REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 337
Offentligt

UREGISTREREDE

MIGRANTER

STATUS 2018

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

Forfatter: Emil Kiørboe

Redaktion: Lise Garkier Hendriksen, Janne Bruvoll, Christoffer Badse og Louise Holck (ansv.)

Denne rapport er en af fem rapporter, hvori Institut for Menneskerettigheder gør status over

menneskerettighedssituationen på udlændingeområdet. De andre rapporter omhandler asyl,

familiesammenføring, statsborgerskab og udvisning og udlevering. Rapporterne behandler udvalgte

menneskeretlige emner og giver anbefalinger til forbedring af menneskeretsbeskyttelsen i Danmark.

Instituttet udgiver lignende rapporter inden for en række andre emner.

Se mere på menneskeret.dk/status.

e-ISBN: 978-87-93605-42-8

Layout: Hedda Bank

Forsidebillede: Ritzau Scanpix

Oversættelse af resumé til engelsk: GlobalDenmark

Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution

Wilders Plads 8K

1403 København K

Telefon 3269 8888

menneskeret.dk

Denne publikation eller dele af den må reproduceres til ikke-kommerciel brug med tydelig angivelse

af kilden.

Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger for eksempel store

typer, korte linjer, få orddelinger, løs bagkant og stærke kontraster. Læs mere om tilgængelighed på

menneskeret.dk/tilgaengelighed

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

INDHOLD

RESUMÉ

SUMMARY

KAPITEL 1 – INTRODUKTION

1.1 Begrebet ’uregistrerede migranter’

1.2 Det menneskeretlige omdrejningspunkt

KAPITEL 2 –UDVIKLINGEN I 2017-18

2.1 Menneskeretlige forbedringer

2.2 Nye udfordringer

2.3 Principielle afgørelser på området

2.4 Internationale organers vurdering af danske forhold

KAPITEL 3 – MENNESKERETTEN OG DANSK LOVGIVNING

3.1 Kort om den internationale ramme

3.1.1 Menneskerettigheder og ikke-diskrimination over for statens ret til at regulere

udlændinges ophold

3.1.2 Økonomiske og sociale rettigheder

3.2 De danske regler på området

3.2.1 Indrejse og ophold

3.2.2 Adgang til arbejdsmarkedet

3.2.3 Adgang til offentlige ydelser

3.2.4 Udvisning og afvisning

KAPITEL 4 – UREGISTREREDE MIGRANTERS ADGANG TIL SUNDHEDSYDELSER

4.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Uregistrerede migranter skal sikres basale

sundhedsydelser

4.2 Danske forhold: Uregistrerede gravide kvinders og børns adgang til sundhedsydelser

er for begrænset

4.3 Konklusion og anbefalinger

KAPITEL 5 – UREGISTREREDE HJEMLØSES ADGANG TIL OVERNATNING

5.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Hjemløse skal sikres husly

5.2 Danske forhold: Begrænset adgang til overnatningssteder

5.3 Konklusion og anbefaling

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

KAPITEL 6 – KRIMINALISERING AF HJEMLØSE MIGRANTER

6.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Hjemløshed bør ikke kriminaliseres

6.2 Danske forhold: Kriminalisering rammer primært hjemløse migranter

6.3 Konklusion og anbefalinger

KAPITEL 7 – OVERGREB, UDNYTTELSE OG MENNESKEHANDEL AF

UREGISTREREDE MIGRANTER

7.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Staten har pligt til at beskytte mod overgreb og

menneskehandel

7.2 Danske forhold: Bekæmpelse af overgreb og menneskehandel i Danmark

7.2.1 Identifikation og strafforfølgning af ofre for menneskehandel

7.2.2 Frihedsberøvelse af ofre for menneskehandel

7.2.3 Opholdstilladelse og hjemsendelse

7.2.4 Uregistrerede migranter som ofre for kriminalitet og chikane

7.2.5 Udenlandske gadebørn i Danmark

7.3 Konklusion og anbefalinger

NOTER

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

RESUMÉ

MENNESKERETTIGHEDER OG

UREGISTREREDE MIGRANTER

Uregistrerede migranter er udlændinge, som

opholder sig i Danmark uden myndighedernes

viden eller accept. Deres usikre opholdsstatus

betyder, at de har begrænsede rettigheder efter

dansk lovgivning eller begrænsede muligheder

for at gøre brug af rettigheder uden at risikere

registrering, tilbageholdelse og udsendelse.

Denne ringe retsstilling gør gruppen sårbar i

forhold til at få opfyldt basale økonomiske og

sociale rettigheder og behov, men gør dem

også sårbare over for udnyttelse og overgreb

eller for at blive udsat for menneskehandel.

Uregistrerede migranters forhold skaber

en lang række dilemmaer. Der er tale om

mennesker, der lever i Danmark, men uden

den sociale og økonomiske tryghed, som

samfundet sikrer alle andre. Nogle lever

åbenlyst i dyb fattigdom og under dårlige

forhold, andre lever en stille tilværelse i det

skjulte.

Menneskeretligt er der tale om et retsområde,

hvor forskellige retlige principper støder

sammen – på den ene side princippet om,

at menneskerettighederne er universelle

og umistelige og på den anden side det

folkeretlige princip om, at en stat som

udgangspunkt selv kan bestemme, hvilke

udlændinge der må opholde sig på dens

territorium.

Det er et komplekst område, hvor

migration, global ulighed og ekstrem

fattigdom, udnyttelse af sårbare migranter,

kriminalitetsbekæmpelse, udlændingekontrol

og beskyttelse af menneskerettigheder skaber

et krydsfelt af forskellige hensyn og vanskelige

afvejninger.

I denne rapport giver vi et overblik over

menneskeretten og udviklingen vedrørende

uregistrerede migranter. Vi ser derefter

nærmere på fire temaer med anbefalinger

til forbedringer af den menneskeretlige

beskyttelse i Danmark:

• Uregistrerede migranters adgang til

sundhedsydelser

• Uregistrerede hjemløses adgang til

overnatning

• Kriminalisering af hjemløse migranter

• Overgreb, udnyttelse og menneskehandel af

uregistrerede migranter

DEN MENNESKERETLIGE UDVIKLING I

2017-18

Uregistrerede migranter er ikke kendt eller

registreret af myndighederne, og derfor ved

ingen, hvor mange uregistrerede migranter der

opholder sig i Danmark. Tal fra 2014 estimerer,

at mellem 20.000 og 50.000 personer lever

som uregistrerede migranter i Danmark.

Debatten om uregistrerede migranter har i de

seneste år primært handlet om udenlandske

hjemløse og de ordensmæssige problemer,

deres ophold i det offentlige rum skaber.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

Regeringen og Folketinget har, som svar på

de ordensmæssige problemer, taget en række

initiativer rettet særligt mod udenlandske

hjemløse. Der er indført et forbud mod at

etablere eller opholde sig i utryghedsskabende

lejre. Personer, der overtræder lejr-forbuddet,

kan – også i førstegangstilfælde – få forbud

mod at opholde sig i et område, som

kan omfatte en hel kommune, et såkaldt

zoneforbud.

Folketinget har endvidere skærpet straffen

for tiggeri begået i en gågade, ved stationer,

i eller ved supermarkeder eller i offentlige

transportmidler. Straffen for tiggeri disse

steder er nu 14 dages ubetinget fængsel i

førstegangstilfælde.

Af de forskellige initiativer fremgår det klart,

at tiltagene er rettet mod udenlandske

hjemløse. Alle tiltagene er imidlertid neutralt

formulerede og gælder for alle, der overtræder

de forskellige forbud. På baggrund af den

ophedede debat om udenlandske hjemløse,

der er gået forud, og det forhold, at det af

lovforslagene m.v. fremgår, at tiltagene er rettet

mod udenlandske hjemløse, har instituttet i

sine høringssvar understreget, at tiltagene ikke

må føre til en diskriminerende efterforsknings-

og tiltalepraksis.

Tal fra Justitsministeriet viser imidlertid, at den

skærpede lovgivning primært er blevet anvendt

over for udlændinge.

MENNESKERETLIGE FORBEDRINGER

Politiet har hidtil haft en praksis med at give

’straksbøder’ til udlændinge. Da der ikke

tidligere har været lovhjemmel for denne type

bøder, har politiets praksis haft den konsekvens,

at udlændinge, der havde betalt en bøde

på stedet, ikke efterfølgende har kunnet få

sagen prøvet i retten. Instituttet har tidligere

anbefalet, at politiet ophørte med at bruge

’straksbøder’. Folketinget har nu vedtaget et

lovforslag, der giver en klar lovhjemmel til,

at bøder kan vedtages og betales på stedet.

Det betyder blandt andet, at personer, der har

accepteret og betalt en bøde på stedet, får 14

dages frist for at ændre beslutningen og få

sagen prøvet ved domstolene.

NYE UDFORDRINGER

Hjemløse, som ifølge politiet etablerer eller

opholder sig i en utryghedsskabende lejr, kan

straffes med bøde eller fængsel i op til 18

måneder.

Hjemløse, som straffes for at overtræde

forbuddet mod utryghedsskabende lejre, kan

få et zoneforbud i op til 2 år, som dækker en hel

kommune.

Personer, der dømmes for tiggeri på udvalgte

steder, kan straffes med 14 dages ubetinget

fængsel i førstegangstilfælde.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

RAPPORTENS VÆSENTLIGSTE

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen:

• tager initiativ til at fastsætte regler, der

sikrer, at uregistrerede kvinder har ret til

forebyggende kontrol og behandling under

graviditet, fødsel og barsel samt adgang til

abort.

• tager initiativ til at præcisere

sundhedslovgivningen, således at

uregistrerede børn har ret til samme

sundhedsydelser som børn med

opholdsret i Danmark, herunder til

tilbud om børneundersøgelser og

børnevaccinationsprogrammer m.v.

• tager initiativ til at sikre akutte

overnatningstilbud til hjemløse uregistrerede

migranter hele året.

• afsøger løsninger på de ordensmæssige

problemer som socialt udsatte kan skabe,

herunder udenlandske hjemløse, uden at

kriminalisere handlinger direkte relateret til

fattigdom og hjemløshed.

• sikrer, at bestemmelserne om

utryghedsskabende lejre, zoneforbud og

tiggeri ikke håndhæves på en diskriminerende

måde over for enkelte befolkningsgrupper

på grund af for eksempel nationalitet eller

etnicitet.

• undersøger muligheden for at indføre en

forsøgsordning, der kan give ofre for alvorlige

forbrydelser mulighed for at anmelde

forholdet til politiet, uden at anmeldelsen

fører til en registrering af opholdsstatus.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

SUMMARY

HUMAN RIGHTS AND UNREGISTERED

MIGRANTS

Unregistered migrants are foreign nationals

residing in Denmark without the knowledge

or approval of the Danish authorities. Their

residency status only provides them with

limited rights under Danish legislation and/

or limited possibilities to invoke these rights

because of the risk of registration, detention

and expulsion. The inferior legal status of

unregistered migrants renders them vulnerable

with regard to securing basic economic and

social rights and needs, and makes them

vulnerable to exploitation and abuse, as well as

human trafficking.

The situation of unregistered migrants gives

rise to a wide range of dilemmas. These are

people residing in Denmark but who lack the

social and economic security which society

provides for everyone else. Some live openly in

profound poverty and difficult circumstances,

while others live out a quiet, covert existence.

With respect to human rights, this is a legal

area in which various legal principles come

into collision with one another – on the one

hand the principle that every human being has

universal and inalienable rights, and on the

other hand the principle of international law

that, as a general rule, a state has the right to

control immigration.

This is a complex area in which migration,

global inequality and extreme poverty,

exploitation of vulnerable migrants, law

enforcement, control of immigration and the

protection of human rights intersect in a matrix

of various considerations and the challenge of

balancing divergent needs.

In this report, we present an overview of

human rights law and recent developments

concerning unregistered migrants. We then

examine four topics in more detail, and present

recommendations for improvements to the

protection of human rights in Denmark:

• Access for unregistered migrants to health

services

• Access for unregistered homeless persons to

shelter

• Criminalisation of homeless migrants

• Abuse, exploitation and trafficking of

unregistered migrants

DEVELOPMENTS IN HUMAN RIGHTS IN

2017-18

Unregistered migrants are migrants who

are unknown to, or not registered by state

authorities, and as such it is not known how

many unregistered migrants currently reside

in Denmark. Figures from 2014 estimate that

between 20,000 and 50,000 people reside in

Denmark as unregistered migrants.

In recent years, the debate regarding

unregistered migrants has primarily concerned

homeless foreign nationals and the public

order issues precipitated by their presence in

public spaces.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

In response to these public order issues,

the Danish Government and the Danish

Parliament have adopted a range of legislative

initiatives aimed specifically at homeless

foreign nationals. A ban has been introduced

on establishing or residing in a camp which

disrupts public order. Persons who contravene

this ban – including the first time they commit

this offence – may be banned from residing

in a given area, which may comprise an entire

municipality, a so-called zonal ban.

Furthermore, the Danish Parliament has

introduced tougher sanctions for begging on

pedestrian streets, outside railway stations,

inside or outside supermarkets or on public

transport. Persons convicted of begging at

these locations may now receive 14 days’

imprisonment for a first offence.

It is apparent from the various initiatives

that the measures adopted are targeted at

homeless foreign nationals. However, all of

the measures are neutrally formulated and

apply to any person who contravenes any of the

various prohibitions. Against the background

of the heated debate concerning homeless

migrants, which preceded the adoption of the

new measures, and the fact that the bills and

other documents state that the measures are

targeted at homeless foreign nationals, the

Danish Institute for Human Rights has stressed

in its consultation response that the measures

must not result in a discriminatory investigative

and prosecution process.

Statistics from the Danish Ministry of Justice

indicate, however, that the more stringent

legislation has primarily been applied to foreign

nationals.

HUMAN RIGHTS IMPROVEMENTS

To date the Danish police have employed a

practice of giving ‘on-the-spot fines’ to foreign

nationals. Given that there is no prior legal basis

for these kinds of fines, the Danish police’s

practice in this area has had the consequence

that foreign nationals who have paid a fine on

the spot have been unable to have their case

tried in court. The Danish Institute for Human

Rights has previously recommended that the

Danish police cease to use ‘on-the-spot fines’.

The Danish Parliament has now adopted a bill

that provides a clear legal basis for fines to be

issued and paid on the spot. This means that

persons who have accepted and paid a fine on

the spot have a time limit of 14 days to change

their decision and have the case tried in court.

NEW CHALLENGES

Homeless persons who, according to the police,

have established or resided in a camp that

disrupts public order, may be punished with a

fine or imprisonment for up to 18 months.

Homeless persons who are punished for

contravening the prohibition against camps that

disrupts public order may be made subject to a

zonal ban on residing in an entire municipality

for up to 2 years.

Persons convicted of begging at particular

locations may be punished with 14 days’

imprisonment for their first offence.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

THE KEY RECOMMENDATIONS OF THE

REPORT

The Danish Institute for Human Rights

recommends that the Danish Government:

• take steps to set out regulations which ensure

that unregistered women are entitled to

examination and treatment during pregnancy,

childbirth and maternity as well as access to

abortion.

• take steps to specify healthcare legislation

such that unregistered children are entitled to

the same healthcare services as children who

legally reside in Denmark, including the right

to child health examinations and vaccination

and immunization programmes for children,

etc.

• take steps to ensure the provision of

emergency shelter for homeless unregistered

migrants all year round.

• attempt to find a solution to the public

order issues caused by socially marginalised

persons, including homeless foreign

nationals, without thereby criminalising acts

directly linked to poverty and homelessness.

• ensure that the provisions concerning camps

which disrupts public order, zonal bans and

begging are not enforced in a discriminatory

manner with respect to individual sections of

the population on the basis of e.g. nationality

or ethnicity.

• investigate the possibility of introducing

a pilot scheme which provides victims of

serious crime with the recourse of reporting

this to the police without this resulting in the

disclosure of their residency status.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 1

INTRODUKTION

Ingen kender det præcise antal uregistrerede

migranter i Danmark, men i 2014 anslog

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, at

antallet lå mellem 20.000 og 22.000 personer.

Estimatet blev foretaget på baggrund af

anslåede tal fra Norge og Sverige, hvor man

mente, at henholdsvis 0,39 og 0,35 procent

af landenes befolkninger var uregistrerede

migranter.

Rockwool Fondens Forskningsenhed

vurderede i 2014, at antallet lå mellem 20.000

og 50.000 og angav 33.000 som det bedste

bud, blandt andet på baggrund af en teori om

at der sker udskiftning i gruppen.

Rockwool

Fondens data stammede fra politiets sigtelser i

sager, hvor de involverede personer ikke havde

et dansk cpr-nummer. I opgørelsen indgik også

personer med lovligt opholdsgrundlag på

anslået 10.000 personer, som arbejdede uden

tilladelse.

Tallene er således yderst usikre, men med

arbejdskraftens frie bevægelighed inden for

EU og det store antal flygtninge og migranter,

der de senere år er søgt mod Europa, må det

antages, at antallet af uregistrerede migranter

i Danmark er steget betydeligt over de seneste

10 år.

1.1 BEGREBET ’UREGISTREREDE

MIGRANTER’

Uregistrerede migranter betegnes indimellem

også som irregulære, udokumenterede,

papirløse eller illegale migranter. Instituttet

anvender begrebet ’uregistrerede migranter’,

da vi finder det mest sigende, og fordi begreber

som ’ulovlige’ eller ’illegale migranter’ er

misvisende og kan være stigmatiserende, da

sådanne begreber forbindes med kriminalitet.

I denne rapport omfatter betegnelsen

’uregistrerede migranter’ udlændinge, der

opholder sig her i landet uden myndighedernes

viden og accept i kortere eller længere tid.

Uregistrerede migranter er eksempelvis

• afviste asylansøgere, au pairs og studerende,

hvis opholdstilladelse er udløbet,

• udlændinge, som søger eller udfører arbejde

uden arbejdstilladelse og/eller lovligt

opholdsgrundlag, herunder sexarbejdere

uden arbejdstilladelse og/eller lovligt

opholdsgrundlag,

• tredjelandsstatsborgere (ikke EU-

statsborgere) med opholdstilladelse i

et andet EU-land, men med begrænset

opholdsret i Danmark, og

• personer med lovligt ophold, eksempelvis

EU-statsborgere, som ikke har EU-retlig

status som ’arbejdstagere’, og som ikke er

registreret som arbejdssøgende med de deraf

følgende rettigheder.

