning er i
almindelighed afgørende for, om udvisning af
en kriminel udlænding vil være forenelig med
konventionens artikel 8.
12
For så vidt angår risikoen, for at den på-
gældende vil blive udsat for et alvorligt
menneskerettighedsovergreb i modtager-
landet, følger det af konventionens artikel 3 i,
at en stat ikke må udsende en person til en
anden stat, hvis der er en reel risiko for, at
personen vil blive udsat for tortur.
En stat må heller ikke udsende en person til
en anden stat, hvorfra personen risikerer at
blive videresendt til et tredjeland, hvor den
pågældende risikerer tortur mv.
4
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
har tillige fastslået, at udsendelse til en
stærkt disproportional straf for en strafbar
overtrædelse eller til en livstidsdom uden
nogen reel mulighed for løsladelse er i strid
med konventionens artikel 3.
5
Forbuddet mod udsendelse til tortur mv. er
absolut. Det er uden betydning, hvad den
pågældende udlænding har gjort i Danmark,
herunder om vedkommende har begået
kriminalitet eller anses for en trussel mod
statens sikkerhed.
Forbuddet mod udsendelse til tortur følger
også af artikel 3 i FN’s Torturkonvention og
artikel 7 i FN’s Konvention om Borgerlige
og Politiske rettigheder. FN’s Menneske-
rettighedskomité og FN’s Torturkomité har i
flere sager udtrykt kritik af Flygtningenævnets
afgørelser, senest i april 2018.
6
FN’s Torturkomite afgav i februar 2018 en
såkaldt General Comment, som nærmere
præciserer fortolkningen af artikel 3 i FN’s
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
Torturkonvention og forbuddet mod at udsende
en person til tortur mv.
7
Højesteret fastslog i en kendelse fra november
2017, at en klage til FN’s Torturkomite ikke
skulle tillægges opsættende virkning. Sagen
drejede sig om en udlændings sagsanlæg mod
Flygtningenævnet med henblik på ikke at blive
udsendt, mens FN’s Torturkomité behandlede
en klage fra ham over nævnets afslag på asyl.
8
Højesteret tillod således, at udsendelse kunne
ske, uanset at FN behandlede sagen.
Menneskerettighederne forbyder ikke alene
udsendelse til tortur, umenneskelig eller
nedværdigende behandling. Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol har fastslået, at
udsendelse til en stat, hvor der er reel risiko for
dødsstraf, vil være i strid med retten til liv i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention
artikel 2.
9
Det følger også af den 6.
tillægsprotokol til konventionen, at der ikke må
ske udsendelse til en stat, hvor der er risiko for
at blive idømt og få fuldbyrdet dødsstraf.
Derudover har Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol udtalt, at
udsendelse til en langvarig og åbenlyst vilkårlig
frihedsberøvelse undtagelsesvist kan være i
strid med konventionens artikel 5 om retten
til frihed og sikkerhed.
10
Ligesom udsendelse
til en gennemført uretfærdig rettergang
i særlige tilfælde kan være i strid med
konventionens artikel 6. Det kan for eksempel
være tilfældet, når en stat udleverer en person
til retsforfølgning i en anden stat, hvor der er
en reel risiko for, at domstolene vil inddrage
materiale, som er fremkommet ved tortur.
11
Endelig følger det af Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 13, at
enhver, der har fået krænket en rettighed, som
er beskyttet af konventionen, skal have adgang
til effektive retsmidler. Heri ligger blandt andet,
at en borger skal have adgang til prøvelse
hos en uafhængig og upartisk myndighed.
Særligt med hensyn til artikel 13 i kombination
med artikel 3 følger det af Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols retspraksis, at
personer, der ønskes udsendt til en stat, hvor
der er en reel risiko for tortur, blandt andet skal
have adgang til en grundig prøvelse af en sådan
torturpåstand inden udsendelsen, og der skal
være mulighed for at sætte udsendelsen i bero
under sagsbehandlingen.
12
EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder
indeholder også et forbud mod at udsende
personer til stater, hvor der er en alvorlig
risiko for at blive idømt dødsstraf eller udsat
for tortur eller anden umenneskelig eller
nedværdigende straf eller behandling, ligesom
chartret også sikrer retten til respekt for privat-
og familieliv.
13
3.2 KORT OM DE DANSKE REGLER M.V.
PÅ OMRÅDET
Udvisning og udsendelse af udlændinge er
reguleret i udlændingeloven
14
, som indeholder
regler om udlændinges adgang til indrejse og
ophold i Danmark.
15
En udlænding kan udvises
af Danmark på grund af kriminalitet, af hensyn
til statens sikkerhed, offentlige orden, sundhed
og lignende, eller hvis udlændingen opholder
sig eller arbejder ulovligt her i landet med
videre.
Afgørelse om udvisning på grund af kriminalitet
træffes af domstolene i forbindelse med
dommen for den kriminalitet, der ligger til
grund for udvisningen. I tilfælde af mindre
grov kriminalitet er der dog i visse tilfælde
adgang til administrativt at træffe afgørelse
om udvisning. Sådanne afgørelser træffes af
Udlændingestyrelsen med klageadgang til
Udlændinge- og Integrationsministeriet.
16
Udvisning af hensyn til statens sikkerhed
træffes af Justitsministeriet i første instans,
hvorefter følger en særlig domstolsbehandling
13
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
af afgørelsen, jf. nedenfor i kapitel 5 om
udvisning af terrormistænkte.
Hvis en udlænding med opholdstilladelse
som flygtning udvises ved dom, skal
Udlændingestyrelsen efterfølgende træffe
afgørelse om, hvorvidt udlændingen kan
udsendes. Dette kan ikke ske, hvis der ved en
udsendelse er risiko for dødsstraf, tortur eller
anden umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf. Det kan heller ikke
ske, hvis personen har asyl i Danmark,
fordi vedkommende er individuelt forfulgt
(konventionsflygtning), og ved udsendelse
risikerer forfølgelse. Hvis udlændingen ikke
kan udsendes, skal Udlændingestyrelsen tillige
træffe afgørelse om, hvorvidt udlændingen på
ny skal gives opholdstilladelse som flygtning.
17
Udlevering af personer til retsforfølgning
i en anden stat er reguleret i den danske
udleveringslov.
18
Der sondres i loven mellem
udlevering til stater inden for og uden for EU.
Inden for EU kan der ske udlevering af
personer til strafforfølgning af en række
nærmere opregnede forbrydelser til en
anden medlemsstat, hvis der er tale om en
lovovertrædelse, der efter lovgivningen i den
anmodende medlemsstat kan straffes med
fængsel i mindst tre år, og det sker på grundlag
af en europæisk arrestordre. Det er ikke en
betingelse, at den tilsvarende handling er
strafbar efter dansk ret.
19
For så vidt angår udlevering til en stat uden
for EU, er der krav om dobbelt strafbarhed,
idet forholdet også skal være strafbart
efter dansk ret. Der sondres her mellem
udlevering af udlændinge og udlevering af
danske statsborgere. Udlevering af danske
statsborgere blev mulig efter en ændring af
udleveringsloven i 2002.
20
Udlændinge kan udleveres til strafforfølgning
eller fuldbyrdelse af en dom i en stat uden for
EU, hvis handlingen efter dansk ret kan straffes
med fængsel i mindst et år.
21
Udlevering af danske statsborgere kan som
udgangspunkt ske, hvis handlingen efter dansk
ret kan medføre højere straf end fængsel i fire
år, og der er indgået en udleveringsaftale med
modtagerstaten.
22
Er der ikke indgået en sådan
aftale, kan der ske udlevering, hvis ”særlige
hensyn til retshåndhævelsen taler derfor”.
Udlevering må ikke ske, hvis der er risiko
for, at den pågældende efter udleveringen
vil blive udsat for forfølgelse, tortur eller
anden umenneskelig eller nedværdigende
behandling. Det er endvidere bestemt i
udleveringsloven, at udlevering i særlige
tilfælde skal udsættes, hvis den vil være
uforenelig med humanitære hensyn, navnlig
under hensyn til den pågældendes alder,
helbredstilstand eller andre personlige
forhold.
23
14
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0015.png
KAPITEL 4
UDVISNING AF UDLÆNDINGE DER HAR
BEGÅET KRIMINALITET
En udlænding, som dømmes for kriminalitet i
Danmark, kan som ovenfor nævnt udvises ved
dom, hvis nærmere betingelser er opfyldt.
4.1 DEN MENNESKERETLIGE
BESKYTTELSE: UDLÆNDINGE HAR RET
TIL PRIVAT- OG FAMILIELIV
Den Europæiske Menneskerettigheds-
konvention indeholder ikke regler, der direkte
tager sigte på at regulere medlemsstaternes
adgang til at udvise og udlevere udlændinge på
grund af kriminalitet. Nogle af bestemmelserne
i konventionen har dog som nævnt ovenfor
alligevel betydning i den forbindelse, navnlig
artikel 3 om forbuddet mod tortur, artikel 8 om
retten til privat- og familieliv, 4. tillægsprotokol,
som indeholder bestemmelser om forbud
mod udvisning af egne statsborgere og
kollektiv udvisning af udlændinge, samt 6.
tillægsprotokol, som indebærer forbud mod
udsendelse til dødsstraf (se afsnit 3.1 ovenfor).
Endvidere indeholder 7. tillægsprotokol en
række processuelle garantier, der skal tages
højde for i forbindelse med en afgørelse om
udvisning.
