Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 337
Offentligt
1918917_0001.png
UREGISTREREDE
MIGRANTER
STATUS 2018
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0002.png
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
Forfatter: Emil Kiørboe
Redaktion: Lise Garkier Hendriksen, Janne Bruvoll, Christoffer Badse og Louise Holck (ansv.)
Denne rapport er en af fem rapporter, hvori Institut for Menneskerettigheder gør status over
menneskerettighedssituationen på udlændingeområdet. De andre rapporter omhandler asyl,
familiesammenføring, statsborgerskab og udvisning og udlevering. Rapporterne behandler udvalgte
menneskeretlige emner og giver anbefalinger til forbedring af menneskeretsbeskyttelsen i Danmark.
Instituttet udgiver lignende rapporter inden for en række andre emner.
Se mere på menneskeret.dk/status.
e-ISBN: 978-87-93605-42-8
Layout: Hedda Bank
Forsidebillede: Ritzau Scanpix
Oversættelse af resumé til engelsk: GlobalDenmark
© 2018 Institut for Menneskerettigheder
Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution
Wilders Plads 8K
1403 København K
Telefon 3269 8888
menneskeret.dk
Denne publikation eller dele af den må reproduceres til ikke-kommerciel brug med tydelig angivelse
af kilden.
Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger for eksempel store
typer, korte linjer, få orddelinger, løs bagkant og stærke kontraster. Læs mere om tilgængelighed på
menneskeret.dk/tilgaengelighed
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0003.png
INDHOLD
RESUMÉ
SUMMARY
KAPITEL 1 – INTRODUKTION
1.1 Begrebet ’uregistrerede migranter’
1.2 Det menneskeretlige omdrejningspunkt
KAPITEL 2 –UDVIKLINGEN I 2017-18
2.1 Menneskeretlige forbedringer
2.2 Nye udfordringer
2.3 Principielle afgørelser på området
2.4 Internationale organers vurdering af danske forhold
KAPITEL 3 – MENNESKERETTEN OG DANSK LOVGIVNING
3.1 Kort om den internationale ramme
3.1.1 Menneskerettigheder og ikke-diskrimination over for statens ret til at regulere
udlændinges ophold
3.1.2 Økonomiske og sociale rettigheder
3.2 De danske regler på området
3.2.1 Indrejse og ophold
3.2.2 Adgang til arbejdsmarkedet
3.2.3 Adgang til offentlige ydelser
3.2.4 Udvisning og afvisning
KAPITEL 4 – UREGISTREREDE MIGRANTERS ADGANG TIL SUNDHEDSYDELSER
4.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Uregistrerede migranter skal sikres basale
sundhedsydelser
4.2 Danske forhold: Uregistrerede gravide kvinders og børns adgang til sundhedsydelser
er for begrænset
4.3 Konklusion og anbefalinger
KAPITEL 5 – UREGISTREREDE HJEMLØSES ADGANG TIL OVERNATNING
5.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Hjemløse skal sikres husly
5.2 Danske forhold: Begrænset adgang til overnatningssteder
5.3 Konklusion og anbefaling
5
8
11
11
12
13
13
14
14
14
15
15
15
16
17
17
18
18
21
23
23
24
27
29
29
29
33
3
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
KAPITEL 6 – KRIMINALISERING AF HJEMLØSE MIGRANTER
6.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Hjemløshed bør ikke kriminaliseres
6.2 Danske forhold: Kriminalisering rammer primært hjemløse migranter
6.3 Konklusion og anbefalinger
KAPITEL 7 – OVERGREB, UDNYTTELSE OG MENNESKEHANDEL AF
UREGISTREREDE MIGRANTER
7.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Staten har pligt til at beskytte mod overgreb og
menneskehandel
7.2 Danske forhold: Bekæmpelse af overgreb og menneskehandel i Danmark
7.2.1 Identifikation og strafforfølgning af ofre for menneskehandel
7.2.2 Frihedsberøvelse af ofre for menneskehandel
7.2.3 Opholdstilladelse og hjemsendelse
7.2.4 Uregistrerede migranter som ofre for kriminalitet og chikane
7.2.5 Udenlandske gadebørn i Danmark
7.3 Konklusion og anbefalinger
NOTER
35
35
36
39
40
40
42
43
45
46
47
48
49
51
4
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0005.png
RESUMÉ
MENNESKERETTIGHEDER OG
UREGISTREREDE MIGRANTER
Uregistrerede migranter er udlændinge, som
opholder sig i Danmark uden myndighedernes
viden eller accept. Deres usikre opholdsstatus
betyder, at de har begrænsede rettigheder efter
dansk lovgivning eller begrænsede muligheder
for at gøre brug af rettigheder uden at risikere
registrering, tilbageholdelse og udsendelse.
Denne ringe retsstilling gør gruppen sårbar i
forhold til at få opfyldt basale økonomiske og
sociale rettigheder og behov, men gør dem
også sårbare over for udnyttelse og overgreb
eller for at blive udsat for menneskehandel.
Uregistrerede migranters forhold skaber
en lang række dilemmaer. Der er tale om
mennesker, der lever i Danmark, men uden
den sociale og økonomiske tryghed, som
samfundet sikrer alle andre. Nogle lever
åbenlyst i dyb fattigdom og under dårlige
forhold, andre lever en stille tilværelse i det
skjulte.
Menneskeretligt er der tale om et retsområde,
hvor forskellige retlige principper støder
sammen – på den ene side princippet om,
at menneskerettighederne er universelle
og umistelige og på den anden side det
folkeretlige princip om, at en stat som
udgangspunkt selv kan bestemme, hvilke
udlændinge der må opholde sig på dens
territorium.
Det er et komplekst område, hvor
migration, global ulighed og ekstrem
fattigdom, udnyttelse af sårbare migranter,
kriminalitetsbekæmpelse, udlændingekontrol
og beskyttelse af menneskerettigheder skaber
et krydsfelt af forskellige hensyn og vanskelige
afvejninger.
I denne rapport giver vi et overblik over
menneskeretten og udviklingen vedrørende
uregistrerede migranter. Vi ser derefter
nærmere på fire temaer med anbefalinger
til forbedringer af den menneskeretlige
beskyttelse i Danmark:
• Uregistrerede migranters adgang til
sundhedsydelser
• Uregistrerede hjemløses adgang til
overnatning
• Kriminalisering af hjemløse migranter
• Overgreb, udnyttelse og menneskehandel af
uregistrerede migranter
DEN MENNESKERETLIGE UDVIKLING I
2017-18
Uregistrerede migranter er ikke kendt eller
registreret af myndighederne, og derfor ved
ingen, hvor mange uregistrerede migranter der
opholder sig i Danmark. Tal fra 2014 estimerer,
at mellem 20.000 og 50.000 personer lever
som uregistrerede migranter i Danmark.
Debatten om uregistrerede migranter har i de
seneste år primært handlet om udenlandske
hjemløse og de ordensmæssige problemer,
deres ophold i det offentlige rum skaber.
5
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
Regeringen og Folketinget har, som svar på
de ordensmæssige problemer, taget en række
initiativer rettet særligt mod udenlandske
hjemløse. Der er indført et forbud mod at
etablere eller opholde sig i utryghedsskabende
lejre. Personer, der overtræder lejr-forbuddet,
kan – også i førstegangstilfælde – få forbud
mod at opholde sig i et område, som
kan omfatte en hel kommune, et såkaldt
zoneforbud.
Folketinget har endvidere skærpet straffen
for tiggeri begået i en gågade, ved stationer,
i eller ved supermarkeder eller i offentlige
transportmidler. Straffen for tiggeri disse
steder er nu 14 dages ubetinget fængsel i
førstegangstilfælde.
Af de forskellige initiativer fremgår det klart,
at tiltagene er rettet mod udenlandske
hjemløse. Alle tiltagene er imidlertid neutralt
formulerede og gælder for alle, der overtræder
de forskellige forbud. På baggrund af den
ophedede debat om udenlandske hjemløse,
der er gået forud, og det forhold, at det af
lovforslagene m.v. fremgår, at tiltagene er rettet
mod udenlandske hjemløse, har instituttet i
sine høringssvar understreget, at tiltagene ikke
må føre til en diskriminerende efterforsknings-
og tiltalepraksis.
Tal fra Justitsministeriet viser imidlertid, at den
skærpede lovgivning primært er blevet anvendt
over for udlændinge.
MENNESKERETLIGE FORBEDRINGER
Politiet har hidtil haft en praksis med at give
’straksbøder’ til udlændinge. Da der ikke
tidligere har været lovhjemmel for denne type
bøder, har politiets praksis haft den konsekvens,
at udlændinge, der havde betalt en bøde
på stedet, ikke efterfølgende har kunnet få
sagen prøvet i retten. Instituttet har tidligere
anbefalet, at politiet ophørte med at bruge
’straksbøder’. Folketinget har nu vedtaget et
lovforslag, der giver en klar lovhjemmel til,
at bøder kan vedtages og betales på stedet.
Det betyder blandt andet, at personer, der har
accepteret og betalt en bøde på stedet, får 14
dages frist for at ændre beslutningen og få
sagen prøvet ved domstolene.
NYE UDFORDRINGER
Hjemløse, som ifølge politiet etablerer eller
opholder sig i en utryghedsskabende lejr, kan
straffes med bøde eller fængsel i op til 18
måneder.
Hjemløse, som straffes for at overtræde
forbuddet mod utryghedsskabende lejre, kan
få et zoneforbud i op til 2 år, som dækker en hel
kommune.
Personer, der dømmes for tiggeri på udvalgte
steder, kan straffes med 14 dages ubetinget
fængsel i førstegangstilfælde.
6
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0007.png
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
RAPPORTENS VÆSENTLIGSTE
ANBEFALINGER
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
regeringen:
• tager initiativ til at fastsætte regler, der
sikrer, at uregistrerede kvinder har ret til
forebyggende kontrol og behandling under
graviditet, fødsel og barsel samt adgang til
abort.
• tager initiativ til at præcisere
sundhedslovgivningen, således at
uregistrerede børn har ret til samme
sundhedsydelser som børn med
opholdsret i Danmark, herunder til
tilbud om børneundersøgelser og
børnevaccinationsprogrammer m.v.
• tager initiativ til at sikre akutte
overnatningstilbud til hjemløse uregistrerede
migranter hele året.
• afsøger løsninger på de ordensmæssige
problemer som socialt udsatte kan skabe,
herunder udenlandske hjemløse, uden at
kriminalisere handlinger direkte relateret til
fattigdom og hjemløshed.
• sikrer, at bestemmelserne om
utryghedsskabende lejre, zoneforbud og
tiggeri ikke håndhæves på en diskriminerende
måde over for enkelte befolkningsgrupper
på grund af for eksempel nationalitet eller
etnicitet.
• undersøger muligheden for at indføre en
forsøgsordning, der kan give ofre for alvorlige
forbrydelser mulighed for at anmelde
forholdet til politiet, uden at anmeldelsen
fører til en registrering af opholdsstatus.
7
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0008.png
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
SUMMARY
HUMAN RIGHTS AND UNREGISTERED
MIGRANTS
Unregistered migrants are foreign nationals
residing in Denmark without the knowledge
or approval of the Danish authorities. Their
residency status only provides them with
limited rights under Danish legislation and/
or limited possibilities to invoke these rights
because of the risk of registration, detention
and expulsion. The inferior legal status of
unregistered migrants renders them vulnerable
with regard to securing basic economic and
social rights and needs, and makes them
vulnerable to exploitation and abuse, as well as
human trafficking.
The situation of unregistered migrants gives
rise to a wide range of dilemmas. These are
people residing in Denmark but who lack the
social and economic security which society
provides for everyone else. Some live openly in
profound poverty and difficult circumstances,
while others live out a quiet, covert existence.
With respect to human rights, this is a legal
area in which various legal principles come
into collision with one another – on the one
hand the principle that every human being has
universal and inalienable rights, and on the
other hand the principle of international law
that, as a general rule, a state has the right to
control immigration.
This is a complex area in which migration,
global inequality and extreme poverty,
exploitation of vulnerable migrants, law
enforcement, control of immigration and the
protection of human rights intersect in a matrix
of various considerations and the challenge of
balancing divergent needs.
In this report, we present an overview of
human rights law and recent developments
concerning unregistered migrants. We then
examine four topics in more detail, and present
recommendations for improvements to the
protection of human rights in Denmark:
• Access for unregistered migrants to health
services
• Access for unregistered homeless persons to
shelter
• Criminalisation of homeless migrants
• Abuse, exploitation and trafficking of
unregistered migrants
DEVELOPMENTS IN HUMAN RIGHTS IN
2017-18
Unregistered migrants are migrants who
are unknown to, or not registered by state
authorities, and as such it is not known how
many unregistered migrants currently reside
in Denmark. Figures from 2014 estimate that
between 20,000 and 50,000 people reside in
Denmark as unregistered migrants.
In recent years, the debate regarding
unregistered migrants has primarily concerned
homeless foreign nationals and the public
order issues precipitated by their presence in
public spaces.
8
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
In response to these public order issues,
the Danish Government and the Danish
Parliament have adopted a range of legislative
initiatives aimed specifically at homeless
foreign nationals. A ban has been introduced
on establishing or residing in a camp which
disrupts public order. Persons who contravene
this ban – including the first time they commit
this offence – may be banned from residing
in a given area, which may comprise an entire
municipality, a so-called zonal ban.
Furthermore, the Danish Parliament has
introduced tougher sanctions for begging on
pedestrian streets, outside railway stations,
inside or outside supermarkets or on public
transport. Persons convicted of begging at
these locations may now receive 14 days’
imprisonment for a first offence.
It is apparent from the various initiatives
that the measures adopted are targeted at
homeless foreign nationals. However, all of
the measures are neutrally formulated and
apply to any person who contravenes any of the
various prohibitions. Against the background
of the heated debate concerning homeless
migrants, which preceded the adoption of the
new measures, and the fact that the bills and
other documents state that the measures are
targeted at homeless foreign nationals, the
Danish Institute for Human Rights has stressed
in its consultation response that the measures
must not result in a discriminatory investigative
and prosecution process.
Statistics from the Danish Ministry of Justice
indicate, however, that the more stringent
legislation has primarily been applied to foreign
nationals.
HUMAN RIGHTS IMPROVEMENTS
To date the Danish police have employed a
practice of giving ‘on-the-spot fines’ to foreign
nationals. Given that there is no prior legal basis
for these kinds of fines, the Danish police’s
practice in this area has had the consequence
that foreign nationals who have paid a fine on
the spot have been unable to have their case
tried in court. The Danish Institute for Human
Rights has previously recommended that the
Danish police cease to use ‘on-the-spot fines’.
The Danish Parliament has now adopted a bill
that provides a clear legal basis for fines to be
issued and paid on the spot. This means that
persons who have accepted and paid a fine on
the spot have a time limit of 14 days to change
their decision and have the case tried in court.
NEW CHALLENGES
Homeless persons who, according to the police,
have established or resided in a camp that
disrupts public order, may be punished with a
fine or imprisonment for up to 18 months.
Homeless persons who are punished for
contravening the prohibition against camps that
disrupts public order may be made subject to a
zonal ban on residing in an entire municipality
for up to 2 years.
Persons convicted of begging at particular
locations may be punished with 14 days’
imprisonment for their first offence.
9
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0010.png
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
THE KEY RECOMMENDATIONS OF THE
REPORT
The Danish Institute for Human Rights
recommends that the Danish Government:
• take steps to set out regulations which ensure
that unregistered women are entitled to
examination and treatment during pregnancy,
childbirth and maternity as well as access to
abortion.
• take steps to specify healthcare legislation
such that unregistered children are entitled to
the same healthcare services as children who
legally reside in Denmark, including the right
to child health examinations and vaccination
and immunization programmes for children,
etc.
• take steps to ensure the provision of
emergency shelter for homeless unregistered
migrants all year round.
• attempt to find a solution to the public
order issues caused by socially marginalised
persons, including homeless foreign
nationals, without thereby criminalising acts
directly linked to poverty and homelessness.
• ensure that the provisions concerning camps
which disrupts public order, zonal bans and
begging are not enforced in a discriminatory
manner with respect to individual sections of
the population on the basis of e.g. nationality
or ethnicity.
• investigate the possibility of introducing
a pilot scheme which provides victims of
serious crime with the recourse of reporting
this to the police without this resulting in the
disclosure of their residency status.
10
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0011.png
KAPITEL 1
INTRODUKTION
Ingen kender det præcise antal uregistrerede
migranter i Danmark, men i 2014 anslog
Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, at
antallet lå mellem 20.000 og 22.000 personer.
1
Estimatet blev foretaget på baggrund af
anslåede tal fra Norge og Sverige, hvor man
mente, at henholdsvis 0,39 og 0,35 procent
af landenes befolkninger var uregistrerede
migranter.
Rockwool Fondens Forskningsenhed
vurderede i 2014, at antallet lå mellem 20.000
og 50.000 og angav 33.000 som det bedste
bud, blandt andet på baggrund af en teori om
at der sker udskiftning i gruppen.
2
Rockwool
Fondens data stammede fra politiets sigtelser i
sager, hvor de involverede personer ikke havde
et dansk cpr-nummer. I opgørelsen indgik også
personer med lovligt opholdsgrundlag på
anslået 10.000 personer, som arbejdede uden
tilladelse.
Tallene er således yderst usikre, men med
arbejdskraftens frie bevægelighed inden for
EU og det store antal flygtninge og migranter,
der de senere år er søgt mod Europa, må det
antages, at antallet af uregistrerede migranter
i Danmark er steget betydeligt over de seneste
10 år.
1.1 BEGREBET ’UREGISTREREDE
MIGRANTER’
Uregistrerede migranter betegnes indimellem
også som irregulære, udokumenterede,
papirløse eller illegale migranter. Instituttet
anvender begrebet ’uregistrerede migranter’,
da vi finder det mest sigende, og fordi begreber
som ’ulovlige’ eller ’illegale migranter’ er
misvisende og kan være stigmatiserende, da
sådanne begreber forbindes med kriminalitet.
I denne rapport omfatter betegnelsen
’uregistrerede migranter’ udlændinge, der
opholder sig her i landet uden myndighedernes
viden og accept i kortere eller længere tid.
Uregistrerede migranter er eksempelvis
• afviste asylansøgere, au pairs og studerende,
hvis opholdstilladelse er udløbet,
• udlændinge, som søger eller udfører arbejde
uden arbejdstilladelse og/eller lovligt
opholdsgrundlag, herunder sexarbejdere
uden arbejdstilladelse og/eller lovligt
opholdsgrundlag,
• tredjelandsstatsborgere (ikke EU-
statsborgere) med opholdstilladelse i
et andet EU-land, men med begrænset
opholdsret i Danmark, og
• personer med lovligt ophold, eksempelvis
EU-statsborgere, som ikke har EU-retlig
status som ’arbejdstagere’, og som ikke er
registreret som arbejdssøgende med de deraf
følgende rettigheder.
Betegnelsen omfatter derfor både personer,
som er indrejst i Danmark uden fornødent
opholdsgrundlag, personer med opholdsret i
Danmark og personer, som er indrejst lovligt,
men hvis ophold senere har mistet sin lovlige
karakter.
11
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
Gruppen af uregistrerede migranter har
derfor et vidt forskelligt opholdsgrundlag.
Nogle har ret til at opholde sig i landet en
kortere eller længere periode, mens andre
slet ikke har ret til ophold. Men alle har de
det tilfælles, at deres opholdsstatus giver
begrænsede rettigheder efter dansk lovgivning
eller begrænsede muligheder for at gøre
brug af sådanne rettigheder uden at risikere
registrering, tilbageholdelse og udsendelse.
Denne retsstilling gør gruppen sårbar i
forhold til at få opfyldt basale økonomiske og
sociale rettigheder og behov, men gør dem
også sårbare over for udnyttelse og overgreb,
herunder at blive udsat for menneskehandel
m.v.
1.2 DET MENNESKERETLIGE
OMDREJNINGSPUNKT
Menneskeretligt er der tale om et retsområde,
hvor forskellige retlige principper støder
sammen. På den ene side er der det
menneskeretlige princip om enhvers
universelle, umistelige menneskerettigheder.
På den anden side er der det folkeretlige
princip om, at en stat som udgangspunkt
selv kan bestemme, hvilke udlændinge
der må opholde sig på dens territorium.
Menneskeretten kan begrænse statens adgang
til selv at bestemme, om visse udlændinge
må opholde sig i staten. Menneskeretten kan
også stille krav til den behandling, staten er
forpligtet til at give udlændinge, der opholder
sig på dens territorium – uanset om de har
opholdsret eller ej. Det er det sidste, der er
omdrejningspunktet for denne rapport.
12
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0013.png
KAPITEL 2
UDVIKLINGEN I 2017-18
Debatten om uregistrerede migranter har i de
seneste år primært handlet om udenlandske
hjemløse og de ordensmæssige udfordringer,
deres ophold i det offentlige rum skaber.
I sommeren 2016 beskrev en lang række
medier, at der var problemer i København
med egentlige lejre af udenlandske hjemløse,
der skabte utryghed og ordensmæssige
problemer. Situationen førte til en ophedet
debat, og lejrene blev både i pressen, af
folketingspolitikere og ministre omtalt som
’romalejre’. Udtalelser fra politikere rettet mod
romaer, fik blandt andre instituttet til at rejse
kritik af brugen af begrebet ’romalejre’.
Regeringen og Folketinget har som svar på
de ordensmæssige problemer det seneste år
taget en række initiativer rettet særligt mod
de udenlandske hjemløse. Regeringen har
ved ændringer af ordensbekendtgørelsen
indført et forbud mod at etablere eller
opholde sig i utryghedsskabende lejre samt
indført mulighed for at meddele zoneforbud
for overtrædelse af lejr-forbuddet.
3
Folketinget hastebehandlede og vedtog
før sommerferien i 2017 et lovforslag om at
skærpe straffelovens betleribestemmelse
for tiggeri begået i en gågade, ved stationer,
i eller ved supermarkeder eller i offentlige
transportmidler.
4
Straffen for tiggeri disse
steder blev fastsat til 14 dages ubetinget
fængsel i førstegangstilfælde.
I efteråret 2017 vedtog Folketinget et
lovforslag, der medførte mulighed for at
justitsministeren kan udvide zoneforbuddet
til at omfatte en hel kommune allerede
ved førstegangsovertrædelser af
ordensbekendtgørelsens lejr-forbud.
5
Justitsministeren indførte det udvidede
zoneforbud for lejr-overtrædelser med en
ændring af ordensbekendtgørelsen gældende
fra 9. maj 2018.
6
Af de forskellige lovforslag fremgår det
klart, at tiltagene er rettet mod udenlandske
hjemløse. Alle tiltagene er imidlertid neutralt
formulerede og gælder for alle, der overtræder
de forskellige forbud. På baggrund af den
ophedede debat om udenlandske hjemløse,
der er gået forud og det forhold, at det af
lovforslagene m.v. fremgår, at tiltagene er rettet
mod udenlandske hjemløse, har instituttet i
sine høringssvar understreget, at tiltagene ikke
må føre til en diskriminerende efterforsknings-
og tiltalepraksis.
7
Tal fra Justitsministeriet viser imidlertid, at den
skærpede tiggerilovgivning primært er blevet
anvendt over for udlændinge.
2.1 MENNESKERETLIGE FORBEDRINGER
Politiet har hidtil haft en praksis med at give
’straksbøder’ til udlændinge. Da der ikke
tidligere har været lovhjemmel for denne type
bøder, har politiets praksis haft den konsekvens,
at udlændinge, der havde betalt en bøde
på stedet, ikke efterfølgende har kunnet få
sagen prøvet i retten. Instituttet har tidligere
anbefalet, at politiet ophørte med at bruge
’straksbøder’.
8
Folketinget har nu vedtaget et
lovforslag, der giver en klar lovhjemmel til,
at bøder kan vedtages og betales på stedet.
9
13
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
Det betyder blandt andet, at personer, der har
accepteret og betalt en bøde på stedet, får 14
dages frist for at ændre beslutningen og få
sagen prøvet ved domstolene.
2.2 NYE UDFORDRINGER
Hjemløse, som ifølge politiet etablerer eller
opholder sig i en utryghedsskabende lejr, kan
straffes med bøde eller fængsel i op til 18
måneder.
10
Hjemløse, som straffes for at overtræde
forbuddet mod utryghedsskabende lejre, kan
få et zoneforbud i op til 2 år, som dækker en hel
kommune.
11
Personer, der dømmes for tiggeri på udvalgte
steder, kan straffes med 14 dages ubetinget
fængsel i førstegangstilfælde.
12
2.3 PRINCIPIELLE AFGØRELSER PÅ
OMRÅDET
Østre Landsret afsagde 29. juni 2017
kendelse i den første sag om, hvorvidt en
udlænding kunne holdes frihedsberøvet efter
udlændingeloven, indtil en straffesag mod
ham kunne behandles for overtrædelse af den
skærpede bestemmelse om tiggeri på udvalgte
steder, herunder spørgsmål om udvisning.