Betegnelsen omfatter derfor både personer,

som er indrejst i Danmark uden fornødent

opholdsgrundlag, personer med opholdsret i

Danmark og personer, som er indrejst lovligt,

men hvis ophold senere har mistet sin lovlige

karakter.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

Gruppen af uregistrerede migranter har

derfor et vidt forskelligt opholdsgrundlag.

Nogle har ret til at opholde sig i landet en

kortere eller længere periode, mens andre

slet ikke har ret til ophold. Men alle har de

det tilfælles, at deres opholdsstatus giver

begrænsede rettigheder efter dansk lovgivning

eller begrænsede muligheder for at gøre

brug af sådanne rettigheder uden at risikere

registrering, tilbageholdelse og udsendelse.

Denne retsstilling gør gruppen sårbar i

forhold til at få opfyldt basale økonomiske og

sociale rettigheder og behov, men gør dem

også sårbare over for udnyttelse og overgreb,

herunder at blive udsat for menneskehandel

m.v.

1.2 DET MENNESKERETLIGE

OMDREJNINGSPUNKT

Menneskeretligt er der tale om et retsområde,

hvor forskellige retlige principper støder

sammen. På den ene side er der det

menneskeretlige princip om enhvers

universelle, umistelige menneskerettigheder.

På den anden side er der det folkeretlige

princip om, at en stat som udgangspunkt

selv kan bestemme, hvilke udlændinge

der må opholde sig på dens territorium.

Menneskeretten kan begrænse statens adgang

til selv at bestemme, om visse udlændinge

må opholde sig i staten. Menneskeretten kan

også stille krav til den behandling, staten er

forpligtet til at give udlændinge, der opholder

sig på dens territorium – uanset om de har

opholdsret eller ej. Det er det sidste, der er

omdrejningspunktet for denne rapport.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 2

UDVIKLINGEN I 2017-18

Debatten om uregistrerede migranter har i de

seneste år primært handlet om udenlandske

hjemløse og de ordensmæssige udfordringer,

deres ophold i det offentlige rum skaber.

I sommeren 2016 beskrev en lang række

medier, at der var problemer i København

med egentlige lejre af udenlandske hjemløse,

der skabte utryghed og ordensmæssige

problemer. Situationen førte til en ophedet

debat, og lejrene blev både i pressen, af

folketingspolitikere og ministre omtalt som

’romalejre’. Udtalelser fra politikere rettet mod

romaer, fik blandt andre instituttet til at rejse

kritik af brugen af begrebet ’romalejre’.

Regeringen og Folketinget har som svar på

de ordensmæssige problemer det seneste år

taget en række initiativer rettet særligt mod

de udenlandske hjemløse. Regeringen har

ved ændringer af ordensbekendtgørelsen

indført et forbud mod at etablere eller

opholde sig i utryghedsskabende lejre samt

indført mulighed for at meddele zoneforbud

for overtrædelse af lejr-forbuddet.

Folketinget hastebehandlede og vedtog

før sommerferien i 2017 et lovforslag om at

skærpe straffelovens betleribestemmelse

for tiggeri begået i en gågade, ved stationer,

i eller ved supermarkeder eller i offentlige

transportmidler.

Straffen for tiggeri disse

steder blev fastsat til 14 dages ubetinget

fængsel i førstegangstilfælde.

I efteråret 2017 vedtog Folketinget et

lovforslag, der medførte mulighed for at

justitsministeren kan udvide zoneforbuddet

til at omfatte en hel kommune allerede

ved førstegangsovertrædelser af

ordensbekendtgørelsens lejr-forbud.

Justitsministeren indførte det udvidede

zoneforbud for lejr-overtrædelser med en

ændring af ordensbekendtgørelsen gældende

fra 9. maj 2018.

Af de forskellige lovforslag fremgår det

klart, at tiltagene er rettet mod udenlandske

hjemløse. Alle tiltagene er imidlertid neutralt

formulerede og gælder for alle, der overtræder

de forskellige forbud. På baggrund af den

ophedede debat om udenlandske hjemløse,

der er gået forud og det forhold, at det af

lovforslagene m.v. fremgår, at tiltagene er rettet

mod udenlandske hjemløse, har instituttet i

sine høringssvar understreget, at tiltagene ikke

må føre til en diskriminerende efterforsknings-

og tiltalepraksis.

Tal fra Justitsministeriet viser imidlertid, at den

skærpede tiggerilovgivning primært er blevet

anvendt over for udlændinge.

2.1 MENNESKERETLIGE FORBEDRINGER

Politiet har hidtil haft en praksis med at give

’straksbøder’ til udlændinge. Da der ikke

tidligere har været lovhjemmel for denne type

bøder, har politiets praksis haft den konsekvens,

at udlændinge, der havde betalt en bøde

på stedet, ikke efterfølgende har kunnet få

sagen prøvet i retten. Instituttet har tidligere

anbefalet, at politiet ophørte med at bruge

’straksbøder’.

Folketinget har nu vedtaget et

lovforslag, der giver en klar lovhjemmel til,

at bøder kan vedtages og betales på stedet.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

Det betyder blandt andet, at personer, der har

accepteret og betalt en bøde på stedet, får 14

dages frist for at ændre beslutningen og få

sagen prøvet ved domstolene.

2.2 NYE UDFORDRINGER

Hjemløse, som ifølge politiet etablerer eller

opholder sig i en utryghedsskabende lejr, kan

straffes med bøde eller fængsel i op til 18

måneder.

Hjemløse, som straffes for at overtræde

forbuddet mod utryghedsskabende lejre, kan

få et zoneforbud i op til 2 år, som dækker en hel

kommune.

Personer, der dømmes for tiggeri på udvalgte

steder, kan straffes med 14 dages ubetinget

fængsel i førstegangstilfælde.

2.3 PRINCIPIELLE AFGØRELSER PÅ

OMRÅDET

Østre Landsret afsagde 29. juni 2017

kendelse i den første sag om, hvorvidt en

udlænding kunne holdes frihedsberøvet efter

udlændingeloven, indtil en straffesag mod

ham kunne behandles for overtrædelse af den

skærpede bestemmelse om tiggeri på udvalgte

steder, herunder spørgsmål om udvisning.

Østre Landsret fandt, at EU’s opholdsdirektiv

var til hinder for, at manden ville kunne udvises,

idet han var EU-borger og alene var dømt

for en enkelt overtrædelse af det skærpede

tiggeriforbud. Manden kunne derfor heller ikke

frihedsberøves med henblik på udvisning.

Højesteret afsagde 19. december 2017 fire

kendelser om frihedsberøvelse i forbindelse

med udvisningen af EU-borgere for

overtrædelse af bl.a. det nye lejr-forbud.

Højesteret slog fast, at det ikke i de konkrete

sager var i strid med EU’s opholdsdirektiv at

udvise de fire rumænske statsborgere. Udover

overtrædelsen af lejr-forbuddet havde alle

fire personer flere gange tidligere fået bøder i

sager om overnatning, tiggeri mv. inden for en

kortere periode.

Højesteret afsagde 16. maj 2018 fire kendelser

om frihedsberøvelse i forbindelse med

udvisning af fire rumænske statsborgere med

et indrejse forbud på to år for tre overtrædelser

af lejr-forbuddet.

Højesteret slog fast, at

hensynet til den offentlige orden samt de tre

overtrædelser af ordensbekendtgørelsen ikke

havde en tilfældig karakter med begrænset

skadevirkning, men måtte anses som en

systematisk adfærd som led i rumænernes

ophold i Danmark som flaskesamlere.

Udvisningen var derfor ikke i strid med EU’s

opholdsdirektiv.

2.4 INTERNATIONALE ORGANERS

VURDERING AF DANSKE FORHOLD

FN’s Børnekomité gennemgik i 2017, hvordan

Danmark opfylder Børnekonventionen.

Børnekomitéen bemærkede blandt andet, at

uregistrerede børn og gravide kvinder kun har

meget begrænset adgang til sundhedsydelser

udover akut behandling. Komitéen anbefalede

blandt andet, at Danmark sikrer fuld adgang til

sundhedsbehandling til uregistrerede børn og

gravide kvinder.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 3

MENNESKERETTEN OG DANSK LOVGIVNING

3.1 KORT OM DEN INTERNATIONALE

RAMME

3.1.1 MENNESKERETTIGHEDER OG IKKE-

DISKRIMINATION OVER FOR STATENS RET TIL

AT REGULERE UDLÆNDINGES OPHOLD

Menneskerettigheder er universelle og

gælder for enhver. Af FN’s Verdenserklæring

om Menneskerettigheder fremgår, at alle

mennesker er født frie og lige i værdighed

og rettigheder, og at enhver har krav på alle

erklæringens rettigheder og friheder, uden

forskelsbehandling.

Forpligtelsen til at

sikre rettighederne for alle mennesker inden

for statens jurisdiktion fremgår også af de

forskellige juridisk bindende konventioner,

herunder FN’s Konvention om Borgerlige

og Politiske Rettigheder og Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention.

Som udgangspunkt er uregistrerede migranter

derfor som alle andre mennesker beskyttet

af menneskerettighederne. Som nævnt

ovenfor i afsnit 1.2. støder to folkeretlige

principper imidlertid sammen. På den ene

side det menneskeretlige princip om enhvers

universelle, umistelige menneskerettigheder

og på den anden side det folkeretlige princip

om, at en stat som udgangspunkt selv kan

bestemme, hvilke udlændinge der må opholde

sig på dens territorium. Staten kan således

som udgangspunkt selv bestemme, hvilke

udlændinge der må opholde sig i landet.

Staten kan derfor afvise at lade uønskede

udlændinge indrejse, ligesom staten kan udvise

dem, der befinder sig på dens territorium,

forudsat at dette sker med respekt for statens

internationale forpligtelser. Disse forpligtelser

kan både begrænse statens adgang til selv at

bestemme, om visse udlændinge må opholde

sig i staten, og stille krav til den behandling,

staten giver udlændinge, der faktisk opholder

sig på statens territorium – uanset deres

opholdsgrundlag.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

har flere gange anerkendt, at hensynet til at

kontrollere migration som udgangspunkt anses

som et anerkendelsesværdigt formål, der

kan begrunde en begrænsning i nogle af Den

Europæiske Menneskerettighedskonventions

rettigheder. Domstolen har i de sammenhænge

henvist til det folkeretlige princip om, at en

stat som udgangspunkt selv kan bestemme,

hvilke udlændinge der må opholde sig på dens

territorium.

Forbuddet mod diskrimination står centralt

i menneskeretten. Diskrimination betyder

ulovlig forskelsbehandling og forbyder

usaglig og uproportional forskelsbehandling

i sammenlignelige situationer. En lang række

af menneskerettighedskonventionerne

indeholder forbud mod diskrimination på

baggrund af nationalitet. Der skal derfor

være saglige grunde til at forskelsbehandle

udlændinge i forhold til egne statsborgere, og

forskelsbehandlingen skal stå i rimeligt forhold

til det forfulgte formål. For nogle rettigheder

nyder statens egne statsborgere særlige

privilegier, eksempelvis i forhold til retten til at

stemme ved valg og forbuddet mod udvisning

af egne statsborgere.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

For så vidt angår de fleste af Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions rettigheder

kan der under visse omstændigheder gøres

indgreb, det vil sige indføres en begrænsning

af rettigheden. Her skelnes som udgangspunkt

ikke mellem landenes egne statsborgere og

udlændinge. Adgangen til at gøre indgreb

forudsætter normalt, at indgrebet har

lovhjemmel, forfølger et anerkendelsesværdigt

formål og er proportionalt, hvilket gælder

uanset personens opholdsgrundlag.

Efter Den Europæiske Menneskerettigheds-

domstols praksis må rettighederne i Den

Europæiske menneskerettighedskonvention

fortolkes således, at de yder en praktisk og

effektiv beskyttelse. Dette betyder blandt

andet, at rettighederne også kan omfatte

positive forpligtelser for staten. Det kan

blandt andet indebære, at staten skal sikre

visse socioøkonomiske forhold, når dette er

nødvendigt for at sikre en praktisk og effektiv

beskyttelse af konventionens rettigheder.

Ved vurderingen af rækkevidden af statens

positive forpligtelser og af, om et indgreb

er proportionalt, tages der hensyn til de

konkrete omstændigheder. Faktiske forhold

som statsborgerskab, opholdsgrundlag

og opholdstid vil i visse situationer kunne

tillægges betydning.

3.1.2 ØKONOMISKE OG SOCIALE RETTIGHEDER

Imod Kvinder (Kvindekonventionen), FN’s

Konvention om Rettigheder for Personer

med Handicap (Handicapkonventionen)

og FN’s Konvention om Afskaffelse af

Alle Former for Racediskrimination

(Racediskriminationskonventionen). FN har

også vedtaget en konvention om vandrende

arbejdstageres rettigheder, som Danmark

dog ikke har tilsluttet sig. Den Europæiske

Socialpagt fra 1961 indeholder også en række

økonomiske og sociale rettigheder, herunder

en særlig bestemmelse om beskyttelse af

migrantarbejderes rettigheder.

Danmark har

dog ikke tiltrådt denne bestemmelse.

For så vidt angår statens positive forpligtelser

til at sikre opfyldelsen af økonomiske og sociale

rettigheder, overlades staten generelt en bred

skønsmargin og implementeringsfrihed.

Spørgsmålet om uregistrerede migranters

økonomiske og sociale rettigheder og statens

positive forpligtelser over for personer

uden opholdsgrundlag er kontroversielt.

FN’s Generalforsamling har eksempelvis

i en deklaration fra 1985 om udlændinges

menneskerettigheder forbeholdt økonomiske

og sociale rettigheder for udlændinge med

lovlig opholdsret.

I et appendiks til Den

Europæiske Socialpagt fra 1961 og Den

Reviderede Socialpagt fra 1996 (som Danmark

ikke har tilsluttet sig) fremgår, at rettighederne

alene gælder for udlændinge med lovligt

ophold i medlemsstaten. Den Europæiske

Socialkomité har imidlertid fundet, at visse

af konventionernes rettigheder alligevel

finder anvendelse over for migranter uden

opholdsgrundlag.

Staternes implementering af FN-

konventionerne overvåges af en række

ekspertkomitéer. Komitéerne har fortolket

konventionernes økonomiske og sociale

rettigheder til også i et vist omfang at omfatte

uregistrerede migranter.

Komitéernes

Økonomiske og sociale rettigheder er beskyttet

i en række konventioner, som Danmark har

tilsluttet sig. FN’s Konvention om Økonomiske,

Sociale og Kulturelle Rettigheder (ØSKR-

konventionen) beskytter blandt andet retten

til en passende levestandard,

retten til

arbejde og sikre arbejdsforhold,

retten til

social sikkerhed

og retten til sundhed.

Lignende rettigheder er også beskyttet af

FN’s Konvention om Børns Rettigheder

(Børnekonventionen), FN’s Konvention om

Afskaffelse af Alle Former for Diskrimination

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

generelle udtalelser og anbefalinger er ikke

juridisk bindende, men udgør væsentlige

fortolkningsbidrag til konventionerne.

Økonomiske og sociale rettigheder er ofte

formuleret anderledes end borgerlige og

politiske rettigheder. De er ofte ikke formuleret

som individuelle rettigheder, men som ”mål

og middel-rettigheder”: Målet er beskyttelsen

af en specifik rettighed, og midlet til at nå

målet er statens forpligtelse til at tage alle

passende skridt med henblik på at sikre denne

rettighed.

Økonomiske og sociale rettigheder må

i vidt omfang søges opnået gradvist og

fremadskridende via blandt andet politiske og

lovgivningsmæssige tiltag.

ØSKR-konventionen indeholder også et forbud

mod diskrimination i forhold til konventionens

rettigheder.

FN’s Komité om Økonomiske,

Sociale og Kulturelle Rettigheder (ØSKR-

komitéen) har udtalt, at rettighederne

gælder for alle, også udlændinge, uanset

deres juridiske status eller dokumentation/

registrering.

Forskelsbehandling på baggrund

af nationalitet eller opholdsstatus skal således

være saglig og proportional.

Problemet for uregistrerede migranter er

i praksis ofte, at adgangen til at få opfyldt

visse økonomiske og sociale rettigheder ved

statens bistand forudsætter kontakt med

myndighederne. Af frygt for registrering,

tilbageholdelse og udsendelse undlader

mange uregistrerede migranter netop at

tage kontakt med myndighederne. FN’s

Menneskerettighedsråds Særlige Rapportør

for Migranters Menneskerettigheder har

derfor anbefalet alle stater at indføre såkaldte

’firewalls’ mellem udlændingekontrol

(immigration enforcement) og offentlig

service som sundhedsydelser, uddannelse,

bolig, arbejdstilsyn og lokalt politi. Derved

kan oplysninger ikke tilgå udlændinge-

myndighederne, medmindre dette er særligt

vigtigt (unless essential). Dette stemmer ifølge

den særlige rapportør ikke alene bedst overens

med menneskeretlige standarder ved at sikre,

at uregistrerede migranter kan få opfyldt basale

behov og rettigheder, men er også i staternes

interesse af blandt andet folkesundheds- og

kriminalitetsbekæmpelseshensyn.

Europarådets Kommission mod Racisme og

Intolerance (ECRI) har i marts 2016 ligeledes

anbefalet indførelse af ’firewalls’ inden for

uddannelses-, sundheds- og boligområdet,

på arbejdsmarkedet og i forhold til politiets

behandling af sager, hvor uregistrerede

migranter er ofre for kriminalitet.

Ifølge et

forklarende memorandum til anbefalingen ville

det i praksis betyde,

• at uregistrerede migranter kan henvende sig

til hospitaler og læger,

• at uregistrerede børn kan få adgang til

grundskoleuddannelse,

• at kritisable eller farlige arbejdsforhold

kan adresseres, uden at migranterne

herved skal frygte, at oplysninger om deres

opholdsgrundlag eller tilstedeværelse i

landet viderebringes, og

• at uregistrerede migranter kan anmelde vold

og overgreb til politiet uden at skulle frygte

registrering, tilbageholdelse og udsendelse.

3.2 DE DANSKE REGLER PÅ OMRÅDET

3.2.1 INDREJSE OG OPHOLD

Reglerne om indrejse og ophold i Danmark

er reguleret i udlændingeloven.