Særligt vedrørende konventionens
artikel 8 følger det af Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols retspraksis, at
en udlænding kan udvises, hvis udvisningen
står i et rimeligt forhold til formålet med
udvisningen. Denne proportionalitetsvurdering
foretages på baggrund af en samlet og konkret
afvejning af en række elementer. Domstolen
fastlagde i dommen
Maslov mod Østrig
fra 2008, hvilke kriterier der indgår i denne
proportionalitetsvurdering:
24
• Den begåede kriminalitets art og grovhed.
• Varigheden af udlændingens ophold i
bopælslandet.
• Tiden efter den begåede kriminalitet og den
pågældendes adfærd i denne periode.
• De berørte personers statsborgerskab.
• Udlændingens familiesituation, herunder
ægteskabets varighed og andre faktorer, der
viser familielivets effektivitet.
• Hvorvidt ægtefællen havde kendskab til
kriminaliteten, da forholdet blev etableret.
• Hvorvidt der er børn i ægteskabet og i så fald
deres alder.
• Alvorligheden af de vanskeligheder, den
medfølgende ægtefælle med sandsynlighed
vil møde i det land, som udlændingen
udvises til.
• Børnenes bedste interesser og
velbefindende, herunder navnlig
alvorligheden af de vanskeligheder, som
udlændingens børn med sandsynlighed vil
møde i det land, som udlændingen udvises
til.
• Fastheden af sociale, kulturelle og
familiemæssige bånd med værtslandet og
med modtagerlandet.
15
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
Menneskerettighedsdomstolen understregede
også, at den vægt, der skal lægges på de
enkelte kriterier, nødvendigvis varierer efter den
enkelte sags konkrete omstændigheder.
25
I sager om en ung person, som endnu ikke
selv har stiftet sin egen familie, fastsatte
dommen følgende kriterier til brug for
proportionalitetsafvejningen:
• Den begåede kriminalitets art og grovhed.
• Varigheden af udlændingens ophold i
bopælslandet.
• Tiden efter den begåede kriminalitet og den
pågældendes adfærd i denne periode.
• Fastheden af sociale, kulturelle og
familiemæssige bånd med værtslandet og
med modtagerlandet.
26
Den pågældendes alder kan spille en rolle
i anvendelsen af de nævnte kriterier. For
eksempel må det tages i betragtning ved
vurderingen af kriminaliteten, om den er
begået af den pågældende som ung eller
voksen. I relation til længden af personens
ophold i værtslandet og fastheden af båndene
til værtslandet gør det en klar forskel, om
personen på den ene side allerede kom til
værtslandet i sin barndom eller blev født i
værtslandet, eller på den anden side først kom
til værtslandet som voksen. Hensyn skal tages
til den specielle situation, hvor den pågældende
har opholdt sig det meste af barndommen eller
hele barndommen i værtslandet og er opvokset
og har modtaget sin uddannelse der.
27
Der skal ifølge domstolen foreligge meget
tungtvejende grunde for at retfærdiggøre
en udvisning, når der er tale om fastboende
udlændinge, der er født i landet eller indrejst
som børn og har tilbragt det meste af deres
barndom og ungdom i landet.
28
Europarådets medlemsstater har, som
led i processen med at reformere Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol,
vedtaget en række erklæringer om Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstolens
virke bl.a. den såkaldte Izmir-erklæring fra
2011 og Brighton-erklæringen fra 2012.
29
I
erklæringerne opfordres Domstolen til at
respektere det såkaldte subsidiaritetsprincip.
Det betyder, at medlemsstaterne opfordrer
domstolen til at være tilbageholdende og
indrømme staterne en større skønsmargen, når
nationale procedurer, i Danmark Folketinget
og domstolene, fungerer retfærdigt og
herunder inddrager Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention og praksis fra
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
I sådanne tilfælde bør menneskerettigheds-
domstolen kun dømme staten for krænkelse
af menneskeretten under helt særlige
omstændigheder.
Dette subsidiaritetsprincip blev bekræftet
i den såkaldte København-erklæring, som
medlemsstaterne i Europarådet vedtog i
april 2018 under det danske formandskab for
Europarådet.
30
Det har været drøftet og antages, om
domstolen blandt andet som følge af
de nævnte erklæringer er blevet mere
tilbageholdende i prøvelsen af udvisningssager
i situationer hvor konventionen og retspraksis
fra domstolen er indgået i den nationale
vurdering og prøvelse.
31
Det kan endelig fremhæves, at FN’s
Børnekonvention er særlig relevant i
forbindelse med udvisning af børn eller af
forældre, der er sammen med deres børn. Det
følger blandt andet af Børnekonventionen, at
barnets bedste skal komme i første række i
alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad
enten disse udøves af offentlige eller private
institutioner for social velfærd, domstole,
16
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
forvaltningsmyndigheder eller lovgivende
organer.
32
EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder
indeholder som nævnt ovenfor i afsnit 3.1
også bestemmelser, der beskytter privat- og
familielivet og mod udsendelse til tortur mv.,
ligesom chartret også angiver, at barnets
bedste skal komme i første række i alle
handlinger vedrørende børn.
33
EU-retsakter
vedrørende udvisning og den nationale
gennemførelse heraf skal respektere disse
bestemmelser i chartret. Danmark er bundet
af EU’s direktiv om unionsborgeres og deres
familiemedlemmers ret til at færdes og
opholde sig frit på medlemsstaternes område,
som blandt andet indeholder nærmere regler
om EU-medlemsstaternes muligheder for
at begrænse EU-borgeres ret til indrejse og
ophold af hensyn til den offentlige orden,
sikkerhed og sundhed.
34
4.2 DANSKE FORHOLD:
RETNINGSLINJER FOR UDVISNING AF
KRIMINELLE UDLÆNDINGE BØR VÆRE
TYDELIGERE
Efter udlændingeloven kan en udlænding, som
dømmes for kriminalitet i Danmark, udvises
ved dom, hvis nærmere betingelser er opfyldt.
Hvis en udlænding udvises, betyder det, at
udlændingen ikke længere må opholde sig
i Danmark, men skal udrejse og ikke uden
tilladelse på ny må indrejse i landet.
35
Hvis en udlænding har begået kriminalitet,
der kan begrunde udvisning, skal der altid
foretages en konkret vurdering af, om den
pågældende udlænding skal udvises. Det
fremgår af udlændingeloven, at der ved
afgørelse om udvisning ved dom skal lægges
vægt på, om udvisning må anses for særlig
påkrævet på grund af:
1. grovheden af den begåede kriminalitet,
2. længden af den idømte frihedsstraf,
3. den fare, skade eller krænkelse, der var
forbundet med den begåede kriminalitet,
4. tidligere domme for strafbart forhold,
5. at kriminaliteten er begået af flere i forening,
eller
6. at kriminaliteten er særligt planlagt eller led
i omfattende kriminalitet.
36
Det følger af udlændingeloven, at en
udlænding, der har begået kriminalitet af en vis
grovhed skal udvises af Danmark, ”medmindre
dette med sikkerhed vil være i strid med
Danmarks internationale forpligtelser”.
37
Udlændingestyrelsen afgiver årligt en
redegørelse til Folketinget om anvendelsen
af udlændingelovens bestemmelser om
udvisning ved dom eller administrativ. Det
fremgår heraf, at antallet af udlændinge, der
udvises, er steget ganske betragteligt i den
tiårige periode fra 2006-2016. Der blev i 2016
udvist flere end dobbelt så mange udlændinge
ved dom på grund af kriminalitet (1.912
udlændinge) som i 2006 (738 udlændinge).
38
Der var i 2017 og fortsat i 2018 en omfattende
diskussion af udvisning og udlevering af
kriminelle udlændinge. Debatten var navnlig
affødt af, at danske domstole i enkelte
sager fandt, at det ville være i strid med
menneskerettighederne at udvise eller
udlevere kriminelle udlændinge.
Højesteret ophævede i maj 2017
Justitsministeriets afgørelser om udlevering
af i alt fire personer til Rumænien med
henvisning til, at en udlevering ville være
i strid med artikel 3 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonventionen på grund
af forholdene i de rumænske fængsler. Efter
indhentelse af en diplomatisk garanti fra de
rumænske myndigheder om forbedrede
afsoningsforhold godkendte Højesteret ved
17
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
en afgørelse af 2. maj 2018, at de pågældende
rumænere kan udleveres til Rumænien.
39
Se
nærmere kapitel 6 nedenfor.
I oktober 2017 fandt Københavns byret i
en anden sag, at en kriminel pakistansk
statsborger og leder af gruppen Loyal To
Familia ikke kunne udvises fra Danmark til
Pakistan, da det ville være i strid med hans
ret til privat- og familieliv efter artikel 8 i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention.
40
Byretten lagde vægt på, at den 30-årige var
født og opvokset i Danmark og aktuelt var
idømt en frihedsstraf udmålt i måneder for
verbale trusler, som var fremsat spontant efter
en visitation. Efter en samlet bedømmelse
fandt byretten, at en udvisning med sikkerhed
ville være i strid med Danmarks internationale
forpligtelser.
Østre Landsret stadfæstede den 5. marts
2018 Københavns byrets afgørelse i forhold til
udvisningsspørgsmålet. Landsretten anførte:
”At under hensyn til, at T er født i Danmark
og har haft sin opvækst og skolegang her i
landet, må der, afhængig af hans tilknytning til
statsborgerskabslandet Pakistan, som anført af
byretten stilles strenge krav til den kriminalitet,
der kan føre til udvisning.
T har aldrig boet i Pakistan. Han har besøgt
Pakistan 3-5 gange i ferier, senest i 2007. Han
taler og forstår Punjabi. Han har ikke familie i
Pakistan, men hans far er medejer af i hvert fald
et stykke jord og et hus i Mirza Tahir i provinsen
Gujrat. T har således en vis social og kulturel
tilknytning til Pakistan.