Østre Landsret fandt, at EU’s opholdsdirektiv
var til hinder for, at manden ville kunne udvises,
idet han var EU-borger og alene var dømt
for en enkelt overtrædelse af det skærpede
tiggeriforbud. Manden kunne derfor heller ikke
frihedsberøves med henblik på udvisning.
13
Højesteret afsagde 19. december 2017 fire
kendelser om frihedsberøvelse i forbindelse
med udvisningen af EU-borgere for
overtrædelse af bl.a. det nye lejr-forbud.
14
Højesteret slog fast, at det ikke i de konkrete
sager var i strid med EU’s opholdsdirektiv at
udvise de fire rumænske statsborgere. Udover
overtrædelsen af lejr-forbuddet havde alle
fire personer flere gange tidligere fået bøder i
sager om overnatning, tiggeri mv. inden for en
kortere periode.
Højesteret afsagde 16. maj 2018 fire kendelser
om frihedsberøvelse i forbindelse med
udvisning af fire rumænske statsborgere med
et indrejse forbud på to år for tre overtrædelser
af lejr-forbuddet.
15
Højesteret slog fast, at
hensynet til den offentlige orden samt de tre
overtrædelser af ordensbekendtgørelsen ikke
havde en tilfældig karakter med begrænset
skadevirkning, men måtte anses som en
systematisk adfærd som led i rumænernes
ophold i Danmark som flaskesamlere.
Udvisningen var derfor ikke i strid med EU’s
opholdsdirektiv.
2.4 INTERNATIONALE ORGANERS
VURDERING AF DANSKE FORHOLD
FN’s Børnekomité gennemgik i 2017, hvordan
Danmark opfylder Børnekonventionen.
Børnekomitéen bemærkede blandt andet, at
uregistrerede børn og gravide kvinder kun har
meget begrænset adgang til sundhedsydelser
udover akut behandling. Komitéen anbefalede
blandt andet, at Danmark sikrer fuld adgang til
sundhedsbehandling til uregistrerede børn og
gravide kvinder.
16
14
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0015.png
KAPITEL 3
MENNESKERETTEN OG DANSK LOVGIVNING
3.1 KORT OM DEN INTERNATIONALE
RAMME
3.1.1 MENNESKERETTIGHEDER OG IKKE-
DISKRIMINATION OVER FOR STATENS RET TIL
AT REGULERE UDLÆNDINGES OPHOLD
Menneskerettigheder er universelle og
gælder for enhver. Af FN’s Verdenserklæring
om Menneskerettigheder fremgår, at alle
mennesker er født frie og lige i værdighed
og rettigheder, og at enhver har krav på alle
erklæringens rettigheder og friheder, uden
forskelsbehandling.
17
Forpligtelsen til at
sikre rettighederne for alle mennesker inden
for statens jurisdiktion fremgår også af de
forskellige juridisk bindende konventioner,
herunder FN’s Konvention om Borgerlige
og Politiske Rettigheder og Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention.
18
Som udgangspunkt er uregistrerede migranter
derfor som alle andre mennesker beskyttet
af menneskerettighederne. Som nævnt
ovenfor i afsnit 1.2. støder to folkeretlige
principper imidlertid sammen. På den ene
side det menneskeretlige princip om enhvers
universelle, umistelige menneskerettigheder
og på den anden side det folkeretlige princip
om, at en stat som udgangspunkt selv kan
bestemme, hvilke udlændinge der må opholde
sig på dens territorium. Staten kan således
som udgangspunkt selv bestemme, hvilke
udlændinge der må opholde sig i landet.
Staten kan derfor afvise at lade uønskede
udlændinge indrejse, ligesom staten kan udvise
dem, der befinder sig på dens territorium,
forudsat at dette sker med respekt for statens
internationale forpligtelser. Disse forpligtelser
kan både begrænse statens adgang til selv at
bestemme, om visse udlændinge må opholde
sig i staten, og stille krav til den behandling,
staten giver udlændinge, der faktisk opholder
sig på statens territorium – uanset deres
opholdsgrundlag.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
har flere gange anerkendt, at hensynet til at
kontrollere migration som udgangspunkt anses
som et anerkendelsesværdigt formål, der
kan begrunde en begrænsning i nogle af Den
Europæiske Menneskerettighedskonventions
rettigheder. Domstolen har i de sammenhænge
henvist til det folkeretlige princip om, at en
stat som udgangspunkt selv kan bestemme,
hvilke udlændinge der må opholde sig på dens
territorium.
19
Forbuddet mod diskrimination står centralt
i menneskeretten. Diskrimination betyder
ulovlig forskelsbehandling og forbyder
usaglig og uproportional forskelsbehandling
i sammenlignelige situationer. En lang række
af menneskerettighedskonventionerne
indeholder forbud mod diskrimination på
baggrund af nationalitet. Der skal derfor
være saglige grunde til at forskelsbehandle
udlændinge i forhold til egne statsborgere, og
forskelsbehandlingen skal stå i rimeligt forhold
til det forfulgte formål. For nogle rettigheder
nyder statens egne statsborgere særlige
privilegier, eksempelvis i forhold til retten til at
stemme ved valg og forbuddet mod udvisning
af egne statsborgere.
20
15
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
For så vidt angår de fleste af Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions rettigheder
kan der under visse omstændigheder gøres
indgreb, det vil sige indføres en begrænsning
af rettigheden. Her skelnes som udgangspunkt
ikke mellem landenes egne statsborgere og
udlændinge. Adgangen til at gøre indgreb
forudsætter normalt, at indgrebet har
lovhjemmel, forfølger et anerkendelsesværdigt
formål og er proportionalt, hvilket gælder
uanset personens opholdsgrundlag.
Efter Den Europæiske Menneskerettigheds-
domstols praksis må rettighederne i Den
Europæiske menneskerettighedskonvention
fortolkes således, at de yder en praktisk og
effektiv beskyttelse. Dette betyder blandt
andet, at rettighederne også kan omfatte
positive forpligtelser for staten. Det kan
blandt andet indebære, at staten skal sikre
visse socioøkonomiske forhold, når dette er
nødvendigt for at sikre en praktisk og effektiv
beskyttelse af konventionens rettigheder.
Ved vurderingen af rækkevidden af statens
positive forpligtelser og af, om et indgreb
er proportionalt, tages der hensyn til de
konkrete omstændigheder. Faktiske forhold
som statsborgerskab, opholdsgrundlag
og opholdstid vil i visse situationer kunne
tillægges betydning.
3.1.2 ØKONOMISKE OG SOCIALE RETTIGHEDER
Imod Kvinder (Kvindekonventionen), FN’s
Konvention om Rettigheder for Personer
med Handicap (Handicapkonventionen)
og FN’s Konvention om Afskaffelse af
Alle Former for Racediskrimination
(Racediskriminationskonventionen). FN har
også vedtaget en konvention om vandrende
arbejdstageres rettigheder, som Danmark
dog ikke har tilsluttet sig. Den Europæiske
Socialpagt fra 1961 indeholder også en række
økonomiske og sociale rettigheder, herunder
en særlig bestemmelse om beskyttelse af
migrantarbejderes rettigheder.
25
Danmark har
dog ikke tiltrådt denne bestemmelse.
For så vidt angår statens positive forpligtelser
til at sikre opfyldelsen af økonomiske og sociale
rettigheder, overlades staten generelt en bred
skønsmargin og implementeringsfrihed.
Spørgsmålet om uregistrerede migranters
økonomiske og sociale rettigheder og statens
positive forpligtelser over for personer
uden opholdsgrundlag er kontroversielt.
FN’s Generalforsamling har eksempelvis
i en deklaration fra 1985 om udlændinges
menneskerettigheder forbeholdt økonomiske
og sociale rettigheder for udlændinge med
lovlig opholdsret.
26
I et appendiks til Den
Europæiske Socialpagt fra 1961 og Den
Reviderede Socialpagt fra 1996 (som Danmark
ikke har tilsluttet sig) fremgår, at rettighederne
alene gælder for udlændinge med lovligt
ophold i medlemsstaten. Den Europæiske
Socialkomité har imidlertid fundet, at visse
af konventionernes rettigheder alligevel
finder anvendelse over for migranter uden
opholdsgrundlag.
27
Staternes implementering af FN-
konventionerne overvåges af en række
ekspertkomitéer. Komitéerne har fortolket
konventionernes økonomiske og sociale
rettigheder til også i et vist omfang at omfatte
uregistrerede migranter.
28
Komitéernes
Økonomiske og sociale rettigheder er beskyttet
i en række konventioner, som Danmark har
tilsluttet sig. FN’s Konvention om Økonomiske,
Sociale og Kulturelle Rettigheder (ØSKR-
konventionen) beskytter blandt andet retten
til en passende levestandard,
21
retten til
arbejde og sikre arbejdsforhold,
22
retten til
social sikkerhed
23
og retten til sundhed.
24
Lignende rettigheder er også beskyttet af
FN’s Konvention om Børns Rettigheder
(Børnekonventionen), FN’s Konvention om
Afskaffelse af Alle Former for Diskrimination
16
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
generelle udtalelser og anbefalinger er ikke
juridisk bindende, men udgør væsentlige
fortolkningsbidrag til konventionerne.
Økonomiske og sociale rettigheder er ofte
formuleret anderledes end borgerlige og
politiske rettigheder. De er ofte ikke formuleret
som individuelle rettigheder, men som ”mål
og middel-rettigheder”: Målet er beskyttelsen
af en specifik rettighed, og midlet til at nå
målet er statens forpligtelse til at tage alle
passende skridt med henblik på at sikre denne
rettighed.
29
Økonomiske og sociale rettigheder må
i vidt omfang søges opnået gradvist og
fremadskridende via blandt andet politiske og
lovgivningsmæssige tiltag.
30
ØSKR-konventionen indeholder også et forbud
mod diskrimination i forhold til konventionens
rettigheder.
31
FN’s Komité om Økonomiske,
Sociale og Kulturelle Rettigheder (ØSKR-
komitéen) har udtalt, at rettighederne
gælder for alle, også udlændinge, uanset
deres juridiske status eller dokumentation/
registrering.
32
Forskelsbehandling på baggrund
af nationalitet eller opholdsstatus skal således
være saglig og proportional.
Problemet for uregistrerede migranter er
i praksis ofte, at adgangen til at få opfyldt
visse økonomiske og sociale rettigheder ved
statens bistand forudsætter kontakt med
myndighederne. Af frygt for registrering,
tilbageholdelse og udsendelse undlader
mange uregistrerede migranter netop at
tage kontakt med myndighederne. FN’s
Menneskerettighedsråds Særlige Rapportør
for Migranters Menneskerettigheder har
derfor anbefalet alle stater at indføre såkaldte
’firewalls’ mellem udlændingekontrol
(immigration enforcement) og offentlig
service som sundhedsydelser, uddannelse,
bolig, arbejdstilsyn og lokalt politi. Derved
kan oplysninger ikke tilgå udlændinge-
myndighederne, medmindre dette er særligt
vigtigt (unless essential). Dette stemmer ifølge
den særlige rapportør ikke alene bedst overens
med menneskeretlige standarder ved at sikre,
at uregistrerede migranter kan få opfyldt basale
behov og rettigheder, men er også i staternes
interesse af blandt andet folkesundheds- og
kriminalitetsbekæmpelseshensyn.
33
Europarådets Kommission mod Racisme og
Intolerance (ECRI) har i marts 2016 ligeledes
anbefalet indførelse af ’firewalls’ inden for
uddannelses-, sundheds- og boligområdet,
på arbejdsmarkedet og i forhold til politiets
behandling af sager, hvor uregistrerede
migranter er ofre for kriminalitet.
34
Ifølge et
forklarende memorandum til anbefalingen ville
det i praksis betyde,
• at uregistrerede migranter kan henvende sig
til hospitaler og læger,
• at uregistrerede børn kan få adgang til
grundskoleuddannelse,
• at kritisable eller farlige arbejdsforhold
kan adresseres, uden at migranterne
herved skal frygte, at oplysninger om deres
opholdsgrundlag eller tilstedeværelse i
landet viderebringes, og
• at uregistrerede migranter kan anmelde vold
og overgreb til politiet uden at skulle frygte
registrering, tilbageholdelse og udsendelse.
35
3.2 DE DANSKE REGLER PÅ OMRÅDET
3.2.1 INDREJSE OG OPHOLD
Reglerne om indrejse og ophold i Danmark
er reguleret i udlændingeloven.
36
Udgangs-
punktet for udlændingelovens regler er,
at indrejse i Danmark kræver de danske
myndigheders tilladelse. Undtaget fra
kravet om opholdstilladelse er statsborgere
17
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
i Finland, Island, Norge og Sverige, der
som udgangspunkt frit kan indrejse uden
tilladelse og øvrige begrænsninger.
37
Undtaget er også EU-/EØS-statsborgere
samt tredjelandsstatsborgere omfattet af
EU-reglerne, der kan indrejse og opholde sig
i Danmark i tre måneder fra indrejsen uden at
søge om tilladelse fra de danske myndigheder
eller opfylde andre krav.
38
EU-retten har stor indflydelse på de danske
regler om adgang til at indrejse, opholde sig
og arbejde uden krav om at søge tilladelse hos
myndighederne. De begrænsninger, der følger
af udlændingeloven, finder alene anvendelse
på udlændinge omfattet af de EU-retlige
regler i det omfang, disse begrænsninger er i
overensstemmelse med EU-retten.
39
Udlændinge med opholdstilladelse i et andet
Schengen-land har som udgangspunkt ret til
at indrejse og opholde sig i Danmark i højst
90 dage inden for en periode på 180 dage.
40
Øvrige udlændinge, som har fået visum,
eller som er fritaget fra kravet om visum, har
som udgangspunkt også ret til at indrejse og
opholde sig i Danmark i højst 90 dage inden
for en periode på 180 dage.
41
Endelig findes
der særlige regler for statsborgere i lande, som
Danmark eller EU har indgået særlige aftaler
med, eksempelvis Tyrkiet.
3.2.2 ADGANG TIL ARBEJDSMARKEDET
af deres opholdstilladelse, samt i hvilket
omfang de er omfattet af EU-rettens regler om
fri bevægelighed.
For tredjelandes statsborgere uden opholdsret
i EU forudsætter adgangen til at arbejde i
Danmark en opholds- og arbejdstilladelse.
3.2.3 ADGANG TIL OFFENTLIGE YDELSER
Dansk sociallovgivning er baseret på
selvforsørgelsesprincippet, som blandt andet
kommer til udtryk i grundloven. Heraf følger,
at alle skal forsørge sig selv og de personer,
som en person har forsørgelsespligt over for
(primært ægtefælle og børn). Staten har dog
pligt til at forsørge dem, der ikke selv er i stand
til det.
42
Kravet på hjælp fra det offentlige, når man
ikke er i stand til at forsørge sig selv, gælder
både for danske statsborgere og udlændinge.
Som altovervejende hovedregel forudsætter
modtagelse af ydelser efter sociallovgivningen
dog, at personen har lovligt ophold i
Danmark.
43
Ydelser via sociallovgivningen
findes både som naturalieydelser (eksempelvis
botilbud i serviceloven) og som (penge-)
forsørgelsesydelser (eksempelvis kontanthjælp
efter aktivloven). For at modtage specifikke
ydelser kan der endvidere være krav om
registrering, lovligt ophold af en vis varighed
(optjeningsprincip), eller at udlændinge
med lovligt ophold opfylder visse særlige
betingelser som eksempelvis tilknytning til
arbejdsmarkedet.
44
Sundhedsretten er baseret
på et princip om gratis akutbehandling til alle,
mens andre ydelser forudsætter registrering.
For udlændinge, der ikke opfylder kravene i
social- og sundhedsretten, kan forsørgelse og
behandling ske via udlændingeloven.
I det følgende omtales alene aktivloven,
serviceloven, sundhedsloven og udlændinge-
loven.
Nordiske statsborgere kan frit indrejse, bo og
arbejde i Danmark og behøver derfor hverken
opholds- eller arbejdstilladelse.
EU-/EØS-statsborgere kan bo og arbejde
i Danmark efter EU-reglerne om fri
bevægelighed og behøver derfor heller ikke
opholds- eller arbejdstilladelse.
For tredjelandsstatsborgere med
opholdstilladelse i et andet EU-land afhænger
adgangen til at arbejde i Danmark af karakteren
18
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
3.2.3.1 Aktivloven
Enhver, der har lovligt ophold i Danmark, har
ret til forsørgelsesydelser som kontanthjælp,
uddannelseshjælp og integrationsydelse efter
aktivloven.
45
For modtagelse af vedvarende
ydelser (ydelser, der varer eller forventes at
vare 6 måneder eller mere) stilles der krav
om dansk statsborgerskab, statsborgerskab
i et EU-/EØS-land, opholdsret efter EU-
retten, eller at udlændingen er omfattet af
internationale aftaler.
46
Sidstnævnte omfatter
blandt andet udlændinge, der har fået asyl.
47
Udlændinge, der modtager varig støtte
efter aktivloven, kan efter nærmere fastsatte
betingelser hjemsendes.
48
Personer omfattet
af de nordiske socialkonventioner eller
den europæiske konvention om social og
sundhedsmæssig hjælp kan ikke hjemsendes,
hvis det er i strid med disse konventioner.
49
Aktivloven indeholder en bestemmelse om,
at personer og deres familiemedlemmer,
som har ret til at opholde sig i Danmark i
medfør af EU-rettens regler om ophold for
førstegangsarbejdssøgende, og personer,
der har ret til ophold i op til 3 måneder
uden administrative betingelser, alene kan
få hjælp i forbindelse med hjemrejse.
50
Det
betyder, at EU-borgere kun kan modtage
forsørgelseshjælp, hvis de har opnået EU-retlig
status som arbejdstagere. Det vil i praksis sige,
at en EU-borger kan få forsørgelseshjælp,
hvis vedkommende bliver arbejdsløs efter en
periode med arbejde af en vis varighed og fast
karakter, men ikke kan få forsørgelseshjælp
uden først at have haft arbejde en vis periode i
Danmark.
Hjælp til hjemrejse ydes efter aktivlovens
regler om enkeltydelser.
51
3.2.3.2 Serviceloven
loven.
52
Det gælder som udgangspunkt både
midlertidigt og fast ophold. Udlændinge
med lovligt ophold efter udlændingeloven
har uanset opholdsgrundlagets karakter
og varighed lovligt ophold i servicelovens
forstand. Det gælder også eksempelvis en
tidsbegrænset opholdsret på baggrund af EU-
retten eller lignende som således er omfattet
af serviceloven, så længe opholdsretten
består.
53
Modtagelsen af ydelser vil imidlertid
kunne få betydning for opholdsretten.
54
Der stilles ikke efter serviceloven krav om
bopælsregistrering, men modtagelsen af
ydelser vil i mange tilfælde i praksis betyde en
vis form for registrering af udlændingen.
Efter mange års diskussion om adgangen
til at modtage ydelser efter serviceloven
for udlændinge med processuelt eller
midlertidigt ophold i Danmark udgav Social-
og Indenrigsministeriet i 2016 (nu Børne-
og Socialministeriet) en længere analyse,
der afklarer myndighedernes opfattelse af
retstilstanden. Ministeriet udsendte i den
forbindelse en opsummerende skrivelse til
landets kommuner.
55
Analysen bekræfter,
at personer med lovligt ophold efter
udlændingeloven, uanset opholdsgrundlagets
karakter og varighed, har lovligt ophold i
servicelovens forstand. Det er endvidere
myndighedernes opfattelse, at asylansøgere
også har lovligt ophold i servicelovens forstand,
hvorimod udlændinge, der har mistet deres
opholdsgrundlag, herunder personer på tålt
ophold, ikke har lovligt ophold i servicelovens
forstand.
Af ministeriets analyse fremgår, at udlændinge
med lovligt ophold i servicelovens forstand
er direkte omfattet af servicelovens regler,
og at kommunen træffer afgørelse over
for denne gruppe af udlændinge efter
servicelovens regler. Ministeriet fremhæver
dog, at udlændingeloven betragtes som
en særlov, der går forud for serviceloven.
Ifølge serviceloven har enhver, der opholder
sig lovligt her i landet, ret til hjælp efter
19
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
Således kan udlændinge, omfattet af
udlændingemyndighedernes forsørgelsespligt,
kun modtage ydelser efter serviceloven,
hvis problemstillingen ikke kan håndteres
i udlændingemyndighedernes regi. Det
fremgår endvidere af ministeriets skrivelse til
kommunerne, at hjælp efter serviceloven skal
være afpasset den midlertidige status, som
udlændingen måtte have.
56
Af ministeriets analyse fremgår endvidere,
at der i særlige tilfælde på baggrund af
Børnekonventionen og Handicapkonventionen
sammenholdt med Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 3 vil
kunne træffes afgørelse om tildeling eller
iværksættelse af sociale foranstaltninger over
for udlændinge, der ikke har lovligt ophold i
servicelovens forstand.
57
3.2.3.3 Sundhedsloven
samme vilkår som til personer med bopæl
her i landet, hvilket blandt andet betyder, at
behandlingen er gratis.
Når behandlingen ikke er akut, men ydes,
fordi det ikke skønnes rimeligt at henvise
personen til behandling i hjemlandet, eller
fordi personen ikke kan tåle at blive flyttet, kan
regionen kræve betaling. Regionen kan dog
også yde behandlingen gratis, når det på grund
af omstændighederne skønnes rimeligt.
61
Sundhedsloven giver ikke personer uden
registreret bopæl i Danmark ret til gratis
behandling i primærsektoren, det vil sige hos
praktiserende læge, hos sundhedsplejerske
m.v. Private sundhedstjenesteydere, herunder
private sygehuse og privatpraktiserende
læger og sundhedspersoner, kan dog
behandle personer uden bopæl i Danmark
og opkræve betaling herfor. I givet fald er de
bundet af sundhedslovens regler om, at en
sundhedstjenesteyder ikke i sin virksomhed
må udøve forskelsbehandling af patienter
på grund af nationalitet, medmindre
forskelsbehandlingen er begrundet i objektive
kriterier.
62
Sundhedspersoner har en udvidet
tavshedspligt i Danmark. Helbredsoplysninger
og øvrige rent private eller fortrolige
oplysninger kan alene videregives til andre
myndigheder uden patientens samtykke,
når dette følger af lov, og videregivelsen er
nødvendig for berettiget varetagelse af en
åbenbar almeninteresse eller af væsentlige
hensyn til patienten, sundhedspersonen
eller andre.
63
Der er tale om en såkaldt
’værdispringsregel’, hvor de hensyn, der vil
kunne begrunde, at videregivelse sker uden
samtykke, skal være tungtvejende og klart
overstige hensynet til patientens ønske om
fortrolighed. Videregivelse af oplysninger
til politiet er kun berettiget, hvis der er tale
om efterforskning af alvorlig kriminalitet
Ydelser efter sundhedsloven er som
udgangspunkt betinget af bopæl, det vil sige
registrering i Folkeregistret.
58
Personer, der ikke har bopæl her i landet,
herunder uregistrerede migranter og turister
m.v., har kun ret til sundhedsydelser i
begrænset omfang efter sundhedslovens §
80.
59
Heraf fremgår, at personer uden bopæl
i Danmark har ret til akut sygehusbehandling
samt til sygehusbehandling, når det under de
foreliggende omstændigheder ikke skønnes
rimeligt at henvise personen til behandling i
hjemlandet, eller personen ikke tåler at blive
flyttet til et sygehus der.
Bekendtgørelsen om ret til sygehusbehandling
m.v.
60
uddyber adgangen til sundhedsydelser
for personer uden bopæl her i landet. Heraf
fremgår blandt andet, at disse har ret til akut
sygehusbehandling m.v. i tilfælde af ulykke,
pludseligt opstået sygdom og fødsel eller
forværring af kronisk sygdom m.v. Det fremgår
endvidere, at behandlingen skal ydes på
20
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
som manddrab, seksualforbrydelser,
grovere vold m.v., herunder vold mod
børn.
64
Sundhedspersoner må derfor ikke
videregive oplysninger til politiet eller
udlændingemyndighederne alene på baggrund
af viden om, at den pågældende ikke har
opholdsret i Danmark.
3.2.3.4 Udlændingeloven
Efter udlændingelovens regler kan en
udlænding, der opholder sig her i landet og
indgiver ansøgning om asyl, som udgangs-
punkt få udgifterne til underhold og
nødvendige sundhedsmæssige ydelser
dækket af Udlændingestyrelsen, indtil
udlændingen meddeles opholdstilladelse,
eller udlændingen udrejser eller udsendes.
65
Hvis en udlænding ikke har søgt om asyl og ikke
har ret til ophold i Danmark, får udlændingen
også udgifterne til underhold og nødvendige
sundhedsmæssige ydelser dækket af
Udlændingestyrelsen.
66
En udlænding kan dog
ikke få udgifterne til underhold og nødvendige
sundhedsmæssige ydelser dækket, hvis
dennes opholdssted ikke kendes.