Udgangs-

punktet for udlændingelovens regler er,

at indrejse i Danmark kræver de danske

myndigheders tilladelse. Undtaget fra

kravet om opholdstilladelse er statsborgere

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

i Finland, Island, Norge og Sverige, der

som udgangspunkt frit kan indrejse uden

tilladelse og øvrige begrænsninger.

Undtaget er også EU-/EØS-statsborgere

samt tredjelandsstatsborgere omfattet af

EU-reglerne, der kan indrejse og opholde sig

i Danmark i tre måneder fra indrejsen uden at

søge om tilladelse fra de danske myndigheder

eller opfylde andre krav.

EU-retten har stor indflydelse på de danske

regler om adgang til at indrejse, opholde sig

og arbejde uden krav om at søge tilladelse hos

myndighederne. De begrænsninger, der følger

af udlændingeloven, finder alene anvendelse

på udlændinge omfattet af de EU-retlige

regler i det omfang, disse begrænsninger er i

overensstemmelse med EU-retten.

Udlændinge med opholdstilladelse i et andet

Schengen-land har som udgangspunkt ret til

at indrejse og opholde sig i Danmark i højst

90 dage inden for en periode på 180 dage.

Øvrige udlændinge, som har fået visum,

eller som er fritaget fra kravet om visum, har

som udgangspunkt også ret til at indrejse og

opholde sig i Danmark i højst 90 dage inden

for en periode på 180 dage.

Endelig findes

der særlige regler for statsborgere i lande, som

Danmark eller EU har indgået særlige aftaler

med, eksempelvis Tyrkiet.

3.2.2 ADGANG TIL ARBEJDSMARKEDET

af deres opholdstilladelse, samt i hvilket

omfang de er omfattet af EU-rettens regler om

fri bevægelighed.

For tredjelandes statsborgere uden opholdsret

i EU forudsætter adgangen til at arbejde i

Danmark en opholds- og arbejdstilladelse.

3.2.3 ADGANG TIL OFFENTLIGE YDELSER

Dansk sociallovgivning er baseret på

selvforsørgelsesprincippet, som blandt andet

kommer til udtryk i grundloven. Heraf følger,

at alle skal forsørge sig selv og de personer,

som en person har forsørgelsespligt over for

(primært ægtefælle og børn). Staten har dog

pligt til at forsørge dem, der ikke selv er i stand

til det.

Kravet på hjælp fra det offentlige, når man

ikke er i stand til at forsørge sig selv, gælder

både for danske statsborgere og udlændinge.

Som altovervejende hovedregel forudsætter

modtagelse af ydelser efter sociallovgivningen

dog, at personen har lovligt ophold i

Danmark.

Ydelser via sociallovgivningen

findes både som naturalieydelser (eksempelvis

botilbud i serviceloven) og som (penge-)

forsørgelsesydelser (eksempelvis kontanthjælp

efter aktivloven). For at modtage specifikke

ydelser kan der endvidere være krav om

registrering, lovligt ophold af en vis varighed

(optjeningsprincip), eller at udlændinge

med lovligt ophold opfylder visse særlige

betingelser som eksempelvis tilknytning til

arbejdsmarkedet.

Sundhedsretten er baseret

på et princip om gratis akutbehandling til alle,

mens andre ydelser forudsætter registrering.

For udlændinge, der ikke opfylder kravene i

social- og sundhedsretten, kan forsørgelse og

behandling ske via udlændingeloven.

I det følgende omtales alene aktivloven,

serviceloven, sundhedsloven og udlændinge-

loven.

Nordiske statsborgere kan frit indrejse, bo og

arbejde i Danmark og behøver derfor hverken

opholds- eller arbejdstilladelse.

EU-/EØS-statsborgere kan bo og arbejde

i Danmark efter EU-reglerne om fri

bevægelighed og behøver derfor heller ikke

opholds- eller arbejdstilladelse.

For tredjelandsstatsborgere med

opholdstilladelse i et andet EU-land afhænger

adgangen til at arbejde i Danmark af karakteren

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

3.2.3.1 Aktivloven

Enhver, der har lovligt ophold i Danmark, har

ret til forsørgelsesydelser som kontanthjælp,

uddannelseshjælp og integrationsydelse efter

aktivloven.

For modtagelse af vedvarende

ydelser (ydelser, der varer eller forventes at

vare 6 måneder eller mere) stilles der krav

om dansk statsborgerskab, statsborgerskab

i et EU-/EØS-land, opholdsret efter EU-

retten, eller at udlændingen er omfattet af

internationale aftaler.

Sidstnævnte omfatter

blandt andet udlændinge, der har fået asyl.

Udlændinge, der modtager varig støtte

efter aktivloven, kan efter nærmere fastsatte

betingelser hjemsendes.

Personer omfattet

af de nordiske socialkonventioner eller

den europæiske konvention om social og

sundhedsmæssig hjælp kan ikke hjemsendes,

hvis det er i strid med disse konventioner.

Aktivloven indeholder en bestemmelse om,

at personer og deres familiemedlemmer,

som har ret til at opholde sig i Danmark i

medfør af EU-rettens regler om ophold for

førstegangsarbejdssøgende, og personer,

der har ret til ophold i op til 3 måneder

uden administrative betingelser, alene kan

få hjælp i forbindelse med hjemrejse.

Det

betyder, at EU-borgere kun kan modtage

forsørgelseshjælp, hvis de har opnået EU-retlig

status som arbejdstagere. Det vil i praksis sige,

at en EU-borger kan få forsørgelseshjælp,

hvis vedkommende bliver arbejdsløs efter en

periode med arbejde af en vis varighed og fast

karakter, men ikke kan få forsørgelseshjælp

uden først at have haft arbejde en vis periode i

Danmark.

Hjælp til hjemrejse ydes efter aktivlovens

regler om enkeltydelser.

3.2.3.2 Serviceloven

loven.

Det gælder som udgangspunkt både

midlertidigt og fast ophold. Udlændinge

med lovligt ophold efter udlændingeloven

har uanset opholdsgrundlagets karakter

og varighed lovligt ophold i servicelovens

forstand. Det gælder også eksempelvis en

tidsbegrænset opholdsret på baggrund af EU-

retten eller lignende som således er omfattet

af serviceloven, så længe opholdsretten

består.

Modtagelsen af ydelser vil imidlertid

kunne få betydning for opholdsretten.

Der stilles ikke efter serviceloven krav om

bopælsregistrering, men modtagelsen af

ydelser vil i mange tilfælde i praksis betyde en

vis form for registrering af udlændingen.

Efter mange års diskussion om adgangen

til at modtage ydelser efter serviceloven

for udlændinge med processuelt eller

midlertidigt ophold i Danmark udgav Social-

og Indenrigsministeriet i 2016 (nu Børne-

og Socialministeriet) en længere analyse,

der afklarer myndighedernes opfattelse af

retstilstanden. Ministeriet udsendte i den

forbindelse en opsummerende skrivelse til

landets kommuner.

Analysen bekræfter,

at personer med lovligt ophold efter

udlændingeloven, uanset opholdsgrundlagets

karakter og varighed, har lovligt ophold i

servicelovens forstand. Det er endvidere

myndighedernes opfattelse, at asylansøgere

også har lovligt ophold i servicelovens forstand,

hvorimod udlændinge, der har mistet deres

opholdsgrundlag, herunder personer på tålt

ophold, ikke har lovligt ophold i servicelovens

forstand.

Af ministeriets analyse fremgår, at udlændinge

med lovligt ophold i servicelovens forstand

er direkte omfattet af servicelovens regler,

og at kommunen træffer afgørelse over

for denne gruppe af udlændinge efter

servicelovens regler. Ministeriet fremhæver

dog, at udlændingeloven betragtes som

en særlov, der går forud for serviceloven.

Ifølge serviceloven har enhver, der opholder

sig lovligt her i landet, ret til hjælp efter

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

Således kan udlændinge, omfattet af

udlændingemyndighedernes forsørgelsespligt,

kun modtage ydelser efter serviceloven,

hvis problemstillingen ikke kan håndteres

i udlændingemyndighedernes regi. Det

fremgår endvidere af ministeriets skrivelse til

kommunerne, at hjælp efter serviceloven skal

være afpasset den midlertidige status, som

udlændingen måtte have.

Af ministeriets analyse fremgår endvidere,

at der i særlige tilfælde på baggrund af

Børnekonventionen og Handicapkonventionen

sammenholdt med Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 3 vil

kunne træffes afgørelse om tildeling eller

iværksættelse af sociale foranstaltninger over

for udlændinge, der ikke har lovligt ophold i

servicelovens forstand.

3.2.3.3 Sundhedsloven

samme vilkår som til personer med bopæl

her i landet, hvilket blandt andet betyder, at

behandlingen er gratis.

Når behandlingen ikke er akut, men ydes,

fordi det ikke skønnes rimeligt at henvise

personen til behandling i hjemlandet, eller

fordi personen ikke kan tåle at blive flyttet, kan

regionen kræve betaling. Regionen kan dog

også yde behandlingen gratis, når det på grund

af omstændighederne skønnes rimeligt.

Sundhedsloven giver ikke personer uden

registreret bopæl i Danmark ret til gratis

behandling i primærsektoren, det vil sige hos

praktiserende læge, hos sundhedsplejerske

m.v. Private sundhedstjenesteydere, herunder

private sygehuse og privatpraktiserende

læger og sundhedspersoner, kan dog

behandle personer uden bopæl i Danmark

og opkræve betaling herfor. I givet fald er de

bundet af sundhedslovens regler om, at en

sundhedstjenesteyder ikke i sin virksomhed

må udøve forskelsbehandling af patienter

på grund af nationalitet, medmindre

forskelsbehandlingen er begrundet i objektive

kriterier.

Sundhedspersoner har en udvidet

tavshedspligt i Danmark. Helbredsoplysninger

og øvrige rent private eller fortrolige

oplysninger kan alene videregives til andre

myndigheder uden patientens samtykke,

når dette følger af lov, og videregivelsen er

nødvendig for berettiget varetagelse af en

åbenbar almeninteresse eller af væsentlige

hensyn til patienten, sundhedspersonen

eller andre.

Der er tale om en såkaldt

’værdispringsregel’, hvor de hensyn, der vil

kunne begrunde, at videregivelse sker uden

samtykke, skal være tungtvejende og klart

overstige hensynet til patientens ønske om

fortrolighed. Videregivelse af oplysninger

til politiet er kun berettiget, hvis der er tale

om efterforskning af alvorlig kriminalitet

Ydelser efter sundhedsloven er som

udgangspunkt betinget af bopæl, det vil sige

registrering i Folkeregistret.

Personer, der ikke har bopæl her i landet,

herunder uregistrerede migranter og turister

m.v., har kun ret til sundhedsydelser i

begrænset omfang efter sundhedslovens §

80.

Heraf fremgår, at personer uden bopæl

i Danmark har ret til akut sygehusbehandling

samt til sygehusbehandling, når det under de

foreliggende omstændigheder ikke skønnes

rimeligt at henvise personen til behandling i

hjemlandet, eller personen ikke tåler at blive

flyttet til et sygehus der.

Bekendtgørelsen om ret til sygehusbehandling

m.v.

uddyber adgangen til sundhedsydelser

for personer uden bopæl her i landet. Heraf

fremgår blandt andet, at disse har ret til akut

sygehusbehandling m.v. i tilfælde af ulykke,

pludseligt opstået sygdom og fødsel eller

forværring af kronisk sygdom m.v. Det fremgår

endvidere, at behandlingen skal ydes på

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

som manddrab, seksualforbrydelser,

grovere vold m.v., herunder vold mod

børn.

Sundhedspersoner må derfor ikke

videregive oplysninger til politiet eller

udlændingemyndighederne alene på baggrund

af viden om, at den pågældende ikke har

opholdsret i Danmark.

3.2.3.4 Udlændingeloven

Efter udlændingelovens regler kan en

udlænding, der opholder sig her i landet og

indgiver ansøgning om asyl, som udgangs-

punkt få udgifterne til underhold og

nødvendige sundhedsmæssige ydelser

dækket af Udlændingestyrelsen, indtil

udlændingen meddeles opholdstilladelse,

eller udlændingen udrejser eller udsendes.

Hvis en udlænding ikke har søgt om asyl og ikke

har ret til ophold i Danmark, får udlændingen

også udgifterne til underhold og nødvendige

sundhedsmæssige ydelser dækket af

Udlændingestyrelsen.

En udlænding kan dog

ikke få udgifterne til underhold og nødvendige

sundhedsmæssige ydelser dækket, hvis

dennes opholdssted ikke kendes.

Udlændingemyndighederne yder dermed

alene sociale og sundhedsmæssige ydelser til

udlændinge, hvis opholdssted er kendt, hvilket

jo som udgangspunkt ikke er tilfældet med

uregistrerede migranter.

3.2.4 UDVISNING OG AFVISNING

En udlænding, der har haft ophold i Danmark i

mindre end 6 måneder, kan endvidere udvises

under visse lempeligere betingelser, herunder

ved mindre lovovertrædelser, når der er

grunde til at formode, at den pågældende vil

arbejde uden arbejdstilladelse, hvis hensyn

til den offentlige orden, sikkerheds- eller

sundhedshensyn tilsiger det, eller når den

pågældende ikke har de nødvendige midler

til sit underhold til hele det påtænkte ophold

inden for Schengen-området.

Formodning

om, at den pågældende vil arbejde uden

arbejdstilladelse, og at den pågældende ikke

har de nødvendige midler til sit underhold,

kan dog ikke begrunde udvisning af EU-/

EØS-statsborgere, se nærmere nedenfor om

subsistensløshed.

Der kan træffes afgørelse om udvisning

for overtrædelse af en række forseelser,

eksempelvis tyveri eller overtrædelse af

narkotikalovgivningen, hvis udlændingen har

erkendt overtrædelsen eller er pågrebet under

eller i umiddelbar tilknytning til udøvelsen af

det strafbare forhold.

Afgørelse om udvisning

kan endvidere træffes, når andre hensyn til den

offentlige orden tilsiger det.

Dette skal dog

ske i overensstemmelse med EU-reglerne, når

disse finder anvendelse.

Af EU’s opholdsdirektiv fremgår, at opholds-

retten kan begrænses af hensyn til den

offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.

Begrænsning skal dog ske i overensstemmelse

med proportionalitetsprincippet og må

udelukkende begrundes i den pågældendes

personlige adfærd. Denne adfærd skal udgøre

en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig

trussel, der berører en grundlæggende

samfundsinteresse. Henvisning til forhold, der

ikke vedrører den enkeltes sag eller har general

præventiv karakter, kan ikke begrunde en

begrænsning af opholdsretten.

Reglerne om udvisning og afvisning af

udlændinge findes i udlændingelovens

kapitel 4 og 5. Udlændinge, der opholder

sig i Danmark uden fornøden tilladelse, kan

udvises.

Udlændinge kan endvidere under

nærmere fastsatte betingelser udvises ved

dom for kriminalitet

eller ved administrativ

afgørelse, når udlændingen anses for at udgøre

en fare for statens sikkerhed eller for en alvorlig

trussel mod den offentlige orden, sikkerhed

eller sundhed.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

I 2011 afsagde Højesteret fire kendelser om

adgangen til at frihedsberøve EU-borgere

med henblik på at sikre gennemførelsen

af en administrativ udvisning.

Højesteret

fandt, at der ved domstolsprøvelsen af en

frihedsberøvelse måtte foretages en vis

prøvelse af grundlaget for den administrative

afgørelse om udvisning. I to af de fire

sager fandt Højesteret, at der ikke havde

været en reel, umiddelbar og tilstrækkelig

alvorlig trussel, der berørte grundlæggende

samfundshensyn.

Dette indebar, at udvisning

i de to konkrete tilfælde ville stride mod EU-

retten (opholdsdirektivet) og udlændingeloven,

og at frihedsberøvelsen dermed ikke var lovlig.

3.2.4.1 Subsistensløshed

Det følger af EU-Domstolens praksis, at den

blotte henvendelse om hjælp eller ansøgning

om offentlig bistand ikke betyder, at den

pågældendes ophold kan anses for en urimelig

byrde.

Der kan derfor ikke ske afvisning af EU-

og EØS-statsborgere på baggrund af en

enkeltstående ansøgning eller modtagelse af

offentlig bistand, heller ikke hvor det offentlige

skal bekoste hjemrejsen.

Som ovenfor nævnt kan en

tredjelandsstatsborger udvises, når den

pågældende ikke har de nødvendige midler

til sit underhold til hele det påtænkte ophold i

Schengen-landene.

Tredjelandsstatsborgere

kan endvidere afvises, hvis den pågældende

ikke har de nødvendige midler til sit

underhold.

En afvisning medfører ikke

indrejseforbud, og en afvisningsafgørelse

forhindrer således ikke en udlænding i at

indrejse på ny umiddelbart efter udsendelse

eller udrejse.

De enkelte Schengen-lande

skal årligt fastsætte vejledende beløbsgrænser

for, hvad der anses for nødvendige midler til

underhold. Vurderingen af, om udlændingen

har de nødvendige midler til sit ophold, skal

foretages i den konkrete situation, men var i

2010 vejledende fastsat til ca. 350 kroner per

dag.

Som følge af reglerne i EU’s opholdsdirektiv

kan statsborgere i EU- og EØS-lande ikke

udvises eller afvises alene på baggrund

af manglende midler til deres underhold

(subsistensløshed). EU- og EØS-statsborgere

uden tilstrækkelige midler til deres underhold

og ophold kan kun afvises, hvis opholdet bliver

en urimelig byrde for det sociale system.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 4

UREGISTREREDE MIGRANTERS ADGANG TIL

SUNDHEDSYDELSER

4.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: UREGISTREREDE

MIGRANTER SKAL SIKRES BASALE

SUNDHEDSYDELSER

Retten til sundhed fremgår af flere

menneskerettighedskonventioner, som

Danmark har tilsluttet sig.

FN’s Verdenserklæring om Menneske-

rettigheders artikel 25 og FN’s Konvention om

Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheders

(ØSKR-konventionen) artikel 12 fastslår ethvert

menneskes ret til at nyde den højst opnåelige

standard af fysisk og psykisk sundhed.

Af ØSKR-konventionens artikel 12, stk. 2,

fremgår, at staterne for at opnå den fulde

virkeliggørelse af retten til sundhed blandt

andet skal træffe de foranstaltninger der er

nødvendige for mindske antallet af dødfødsler

og dødelighed blandt småbørn samt fremme

barnets sunde udvikling, og for at skabe

betingelser, der sikrer ethvert menneske

lægelig behandling i tilfælde af sygdom

(’medical service and medical attention in the

event of sickness’).