T er tidligere flere gange idømt lange
fængselsstraffe, herunder har han afsonet ca.
10 års fængsel for navnlig voldskriminalitet,
og han har trods en tidligere dom om betinget
udvisning begået kriminalitet i prøvetiden.
På baggrund af de mange domme, han har
modtaget gennem årene, og hans personlige
forhold, herunder hans stærke tilknytning
til bandegrupperingen (…), er der grund til
at formode, at han også fremover vil begå
kriminalitet i Danmark, hvis han ikke udvises…
Uanset alvoren af den nu pådømte og
tidligere kriminalitet finder landsretten efter
en samlet helhedsvurdering, herunder T’s
meget begrænsede tilknytning til Pakistan, at
udvisning med indrejseforbud i 6 år ikke kan
anses for en proportional foranstaltning med
henblik på at forebygge kriminalitet og sikre
den offentlige orden.”
Procesbevillingsnævnet meddelt i maj 2018
anklagemyndigheden tilladelse til at anke
sagen til Højesteret, hvor den nu verserer.
41
Modsat har Højesteret senest i en dom
af 24. maj 2018 fastslået, at det ikke var
i strid med artikel 8 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention at udvise
en statsløs palæstinenser fra Danmark,
som havde en meget stærk tilknytning til
Danmark.
42
Sagen vedrørte T, en 30-årig
statsløs palæstinenser fra Libanon, der havde
opholdt sig i Danmark, siden han var 4 år. T
var ved byrettens og landsrettens dom fundet
skyldig i to tilfælde af vidnetrusler og et
tilfælde af afpresning, og idømt fængsel i 8
måneder. Han var endvidere blevet betinget
udvist af Danmark. T var tidligere straffet og
betinget udvist. De to vidnetrusler var begået i
prøvetiden for den betingede udvisning.
Højesteret fandt, at T efter en samlet vurdering
af arten og grovheden af såvel hans nuværende
som hans tidligere kriminalitet kunne udvises
fra Danmark med indrejseforbud i 6 år.
Regeringen nedsatte i foråret 2017 en
tværministeriel arbejdsgruppe med deltagelse
af bl.a. Udlændinge- og Integrationsministeriet
og Justitsministeriet, der skulle afdække,
18
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
hvordan man kan ”få flere kriminelle udlændinge
udvist.”
43
Arbejdsgruppen anbefalede i sin
rapport i oktober 2017, at der sker en præcisering
af reglerne om udvisning af kriminelle
udlændinge ved dom. Udlændingeloven foreslås
ændret, så det med ”udgangspunkt i praksis
fra Den Europæiske Menneskeretsdomstol
fastlægges i lovbemærkningerne, under hvilke
omstændigheder udlændinge i almindelighed
kan udvises. Også selv om det indebærer en
risiko for, at Menneskerettighedsdomstolen i en
konkret sag vil kunne nå frem til, at det ikke var
muligt at udvise den pågældende.”
44
Institut for Menneskerettigheder konkluderede
i en analyse fra december 2017, at det er muligt
at stramme dansk udvisningspraksis yderligere
uden at komme i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols retspraksis
på området.
45
Instituttet pegede i analysen
på forskellige forhold, der kunne overvejes,
også for at øge retssikkerhed for kriminelle
udlændinge:
• Udlændingelovens § 22-26
kan gennemskrives for at styrke
gennemsigtigheden og tydeliggøre
grundbetingelserne for at udvise.
• Lovforarbejderne kan præciseres for at give
en mere præcis vejledning om fortolkningen
og anvendelsen af udvisningsreglerne.
• Betinget udvisning kan præciseres med
henblik på at tydeliggøre advarselsvirkningen
og begrænse anvendelsen af symbolske,
betingede udvisninger.
• Indrejseforbuddets varighed kan smidiggøres
og dermed bidrage til at nuancere reglerne.
• Menneskerettighedsdomstolens retspraksis
bør under alle omstændigheder gøres
lettere
tilgængelig
for praktikere for borgere,
anklagere, forsvarere og dommere.
Folketinget vedtog i maj 2018 – i forlængelse
af anbefalingerne fra oktober 2017 fra
den tværministerielle arbejdsgruppe –
skærpede regler om udvisning af kriminelle
udlændinge.
46
For det første indebærer loven, at der
fastlægges retningslinjer for, under hvilke
omstændigheder kriminelle udlændinge
i almindelighed kan udvises, uden at det
med sikkerhed er i strid med artikel 8 om
ret til respekt for privat- og familielivet i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Bemærkningerne til lovforslaget bag loven
indeholder en gennemgang af Domstolens
praksis på området, men medtager dog ikke
alle relevante domme, idet bl.a. nogle af
Domstolens tidlige domme undlades.
For det andet indebærer loven, at virkningen
af den nuværende ordning med betinget
udvisning tydeliggøres ved at forlade
terminologien om, at udvisning gøres betinget
og i stedet indføre en advarselsordning, hvor
en advarsel skal have virkning også ud over den
periode, der i dag fastsættes som en prøvetid
for betinget udvisning.
For det tredje indebærer loven, at der indføres
hjemmel til at meddele indrejseforbud for
en kortere periode end den, der følger af de
nuværende regler, hvis et indrejseforbud for
en kortere periode vil betyde, at der kan ske
udvisning i tilfælde, hvor dette ellers vurderes
at være i strid med Danmarks internationale
forpligtelser på grund af indrejseforbuddets
længde.
4.3 KONKLUSION
I de nye regler om skærpede betingelserne
for udvisning af kriminelle udlændinge
opstilles som nævnt retningslinjer for, hvornår
kriminelle udlændinge i almindelighed kan
udvises. Retningslinjerne skal fremover
anvendes af de danske domstole i en række
19
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0020.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
udvisningssager. Domstolene kan undlade
at følge retningslinjerne – både til fordel og
ulempe for en udlænding – hvis det følger af
Danmarks internationale forpligtelser.
Instituttet har i tidligere høringssvar
vedrørende de danske udvisningsregler
peget på behovet for, at Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols retspraksis på
området tydeliggøres. Instituttet finder det
positivt, at lovbemærkningerne gør domstolens
praksis på udvisningsområdet tydeligere
for danske domstole. Der burde dog efter
instituttets opfattelse være medtaget flere
tidligere domme fra domstolen for at sikre et
mere komplet overblik over, hvornår udvisning
kan ske.
47
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
træffer løbende afgørelser i udvisnings- og
udleveringssager, og Domstolens praksis er
under fortsat udvikling. Det er således vigtigt,
at praktikere, herunder blandt andet advokater
og dommere, er bekendt med Domstolens
nyeste praksis, så det sikres, at dansk
udvisningspraksis er på linje med praksis ved
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
ANBEFALING
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
Justitsministeriet:
• gør Den Europæiske Menneskerettigheds-
domstols retspraksis vedrørende udvisning og
udlevering af udlændinge lettere tilgængelig
for praktikere, herunder anklagere, forsvarere
og dommere, og at ministeriet løbende
opdaterer informationsmateriale herom,
efterhånden som praksis udvikler sig.
20
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0021.png
KAPITEL 5
UDVISNING AF TERRORMISTÆNKTE UDLÆNDINGE
Der blev i Danmark i 2009 – på baggrund
af den øgede terrortrussel som følge af
11. september 2001 – indført en særlig
domstolsbehandling af sager vedrørende
inddragelse af opholdstilladelse, udvisning og
udsendelse af udlændinge, der anses for en
fare mod statens sikkerhed. Efter ordningen
kan domstolsprøvelsen opdeles i en åben og
en lukket del. Under sagens lukkede del kan
der fremlægges fortroligt materiale, som er
indgået i farevurderingen af udlændingen, men
som af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til udlændingen selv.
5.1 DEN MENNESKERETLIGE
BESKYTTELSE: DER SKAL VÆRE REEL
MULIGHED FOR AT FORSVARE SIG
Det følger af Den Europæiske Menneske-
rettighedskonventions artikel 6, at enhver
inden en rimelig frist har ret til en retfærdig
og offentlig rettergang for en uafhængig
og upartisk domstol. Tilsvarende gælder
efter konventionens artikel 13, at enhver har
ret til at få prøvet en mulig krænkelse af en
konventionsrettighed ved en uafhængig og
upartisk myndighed, som skal kunne behandle
substansen i sagen og om nødvendigt yde
tilstrækkelig kompensation eller oprejsning.
For så vidt angår frihedsberøvelse, er der i
konventionens artikel 5, stk. 4, indført en særlig
processuel garanti, der sikrer frihedsberøvede
en ret til at indbringe sagen for en domstol,
der kan tage stilling til frihedsberøvelsens
lovlighed.
Det er et grundlæggende processuelt krav
efter både konventionens artikel 5, 6 og 13, at
der er en reel mulighed for at gennemføre en
kontradiktorisk proces. Det vil sige at en terror-
mistænkt og/eller dennes særlige advokat skal
være bekendt med beskyldningerne mod den
pågældende i en sådan grad, at det er muligt at
tage til genmæle mod dem.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
tog i 2009 stilling til en ordning i Storbritannien
vedrørende domstolsbehandling af sager om
udvisning af terrormistænkte udlændinge. I
den britiske ordning gøres udlændingen ikke
bekendt med de detaljerede beskyldninger
mod sig, som alene fremlægges under en
lukket del af sagen, hvor en særlig advokat,
der repræsenterer udlændingen, er til stede.