67
Udlændingemyndighederne yder dermed
alene sociale og sundhedsmæssige ydelser til
udlændinge, hvis opholdssted er kendt, hvilket
jo som udgangspunkt ikke er tilfældet med
uregistrerede migranter.
3.2.4 UDVISNING OG AFVISNING
En udlænding, der har haft ophold i Danmark i
mindre end 6 måneder, kan endvidere udvises
under visse lempeligere betingelser, herunder
ved mindre lovovertrædelser, når der er
grunde til at formode, at den pågældende vil
arbejde uden arbejdstilladelse, hvis hensyn
til den offentlige orden, sikkerheds- eller
sundhedshensyn tilsiger det, eller når den
pågældende ikke har de nødvendige midler
til sit underhold til hele det påtænkte ophold
inden for Schengen-området.
71
Formodning
om, at den pågældende vil arbejde uden
arbejdstilladelse, og at den pågældende ikke
har de nødvendige midler til sit underhold,
kan dog ikke begrunde udvisning af EU-/
EØS-statsborgere, se nærmere nedenfor om
subsistensløshed.
72
Der kan træffes afgørelse om udvisning
for overtrædelse af en række forseelser,
eksempelvis tyveri eller overtrædelse af
narkotikalovgivningen, hvis udlændingen har
erkendt overtrædelsen eller er pågrebet under
eller i umiddelbar tilknytning til udøvelsen af
det strafbare forhold.
73
Afgørelse om udvisning
kan endvidere træffes, når andre hensyn til den
offentlige orden tilsiger det.
74
Dette skal dog
ske i overensstemmelse med EU-reglerne, når
disse finder anvendelse.
75
Af EU’s opholdsdirektiv fremgår, at opholds-
retten kan begrænses af hensyn til den
offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.
Begrænsning skal dog ske i overensstemmelse
med proportionalitetsprincippet og må
udelukkende begrundes i den pågældendes
personlige adfærd. Denne adfærd skal udgøre
en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig
trussel, der berører en grundlæggende
samfundsinteresse. Henvisning til forhold, der
ikke vedrører den enkeltes sag eller har general
præventiv karakter, kan ikke begrunde en
begrænsning af opholdsretten.
76
Reglerne om udvisning og afvisning af
udlændinge findes i udlændingelovens
kapitel 4 og 5. Udlændinge, der opholder
sig i Danmark uden fornøden tilladelse, kan
udvises.
68
Udlændinge kan endvidere under
nærmere fastsatte betingelser udvises ved
dom for kriminalitet
69
eller ved administrativ
afgørelse, når udlændingen anses for at udgøre
en fare for statens sikkerhed eller for en alvorlig
trussel mod den offentlige orden, sikkerhed
eller sundhed.
70
21
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
I 2011 afsagde Højesteret fire kendelser om
adgangen til at frihedsberøve EU-borgere
med henblik på at sikre gennemførelsen
af en administrativ udvisning.
77
Højesteret
fandt, at der ved domstolsprøvelsen af en
frihedsberøvelse måtte foretages en vis
prøvelse af grundlaget for den administrative
afgørelse om udvisning. I to af de fire
sager fandt Højesteret, at der ikke havde
været en reel, umiddelbar og tilstrækkelig
alvorlig trussel, der berørte grundlæggende
samfundshensyn.
78
Dette indebar, at udvisning
i de to konkrete tilfælde ville stride mod EU-
retten (opholdsdirektivet) og udlændingeloven,
og at frihedsberøvelsen dermed ikke var lovlig.
3.2.4.1 Subsistensløshed
Det følger af EU-Domstolens praksis, at den
blotte henvendelse om hjælp eller ansøgning
om offentlig bistand ikke betyder, at den
pågældendes ophold kan anses for en urimelig
byrde.
84
Der kan derfor ikke ske afvisning af EU-
og EØS-statsborgere på baggrund af en
enkeltstående ansøgning eller modtagelse af
offentlig bistand, heller ikke hvor det offentlige
skal bekoste hjemrejsen.
85
Som ovenfor nævnt kan en
tredjelandsstatsborger udvises, når den
pågældende ikke har de nødvendige midler
til sit underhold til hele det påtænkte ophold i
Schengen-landene.
79
Tredjelandsstatsborgere
kan endvidere afvises, hvis den pågældende
ikke har de nødvendige midler til sit
underhold.
80
En afvisning medfører ikke
indrejseforbud, og en afvisningsafgørelse
forhindrer således ikke en udlænding i at
indrejse på ny umiddelbart efter udsendelse
eller udrejse.
81
De enkelte Schengen-lande
skal årligt fastsætte vejledende beløbsgrænser
for, hvad der anses for nødvendige midler til
underhold. Vurderingen af, om udlændingen
har de nødvendige midler til sit ophold, skal
foretages i den konkrete situation, men var i
2010 vejledende fastsat til ca. 350 kroner per
dag.
82
Som følge af reglerne i EU’s opholdsdirektiv
kan statsborgere i EU- og EØS-lande ikke
udvises eller afvises alene på baggrund
af manglende midler til deres underhold
(subsistensløshed). EU- og EØS-statsborgere
uden tilstrækkelige midler til deres underhold
og ophold kan kun afvises, hvis opholdet bliver
en urimelig byrde for det sociale system.
83
22
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0023.png
KAPITEL 4
UREGISTREREDE MIGRANTERS ADGANG TIL
SUNDHEDSYDELSER
4.1 DEN MENNESKERETLIGE
BESKYTTELSE: UREGISTREREDE
MIGRANTER SKAL SIKRES BASALE
SUNDHEDSYDELSER
Retten til sundhed fremgår af flere
menneskerettighedskonventioner, som
Danmark har tilsluttet sig.
FN’s Verdenserklæring om Menneske-
rettigheders artikel 25 og FN’s Konvention om
Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheders
(ØSKR-konventionen) artikel 12 fastslår ethvert
menneskes ret til at nyde den højst opnåelige
standard af fysisk og psykisk sundhed.
Af ØSKR-konventionens artikel 12, stk. 2,
fremgår, at staterne for at opnå den fulde
virkeliggørelse af retten til sundhed blandt
andet skal træffe de foranstaltninger der er
nødvendige for mindske antallet af dødfødsler
og dødelighed blandt småbørn samt fremme
barnets sunde udvikling, og for at skabe
betingelser, der sikrer ethvert menneske
lægelig behandling i tilfælde af sygdom
(’medical service and medical attention in the
event of sickness’).
Børnekonventionen, Kvindekonventionen,
Handicapkonventionen og Racediskriminations-
konventionen indeholder tillige bestemmelser
om retten til sundhed.
86
Som det er tilfældet med andre økonomiske
og sociale rettigheder er det omdiskuteret
om disse rettigheder gælder fuldt ud også
for udlændige med ingen eller begrænset
opholdsret i landet.
ØSKR-komitéen, der overvåger staternes
implementering af ØSKR-konventionen
anser rettighederne for at indeholde en
kernebeskyttelse, som angiver et minimums-
niveau for den menneskeretlige beskyttelse.
87
Komitéen anser statens kerneforpligtelser
for blandt andet at omfatte sikring af adgang
til basale sundhedsydelser på et ikke-
diskriminerende grundlag samt adgang til
livsvigtig medicin og serviceydelser.
88
Komitéen har fremhævet, at retten også
omfatter uregistrerede migranter, og at staten
for at respektere retten til sundhed må afholde
sig fra at nægte eller begrænse den lige
adgang til sundhed. Ifølge komitéen omfatter
dette både forebyggende, helbredende og
lindrende sundhedsydelser.
89
ØSKR-komitéen gennemgik i 2013 forholdene
i Danmark. Komitéen udtrykte bekymring
for, at uregistrerede migranter stødte på
vanskeligheder, når de søgte adgang til
sundhedsydelser. Komitéen anbefalede, at
Danmark sikrede uregistrerede migranter og
deres familie adgang til basale sundheds-
ydelser, herunder garanti for helbreds-
undersøgelser ved ankomsten til landet og
tilbud om vaccination af børn. Komitéen
anbefalede endvidere, at Danmark tog skridt
til at sikre, dels at udsatte grupper blev
opmærksomme på sundhedssystemet, dels
at der blev givet information herom på andre
sprog end dansk.
90
Børnekonventionen indeholder ligeledes en
bestemmelse om børns ret til sundhed.
91
Heraf
23
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
fremgår blandt andet, at staterne skal tage
passende forholdsregler for at sikre nødvendig
lægebistand og sundhedspleje til alle børn
samt sikre kvinder passende svangerskabs- og
barselspleje.
92
Præamblen til Børnekonventionen fremhæver,
under henvisning til FN-erklæringen om
Barnets Rettigheder fra 1959, at barnet som
følge af sin fysiske og psykiske umodenhed
har behov for særlig beskyttelse og omsorg,
herunder passende juridisk beskyttelse, både
før og efter fødslen.
Børnekonventionen indeholder også et forbud
mod diskrimination.
93
Konventionen kræver
desuden, at staten skal sikre, at rettighederne
i konventionen gennemføres i national
lovgivning og administrativ praksis således, at
hensynet til barnets tarv skal komme i første
række.
94
FN’s Børnekomité, der overvåger staternes
implementering af Børnekonventionen, har
fortolket konventionens anvendelsesområde
således, at alle børn er omfattet uden hensyn
til blandt andet immigrationsstatus.
95
Ifølge
Børnekomitéen kan argumenter, der ikke er
rettighedsbaserede, herunder argumenter, der
er relateret til generel immigrationskontrol,
efter komitéens opfattelse ikke veje tungere
end hensynet til barnets tarv.
96
FN’s Komité vedrørende Afskaffelse af
Diskrimination mod Kvinder (Kvindekomitéen),
der overvåger staternes implementering
af Kvindekonventionen, har i en generel
anbefaling om kvindelige migrantarbejdere
fremhævet, at også uregistrerede kvindelige
migranter/migrantarbejdere er omfattet af
konventionsbeskyttelsen.
97
I anbefalingen
bemærker komitéen også, at migrantkvinder
sundhedsmæssigt er særligt udsatte under
graviditet, blandt andet kan de risikere fyring
og dermed få status som ’uregistrerede’.
Desuden påpeger komitéen risikoen for
kvinders sundhed ved manglende sikker
adgang til reproduktive sundhedsydelser,
abortmuligheder og graviditets- og
fødselshjælp.
98
Som det fremgår af afsnit 3.1.2, anbefaler
blandt andre den særlige rapportør for
migranters menneskerettigheder, at der
etableres såkaldte ’firewalls’, således at
oplysninger om uregistrerede migranters
opholdsstatus m.v. ikke videregives
fra blandt andet sundhedsservicer til
immigrationsmyndigheder.
99
Europarådets Ministerkomité kom i 2011
med en anbefaling om migration og adgang
til sundhedsydelser. I afsnit C om retten til
sundhedsydelser anføres det, at der skal tages
særligt hensyn til rettighederne for blandt
andre uregistrerede migranter. Særligt om
myndighedernes tavsheds- og oplysningspligt
anføres det, at der, medmindre der er mistanke
om alvorlige forbrydelser, som udgangs-
punkt ikke bør videregives oplysninger om
uregistrerede migranters anmodninger om
hjælp. Dette bør migranterne også orienteres
om.
100
4.2 DANSKE FORHOLD: UREGISTREREDE
GRAVIDE KVINDERS OG BØRNS ADGANG
TIL SUNDHEDSYDELSER ER FOR
BEGRÆNSET
I Danmark har alle mennesker som nævnt i
afsnit 3.2.3.3. ret til akut hospitalsbehandling,
og ingen nægtes adgang til livsvigtig akut
behandling på grund af opholdsstatus eller
manglende betalingsevne.
Udlændinge i asylsystemet har tillige
ret til nødvendige sundhedsydelser fra
udlændingemyndighederne, og det samme
gælder andre udlændinge uden opholdsret,
hvis det er nødvendigt af hensyn til deres
forsørgelse.
101
Det gælder dog ikke, hvis
24
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
udlændingens opholdssted ikke kendes.
Uregistrerede migranter, som ikke ønsker at give
sig til kende over for myndighederne, har derfor
kun en begrænset adgang til sundhedsydelser.
Uregistrerede migranter har således ikke
ret til sundhedshjælp via praktiserende
læge, behandling for kroniske lidelser,
sundhedsydelser i forbindelse med graviditet,
vaccinationsprogrammer for børn m.v.
Den generelle sundhedstilstand for gruppen
af uregistrerede migranter kendes ikke.
Lægeforeningen, Dansk Flygtningehjælp og
Dansk Røde Kors har siden 2011 drevet en privat
sundhedsklinik for uregistrerede migranter
i København og siden 2013 også en klinik i
Aarhus. Klinikkerne har frem til 1. januar 2018
behandlet mere end 4.900 patienter og haft
mere end 16.000 besøg. Sundhedsklinikkerne
drives primært ved frivillig arbejdskraft
fra blandt andet læger, sygeplejersker,
tandbehandlere, jordemødre, fysioterapeuter,
bioanalytikere, psykologer og tolke.
102
Sundhedsklinikken i København har åbent tre
gange om ugen i tre timer, og klinikken i Aarhus
har åbent to gange ugentligt i tre timer.
Sundhedsklinikken i København har i 2017
fået henvendelser fra 643 gravide kvinder. Det
er en stigning fra 537 gravide i 2016 og 405 i
2015. Sundhedsklinikken i Aarhus har samlet
siden december 2013 fået henvendelser fra 103
gravide kvinder, heraf 31 i 2017.
103
En gravid kvinde uden bopælsregistrering i
Danmark har ikke ret til kontrolundersøgelser
hos en privatpraktiserende læge eller
konsultationer hos jordemoder. Derudover har
barnet, når dette er født, som udgangspunkt
heller ikke adgang til forebyggende
helbredsundersøgelser og vaccinationer, i
modsætning til bopælsregistrerede børn.
Et vigtigt formål med forebyggende under-
søgelser før fødslen er at undgå komplikationer
i graviditeten og under fødslen. Herudover er
formålet at sikre en så god start på barnets
tilværelse som muligt.
Institut for Menneskerettigheder offentlig-
gjorde i 2016 en undersøgelse af adgangen
til sundhedsydelser for uregistrerede gravide
kvinder via blandt andet interviews med
sundhedspersonale.
104
De interviewede sundhedspersoner oplyste
blandt andet, at manglende adgang til
forebyggende behandling for eksempel kan
have betydning for gravide med sukkersyge,
idet denne gruppe befinder sig i en særlig
risikogruppe. Den forebyggende behandling
har til formål at følge barnets udvikling og
eksempelvis sikre, at barnet ikke bliver for stort
på grund af morens sukkersyge.
105
Som gravid er det herudover vigtigt løbende
at få moderkagefunktionen kontrolleret for
blandt andet at sikre, at den fungerer, som den
skal. Gør den ikke det, kan det føre til, at barnet
dør, bliver væksthæmmet eller kommer til
at lide af andre skavanker resten af livet. Det
er også vigtigt, at det opdages, hvis fosteret
dør i løbet af graviditeten, da det ellers kan
få meget alvorlige konsekvenser for kvinden.
Svangerskabsforgiftning er en anden alvorlig
lidelse, der helst skal opdages tidligt og
behandles.
106
Manglende adgang til forebyggende
behandling kan også medføre, at uregistrerede
gravide kvinder ikke bliver undersøgt for
hiv, hepatitis b og syfilis, sådan som gravide
kvinder med opholdsret i Danmark automatisk
bliver. Hvis disse sygdomme ikke opdages
under graviditeten, kan det have alvorlige
konsekvenser for kvinden såvel som barnet.
107
Uregistrerede kvinder tilbydes generelt ikke
hjælp via offentlige sundhedsydelser under
graviditeten og/eller efterfølgende, hvis det
25
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
ikke er et akut opstået behandlingsbehov. For
så vidt angår hospitalsbehandling i forbindelse
med selve fødslen, får de uregistrerede gravide
kvinder altid den nødvendige behandling,
hvis de henvender sig på et hospital.
108
Sundhedsmyndighederne synes dog at skelne
mellem ’akutte’ og ’ikke-akutte’ fødsler, således
at retten til gratis behandling kun gælder
’akutte fødsler’, hvorved forstås fødsler uden
for termin.
109
Regelgrundlaget for den nævnte praksis er
sygehusbekendtgørelsens § 5, der fastslår, at
personer, der ikke har bopæl her i landet, kun
har ret til vederlagsfri akut sygehusbehandling
m.v. i opholdsregionen ”i tilfælde af ulykke,
pludselig opstået sygdom og fødsel eller
forværring af kronisk sygdom m.v.”.
Bestemmelsen er imidlertid uklar, idet
den også kan læses således, at fødsel altid
er omfattet af retten til akut vederlagsfri
behandling. En sådan læsning synes at stemme
bedst overens med Danmarks internationale
forpligtelser, se yderligere nedenfor.
110
EU’s
Agentur for Grundlæggende Rettigheder
har i en rapport om uregistrerede migranters
forhold i EU-lande fra 2011 fundet, at alle de 10
undersøgte lande betragtede fødsel som sådan
som en akutsituation.
111
Danmark var ikke en del
af undersøgelsen.
Selvom der efter myndighedernes fortolkning
af sygehusbekendtgørelsen kan opkræves
betaling for hospitalsbehandling ved fødsler
inden for termin, kan behandling i forbindelse
med fødsel også ydes vederlagsfrit, når det
skønnes rimeligt. Dette skøn medfører dog,
at der er risiko for en vis vilkårlighed i den
administrative behandling af kvinderne.
Institut for Menneskerettigheder har i sin
undersøgelse nævnt ovenfor fundet, at der
synes at være en tendens til, at det primært
er kvinder, som samlever med herboende
mænd, der afkræves betaling. Det kan også
være de herboende mænd, der afkræves
betaling for sundhedsydelser til kvinden,
hvilket der ikke ses at være klar hjemmel til.
112
Ud over problemet med vilkårligheden kan det
formentlig heller ikke udelukkes, at den nævnte
betalingspraksis kan medføre, at visse gravide
kvinder afholder sig fra at søge fødselshjælp på
hospital.
Blandt de yderligere problemer, der er
forbundet med forståelsen af, at fødsel m.v.
inden for termin ikke er omfattet af reglen om
ret til gratis hospitalsbehandling, kan nævnes,
at uregistrerede kvinder kan blive hurtigere
udskrevet efter fødsel på hospital end kvinder
med opholdsret i Danmark, og at uregistrerede
kvinder ofte ikke tilbydes hjælp under
graviditeten og/eller efterfølgende.
113
Det daværende Ministeriet for Sundhed
og Forebyggelse har i 2014 udarbejdet en
analyse af tilbuddene om sundhedsydelser
til uregistrerede migranter og forholdet til
Danmarks menneskeretlige forpligtelser. Det
er ministeriets opfattelse, at Danmark lever
op til sine menneskeretlige forpligtelser, idet
der ydes sygehusbehandling ved akut sygdom
m.v.
114
Lægeforeningen anslog i 2015, at det vil koste
mellem 1,9 og 2,6 millioner kroner årligt
(beregnet ud fra et antal fødende kvinder på
mellem 300 og 350, uden udgifter til tolk
og vaccine) at lade uregistrerede kvinder
og deres nyfødte børn være omfattet af de
samme forebyggende tilbud, som resten
af befolkningen er omfattet af (besøg hos
læge, jordemoder og sundhedsplejerske
samt tilbud om børneundersøgelse og
vaccinationsprogram for nyfødte). Ifølge
Lægeforeningen kan der til gengæld spares
penge ved at undgå komplikationer ved
fødsler og hos nyfødte. Lægeforeningen
fremhæver endvidere, at børnene vil være
26
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
sikret gode livsbetingelser, og at smitterisiko
gennem fødsler vil mindskes til gavn for hele
befolkningen.
115
Der skelnes ikke mellem de grundlæggende
betingelser for børn og voksne i forhold til
adgangen til sundhedsydelser i Danmark. Børn,
der er bopælsregistrerede i Folkeregistret,
har ret til sundhedsvæsenets ydelser, og børn
på asylcentre har efter udlændingeloven
ret til ’nødvendige’ sundhedsydelser. Ifølge
udlændingemyndighederne har børn på
asylcentre imidlertid samme adgang til
sundhedsydelser som børn med bopæl i
Danmark
.116
Dette må formodes at bero på
udlændingemyndighedernes fortolkning af, at
Børnekonventionen stiller krav herom.
Udlændingelovens adgang til nødvendige
sundhedsydelser gælder som udgangspunkt
også for børn af uregistrerede migranter,
men kun i det omfang, myndighederne er
bekendt med deres opholdssted. Børn har
normalt ikke selv indflydelse på, om der tages
kontakt til udlændingemyndighederne, da
dette er baseret på forældrenes handlinger
og beslutninger. Da der ikke i øvrigt er fastsat
regler om retten til sundhedsydelser for børn
af uregistrerede migranter, kan det kun med
sikkerhed fastslås, at de har den ovenfor
omtalte meget begrænsede ret til gratis akut
sygehusbehandling. I praksis kan de muligvis
have en udvidet adgang, men omfanget
heraf vil afhænge af sundhedssystemets
fortolkninger og lægelige skøn samt
forældrenes eventuelle betalingsevne, hvilket
rummer en risiko for vilkårlighed.
4.3 KONKLUSION
Adgang til basale sundhedsydelser og til
forebyggende, helbredende og lindrende
behandling er afgørende for muligheden for
at overleve og leve et liv i værdighed. Særligt
Børnekonventionen sikrer både gravide kvinder
og børn en udvidet ret til sundhedsbehandling.
Kvindekonventionens artikel 12 forpligter som
nævnt staten til at sikre kvinder passende
og om nødvendigt gratis sundhedsmæssig
bistand i forbindelse med graviditet og
fødsel samt i tiden efter fødslen, ligesom
Børnekonventionens artikel 24 fastslår, at
kvinder skal sikres passende svangerskabs- og
barselspleje.
Forebyggende graviditetsundersøgelser m.v.
har afgørende betydning for, om komplikationer
ved fødslen samt under og efter graviditeten
hindres eller mindskes, og om børnene kan få
en god start på livet. Derfor er det instituttets
opfattelse, at Danmark menneskeretligt
er forpligtet til at sikre uregistrerede
gravide kvinder adgang til forebyggende
sundhedsydelser både før, under og efter
fødslen.
De danske regler om uregistrerede børns
begrænsede adgang til sundhedsydelser
er også vanskeligt forenelige med
de menneskeretlige forpligtelser.
Uregistrerede børn er ofte undergivet
forældrenes beslutninger og kan befinde sig
sundhedsmæssigt i en særlig udsat situation
med behov for statens særlige beskyttelse,
herunder gennem vedtagelse af passende
lovgivning til sikring af deres ret til at nyde den
højst opnåelige sundhedstilstand.
Børnekonventionens artikel 24 pålægger
udtrykkeligt staten at sikre, at intet barn fratages
sin ret til behandling og pleje. Spædbørns-
og børnedødelighed skal mindskes, og alle
børn skal sikres den nødvendige lægelige
bistand og sundhedspleje. Dette må antages
at række videre end akutbehandling og tillige,
i et vist omfang, omfatte sundhedsydelser i
primærsektoren (behandling ved praktiserende
læge, sundhedsplejerske m.v.).
27
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0028.png
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
ANBEFALINGER
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
regeringen tager initiativ til at:
• fastsætte regler, der sikrer, at uregistrerede
kvinder har ret til forebyggende kontrol og
behandling under graviditet, fødsel og barsel
samt adgang til abort.
• præcisere sundhedslovgivningen,
således at uregistrerede børn har ret
til samme sundhedsydelser som børn
med opholdsret i Danmark, herunder
til tilbud om børneundersøgelser og
børnevaccinationsprogrammer m.v.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
Sundheds- og Ældreministeriet:
• sikrer information på andre sprog end
dansk om uregistrerede migranters ret til
at modtage sygehusbehandling i Danmark
samt information om sundhedspersoners
tavshedspligt vedrørende patienters
personlige forhold, herunder opholdsstatus.
28
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0029.png
KAPITEL 5
UREGISTREREDE HJEMLØSES ADGANG TIL
OVERNATNING
Arbejdskraftens frie bevægelighed inden for
EU og EU’s udvidelse med de østeuropæiske
lande har de senere år ført til en stigning i
antallet af hjemløse uregistrerede migranter
fra de østeuropæiske lande.
117
Der er formentlig
også de senere år sket en stigning i antallet af
hjemløse migranter fra afrikanske lande med
eller uden opholdstilladelse i andre EU-lande.
Om uregistrerede hjemløse migranter har
adgang til herberger og natvarmestuer
afhænger blandt andet af, om de har lovligt
ophold. Tvivl om de hjemløse migranters
opholdsstatus – og om i hvilken grad de
opfylder de øvrige betingelser for adgang til
overnatningsmuligheder – betyder, at en stor
del af de uregistrerede hjemløse migranter
overnatter på gaden.