Børnekonventionen, Kvindekonventionen,

Handicapkonventionen og Racediskriminations-

konventionen indeholder tillige bestemmelser

om retten til sundhed.

Som det er tilfældet med andre økonomiske

og sociale rettigheder er det omdiskuteret

om disse rettigheder gælder fuldt ud også

for udlændige med ingen eller begrænset

opholdsret i landet.

ØSKR-komitéen, der overvåger staternes

implementering af ØSKR-konventionen

anser rettighederne for at indeholde en

kernebeskyttelse, som angiver et minimums-

niveau for den menneskeretlige beskyttelse.

Komitéen anser statens kerneforpligtelser

for blandt andet at omfatte sikring af adgang

til basale sundhedsydelser på et ikke-

diskriminerende grundlag samt adgang til

livsvigtig medicin og serviceydelser.

Komitéen har fremhævet, at retten også

omfatter uregistrerede migranter, og at staten

for at respektere retten til sundhed må afholde

sig fra at nægte eller begrænse den lige

adgang til sundhed. Ifølge komitéen omfatter

dette både forebyggende, helbredende og

lindrende sundhedsydelser.

ØSKR-komitéen gennemgik i 2013 forholdene

i Danmark. Komitéen udtrykte bekymring

for, at uregistrerede migranter stødte på

vanskeligheder, når de søgte adgang til

sundhedsydelser. Komitéen anbefalede, at

Danmark sikrede uregistrerede migranter og

deres familie adgang til basale sundheds-

ydelser, herunder garanti for helbreds-

undersøgelser ved ankomsten til landet og

tilbud om vaccination af børn. Komitéen

anbefalede endvidere, at Danmark tog skridt

til at sikre, dels at udsatte grupper blev

opmærksomme på sundhedssystemet, dels

at der blev givet information herom på andre

sprog end dansk.

Børnekonventionen indeholder ligeledes en

bestemmelse om børns ret til sundhed.

Heraf

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

fremgår blandt andet, at staterne skal tage

passende forholdsregler for at sikre nødvendig

lægebistand og sundhedspleje til alle børn

samt sikre kvinder passende svangerskabs- og

barselspleje.

Præamblen til Børnekonventionen fremhæver,

under henvisning til FN-erklæringen om

Barnets Rettigheder fra 1959, at barnet som

følge af sin fysiske og psykiske umodenhed

har behov for særlig beskyttelse og omsorg,

herunder passende juridisk beskyttelse, både

før og efter fødslen.

Børnekonventionen indeholder også et forbud

mod diskrimination.

Konventionen kræver

desuden, at staten skal sikre, at rettighederne

i konventionen gennemføres i national

lovgivning og administrativ praksis således, at

hensynet til barnets tarv skal komme i første

række.

FN’s Børnekomité, der overvåger staternes

implementering af Børnekonventionen, har

fortolket konventionens anvendelsesområde

således, at alle børn er omfattet uden hensyn

til blandt andet immigrationsstatus.

Ifølge

Børnekomitéen kan argumenter, der ikke er

rettighedsbaserede, herunder argumenter, der

er relateret til generel immigrationskontrol,

efter komitéens opfattelse ikke veje tungere

end hensynet til barnets tarv.

FN’s Komité vedrørende Afskaffelse af

Diskrimination mod Kvinder (Kvindekomitéen),

der overvåger staternes implementering

af Kvindekonventionen, har i en generel

anbefaling om kvindelige migrantarbejdere

fremhævet, at også uregistrerede kvindelige

migranter/migrantarbejdere er omfattet af

konventionsbeskyttelsen.

I anbefalingen

bemærker komitéen også, at migrantkvinder

sundhedsmæssigt er særligt udsatte under

graviditet, blandt andet kan de risikere fyring

og dermed få status som ’uregistrerede’.

Desuden påpeger komitéen risikoen for

kvinders sundhed ved manglende sikker

adgang til reproduktive sundhedsydelser,

abortmuligheder og graviditets- og

fødselshjælp.

Som det fremgår af afsnit 3.1.2, anbefaler

blandt andre den særlige rapportør for

migranters menneskerettigheder, at der

etableres såkaldte ’firewalls’, således at

oplysninger om uregistrerede migranters

opholdsstatus m.v. ikke videregives

fra blandt andet sundhedsservicer til

immigrationsmyndigheder.

Europarådets Ministerkomité kom i 2011

med en anbefaling om migration og adgang

til sundhedsydelser. I afsnit C om retten til

sundhedsydelser anføres det, at der skal tages

særligt hensyn til rettighederne for blandt

andre uregistrerede migranter. Særligt om

myndighedernes tavsheds- og oplysningspligt

anføres det, at der, medmindre der er mistanke

om alvorlige forbrydelser, som udgangs-

punkt ikke bør videregives oplysninger om

uregistrerede migranters anmodninger om

hjælp. Dette bør migranterne også orienteres

om.

100

4.2 DANSKE FORHOLD: UREGISTREREDE

GRAVIDE KVINDERS OG BØRNS ADGANG

TIL SUNDHEDSYDELSER ER FOR

BEGRÆNSET

I Danmark har alle mennesker som nævnt i

afsnit 3.2.3.3. ret til akut hospitalsbehandling,

og ingen nægtes adgang til livsvigtig akut

behandling på grund af opholdsstatus eller

manglende betalingsevne.

Udlændinge i asylsystemet har tillige

ret til nødvendige sundhedsydelser fra

udlændingemyndighederne, og det samme

gælder andre udlændinge uden opholdsret,

hvis det er nødvendigt af hensyn til deres

forsørgelse.

101

Det gælder dog ikke, hvis

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

udlændingens opholdssted ikke kendes.

Uregistrerede migranter, som ikke ønsker at give

sig til kende over for myndighederne, har derfor

kun en begrænset adgang til sundhedsydelser.

Uregistrerede migranter har således ikke

ret til sundhedshjælp via praktiserende

læge, behandling for kroniske lidelser,

sundhedsydelser i forbindelse med graviditet,

vaccinationsprogrammer for børn m.v.

Den generelle sundhedstilstand for gruppen

af uregistrerede migranter kendes ikke.

Lægeforeningen, Dansk Flygtningehjælp og

Dansk Røde Kors har siden 2011 drevet en privat

sundhedsklinik for uregistrerede migranter

i København og siden 2013 også en klinik i

Aarhus. Klinikkerne har frem til 1. januar 2018

behandlet mere end 4.900 patienter og haft

mere end 16.000 besøg. Sundhedsklinikkerne

drives primært ved frivillig arbejdskraft

fra blandt andet læger, sygeplejersker,

tandbehandlere, jordemødre, fysioterapeuter,

bioanalytikere, psykologer og tolke.

102

Sundhedsklinikken i København har åbent tre

gange om ugen i tre timer, og klinikken i Aarhus

har åbent to gange ugentligt i tre timer.

Sundhedsklinikken i København har i 2017

fået henvendelser fra 643 gravide kvinder. Det

er en stigning fra 537 gravide i 2016 og 405 i

2015. Sundhedsklinikken i Aarhus har samlet

siden december 2013 fået henvendelser fra 103

gravide kvinder, heraf 31 i 2017.

103

En gravid kvinde uden bopælsregistrering i

Danmark har ikke ret til kontrolundersøgelser

hos en privatpraktiserende læge eller

konsultationer hos jordemoder. Derudover har

barnet, når dette er født, som udgangspunkt

heller ikke adgang til forebyggende

helbredsundersøgelser og vaccinationer, i

modsætning til bopælsregistrerede børn.

Et vigtigt formål med forebyggende under-

søgelser før fødslen er at undgå komplikationer

i graviditeten og under fødslen. Herudover er

formålet at sikre en så god start på barnets

tilværelse som muligt.

Institut for Menneskerettigheder offentlig-

gjorde i 2016 en undersøgelse af adgangen

til sundhedsydelser for uregistrerede gravide

kvinder via blandt andet interviews med

sundhedspersonale.

104

De interviewede sundhedspersoner oplyste

blandt andet, at manglende adgang til

forebyggende behandling for eksempel kan

have betydning for gravide med sukkersyge,

idet denne gruppe befinder sig i en særlig

risikogruppe. Den forebyggende behandling

har til formål at følge barnets udvikling og

eksempelvis sikre, at barnet ikke bliver for stort

på grund af morens sukkersyge.

105

Som gravid er det herudover vigtigt løbende

at få moderkagefunktionen kontrolleret for

blandt andet at sikre, at den fungerer, som den

skal. Gør den ikke det, kan det føre til, at barnet

dør, bliver væksthæmmet eller kommer til

at lide af andre skavanker resten af livet. Det

er også vigtigt, at det opdages, hvis fosteret

dør i løbet af graviditeten, da det ellers kan

få meget alvorlige konsekvenser for kvinden.

Svangerskabsforgiftning er en anden alvorlig

lidelse, der helst skal opdages tidligt og

behandles.

106

Manglende adgang til forebyggende

behandling kan også medføre, at uregistrerede

gravide kvinder ikke bliver undersøgt for

hiv, hepatitis b og syfilis, sådan som gravide

kvinder med opholdsret i Danmark automatisk

bliver. Hvis disse sygdomme ikke opdages

under graviditeten, kan det have alvorlige

konsekvenser for kvinden såvel som barnet.

107

Uregistrerede kvinder tilbydes generelt ikke

hjælp via offentlige sundhedsydelser under

graviditeten og/eller efterfølgende, hvis det

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

ikke er et akut opstået behandlingsbehov. For

så vidt angår hospitalsbehandling i forbindelse

med selve fødslen, får de uregistrerede gravide

kvinder altid den nødvendige behandling,

hvis de henvender sig på et hospital.

108

Sundhedsmyndighederne synes dog at skelne

mellem ’akutte’ og ’ikke-akutte’ fødsler, således

at retten til gratis behandling kun gælder

’akutte fødsler’, hvorved forstås fødsler uden

for termin.

109

Regelgrundlaget for den nævnte praksis er

sygehusbekendtgørelsens § 5, der fastslår, at

personer, der ikke har bopæl her i landet, kun

har ret til vederlagsfri akut sygehusbehandling

m.v. i opholdsregionen ”i tilfælde af ulykke,

pludselig opstået sygdom og fødsel eller

forværring af kronisk sygdom m.v.”.

Bestemmelsen er imidlertid uklar, idet

den også kan læses således, at fødsel altid

er omfattet af retten til akut vederlagsfri

behandling. En sådan læsning synes at stemme

bedst overens med Danmarks internationale

forpligtelser, se yderligere nedenfor.

110

EU’s

Agentur for Grundlæggende Rettigheder

har i en rapport om uregistrerede migranters

forhold i EU-lande fra 2011 fundet, at alle de 10

undersøgte lande betragtede fødsel som sådan

som en akutsituation.

111

Danmark var ikke en del

af undersøgelsen.

Selvom der efter myndighedernes fortolkning

af sygehusbekendtgørelsen kan opkræves

betaling for hospitalsbehandling ved fødsler

inden for termin, kan behandling i forbindelse

med fødsel også ydes vederlagsfrit, når det

skønnes rimeligt. Dette skøn medfører dog,

at der er risiko for en vis vilkårlighed i den

administrative behandling af kvinderne.

Institut for Menneskerettigheder har i sin

undersøgelse nævnt ovenfor fundet, at der

synes at være en tendens til, at det primært

er kvinder, som samlever med herboende

mænd, der afkræves betaling. Det kan også

være de herboende mænd, der afkræves

betaling for sundhedsydelser til kvinden,

hvilket der ikke ses at være klar hjemmel til.

112

Ud over problemet med vilkårligheden kan det

formentlig heller ikke udelukkes, at den nævnte

betalingspraksis kan medføre, at visse gravide

kvinder afholder sig fra at søge fødselshjælp på

hospital.

Blandt de yderligere problemer, der er

forbundet med forståelsen af, at fødsel m.v.

inden for termin ikke er omfattet af reglen om

ret til gratis hospitalsbehandling, kan nævnes,

at uregistrerede kvinder kan blive hurtigere

udskrevet efter fødsel på hospital end kvinder

med opholdsret i Danmark, og at uregistrerede

kvinder ofte ikke tilbydes hjælp under

graviditeten og/eller efterfølgende.

113

Det daværende Ministeriet for Sundhed

og Forebyggelse har i 2014 udarbejdet en

analyse af tilbuddene om sundhedsydelser

til uregistrerede migranter og forholdet til

Danmarks menneskeretlige forpligtelser. Det

er ministeriets opfattelse, at Danmark lever

op til sine menneskeretlige forpligtelser, idet

der ydes sygehusbehandling ved akut sygdom

m.v.

114

Lægeforeningen anslog i 2015, at det vil koste

mellem 1,9 og 2,6 millioner kroner årligt

(beregnet ud fra et antal fødende kvinder på

mellem 300 og 350, uden udgifter til tolk

og vaccine) at lade uregistrerede kvinder

og deres nyfødte børn være omfattet af de

samme forebyggende tilbud, som resten

af befolkningen er omfattet af (besøg hos

læge, jordemoder og sundhedsplejerske

samt tilbud om børneundersøgelse og

vaccinationsprogram for nyfødte). Ifølge

Lægeforeningen kan der til gengæld spares

penge ved at undgå komplikationer ved

fødsler og hos nyfødte. Lægeforeningen

fremhæver endvidere, at børnene vil være

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

sikret gode livsbetingelser, og at smitterisiko

gennem fødsler vil mindskes til gavn for hele

befolkningen.

115

Der skelnes ikke mellem de grundlæggende

betingelser for børn og voksne i forhold til

adgangen til sundhedsydelser i Danmark. Børn,

der er bopælsregistrerede i Folkeregistret,

har ret til sundhedsvæsenets ydelser, og børn

på asylcentre har efter udlændingeloven

ret til ’nødvendige’ sundhedsydelser. Ifølge

udlændingemyndighederne har børn på

asylcentre imidlertid samme adgang til

sundhedsydelser som børn med bopæl i

Danmark

.116

Dette må formodes at bero på

udlændingemyndighedernes fortolkning af, at

Børnekonventionen stiller krav herom.

Udlændingelovens adgang til nødvendige

sundhedsydelser gælder som udgangspunkt

også for børn af uregistrerede migranter,

men kun i det omfang, myndighederne er

bekendt med deres opholdssted. Børn har

normalt ikke selv indflydelse på, om der tages

kontakt til udlændingemyndighederne, da

dette er baseret på forældrenes handlinger

og beslutninger. Da der ikke i øvrigt er fastsat

regler om retten til sundhedsydelser for børn

af uregistrerede migranter, kan det kun med

sikkerhed fastslås, at de har den ovenfor

omtalte meget begrænsede ret til gratis akut

sygehusbehandling. I praksis kan de muligvis

have en udvidet adgang, men omfanget

heraf vil afhænge af sundhedssystemets

fortolkninger og lægelige skøn samt

forældrenes eventuelle betalingsevne, hvilket

rummer en risiko for vilkårlighed.

4.3 KONKLUSION

Adgang til basale sundhedsydelser og til

forebyggende, helbredende og lindrende

behandling er afgørende for muligheden for

at overleve og leve et liv i værdighed. Særligt

Børnekonventionen sikrer både gravide kvinder

og børn en udvidet ret til sundhedsbehandling.

Kvindekonventionens artikel 12 forpligter som

nævnt staten til at sikre kvinder passende

og om nødvendigt gratis sundhedsmæssig

bistand i forbindelse med graviditet og

fødsel samt i tiden efter fødslen, ligesom

Børnekonventionens artikel 24 fastslår, at

kvinder skal sikres passende svangerskabs- og

barselspleje.

Forebyggende graviditetsundersøgelser m.v.

har afgørende betydning for, om komplikationer

ved fødslen samt under og efter graviditeten

hindres eller mindskes, og om børnene kan få

en god start på livet. Derfor er det instituttets

opfattelse, at Danmark menneskeretligt

er forpligtet til at sikre uregistrerede

gravide kvinder adgang til forebyggende

sundhedsydelser både før, under og efter

fødslen.

De danske regler om uregistrerede børns

begrænsede adgang til sundhedsydelser

er også vanskeligt forenelige med

de menneskeretlige forpligtelser.

Uregistrerede børn er ofte undergivet

forældrenes beslutninger og kan befinde sig

sundhedsmæssigt i en særlig udsat situation

med behov for statens særlige beskyttelse,

herunder gennem vedtagelse af passende

lovgivning til sikring af deres ret til at nyde den

højst opnåelige sundhedstilstand.

Børnekonventionens artikel 24 pålægger

udtrykkeligt staten at sikre, at intet barn fratages

sin ret til behandling og pleje. Spædbørns-

og børnedødelighed skal mindskes, og alle

børn skal sikres den nødvendige lægelige

bistand og sundhedspleje. Dette må antages

at række videre end akutbehandling og tillige,

i et vist omfang, omfatte sundhedsydelser i

primærsektoren (behandling ved praktiserende

læge, sundhedsplejerske m.v.).

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen tager initiativ til at:

• fastsætte regler, der sikrer, at uregistrerede

kvinder har ret til forebyggende kontrol og

behandling under graviditet, fødsel og barsel

samt adgang til abort.

• præcisere sundhedslovgivningen,

således at uregistrerede børn har ret

til samme sundhedsydelser som børn

med opholdsret i Danmark, herunder

til tilbud om børneundersøgelser og

børnevaccinationsprogrammer m.v.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

Sundheds- og Ældreministeriet:

• sikrer information på andre sprog end

dansk om uregistrerede migranters ret til

at modtage sygehusbehandling i Danmark

samt information om sundhedspersoners

tavshedspligt vedrørende patienters

personlige forhold, herunder opholdsstatus.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 5

UREGISTREREDE HJEMLØSES ADGANG TIL

OVERNATNING

Arbejdskraftens frie bevægelighed inden for

EU og EU’s udvidelse med de østeuropæiske

lande har de senere år ført til en stigning i

antallet af hjemløse uregistrerede migranter

fra de østeuropæiske lande.

117

Der er formentlig

også de senere år sket en stigning i antallet af

hjemløse migranter fra afrikanske lande med

eller uden opholdstilladelse i andre EU-lande.