Menneskerettighedsdomstolen fandt i den
konkrete sag, at beskyldningerne mod de
pågældende udlændinge i fem tilfælde
var tilstrækkeligt præcise til, at de kunne
give effektive instruktioner til den særlige
advokat under den lukkede del af sagen.
Men i fire tilfælde var beskyldningerne
alene af generel karakter, hvorfor der i
disse sager var sket en krænkelse af Den
Europæiske Menneskerettighedskonventions
artikel 5.
48
Det er således ifølge
Menneskerettighedsdomstolen en
forudsætning, at den udviste udlænding har
haft adgang til tilstrækkelige oplysninger
om beskyldningerne imod sig, således at
udlændingen er i stand til at give effektive
instruktioner til sin advokat.
21
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
5.2 DANSKE FORHOLD: DER MANGLER
STATISTIK FOR OMRÅDET
Som nævnt ovenfor blev der i 2009 i
udlændingelovens kapitel 7 b indført et
særligt system for domstolsprøvelse af sager
vedrørende udvisning, frihedsberøvelse og
udsendelse af udlændinge, som anses for en
fare for statens sikkerhed.
49
Problemet i disse
sager er, at Politiets Efterretningstjeneste
(PET) – som foretager den farevurdering
af udlændingen, der ligger til grund for
udvisningen mv. – ønsker at beskytte og
hemmeligholde sine efterretningskilder. Der
kan blandt andet være tale om meddelere
inden for miljøet eller om andre staters
efterretningstjenester. PET kan derfor være
tilbageholdende med at fremlægge fortroligt
materiale for en dansk domstol.
Efter den indførte ordning kan domstols-
prøvelsen opdeles i en åben og en lukket
del. Under sagens lukkede del kan der
fremlægges fortroligt materiale, som
er indgået i farevurderingen, men som
af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan
videregives til udlændingen. Under den
åbne del af sagen bistås udlændingen af
en beskikket advokat. Til varetagelse af
udlændingens interesser under den lukkede
del af sagen beskikkes der en særlig advokat,
som på udlændingens vegne udøver
partbeføjelser under denne del af sagen, dog
således at den særlige advokat ikke må drøfte
sagen med udlændingen.
Formålet med den særlige domstols-
behandling er at skabe en balance mellem på
den ene side behovet for at hemmeligholde
oplysninger af sikkerhedsmæssige grunde
og på den anden side hensynet til, at der er
en reel mulighed for effektiv varetagelse af
udlændingens interesser under sagen.
Højesteret fastslog i en kendelse af 18. august
2010,
50
at reglerne om domstols-behandling
i udlændingelovens kapitel 7 b generelt
må anses for at være forenelige med Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Men det er en betingelse, at de fremlagte
beskyldninger i det åbne materiale ikke er af en
sådan generel karakter, at udlændingen ikke er
i stand til at give effektive instruktioner til sin
advokat eller den særlige advokat og dermed
ikke har adgang til en reel kontradiktorisk
proces.
I en sag om udvisning af en udlænding fra
Danmark til Tunesien ophævede Højesteret
ved dom af 24. juni 2011 det daværende
Integrationsministeriums afgørelse om
farevurdering og udvisning af den pågældende.
Højesteret lagde vægt på, at de fremlagte
beskyldninger i det åbne materiale var af
en sådan generel karakter, at udlændingen
ikke havde været i stand til at give effektive
instruktioner til sin advokat eller sin særlige
advokat, og derfor havde der ikke været en reel
mulighed for kontradiktion.
Modsat stadfæstede Højesteret i en dom
ligeledes af 24. juni 2011 daværende
Integrationsministeriums afgørelse om
farevurdering og udvisning af en udlænding
fra Danmark til Irak. Højesteret lagde vægt på,
at der under sagens åbne del var fremkommet
så specifikke, konkrete og præcise oplysninger
om baggrunden for beskyldningerne mod
udlændingen, at han havde haft en reel
mulighed for effektivt at varetage sine
interesser, også under den lukkede del af
sagen, herunder ved at give konkrete instrukser
til den særlige advokat.
Der foreligger ikke offentligt tilgængelig
statistik over, hvor ofte denne særlige
domstolsprocedure har været anvendt. Men
danske domstole, herunder Højesteret, har
behandlet flere sager efter den særlige
procedure.
51
22
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0023.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
5.3 KONKLUSION
Ordningen i udlændingelovens kapitel 7 b
lever efter Institut for Menneskerettigheders
vurdering som udgangspunkt op til de
processuelle krav, der kan udledes af Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstols
retspraksis vedrørende behandlingen af
sager om udlændinge, som udgør en fare
for statens sikkerhed, herunder kravet om
en kontradiktorisk proces. Men den konkrete
implementering af ordningen kan – som det
også er fastslået af Højesteret – give anledning
til menneskeretlige problemstillinger.
ANBEFALING
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
Justitsministeriet:
• indsamler og fremlægger statistiske
oplysninger om brugen af den særlige
domstolsprocedure for sager vedrørende
udvisning, frihedsberøvelse og udsendelse af
udlændinge, som anses for en fare for statens
sikkerhed.
23
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0024.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
KAPITEL 6
BRUGEN AF DIPLOMATISKE GARANTIER
En række stater har i de senere år indgået
aftaler med modtagerstater om, at en person,
der ønskes udsendt, ikke vil blive udsat
for tortur eller umenneskelig behandling
i modtagerlandet. Sådanne diplomatiske
garantier indeholder tillige ofte en aftale om,
at repræsentanter fra det udsendende lands
ambassade eller konsulat regelmæssigt vil
have adgang til at besøge den udsendte person
i modtagerlandet for at sikre, at vedkommende
ikke lider overlast.
6.1 DEN MENNESKERETLIGE
BESKYTTELSE: UDLÆNDINGE MÅ IKKE
UDSENDES HVIS DER ER REEL RISIKO
FOR TORTUR
Som nævnt ovenfor i afsnit 3.1 må stater ikke
udsende eller udlevere en person til en anden
stat, hvis der er en reel risiko for, at personen
vil blive udsat for tortur, umenneskelig eller
nedværdigende behandling i modtagerstaten.
Diplomatiske garantier knytter sig til
vurderingen af, om der er vægtige grunde
til at antage, at en person vil blive udsat for
tortur i modtagerlandet. Internationalt er der
ikke en entydig holdning til anvendelsen af
diplomatiske garantier.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
har i flere sager drøftet og forholdt sig til
diplomatiske garantier.
52
Domstolen godkendte
i en sag i januar 2012 (den såkaldte Othman-
sag), at en terrormistænkt udlænding kunne
udsendes fra Storbritannien til Jordan på
grundlag af en diplomatisk garanti.
53
Det er den
første sag, hvor menneskerettighedsdomstolen
på baggrund af en diplomatisk garanti har
godkendt udsendelse til en stat, hvor der var en
reel risiko for tortur.
Ved vurderingen af en diplomatisk garanti
lægger menneskerettighedsdomstolen vægt
på en række forskellige faktorer, som opregnes
i Othman-sagen, herunder:
• om garantien er specifik og præcis eller
generel og vag
• hvem der har afgivet garantien, og om den
pågældende kan binde staten
• om det kan forventes, at lokale myndigheder
vil efterleve garantien, hvis den er afgivet af
den centrale regering
• om garantien vedrører behandling, som er
lovlig eller ulovlig i modtager-staten
• om garantien er afgivet af en deltagerstat
til Den Europæiske Menneskerettigheds-
konvention
• længden og styrken af det bilaterale forhold
mellem udsendelsesstat og modtagerstat
• om overholdelse af garantien objektivt kan
verificeres gennem diplomatiske eller andre
monitoreringsmekanismer, herunder uhindret
adgang til den pågældende udlændings
advokat
• om der er et effektivt system mod tortur
i modtagerstaten, herunder om staten er
24
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
villig til at samarbejde med internationale
monitorerings-mekanismer (inklusive
internationale menneskerettigheds-
ngo’er), og at staten er villig til at undersøge
torturpåstande og straffe de ansvarlige
• om den pågældende udlænding tidligere har
været udsat for tortur i modtagerstaten
• om nationale domstole i udsendelsesstaten
har vurderet garantiens troværdighed.
54
FN’s Torturkomité har taget stilling til
spørgsmålet i en sag mod Sverige fra 2005.
Agiza-sagen vedrørte udsendelse af to
egyptiske statsborgere til Egypten. Komitéen
fandt, at der var vægtige grunde til at antage,
at de to egyptere ville være i en konkret
individuel risiko for tortur i Egypten, og at
dette ikke kunne ændres ved den diplomatiske
garanti, som ikke indeholdt nogen effektive
overvågningsmekanismer.
55
FN’s Menneskerettighedskomité er kommet
til samme resultat i Alzery-sagen fra 2006
– en tilsvarende sag om udvisning af en
terrormistænkt fra Sverige til Egypten.
56
FN’s Torturkomité anfører i sin General
Comment fra februar 2018, at diplomatiske
garantier ikke må underminere forbuddet mod
at sende en person tilbage til en stat, hvis der er
reel risiko for tortur.
57
6.2 DANSKE FORHOLD: DIPLOMATISKE
GARANTIER SKAL BENYTTES MED
STØRSTE FORSIGTIGHED
Spørgsmålet om brug af diplomatiske
garantier har også været drøftet i Danmark.
I det daværende Integrationsministeriums
betænkning om administrativ udvisning af
udlændinge fra 2009, som blev udarbejdet
af en arbejdsgruppe nedsat af ministeriet,
drøftes muligheden for at benytte diplomatiske
garantier.