5.1 DEN MENNESKERETLIGE
BESKYTTELSE: HJEMLØSE SKAL SIKRES
HUSLY
At have et sted at bo er ofte en forudsætning
for at kunne leve en tryg og værdig tilværelse.
I menneskeretten forpligter retten til bolig
Danmark til at arbejde for at sikre alle en
passende bolig, og derfor er hjemløshed i sig
selv en menneskeretlig problemstilling.
Retten til bolig som led i retten til en
passende levestandard findes både i FN’s
Verdenserklæring og i FN’s Konvention om
Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder
(ØSKR-konventionen).
118
ØSKR-komitéen, som overvåger Danmarks
implementering af konventionen, har udtalt,
at ØSKR-konventionen implicit indeholder en
”minimumskerneforpligtelse”, som alle stater
stort set uafhængigt af tilgængelige ressourcer
skal opfylde, og som kræver umiddelbar
handling.
119
Efter komitéens opfattelse lever en
stat, hvor et betydeligt antal mennesker ikke har
adgang bolig eller anden husly (basic shelter
and housing), ikke op til sine forpligtelser efter
konventionen.
120
Ved ØSKR-komitéens gennemgang af
forholdene i Danmark i 2013 udtrykte komitéen
bekymring over den vedvarende forekomst
af hjemløshed i Danmark, særligt blandt
migranter.
121
FN’s Menneskerettighedsråds
Særlige Rapportør for Retten til Bolig har i en
rapport om hjemløshed fra 2015 fremhævet
migranter som særligt udsatte i forhold til
hjemløshed og problematiseret, at lande –
som blandt andet Danmark – ikke tillader
uregistrerede migranter ophold på offentlige
herberger.
122
5.2 DANSKE FORHOLD: BEGRÆNSET
ADGANG TIL OVERNATNINGSSTEDER
Det præcise antal af uregistrerede hjemløse
migranter kendes ikke, men VIVE har
ved hjemløsetællingen i 2017 optalt 438
uregistrerede hjemløse migranter.
123
Det
er en stigning fra 125 i 2015. Antallet er
et øjebliksbillede af de hjemløse, som
myndigheder og forskellige organisationer
på hjemløseområdet har kontakt med i
”tælleugen” (uge 6). Tallet er behæftet med
usikkerhed, da det næppe er alle hjemløse
uregistrerede migranter, der har kontakt
med de organisationer og myndigheder,
29
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
som deltager i optællingen, ligesom deres
manglende registrering (CPR-nummer) gør
kontrol for ”dobbelttælling” mindre sikker.
124
Samtidig synes antallet af hjemløse migranter
at variere meget i løbet af året.
Ifølge VIVE’s oplysninger opholder langt
størstedelen af de hjemløse migranter sig
i København. Ud af de 438 talte hjemløse
opholder 386 sig i København. Størstedelen
bor på gaden (198) eller på natvarmestue (153)
og 89 procent af de hjemløse migranter er
mænd. Hovedparten kommer fra andre EU-
lande (68 procent), mens de øvrige fordeler
sig med 17 procent fra Afrika, 7 procent fra det
øvrige Europa (uden for EU) og 5 procent fra de
nordiske lande.
125
Gruppen af hjemløse uregistrerede migranter
er en varieret gruppe mennesker, der
befinder sig i forskellige situationer. Nogle
østeuropæiske migranter lever som hjemløse
i kortere perioder og forsøger at tjene penge,
som de kan sende hjem til deres børn eller
anden familie, som de løbende rejser hjem
til. Her er opholdet som hjemløs i Danmark
afgrænset til perioder, hvor de forsøger at
skaffe penge til at opretholde liv, hjem og
børnenes skolegang i hjemlandet.
126
Andre
forsøger mere permanent at bosætte sig i
Danmark, men oplever vanskeligheder med at
finde arbejde og bolig.
127
Årsagerne til deres migration varierer ligeledes,
men oftest er arbejdsløshed, fattigdom
og manglende muligheder i hjemlandet
blandt de væsentligste årsager til, at de
forlader hjemlandet for at søge arbejde m.v. i
Danmark.
128
Nogle har ud over hjemløshed også psykiske
problemer og/eller problemer med alkohol
eller stoffer, mens andres primære problem er,
at de ikke kan finde arbejde og dermed skabe
sig et økonomisk grundlag for at få en bolig.
129
Ifølge VIVE’s opgørelse adskiller de hjemløse
migranter sig blandt andet fra hjemløse
med fast ophold i Danmark derved, at det for
migranter er en mindre andel, hvor psykisk
sygdom eller stof- og alkoholafhængighed
vurderes som den primære årsag til
hjemløsheden. I VIVE’s opgørelse er det
20 procent, mens den primære årsag til
hjemløsheden for 64 procent af de hjemløse
migranter vurderes at være økonomiske
vanskeligheder og for 23 procent at være
mangel på egnet bolig eller botilbud.
130
Ifølge organisationer, der arbejder på området,
kan livet som boligløs arbejdssøgende imidlertid
hurtigt medføre en ’social deroute’, således at
en del personer efter en periode på gaden som
hjemløse bliver alkohol- eller stofafhængige
eller får psykiske problemer m.v.
131
Der er også stor forskel på de hjemløse
migranters opholdsgrundlag. EU-statsborgere
har som udgangspunkt lovligt ophold og kan
frit tage arbejde. For tredjelandstatsborgere
afhænger deres muligheder af, om de har
opholdstilladelse i Danmark eller et andet
EU-land, og om de har lov til at arbejde som
følge af arbejdstilladelse eller på baggrund
af EU-retten. Der findes en del hjemløse
tredjelandsstatsborgere i Danmark, som har
permanent opholdstilladelse i et andet EU-
land, typisk Spanien eller Italien,
132
og som
derfor som nævnt i afsnit 3.2.1 og 3.2.2 må
opholde sig i Danmark i kortere perioder,
men som ofte ikke har lov til at arbejde under
opholdet.
Nogle har uddannelse, typisk inden for bygge-
og håndværksfag, og søger arbejde inden for
deres erhverv, andre har ingen uddannelse
og forsøger at tjene penge via sæsonarbejde,
tiggeri eller at samle flasker. Nogle er migreret
direkte til Danmark, andre migrerer rundt i
Europa i jagten på job eller et sted, hvor det er
muligt at klare sig.
133
30
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
En af de væsentligste både løbende og akutte
ydelser til hjemløse i Danmark er adgangen
til at overnatte på herberg, forsorgshjem eller
natcafé. Disse botilbud omtales ofte som §
110-tilbud, da adgangen til disse botilbud er
reguleret i servicelovens § 110. Herberger er
midlertidige botilbud, som først og fremmest
skal sikre hjemløse ”tag over hovedet”, en seng
at sove i og basale omsorgsydelser. Her kan
hjemløse alle årets dage og ofte hele døgnet
henvende sig og få ly fra vind og vejr uden
forudgående kommunal visitation. Herbergerne
kan derfor på mange måder siges at udgøre det
nederste sociale sikkerhedsnet for hjemløse.
Herbergerne spiller en central rolle i den
danske hjemløseindsats. Det skyldes både,
at herbergerne sikrer en umiddelbar og ofte
akut midlertidig løsning, så de hjemløse ikke
behøver overnatte på gaden, og ved at yde
hjælp og støtte til at komme ud af hjemløshed
i samarbejde med kommunerne og øvrige
aktører.
Der findes steder, der alene tilbyder akutte
ydelser i form af ”tag over hovedet” for en
enkelt nat, et måltid mad m.v. (natcaféer eller
natvarmestuer). Der findes også midlertidige
botilbud af lidt fastere karakter, hvor man får
sit eget værelse, betaler månedlig husleje, og
hvor personalet og den hjemløse udarbejder
en plan for opholdet, den enkeltes situation
og behovet for hjælp i samarbejde med
kommunen (herberg og forsorgshjem).
Som nævnt i afsnit 3.2.3 har alene personer
med lovligt ophold i Danmark adgang til
at modtage ydelser efter serviceloven.
134
Imidlertid gælder serviceloven som
udgangspunkt både for personer med varigt og
midlertidigt ophold, eksempelvis ferie- eller
studieophold og familiebesøg.
135
For personer uden et opholdsgrundlag er de
eneste muligheder for at få hjælp og støtte
at kontakte udlændingemyndighederne,
hvilket dog, som nævnt i afsnit 3.2.3, medfører
registrering og i sidste ende ofte udsendelse.
Alternativt kan de kontakte private tilbud,
som ikke stiller krav om dokumentation for
opholdsgrundlag. Private tilbud må dog ikke
forsætligt bistå en udlænding med ulovligt
at opholde sig her i landet, da dette efter
udlændingelovens § 59, stk. 8, nr. 2, kan
straffes med bøde eller fængsel i op til 2 år.
For at få adgang til et overnatningstilbud efter
serviceloven skal man have særlige sociale
problemer, ikke have eller kunne opholde sig
i egen bolig og derfor have behov for botilbud
og for tilbud om aktiverende støtte, omsorg og
efterfølgende hjælp. Boligmangel alene giver
således ikke adgang til et herberg, såfremt
personen ikke har øvrige sociale problemer.
Det har været omdiskuteret, hvorvidt hjemløse
EU-borgere har ret til at benytte sig af
herbergerne i kraft af deres opholdsret efter
EU-retten. Det daværende Ministerie for Børn,
Ligestilling, Integration og Sociale Forhold slog
i december 2014 endelig fast, at EU-borgere
har et egentligt krav på herbergsydelser,
såfremt de i øvrigt opfylder betingelserne
herfor.
136
Adgang til et overnatning på herberg,
forsorgshjem eller natcafé forudsætter ikke
forudgående kommunal visitation, men kan
ske ved henvendelse til det enkelte botilbud.
Det såkaldte ’selvmøderprincip’ anses for at
være afgørende, for at hjemløse kan ydes
akut hjælp. Det er derfor personalet på det
enkelte herberg, der vil skulle foretage den
vanskelige vurdering af, om en hjemløs har
det fornødne opholdsgrundlag og i øvrigt
tilhører målgruppen for herberger (har sociale
problemer ud over manglende bolig).
Den nævnte hjemløsetælling fra VIVE viser
dog, at en meget stor andel af de uregistrerede
31
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
hjemløse overnatter på gaden – selv i februar
måned, hvor optællingen er foretaget.
I en længere årrække har der via satspuljen
årligt været afsat en pulje til såkaldte
’nødherberger’ eller ’nødovernatning’ i
vintermånederne. Satspuljepartierne afsatte
med satspuljeaftalen for 2016 8,2 millioner
kroner til oprettelse af nødovernatningstilbud
i vintrene 2016/2017 og 2017/2018.
137
Med
satspuljeaftalen for 2018-2021 er der afsat 4
millioner kroner til at videreføre støtten til at
oprette midlertidige nødovernatningstilbud,
så der også i vinteren 2018/2019 oprettes de
nødvendige tilbud til gadesovende hjemløse
i de kolde vintermåneder. Kommuner og
private organisationer kan søge disse midler
med henblik på at etablere akutovernatning
til hjemløse i vintermånederne. Skiftende
socialministre har understreget, man
ikke vil acceptere, at hjemløse – uanset
opholdsgrundlag – skal overnatte udendørs i
frost og kulde.
138
Adgangen til nødherberger i
vintermånederne kan efter omstændighederne
ses som nødvendig for denne udsatte gruppes
helbred, ret til sundhed og i yderste konsekvens
retten til liv.
Selvom det således har været antaget,
at også uregistrerede hjemløse uden et
lovligt opholdsgrundlag har kunnet ydes
nødovernatning i vintermånederne, har
Socialstyrelsen imidlertid indskærpet, at der
kun kan ydes tilskud til målgrupper med lovligt
ophold i Danmark.
139
Selvom uregistrerede EU-migranter som
udgangspunkt er omfattet af serviceloven og
derfor har ret til at benytte sig af de almindelige
herberger og natcaféer, synes en stor del
at blive afvist på baggrund af, at de ikke har
sociale problemer og derfor ikke opfylder
målgruppebeskrivelsen for adgang til disse
overnatningssteder.
140
Samtidig er der sket en ændring af praksis
således, at uregistrerede hjemløse uden
et lovligt opholdsgrund ikke (længere)
har ret til at benytte sig af de særlige
nødovernatningssteder, der oprettes i
vintermånederne. Her må det imidlertid fortsat
antages, at også hjemløse EU-migranter har
adgang, selv hvis de ikke har sociale problemer
og derfor ikke opfylder målgruppebeskrivelsen
i servicelovens § 110.
Det er som nævnt ofte socialarbejdere
og frivillige på herberger, natcaféer og
nødovernatningssteder, der skal foretage en
vanskelig juridisk vurdering af den enkeltes
opholdsgrundlag. Som udgangspunkt skal
overnatningsstedernes personale og frivillige
afvise hjemløse migranter, hvis de vurderes ikke
at have lovligt ophold.
Flere organisationer giver udtryk for, at det
er en meget vanskelig opgave, og at de ikke
mener, at de som private organisationer kan
afkræve identifikation fra de hjemløse. En
enkelt organisation har ikke kunnet garantere,
at personer uden lovligt ophold ikke benytter
sig af nødovernatningsstederne og har på
den baggrund måttet tilbagebetale støtte til
Socialstyrelsen.
141
Københavns Kommune har fra 2015 etableret
et såkaldt transitprogram i samarbejde med
en række frivillige organisationer. Programmet
skal yde støtte til de migranter, der ikke kan
hjælpes efter sociallovgivningens øvrige regler
og er iværksat med midler, som giver mulighed
for at yde støtte til frivillige organisationers
arbejde, også arbejde, der ligger uden for de
områder, kommunen efter sociallovgivningen
har ansvar for og hjemmel til at udføre.
142
Programmet fokuserer på to målgrupper
i indsatsen, henholdsvis særligt sårbare
hjemløse migranter med sociale problemer
ud over hjemløshed og på hjemløse
32
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
arbejdssøgende migranter, hvis primære
problemstilling er manglende bolig og
arbejde. De deltagende organisationer yder
forskellige typer af indsatser rettet mod
hjemløse uregistrerede migranter, herunder
sundhedsydelser, overnatning, rådgivning og
væresteder.
143
Transitprogrammets forskellige indsatser
handler om at skabe kontakt til de hjemløse
migranter, afklare deres situation og løse
akutte udfordringer, stabilisere deres situation
og rådgive om rettigheder og muligheder i
Danmark, rådgivnings- og motivationsarbejde
i forhold til hjemrejse, kontakt til hjemland og
borgerens netværk og praktisk hjælp og støtte i
forbindelse med hjemrejsen.
144
Københavns Kommune har i en midtvejsstatus
for Transitprogrammet fra august 2017
foretaget en foreløbig evaluering af
indsatsen. Heraf fremgår blandt andet, at
aktørerne i programmet nævner ressource-
og lovgivningsmæssige barrierer som de
største udfordringer. Der peges blandt andet
på, at der mangler ressourcer og tilbud i en
stabiliseringsfase, hvilket bliver en barriere
for at arbejde videre med beskæftigelse eller
hjemrejse. I den forbindelse peges både på
manglende overnatningstilbud og på, at behov
for misbrugsbehandling, forsørgelse og bolig
ikke kan imødekommes.
145
På grund af migranternes uregistrerede status
er det vanskeligt at opgøre antallet af hjemløse
migranter, der har modtaget hjælp og støtte via
Transitprogrammet, men de forskellige aktører
der opgør kontakten på unikke personer har
haft kontakt med 2.475 borgere i 2016. Dette
tal indebærer dog formentlig et betydeligt
overlap, idet de samme borgere har kontakt til
flere aktører. I alt har 185 hjemløse migranter
via Transitprogrammet modtaget støtte til
hjemrejse i 2016.
146
Der er foreløbigt afsat 2,7 millioner kroner årligt
til at videreføre programmet frem til 2019.
147
5.3 KONKLUSION
Problemstillingen med tilgangen af fattige
og udsatte hjemløse migranter er kendt i det
meste af Europa, hvor en del af de mest udsatte
fra de fattigste lande, i kortere eller længere
perioder, tager ophold som hjemløse i de mere
velhavende europæiske samfund.
EU-rettens opholdsregler giver hjemløse
EU-borgere ret til at opholde sig i Danmark i
en kortere periode. De udenlandske hjemløse
benytter sig af denne rettighed på trods af
de svære betingelser, de lever under. Den
politiske diskussion har i høj grad handlet
om, at det danske velfærdssystem ikke skal
belastes af udenlandske hjemløse, samt at
adgangen til sociale ydelser kan antages at
tiltrække flere fattige migranter. Udenlandske
hjemløse modtager imidlertid stort set ingen
støtte via det almindelige velfærdssystem.
Adgangen til at modtage velfærdsydelser er
primært begrænset til EU-borgere, der på
baggrund af arbejde får status af arbejdstagere,
dog med undtagelse af eksempelvis akut
sundhedsbehandling og nødovernatningstilbud
om vinteren.
De årlige puljer, der sikrer nødherberger til
udenlandske hjemløse i vintermånederne,
kan ses som udtryk for en menneskeretlig
afvejning af det politiske ønske om, at
udenlandske hjemløse principielt ikke bør
modtage offentlige ydelser, over for hensynet
til de udenlandske hjemløses helbred og i
yderste instans risikoen for at dø af kulde ved at
overnatte udendørs i de koldeste måneder. En
sådan menneskeretlig afvejning kan ligeledes
ses i adgangen til sundhedsydelser, hvor alle
udlændinge, uanset opholdsgrundlag, har
adgang til akut behandling.
148
33
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0034.png
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
Københavns Kommunes transitprogram kan
ligeledes ses som udtryk for en sådan afvejning
og som en pragmatisk løsning, der på den ene
side sikrer adgang for en særlig sårbar gruppe
til basale ydelser som overnatning, rådgivning
og støtte, men som på den anden side samtidig
har fokus på, at den del af gruppen, der ikke har
udsigt til at forbedre sin livssituation ved det
fortsatte ophold, ydes støtte til at kunne vende
tilbage til hjemlandet.
Instituttet finder, at regeringen bør udarbejde
en sammenhængende politik på området ud
fra netop sådanne pragmatiske afvejninger af,
hvordan man kan sikre de hjemløse migranters
mest fundamentale behov og rettigheder, uden
at dette forhindrer en politisk målsætning
om, at hjemløse migranter ikke skal
modtage ydelser via det almindelige danske
velfærdssystem. En sådan sammenhængende
politik forhindrer ikke, at Danmark kan have
en effektiv udlændingekontrol og udvise de
udenlandske hjemløse, der ikke opholder sig
lovligt i Danmark eller begår kriminalitet.
ANBEFALING
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
regeringen tager initiativ til at:
• sikre akutte overnatningstilbud til hjemløse
uregistrerede migranter hele året.
34
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0035.png
KAPITEL 6
KRIMINALISERING AF HJEMLØSE MIGRANTER
Der er som nævnt sket en stigning i antallet af
hjemløse uregistrerede migranter de senere
år.
149
Det har skabt debat om de hjemløse
migranters tilstedeværelse i Danmark, om
deres adgang til at modtage hjælp via de
almindelige tilbud til hjemløse og om politiets
rolle både i relation til spørgsmålet om deres
opholdsgrundlag og i forhold til forstyrrelser
af den offentlige orden og efterforskning af
kriminalitet begået af udlændinge.
Hjemløse anses mange steder for at udgøre
et ordensmæssigt problem, særligt i større
byer, og mange lande har kriminaliseret
handlinger, der relaterer sig til hjemløshed
og fattigdom. Dette rejser dels spørgsmål
om, hvordan sådanne love håndhæves i
praksis, dels om følgevirkningerne heraf
i relation til beskyttelsen af hjemløses
menneskerettigheder.
6.1 DEN MENNESKERETLIGE
BESKYTTELSE: HJEMLØSHED BØR IKKE
KRIMINALISERES
Der er ingen menneskerettighedskonventioner,
som direkte forhindrer, at man kriminaliserer
handlinger relateret til hjemløshed
og fattigdom. Når det alligevel er en
menneskeretligt relevant problemstilling,
skyldes det, at kriminaliseringen kan have
menneskeretlige konsekvenser for udsatte
mennesker, der i forvejen kan have vanskeligt
ved at få opfyldt basale behov og rettigheder.
FN’s særlige rapportør for retten til bolig
anbefalede i 2015, at alle lande øjeblikkeligt
afskaffer enhver lovgivning eller praksis, der
kriminaliserer eller begrænser hjemløse
personer eller adfærd associeret med
hjemløshed, som for eksempel at sove
eller spise i det offentlige rum.
150
FN’s
Menneskerettighedsråd vedtog efterfølgende
en resolution, der opfordrer staterne til at
tage alle nødvendige tiltag for at ophæve
lovgivning, der kriminaliserer hjemløshed, samt
at sikre effektive retsmidler for krænkelser
af retten til bolig.
151
Danmark var blandt
de lande, der foreslog resolutionen i FN’s
Menneskerettighedsråd.
FN’s Guidende principper for ekstrem
fattigdom og menneskerettigheder fremhæver
tillige under retten til frihed og sikkerhed, at
staterne bør ophæve eller reformere love, der
kriminaliserer hjemløses livsopretholdende
handlinger, der foretages i det offentlige rum,
såsom at sove, tigge og spise, samt handlinger,
der relaterer sig til personlig hygiejne.
152
FN’s
Særlige Rapportør for Ekstrem Fattigdom og
Menneskerettigheder har endvidere udtrykt
bekymring over, at hjemløshed og fattigdom
benyttes som indikatorer for kriminalitet.
153
Egentlige forbud mod, at hjemløse må
opholde sig i bestemte områder eller
zoner, kan endvidere være et indgreb i
friheden til at vælge opholdssted, der
er beskyttet i artikel 2 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions 4.
tillægsprotokol. Indgreb i bevægelsesfriheden
skal blandt andet forfølge et legitimt formål
og være nødvendigt i et demokratisk samfund
(proportionalt).
35
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
Forbuddet mod diskrimination står som
nævnt i afsnit 3.1.1. centralt i menneskeretten.
Der skal derfor være saglige grunde til at
forskelsbehandle udlændinge i forhold til egne
statsborgere, og forskelsbehandlingen skal
stå i rimeligt forhold til det forfulgte formål.
Forbuddet mod diskrimination omfatter
både direkte og indirekte diskrimination, og
uanset om diskrimination sker på baggrund af
lovgivning eller administrativ praksis.
FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske
Rettigheder indeholder tillige et generelt
diskriminationsforbud. Det fremgår af artikel
26, at alle mennesker er lige for loven og er
berettigede til lovens ligelige beskyttelse uden
nogen forskelsbehandling.
6.2 DANSKE FORHOLD:
KRIMINALISERING RAMMER PRIMÆRT
HJEMLØSE MIGRANTER
Som nævnt i afsnit 5.2 bor størstedelen af de
hjemløse uregistrerede migranter på gaden
eller på natvarmestue. Samtlige partnere
i Københavns Kommunes Transitprogram
vurderer, at deres brugere i gennemsnit
opholder sig mere end 14 timer i døgnet på
gaden, mens Projekt Udenfor, WeShelter og
Kirkens Korshær vurderer, at deres brugere
opholder sig mellem 20-24 timer i døgnet
på gaden.
154
Både hjemløse EU-borgere og
tredjelandsstatsborgere nægtes som nævnt i
vidt omfang adgang til offentligt finansierede
herberger og overnatter derfor – særligt
uden for vintermånederne, hvor der ikke er
nødovernatningssteder – i det offentlige rum,
blandt andet i parker og på gaden, i forladte
ejendomme og afsidesliggende områder.
For en del hjemløse, særligt ’gadesovere’,
foregår en lang række almindelige
menneskelige handlinger i det offentlige rum,
eksempelvis at spise og sove. Det gælder
også for de uregistrerede migranter. Mangel
på adgang til offentlige toiletfaciliteter kan
betyde, at de hjemløse også besørger i parker
36
eller lignende. Når hjemløshed samtidig
er forbundet med fattigdom, misbrug og
psykisk sygdom, kan hjemløse udgøre et
ordensmæssigt problem og dermed også blive
genstand for politiets arbejde.
Københavns Politi har de senere år iværksat
en forstærket indsats rettet mod udenlandske
hjemløse, særligt om sommeren, og en
del politikredse har oprettet særskilte
afdelinger, der primært beskæftiger sig med
udlændingekontrol. Den intensiverede indsats
vedrører udlændingekontrol, der i Danmark
varetages af politiet, men også efterforskning af
øvrig kriminalitet begået af udlændinge og har
en ordensmæssig indsats.
155
I sommeren 2016 beskrev en lang række
medier problemer med egentlige lejre af
udenlandske hjemløse i København, der skabte
utryghed og ordensmæssige problemer.
Problemerne førte til en ophedet debat og
lejrene blev både i pressen, af politikere og
ministre omtalt som ’romalejre’.