Om uregistrerede hjemløse migranter har

adgang til herberger og natvarmestuer

afhænger blandt andet af, om de har lovligt

ophold. Tvivl om de hjemløse migranters

opholdsstatus – og om i hvilken grad de

opfylder de øvrige betingelser for adgang til

overnatningsmuligheder – betyder, at en stor

del af de uregistrerede hjemløse migranter

overnatter på gaden.

5.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: HJEMLØSE SKAL SIKRES

HUSLY

At have et sted at bo er ofte en forudsætning

for at kunne leve en tryg og værdig tilværelse.

I menneskeretten forpligter retten til bolig

Danmark til at arbejde for at sikre alle en

passende bolig, og derfor er hjemløshed i sig

selv en menneskeretlig problemstilling.

Retten til bolig som led i retten til en

passende levestandard findes både i FN’s

Verdenserklæring og i FN’s Konvention om

Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder

(ØSKR-konventionen).

118

ØSKR-komitéen, som overvåger Danmarks

implementering af konventionen, har udtalt,

at ØSKR-konventionen implicit indeholder en

”minimumskerneforpligtelse”, som alle stater

stort set uafhængigt af tilgængelige ressourcer

skal opfylde, og som kræver umiddelbar

handling.

119

Efter komitéens opfattelse lever en

stat, hvor et betydeligt antal mennesker ikke har

adgang bolig eller anden husly (basic shelter

and housing), ikke op til sine forpligtelser efter

konventionen.

120

Ved ØSKR-komitéens gennemgang af

forholdene i Danmark i 2013 udtrykte komitéen

bekymring over den vedvarende forekomst

af hjemløshed i Danmark, særligt blandt

migranter.

121

FN’s Menneskerettighedsråds

Særlige Rapportør for Retten til Bolig har i en

rapport om hjemløshed fra 2015 fremhævet

migranter som særligt udsatte i forhold til

hjemløshed og problematiseret, at lande –

som blandt andet Danmark – ikke tillader

uregistrerede migranter ophold på offentlige

herberger.

122

5.2 DANSKE FORHOLD: BEGRÆNSET

ADGANG TIL OVERNATNINGSSTEDER

Det præcise antal af uregistrerede hjemløse

migranter kendes ikke, men VIVE har

ved hjemløsetællingen i 2017 optalt 438

uregistrerede hjemløse migranter.

123

Det

er en stigning fra 125 i 2015. Antallet er

et øjebliksbillede af de hjemløse, som

myndigheder og forskellige organisationer

på hjemløseområdet har kontakt med i

”tælleugen” (uge 6). Tallet er behæftet med

usikkerhed, da det næppe er alle hjemløse

uregistrerede migranter, der har kontakt

med de organisationer og myndigheder,

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

som deltager i optællingen, ligesom deres

manglende registrering (CPR-nummer) gør

kontrol for ”dobbelttælling” mindre sikker.

124

Samtidig synes antallet af hjemløse migranter

at variere meget i løbet af året.

Ifølge VIVE’s oplysninger opholder langt

størstedelen af de hjemløse migranter sig

i København. Ud af de 438 talte hjemløse

opholder 386 sig i København. Størstedelen

bor på gaden (198) eller på natvarmestue (153)

og 89 procent af de hjemløse migranter er

mænd. Hovedparten kommer fra andre EU-

lande (68 procent), mens de øvrige fordeler

sig med 17 procent fra Afrika, 7 procent fra det

øvrige Europa (uden for EU) og 5 procent fra de

nordiske lande.

125

Gruppen af hjemløse uregistrerede migranter

er en varieret gruppe mennesker, der

befinder sig i forskellige situationer. Nogle

østeuropæiske migranter lever som hjemløse

i kortere perioder og forsøger at tjene penge,

som de kan sende hjem til deres børn eller

anden familie, som de løbende rejser hjem

til. Her er opholdet som hjemløs i Danmark

afgrænset til perioder, hvor de forsøger at

skaffe penge til at opretholde liv, hjem og

børnenes skolegang i hjemlandet.

126

Andre

forsøger mere permanent at bosætte sig i

Danmark, men oplever vanskeligheder med at

finde arbejde og bolig.

127

Årsagerne til deres migration varierer ligeledes,

men oftest er arbejdsløshed, fattigdom

og manglende muligheder i hjemlandet

blandt de væsentligste årsager til, at de

forlader hjemlandet for at søge arbejde m.v. i

Danmark.

128

Nogle har ud over hjemløshed også psykiske

problemer og/eller problemer med alkohol

eller stoffer, mens andres primære problem er,

at de ikke kan finde arbejde og dermed skabe

sig et økonomisk grundlag for at få en bolig.

129

Ifølge VIVE’s opgørelse adskiller de hjemløse

migranter sig blandt andet fra hjemløse

med fast ophold i Danmark derved, at det for

migranter er en mindre andel, hvor psykisk

sygdom eller stof- og alkoholafhængighed

vurderes som den primære årsag til

hjemløsheden. I VIVE’s opgørelse er det

20 procent, mens den primære årsag til

hjemløsheden for 64 procent af de hjemløse

migranter vurderes at være økonomiske

vanskeligheder og for 23 procent at være

mangel på egnet bolig eller botilbud.

130

Ifølge organisationer, der arbejder på området,

kan livet som boligløs arbejdssøgende imidlertid

hurtigt medføre en ’social deroute’, således at

en del personer efter en periode på gaden som

hjemløse bliver alkohol- eller stofafhængige

eller får psykiske problemer m.v.

131

Der er også stor forskel på de hjemløse

migranters opholdsgrundlag. EU-statsborgere

har som udgangspunkt lovligt ophold og kan

frit tage arbejde. For tredjelandstatsborgere

afhænger deres muligheder af, om de har

opholdstilladelse i Danmark eller et andet

EU-land, og om de har lov til at arbejde som

følge af arbejdstilladelse eller på baggrund

af EU-retten. Der findes en del hjemløse

tredjelandsstatsborgere i Danmark, som har

permanent opholdstilladelse i et andet EU-

land, typisk Spanien eller Italien,

132

og som

derfor som nævnt i afsnit 3.2.1 og 3.2.2 må

opholde sig i Danmark i kortere perioder,

men som ofte ikke har lov til at arbejde under

opholdet.

Nogle har uddannelse, typisk inden for bygge-

og håndværksfag, og søger arbejde inden for

deres erhverv, andre har ingen uddannelse

og forsøger at tjene penge via sæsonarbejde,

tiggeri eller at samle flasker. Nogle er migreret

direkte til Danmark, andre migrerer rundt i

Europa i jagten på job eller et sted, hvor det er

muligt at klare sig.

133

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

En af de væsentligste både løbende og akutte

ydelser til hjemløse i Danmark er adgangen

til at overnatte på herberg, forsorgshjem eller

natcafé. Disse botilbud omtales ofte som §

110-tilbud, da adgangen til disse botilbud er

reguleret i servicelovens § 110. Herberger er

midlertidige botilbud, som først og fremmest

skal sikre hjemløse ”tag over hovedet”, en seng

at sove i og basale omsorgsydelser. Her kan

hjemløse alle årets dage og ofte hele døgnet

henvende sig og få ly fra vind og vejr uden

forudgående kommunal visitation. Herbergerne

kan derfor på mange måder siges at udgøre det

nederste sociale sikkerhedsnet for hjemløse.

Herbergerne spiller en central rolle i den

danske hjemløseindsats. Det skyldes både,

at herbergerne sikrer en umiddelbar og ofte

akut midlertidig løsning, så de hjemløse ikke

behøver overnatte på gaden, og ved at yde

hjælp og støtte til at komme ud af hjemløshed

i samarbejde med kommunerne og øvrige

aktører.

Der findes steder, der alene tilbyder akutte

ydelser i form af ”tag over hovedet” for en

enkelt nat, et måltid mad m.v. (natcaféer eller

natvarmestuer). Der findes også midlertidige

botilbud af lidt fastere karakter, hvor man får

sit eget værelse, betaler månedlig husleje, og

hvor personalet og den hjemløse udarbejder

en plan for opholdet, den enkeltes situation

og behovet for hjælp i samarbejde med

kommunen (herberg og forsorgshjem).

Som nævnt i afsnit 3.2.3 har alene personer

med lovligt ophold i Danmark adgang til

at modtage ydelser efter serviceloven.

134

Imidlertid gælder serviceloven som

udgangspunkt både for personer med varigt og

midlertidigt ophold, eksempelvis ferie- eller

studieophold og familiebesøg.

135

For personer uden et opholdsgrundlag er de

eneste muligheder for at få hjælp og støtte

at kontakte udlændingemyndighederne,

hvilket dog, som nævnt i afsnit 3.2.3, medfører

registrering og i sidste ende ofte udsendelse.

Alternativt kan de kontakte private tilbud,

som ikke stiller krav om dokumentation for

opholdsgrundlag. Private tilbud må dog ikke

forsætligt bistå en udlænding med ulovligt

at opholde sig her i landet, da dette efter

udlændingelovens § 59, stk. 8, nr. 2, kan

straffes med bøde eller fængsel i op til 2 år.

For at få adgang til et overnatningstilbud efter

serviceloven skal man have særlige sociale

problemer, ikke have eller kunne opholde sig

i egen bolig og derfor have behov for botilbud

og for tilbud om aktiverende støtte, omsorg og

efterfølgende hjælp. Boligmangel alene giver

således ikke adgang til et herberg, såfremt

personen ikke har øvrige sociale problemer.

Det har været omdiskuteret, hvorvidt hjemløse

EU-borgere har ret til at benytte sig af

herbergerne i kraft af deres opholdsret efter

EU-retten. Det daværende Ministerie for Børn,

Ligestilling, Integration og Sociale Forhold slog

i december 2014 endelig fast, at EU-borgere

har et egentligt krav på herbergsydelser,

såfremt de i øvrigt opfylder betingelserne

herfor.

136

Adgang til et overnatning på herberg,

forsorgshjem eller natcafé forudsætter ikke

forudgående kommunal visitation, men kan

ske ved henvendelse til det enkelte botilbud.

Det såkaldte ’selvmøderprincip’ anses for at

være afgørende, for at hjemløse kan ydes

akut hjælp. Det er derfor personalet på det

enkelte herberg, der vil skulle foretage den

vanskelige vurdering af, om en hjemløs har

det fornødne opholdsgrundlag og i øvrigt

tilhører målgruppen for herberger (har sociale

problemer ud over manglende bolig).

Den nævnte hjemløsetælling fra VIVE viser

dog, at en meget stor andel af de uregistrerede

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

hjemløse overnatter på gaden – selv i februar

måned, hvor optællingen er foretaget.

I en længere årrække har der via satspuljen

årligt været afsat en pulje til såkaldte

’nødherberger’ eller ’nødovernatning’ i

vintermånederne. Satspuljepartierne afsatte

med satspuljeaftalen for 2016 8,2 millioner

kroner til oprettelse af nødovernatningstilbud

i vintrene 2016/2017 og 2017/2018.

137

Med

satspuljeaftalen for 2018-2021 er der afsat 4

millioner kroner til at videreføre støtten til at

oprette midlertidige nødovernatningstilbud,

så der også i vinteren 2018/2019 oprettes de

nødvendige tilbud til gadesovende hjemløse

i de kolde vintermåneder. Kommuner og

private organisationer kan søge disse midler

med henblik på at etablere akutovernatning

til hjemløse i vintermånederne. Skiftende

socialministre har understreget, man

ikke vil acceptere, at hjemløse – uanset

opholdsgrundlag – skal overnatte udendørs i

frost og kulde.

138

Adgangen til nødherberger i

vintermånederne kan efter omstændighederne

ses som nødvendig for denne udsatte gruppes

helbred, ret til sundhed og i yderste konsekvens

retten til liv.

Selvom det således har været antaget,

at også uregistrerede hjemløse uden et

lovligt opholdsgrundlag har kunnet ydes

nødovernatning i vintermånederne, har

Socialstyrelsen imidlertid indskærpet, at der

kun kan ydes tilskud til målgrupper med lovligt

ophold i Danmark.

139

Selvom uregistrerede EU-migranter som

udgangspunkt er omfattet af serviceloven og

derfor har ret til at benytte sig af de almindelige

herberger og natcaféer, synes en stor del

at blive afvist på baggrund af, at de ikke har

sociale problemer og derfor ikke opfylder

målgruppebeskrivelsen for adgang til disse

overnatningssteder.

140

Samtidig er der sket en ændring af praksis

således, at uregistrerede hjemløse uden

et lovligt opholdsgrund ikke (længere)

har ret til at benytte sig af de særlige

nødovernatningssteder, der oprettes i

vintermånederne. Her må det imidlertid fortsat

antages, at også hjemløse EU-migranter har

adgang, selv hvis de ikke har sociale problemer

og derfor ikke opfylder målgruppebeskrivelsen

i servicelovens § 110.

Det er som nævnt ofte socialarbejdere

og frivillige på herberger, natcaféer og

nødovernatningssteder, der skal foretage en

vanskelig juridisk vurdering af den enkeltes

opholdsgrundlag. Som udgangspunkt skal

overnatningsstedernes personale og frivillige

afvise hjemløse migranter, hvis de vurderes ikke

at have lovligt ophold.

Flere organisationer giver udtryk for, at det

er en meget vanskelig opgave, og at de ikke

mener, at de som private organisationer kan

afkræve identifikation fra de hjemløse. En

enkelt organisation har ikke kunnet garantere,

at personer uden lovligt ophold ikke benytter

sig af nødovernatningsstederne og har på

den baggrund måttet tilbagebetale støtte til

Socialstyrelsen.

141

Københavns Kommune har fra 2015 etableret

et såkaldt transitprogram i samarbejde med

en række frivillige organisationer. Programmet

skal yde støtte til de migranter, der ikke kan

hjælpes efter sociallovgivningens øvrige regler

og er iværksat med midler, som giver mulighed

for at yde støtte til frivillige organisationers

arbejde, også arbejde, der ligger uden for de

områder, kommunen efter sociallovgivningen

har ansvar for og hjemmel til at udføre.

142

Programmet fokuserer på to målgrupper

i indsatsen, henholdsvis særligt sårbare

hjemløse migranter med sociale problemer

ud over hjemløshed og på hjemløse

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

arbejdssøgende migranter, hvis primære

problemstilling er manglende bolig og

arbejde. De deltagende organisationer yder

forskellige typer af indsatser rettet mod

hjemløse uregistrerede migranter, herunder

sundhedsydelser, overnatning, rådgivning og

væresteder.

143

Transitprogrammets forskellige indsatser

handler om at skabe kontakt til de hjemløse

migranter, afklare deres situation og løse

akutte udfordringer, stabilisere deres situation

og rådgive om rettigheder og muligheder i

Danmark, rådgivnings- og motivationsarbejde

i forhold til hjemrejse, kontakt til hjemland og

borgerens netværk og praktisk hjælp og støtte i

forbindelse med hjemrejsen.

144

Københavns Kommune har i en midtvejsstatus

for Transitprogrammet fra august 2017

foretaget en foreløbig evaluering af

indsatsen. Heraf fremgår blandt andet, at

aktørerne i programmet nævner ressource-

og lovgivningsmæssige barrierer som de

største udfordringer. Der peges blandt andet

på, at der mangler ressourcer og tilbud i en

stabiliseringsfase, hvilket bliver en barriere

for at arbejde videre med beskæftigelse eller

hjemrejse. I den forbindelse peges både på

manglende overnatningstilbud og på, at behov

for misbrugsbehandling, forsørgelse og bolig

ikke kan imødekommes.

145

På grund af migranternes uregistrerede status

er det vanskeligt at opgøre antallet af hjemløse

migranter, der har modtaget hjælp og støtte via

Transitprogrammet, men de forskellige aktører

der opgør kontakten på unikke personer har

haft kontakt med 2.475 borgere i 2016. Dette

tal indebærer dog formentlig et betydeligt

overlap, idet de samme borgere har kontakt til

flere aktører. I alt har 185 hjemløse migranter

via Transitprogrammet modtaget støtte til

hjemrejse i 2016.

146

Der er foreløbigt afsat 2,7 millioner kroner årligt

til at videreføre programmet frem til 2019.

147

5.3 KONKLUSION

Problemstillingen med tilgangen af fattige

og udsatte hjemløse migranter er kendt i det

meste af Europa, hvor en del af de mest udsatte

fra de fattigste lande, i kortere eller længere

perioder, tager ophold som hjemløse i de mere

velhavende europæiske samfund.

EU-rettens opholdsregler giver hjemløse

EU-borgere ret til at opholde sig i Danmark i

en kortere periode. De udenlandske hjemløse

benytter sig af denne rettighed på trods af

de svære betingelser, de lever under. Den

politiske diskussion har i høj grad handlet

om, at det danske velfærdssystem ikke skal

belastes af udenlandske hjemløse, samt at

adgangen til sociale ydelser kan antages at

tiltrække flere fattige migranter. Udenlandske

hjemløse modtager imidlertid stort set ingen

støtte via det almindelige velfærdssystem.

Adgangen til at modtage velfærdsydelser er

primært begrænset til EU-borgere, der på

baggrund af arbejde får status af arbejdstagere,

dog med undtagelse af eksempelvis akut

sundhedsbehandling og nødovernatningstilbud

om vinteren.

De årlige puljer, der sikrer nødherberger til

udenlandske hjemløse i vintermånederne,

kan ses som udtryk for en menneskeretlig

afvejning af det politiske ønske om, at

udenlandske hjemløse principielt ikke bør

modtage offentlige ydelser, over for hensynet

til de udenlandske hjemløses helbred og i

yderste instans risikoen for at dø af kulde ved at

overnatte udendørs i de koldeste måneder. En

sådan menneskeretlig afvejning kan ligeledes

ses i adgangen til sundhedsydelser, hvor alle

udlændinge, uanset opholdsgrundlag, har

adgang til akut behandling.

148

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

Københavns Kommunes transitprogram kan

ligeledes ses som udtryk for en sådan afvejning

og som en pragmatisk løsning, der på den ene

side sikrer adgang for en særlig sårbar gruppe

til basale ydelser som overnatning, rådgivning

og støtte, men som på den anden side samtidig

har fokus på, at den del af gruppen, der ikke har

udsigt til at forbedre sin livssituation ved det

fortsatte ophold, ydes støtte til at kunne vende

tilbage til hjemlandet.