58
Arbejdsgruppen konstaterer i
betænkningen, at det ikke kan afvises, at der
er mulighed for at anvende diplomatiske
forsikringer uden at krænke folkeretten, men at
mulighederne er begrænsede. Der er således
tale om et snævert råderum, ligesom en række
forudsætninger og krav skal være opfyldt. Det
vil i givet fald kræve regeringens stillingtagen,
hvis der skal indføres en ordning, hvor Danmark
gør brug af diplomatiske forsikringer. Det
anføres endvidere, at følgende forudsætninger
og krav skal være opfyldt:
• Det er en forudsætning, at regeringen i
modtagerlandet er stabil og har fuld kontrol
med de retshåndhævende myndigheder med
videre.
• En aftale om diplomatiske forsikringer bør
være konkret og omhandle nærmere angivne
personer.
• Aftalen må være præcis, udtrykkelig og
detaljeret.
• Aftalens overholdelse skal overvåges –
monitoreres – effektivt, hvilket indebærer,
at uafhængige kvalificerede personer
har ret til at besøge den udsendte uden
forudgående varsel og til at udspørge den
pågældende uden vidner, hvor de ønsker
det. I modtagerlande, som har ratificeret
Protokollen til FNs Torturkonvention
(OPCAT), vil det være naturligt at lade det
Nationale Forebyggende Organ (NPM) under
OPCAT påtage sig monitoreringen.
• Fra dansk side må man gøre sig
konsekvenserne af manglende overholdelse
af aftalen klar med henblik på at træffe
passende foranstaltninger, hvis aftalen ikke
overholdes. Om muligt bør konsekvenserne
af en krænkelse af aftalen indgå i aftalen.
59
I et lovforslag om ændring af udlændingeloven
fra 2009, hvorved visse af forslagene i
25
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
arbejdsgruppens betænkning indarbejdes i
udlændingeloven, anføres det, at regeringen
konstaterer, at arbejdsgruppen har beskrevet
en model for anvendelse af diplomatiske
forsikringer, som kan anvendes i konkrete sager
om administrativ udvisning af udlændinge, der
må anses for en fare for statens sikkerhed, hvis
regeringen beslutter dette.
60
I sagen vedrørende udlevering af den danske
statsborger Niels Holck til retsforfølgelse for en
terrortiltale i Indien modtog Justitsministeriet
en diplomatisk garanti fra Indien om, at Niels
Holck ikke ville blive udsat for tortur mv. i
Indien.
Østre Landsret underkendte imidlertid ved dom
af 30. juni 2011, at Niels Holck kunne udleveres
til Indien på grundlag af den diplomatiske
garanti. Landsretten fandt, at der ved
udlevering af Niels Holck til strafforfølgning
til Indien ville være en reel risiko for, at
han ville blive udsat for behandling i strid
med artikel 3 i Den Europæiske Menneske-
rettighedskonvention. Den diplomatiske
garanti kunne efter Landsrettens opfattelse
ikke i sig selv anses for tilstrækkelig til at
sikre Niels Holck beskyttelse mod tortur
mv., når pålidelige kilder har rapporteret om
udbredt myndighedspraksis, der strider mod
principperne i artikel 3.
Spørgsmålet om brugen af diplomatiske
garantier har også været drøftet i 2017.
Retten i Nykøbing Falster fandt ved en
dom den 7. juli 2017 at en tyrkisk mand MD
ikke kunne udleveres til Tyrkiet på grund
af risiko for, at han ville blive udsat for en
behandling i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 3.
Tyrkiet havde under sagen oplyst, at MD ikke vil
blive underlagt tortur eller umenneskelig eller
nedværdigende behandling i Tyrkiet.
MD kom til Danmark den 20. december
2016, hvor han blev standset ved grænsen
i Rødbyhavn, idet det i forbindelse med
en kontrol kom frem, at han var efterlyst
af de tyrkiske myndigheder. De tyrkiske
myndigheder begærede MD udleveret på
henblik på afsoning af en dom, som han blev
idømt i 1996 i Tyrkiet. Ved dommen blev MD
idømt dødsstraf, og denne straf blev senere
ændret til fængsel på livstid. Det fremgik af
udleveringsanmodningen, at MD er dømt for,
ved brug af vold, at have forsøgt at afskaffe
den forfatningsmæssige orden i Tyrkiet og i
stedet etablere en ordning, der byggede på
det marxistisk-leninistiske grundlag, blandt
andet ved at sætte ild til en offentlig bygning
og en privat forretning i Istanbul, at have
foretaget afpresning af en restaurants ejer og et
mineselskab, frihedsberøvelse og røveri samt
medvirken til drabsforsøg.
MD har siden 2003 unddraget sig forfølgningen
i sagen. MD har opholdt sig i Sverige og Polen,
som tidligere har nægtet at udlevere MD til
Tyrkiet.
Den danske Rigsadvokat traf den 19. juni
2017 afgørelse om at MD skulle udleveres
til Tyrkiet. En afgørelse som blev ændret af
Retten i Nykøbing Falster, idet retten fandt, at
der – trods garantierne fra Tyrkiet – var en reel
risiko for, at MD ved udlevering til Tyrkiet ville
blive udsat for en behandling i strid med Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Anklagemyndigheden har kæret kendelsen til
Østre Landsret, hvor den pt. verserer. MD er
fortsat fængslet under landsrettens behandling
af sagen.
I en anden meget omtalt sag ophævede
Højesteret i maj 2017 en afgørelse fra
Justitsministeriet om udlevering af i alt fire
personer til Rumænien. Højesteret henviste til,
at en udlevering ville være i strid med artikel
3 i Den Europæiske Menneskerettigheds-
26
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0027.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
konventionen på grund af utilstrækkelig
personlig plads i de rumænske fængselsceller.
Højesteret lagde vægt på, at Justitsministeriet
havde modtaget en diplomatisk garanti
fra de rumænske myndigheder om, at de
pågældende rumænere ville blive behandlet
ordentligt i de rumænske fængsler. Men
de rumænske myndigheder kunne ikke
garantere, at de udleverede rumænere i
hele afsoningsperioden ville kunne afsone
i et fængsel, hvor de ville have mere end 3
m2 personlig celleplads, som krævet af Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
61
Justitsministeriet var efterfølgende i tæt
dialog med de rumænske myndigheder og
forelagde dem Højesterets afvisningsafgørelse.
Justitsministeriet modtog derefter i november
2017 to nye diplomatiske garantier fra
Rumænien. De rumænske myndigheder
garanterede heri, at de pågældende rumænere
ville have mindst 4,33 m2 personligt areal
i cellen, hvis de blev varetægtsfængslet i
arresthus og mindst 3 m2 under afsoningen,
hvis de blev anbragt i et lukket eller åbent
fængsel.
En af de omhandlede rumænere indbragte
på ny udleveringen for Højesteret, der i en
afgørelse af 2. maj 2018 fandt, at han kunne
udleveres til Rumænien.
62
Højesteret udtalte, at
oplysningerne fra de rumænske myndigheder
måtte lægges til grund, og at den pågældende
rumæner under såvel varetægtsfængsling
som afsoning af en eventuel fængselsstraf
var garanteret et personligt celleareal på
mindst 3 m2. Højesteret fandt endvidere, at
der efter oplysningerne om forholdene under
varetægtsfængsling og eventuel afsoning
ikke var grundlag for at fastslå, at der var
reel risiko for, at den pågældende ville blive
udsat for umenneskelig eller nedværdigende
behandling i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention.
Det fremgår ikke af de modtagne diplomatiske
garantier, om danske myndigheder for eksempel
den danske repræsentation i Rumænien, vil
have mulighed for at besøge de pågældende
rumænere i de omhandlede fængsler for at sikre,
at afsoningsforholdene er i overensstemmelse
med de afgivne diplomatiske garantier, herunder
vurdere om de har den personlige plads i cellen
som lovet i garantierne. Det er heller ikke et
spørgsmål, som Højesteret kommer ind på.
Men det fremhæves i de modtagne garantier,
at den rumænske ombudsmandsinstitution har
mulighed for at besøge de omhandlede fængsler
6.3 KONKLUSION
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol,
FN’s Menneskerettighedskomité og FN’s
Torturkomité har fastslået, at diplomatiske
garantier skal anvendes med stor forsigtighed.
De må ikke underminere forbuddet mod at
sende personer tilbage til et land, hvor der
er en reel risiko tortur, umenneskelig eller
nedværdigende behandling. De har samtidigt
understreget, at det er vigtigt effektivt at
overvåge, om de modtagne garantier bliver
overholdt i praksis, herunder at uafhængige
kvalificerede personer har ret til at besøge de
udsendte uden forudgående varsel og til at tale
med dem uden vidner.
ANBEFALING
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
danske myndigheder:
• fortsat udviser stor forsigtighed med at
anvende diplomatiske garantier og i givet fald
nøje inddrager og vurderer de kriterier, Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol har
opstillet, herunder også i forhold til om de
modtagne garantier efterleves i praksis.
27
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0028.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
KAPITEL 7
UDLÆNDINGE PÅ TÅLT OPHOLD
Udlændinge, som ikke kan få opholdstilladelse,
og som samtidig ikke kan udsendes af
Danmark, fordi de risikerer tortur eller lignende
overgreb i modtagerlandet, opholder sig her
i landet på såkaldt ”tålt ophold”. Personer på
tålt ophold kan pålægges at tage ophold et
bestemt sted og/eller med jævne mellemrum
at melde sig hos politiet. Personer på tålt
ophold har også begrænsede rettigheder på
anden vis. Omstændighederne ved et tålt
ophold rejser en række menneskeretlige
spørgsmål.