156
Kraftige
udtalelser fra politikere rettet mod romaer
fik blandt andre instituttet til at rejse kritik af
brugen af begrebet ’romalejre’.
157
Instituttet
finder det problematisk, at man knytter en
etnisk gruppe til en bestemt og problematisk
adfærd, da det kan medføre diskrimination og
yderligere stigmatisering.
Regeringen og Folketinget har som svar på
de ordensmæssige problemer det seneste år
taget en række initiativer rettet særligt mod
de udenlandske hjemløse. Regeringen har
ved ændringer af ordensbekendtgørelsen
indført et forbud mod at etablere eller
opholde sig i utryghedsskabende lejre
158
samt
indført mulighed for at meddele zoneforbud
for overtrædelse af lejr-forbuddet.
159
Folketinget hastebehandlede og vedtog
før sommerferien i 2017 et lovforslag om at
skærpe straffelovens betleribestemmelse
for tiggeri begået i en gågade, ved stationer,
i eller ved supermarkeder eller i offentlige
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
transportmidler.
160
Straffen for tiggeri disse
steder blev fastsat til 14 dages ubetinget
fængsel i førstegangstilfælde.
I efteråret 2017 vedtog Folketinget et lovforslag,
der gav mulighed for at justitsministeren
kan udvide zoneforbuddet til at omfatte en
hel kommune allerede ved førstegangs-
overtrædelser af ordensbekendtgørelsens
lejr-forbud.
161
Justitsministeren indførte det
udvidede zoneforbud for lejr-overtrædelser
med en ændring af ordensbekendtgørelsen
gældende fra 9. maj 2018.
162
Et zoneforbud, der omfatter en hel kommune
med en varighed på op til 2 år, er et meget
intensivt indgreb i bevægelsesfriheden.
Ændringen betyder, at der i almindelighed
allerede ved en førstegangsovertrædelse
af ordensbekendtgørelsens lejrforbud kan
udstedes et zoneforbud, når den pågældende
er hjemløs og ikke har en særlig tilknytning til
den kommune forbuddet vedrører.
Instituttet kritiserede, at lovændringen efter
instituttets opfattelse ikke indeholdt de
fornødne indskrænkninger til at sikre mod
krænkelse af hjemløses menneskerettigheder i
konkrete sager.
163
Af de forskellige lovforslag og presse-
meddelelser mv. fremgår det klart, at tiltagene
er rettet mod udenlandske hjemløse.
164
Alle
tiltagene er imidlertid neutralt formulerede og
gælder for alle, der overtræder de forskellige
forbud. På baggrund af den ophedede debat
om udenlandske hjemløse, der er gået forud
og det forhold, at det af lovforslagene m.v.
fremgår, at tiltagene er rettet mod udenlandske
hjemløse, har instituttet i sine høringssvar
understreget, at tiltagene ikke må føre til
en diskriminerende efterforsknings- og
tiltalepraksis.
165
Tal fra justitsministeren viser, at den skærpede
betleribestemmelse primært er blevet anvendt
af Københavns Politi og primært over for
udenlandske statsborgere. Således fremgår
det, at der fra skærpelsen trådte i kraft den
21. juli 2017 til den 15. september 2017 var
afsagt 20 domme for betleri omfattet af den
skærpede straf for overtrædelse på bestemte
steder, samt at alle domme var afsagt mod
udenlandske statsborgere.
166
Det fremgår af oplysninger fra Københavns
Politi, at Københavns Politi fra indførelsen af
lejr-forbuddet i ordensbekendtgørelsen, der
trådte i kraft 1. april 2017 til november 2017,
havde ryddet 58 utryghedsskabende lejre. I
alt havde Københavns Politi på dette tidspunkt
fået 313 anmeldelser om utryghedsskabende
lejre.
167
Det fremgår imidlertid ikke, hvordan de
rejste sager fordeler sig på nationalitet.
Det fremgår endvidere af oplysninger fra
Københavns Politi, at der fra indførelsen
af muligheden for at meddele zoneforbud
for overtrædelse af lejr-forbuddet i
ordensbekendtgørelsen 1. juli 2017 til
november 2017, var meddelt 25 zoneforbud for
overtrædelse af lejr-bestemmelsen, hvoraf alle
var givet til udenlandske statsborgere.
168
Af den politiske debat under behandlingen
af lovforslaget om at skærpe straffen for
utryghedsskabende tiggeri stod det klart, at
der er et bredt politisk ønske om at ændre EU-
reglerne, der giver EU-borgere, der ikke kan
forsørge sig selv, adgang til lovligt at opholde
sig i Danmark.
Hjemløse EU-borgere kan – som følge af EU’s
opholdsdirektiv – ikke udvises eller afvises,
fordi vedkommende ikke kan forsørge sig selv
(subsistensløshed) eller på grund af forhold,
der er af generelpræventiv karakter, eller der
ikke vedrører den pågældendes individuelle
forhold. Hvis en EU-borger skal kunne udvises
skal vedkommendes adfærd udgøre en reel,
umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der
berører grundlæggende samfundshensyn.
169
37
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
Højesterets praksis viser, at der ikke må være
tale om handlinger af tilfældig karakter og/
eller med begrænset skadevirkning.
170
I 2011 afsagde Højesteret fire kendelser om
adgangen til at frihedsberøve EU-borgere
med henblik på at sikre effektueringen af en
administrativ udvisning. Højesteret fandt, at der
ved domstolsprøvelsen af frihedsberøvelsen
tillige måtte foretages en vis prøvelse af
grundlaget for den administrative afgørelse om
udvisning. Højesteret fandt, at der ikke havde
været en reel, umiddelbar og tilstrækkelig
alvorlig trussel, der berørte grundlæggende
samfundshensyn, i to af de fire sager. Dette
indebar, at udvisning i de to konkrete tilfælde
ville stride mod EU-retten og dermed
udlændingeloven, og at frihedsberøvelsen
således ikke var lovlig. Sagerne vedrørte
en rumænsk mand, der ved et forladt hus
(husfredskrænkelse) havde forsøgt at bryde
låsen på en cykel op med en skruetrækker
(ulovlig omgang med hittegods)
171
samt en
rumænsk mand, der sammen med to andre
havde taget ophold og overnattet tre nætter i
en kolonihave (husfredskrænkelse) samt på et
tidligere tidspunkt havde vedtaget en bøde for
butikstyveri.
172
I de to øvrige sager, der blandt
andet vedrørte flere tilfælde af butikstyveri,
fandt Højesteret frihedsberøvelsen begrundet,
da der ikke på baggrund af Højesterets prøvelse
af den administrative udvisning var grundlag for
at tilsidesætte afgørelsen om udvisning.
173
Efter det seneste års tiltag rettet mod
udenlandske hjemløse har adgangen til at
udvise på baggrund af overtrædelser af de nye
strafbestemmelser også været prøvet.
I den første sag efter skærpelsen af straffe-
lovens tiggeriforbud ønskede anklage-
myndigheden at frihedsberøve en EU-borger
med henblik på udsendelse. Byretten godkendte
frihedsberøvelsen, mens landsretten fandt,
at uanset, at lovændringen var udtryk for, at
betleri omfattet af skærpelsen skal bedømmes
strengere, så kunne den sigtedes adfærd ikke
anses for at udgøre en reel, umiddelbar og
tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en
grundlæggende samfundsinteresse. Landsretten
fandt dermed, at opholdsdirektivet var til hinder
for udvisning af en EU-borger for en enkelt
overtrædelse af det skærpede tiggeriforbud,
og at manden derfor heller ikke kunne
frihedsberøves med henblik på udvisning.
174
Højesteret afsagde 19. december 2017 fire
kendelser om muligheden for at udvise
EU-borgere for overtrædelse af bl.a. lejr-
forbuddet.
175
Højesteret slog fast, at det
ikke i de konkrete sager var i strid med EU’s
opholdsdirektiv at udvise de fire. Udover
overtrædelsen af lejr-forbuddet havde alle fire
flere tidligere sager om overnatning, tiggeri mv.
inden for en kortere periode.
Senest har Højesteret i fire kendelser af 16.
maj 2018 godkendt bøder, frihedsberøvelse og
udvisningsafgørelse med 2 års indrejseforbud
over for 4 rumænske statsborgere, der alle
tre gange inden for et kortere tidsrum havde
overtrådt lejr-forbuddet, men som ikke var
dømt for øvrige forhold.
176
Højesteret fastslog, at rumænernes adfærd
udgjorde en reel, umiddelbar og tilstrækkelig
alvorlig trussel, der berører en grundlæggende
samfundsinteresse. Højesteret fandt, at
hensynet til den offentlige orden, der
også beskyttes opholdsdirektivet, og den
aktuelle overtrædelse sammenholdt med
de kort forud begåede overtrædelser af
ordensbekendtgørelsen ikke havde en tilfældig
karakter med begrænset skadevirkning, men
blev anset for at være udslag af en systematisk
adfærd som led i rumænernes ophold i
Danmark som flaskesamlere.
Politiet har til opgave at sikre tryghed, fred
og orden samt til at forhindre forstyrrelser af
38
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0039.png
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
den offentlige orden.
177
Hjemløse migranter,
der overnatter og lever i det offentlige rum,
skaber utvivlsomt ordensmæssige problemer,
som politiet skal bidrage til at løse. Omvendt
må en sådan målrettet indsats ikke betyde,
at der opstår diskrimination i anvendelsen
af eksempelvis ordensbekendtgørelsen,
således at ordensforstyrrelser foretaget af
udlændinge medfører strafpåstand i tilfælde,
hvor sådanne overtrædelser ikke ville medføre
strafforfølgning af danske borgere i en
tilsvarende situation.
6.3 KONKLUSION
Instituttet finder det menneskeretligt
set problematisk, at de ordensmæssige
problemer, som socialt udsattes ophold og
livsopretholdende handlinger i det offentlige
rum skaber, kriminaliseres og søges løst
med forbud, strafskærpelser og en intensiv
politiindsats.
Selvom tiltagene er neutralt formuleret, er
der en tendens til, at de i praksis primært
bliver anvendt over for udenlandske hjemløse.
Denne tendens siger imidlertid ikke noget
om årsagerne hertil. Der kan således være
forskellige årsager til dette, eksempelvis at
de udenlandske statsborgere agerer på en
anden og mere generende måde end danske
hjemløse, eller at flere udlændinge end
danskere tigger eller overnatter i det offentlige
rum.
Der kan dog også være tale om strukturelle
forhold hos myndighederne, såsom oprettelsen
af særlige udlændingekontrolenheder i politiet.
Når bestemte enheder i politiet alene har
udlændinge som målgruppe og udover
udlændingeretlige forhold også efterforsker
øvrige forbrydelser, risikerer der at opstå en
anden praksis, således at bestemte forhold
som at overnatte i det offentlige rum, tigge
m.v. alene medfører strafforfølgning over for
udlændinge.
Det er afgørende, at strafforfølgning for
eksempelvis ophold i en utryghedsskabende
lejr eller tiggeri, ikke sker med henblik på
senere at kunne udvise hjemløse udlændinge
i tilfælde, hvor politiet ikke ville strafforfølge
danske borgere i en tilsvarende situation.
Der bør således ikke foregå en målrettet
anvendelse af ordensbekendtgørelsen og
straffeloven for ’hjemløse-forbrydelser’ alene
for at kunne udvise efter udlændingeloven.
En sådan situation ville være problematisk
i forhold til kravet om lighed for loven, der
både er et grundlæggende princip i dansk
ret og omfattet af blandt andet det generelle
diskriminationsforbud i FN’s Konvention om
Borgerlige og Politiske Rettigheder artikel 26.
ANBEFALINGER
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
regeringen:
• afsøger løsninger på de ordensmæssige
problemer som socialt udsatte, herunder
udenlandske hjemløse, kan skabe – uden at
kriminalisere handlinger direkte relateret til
fattigdom og hjemløshed.
• sikrer, at bestemmelserne om
utryghedsskabende lejre, zoneforbud og
tiggeri ikke håndhæves på en diskriminerende
måde over for enkelte befolkningsgrupper
på grund af for eksempel nationalitet eller
etnicitet.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at
Justitsministeriet og Rigspolitiet:
• udarbejder retningslinjer for politiets særlige
udlændingekontrolenheders strafforfølgning
af forhold, der ikke relaterer sig til
udlændingekontrol.
39
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0040.png
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
KAPITEL 7
OVERGREB, UDNYTTELSE OG MENNESKEHANDEL
AF UREGISTREREDE MIGRANTER
Uregistrerede migranter er sårbare over
for overgreb og udnyttelse, både i selve
migrationsprocessen, og mens de lever i
Danmark som uregistrerede migranter. Det
skyldes blandt andet, at deres opholdsstatus
betyder, at kontakt til politi og øvrige
myndigheder ofte vil medføre registrering og
risiko for tilbageholdelse og udsendelse.
Der synes at være en glidende overgang
mellem forskellige grader af udnyttelse
af sårbare migranter og egentlig
menneskehandel.
Menneskehandel er et komplekst område,
hvor migration, global ulighed og udnyttelse af
sårbare migranter, kriminalitetsbekæmpelse,
udlændingekontrol og beskyttelse af
menneskerettigheder skaber et krydsfelt af
forskellige hensyn og vanskelige afvejninger.
Menneskehandel beskrives ofte som en af de
mest alvorlige menneskerettighedskrænkelser.
Det betyder imidlertid ikke, at enhver
indsats til bekæmpelse af menneskehandel
er menneskeretligt funderet.
Eksempelvis vil en indsats, der snævert
fokuserer på kriminalitetsbekæmpelse
og udlændingekontrol, mangle et
rettighedsbaseret fokus.
Den juridiske definition af menneskehandel kan
dække over en mangfoldighed af forskellige
situationer. Ofte anses menneskehandel i den
brede offentlighed som et forhold, hvor en
person lokkes eller tvinges til et andet land,
hvor vedkommende under slavelignende
forhold udnyttes med henblik på, at en
bagmand kan tjene penge.
Menneskehandel kan dog også omfatte
situationer, hvor personer ønsker at migrere
til et andet land med henblik på at skabe sig
en bedre tilværelse. Hvis dette på grund af
migrationslandets udlændingeregler ikke kan
foregå ved almindelig lovlig indrejse, bliver
rejsen dyr og kan involvere menneskesmuglere
og gældsætning. Dette medfører en sårbarhed
over for udnyttelse både under rejsen og efter
ankomsten. En sådan udnyttelse kan efter
omstændighederne være menneskehandel.
Ingen eller begrænset opholdsret betyder,
at ofre for overgreb, udnyttelse eller
menneskehandel kun vanskeligt kan
bringe sig ud af denne situation ved hjælp
fra myndighederne, idet kontakten med
myndighederne med stor sandsynlighed vil
medføre registrering, tilbageholdelse og
udsendelse.
7.1 DEN MENNESKERETLIGE
BESKYTTELSE: STATEN HAR PLIGT
TIL AT BESKYTTE MOD OVERGREB OG
MENNESKEHANDEL
Forbud mod tvangsarbejde, trældom
og slaveri er en grundlæggende
menneskeret, som fremgår af en række
internationale konventioner, som Danmark
har tilsluttet sig. Forbuddet mod slaveri
findes blandt andet i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention,
178
FN’s
Konvention om Borgerlige og Politiske
Rettigheder
179
samt i specialkonventioner
40
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
som Kvindekonventionen
180
og Børne-
konventionen
181
.
Beskyttelsen indebærer et forbud mod, at
staterne udsætter nogen for slaveri m.v., men
indeholder også en positiv forpligtelse til at
forbyde private at udsætte andre for slaveri.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
har blandt andet udtalt, at medlemsstaterne
er forpligtede til at beskytte ofre og potentielle
ofre for menneskehandel og til at efterforske
menneskehandel effektivt.
182
EU’s Charter om
Grundlæggende Rettigheder indeholder også
et forbud mod tvangs- eller pligtarbejde samt
menneskehandel.
183
I 2000 vedtog FN en konvention om
bekæmpelse af grænseoverskridende
organiseret kriminalitet
184
med to
tillægsprotokoller om henholdsvis
menneskehandel (Palermo-protokollen)
185
og
menneskesmugling.
186
Palermo-protokollen
indeholder den første internationalt
accepterede definition af menneskehandel. Der
er tale om:
1. En handling i form af for eksempel
rekruttering eller transport.
2. En metode, for eksempel i form af tvang
eller bedrag.
3. Et formål, som skal være udnyttelse.
Udnyttelse kan være fx seksuel udnyttelse,
tvangsarbejde, slaveri eller andre
slaverilignende former for udnyttelse af
arbejdskraft.
Palermo-protokollen udspringer som nævnt
af en konvention, der omhandler organiseret
kriminalitet, og dens udgangspunkt er derfor
primært strafforfølgning og retshåndhævelse
– ikke menneskerettighedsbeskyttelse.
Protokollen er derfor blevet kritiseret for
ikke at have en menneskeretlig tilgang og
for ikke i tilstrækkelig grad at beskytte ofres
rettigheder.
187
I 2005 vedtog Europarådet en konvention
specifikt rettet mod menneskehandel
– konventionen om indsatsen mod
menneskehandel.
188
Den tager, modsat
Palermo-protokollen, sit udgangspunkt i
beskyttelse af ofre for menneskehandel.
Det fremgår af konventionens præambel, at
respekt for rettigheder og beskyttelse af ofre
samt bekæmpelse af menneskehandel er af
yderste vigtighed. Konventionen indeholder
imidlertid også forpligtelser vedrørende
grænsekontrol,
189
sikkerhed og kontrol af
identifikations- og rejsedokumenter
190
og
forpligtelser til at kriminalisere handlinger
relateret til forfalskning af identifikations-
og rejsedokumenter, når dette muliggør
menneskehandel.
191
Konventionen anvender
samme definition på menneskehandel som
Palermo-protokollen. Medlemsstaternes
implementering af konventionen overvåges
af en gruppe eksperter – Group of Experts on
Action against Trafficking in Human Beings
(GRETA).
192
Europarådets konvention om indsatsen mod
menneskehandel pålægger medlemsstaterne
at sikre, at en person ikke fjernes fra statens
territorium, før en identifikationsproces er
endeligt gennemført, hvis der er rimelig grund
til at formode, at en person har været udsat for
menneskehandel.
193
Hvis potentielle ofre for
menneskehandel sendes ud af landet, uden at
en identifikationsproces er gennemført, vil det
være i strid med Europarådets konvention om
indsatsen mod menneskehandel.
Konventionen fastslår ligeledes, at medlems-
staterne skal udstede opholdstilladelser
til ofre for menneskehandel, såfremt
myndighederne finder det nødvendigt,
at ofrene forbliver i landet på grund af
ofrenes personlige forhold eller for at
41
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
kunne samarbejde med myndighederne
i forbindelse med efterforskning eller
retsforfølgning.
194
Videre fremgår det, at
udsendelse af et offer for menneskehandel
skal ske under behørig hensyntagen til
pågældendes rettigheder, sikkerhed og
værdighed, samt at medlemsstaterne skal
vedtage de lovgivningsmæssige og andre
foranstaltninger, der måtte være nødvendige
for at oprette hjemsendelsesprogrammer, for
herved at undgå, at ofret igen bliver offer for
menneskehandel.
195
FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder
anbefaler, at staterne sikrer, at handlede
personer ikke under nogen omstændigheder
fængsles eller under andre former friheds-
berøves.
196
Ifølge kommissæren skal et offer for
menneskehandel behandles som et offer for en
alvorlig menneskerettighedskrænkelse og ikke
ud fra, at vedkommende for eksempel befinder
sig illegalt i landet eller bliver pågrebet
med falske dokumenter, der kan knyttes
til menneskehandelsforholdet. Derfor bør
staterne ifølge højkommissæren anlægge en
rettighedsbaseret tilgang til menneskehandel
og tage udgangspunkt i den enkeltes ret til ikke
at blive udsat for menneskehandel samt den
enkeltes ret til at modtage beskyttelse og støtte
i tilfælde af menneskehandel.
Den Europæiske Menneskerettigheds-
konvention beskytter retten til respekt for
privatliv og indeholder som nævnt et forbud
mod tortur, umenneskelig eller nedværdigende
behandling eller straf.
197
Efter Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols praksis medfører
disse bestemmelser også visse positive
forpligtelser til at kriminalisere, efterforske
og strafforfølge overgreb og udnyttelse fra
andre private, herunder overgreb begået mod
uregistrerede migranter.
198
Selv om staten således har pligt til at
kriminalisere, efterforske og strafforfølge
overgreb og udnyttelse samt til i et vist
omfang at beskytte ofrene, forhindrer det
ikke staten i at undersøge uregistrerede
migranters opholdsstatus i den forbindelse.
Også selvom dette kan afholde ofrene fra
at anmelde overgreb. Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol har imidlertid
bemærket, at uregistrerede migranter må anses
for særligt sårbare i en sådan situation.
199
For at adressere denne problemstilling
har FN’s Menneskerettighedsråds Særlige
Rapportør for Migranters Menneskerettigheder,
som nævnt i afsnit 3.1.2, anbefalet alle
stater at indføre såkaldte ’firewalls’
mellem udlændingekontrol (immigration
enforcement), arbejdstilsyn og lokalt
politi, således at oplysninger ikke kan tilgå
udlændingemyndigheder, medmindre dette er
særligt vigtigt (’unless essential’).
Formålet med de såkaldte ’firewalls’ er at
reducere uregistrerede migranters sårbarhed
over for vold, overgreb og udnyttelse ved
at sikre adgang til at anmelde sådanne
overgreb til politiet eller at kritisable eller
farlige arbejdsforhold kan adresseres,
uden at de derved skal frygte registrering,
tilbageholdelse og udsendelse. Den særlige
rapportør fremhæver som nævnt, at et
’firewall’-koncept ikke alene vil stemme bedst
overens med menneskeretlige standarder
ved at sikre, at uregistrerede migranter kan
få opfyldt basale behov og rettigheder, men
også er i staternes interesse af blandt andet
kriminalitetsbekæmpelseshensyn.
200
7.2 DANSKE FORHOLD: BEKÆMPELSE
AF OVERGREB OG MENNESKEHANDEL I
DANMARK
Danmark fik i 2002 sin første handlingsplan
til bekæmpelse af kvindehandel.
Handlingsplanen blev suppleret med et tillæg
om børn i 2005. I 2007 fulgte en handlingsplan
til bekæmpelse af menneskehandel, der
42
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
omfattede både kvinder og mænd. Den
nuværende handlingsplan er fra maj 2015
og gælder til 2018.
201
Udmøntningen af den
tidligere handlingsplan blev evalueret i 2014.
202
Menneskehandel blev i 2002 selvstændigt
kriminaliseret i straffelovens § 262 a, der
tager udgangspunkt i Palermo-protokollens
menneskehandelsdefinition.
Center Mod Menneskehandel under
Socialstyrelsen blev oprettet i 2007 for at
sikre implementeringen af særligt den sociale
dimension af handlingsplanerne, herunder
at forbedre den sociale indsats for ofre for
menneskehandel, at koordinere samarbejdet
mellem de sociale organisationer og andre
myndigheder samt at indsamle og formidle
viden om menneskehandel. Centeret foretager
den endelige identifikation af de ofre for
menneskehandel, der er danske statsborgere
eller udlændinge med opholdsgrundlag i
Danmark, herunder EU-borgere.
Udlændingestyrelsen træffer afgørelse om,
hvorvidt asylansøgere eller udlændinge
uden opholdsgrundlag har været udsat
for menneskehandel samt fastsætter
udrejsefristen og dermed også den såkaldte
refleksionsperiode. I vurderingsgrundlaget
indgår blandt andet politiets og Center Mod
Menneskehandels vurdering af spørgsmålet
om menneskehandel samt eventuelle
oplysninger fra andre relevante aktører, såsom
krisecentermedarbejdere, ngo’er m.v.
203
Efterforskning af menneskehandel i Danmark
har primært haft fokus på menneskehandel
af kvinder til seksuel udnyttelse, og politiet
udarbejdede i 2006 en strategi for en styrket
indsats mod blandt andet prostitutionens
bagmænd.
204
Endvidere har menneskehandel
af kvinder, herunder udnyttelse af personer i
prostitutionsmæssig sammenhæng (rufferi
m.v.), siden 2001 været genstand for en
systematisk og landsdækkende politimæssig
monitorering ved Rigspolitiets Nationale
Efterforskningscenter.
205
Politiet har imidlertid
udvidet sit fokus og har indgået et samarbejde
med Center Mod Menneskehandel og
Skat for at bekæmpe menneskehandel til
tvangsarbejde.
Sager, der forfølges ved domstolene efter
straffelovens § 262 a om menneskehandel,
offentliggøres på Anklagemyndighedens
hjemmeside.
206
Domstolspraksis viser
en række sager om forskellige former for
udnyttelse og menneskehandel. Udover
sager, hvor der dømmes for menneskehandel,
findes også en række sager om udnyttelse af
uregistrerede migranter i form af eksempelvis
åger, bedrageri, trusler m.v.