Instituttet finder, at regeringen bør udarbejde

en sammenhængende politik på området ud

fra netop sådanne pragmatiske afvejninger af,

hvordan man kan sikre de hjemløse migranters

mest fundamentale behov og rettigheder, uden

at dette forhindrer en politisk målsætning

om, at hjemløse migranter ikke skal

modtage ydelser via det almindelige danske

velfærdssystem. En sådan sammenhængende

politik forhindrer ikke, at Danmark kan have

en effektiv udlændingekontrol og udvise de

udenlandske hjemløse, der ikke opholder sig

lovligt i Danmark eller begår kriminalitet.

ANBEFALING

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen tager initiativ til at:

• sikre akutte overnatningstilbud til hjemløse

uregistrerede migranter hele året.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 6

KRIMINALISERING AF HJEMLØSE MIGRANTER

Der er som nævnt sket en stigning i antallet af

hjemløse uregistrerede migranter de senere

år.

149

Det har skabt debat om de hjemløse

migranters tilstedeværelse i Danmark, om

deres adgang til at modtage hjælp via de

almindelige tilbud til hjemløse og om politiets

rolle både i relation til spørgsmålet om deres

opholdsgrundlag og i forhold til forstyrrelser

af den offentlige orden og efterforskning af

kriminalitet begået af udlændinge.

Hjemløse anses mange steder for at udgøre

et ordensmæssigt problem, særligt i større

byer, og mange lande har kriminaliseret

handlinger, der relaterer sig til hjemløshed

og fattigdom. Dette rejser dels spørgsmål

om, hvordan sådanne love håndhæves i

praksis, dels om følgevirkningerne heraf

i relation til beskyttelsen af hjemløses

menneskerettigheder.

6.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: HJEMLØSHED BØR IKKE

KRIMINALISERES

Der er ingen menneskerettighedskonventioner,

som direkte forhindrer, at man kriminaliserer

handlinger relateret til hjemløshed

og fattigdom. Når det alligevel er en

menneskeretligt relevant problemstilling,

skyldes det, at kriminaliseringen kan have

menneskeretlige konsekvenser for udsatte

mennesker, der i forvejen kan have vanskeligt

ved at få opfyldt basale behov og rettigheder.

FN’s særlige rapportør for retten til bolig

anbefalede i 2015, at alle lande øjeblikkeligt

afskaffer enhver lovgivning eller praksis, der

kriminaliserer eller begrænser hjemløse

personer eller adfærd associeret med

hjemløshed, som for eksempel at sove

eller spise i det offentlige rum.

150

FN’s

Menneskerettighedsråd vedtog efterfølgende

en resolution, der opfordrer staterne til at

tage alle nødvendige tiltag for at ophæve

lovgivning, der kriminaliserer hjemløshed, samt

at sikre effektive retsmidler for krænkelser

af retten til bolig.

151

Danmark var blandt

de lande, der foreslog resolutionen i FN’s

Menneskerettighedsråd.

FN’s Guidende principper for ekstrem

fattigdom og menneskerettigheder fremhæver

tillige under retten til frihed og sikkerhed, at

staterne bør ophæve eller reformere love, der

kriminaliserer hjemløses livsopretholdende

handlinger, der foretages i det offentlige rum,

såsom at sove, tigge og spise, samt handlinger,

der relaterer sig til personlig hygiejne.

152

FN’s

Særlige Rapportør for Ekstrem Fattigdom og

Menneskerettigheder har endvidere udtrykt

bekymring over, at hjemløshed og fattigdom

benyttes som indikatorer for kriminalitet.

153

Egentlige forbud mod, at hjemløse må

opholde sig i bestemte områder eller

zoner, kan endvidere være et indgreb i

friheden til at vælge opholdssted, der

er beskyttet i artikel 2 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions 4.

tillægsprotokol. Indgreb i bevægelsesfriheden

skal blandt andet forfølge et legitimt formål

og være nødvendigt i et demokratisk samfund

(proportionalt).

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

Forbuddet mod diskrimination står som

nævnt i afsnit 3.1.1. centralt i menneskeretten.

Der skal derfor være saglige grunde til at

forskelsbehandle udlændinge i forhold til egne

statsborgere, og forskelsbehandlingen skal

stå i rimeligt forhold til det forfulgte formål.

Forbuddet mod diskrimination omfatter

både direkte og indirekte diskrimination, og

uanset om diskrimination sker på baggrund af

lovgivning eller administrativ praksis.

FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske

Rettigheder indeholder tillige et generelt

diskriminationsforbud. Det fremgår af artikel

26, at alle mennesker er lige for loven og er

berettigede til lovens ligelige beskyttelse uden

nogen forskelsbehandling.

6.2 DANSKE FORHOLD:

KRIMINALISERING RAMMER PRIMÆRT

HJEMLØSE MIGRANTER

Som nævnt i afsnit 5.2 bor størstedelen af de

hjemløse uregistrerede migranter på gaden

eller på natvarmestue. Samtlige partnere

i Københavns Kommunes Transitprogram

vurderer, at deres brugere i gennemsnit

opholder sig mere end 14 timer i døgnet på

gaden, mens Projekt Udenfor, WeShelter og

Kirkens Korshær vurderer, at deres brugere

opholder sig mellem 20-24 timer i døgnet

på gaden.

154

Både hjemløse EU-borgere og

tredjelandsstatsborgere nægtes som nævnt i

vidt omfang adgang til offentligt finansierede

herberger og overnatter derfor – særligt

uden for vintermånederne, hvor der ikke er

nødovernatningssteder – i det offentlige rum,

blandt andet i parker og på gaden, i forladte

ejendomme og afsidesliggende områder.

For en del hjemløse, særligt ’gadesovere’,

foregår en lang række almindelige

menneskelige handlinger i det offentlige rum,

eksempelvis at spise og sove. Det gælder

også for de uregistrerede migranter. Mangel

på adgang til offentlige toiletfaciliteter kan

betyde, at de hjemløse også besørger i parker

eller lignende. Når hjemløshed samtidig

er forbundet med fattigdom, misbrug og

psykisk sygdom, kan hjemløse udgøre et

ordensmæssigt problem og dermed også blive

genstand for politiets arbejde.

Københavns Politi har de senere år iværksat

en forstærket indsats rettet mod udenlandske

hjemløse, særligt om sommeren, og en

del politikredse har oprettet særskilte

afdelinger, der primært beskæftiger sig med

udlændingekontrol. Den intensiverede indsats

vedrører udlændingekontrol, der i Danmark

varetages af politiet, men også efterforskning af

øvrig kriminalitet begået af udlændinge og har

en ordensmæssig indsats.

155

I sommeren 2016 beskrev en lang række

medier problemer med egentlige lejre af

udenlandske hjemløse i København, der skabte

utryghed og ordensmæssige problemer.

Problemerne førte til en ophedet debat og

lejrene blev både i pressen, af politikere og

ministre omtalt som ’romalejre’.

156

Kraftige

udtalelser fra politikere rettet mod romaer

fik blandt andre instituttet til at rejse kritik af

brugen af begrebet ’romalejre’.

157

Instituttet

finder det problematisk, at man knytter en

etnisk gruppe til en bestemt og problematisk

adfærd, da det kan medføre diskrimination og

yderligere stigmatisering.

Regeringen og Folketinget har som svar på

de ordensmæssige problemer det seneste år

taget en række initiativer rettet særligt mod

de udenlandske hjemløse. Regeringen har

ved ændringer af ordensbekendtgørelsen

indført et forbud mod at etablere eller

opholde sig i utryghedsskabende lejre

158

samt

indført mulighed for at meddele zoneforbud

for overtrædelse af lejr-forbuddet.

159

Folketinget hastebehandlede og vedtog

før sommerferien i 2017 et lovforslag om at

skærpe straffelovens betleribestemmelse

for tiggeri begået i en gågade, ved stationer,

i eller ved supermarkeder eller i offentlige

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

transportmidler.

160

Straffen for tiggeri disse

steder blev fastsat til 14 dages ubetinget

fængsel i førstegangstilfælde.

I efteråret 2017 vedtog Folketinget et lovforslag,

der gav mulighed for at justitsministeren

kan udvide zoneforbuddet til at omfatte en

hel kommune allerede ved førstegangs-

overtrædelser af ordensbekendtgørelsens

lejr-forbud.

161

Justitsministeren indførte det

udvidede zoneforbud for lejr-overtrædelser

med en ændring af ordensbekendtgørelsen

gældende fra 9. maj 2018.

162

Et zoneforbud, der omfatter en hel kommune

med en varighed på op til 2 år, er et meget

intensivt indgreb i bevægelsesfriheden.

Ændringen betyder, at der i almindelighed

allerede ved en førstegangsovertrædelse

af ordensbekendtgørelsens lejrforbud kan

udstedes et zoneforbud, når den pågældende

er hjemløs og ikke har en særlig tilknytning til

den kommune forbuddet vedrører.

Instituttet kritiserede, at lovændringen efter

instituttets opfattelse ikke indeholdt de

fornødne indskrænkninger til at sikre mod

krænkelse af hjemløses menneskerettigheder i

konkrete sager.

163

Af de forskellige lovforslag og presse-

meddelelser mv. fremgår det klart, at tiltagene

er rettet mod udenlandske hjemløse.

164

Alle

tiltagene er imidlertid neutralt formulerede og

gælder for alle, der overtræder de forskellige

forbud. På baggrund af den ophedede debat

om udenlandske hjemløse, der er gået forud

og det forhold, at det af lovforslagene m.v.

fremgår, at tiltagene er rettet mod udenlandske

hjemløse, har instituttet i sine høringssvar

understreget, at tiltagene ikke må føre til

en diskriminerende efterforsknings- og

tiltalepraksis.

165

Tal fra justitsministeren viser, at den skærpede

betleribestemmelse primært er blevet anvendt

af Københavns Politi og primært over for

udenlandske statsborgere. Således fremgår

det, at der fra skærpelsen trådte i kraft den

21. juli 2017 til den 15. september 2017 var

afsagt 20 domme for betleri omfattet af den

skærpede straf for overtrædelse på bestemte

steder, samt at alle domme var afsagt mod

udenlandske statsborgere.

166

Det fremgår af oplysninger fra Københavns

Politi, at Københavns Politi fra indførelsen af

lejr-forbuddet i ordensbekendtgørelsen, der

trådte i kraft 1. april 2017 til november 2017,

havde ryddet 58 utryghedsskabende lejre. I

alt havde Københavns Politi på dette tidspunkt

fået 313 anmeldelser om utryghedsskabende

lejre.

167

Det fremgår imidlertid ikke, hvordan de

rejste sager fordeler sig på nationalitet.

Det fremgår endvidere af oplysninger fra

Københavns Politi, at der fra indførelsen

af muligheden for at meddele zoneforbud

for overtrædelse af lejr-forbuddet i

ordensbekendtgørelsen 1. juli 2017 til

november 2017, var meddelt 25 zoneforbud for

overtrædelse af lejr-bestemmelsen, hvoraf alle

var givet til udenlandske statsborgere.

168

Af den politiske debat under behandlingen

af lovforslaget om at skærpe straffen for

utryghedsskabende tiggeri stod det klart, at

der er et bredt politisk ønske om at ændre EU-

reglerne, der giver EU-borgere, der ikke kan

forsørge sig selv, adgang til lovligt at opholde

sig i Danmark.

Hjemløse EU-borgere kan – som følge af EU’s

opholdsdirektiv – ikke udvises eller afvises,

fordi vedkommende ikke kan forsørge sig selv

(subsistensløshed) eller på grund af forhold,

der er af generelpræventiv karakter, eller der

ikke vedrører den pågældendes individuelle

forhold. Hvis en EU-borger skal kunne udvises

skal vedkommendes adfærd udgøre en reel,

umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der

berører grundlæggende samfundshensyn.

169

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

Højesterets praksis viser, at der ikke må være

tale om handlinger af tilfældig karakter og/

eller med begrænset skadevirkning.

170

I 2011 afsagde Højesteret fire kendelser om

adgangen til at frihedsberøve EU-borgere

med henblik på at sikre effektueringen af en

administrativ udvisning. Højesteret fandt, at der

ved domstolsprøvelsen af frihedsberøvelsen

tillige måtte foretages en vis prøvelse af

grundlaget for den administrative afgørelse om

udvisning. Højesteret fandt, at der ikke havde

været en reel, umiddelbar og tilstrækkelig

alvorlig trussel, der berørte grundlæggende

samfundshensyn, i to af de fire sager. Dette

indebar, at udvisning i de to konkrete tilfælde

ville stride mod EU-retten og dermed

udlændingeloven, og at frihedsberøvelsen

således ikke var lovlig. Sagerne vedrørte

en rumænsk mand, der ved et forladt hus

(husfredskrænkelse) havde forsøgt at bryde

låsen på en cykel op med en skruetrækker

(ulovlig omgang med hittegods)

171

samt en

rumænsk mand, der sammen med to andre

havde taget ophold og overnattet tre nætter i

en kolonihave (husfredskrænkelse) samt på et

tidligere tidspunkt havde vedtaget en bøde for

butikstyveri.

172

I de to øvrige sager, der blandt

andet vedrørte flere tilfælde af butikstyveri,

fandt Højesteret frihedsberøvelsen begrundet,

da der ikke på baggrund af Højesterets prøvelse

af den administrative udvisning var grundlag for

at tilsidesætte afgørelsen om udvisning.

173

Efter det seneste års tiltag rettet mod

udenlandske hjemløse har adgangen til at

udvise på baggrund af overtrædelser af de nye

strafbestemmelser også været prøvet.

I den første sag efter skærpelsen af straffe-

lovens tiggeriforbud ønskede anklage-

myndigheden at frihedsberøve en EU-borger

med henblik på udsendelse. Byretten godkendte

frihedsberøvelsen, mens landsretten fandt,

at uanset, at lovændringen var udtryk for, at

betleri omfattet af skærpelsen skal bedømmes

strengere, så kunne den sigtedes adfærd ikke

anses for at udgøre en reel, umiddelbar og

tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en

grundlæggende samfundsinteresse. Landsretten

fandt dermed, at opholdsdirektivet var til hinder

for udvisning af en EU-borger for en enkelt

overtrædelse af det skærpede tiggeriforbud,

og at manden derfor heller ikke kunne

frihedsberøves med henblik på udvisning.

174

Højesteret afsagde 19. december 2017 fire

kendelser om muligheden for at udvise

EU-borgere for overtrædelse af bl.a. lejr-

forbuddet.

175

Højesteret slog fast, at det

ikke i de konkrete sager var i strid med EU’s

opholdsdirektiv at udvise de fire. Udover

overtrædelsen af lejr-forbuddet havde alle fire

flere tidligere sager om overnatning, tiggeri mv.

inden for en kortere periode.

Senest har Højesteret i fire kendelser af 16.

maj 2018 godkendt bøder, frihedsberøvelse og

udvisningsafgørelse med 2 års indrejseforbud

over for 4 rumænske statsborgere, der alle

tre gange inden for et kortere tidsrum havde

overtrådt lejr-forbuddet, men som ikke var

dømt for øvrige forhold.

176

Højesteret fastslog, at rumænernes adfærd

udgjorde en reel, umiddelbar og tilstrækkelig

alvorlig trussel, der berører en grundlæggende

samfundsinteresse. Højesteret fandt, at

hensynet til den offentlige orden, der

også beskyttes opholdsdirektivet, og den

aktuelle overtrædelse sammenholdt med

de kort forud begåede overtrædelser af

ordensbekendtgørelsen ikke havde en tilfældig

karakter med begrænset skadevirkning, men

blev anset for at være udslag af en systematisk

adfærd som led i rumænernes ophold i

Danmark som flaskesamlere.

Politiet har til opgave at sikre tryghed, fred

og orden samt til at forhindre forstyrrelser af

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

den offentlige orden.

177

Hjemløse migranter,

der overnatter og lever i det offentlige rum,

skaber utvivlsomt ordensmæssige problemer,

som politiet skal bidrage til at løse. Omvendt

må en sådan målrettet indsats ikke betyde,

at der opstår diskrimination i anvendelsen

af eksempelvis ordensbekendtgørelsen,

således at ordensforstyrrelser foretaget af

udlændinge medfører strafpåstand i tilfælde,

hvor sådanne overtrædelser ikke ville medføre

strafforfølgning af danske borgere i en

tilsvarende situation.

6.3 KONKLUSION

Instituttet finder det menneskeretligt

set problematisk, at de ordensmæssige

problemer, som socialt udsattes ophold og

livsopretholdende handlinger i det offentlige

rum skaber, kriminaliseres og søges løst

med forbud, strafskærpelser og en intensiv

politiindsats.

Selvom tiltagene er neutralt formuleret, er

der en tendens til, at de i praksis primært

bliver anvendt over for udenlandske hjemløse.

Denne tendens siger imidlertid ikke noget

om årsagerne hertil. Der kan således være

forskellige årsager til dette, eksempelvis at

de udenlandske statsborgere agerer på en

anden og mere generende måde end danske

hjemløse, eller at flere udlændinge end

danskere tigger eller overnatter i det offentlige

rum.

Der kan dog også være tale om strukturelle

forhold hos myndighederne, såsom oprettelsen

af særlige udlændingekontrolenheder i politiet.

Når bestemte enheder i politiet alene har

udlændinge som målgruppe og udover

udlændingeretlige forhold også efterforsker

øvrige forbrydelser, risikerer der at opstå en

anden praksis, således at bestemte forhold

som at overnatte i det offentlige rum, tigge

m.v. alene medfører strafforfølgning over for

udlændinge.

Det er afgørende, at strafforfølgning for

eksempelvis ophold i en utryghedsskabende

lejr eller tiggeri, ikke sker med henblik på

senere at kunne udvise hjemløse udlændinge

i tilfælde, hvor politiet ikke ville strafforfølge

danske borgere i en tilsvarende situation.

Der bør således ikke foregå en målrettet

anvendelse af ordensbekendtgørelsen og

straffeloven for ’hjemløse-forbrydelser’ alene

for at kunne udvise efter udlændingeloven.

En sådan situation ville være problematisk

i forhold til kravet om lighed for loven, der

både er et grundlæggende princip i dansk

ret og omfattet af blandt andet det generelle

diskriminationsforbud i FN’s Konvention om

Borgerlige og Politiske Rettigheder artikel 26.

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen:

• afsøger løsninger på de ordensmæssige

problemer som socialt udsatte, herunder

udenlandske hjemløse, kan skabe – uden at

kriminalisere handlinger direkte relateret til

fattigdom og hjemløshed.