7.1 DEN MENNESKERETLIGE
BESKYTTELSE: UDLÆNDINGE HAR RET
TIL BEVÆGELSESFRIHED OG VÆRDIG
BEHANDLING
Efter artikel 2 i 4. tillægsprotokol til Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention
skal enhver, der lovligt befinder sig på en
stats område, have ret til inden for dette
område at færdes frit og til frit at vælge sit
opholdssted. Denne ret er dog ikke absolut,
idet der kan gøres indgreb i retten, hvis der er
lovhjemmel hertil, og indgrebet er begrundet
i et anerkendt hensyn samt nødvendigt.
I kravet om nødvendighed ligger blandt
andet, at et indgrebs intensitet skal stå i et
rimeligt forhold til formålet med indgrebet,
det vil sige at indgrebet er proportionalt. Et
indgreb skal være proportionalt gennem hele
indgrebets varighed. Ved længerevarende
indgreb i bevægelsesfriheden skærpes
proportionalitetskravet. Hvis et indgreb
finder sted over en længere periode, skal
myndighederne derfor regelmæssigt
vurdere, om der fortsat er behov for at
opretholde indgrebet. Som det fremgår,
er bevægelsesfriheden betinget af, at den
pågældende person befinder sig lovligt på
statens område.
FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske
Rettigheder indeholder en lignende
bestemmelse om bevægelsesfrihed for
personer, der befinder sig lovligt på en stats
område.
63
Som nævnt flere gange ovenfor indeholder Den
Europæiske Menneskerettighedskonventions
artikel 3 et absolut forbud mod tortur,
umenneskelig eller nedværdigende behandling
eller straf. Af de tre former for behandling
nævnt i bestemmelsen er nedværdigende
behandling den mindst alvorlige. Efter Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstols
retspraksis lægges der ved afgørelsen af, om
en behandling er nedværdigende, vægt på,
om behandlingen faktisk giver eller kunne
give anledning til en følelse af frygt, angst
eller mindreværd, som er egnet til med et
vist minimum af intensitet at ydmyge eller
nedbryde den pågældende person.
64
Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol kan
siges at anvende begrebet nedværdigende
behandling som en nedre grænse for, hvordan
offentlige myndigheder med rimelighed kan
behandle individer. Sager vedrørende Den
Europæiske Menneskerettighedskonventions
artikel 3 opstår oftest i forbindelse med
frihedsberøvelse og statens magt-
anvendelse i øvrigt, men retspraksis viser,
at bestemmelsen også kan anvendes i
forbindelse med andre former for behandling.
28
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
Menneskerettighedsdomstolen har ikke udtalt
sig om omstændighederne ved et tålt ophold i
forhold til konventionens artikel 3.
65
7.2 DANSKE FORHOLD: LIVSVILKÅRENE
FOR UDLÆNDINGE PÅ TÅLT OPHOLD ER
PÅ GRÆNSEN AF DET TILLADTE
En udlænding i Danmark, der ikke kan
få opholdstilladelse, men samtidig ikke
kan tvangsudsendes på grund af risiko
for tortur eller lignende overgreb (non-
refoulement-princippet), opholder sig som
ovenfor nævnt her i landet på såkaldt tålt
ophold.
66
Det gælder asylansøgere, der har
et beskyttelsesbehov, men er udelukket fra
at få opholdstilladelse som flygtning, for
eksempel fordi asylansøgeren inden indrejsen
i Danmark har begået en krigsforbrydelse.
67
Det gælder også asylansøgere, flygtninge eller
andre udlændinge, der udvises på grund af
kriminalitet begået i Danmark eller af hensyn
til statens sikkerhed, den offentlige orden,
sikkerhed eller sundhed og derfor mister sin
opholdstilladelse, men som fortsat har et
beskyttelsesbehov.
68
Udlændinge på tålt ophold har således i praksis
ret til ophold i Danmark. Udlændinge på tålt
ophold har derimod ikke almindelig adgang til
læge, sociale ydelser mv., ligesom de heller
ikke har ret til at tage en uddannelse eller til at
tage arbejde.
Udlændingestyrelsen pålægger udlændinge på
tålt ophold at tage ophold på et udrejsecenter.
Alle udlændige på tålt ophold blev i 2017 pålagt
at tage ophold i udrejsecenter Kærshovedgård,
som ligger i Ikast-Brande Kommune.
Her skal de pågældende overnatte, med-
mindre der er en særlig begrundelse for at
overnatte uden for centret, for eksempel ved
hospitalsindlæggelse eller alvorlig sygdom
hos nærmeste familie. En udlænding på tålt
ophold i Kærshovedgård tilbydes normalt
et gratis måltid mad tre gange dagligt
(cafeteriaordningen) samt at deltage i praktik,
uddannelse eller anden aktivering i Dansk Røde
Kors-regi. Desuden får udlændingen normalt
udbetalt lommepenge af Udlændingestyrelsen,
omkring cirka 30 kroner per dag (og eventuelt
et forsørgertillæg, hvis udlændingen har
børn).
69
En afgørelse om opholdspligt kan ikke
påklages administrativt, men kan indbringes for
domstolene efter grundlovens regler.
70
Hvis en
udlænding nægter at tage ophold som det er
bestemt, kan personen straffes med bøde eller
under skærpende omstændigheder fængsel
indtil et år.
71
Herudover pålægger politiet som udgangs-
punkt udlændinge på tålt ophold at melde
sig hos politiet dagligt. En afgørelse om
meldepligt kan påklages til Justitsministeriet
og indbringes for domstolene efter grund-
lovens regler.
72
Hvis en udlænding ikke
overholder meldepligten, kan udlændingen
straffes med bøde eller under skærpende
omstændigheder fængsel.
73
Forholdene for udlændinge på tålt ophold med
opholds- og meldepligt på Kærshovedgård er
nærmere beskrevet i Folketingets Ombuds-
mands redegørelse af 29. maj 2018, jf.
nærmere nedenfor.
Højesteret fandt ved dom af 1. juni 2012 i den
såkaldte
Karkavandi-sag,
at det var i strid med
en udlændings ret til bevægelsesfrihed, at han
i en næsten 5-årig periode havde været pålagt
opholds- og meldepligt.
74
Sagen vedrørte en iransk statsborger (K),
som i juni 2006 blev udvist af Danmark med
indrejseforbud i ti år på grund af et år og seks
måneders fængsel for narkotikakriminalitet.
K blev herefter henvist til tålt ophold som
følge af, at han ikke kunne tvangsudsendes. I
maj 2008 pålagde Rigspolitiet K meldepligt
en gang om ugen i Center Sandholm, og
29
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
Udlændingestyrelsen pålagde ligeledes i maj
2008 K at tage ophold i Center Sandholm.
I februar 2009 traf Udlændingestyrelsen
afgørelse om fortsat opholdspligt, og
Rigspolitiet traf afgørelse om at ændre
meldepligten til tre gange om ugen.
Rigspolitiets afgørelse blev stadfæstet af
det daværende Integrationsministerium i
september 2009.
Højesteret afviste indledningsvist – under
henvisning til Den Europæiske Menneske-
rettighedsdomstols retspraksis – at kontrol-
foranstaltningerne mod K kunne kvalificeres
som en frihedsberøvelse efter Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Højesteret fandt derimod, at det udgjorde
et uproportionalt indgreb i K’s bevægelses-
frihed i strid med den 4. tillægsprotokol til
konventionen, at daværende Udlændinge-
service i mere end tre år havde pålagt K at bo
og overnatte i Center Sandholm. Højesteret
lagde ved proportionalitetsvurderingen
vægt på, at afgørelserne om opholds- og
meldepligt udgjorde et væsentlig indgreb i K’s
bevægelsesfrihed, at K alene var straffet et år
og seks måneder for medvirken til hashhandel,
samt at der ud fra oplysningerne om K’s
hidtidige adfærd og personlige forhold ikke var
nogen konkret risiko for, at han ville skjule sig
for politiet.
I december 2014 afgav Folketingets Ombuds-
mand som led i sit tilsyn under FN’s Tortur-
konvention (OPCAT) en redegørelse om
forholdene for personer på tålt ophold i Center
Sandholm.
75
Ombudsmanden konkluderede, at de faktiske
livsvilkår for de pågældende personer –
sammenholdt med det tidsubestemte aspekt
– tegner et samlet indtryk af en person-
gruppe, som lever under forhold, der er meget
belastende og begrænsende for grund-
læggende livsførelse.
Ombudsmanden understregede, at han ikke
havde grundlag for at sige, at de generelle
forhold i Center Sandholm er i strid med Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Han tager heller ikke stilling til, om for-
holdene i Center Sandholm for konkrete
udlændinge kan have udviklet sig til at være
nedværdigende efter konventionens artikel 3.
Ombudsmanden er efter ombudsmandsloven
forpligtet til også at vurdere forholdene i
lyset af ”almenmenneskelige og humanitære
synspunkter”, og efter denne målestok
konkluderede ombudsmanden, at der var
grund til mere samlet at gennemtænke
forholdene for udlændinge på tålt ophold med
opholds- og meldepligt.
Regeringen og Folketinget har inden for de
seneste par år skærpet forholdene og vilkårene
for gruppen af udlændinge på tålt ophold.
Udlændinge på tålt ophold blev i efteråret
2016 overført til det tidligere åbne
fængsel Kærshovedgård med skærpet
kontrol og sikkerhedsopsyn i form af bl.a.
videoovervågning, indgangskontrol med
fingeraftryksscannere og visitation.
76
Ved en
ændring af udlændingeloven i februar 2017
blev opholds- og meldepligten indskærpet
med øget straf, og der blev indført en ny
underretningspligt.