7.2.1 IDENTIFIKATION OG STRAFFORFØLGNING
AF OFRE FOR MENNESKEHANDEL
Fra 2007 til 2016 er i alt 635 personer
identificeret som ofre for menneskehandel.
207
I 2016 blev 121 personer vurderet handlet
af de danske myndigheder, hvoraf 114
var kvinder. 9 af ofrene var under 18 år på
identifikationstidspunktet. Størstedelen af
de personer, der identificeres som ofre for
menneskehandel i Danmark, kommer fra
Nigeria. Derudover ses identificerede ofre fra
Europa og Asien.
208
Langt de fleste ofre for menneskehandel
identificeres på baggrund af politiets indsats
(udlændingekontrol og efterforskning),
mens kun en mindre del identificeres via det
sociale arbejde. Det kan der være mange
grunde til, men en væsentlig årsag er
formentlig, at ofrene for menneskehandel
ofte er uregistrerede migranter, der ikke
ønsker kontakt med myndighederne og derfor
heller ikke ønsker at blive identificeret som
ofre for menneskehandel, idet kontakten til
myndighederne i sidste ende kan medføre
registrering, tilbageholdelse og udsendelse.
43
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
Ofte er ofrene uregistrerede migranter med
ingen eller begrænset opholdsgrundlag
og/eller manglende arbejdstilladelse.
Ophold eller arbejde uden opholds- eller
arbejdstilladelse kan efter udlændingeloven
straffes med bøde eller fængsel, ligesom den
pågældende person kan udvises.
209
Ud over
at arbejde uden tilladelse eller at opholde
sig i Danmark uden opholdsret kan ofrene
for menneskehandel være involveret i andre
kriminelle forhold, eksempelvis ved at have
falske eller andre personers identitetspapirer
eller ved at blive udnyttet til kriminelle forhold.
Rigsadvokaten har som en del af handlings-
planen til bekæmpelse af menneskehandel
fastsat retningslinjer for, hvornår der skal gives
tiltalefrafald i disse situationer med henblik
på ikke at straffe ofre for menneskehandels
handlinger relateret til menneskehandlen.
210
Ofre for menneskehandel er ikke straffri,
men der skal som udgangspunkt meddeles
tiltalefrafald til sigtede, som har været udsat
for menneskehandel, når de kriminelle
forhold relaterer sig til menneskehandlen, og
forholdene ikke kan karakteriseres som grov
kriminalitet.
211
Når en person er blevet identificeret som
offer for menneskehandel, kan det også have
betydning for spørgsmålet om udvisning.
Til eksempel kan nævnes Østre Landsrets
dom i en sag, der vedrørte udvisning for
dokumentfalsk. Landsretten fandt, at der var
en sådan sammenhæng mellem det strafbare
forhold og det forhold, at den tiltalte måtte
anses at have været udsat for menneskehandel,
at dette talte imod udvisning. Uanset at tiltalte
ikke havde nogen nærmere tilknytning til
Danmark, fandt Østre Landsret, at der ikke
var tilstrækkelig begrundelse for at udvise
den tiltalte for det begåede strafbare forhold
(dokumentfalsk).
212
Om en uregistreret migrant
uden lovligt opholdsgrundlag bliver udvist har
primært betydning i forhold til, om der samtidig
gives et indrejseforbud. En udlænding uden
opholdsgrundlag vil blive udsendt og må kun
indrejse igen med et lovligt opholdsgrundlag.
I Danmark kommer ofre for menneskehandel
ofte i kontakt med myndighederne, særligt
politiet, i forbindelse med razziaer på
massageklinikker eller på gaden. Den danske
indsats mod menneskehandel har som
nævnt traditionelt haft sit primære fokus
på sexindustrien og på at identificere ofre
for menneskehandel blandt udenlandske
sexarbejdere. Tilgangen med razziaer
mod udenlandske sexarbejdere er blevet
kritiseret for at behandle ofre og potentielle
ofre for menneskehandel som kriminelle.
213
Tilgangen er udtryk for en stærk vægtning
af kriminalitetsbekæmpelseshensyn og
hensyn til udlændingekontrol, snarere end
en offer- eller rettighedsbaseret tilgang.
I en evalueringsrapport af Center mod
Menneskehandel fra 2016 peges ligeledes på,
at det med fordel kan overvejes om politiets
strategi med razziaer er den mest optimale
i forhold til både politiets og centerets
ressourceanvendelse.
214
De senere år har der desuden været fokus
på menneskehandel til tvangsarbejde
og udnyttelse af sårbare migranter på
arbejdsmarkedet. Det er dog stadig primært
ofre for menneskehandel i sexindustrien, der
identificeres, og det eneste sociale tilbud,
der specifikt arbejder med potentielle ofre
for menneskehandel, er Mødestedet, som er
forbeholdt kvinder. Det drives af Center Mod
Menneskehandel og Reden International.
I 2015 slog politiet til i den såkaldte Operation
Hvepsebo, hvor en lang række mandlige
migranter blevet identificeret som ofre for
menneskehandel til kriminalitet, hvor deres
identitet blandt andet havde været udnyttet
til at begå bedrageri og til at oprette lån. Der
44
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
er imidlertid på nuværende tidspunkt ingen
sociale tilbud til potentielle mandlige ofre
for menneskehandel, ligesom disse tillige
i vidt omfang vil være afskåret fra at kunne
benytte sig af de almindelige sociale tilbud
på baggrund af deres begrænsede eller
manglende opholdsgrund, se nærmere afsnit
3.2.3 og 5.2. De sociale tilbud synes ikke at
spille en større rolle i forhold til identifikation af
ofre for menneskehandel.
Center Mod Menneskehandel fremhæver,
at der er tale om en glidende overgang
mellem forskellige grader af udnyttelse
af sårbare migranter på arbejdsmarkedet
og menneskehandel til tvangsarbejde.
215
Uregistrerede migranters usikre opholdsstatus
og/eller manglende arbejdstilladelse og viden
om det danske arbejdsmarked gør dem sårbare
over for at måtte acceptere urimelige eller
farlige arbejdsvilkår, blive snydt for løn m.v.
eller andre former for udnyttelse eller tvang.
Der er tale om mange former for udnyttelse af
migranterne på arbejdsmarkedet og ikke kun
tilfælde af menneskehandel til tvangsarbejde.
Indsatsen har dog primært været rettet mod
menneskehandel til tvangsarbejde eller mod
såkaldt ’social dumping’. De politiske initiativer
mod social dumping handler primært om at
beskytte det overenskomstbaserede danske
arbejdsmarked mod ulovlig eller unfair
konkurrence. Der synes derfor at mangle en
rettighedsbaseret indsats, der har til hensigt
at beskytte sårbare migranter mod udnyttelse
på arbejdsmarkedet, der i sidste ende kan
resultere i menneskehandel til tvangsarbejde.
En række sager der har været fremme i
medierne tyder dog på, at fagforeningerne i
stigende omfang spiller en rolle i forhold til at
bekæmpe forskellige former for udnyttelse af
uregistrerede migranter på arbejdsmarkedet.
216
Den daværende minister for børn, undervisning
og ligestilling uddelte i marts 2016 støtte til
et treårigt projekt om opsøgende arbejde
over for potentielle ofre for menneskehandel
til tvangsarbejde, som fagforeningen 3F og
Aalborg Universitet i samarbejde skal udføre.
217
7.2.2 FRIHEDSBERØVELSE AF OFRE FOR
MENNESKEHANDEL
Udlændingeloven giver mulighed for at
frihedsberøve udlændinge, hvis mindre
indgribende foranstaltninger ikke er
tilstrækkelige, for at sikre muligheden for
afvisning, administrativ udvisning, udsendelse
eller overførsel efter Dublin-forordningen.
218
Ifølge Rigspolitiet skal frihedsberøvelse kun
anvendes, hvis og så længe det er nødvendigt
for at tilgodese et sagligt formål, der skal altid
foretages en konkret og individuel vurdering,
og frihedsberøvelsen skal være proportional
og så kort som mulig. Derudover skal der
tages hensyn til sårbare grupper (syge, ældre,
mindreårige, gravide m.v.).
219
Justitsministeriet har imidlertid i såvel
2013 og 2014 i relation til spørgsmål om
frihedsberøvelse af ofre for menneskehandel
til instituttet oplyst, at det er politiets erfaring,
at udlændinge uden lovligt ophold ofte vil
forsvinde, hvis disse ikke frihedsberøves.
220
Som nævnt forudsætter anvendelse af
frihedsberøvelse, at mindre indgribende
foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at
nå målet. Et alternativ til frihedsberøvelse
kan være ophold på et krisecenter eller
i et asylcenter. Ifølge en meddelelse fra
Rigsadvokaten bør ofre og mulige ofre
for menneskehandel så vidt muligt ikke
frihedsberøves og skal som udgangspunkt
indkvarteres på krisecentre, herberger mv.
221
Derudover oplyste Justitsministeriet i 2013,
at Midt- og Vestjyllands Politi har haft gode
erfaringer med at placere kvindelige ofre
for menneskehandel på kvindekrisecentre i
stedet for at frihedsberøve dem. I 2014 oplyste
Justitsministeriet, at politiet i visse sager har
45
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
fundet det mere passende og proportionelt at
placere pågældende på krisecentre, og at det i
nogle sager har medført, at de har været mere
villige til at samarbejde med politiet, herunder
give politiet oplysninger om bagmænd.
222
Selvom der således er et alternativ til
frihedsberøvelse i sager om (potentielle)
ofre for menneskehandel, må det antages, at
brugen af alternativerne afhænger af politiets
generelle erfaringer om, at personer uden
lovligt ophold forsvinder, såfremt de ikke
frihedsberøves, særligt når der er tale om
personer, som antræffes af politiet og således
ikke frivilligt opsøger myndighederne.
I en evalueringsrapport af Center mod
Menneskehandel fra 2016 fremgår, at
størstedelen af de identificerede ofre for
menneskehandel tilbydes ophold på Reden
Internationals krisecenter for udenlandske
kvinder handlet til prostitution.
223
I 2014
og 2015 modtog centret 79 kvinder, men
35 af disse forsvandt efter et stykke tid på
krisecentret. Evalueringen identificerer
en række problemstillinger i forhold til
rammerne og strukturen i den danske
menneskehandelsindsats, herunder væsentlige
udfordringer ved krisecenterkonstruktionen,
der blandt andet kan skabe barrierer
for anvendelsen af krisecenter frem for
frihedsberøvelse.
224
Spørgsmålet om frihedsberøvelse i sager om
ofre for menneskehandel har ligeledes været
behandlet flere gange i Højesteret.
I en Højesteretskendelse fra januar 2014 om en
nigeriansk kvinde, som havde opholdstilladelse
i Spanien, og som arbejdede i Danmark uden
arbejdstilladelse, havde Udlændingestyrelsen
indledningsvist udvist kvinden med
indrejseforbud og ikke fundet, at hun var offer
for menneskehandel til Danmark. På baggrund
af nye oplysninger om menneskehandel
genoptog Udlændingestyrelsen senere
sagen og traf afgørelse om, at der ikke var
grundlag for at udvise kvinden, hvorfor hendes
indrejseforbud ligeledes blev ophævet.
Kvinden havde været frihedsberøvet, siden hun
blev antruffet af politiet. Højesteret tiltrådte, at
kvinden var offer for menneskehandel, og at
omstændighederne, der begrundede hende
udvisning (ulovligt arbejde), var en følge af, at
hun havde været udsat for menneskehandel.
Hun burde derfor ikke være blevet udvist, og
frihedsberøvelsen af hendes burde således ikke
være blevet opretholdt.
225
I august 2015 afsagde Højesteret kendelse
i en anden sag om en nigeriansk kvinde,
som to gange tidligere var blevet afvist
efter udlændingeloven, havde fået tilbud
om restitutionsperiode som offer for
menneskehandel, men begge gange
havde afbrudt forløbet og var udrejst af
Danmark. Hun var genindrejst i Danmark for
at arbejde som prostitueret og var fortsat
udsat for menneskehandel. Center Mod
Menneskehandel havde forholdt sig tvivlende
over for, om kvinden ville tage imod tilbuddene
som offer for menneskehandel. Tre ud af fem
dommere fandt ikke, at der var tilstrækkeligt
grundlag for at fastslå, at Udlændingestyrelsen
med urette havde administrativt udvist kvinden,
uanset hun var offer for menneskehandel, og
at hun derfor kunne frihedsberøves, ligesom
frihedsberøvelsen kunne opretholdes.
To ud af fem dommere fandt derimod, at
frihedsberøvelsen ikke burde være blevet
opretholdt, og fandt i den forbindelse, at
de to tidligere afbrudte forløb ikke i sig selv
kunne antages at indebære, at kvinden skulle
udvises.
226
7.2.3 OPHOLDSTILLADELSE OG
HJEMSENDELSE
En udlænding, der har været udsat for
menneskehandel, få en udrejsefrist på
30 dage, også kaldet refleksionsperiode,
46
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
medmindre særlige grunde taler derimod.
Hvis vedkommende samarbejder om forberedt
hjemsendelse, kan udrejsefristen forlænges
i op til 120 dage.
227
Der kan endvidere gives
opholdstilladelse til en udlænding, hvis
tilstedeværelse i Danmark er påkrævet af
efterforsknings- eller retsforfølgningsmæssige
hensyn, hvilket omfatter ofre for menneske-
handel. Opholdstilladelsen kan ikke forlænges
ud over den periode, hvori efterforskningen
eller retsforfølgningen pågår.
228
En ekspertgruppe under Europarådets
konvention om indsatsen mod
menneskehandel (Group of Experts on Action
against Trafficking in Human Beings, GRETA),
anbefalede i 2016 blandt andet, at Danmark
gennemgår lovgivning og praksis med henblik
på at sikre, at alle ofre for menneskehandel
får en ’recovery’ og refleksionsperiode snarere
end en udskudt tidsfrist med henblik på en
forberedt udsendelse. GRETA anbefalede
ligeledes, at Danmark ændrer praksis i forhold
til at udstede opholdstilladelser til ofre for
menneskehandel.
229
Ofre for menneskehandel kan søge om asyl
eller humanitær opholdstilladelse eller
opholdstilladelse efter udlændingelovens
øvrige regler.
230
Søger et offer for
menneskehandel asyl, er vedkommende
underlagt de samme regler som andre
asylansøgere, herunder reglerne i Dublin-
forordningen.
Hverken Palermo-protokollen eller
Europarådets konvention om indsatsen mod
menneskehandel indebærer, at ofre for
menneskehandel har ret til længerevarende
opholdstilladelse. Udsendelse til hjemlandet,
hvor der er konkret og individuel risiko
for nedværdigende eller umenneskelig
behandling, er i strid med blandt andet Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention.
231
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol
har behandlet en række sager, hvor ofre for
menneskehandel har klaget over udsendelse,
idet klagerne ikke mente, at hjemlandets
myndigheder ville kunne beskytte dem.
Domstolen har i disse sager ikke fundet,
at udsendelse ville være i strid med
konventionen.
232
FN’s Menneskerettighedskomité har i en
afgørelse, hvor Danmark var indklaget for ikke
at give asyl til en nigeriansk kvinde, der var
identificeret som offer for menneskehandel,
fundet dette i strid med FN’s Konvention
om Borgerlige og Politiske Rettigheder.
233
Flygtningenævnet genoptog sagen på
baggrund af FN’s Menneskerettighedskomités
afgørelse, men fastholdt afslaget på asyl
med henvisning til ovennævnte praksis fra
menneskerettighedsdomstolen.
234
En gennemgang af Flygtningenævnets senere
praksis viser, at der som udgangspunkt ikke
gives asyl til ofre for menneskehandel fra
Nigeria, hvor størstedelen af de identificerede
ofre for menneskehandel kommer fra.
235
7.2.4 UREGISTREREDE MIGRANTER SOM OFRE
FOR KRIMINALITET OG CHIKANE
Som nævnt er uregistrerede migranter sårbare
over for overgreb og udnyttelse. Det skyldes
blandt andet, at deres opholdsstatus betyder,
at kontakt til politi og øvrige myndigheder
ofte vil medføre registrering og risiko for
tilbageholdelse og udsendelse. Det vides
ikke, i hvilket omfang uregistrerede migranter
generelt bliver udsat for kriminalitet og
chikane. Der findes dog enkelte undersøgelser,
som belyser nogle særligt udsatte gruppers
oplevelser med vold og chikane.
En større norsk undersøgelse fra 2015 af
forholdene for rumænere, der lever og arbejder
på gaden i Oslo, Stockholm og København,
har således undersøgt, i hvilket omfang disse
oplever chikane og vold.
236
47
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
I undersøgelsen deltog 1.269 personer,
hvoraf 385 levede på gaden i København. 17
procent af rumænerne, der levede på gaden i
København, angav at have været udsat for vold.
Størstedelen angav at have været udsat for vold
fra almindelige københavnere, mens to procent
angav at have været udsat for vold fra en anden
rumæner.
237
Særligt bemærkelsesværdigt er
endvidere, at fire procent angav, at de havde
været udsat for vold fra en politibetjent i
København. I alt havde 17 personer af de 385
angivet, at de havde været udsat for vold fra
politiet i København, mens alene én person
havde angivet at have været udsat for vold fra
politiet i henholdsvis Oslo (438 deltagere) og
Stockholm (446 deltagere).
238
Det tidligere SFI (nu en del af Det
Nationale Forsknings- og Analysecenter
for Velfærd, VIVE) har i en rapport fra 2011
kortlagt prostitutionsområdet i Danmark.
I den forbindelse kortlagde SFI 595
gadesexarbejdere i løbet af 2010, hvoraf stort
set alle var udenlandske kvinder. Det fremgår
af rapporten, at en stor del af disse kvinder
var uregistrerede migranter.
239
Rapporten
konkluderer, at den synlige gadeprostitution i
København i dag, i langt overvejende grad er
præget af udenlandske kvinder, formentlig fra
Afrika eller Østeuropa.
En meget stor andel af gadesexarbejderne angav
at have været udsat for vold. 41 procent angav
at have været udsat for vold en eller flere gange
i løbet af det seneste år (til sammenligning
angav tre procent af kliniksexarbejderne at
have været udsat for vold).
240
Rapporten
sandsynliggør, at de gadesexarbejdere, der
opholder sig ulovligt i Danmark, er i høj risiko
for at blive udsat for vold. Rapporten beskriver
endvidere, at nogle udenlandske kvinder er
bange for konsekvenserne af at gå til danske
myndigheder for at anmelde vold. Der var
kvinder, der i interviews berettede om voldelige
kunder, som truede med, at de ville afsløre dem
(deres opholdsstatus), hvis de fortalte nogen om
volden.
241
Der findes som nævnt ikke tilgængelig
viden om, i hvilket omfang andre grupper af
uregistrerede migranter oplever chikane og
vold, men den norske undersøgelse viser,
at der er tale om et betydeligt problem for
rumænere, der lever på gaden i København.
SFI’s undersøgelse viser endvidere, at de
uregistrerede gadesexarbejdere er meget
sårbare over for overgreb, og at en stor andel
bliver udsat for voldelige overfald. Det er
formentlig særligt de uregistrerede migranter,
som er synlige i gadebilledet, der oplever disse
form for overgreb.
7.2.5 UDENLANDSKE GADEBØRN I DANMARK
En særligt udsat og sårbar gruppe blandt de
uregistrerede migranter er børn. Fra 2007-
2016 er der identificeret 25 børn som ofre
for menneskehandel.
242
I alt blev ni børn
identificeret som ofre for menneskehandel i
2016, der blandt andet havde været handlet
til prostitution og strafbare handlinger i form
af salg af stoffer. Fem af de seks piger var
identificeret som ofre for menneskehandel til
prostitution.
243
I 2016 har Københavns Kommunes Den
Sociale Døgnvagt (Døgnvagten) registreret
henvendelser om 35 østeuropæiske børn,
mens Aarhus kommune årligt har kontakt
med omkring fire østeuropæiske børn. Der er
primært tale om rumænske drenge, der lever
på gaden.
244
Institut for Menneskerettigheder har på
baggrund af en henvendelse fra en ngo talt
med en række myndigheder og organisationer,
der har kontakt med hjemløse uregistrerede
migranter. De beskriver en mindre gruppe
af meget udsatte børn, som lever på gaden,
primært i København.
245
Medarbejdere fra
Døgnvagten har endvidere beskrevet deres
48
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
erfaringer med denne gruppe i en række
artikler i Socialrådgiveren.
246
Knap 80 procent af henvendelserne om
østeuropæiske børn til Døgnvagten sker fra
politiet i forbindelse med forskellige former
for småkriminalitet som butikstyveri eller
tiggeri.
247
Medarbejderne beskriver, at børnene
lever under kummerlige forhold på gaden,
og at de har begrundede formodninger
om, at nogle af de østeuropæiske børn har
været udsat for både voldelige og seksuelle
overgreb under deres ophold på gaden.
248
Selvom servicelovens regler og muligheder
om hjælp og støtte til børn også finder
direkte anvendelse over for børn fra andre
EU-lande, oplever medarbejderne ikke, at
de forskellige foranstaltninger er reelle og
brugbare redskaber i mødet med børnene. De
beskriver, at børnene ofte ikke vil fortælle dem
noget, og at de afviser tilbud om eksempelvis
anbringelse på institution eller anden form for
indkvartering.
249
Både medarbejderne i Døgnvagten og
organisationer, der har haft kontakt med de
østeuropæiske gadebørn, fortæller, at en del af
børnene angiver at være her i følgeskab med
familie eller med en form for værger. Flere har
oplyst til instituttet, at flere af børnene når de
løslades afhentes af lidt ældre unge mænd, der
fremviser en rumænsk attest, der skulle vise, at
de er værger for børnene.
250
Medarbejderne i
Døgnvagten beskriver, at børnene typisk enten
løslades til familie eller værger, eller forlader
anbringelsesstedet inden for meget kort tid.
251
Center mod Menneskehandel oplyser, at
børnene typisk ikke vil fortælle om eventuel
tvang eller menneskehandel, hvilket gør det
vanskeligt at identificere om de har været udsat
for overgreb.
Center mod Menneskehandel og Døgnvagten
oplever, at der er tale om et stigende antal
udenlandske gadebørn og har derfor besluttet
at oprette en fælles indsatsgruppe for at
forsøge at forbedre indsatsen over for de
ekstremt udsatte børn.
252
7.3 KONKLUSION
I Danmark er kriminaliteten generelt lav
og trygheden stor. Strafbare handlinger
efterforskes og retsforfølges generelt effektivt,
så vold og overgreb med videre mødes med
strafferetlige sanktioner.
Sager om overgreb, udnyttelse og menneske-
handel viser, at nogle uregistrerede migranter
lever en tilværelse præget af vold, overgreb
og utryghed og uden den reelle beskyttelse,
som andre borgere nyder i et generelt
velfungerende retssamfund som det danske.
Siden 2002 har Danmark haft mere eller
mindre omfattende strategier for at bekæmpe
menneskehandel, mens der ikke er nogen
samlet strategi for at bekæmpe øvrige overgreb
og udnyttelse af uregistrerede migranter.
Erfaringerne fra menneskehandelsområdet
viser, at de uregistrerede migranter kun i
begrænset omfang søger de muligheder
for beskyttelse, der kan tilbydes til ofre for
menneskehandel. Langt størstedelen af ofre
for menneskehandel identificeres på baggrund
af, at de pågældende pågribes af politiet i
forbindelse med udlændingekontrol eller
efterforskning af kriminalitet.
De eksisterende rammer for politiets
arbejde med efterforskning af kriminalitet
og udlændingekontrol sikrer i praksis ikke
uregistrerede migranter en reel beskyttelse
mod overgreb, udnyttelse og menneskehandel.
Danmark er forpligtet til at kriminalisere,
efterforske og strafforfølge overgreb og
udnyttelse samt til i et vist omfang at beskytte
ofre for sådanne overgreb. Dette forhindrer
dog ikke, at staterne i den forbindelse kan
49
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0050.png
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
undersøge en persons opholdsstatus, selvom
dette kan afholde uregistrerede migranter fra at
anmelde overgreb til politiet.
Hvis ofrene ikke anmelder forbrydelser til
politiet, har politiet meget begrænsede
muligheder for at sikre en reel strafferetlig
beskyttelse mod overgreb, og man risikerer
en tilstand med en vis grad af straffrihed for
overgreb begået mod uregistrerede migranter.
Det bør derfor overvejes, om man af
menneskeretlige og kriminalitetsforebyggende
hensyn kunne indføre en forsøgsordning,
der kunne give ofre for alvorlige forbrydelser
mulighed for at anmelde overgreb, uden
at anmeldelsen fører til en registrering af
opholdsstatus.
ANBEFALINGER
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at:
• regeringen undersøger muligheden for
indføre en forsøgsordning, der kan give
ofre for alvorlige forbrydelser mulighed
for at anmelde overgreb til politiet, uden
at anmeldelsen fører til en registrering af
opholdsstatus.