• sikrer, at bestemmelserne om

utryghedsskabende lejre, zoneforbud og

tiggeri ikke håndhæves på en diskriminerende

måde over for enkelte befolkningsgrupper

på grund af for eksempel nationalitet eller

etnicitet.

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

Justitsministeriet og Rigspolitiet:

• udarbejder retningslinjer for politiets særlige

udlændingekontrolenheders strafforfølgning

af forhold, der ikke relaterer sig til

udlændingekontrol.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

KAPITEL 7

OVERGREB, UDNYTTELSE OG MENNESKEHANDEL

AF UREGISTREREDE MIGRANTER

Uregistrerede migranter er sårbare over

for overgreb og udnyttelse, både i selve

migrationsprocessen, og mens de lever i

Danmark som uregistrerede migranter. Det

skyldes blandt andet, at deres opholdsstatus

betyder, at kontakt til politi og øvrige

myndigheder ofte vil medføre registrering og

risiko for tilbageholdelse og udsendelse.

Der synes at være en glidende overgang

mellem forskellige grader af udnyttelse

af sårbare migranter og egentlig

menneskehandel.

Menneskehandel er et komplekst område,

hvor migration, global ulighed og udnyttelse af

sårbare migranter, kriminalitetsbekæmpelse,

udlændingekontrol og beskyttelse af

menneskerettigheder skaber et krydsfelt af

forskellige hensyn og vanskelige afvejninger.

Menneskehandel beskrives ofte som en af de

mest alvorlige menneskerettighedskrænkelser.

Det betyder imidlertid ikke, at enhver

indsats til bekæmpelse af menneskehandel

er menneskeretligt funderet.

Eksempelvis vil en indsats, der snævert

fokuserer på kriminalitetsbekæmpelse

og udlændingekontrol, mangle et

rettighedsbaseret fokus.

Den juridiske definition af menneskehandel kan

dække over en mangfoldighed af forskellige

situationer. Ofte anses menneskehandel i den

brede offentlighed som et forhold, hvor en

person lokkes eller tvinges til et andet land,

hvor vedkommende under slavelignende

forhold udnyttes med henblik på, at en

bagmand kan tjene penge.

Menneskehandel kan dog også omfatte

situationer, hvor personer ønsker at migrere

til et andet land med henblik på at skabe sig

en bedre tilværelse. Hvis dette på grund af

migrationslandets udlændingeregler ikke kan

foregå ved almindelig lovlig indrejse, bliver

rejsen dyr og kan involvere menneskesmuglere

og gældsætning. Dette medfører en sårbarhed

over for udnyttelse både under rejsen og efter

ankomsten. En sådan udnyttelse kan efter

omstændighederne være menneskehandel.

Ingen eller begrænset opholdsret betyder,

at ofre for overgreb, udnyttelse eller

menneskehandel kun vanskeligt kan

bringe sig ud af denne situation ved hjælp

fra myndighederne, idet kontakten med

myndighederne med stor sandsynlighed vil

medføre registrering, tilbageholdelse og

udsendelse.

7.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: STATEN HAR PLIGT

TIL AT BESKYTTE MOD OVERGREB OG

MENNESKEHANDEL

Forbud mod tvangsarbejde, trældom

og slaveri er en grundlæggende

menneskeret, som fremgår af en række

internationale konventioner, som Danmark

har tilsluttet sig. Forbuddet mod slaveri

findes blandt andet i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention,

178

FN’s

Konvention om Borgerlige og Politiske

Rettigheder

179

samt i specialkonventioner

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

som Kvindekonventionen

180

og Børne-

konventionen

181

Beskyttelsen indebærer et forbud mod, at

staterne udsætter nogen for slaveri m.v., men

indeholder også en positiv forpligtelse til at

forbyde private at udsætte andre for slaveri.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

har blandt andet udtalt, at medlemsstaterne

er forpligtede til at beskytte ofre og potentielle

ofre for menneskehandel og til at efterforske

menneskehandel effektivt.

182

EU’s Charter om

Grundlæggende Rettigheder indeholder også

et forbud mod tvangs- eller pligtarbejde samt

menneskehandel.

183

I 2000 vedtog FN en konvention om

bekæmpelse af grænseoverskridende

organiseret kriminalitet

184

med to

tillægsprotokoller om henholdsvis

menneskehandel (Palermo-protokollen)

185

menneskesmugling.

186

Palermo-protokollen

indeholder den første internationalt

accepterede definition af menneskehandel. Der

er tale om:

1. En handling i form af for eksempel

rekruttering eller transport.

2. En metode, for eksempel i form af tvang

eller bedrag.

3. Et formål, som skal være udnyttelse.

Udnyttelse kan være fx seksuel udnyttelse,

tvangsarbejde, slaveri eller andre

slaverilignende former for udnyttelse af

arbejdskraft.

Palermo-protokollen udspringer som nævnt

af en konvention, der omhandler organiseret

kriminalitet, og dens udgangspunkt er derfor

primært strafforfølgning og retshåndhævelse

– ikke menneskerettighedsbeskyttelse.

Protokollen er derfor blevet kritiseret for

ikke at have en menneskeretlig tilgang og

for ikke i tilstrækkelig grad at beskytte ofres

rettigheder.

187

I 2005 vedtog Europarådet en konvention

specifikt rettet mod menneskehandel

– konventionen om indsatsen mod

menneskehandel.

188

Den tager, modsat

Palermo-protokollen, sit udgangspunkt i

beskyttelse af ofre for menneskehandel.

Det fremgår af konventionens præambel, at

respekt for rettigheder og beskyttelse af ofre

samt bekæmpelse af menneskehandel er af

yderste vigtighed. Konventionen indeholder

imidlertid også forpligtelser vedrørende

grænsekontrol,

189

sikkerhed og kontrol af

identifikations- og rejsedokumenter

190

forpligtelser til at kriminalisere handlinger

relateret til forfalskning af identifikations-

og rejsedokumenter, når dette muliggør

menneskehandel.

191

Konventionen anvender

samme definition på menneskehandel som

Palermo-protokollen. Medlemsstaternes

implementering af konventionen overvåges

af en gruppe eksperter – Group of Experts on

Action against Trafficking in Human Beings

(GRETA).

192

Europarådets konvention om indsatsen mod

menneskehandel pålægger medlemsstaterne

at sikre, at en person ikke fjernes fra statens

territorium, før en identifikationsproces er

endeligt gennemført, hvis der er rimelig grund

til at formode, at en person har været udsat for

menneskehandel.

193

Hvis potentielle ofre for

menneskehandel sendes ud af landet, uden at

en identifikationsproces er gennemført, vil det

være i strid med Europarådets konvention om

indsatsen mod menneskehandel.

Konventionen fastslår ligeledes, at medlems-

staterne skal udstede opholdstilladelser

til ofre for menneskehandel, såfremt

myndighederne finder det nødvendigt,

at ofrene forbliver i landet på grund af

ofrenes personlige forhold eller for at

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

kunne samarbejde med myndighederne

i forbindelse med efterforskning eller

retsforfølgning.

194

Videre fremgår det, at

udsendelse af et offer for menneskehandel

skal ske under behørig hensyntagen til

pågældendes rettigheder, sikkerhed og

værdighed, samt at medlemsstaterne skal

vedtage de lovgivningsmæssige og andre

foranstaltninger, der måtte være nødvendige

for at oprette hjemsendelsesprogrammer, for

herved at undgå, at ofret igen bliver offer for

menneskehandel.

195

FN’s Højkommissær for Menneskerettigheder

anbefaler, at staterne sikrer, at handlede

personer ikke under nogen omstændigheder

fængsles eller under andre former friheds-

berøves.

196

Ifølge kommissæren skal et offer for

menneskehandel behandles som et offer for en

alvorlig menneskerettighedskrænkelse og ikke

ud fra, at vedkommende for eksempel befinder

sig illegalt i landet eller bliver pågrebet

med falske dokumenter, der kan knyttes

til menneskehandelsforholdet. Derfor bør

staterne ifølge højkommissæren anlægge en

rettighedsbaseret tilgang til menneskehandel

og tage udgangspunkt i den enkeltes ret til ikke

at blive udsat for menneskehandel samt den

enkeltes ret til at modtage beskyttelse og støtte

i tilfælde af menneskehandel.

Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention beskytter retten til respekt for

privatliv og indeholder som nævnt et forbud

mod tortur, umenneskelig eller nedværdigende

behandling eller straf.

197

Efter Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstols praksis medfører

disse bestemmelser også visse positive

forpligtelser til at kriminalisere, efterforske

og strafforfølge overgreb og udnyttelse fra

andre private, herunder overgreb begået mod

uregistrerede migranter.

198

Selv om staten således har pligt til at

kriminalisere, efterforske og strafforfølge

overgreb og udnyttelse samt til i et vist

omfang at beskytte ofrene, forhindrer det

ikke staten i at undersøge uregistrerede

migranters opholdsstatus i den forbindelse.

Også selvom dette kan afholde ofrene fra

at anmelde overgreb. Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol har imidlertid

bemærket, at uregistrerede migranter må anses

for særligt sårbare i en sådan situation.

199

For at adressere denne problemstilling

har FN’s Menneskerettighedsråds Særlige

Rapportør for Migranters Menneskerettigheder,

som nævnt i afsnit 3.1.2, anbefalet alle

stater at indføre såkaldte ’firewalls’

mellem udlændingekontrol (immigration

enforcement), arbejdstilsyn og lokalt

politi, således at oplysninger ikke kan tilgå

udlændingemyndigheder, medmindre dette er

særligt vigtigt (’unless essential’).

Formålet med de såkaldte ’firewalls’ er at

reducere uregistrerede migranters sårbarhed

over for vold, overgreb og udnyttelse ved

at sikre adgang til at anmelde sådanne

overgreb til politiet eller at kritisable eller

farlige arbejdsforhold kan adresseres,

uden at de derved skal frygte registrering,

tilbageholdelse og udsendelse. Den særlige

rapportør fremhæver som nævnt, at et

’firewall’-koncept ikke alene vil stemme bedst

overens med menneskeretlige standarder

ved at sikre, at uregistrerede migranter kan

få opfyldt basale behov og rettigheder, men

også er i staternes interesse af blandt andet

kriminalitetsbekæmpelseshensyn.

200

7.2 DANSKE FORHOLD: BEKÆMPELSE

AF OVERGREB OG MENNESKEHANDEL I

DANMARK

Danmark fik i 2002 sin første handlingsplan

til bekæmpelse af kvindehandel.

Handlingsplanen blev suppleret med et tillæg

om børn i 2005. I 2007 fulgte en handlingsplan

til bekæmpelse af menneskehandel, der

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

omfattede både kvinder og mænd. Den

nuværende handlingsplan er fra maj 2015

og gælder til 2018.

201

Udmøntningen af den

tidligere handlingsplan blev evalueret i 2014.

202

Menneskehandel blev i 2002 selvstændigt

kriminaliseret i straffelovens § 262 a, der

tager udgangspunkt i Palermo-protokollens

menneskehandelsdefinition.

Center Mod Menneskehandel under

Socialstyrelsen blev oprettet i 2007 for at

sikre implementeringen af særligt den sociale

dimension af handlingsplanerne, herunder

at forbedre den sociale indsats for ofre for

menneskehandel, at koordinere samarbejdet

mellem de sociale organisationer og andre

myndigheder samt at indsamle og formidle

viden om menneskehandel. Centeret foretager

den endelige identifikation af de ofre for

menneskehandel, der er danske statsborgere

eller udlændinge med opholdsgrundlag i

Danmark, herunder EU-borgere.

Udlændingestyrelsen træffer afgørelse om,

hvorvidt asylansøgere eller udlændinge

uden opholdsgrundlag har været udsat

for menneskehandel samt fastsætter

udrejsefristen og dermed også den såkaldte

refleksionsperiode. I vurderingsgrundlaget

indgår blandt andet politiets og Center Mod

Menneskehandels vurdering af spørgsmålet

om menneskehandel samt eventuelle

oplysninger fra andre relevante aktører, såsom

krisecentermedarbejdere, ngo’er m.v.

203

Efterforskning af menneskehandel i Danmark

har primært haft fokus på menneskehandel

af kvinder til seksuel udnyttelse, og politiet

udarbejdede i 2006 en strategi for en styrket

indsats mod blandt andet prostitutionens

bagmænd.

204

Endvidere har menneskehandel

af kvinder, herunder udnyttelse af personer i

prostitutionsmæssig sammenhæng (rufferi

m.v.), siden 2001 været genstand for en

systematisk og landsdækkende politimæssig

monitorering ved Rigspolitiets Nationale

Efterforskningscenter.

205

Politiet har imidlertid

udvidet sit fokus og har indgået et samarbejde

med Center Mod Menneskehandel og

Skat for at bekæmpe menneskehandel til

tvangsarbejde.

Sager, der forfølges ved domstolene efter

straffelovens § 262 a om menneskehandel,

offentliggøres på Anklagemyndighedens

hjemmeside.

206

Domstolspraksis viser

en række sager om forskellige former for

udnyttelse og menneskehandel. Udover

sager, hvor der dømmes for menneskehandel,

findes også en række sager om udnyttelse af

uregistrerede migranter i form af eksempelvis

åger, bedrageri, trusler m.v.

7.2.1 IDENTIFIKATION OG STRAFFORFØLGNING

AF OFRE FOR MENNESKEHANDEL

Fra 2007 til 2016 er i alt 635 personer

identificeret som ofre for menneskehandel.

207

I 2016 blev 121 personer vurderet handlet

af de danske myndigheder, hvoraf 114

var kvinder. 9 af ofrene var under 18 år på

identifikationstidspunktet. Størstedelen af

de personer, der identificeres som ofre for

menneskehandel i Danmark, kommer fra

Nigeria. Derudover ses identificerede ofre fra

Europa og Asien.

208

Langt de fleste ofre for menneskehandel

identificeres på baggrund af politiets indsats

(udlændingekontrol og efterforskning),

mens kun en mindre del identificeres via det

sociale arbejde. Det kan der være mange

grunde til, men en væsentlig årsag er

formentlig, at ofrene for menneskehandel

ofte er uregistrerede migranter, der ikke

ønsker kontakt med myndighederne og derfor

heller ikke ønsker at blive identificeret som

ofre for menneskehandel, idet kontakten til

myndighederne i sidste ende kan medføre

registrering, tilbageholdelse og udsendelse.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

Ofte er ofrene uregistrerede migranter med

ingen eller begrænset opholdsgrundlag

og/eller manglende arbejdstilladelse.

Ophold eller arbejde uden opholds- eller

arbejdstilladelse kan efter udlændingeloven

straffes med bøde eller fængsel, ligesom den

pågældende person kan udvises.

209

Ud over

at arbejde uden tilladelse eller at opholde

sig i Danmark uden opholdsret kan ofrene

for menneskehandel være involveret i andre

kriminelle forhold, eksempelvis ved at have

falske eller andre personers identitetspapirer

eller ved at blive udnyttet til kriminelle forhold.

Rigsadvokaten har som en del af handlings-

planen til bekæmpelse af menneskehandel

fastsat retningslinjer for, hvornår der skal gives

tiltalefrafald i disse situationer med henblik

på ikke at straffe ofre for menneskehandels

handlinger relateret til menneskehandlen.

210

Ofre for menneskehandel er ikke straffri,

men der skal som udgangspunkt meddeles

tiltalefrafald til sigtede, som har været udsat

for menneskehandel, når de kriminelle

forhold relaterer sig til menneskehandlen, og

forholdene ikke kan karakteriseres som grov

kriminalitet.

211

Når en person er blevet identificeret som

offer for menneskehandel, kan det også have

betydning for spørgsmålet om udvisning.

Til eksempel kan nævnes Østre Landsrets

dom i en sag, der vedrørte udvisning for

dokumentfalsk. Landsretten fandt, at der var

en sådan sammenhæng mellem det strafbare

forhold og det forhold, at den tiltalte måtte

anses at have været udsat for menneskehandel,

at dette talte imod udvisning. Uanset at tiltalte

ikke havde nogen nærmere tilknytning til

Danmark, fandt Østre Landsret, at der ikke

var tilstrækkelig begrundelse for at udvise

den tiltalte for det begåede strafbare forhold

(dokumentfalsk).

212

Om en uregistreret migrant

uden lovligt opholdsgrundlag bliver udvist har

primært betydning i forhold til, om der samtidig

gives et indrejseforbud. En udlænding uden

opholdsgrundlag vil blive udsendt og må kun

indrejse igen med et lovligt opholdsgrundlag.

I Danmark kommer ofre for menneskehandel

ofte i kontakt med myndighederne, særligt

politiet, i forbindelse med razziaer på

massageklinikker eller på gaden. Den danske

indsats mod menneskehandel har som

nævnt traditionelt haft sit primære fokus

på sexindustrien og på at identificere ofre

for menneskehandel blandt udenlandske

sexarbejdere. Tilgangen med razziaer

mod udenlandske sexarbejdere er blevet

kritiseret for at behandle ofre og potentielle

ofre for menneskehandel som kriminelle.

213

Tilgangen er udtryk for en stærk vægtning

af kriminalitetsbekæmpelseshensyn og

hensyn til udlændingekontrol, snarere end

en offer- eller rettighedsbaseret tilgang.

I en evalueringsrapport af Center mod

Menneskehandel fra 2016 peges ligeledes på,

at det med fordel kan overvejes om politiets

strategi med razziaer er den mest optimale

i forhold til både politiets og centerets

ressourceanvendelse.

214

De senere år har der desuden været fokus

på menneskehandel til tvangsarbejde

og udnyttelse af sårbare migranter på

arbejdsmarkedet. Det er dog stadig primært

ofre for menneskehandel i sexindustrien, der

identificeres, og det eneste sociale tilbud,

der specifikt arbejder med potentielle ofre

for menneskehandel, er Mødestedet, som er

forbeholdt kvinder. Det drives af Center Mod

Menneskehandel og Reden International.

I 2015 slog politiet til i den såkaldte Operation

Hvepsebo, hvor en lang række mandlige

migranter blevet identificeret som ofre for

menneskehandel til kriminalitet, hvor deres

identitet blandt andet havde været udnyttet

til at begå bedrageri og til at oprette lån. Der

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

er imidlertid på nuværende tidspunkt ingen

sociale tilbud til potentielle mandlige ofre

for menneskehandel, ligesom disse tillige

i vidt omfang vil være afskåret fra at kunne

benytte sig af de almindelige sociale tilbud

på baggrund af deres begrænsede eller

manglende opholdsgrund, se nærmere afsnit

3.2.3 og 5.2. De sociale tilbud synes ikke at

spille en større rolle i forhold til identifikation af

ofre for menneskehandel.