77
I januar 2017 ophævede Højesteret på ny et
påbud om opholdspligt fra Udlændinge-
styrelsen. Højesteret fandt, at en udlænding,
der havde været pålagt opholds- og melde-
pligt i knap fire år, havde været udsat
for et uproportionalt indgreb i sin ret til
bevægelsesfrihed.
78
Endelig kan det fremhæves, at Folketingets
Ombudsmand som led i sit tilsyn under FN’s
Torturkonvention (OPCAT) i oktober 2017 på
ny gennemførte en inspektion af forholdende
udlændinge på tålt ophold med opholds-
30
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0031.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
underretnings- og meldepligt i udrejsecenter
Kærshovedgård.
Ombudsmanden afgav den 29. maj
2018 en redegørelse om inspektionen.
79
Det fremgår af redegørelsen, at der på
tidspunktet for inspektionen i oktober 2017
kun var 13 udlændinge på tålt ophold, som
havde opholdspligt – og faktisk boede – på
Kærshovedgård. Efter Højesteretsdommen
fra januar 2017 har 16 udlændinge på tålt
ophold fået ophævet deres opholdspligt af
enten Udlændingestyrelsen (13 udlændinge)
eller danske domstole (3 udlændinge).
Ligesom en række udlændinge ikke opholder
sig på Kærshovedgård, enten fordi de er
frihedsberøvede eller forsvundet.
80
Ombudsmanden konstaterer i redegørelsen,
at Højesteretsdommen fra 2017 har betydet,
at der nu er færre udlændinge på tålt ophold
med opholds- og meldepligt i Kærshovedgård,
samt at forholdende nu forekommer mindre
udsigtsløse for de berørte udlændinge, idet der
er kommet en vis form for tidsperspektiv på,
hvor lang tid der kan pålægges opholdspligt i
Kærshovedgård.
Ombudsmanden henviser i redegørelsen til
hans tidligere redegørelse fra december 2014
og fastholder i redegørelsen, at forholdende for
udlændinge på tålt ophold med opholdspligt i
(nu) Kærshovedgård er ”meget belastende og
begrænsende for grundlæggende livsførelse”,
samt at der fortsat er grund til ”mere samlet at
gennemtænke” forholdene.
81
Ombudsmanden anfører videre, at
han ikke har grundlag for at anse de
generelle forhold i Kærshovedgård
for at være i strid med forbuddet mod
bl.a. nedværdigende behandling i FN’s
Torturkonvention og artikel 3 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention. Men han kan
ikke afvise, at de med tiden vil kunne udvikle
sig til at være det. I den forbindelse bemærker
Ombudsmanden:
”Blandt de personer på tålt ophold, der har
opholdspligt på Kærshovedgård, er [der] flere,
som har betydelige psykiske problemer, og
som derfor er særligt sårbare. Myndighederne
bør efter min opfattelse have særlig
opmærksomhed rettet mod disse personer for
at sikre, at deres situation ikke forværres.”
82
7.3 KONKLUSION
Forholdene for udlændinge på tålt ophold
med opholds-, underretnings- og meldepligt
på udrejsecenter Kærshovedgård rejser
menneskeretlige spørgsmål navnlig i forhold
til retten til bevægelsesfrihed og retten til
ikke at blive udsat for umenneskelig eller
nedværdigende behandling. Der er risiko for, at
der sker brud på de nævnte rettigheder.
ANBEFALINGER
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
Udlændingestyrelsen og politiet:
• af egen drift jævnligt tager konkret og
individuel stilling til, om det vil være i strid
med retten til bevægelsesfrihed og retten
til ikke at blive udsat for umenneskelig
eller nedværdigende behandling fortsat
at pålægge en udlænding på tålt ophold
opholds- og meldepligt.
• ved afgørelser om opholds- og/eller
meldepligt over for udlændinge på tålt
ophold altid overvejer at anvende de mindst
indgribende foranstaltninger, som for
eksempel meldepligt på udlændingens
lokale politistation kombineret med en
løbende oplysningspligt om bopælsforhold.
31
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0032.png
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
NOTER
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Lov nr. 469 af 14. maj 2018 om ændring
af udlændingeloven (Skærpede
regler om udvisning af kriminelle
udlændinge), tilgængelig her: https://
www.retsinformation.dk/Forms/R0710.
aspx?id=201169.
Lov nr. 469 af 14. maj 2018 om ændring af
udlændingeloven (Skærpede regler om
udvisning af kriminelle udlændinge).
Østre Landsrets dom af 5. marts 2018,
tilgængelig her: http://www.domstol.dk/
oestrelandsret/nyheder/domsresumeer/
Pages/F%C3%A6ngseli60dageogbetinget
udvisningisagomtrusler.aspx
Se blandt andet Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Hirsi Jamaa
mod Italien, afgørelse af 23. februar 2012,
app. nr. 27765/09.
Se blandt andet Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Harkins og
Edwards mod Storbritannien, afgørelse af
17. januar 2012, app. nr. 9146/07 32650/07,
præmis 133-138.
Afgørelserne kan findes på
Flygtningenævnets hjemmeside: http://
www.fln.dk/da/GlobalMenu/Nyheder/
Nyhedsarkiv/2018/04052018.aspx
FN’s Torturkomité, General Comment No.
4 (2017) on the implementation of article 3
of the Convention in the context of article
22, 9 February 2018 (Advance unedited
version), tilgængelig her: http://www.ohchr.
org/Documents/HRBodies/CAT/CAT-C-
GC-4_EN.pdf
U2018.790.H.
Se blandt andet Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Al-Saadoon
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
mod Storbritannien, afgørelse af 2. marts
2010, app. nr. 61498/08, præmis 123.
Se blandt andet Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Othman (Abu
Qatada) mod Storbritannien, afgørelse af 17.
januar 2012, app. nr. 8139/09, præmis 233.
Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Othman (Abu
Qatada) mod Storbritannien, afgørelse af 17.
januar 2012, app. nr. 8139/09, præmis 260.
Se blandt andet Peer Lorentzen
m.fl., ’Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention’, 2011,
DJØF, kommentaren til artikel 3 og 13.
EU’s Charter om Grundlæggende
Rettigheder, artikel 19, stk. 2, og artikel 7.
Udlændingeloven, lovbekendtgørelse
nr. 1117 af 2. oktober 2017 med senere
ændringer, tilgængelig her: https://www.
retsinformation.dk/eli/lta/2017/1117.
Udlændingelovens kapitel 4.
Udlændingelovens § 46 a.
Udlændingelovens § 49 a.
Udleveringsloven, lovbekendtgørelse
nr. 833 af 25. august 2005 med senere
ændringer, tilgængelig her: https://
www.retsinformation.dk/forms/r0710.
aspx?id=2161.
Udleveringslovens § 10 a.
Lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring
af straffeloven, retsplejeloven, lov om
konkurrence- og forbrugerforhold på
telemarkedet, våbenloven, udleverings-
loven samt lov om udlevering af lovover-
trædere til Finland, Island, Norge og Sverige,
tilgængelig her: https://www.retsinformation.
dk/forms/r0710.aspx?id=1344.
32
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
Udleveringslovens § 2 a.
Udleveringslovens § 2.
Udleveringslovens §§ 6 og 7.
Den Europæiske Menneskerettigheds-
domstol, Maslov mod Østrig, dom af 23.
juni 2008, app. nr. 1638/03, præmis 68. Se
ligeledes Üner mod Nederlandene, dom af
18. oktober 2006, app. nr. 46410/99.
Den Europæiske Menneskerettigheds-
domstol, Maslov mod Østrig, dom af 23.
juni 2008, app. nr. 1638/03, præmis 70.
Som ovenfor, præmis 71.
Som ovenfor, præmis 72-74.
Som ovenfor, præmis 75.
Izmir- og Brighton-erklæringerne
kan ses på Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols
hjemmeside, tilgængelig her: https://
www.echr.coe.int/Documents/2011_Izmir_
FinalDeclaration_ENG.pdf og https://www.
echr.coe.int/Documents/2012_Brighton_
FinalDeclaration_ENG.pdf
Se København-erklæringen på
Europarådets hjemmeside, tilgængelig
her: https://rm.coe.int/copenhagen-
declaration/16807b915c. Se også
Justitsministeriets pressemeddelelse af
13. april 2018, tilgængelig: http://www.
justitsministeriet.dk/nyt-og-presse/
pressemeddelelser/2018/copenhagen-
declaration-echr-reform-adopted
Se blandt andet Jens Elo Rytter, ’Udvisning
af kriminelle udlændinge og EMRK
artikel 8 – Menneskerettighedsdomstolen
knæsætter bred skønsmargin for staterne’,
Juristen, 2017, nr. 5. Se også Jacob
Mchangama, ’Er der sket en udvikling i
Menneskerettighedsdomstolens praksis
angående udvisning af udlændinge?’,
EU-ret & Menneskeret nr. 1, Jurist- og
Økonomforbundet, 2013.
FN’s Børnekonventions artikel 3.
EU’s Charter om Grundlæggende
Rettigheder, artikel 24.
34 Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004
om unionsborgeres og deres familie-
medlemmers ret til at færdes og opholde
sig frit på medlemsstaternes område.