• Justitsministeriet sikrer, at personer,
der kan være ofre for menneskehandel,
ikke frihedsberøves, men får ophold i et
’safehouse’ eller lignende.
• Udenrigsministeriet i samarbejde med Børne-
og Socialministeriet sikrer, at potentielle ofre
for menneskehandel har adgang til sociale
tilbud, uanset køn.
50
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0051.png
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
NOTER
1
Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,
Sundhedsydelser til uregistrerede
migranter, Udvalget for Udlændinge- og
Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del,
bilag 148, side 4.
2 Nyt fra Rockwool Fondens
Forskningsenhed (december 2014).
3 Bekendtgørelse nr. 305 af 31. marts
2017 om ændring af bekendtgørelse om
politiets sikring af den offentlige orden
og beskyttelse af enkeltpersoners og den
offentlige sikkerhed mv., samt politiets
adgang til at iværksætte midlertidige
foranstaltninger.
4 Lov nr. 753 af 19. juni 2017 om ændring
af straffeloven (Skærpelse af straffen for
utryghedsskabende tiggeri).
5 Lov nr. 131 af 27. februar 2018 om ændring
af lov om politiets virksomhed (Udvidet
bemyndigelse til at fastsætte regler om
zoneforbud).
6 Bekendtgørelse nr. 427 af 7. maj 2018
om ændring af bekendtgørelse om
politiets sikring af den offentlige orden
og beskyttelse af enkeltpersoners og den
offentlige sikkerhed mv., samt politiets
adgang til at iværksætte midlertidige
foranstaltninger.
7 Se tilsvarende Justitsministeriet,
Kommenteret høringsoversigt, Forslag til
lov om ændring af straffeloven (Skærpelse
af straffen for utryghedsskabende tiggeri),
pkt. 2.1, L215, bilag 5.
8 Institut for Menneskerettigheder, Status
2015-16, delrapport Uregistrerede
migranter, kapitel 5.3.
9
10
11
12
13
14
15
Folketinget 2017-18, L 204 Forslag
til lov om ændring af retsplejeloven,
(Nedbringelse af sagsbehandlingstiden i
straffesager).
Bekendtgørelse nr. 305 af 31. marts
2017 om ændring af bekendtgørelse om
politiets sikring af den offentlige orden
og beskyttelse af enkeltpersoners og den
offentlige sikkerhed mv., samt politiets
adgang til at iværksætte midlertidige
foranstaltninger.
Adgangen til at fastsætte zoneforbud ved
bekendtgørelse blev indført med lov nr.
131 af 27. februar 2018 om ændring af lov
om politiets virksomhed og gennemført
med bekendtgørelse nr. 427 af 7. maj
2018 om ændring af bekendtgørelse om
politiets sikring af den offentlige orden
og beskyttelse af enkeltpersoners og den
offentlige sikkerhed mv., samt politiets
adgang til at iværksætte midlertidige
foranstaltninger.
Lov nr. 753 af 19. juni 2017 om ændring
af straffeloven (Skærpelse af straffen for
utryghedsskabende tiggeri).
Østre Landsrets kendelse af 29. juni 2017,
tilgængelig på: http://www.domstol.dk/
oestrelandsret/nyheder/domsresumeer/
Documents/S-1771-17.pdf.
Højesterets kendelser i sagerne 167/2017,
168/2017, 169/2017 og 170/2017, tilgæn-
gelige på: http://www.hoejesteret.dk/
hoejesteret/nyheder/Afgorelser/Pages/
Frihedsberoevelseafrumaeneremedhen-
blikpaaudvisning.aspx.
Højesterets kendelser i sagerne 212/2017,
213/2017, 214/2017 og 215/2017, tilgæn-
51
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
16
17
18
19
20
21
22
23
24
gelig på: http://www.hoejesteret.dk/
hoejesteret/nyheder/Afgorelser/Pages/
Frihedsberoevelseafrumaeneremedhen-
blikpaaudvisning2.aspx.
FN’s Børnekomité, Concluding observations
on the fifth periodic report of Denmark,
26. oktober 2017, CRC/C/DNK/CO/5,
pkt. 39 (g) og 40 (h). Instituttet har
udarbejdet en uofficiel dansk oversættelse
af anbefalingerne, som er tilgængelig
på: https://menneskeret.dk/sites/
menneskeret.dk/files/media/dokumenter/
udgivelser/monitorering/uofficiel_
oversaettelse_af_boernekomiteens_
anbefalinger.pdf.
FN’s Verdenserklæring om
Menneskerettigheder artikel 1 og 2.
FN’s Konvention om Borgerlige og
Politiske Rettigheder, artikel 1 (se dog
artikel 25 om blandt andet stemmeret, der
er forbeholdt landets egne statsborgere
samt bevægelsesfriheden i artikel 12, der
forudsætter, at en udlænding har lovligt
ophold i landet) og Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, artikel 1.
Se eksempelvis Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Abdulaziz,
Cabales og Balkandali mod Storbritannien,
dom af 28. maj 1985, app.no. 9214/80,
9473/81 og 9474/81, præmis 67, og Biao
mod Danmark, dom af 25. marts 2014, app.
no. 38590/10, præmis 53.
Se blandt andet FN’s Konvention om
Borgerlige og Politiske Rettigheder,
artikel 25 og Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions
Tillægsprotokol 4, artikel 3.
FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale
og Kulturelle Rettigheder, artikel 11.
FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale
og Kulturelle Rettigheder, artikel 6 og 7.
FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale
og Kulturelle Rettigheder, artikel 9.
FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale
og Kulturelle Rettigheder, artikel 12.
25 Den Europæiske Socialpagt, artikel 19.
26 UN Declaration on The Human Rights of
Individuals who are not Nationals of the
Country in which They Live, A/RES/40/144,
13. december 1985, artikel 8.
27 Se blandt andet Den Europæiske Social-
komité, COHRE mod Italien, afgørelse af 25.
juni 2010, klage nr. 58/2009, præmis 33.
28 Se for en gennemgang af komitéernes
praksis blandt andet EU’s Agentur for
Grundlæggende Rettigheder, Fundamental
rights of migrants in an irregular situation in
the European Union, 2011, side 22-23.
29 Ida Elisabeth Koch, Human Rights as
Indivisible Rights: the protection of socio-
economic demands under the European
Convention on Human Rights, Martinus
Nijhoff Publishers, 2009, side 7.
30 For en nærmere gennemgang se: Institut
for Menneskerettigheder, Økonomiske,
Sociale og Kulturelle Rettigheder –
Grundnotat, 2016, tilgængelig på: https://
menneskeret.dk/sites/menneskeret.dk/
files/media/dokumenter/monitorering/
oskr_grundnotat_2017.pdf.
31 FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale
og Kulturelle Rettigheder, artikel 2, stk. 2.
32 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og
Kulturelle Rettigheder, General Comment
20, 2009, punkt 30.
33 François Crépeau, Report of the Special
Rapporteur on the human rights of
migrants, 5. august 2013, A/68/283, pkt.
82, 98 og 127.
34 Europarådet, European Commission against
Racism and Intolerance, General Policy
Recommendation no. 16 on safeguarding
irregularly present migrants from
discrimination, vedtaget 16. marts 2016.
35 Europarådet, European Commission against
Racism and Intolerance, General Policy
Recommendation no. 16 on safeguarding
irregularly present migrants from
discrimination, Explanatory Memorandum,
vedtaget 16. marts 2016.
52
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
36 Udlændingeloven, jf. lovbekendtgørelse nr.
1117 af 2. oktober 2017.
37 Udlændingeloven, § 1.
38 Udlændingeloven, § 2.
39 Udlændingeloven, § 2, stk. 3.
40 Udlændingeloven, § 2 b.
41 Udlændingeloven, § 3.
42 Grundlovens § 75, stk. 2
43 Se eksempelvis lov om social service,
lovbekendtgørelse nr. 102 af 29. januar
2018, § 2, og lov om aktiv socialpolitik,
lovbekendtgørelse nr. 269 af 21. marts 2017,
§ 3.
44 Se eksempelvis lov om aktiv socialpolitik,
§ 12 a.
45 Lov om aktiv socialpolitik,
lovbekendtgørelse nr. 269 af 21. marts 2017,
§ 3, stk. 1.
46 Lov om aktiv socialpolitik, § 3, stk. 2.
47 Vejledning nr. 91 af 19. juni 1998 om
kommunernes medvirken i sager om
udlændinge.
48 Lov om aktiv socialpolitik, § 3, stk. 4 og 6.
49 Lov om aktiv socialpolitik, § 3, stk. 5.
50 Lov om aktiv socialpolitik, § 12 a.
51 Lov om aktiv socialpolitik, § 81.
52 Lov om social service, lovbekendtgørelse nr.
102 af 29. januar 2018 § 2.
53 Se Vejledning nr. 9347 af 28. marts 2017
om servicelovens formål og generelle
bestemmelser i loven (Vejledning nr.
1 til serviceloven), punkt 12, og Social-
og Indenrigsministeriet, Analyse af
servicelovens anvendelsesområde i forhold
til udlændinge med processuelt eller ikke
lovligt opholdsgrundlag, 29. juni 2016,
tilgængelig på: http://socialministeriet.dk/
media/15693/analyse-af-servicelovens-
anvendelsesomraade-i-forhold-til-
udlaendinge-med-processuelt-eller-ikke-
lovligt-opholdsgrundlag.pdf og Vejledning
om koordinering af sundhedsydelser
og visse sociale ydelser for borgere, der
rejser mellem EU-landene (Del II), pkt.
10.1, Indenrigs- og Sundhedsministeriet,
54
55
56
57
58
Internationalt samarbejde og retsstilling, 14.
juli 2010. J.nr. 1000353.
Udlændingeloven, lovbekendtgørelse nr.
1117 af 2. oktober 2017,
§ 18.
Social- og Indenrigsministeriet, Analyse af
servicelovens anvendelsesområde i forhold
til udlændinge med processuelt eller ikke
lovligt opholdsgrundlag, 29. juni 2016,
tilgængelig på: http://socialministeriet.dk/
media/15693/analyse-af-servicelovens-
anvendelsesomraade-i-forhold-til-
udlaendinge-med-processuelt-eller-ikke-
lovligt-opholdsgrundlag.pdf og Social- og
Indenrigsministeriet, Meddelelse om
servicelovens anvendelsesområde i forhold
til asylansøgere og udlændinge uden
lovligt ophold, 1. juli 2016, tilgængelig på:
http://socialministeriet.dk/media/15694/
brev-til-kommunerne-meddelelse-om-
servicelovens-anvendelsesomraade-i-
forhold-til-asylansoegere-og-udlaendinge-
uden-lovligt-ophold.pdf.
Social- og Indenrigsministeriet, Analyse af
servicelovens anvendelsesområde i forhold
til udlændinge med processuelt eller ikke
lovligt opholdsgrundlag, 29. juni 2016,
tilgængelig på: http://socialministeriet.dk/
media/15693/analyse-af-servicelovens-
anvendelsesomraade-i-forhold-til-
udlaendinge-med-processuelt-eller-ikke-
lovligt-opholdsgrundlag.pdf.
Social- og Indenrigsministeriet, Analyse af
servicelovens anvendelsesområde i forhold
til udlændinge med processuelt eller ikke
lovligt opholdsgrundlag, 29. juni 2016, side
103, tilgængelig på: http://socialministeriet.
dk/media/15693/analyse-af-servicelovens-
anvendelsesomraade-i-forhold-til-
udlaendinge-med-processuelt-eller-ikke-
lovligt-opholdsgrundlag.pdf.
Sundhedsloven, lovbekendtgørelse nr.
191 af 28. februar 2018, § 7. Lovens §§ 3-5
indeholder dog særlige regler for personer
fra andre EU-/EØS-lande.
53
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
59 Se også Ministeriet for Sundhed og
Forebyggelse, Sundhedsydelser til
uregistrerede migranter, 2014, side 3.
60 Bekendtgørelse nr. 293 af 27. marts 2017
om ret til sygehusbehandling m.v.
61 Bekendtgørelse nr. 293 af 27. marts 2017
om ret til sygehusbehandling m.v. § 5.
62 Sundhedsloven, § 2 a.
63 Sundhedsloven, lovbekendtgørelse nr. 191
af 28. februar 2018, § 43, stk. 2, nr. 2.
64 Helle Bødker Madsen, Sundhedsret, 2007,
s. 156.
65 Udlændingeloven, lovbekendtgørelse nr.
1117 af 2. oktober 2017, § 42 a.
66 Udlændingeloven, § 42 a, stk. 2.
67 Udlændingeloven, § 42 a, stk. 3.
68 Udlændingeloven, §§ 25 b.
69 Udlændingeloven, §§ 22-24 b.
70 Udlændingeloven, § 25.
71 Udlændingeloven, § 25 a.
72 Udlændingeloven, § 25 a, stk. 2, nr. 1 og 2.
73 Udlændingeloven, § 25 a, stk. 1, nr. 1.
74 Udlændingeloven, § 25 a, stk. 1, nr. 3.
75 Udlændingeloven, § 2, stk. 3.
76 Direktiv 2004/38/EF (opholdsdirektivet),
artikel 27. Se også Højesterets kendelser
afsagt 31. marts 2011 i sagerne 319/2010,
264/2010, 316/2010 og 143/2009.
77 Højesterets kendelser afsagt 31. marts 2011
i sagerne 319/2010, 264/2010, 316/2010 og
143/2009.
78 Højesterets kendelse afsagt 31. marts 2011,
sag 319/2010 og 264/2010.
79 Udlændingeloven, § 25 a.
80 Udlændingeloven, § 28.
81 Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere
og Integration, Notat om adgangen til
ud- og afvisning af EU-/EØS-statsborgere
på baggrund af subsistensløshed eller af
hensyn til den offentlige orden, 30. juni
2011.
82 Folketingets Udvalg for udlændinge- og
integrationspolitik (nu Udlændinge- og
Integrationsudvalget), UUI 2013-14, alm.
del, svar på spørgsmål 792 med henvisning
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
til Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere
og Integration, Notat om politiets indrejse-
kontrol samt afvisning ved indrejsen af
udlændinge, der er visumpligtige, 17.
december 2010.
Direktiv 2004/38/EF (opholdsdirektivet)
artikel 14, stk. 1. Se også Ministeriet for
Flygtninge, Indvandrere og Integration,
Notat om adgangen til ud- og afvisning
af EU-/EØS-statsborgere på baggrund af
subsistensløshed eller af hensyn til den
offentlige orden, 30. juni 2011.
EU-Domstolen, dom af 20. september 2001
i sag C-184/99, Grzelczyk.
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere
og Integration, Notat om adgangen til
ud- og afvisning af EU-/EØS-statsborgere
på baggrund af subsistensløshed eller af
hensyn til den offentlige orden, 30. juni
2011, side 4-5.
Børnekonventionens artikel 24, Kvinde-
konventionens artikel 12, Handicap-
konventionens artikel 25 og Race-
diskriminationskonventionens artikel 5, litra
e (iv).
FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og
Kulturelle Rettigheder, The Nature of States
Parties’ Obligations (Art. 2, Para. 1, of the
Covenant), General Comment 3, 1991, pkt. 10.
FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og
Kulturelle Rettigheder, General Comment
No. 14, 2000, The right to the highest
attainable standard of health, pkt. 43.
FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og
Kulturelle Rettigheder, General Comment
No. 14, 2000, The right to the highest
attainable standard of health, pkt. 34.
FN’s Komité om Økonomiske, Sociale
og Kulturelle Rettigheder, Concluding
observations on the fifth report of Denmark,
adopted by the Committee at its fiftieth
session, 29 April – 17 May 2013, pkt. 18.
Børnekonventionen artikel 24.
Børnekonventionen artikel 24, stk. 2, litra a
og d.
54
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
93 Børnekonventionen artikel 2.
94 Børnekonventionen artikel 3 og 4.
95 Børnekomitéen, General comment No. 6,
2005, Treatment of unaccompanied and
separated children outside their country of
origin, pkt. 12.
96 Børnekomitéen, General comment No. 6,
2005, Treatment of unaccompanied and
separated children outside their country of
origin, pkt. 85.
97 UN Committee on the Elimination
of Discrimination against Women:
Recommendation No. 26 on Women
migrant workers (2009), pkt. 4 (c).
98 UN Committee on the Elimination
of Discrimination against Women:
Recommendation No. 26 on Women
migrant workers (2009), pkt. 18.
99 Se blandt andet Jorge Bustamante, Report
of the Special Rapporteur on human rights
of migrants, 16. April 2010, A/HRC/14/30
og Anand Grover, Report of the Special
Rapporteur on the right of everyone to
the enjoyment of the highest attainable
standard of physical and mental health, 15.
maj 2013 (A/HRC/23/41).
100 Se Committee of Ministers of the Council
of Europe, Recommendation CM/Rec
(2011) 13 of the Committee of Ministers to
member states on mobility, migration and
access to health care, 16. november 2011,
indledningen og pkt. 8 og 10.
101 Udlændingelovens § 42 a.
102 Røde Kors, Sundhedsklinik for
udokumenterede migranter – Rapport
24. aug. 2011 – 31. dec. 2017, side 2,
tilgængelig på: https://www.rodekors.dk/
media/3613261/aarsrapport-2017-.pdf.
103 Røde Kors, Sundhedsklinik for
udokumenterede migranter – Rapport
24. aug. 2011 – 31. dec. 2017, side 31-33,
tilgængelig på: https://www.rodekors.dk/
media/3613261/aarsrapport-2017-.pdf.
104 Institut for Menneskerettigheder,
Uregistrerede migranters
105
106
107
108
109
110
111
sundhedsrettigheder – fokus på
gravide kvinder og børn, 2016,
tilgængelig på: https://menneskeret.
dk/sites/menneskeret.dk/files/
media/dokumenter/udgivelser/
ligebehandling_2016/migranter_2016.pdf.
Institut for Menneskerettigheder,
Uregistrerede migranters
sundhedsrettigheder – fokus på gravide
kvinder og børn, side 24-25, 2016,
tilgængelig på: https://menneskeret.
dk/sites/menneskeret.dk/files/
media/dokumenter/udgivelser/
ligebehandling_2016/migranter_2016.pdf.
Institut for Menneskerettigheder,
Uregistrerede migranters
sundhedsrettigheder – fokus på gravide
kvinder og børn, side 24-25, 2016,
tilgængelig på: https://menneskeret.
dk/sites/menneskeret.dk/files/
media/dokumenter/udgivelser/
ligebehandling_2016/migranter_2016.pdf.
Institut for Menneskerettigheder,
Uregistrerede migranters
sundhedsrettigheder – fokus på gravide
kvinder og børn, side 24-25, 2016,
tilgængelig på: https://menneskeret.
dk/sites/menneskeret.dk/files/
media/dokumenter/udgivelser/
ligebehandling_2016/migranter_2016.pdf.
Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,
Sundhedsydelser til uregistrerede
migranter, Udvalget for Udlændinge- og
Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del,
bilag 148, side 6.
Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,
Sundhedsydelser til uregistrerede
migranter, Udvalget for Udlændinge- og
Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del,
bilag 148, side 6.
Jf. Børnekonventionens artikel 24 og
Kvindekonventionens artikel 12.
EU’s Agentur for Grundlæggende
Rettigheder, Migrants in an irregular
situation: access to healthcare in 10
55
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
European Union Member States, 2011,
side 23.
112 Institut for Menneskerettigheder,
Uregistrerede migranters sundheds-
rettigheder – fokus på gravide kvinder
og børn, side 29-30 og 63-64, 2016,
tilgængelig på: https://menneskeret.
dk/sites/menneskeret.dk/files/
media/dokumenter/udgivelser/
ligebehandling_2016/migranter_2016.pdf.
113 Institut for Menneskerettigheder,
Uregistrerede migranters
sundhedsrettigheder – fokus på gravide
kvinder og børn, side 64, 2016, tilgængelig
på: https://menneskeret.dk/sites/
menneskeret.dk/files/media/dokumenter/
udgivelser/ligebehandling_2016/
migranter_2016.pdf.
114 Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,
Sundhedsydelser til uregistrerede
migranter, Udvalget for Udlændinge- og
Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del,
bilag 148, side 29.
115 Se brev af 10. februar 2015 fra Læge-
foreningen, Dansk Flygtningehjælp og
Røde Kors med bilag. Se tillige omtale af
henvendelse m.v. Politiken, Gravide illegale
indvandrere får nej til behandling af ufødte
og nyfødte børn, 25. maj 2015, tilgængelig
på: http://politiken.dk/indland/samfund/
ECE2684421/gravide-illegale-indvandrere-
faar-nej-til-behandling-af-ufoedte-og-
nyfoedte-boern/.
116 Ifølge udlændingemyndighederne er børn
på asylcentre berettiget til samme adgang
til sundhedsydelser som børn med bopæl i
Danmark, se: https://www.nyidanmark.dk/
da/Du-venter-svar/Asyl/Asylansøgernes-vi
lkår?anchor=9791A15AE95F439085E3E53
B50339E3D.
117 Projekt UDENFOR, Rapport om hjemløse
migranter i København – Migranternes
problematikker og behov, del 1, side 3, april
2012.
118 FN’s Verdenserklæring om Menneske-
rettigheder artikel 25 og ØSKR artikel 11.
119 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og
Kulturelle rettigheder,
General Comment
3, 1991, pkt. 10.
120 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og
Kulturelle Rettigheder,
General Comment
3, 1991, pkt. 10.
121 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale
og Kulturelle Rettigheder, Concluding
observations on the fifth periodic report of
Denmark, 2013, pkt. 17.
122 Leilani Farha, Report of the Special
Rapporteur on adequate housing as a
component of the right to an adequate
standard of living, and on the right to
non-discrimination in this context, 30.
december 2015, A/HRC/31/54, pkt. 46.
123 VIVE, Hjemløshed i Danmark 2017 –
National kortlægning, 2017, side 119.
124 VIVE, Hjemløshed i Danmark 2017 –
National kortlægning, 2017, side 119.
125 VIVE, Hjemløshed i Danmark 2017 –
National kortlægning, 2017, side 119-121.
126 Camilla Ida Ravnbøl, Hjem og arbejde for
hjemløse og arbejdsløse EU medborgere:
rumænske romaers erfaringer fra
København og Malmø, Socialmedicinsk
tidskrift, 3/2015, side 326 ff.
127 For en nærmere beskrivelse af erfaringer
med migrationsmønstre m.v. blandt
uregistrerede hjemløse migranter
se: Kirkens Korshær, Uregistrerede
hjemløse udlændinge i København
– En erfaringsopsamling fra Kirkens
Korshær 2017, side 7-15, tilgængelig på:
https://www.kirkenskorshaer.dk/sites/
kirkenskorshaer.dk/files/files/Kompasset_
rapport_2017_dansk.pdf.
128 Projekt UDENFOR, Rapport om hjemløse
migranter i København – Migranternes
problematikker og behov, del 1, april 2012.
129 Københavns Kommune, Midtvejsstatus for
Transitprogrammet, august 2017, side 5-7.
56
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
130 VIVE, Hjemløshed i Danmark 2017 –
National kortlægning, 2017, side 121.
131 Kirkens Korshær, Uregistrerede
hjemløse udlændinge i København
– En erfaringsopsamling fra Kirkens
Korshær 2017, side 18 ff., tilgængelig på:
https://www.kirkenskorshaer.dk/sites/
kirkenskorshaer.dk/files/files/Kompasset_
rapport_2017_dansk.pdf.
132 Københavns Kommune, Midtvejsstatus for
Transitprogrammet, august 2017, side 5-7.
133 Projekt UDENFOR, Rapport om hjemløse
migranter i København – Migranternes
problematikker og behov, del 1, april 2012,
pkt. 3.1.1 og 3.1.3.
134 Lovbekendtgørelse nr. 102 af 29. januar
2018 om social service, § 2.
135 Vejledning nr. 9347 af 28. marts 2017
om servicelovens formål og generelle
bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1 til
serviceloven), pkt. 12.
136 Ministeriet for Børn, Ligestilling,
Integration og Sociale Forhold,
Orienteringsskrivelse af 11. december
2014, Socialudvalget 2014-15, SOU Alm.
del, endeligt svar på spørgsmål 85.
137 Folketinget, Social- og Indenrigsudvalget
2015-2016, SOU Alm. del, Endeligt
svar på spørgsmål 137 og Social- og
Indenrigsministeriet, Aftale om satspuljen
på social- og indenrigsområdet 2016-
2019, 27. oktober 2015, tilgængelig på:
http://sim.dk/media/988910/aftale_om_
satspulje_p__social-_og_indenrigsomr_
det_2016-2019.pdf.
138 Socialministeriet, Nødovernatning
er ikke et billigt vandrehjem,
pressemeddelelse af 2. december
2010, tilgængelig på: http://www.
socialjura.dk/pressemeddelelser/2010/
socialministeriet-212-2010/, og
Information, Minister: Ingen skal sove
ude i kulden, 4. februar 2012, tilgængelig
på: http://www.information.dk/
telegram/292606.
139 Socialstyrelsen, Tilskudsportalen,
tilgængelig på: https://tilskudsportal.
sm.dk/Sider/forside.aspx. Se også
Socialstyrelsen, Pulje: Midlertidige
overnatningstilbud for vinteren 2018/2019,
8. juni 2018, tilgængelig på: https://
socialstyrelsen.dk/nyheder/2018/
pulje-midlertidige-overnatningstilbud-
for-vinteren-2018-2019?utm_sou
rce=Socialstyrelsens+nyheder&u
tm_campaign=660fd2c647-EMAIL_
CAMPAIGN_2018_06_08_07_55&utm_
medium=email&utm_
term=0_5a0bbb8119-
660fd2c647-45202181.
140 Se eksempelvis Københavns Kommunes
Socialforvaltnings svar til medlem af
Borgerrepræsentationen, John Andersen
af 23. oktober 2015, sagsnr. 2015-
0233532, tilgængelig på: https://www.
kk.dk/sites/default/files/uploaded-
files/2015-0233532%20Svar%20til%20
John%20Andersen%20vedr%20%20
%C2%A7110%20om%20tilbud%20til%20
hjeml%C3%B8se_0.pdf.
141 Kirkens Korshær, Kirkens Korshær
betaler puljemidler tilbage, nyhed på
hjemmeside, tilgængelig på: https://
www.kirkenskorshaer.dk/nyheder/kirkens-
korsh%C3%A6r-betaler-puljemidler-
tilbage.
142 Københavns Kommunes Socialforvaltning,
Notat til Transitprogrammets følgegruppe
– Foreløbig erfaringsopsamling – juni
2015, 14. juni 2016, sagsnr.: 2014-0185957,
tilgængelig på: https://www.kk.dk/sites/
default/files/edoc/4229ba02-96f9-
46e3-8644-e035c8ed919a/0ad28714-
773f-4498-8375-0a31fe2771fd/
Attachments/13212759-14721848-6.PDF.
143 Københavns Kommunes Socialforvaltning,
Notat til Transitprogrammets følgegruppe
– Foreløbig erfaringsopsamling – juni
2015, 14. juni 2016, sagsnr.: 2014-0185957,
tilgængelig på: https://www.kk.dk/sites/
57
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
144
145
146
147
148
149
150
151
152
153
default/files/edoc/4229ba02-96f9-
46e3-8644-e035c8ed919a/0ad28714-
773f-4498-8375-0a31fe2771fd/
Attachments/13212759-14721848-6.PDF.
Københavns Kommune, Midtvejsstatus for
Transitprogrammet, august 2017, side 4-5.
Københavns Kommune, Midtvejsstatus for
Transitprogrammet, august 2017, side 9-10.
Københavns Kommune, Midtvejsstatus for
Transitprogrammet, august 2017, side 3-4.
Se Københavns Kommunes Social-
forvaltnings indstilling til Københavns
Kommunes Socialudvalg, Socialudvalgets
møde 7. oktober 2015, pkt. 4. Videreførelse
af indsatsen overfor særligt udsatte
migranter (transitprogrammet) (2015-
0215561), tilgængelig på: https://
www.kk.dk/indhold/socialudvalgets-
m%C3%B8demateriale/07102015/
edoc-agenda/1c1688fe-a0fa-4eff-9d53-
2d2069d7da2b/ec856ec6-74ce-4102-
8305-9cdb22d369e6.
Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,
Sundhedsydelser til uregistrerede
migranter, Udvalget for Udlændinge- og
Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del,
bilag 148.
Projekt UDENFOR, Rapport om hjemløse
migranter i København – Migranternes
problematikker og behov, del 1, side 3,
april 2012.
Leilani Farha, Report of the Special
Rapporteur on adequate housing as a
component of the right to an adequate
standard of living, and on the right to
non-discrimination in this context, 30.
december 2015, A/HRC/31/54, pkt. 91 (e).
FN’s Menneskerettighedsråd, Resolution
vedtaget på rådets 31. møde, 18. marts
2016, A/HRC/31/L.11.
FN’s Menneskerettighedsråd, UN Guiding
Principles on Extreme Poverty and Human
Rights, 2012, pkt. 66 (c).
Magdalena Sepúlveda Carmona, Report
of the Special Rapporteur on Extreme
154
155
156
157
158
159
160
161
162
Poverty and Human Rights, Rapport til
FN’s Menneskerettighedsråd, UN Doc.
A/67/278, 2012, pkt. 48-50.
Københavns Kommune, Midtvejsstatus for
Transitprogrammet, august 2017, side 6.
Politiken, Politiet går på sommerjagt efter
udenlandske hjemløse i København, 9. juni
2014.
Se blandt andet Jyllands-Posten,
’Politiet er magtesløst over for romalejre
i gaderne’, 5. august 2016, tilgængelig
på: http://jyllands-posten.dk/indland/
ECE8898483/politiet-er-magtesloest-
over-for-romalejre-i-gaderne/ og den
daværende justitsministers svar på
Folketingsspørgsmål, Folketinget 2015-16,
S 1331 endeligt svar.
Information, ’Kritik af Venstres retsordfører
for roma-udtalelser’, 30. december 2016,
tilgængelig på: https://www.information.
dk/indland/2016/12/kritik-venstres-
retsordfoerer-roma-udtalelser.
Bekendtgørelse nr. 305 af 31. marts
2017 om ændring af bekendtgørelse om
politiets sikring af den offentlige orden
og beskyttelse af enkeltpersoners og den
offentlige sikkerhed mv., samt politiets
adgang til at iværksætte midlertidige
foranstaltninger.
Bekendtgørelse nr. 305 af 31. marts
2017 om ændring af bekendtgørelse om
politiets sikring af den offentlige orden
og beskyttelse af enkeltpersoners og den
offentlige sikkerhed mv., samt politiets
adgang til at iværksætte midlertidige
foranstaltninger.
Lov nr. 753 af 19. juni 2017 om ændring
af straffeloven (Skærpelse af straffen for
utryghedsskabende tiggeri).
Lov nr. 131 af 27. februar 2018 om ændring
af lov om politiets virksomhed (Udvidet
bemyndigelse til at fastsætte regler om
zoneforbud).
Bekendtgørelse nr. 427 af 7. maj 2018
om ændring af bekendtgørelse om
58
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
163
164
165
166
politiets sikring af den offentlige orden
og beskyttelse af enkeltpersoners og den
offentlige sikkerhed mv., samt politiets
adgang til at iværksætte midlertidige
foranstaltninger.
Instituttets høringssvar af 10. november
2017, tilgængelig på: https://menneskeret.
dk/hoeringssvar/udvidet-bemyndigelse-
fastsaette-regler-zoneforbud.
Se eksempelvis Justitsministeriet,
Regeringen skærper indsats mod
teltlejre, pressemeddelelse af 31.
maj 2017, tilgængelig på: http://www.
justitsministeriet.dk/nyt-og-presse/
pressemeddelelser/2017/regeringen-
skaerper-indsats-mod-teltlejre.
Instituttets høringssvar af henholdsvis
19. december 2016 (om indførelse af
lejr-forbud), tilgængelig på: https://
menneskeret.dk/sites/menneskeret.
dk/files/01_januar_17/hoeringssvar_
til_udkast_til_bekendtgoerelse_om_
aendring_af_ordensbekendtgoerelsen.
pdf og 9. juni 2017 (om skærpelse af
straffen for utryghedsskabende tiggeri)
tilgængelig på: https://menneskeret.dk/
sites/menneskeret.dk/files/06_juni_17/
hoeringssvar_til_forslag_til_lov_om_
aendring_af_straffeloven_skaerpelse_af_
straffen_for_utryghedsskabende_tiggeri.
pdf og 26. juni 2017 (om indførelse af
zoneforbud for overtrædelse af lejrforbud)
tilgængelig på: https://menneskeret.dk/
sites/menneskeret.dk/files/06_juni_17/
hoeringssvar_udkast_til_bekendtgoerelse_
om_aendring_af_bekendtgoerelse_om_
aendring_af_ordensbekendtgoerelsen.
pdf og 10. november 2017 (om udvidet
bemyndigelse til at fastsætte regler om
zoneforbud), tilgængelig på: https://
menneskeret.dk/hoeringssvar/udvidet-
bemyndigelse-fastsaette-regler-
zoneforbud.
Folketinget, Retsudvalget 2016-17, REU
Alm.del endeligt svar på spørgsmål 861.
167 Politiken, ’Regeringen vil give politiet ret
til at udelukke Allan og andre hjemløse
fra en hel kommune’, 27. november
2017, tilgængelig på: http://politiken.
dk/indland/samfund/art6224722/
Regeringen-vil-give-politiet-ret-
til-at-udelukke-Allan-og-andre-
hjeml%C3%B8se-fra-en-hel-kommune.
168 Politiken, ’Regeringen vil give politiet ret
til at udelukke Allan og andre hjemløse
fra en hel kommune’, 27. november
2017, tilgængelig på: http://politiken.
dk/indland/samfund/art6224722/
Regeringen-vil-give-politiet-ret-
til-at-udelukke-Allan-og-andre-
hjeml%C3%B8se-fra-en-hel-kommune.
169 EU’s Direktiv 2004/38/EF
om unionsborgeres og deres
familiemedlemmers ret til at færdes og
opholde sig frit på medlemsstaternes
område (EU’s Opholdsdirektiv) artikel 27
(2).
170 Højesterets kendelser afsagt 31. marts
2011, sag 319/2010, sag 264/2010, sag
316/2010 og sag 143/2009. Se endvidere
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere
og Integration, Notat om adgangen til
ud- og afvisning af EU-/EØS-statsborgere
på baggrund af subsistensløshed eller
af hensynet til den offentlige orden, 30.
juni 2011, tilgængelig på: https://www.
nyidanmark.dk/NR/rdonlyres/A0CC770C-
2298-47E3-9165-43178B582A72/0/
notat_om_adgangen_til_ud_og_afvisning_
af_eu_eos_statsborgere_30062011.pdf.
171 Højesterets kendelse afsagt 31. marts 2011,
sag 319/2010.
172 Højesterets kendelse afsagt 31. marts 2011,
sag 264/2010.
173 Højesterets kendelser afsagt 31. marts
2011, sag 316/2010 og sag 143/2009.
174 Østre Landsrets kendelse af 29. juni 2018,
tilgængelig på: http://www.domstol.dk/
oestrelandsret/nyheder/domsresumeer/
Documents/S-1771-17.pdf.
59
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
175 Højesterets kendelser i sagerne 167/2017,
168/2017, 169/2017 og 170/2017 tilgæn-
gelig på: http://www.hoejesteret.dk/
hoejesteret/nyheder/Afgorelser/Pages/
Frihedsberoevelseafrumaeneremedhen-
blikpaaudvisning.aspx.
176 Højesterets kendelser i sagerne 212/2017,
213/2017, 214/2017 og 215/2017, tilgæn-
gelig på: http://www.hoejesteret.dk/
hoejesteret/nyheder/Afgorelser/Pages/
Frihedsberoevelseafrumaeneremedhen-
blikpaaudvisning2.aspx.
177 Lovbekendtgørelse nr. 956 af 20. august
2015 om politiets virksomhed §§ 1 og 2.
178 Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention, artikel 4.
179 FN’s Konvention om Borgerlige og
Politiske rettigheder artikel 8.
180 FN’s Kvindekonvention, artikel 6.
181 FN’s Børnekonvention, artikel 35.
182 Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol, Rantsev
mod Cypern og Rusland, afgørelse af 7.
januar 2010, app.no. 25965/04.
183 EU’s Charter om Grundlæggende
Rettigheder artikel 5.
184 FN’s Konvention om bekæmpelse
af grænseoverskridende organiseret
kriminalitet af 15. november 2000.
185 Protokol om forebyggelse, bekæmpelse
og retsforfølgning af menneskehandel,
særlig handel med kvinder og børn, til
supplering af De Forenede Nationers
konvention af 15. november 2000 til
bekæmpelse af grænseoverskridende
organiseret kriminalitet af 15. november
2000. Danmark ratificerede protokollen
den 30. september 2003.
186 Protokol mod smugling af migranter på
land, hav og i luft af 15. november 2000.
Danmark ratificerede protokollen den 8.
december 2006.
187 Se eksempelvis Anne T. Gallagher, The
International Law of Human Trafficking,
Cambridge University Press, 2010,
side 81-83.
60
188 Europarådets konvention om indsatsen
mod menneskehandel, 2005. Ratificeret
af Danmark den 9. september 2007 og
bekendtgjort ved bekendtgørelse nr. 15 af
2. marts 2010.
189 Europarådets konvention om indsatsen
mod menneskehandel, artikel 7.
190 Europarådets konvention om indsatsen
mod menneskehandel, artikel 8.
191 Europarådets konvention om indsatsen
mod menneskehandel, artikel 18.
192 Europarådets konvention om indsatsen
mod menneskehandel, artikel 36.
193 Europarådets konvention om indsatsen
mod menneskehandel, artikel 10, stk. 2.
194 Europarådets konvention om indsatsen
mod menneskehandel artikel 14.
195 Europarådets konvention om indsatsen
mod menneskehandel artikel 16.
196 Office of the High Commissioner for
Human Rights, Recommended Principles
and Guidelines on Human Rights and
Human Trafficking, Guideline 2 (Text
presented to the Economic and Social
Council as an addendum to the report of
the United Nations High Commissioner for
Human Rights (E/2002/68/Add. 1)).
197 EMRK artikel 3.
198 Se blandt andet EMD, Sakir mod
Grækenland, dom af 24. marts 2016, app.
no. 48475/09.
199 EMD, Sakir mod Grækenland, dom af 24.
marts 2016, app.no. 48475/09.
200 François Crépeau, Report of the Special
Rapporteur on the human rights of
migrants, 5. august 2013, A/68/283, pkt.
82 og 127.
201 Regeringen, Handlingsplan til bekæmpelse
af menneskehandel 2015-2018, udgivet af
Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration
og Sociale Forhold, maj 2015.
202 Evaluering af Handlingsplan til
Bekæmpelse af Menneskehandel (2011-
2014), Ministeriet for Børn, Ligestilling,
Integration og Sociale Forhold, 30. juni
2014.
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
203 L 129 af 30. januar 2013 om lov om
ændring af udlændingeloven (Bedre
beskyttelse af ofre for menneskehandel
og ret til fortsat ophold for voldsramte
ægtefællesammenførte).
204 Strategi for en styrket politimæssig indsats
mod prostitutionens bagmænd, 29.
september 2006.
205 Beskrivelse af politiets indsats mod
prostitutionens bagmænd i 2009,
Rigspolitiet, 31. maj 2010.
206 Rigsadvokaten, Menneskehandel –
oversigt over domspraksis i sager om
overtrædelse af straffelovens § 262 a, af 5.
januar 2018, opdateret 18. januar 2018.
207 Ofre for menneskehandel, Statistik 2013,
Center mod Menneskehandel, 11. februar
2014.
208 Ofre for menneskehandel, Statistik 2013,
Center mod Menneskehandel, 11. februar
2014.
209 Lovbekendtgørelse nr.
1117 af 2. oktober
2017 af udlændingeloven
§ 59, stk. 1 og 2.,
og § 25 b.
210 Rigsadvokaten, Retningslinjer om
tiltalefrafald til ofre for menneskehandel,
identifikation af ofre m.v., 30. maj 2012.
211 Rigsadvokaten, Retningslinjer om
tiltalefrafald til ofre for menneskehandel,
identifikation af ofre m.v., 30. maj 2012.
212 Østre Landsrets dom af 22. oktober 2010
optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen som
U.2011.397Ø.
213 Se blandt andet Information, Nu
er du i sikre hænder, 29. maj 2010,
tilgængelig på: https://www.information.
dk/moti/2010/05/sikre-haender, og
Information, Razziaer mod sexsælgere
møder kritik, 15. december 2014,
tilgængelig på: https://www.information.
dk/indland/2014/12/razziaer-
sexsaelgere-moeder-kritik.
214 Als Research, Evaluering af Center mod
Menneskehandel, 2016, side 64-65.
215 Center mod Menneskehandel, Human
Trafficking for Forced Labour in Denmark?,
2012, side 8.
216 Se eksempelvis Fagbladet 3F, Slikfusk:
Rumænere snydt for 3,7 millioner, 2. juli
2014, tilgængelig på: https://fagbladet3f.
dk/temaer/slikfusk/2d3e6ac723ae4
736a804250526294044-20140702-
slikfusk-rumnere-snydt-for-37-millioner.
217 Ministeriet for børn, undervisning og
ligestilling, To projekter styrker det
opsøgende arbejde over for ofre for
menneskehandel, pressemeddelelse
11. marts 2016, tilgængelig på: http://
www.uvm.dk/Ligestilling/~/UVM-DK/
Content/News/Ligestilling/2016/160311-
To-projekter-styrker-det-opsoegende-
arbejde-over-for-ofre-for-
menneskehandel.
218 Lovbekendtgørelse nr.
1117 af 2. oktober
2017 af udlændingeloven
§ 36.
219 Strategi for anvendelse af
varetægtsfængsling og frihedsberøvelse
efter udlændingeloven, Rigspolitiet, 25.
august 2009 (senest ajourført 12. oktober
2012), j.nr.: 2009-5200-23.
220 Brev af 3. juli 2013 fra Justitsministeriet til
Institut for Menneskerettigheder, Bidrag
til Institut for Menneskerettigheders
årlige beretning til Folketinget, sagsnr.
2013-629-0290, og Brev af 1. oktober
2014 fra Justitsministeriets til Institut for
Menneskerettigheder, Justitsministeriets
bemærkninger til anbefalingerne i Institut
for Menneskerettigheders statusrapport
2013, Sagsnr.: 2014-629-0419.
221 Rigsadvokatmeddelelse Menneskehandel
(11.10.2017).
222 Brev af 3. juli 2013 fra Justitsministeriet til
Institut for Menneskerettigheder, Bidrag
til Institut for Menneskerettigheders
årlige beretning til Folketinget, sagsnr.
2013-629-0290, og Brev af 1. oktober
2014 fra Justitsministeriets til Institut for
Menneskerettigheder, Justitsministeriets
61
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
223
224
225
226
227
228
229
230
231
232
bemærkninger til anbefalingerne i Institut
for Menneskerettigheders statusrapport
2013, Sagsnr.: 2014-629-0419.
Als Research, Evaluering af Center mod
Menneskehandel, 2016, side 55.
Als Research, Evaluering af Center mod
Menneskehandel, 2016, side 53-62.
Højesterets kendelse af 20. januar 2014 i
sag 224/2013, U.2014.1177H.
Højesterets kendelse af 19. august 2015 i
sag 20/2015, U.2015.3877H.
Udlændingeloven, lovbekendtgørelse nr.
412 af 9. maj 2016,
§ 33, stk. 14.
Lovbekendtgørelse nr.
412 af 9. maj
2016 af udlændingeloven
§ 9 c, stk. 5,
indsat ved lov nr. 432 af 1. maj 2013 samt
lovforslag nr. 129 af 30. januar 2013 om
ændring af udlændingeloven (Bedre
beskyttelse af ofre for menneskehandel
og ret til fortsat ophold for voldsramte
ægtefællesammenførte).
GRETA, Report concerning the implemen-
tation of the Council of Europe Convention
on Action against Trafficking in Human
Beings by Denmark, Second Evaluation
Round, vedtaget 11. marts 2016, GRE-
TA(2016)7, tilgængelig på: https://rm.coe.
int/CoERMPublicCommonSearchSer-
vices/DisplayDCTMContent?documentId=
09000016806662af.
Lovforslag nr. 129 af 30. januar 2013 om
ændring af udlændingeloven (Bedre
beskyttelse af ofre for menneskehandel
og ret til fortsat ophold for voldsramte
ægtefællesammenførte) og Kommenteret
høringsoversigt om forslag til lov om
ændring af udlændingeloven (Bedre
beskyttelse af ofre for menneskehandel
og ret til fortsat ophold for voldsramte
ægtefællesammenførte) (L 129),
Justitsministeriet, 30. januar 2013, sagsnr.
2012-960-0007, dok. 662223.
EMRK artikel 3.
Se blandt andet EMD, V.F. mod Frankrig,
afgørelse af 29. november 2011, app.
233
234
235
236
237
238
239
240
241
242
243
244
no. 7196/10, og EMD, L.O. mod Frankrig,
afgørelse af 26. maj 2015, app.no.
4455/14.
FN’s Menneskerettighedskomité,
afgørelse af 15. september 2015,
Communication No. 2288/2013.
Flygtningenævnets afgørelse af 17.
november 2015, tilgængelig på: http://
www.fln.dk/~/media/FLN/Nyheder/
Pr%C3%A6mis_til_hjemmesiden_vedr_
kritiksagen_Nigeria.ashx.
Flygtningenævnets praksis er tilgængelig
på: http://www.fln.dk/da/Praksis.aspx.
Anne Britt Djuve, Jon Horgen Friberg, Guri
Tyldum og Huafeng Zhang, When poverty
meets affluence – Migrants from Romania
on the streets of the Scandinavian capitals,
2015, side 107.
Anne Britt Djuve, Jon Horgen Friberg, Guri
Tyldum og Huafeng Zhang, When poverty
meets affluence – Migrants from Romania
on the streets of the Scandinavian capitals,
2015, side 105.
Anne Britt Djuve, Jon Horgen Friberg, Guri
Tyldum og Huafeng Zhang, ’When poverty
meets affluence – Migrants from Romania
on the streets of the Scandinavian
capitals’, 2015, side 105.
SFI, Prostitution i Danmark, 11:21, 2011,
side 85.
SFI, Prostitution i Danmark, 11:21, 2011,
side 232.
SFI, Prostitution i Danmark, 11:21, 2011,
side 232-233.
Socialstyrelsen, Center mod
Menneskehandel, Statistik 01.08.2007
– 31.09.2016, tilgængelig på: http://
www.cmm.dk/menneskehandel/tal-og-
statistik/download-statistik.
Socialstyrelsen, Center mod
Menneskehandel, Statistik 01.08.2007
– 31.09.2016, tilgængelig på: http://
www.cmm.dk/menneskehandel/tal-og-
statistik/download-statistik.
Socialrådgiveren, Nyt initiativ:
62
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018
245
246
247
248
249
250
Indsatsgruppe på vej, Socialrådgiveren
7/17, tilgængelig på: http://www.
socialraadgiverne.dk/faglig-artikel/nyt-
initiativ-indsatsgruppe-paa/.
Telefoniske henvendelser fra Institut
for Menneskerettigheder til en række
myndigheder og organisationer om
subsistensløse udenlandske børn,
instituttets sagsnr.: 16/03278.
Socialrådgiveren, Usynlige gadebørn
fra Østeuropa er overladt til sig selv,
Socialrådgiveren 7/17, tilgængelig på:
http://www.socialraadgiverne.dk/faglig-
artikel/usynlige-gadeboern-oesteuropa-
overladt-sig-selv/, Socialrådgiveren,
Lovgivning matcher ikke gadebørn
fra Østeuropa, Socialrådgiveren
7/17, tilgængelig på: http://www.
socialraadgiverne.dk/faglig-artikel/
lovgivning-matcher-ikke-gadeboern-
oesteuropa/ og Socialrådgiveren,
Nyt initiativ: Indsatsgruppe på vej,
Socialrådgiveren 7/17, tilgængelig på:
http://www.socialraadgiverne.dk/faglig-
artikel/nyt-initiativ-indsatsgruppe-paa/.
E-mail af 19. marts 2017 fra Københavns
Kommune, Den Sociale Døgnvagt,
til Institut for Menneskerettigheder,
instituttets sagsnr.: 16/03278.
Socialrådgiveren, Usynlige gadebørn
fra Østeuropa er overladt til sig selv,
Socialrådgiveren 7/17, tilgængelig på:
http://www.socialraadgiverne.dk/faglig-
artikel/usynlige-gadeboern-oesteuropa-
overladt-sig-selv/.
Socialrådgiveren, Usynlige gadebørn
fra Østeuropa er overladt til sig selv,
Socialrådgiveren 7/17, tilgængelig på:
http://www.socialraadgiverne.dk/faglig-
artikel/usynlige-gadeboern-oesteuropa-
overladt-sig-selv/.
Telefoniske henvendelser fra Institut
for Menneskerettigheder til en række
myndigheder og organisationer om
subsistensløse udenlandske børn,
Sagsnr.: 16/03278.
251 Socialrådgiveren, Usynlige gadebørn
fra Østeuropa er overladt til sig selv,
Socialrådgiveren 7/17, tilgængelig på:
http://www.socialraadgiverne.dk/faglig-
artikel/usynlige-gadeboern-oesteuropa-
overladt-sig-selv/.
252 Socialrådgiveren, Nyt initiativ:
Indsatsgruppe på vej, Socialrådgiveren
7/17, tilgængelig på: http://www.
socialraadgiverne.dk/faglig-artikel/nyt-
initiativ-indsatsgruppe-paa/.
63
REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder
1918917_0064.png