35 Udlændingelovens §§ 22-24 og § 32, stk. 1.
36 Udlændingelovens § 24 a.
37 Udlændingelovens § 26, stk. 2.
38 Se Udlændinge- og Integrationsudvalget
2016-17, svar på spm. 2 til L 49 og
Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-
17, UUI Alm.del, svar på spm. 1078. Begge
svar kan findes her: http://www.ft.dk/
samling/20161/lovforslag/l49/spm/2/
svar/1365423/1697572/index.htm og
http://www.ft.dk/samling/20161/almdel/
uui/spm/1078/svar/1424793/1789465/
index.htm
39 Højesterets afgørelse kan ses her: http://
www.hoejesteret.dk/hoejesteret/nyheder/
Afgorelser/Documents/40-18.pdf
40 Københavns Byret, ’3 måneders fængsel
og betinget udvisning af 30-årig mand for
trusler mod politiassistent’, domsresumé
af 9. oktober 2017, tilgængelig her: http://
www.domstol.dk/KobenhavnsByret/
nyheder/domsresumeer/Pages/3m%C3%
A5nedersf%C3%A6ngselogbetingetudvisni
ngaf30-%C3%A5rigmandfortruslermodpoli
tiassistent.aspx
41 Procesbevillingsnævnets afgørelse kan ses
her: http://www.domstol.dk/Procesbevil-
lingsnaevnet/nyheder/Appeltilladelser/
Pages/60dagesf%C3%A6ngselogbetingetu
dvisningafpakistanskstatsborgermedbandet
ilknytning.aspx
42 Dommen kan ses her: http://
www.hoejesteret.dk/hoejesteret/
nyheder/Afgorelser/Pages/
Udvisningisagomvidnetruslerogafpresning.
aspx
43 Udlændinge- og Integrationsministeriet,
’Flere kriminelle udlændinge skal udvises
– regeringen varsler nye stramninger’,
nyhed af 17. oktober 2017 med link til
33
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
44
45
46
47
48
49
50
51
52
arbejdsgruppens anbefalinger, side
2, tilgængelig her: http://uim.dk/
nyheder/2017/2017-10/flere-kriminelle-
udlaendinge-skal-udvises-2013-regeringen-
varsler-nye-stramninger.
Udlændinge- og Integrationsministeriets
pressemeddelelse af 17. oktober 2017.
Analysen kan ses her: https://menneskeret.
dk/nyheder/analyse-danmark-kan-udvise-
flere-kriminelle-udlaendinge
Lov nr. 469 af 14. maj 2018 om ændring af
udlændingeloven (Skærpede regler om
udvisning af kriminelle udlændinge).
Institut for Menneskerettigheders
høringssvar vedrørende skærpede regler
om udvisning af kriminelle udlændinge,
9. februar 2018, tilgængelig her: https://
menneskeret.dk/sites/menneskeret.dk/
files/02_februar_18/hoeringssvar_vedr._
udkast_til_lovforslag_om_aendring_af_
udlaendingeloven_skaerpede_regler_om_
udvisning_af_kriminelle_udlaendinge.pdf
Den Europæiske Menneskerettigheds-
domstol, A m.fl. mod Storbritannien,
afgørelse af 19. februar 2009, app. nr.
3455/05; Se også Jonas Christoffersen,
UfR 2004.B.97-106.
Lov nr. 487 af 12. juni 2009 om ændring
af udlændingeloven og retsafgiftsloven
(Behandling af sager om administrativ
udvisning af udlændinge, der må
anses for en fare for statens sikkerhed
m.v.), tilgængelig her: https://www.
retsinformation.dk/Forms/R0710.
aspx?id=125340.
U.2010.2910H.
U.2011.2695H.
Se blandt andet Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Chahal mod
Storbritannien, afgørelse af 15. november
1996, app. nr. 22414/93; Mamatkulov og
Askarov mod Tyrkiet, afgørelse af 4. februar
2005, app. nr. 46827/99 46951/99 og
Saadi mod Italien, afgørelse af 28. februar
2008, app. nr. 37201/06. 
53 Den Europæiske Menneskerettigheds-
domstol, Othman (Abu Qatada) mod
Storbritannien, afgørelse af 17. januar 2012,
app. nr. 8139/09.
54 Den Europæiske Menneskerettigheds-
domstol, Othman (Abu Qatada) mod
Storbritannien, afgørelse af 17. januar 2012,
app. nr. 8139/09 præmis 189.
55 FN’s Torturkomité, Agiza mod Sverige, 24.
maj 2005, CAT/C/34/D/233/2003, præmis
13.4.
56 FN’s Menneskerettighedskomité, Alzery
mod Sverige, 10. november 2006, CCPR/
C/88/D/1416/2005, præmis 11.4 og præmis
11.5.
57 FN’s Torturkomité, General Comment No.
4 (2017) on the implementation of article 3
of the Convention in the context of article
22, 9 February 2018 (Advance unedited
version), afsnit 19-20.
58 Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og
Integration, Betænkning om administrativ
udvisning af udlændinge, der må anses for
en fare for statens sikkerhed, februar 2009,
tilgængelig her: https://www.foxylex.dk/
media/betaenkninger/Betaenkning_om_
administrativ_udvisning_af_udlaendinge_
der_maa_anses_for_en_fare_for_statens_
sikkerhed.pdf.
59 Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og
Integration, Betænkning om administrativ
udvisning af udlændinge, der må anses for
en fare for statens sikkerhed, februar 2009,
side 267,
60 Lovforslag nr. 209 fremsat i Folketinget
den 28. april 2009 om forslag om ændring
af udlændingeloven og retsafgiftsloven
(Behandling af sager om administrativ
udvisning af udlændinge, der må anses for
en fare for statens sikkerhed m.v.).
61 Jf. U.2017.2593/2H
62 Højesterets afgørelse kan ses her: http://
www.hoejesteret.dk/hoejesteret/nyheder/
Afgorelser/Documents/40-18.pdf
34
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UDVISNING OG UDLEVERING – STATUS 2018
63 FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske
Rettigheder, artikel 12.
64 Se for eksempel Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Kudla mod
Polen, afgørelse af 26. oktober 2000, app.
nr. 30210/96, og Kurt mod Tyrkiet, afgørelse
af 25. maj 1998, app. nr. 24276/94.
65 Se Peer Lorenzen, Jonas Christoffersen,
Nina Holst-Christensen, Peter Vedel
Kessing, Sten Schaumburg-Müller og
Jens Vedsted-Hansen, ’Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention’, 3. udgave,
Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 2011,
side 268-272.
66 Flygtningekonventionens artikel 33, EMRK
artikel 3 samt udlændingelovens § 31.
67 Flygtningekonventionens artikel 1 F og
udlændingelovens § 10.
68 Flygtningekonventionens artikel 32 og
udlændingelovens kapitel 4.
69 Udlændingelovens § 42 a, stk. 2; § 42 a,
stk. 8; § 42 b; §§ 42 e-g; § 60, stk. 1, samt
lovforslag nr. 69 fremsat i Folketinget
den 13. november 2008 om ændring af
udlændingeloven (Skærpet meldepligt for
udlændinge på tålt ophold, styrket kontrol
med overholdelse af påbud om at tage
ophold på et bestemt indkvarteringssted
samt forhøjelse af strafferammen for
overtrædelse af en pålagt meldepligt eller
et påbud om at tage ophold på et bestemt
indkvarteringssted).
70 Udlændingelovens § 46, stk. 2, jf. § 42 a,
stk. 8, 1. pkt., samt grundlovens § 63.
71 Udlændingelovens § 60, stk. 1.
72 Udlændingelovens § 48 og grundlovens §
63.
73 Udlændingelovens § 34, stk. 3, § 60,
stk. 1 samt lovforslag nr. L 69 fremsat i
Folketinget den 13. november 2008 om
ændring af udlændingeloven (Skærpet
meldepligt for udlændinge på tålt ophold,
styrket kontrol med overholdelse af
påbud om at tage ophold på et bestemt
indkvarteringssted samt forhøjelse af
74
75
76
77
78
79
80
81
82
strafferammen for overtrædelse af en
pålagt meldepligt eller et påbud om at tage
ophold på et bestemt indkvarteringssted).
U.2012.2874H. For en kommentar til
dommen se Jens Elo Rytter, ’Tålt ophold’,
Juristen, nr. 5, oktober 2012, side 225-234.
Folketingets Ombudsmand, redegørelse,
’Besøg i Center Sandholm – personer
på tålt ophold’, tilgængelig her: https://
www.ombudsmanden.dk/find/udtalelser/
beretningssager/alle_bsager/2014-42/,
samt pressemeddelelse, ’Ombudsmanden
rejser spørgsmål om forholdene for
personer på tålt ophold i Center Sandholm’,
16. december 2014, tilgængelig her: http://
www.ombudsmanden.dk/find/nyheder/
alle/center_sandholm/.
Se nærmere Peter Vedel Kessing og Jens
Elo Rytter, ibid.
Lov nr. 189 af 27. februar 2017 om ændring
af udlændingeloven, lov om fuldbyrdelse
af straf m.v. og straffeloven (Styrket
kontrol med udlændinge på tålt ophold
og kriminelle udviste, herunder indførelse
af underretningspligt, skærpet straf,
afsoning i fodlænke og særlig adgang
til varetægtsfængsling, og ændring af
klageadgang), tilgængelig her: https://
www.retsinformation.dk/Forms/R0710.
aspx?id=186790.
U.2017.1228 H. Dommen er kommenteret af
Peter Vedel Kessing og Jens Elo Rytter, ’Tålt
ophold – menneskeretlig status efter endnu
en højesteretsdom og nye stramninger’,
EU-ret & Menneskeret, DJØF, nr. 2, 2017,
side 38-58.
Ombudsmanden redegørelse af 29. maj
2018 om tilsynsbesøget kan ses her: http://
www.ombudsmanden.dk/find/nyheder/
alle/forholdene_for_personer_paa_taalt_
ophold/redegoerelse/
Jf. s. 13 i redegørelsen.
Jf. s. 16 i redegørelsen.
Jf. s. 16 i redegørelsen.
35
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 338: Publikation: Udvisning og udlevering - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918928_0036.png