Center Mod Menneskehandel fremhæver,

at der er tale om en glidende overgang

mellem forskellige grader af udnyttelse

af sårbare migranter på arbejdsmarkedet

og menneskehandel til tvangsarbejde.

215

Uregistrerede migranters usikre opholdsstatus

og/eller manglende arbejdstilladelse og viden

om det danske arbejdsmarked gør dem sårbare

over for at måtte acceptere urimelige eller

farlige arbejdsvilkår, blive snydt for løn m.v.

eller andre former for udnyttelse eller tvang.

Der er tale om mange former for udnyttelse af

migranterne på arbejdsmarkedet og ikke kun

tilfælde af menneskehandel til tvangsarbejde.

Indsatsen har dog primært været rettet mod

menneskehandel til tvangsarbejde eller mod

såkaldt ’social dumping’. De politiske initiativer

mod social dumping handler primært om at

beskytte det overenskomstbaserede danske

arbejdsmarked mod ulovlig eller unfair

konkurrence. Der synes derfor at mangle en

rettighedsbaseret indsats, der har til hensigt

at beskytte sårbare migranter mod udnyttelse

på arbejdsmarkedet, der i sidste ende kan

resultere i menneskehandel til tvangsarbejde.

En række sager der har været fremme i

medierne tyder dog på, at fagforeningerne i

stigende omfang spiller en rolle i forhold til at

bekæmpe forskellige former for udnyttelse af

uregistrerede migranter på arbejdsmarkedet.

216

Den daværende minister for børn, undervisning

og ligestilling uddelte i marts 2016 støtte til

et treårigt projekt om opsøgende arbejde

over for potentielle ofre for menneskehandel

til tvangsarbejde, som fagforeningen 3F og

Aalborg Universitet i samarbejde skal udføre.

217

7.2.2 FRIHEDSBERØVELSE AF OFRE FOR

MENNESKEHANDEL

Udlændingeloven giver mulighed for at

frihedsberøve udlændinge, hvis mindre

indgribende foranstaltninger ikke er

tilstrækkelige, for at sikre muligheden for

afvisning, administrativ udvisning, udsendelse

eller overførsel efter Dublin-forordningen.

218

Ifølge Rigspolitiet skal frihedsberøvelse kun

anvendes, hvis og så længe det er nødvendigt

for at tilgodese et sagligt formål, der skal altid

foretages en konkret og individuel vurdering,

og frihedsberøvelsen skal være proportional

og så kort som mulig. Derudover skal der

tages hensyn til sårbare grupper (syge, ældre,

mindreårige, gravide m.v.).

219

Justitsministeriet har imidlertid i såvel

2013 og 2014 i relation til spørgsmål om

frihedsberøvelse af ofre for menneskehandel

til instituttet oplyst, at det er politiets erfaring,

at udlændinge uden lovligt ophold ofte vil

forsvinde, hvis disse ikke frihedsberøves.

220

Som nævnt forudsætter anvendelse af

frihedsberøvelse, at mindre indgribende

foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at

nå målet. Et alternativ til frihedsberøvelse

kan være ophold på et krisecenter eller

i et asylcenter. Ifølge en meddelelse fra

Rigsadvokaten bør ofre og mulige ofre

for menneskehandel så vidt muligt ikke

frihedsberøves og skal som udgangspunkt

indkvarteres på krisecentre, herberger mv.

221

Derudover oplyste Justitsministeriet i 2013,

at Midt- og Vestjyllands Politi har haft gode

erfaringer med at placere kvindelige ofre

for menneskehandel på kvindekrisecentre i

stedet for at frihedsberøve dem. I 2014 oplyste

Justitsministeriet, at politiet i visse sager har

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

fundet det mere passende og proportionelt at

placere pågældende på krisecentre, og at det i

nogle sager har medført, at de har været mere

villige til at samarbejde med politiet, herunder

give politiet oplysninger om bagmænd.

222

Selvom der således er et alternativ til

frihedsberøvelse i sager om (potentielle)

ofre for menneskehandel, må det antages, at

brugen af alternativerne afhænger af politiets

generelle erfaringer om, at personer uden

lovligt ophold forsvinder, såfremt de ikke

frihedsberøves, særligt når der er tale om

personer, som antræffes af politiet og således

ikke frivilligt opsøger myndighederne.

I en evalueringsrapport af Center mod

Menneskehandel fra 2016 fremgår, at

størstedelen af de identificerede ofre for

menneskehandel tilbydes ophold på Reden

Internationals krisecenter for udenlandske

kvinder handlet til prostitution.

223

I 2014

og 2015 modtog centret 79 kvinder, men

35 af disse forsvandt efter et stykke tid på

krisecentret. Evalueringen identificerer

en række problemstillinger i forhold til

rammerne og strukturen i den danske

menneskehandelsindsats, herunder væsentlige

udfordringer ved krisecenterkonstruktionen,

der blandt andet kan skabe barrierer

for anvendelsen af krisecenter frem for

frihedsberøvelse.

224

Spørgsmålet om frihedsberøvelse i sager om

ofre for menneskehandel har ligeledes været

behandlet flere gange i Højesteret.

I en Højesteretskendelse fra januar 2014 om en

nigeriansk kvinde, som havde opholdstilladelse

i Spanien, og som arbejdede i Danmark uden

arbejdstilladelse, havde Udlændingestyrelsen

indledningsvist udvist kvinden med

indrejseforbud og ikke fundet, at hun var offer

for menneskehandel til Danmark. På baggrund

af nye oplysninger om menneskehandel

genoptog Udlændingestyrelsen senere

sagen og traf afgørelse om, at der ikke var

grundlag for at udvise kvinden, hvorfor hendes

indrejseforbud ligeledes blev ophævet.

Kvinden havde været frihedsberøvet, siden hun

blev antruffet af politiet. Højesteret tiltrådte, at

kvinden var offer for menneskehandel, og at

omstændighederne, der begrundede hende

udvisning (ulovligt arbejde), var en følge af, at

hun havde været udsat for menneskehandel.

Hun burde derfor ikke være blevet udvist, og

frihedsberøvelsen af hendes burde således ikke

være blevet opretholdt.

225

I august 2015 afsagde Højesteret kendelse

i en anden sag om en nigeriansk kvinde,

som to gange tidligere var blevet afvist

efter udlændingeloven, havde fået tilbud

om restitutionsperiode som offer for

menneskehandel, men begge gange

havde afbrudt forløbet og var udrejst af

Danmark. Hun var genindrejst i Danmark for

at arbejde som prostitueret og var fortsat

udsat for menneskehandel. Center Mod

Menneskehandel havde forholdt sig tvivlende

over for, om kvinden ville tage imod tilbuddene

som offer for menneskehandel. Tre ud af fem

dommere fandt ikke, at der var tilstrækkeligt

grundlag for at fastslå, at Udlændingestyrelsen

med urette havde administrativt udvist kvinden,

uanset hun var offer for menneskehandel, og

at hun derfor kunne frihedsberøves, ligesom

frihedsberøvelsen kunne opretholdes.

To ud af fem dommere fandt derimod, at

frihedsberøvelsen ikke burde være blevet

opretholdt, og fandt i den forbindelse, at

de to tidligere afbrudte forløb ikke i sig selv

kunne antages at indebære, at kvinden skulle

udvises.

226

7.2.3 OPHOLDSTILLADELSE OG

HJEMSENDELSE

En udlænding, der har været udsat for

menneskehandel, få en udrejsefrist på

30 dage, også kaldet refleksionsperiode,

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

medmindre særlige grunde taler derimod.

Hvis vedkommende samarbejder om forberedt

hjemsendelse, kan udrejsefristen forlænges

i op til 120 dage.

227

Der kan endvidere gives

opholdstilladelse til en udlænding, hvis

tilstedeværelse i Danmark er påkrævet af

efterforsknings- eller retsforfølgningsmæssige

hensyn, hvilket omfatter ofre for menneske-

handel. Opholdstilladelsen kan ikke forlænges

ud over den periode, hvori efterforskningen

eller retsforfølgningen pågår.

228

En ekspertgruppe under Europarådets

konvention om indsatsen mod

menneskehandel (Group of Experts on Action

against Trafficking in Human Beings, GRETA),

anbefalede i 2016 blandt andet, at Danmark

gennemgår lovgivning og praksis med henblik

på at sikre, at alle ofre for menneskehandel

får en ’recovery’ og refleksionsperiode snarere

end en udskudt tidsfrist med henblik på en

forberedt udsendelse. GRETA anbefalede

ligeledes, at Danmark ændrer praksis i forhold

til at udstede opholdstilladelser til ofre for

menneskehandel.

229

Ofre for menneskehandel kan søge om asyl

eller humanitær opholdstilladelse eller

opholdstilladelse efter udlændingelovens

øvrige regler.

230

Søger et offer for

menneskehandel asyl, er vedkommende

underlagt de samme regler som andre

asylansøgere, herunder reglerne i Dublin-

forordningen.

Hverken Palermo-protokollen eller

Europarådets konvention om indsatsen mod

menneskehandel indebærer, at ofre for

menneskehandel har ret til længerevarende

opholdstilladelse. Udsendelse til hjemlandet,

hvor der er konkret og individuel risiko

for nedværdigende eller umenneskelig

behandling, er i strid med blandt andet Den

Europæiske Menneskerettighedskonvention.

231

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

har behandlet en række sager, hvor ofre for

menneskehandel har klaget over udsendelse,

idet klagerne ikke mente, at hjemlandets

myndigheder ville kunne beskytte dem.

Domstolen har i disse sager ikke fundet,

at udsendelse ville være i strid med

konventionen.

232

FN’s Menneskerettighedskomité har i en

afgørelse, hvor Danmark var indklaget for ikke

at give asyl til en nigeriansk kvinde, der var

identificeret som offer for menneskehandel,

fundet dette i strid med FN’s Konvention

om Borgerlige og Politiske Rettigheder.

233

Flygtningenævnet genoptog sagen på

baggrund af FN’s Menneskerettighedskomités

afgørelse, men fastholdt afslaget på asyl

med henvisning til ovennævnte praksis fra

menneskerettighedsdomstolen.

234

En gennemgang af Flygtningenævnets senere

praksis viser, at der som udgangspunkt ikke

gives asyl til ofre for menneskehandel fra

Nigeria, hvor størstedelen af de identificerede

ofre for menneskehandel kommer fra.

235

7.2.4 UREGISTREREDE MIGRANTER SOM OFRE

FOR KRIMINALITET OG CHIKANE

Som nævnt er uregistrerede migranter sårbare

over for overgreb og udnyttelse. Det skyldes

blandt andet, at deres opholdsstatus betyder,

at kontakt til politi og øvrige myndigheder

ofte vil medføre registrering og risiko for

tilbageholdelse og udsendelse. Det vides

ikke, i hvilket omfang uregistrerede migranter

generelt bliver udsat for kriminalitet og

chikane. Der findes dog enkelte undersøgelser,

som belyser nogle særligt udsatte gruppers

oplevelser med vold og chikane.

En større norsk undersøgelse fra 2015 af

forholdene for rumænere, der lever og arbejder

på gaden i Oslo, Stockholm og København,

har således undersøgt, i hvilket omfang disse

oplever chikane og vold.

236

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

I undersøgelsen deltog 1.269 personer,

hvoraf 385 levede på gaden i København. 17

procent af rumænerne, der levede på gaden i

København, angav at have været udsat for vold.

Størstedelen angav at have været udsat for vold

fra almindelige københavnere, mens to procent

angav at have været udsat for vold fra en anden

rumæner.

237

Særligt bemærkelsesværdigt er

endvidere, at fire procent angav, at de havde

været udsat for vold fra en politibetjent i

København. I alt havde 17 personer af de 385

angivet, at de havde været udsat for vold fra

politiet i København, mens alene én person

havde angivet at have været udsat for vold fra

politiet i henholdsvis Oslo (438 deltagere) og

Stockholm (446 deltagere).

238

Det tidligere SFI (nu en del af Det

Nationale Forsknings- og Analysecenter

for Velfærd, VIVE) har i en rapport fra 2011

kortlagt prostitutionsområdet i Danmark.

I den forbindelse kortlagde SFI 595

gadesexarbejdere i løbet af 2010, hvoraf stort

set alle var udenlandske kvinder. Det fremgår

af rapporten, at en stor del af disse kvinder

var uregistrerede migranter.

239

Rapporten

konkluderer, at den synlige gadeprostitution i

København i dag, i langt overvejende grad er

præget af udenlandske kvinder, formentlig fra

Afrika eller Østeuropa.

En meget stor andel af gadesexarbejderne angav

at have været udsat for vold. 41 procent angav

at have været udsat for vold en eller flere gange

i løbet af det seneste år (til sammenligning

angav tre procent af kliniksexarbejderne at

have været udsat for vold).

240

Rapporten

sandsynliggør, at de gadesexarbejdere, der

opholder sig ulovligt i Danmark, er i høj risiko

for at blive udsat for vold. Rapporten beskriver

endvidere, at nogle udenlandske kvinder er

bange for konsekvenserne af at gå til danske

myndigheder for at anmelde vold. Der var

kvinder, der i interviews berettede om voldelige

kunder, som truede med, at de ville afsløre dem

(deres opholdsstatus), hvis de fortalte nogen om

volden.

241

Der findes som nævnt ikke tilgængelig

viden om, i hvilket omfang andre grupper af

uregistrerede migranter oplever chikane og

vold, men den norske undersøgelse viser,

at der er tale om et betydeligt problem for

rumænere, der lever på gaden i København.

SFI’s undersøgelse viser endvidere, at de

uregistrerede gadesexarbejdere er meget

sårbare over for overgreb, og at en stor andel

bliver udsat for voldelige overfald. Det er

formentlig særligt de uregistrerede migranter,

som er synlige i gadebilledet, der oplever disse

form for overgreb.

7.2.5 UDENLANDSKE GADEBØRN I DANMARK

En særligt udsat og sårbar gruppe blandt de

uregistrerede migranter er børn. Fra 2007-

2016 er der identificeret 25 børn som ofre

for menneskehandel.

242

I alt blev ni børn

identificeret som ofre for menneskehandel i

2016, der blandt andet havde været handlet

til prostitution og strafbare handlinger i form

af salg af stoffer. Fem af de seks piger var

identificeret som ofre for menneskehandel til

prostitution.

243

I 2016 har Københavns Kommunes Den

Sociale Døgnvagt (Døgnvagten) registreret

henvendelser om 35 østeuropæiske børn,

mens Aarhus kommune årligt har kontakt

med omkring fire østeuropæiske børn. Der er

primært tale om rumænske drenge, der lever

på gaden.

244

Institut for Menneskerettigheder har på

baggrund af en henvendelse fra en ngo talt

med en række myndigheder og organisationer,

der har kontakt med hjemløse uregistrerede

migranter. De beskriver en mindre gruppe

af meget udsatte børn, som lever på gaden,

primært i København.

245

Medarbejdere fra

Døgnvagten har endvidere beskrevet deres

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

erfaringer med denne gruppe i en række

artikler i Socialrådgiveren.

246

Knap 80 procent af henvendelserne om

østeuropæiske børn til Døgnvagten sker fra

politiet i forbindelse med forskellige former

for småkriminalitet som butikstyveri eller

tiggeri.

247

Medarbejderne beskriver, at børnene

lever under kummerlige forhold på gaden,

og at de har begrundede formodninger

om, at nogle af de østeuropæiske børn har

været udsat for både voldelige og seksuelle

overgreb under deres ophold på gaden.

248

Selvom servicelovens regler og muligheder

om hjælp og støtte til børn også finder

direkte anvendelse over for børn fra andre

EU-lande, oplever medarbejderne ikke, at

de forskellige foranstaltninger er reelle og

brugbare redskaber i mødet med børnene. De

beskriver, at børnene ofte ikke vil fortælle dem

noget, og at de afviser tilbud om eksempelvis

anbringelse på institution eller anden form for

indkvartering.

249

Både medarbejderne i Døgnvagten og

organisationer, der har haft kontakt med de

østeuropæiske gadebørn, fortæller, at en del af

børnene angiver at være her i følgeskab med

familie eller med en form for værger. Flere har

oplyst til instituttet, at flere af børnene når de

løslades afhentes af lidt ældre unge mænd, der

fremviser en rumænsk attest, der skulle vise, at

de er værger for børnene.

250

Medarbejderne i

Døgnvagten beskriver, at børnene typisk enten

løslades til familie eller værger, eller forlader

anbringelsesstedet inden for meget kort tid.

251

Center mod Menneskehandel oplyser, at

børnene typisk ikke vil fortælle om eventuel

tvang eller menneskehandel, hvilket gør det

vanskeligt at identificere om de har været udsat

for overgreb.

Center mod Menneskehandel og Døgnvagten

oplever, at der er tale om et stigende antal

udenlandske gadebørn og har derfor besluttet

at oprette en fælles indsatsgruppe for at

forsøge at forbedre indsatsen over for de

ekstremt udsatte børn.

252

7.3 KONKLUSION

I Danmark er kriminaliteten generelt lav

og trygheden stor. Strafbare handlinger

efterforskes og retsforfølges generelt effektivt,

så vold og overgreb med videre mødes med

strafferetlige sanktioner.

Sager om overgreb, udnyttelse og menneske-

handel viser, at nogle uregistrerede migranter

lever en tilværelse præget af vold, overgreb

og utryghed og uden den reelle beskyttelse,

som andre borgere nyder i et generelt

velfungerende retssamfund som det danske.

Siden 2002 har Danmark haft mere eller

mindre omfattende strategier for at bekæmpe

menneskehandel, mens der ikke er nogen

samlet strategi for at bekæmpe øvrige overgreb

og udnyttelse af uregistrerede migranter.

Erfaringerne fra menneskehandelsområdet

viser, at de uregistrerede migranter kun i

begrænset omfang søger de muligheder

for beskyttelse, der kan tilbydes til ofre for

menneskehandel. Langt størstedelen af ofre

for menneskehandel identificeres på baggrund

af, at de pågældende pågribes af politiet i

forbindelse med udlændingekontrol eller

efterforskning af kriminalitet.

De eksisterende rammer for politiets

arbejde med efterforskning af kriminalitet

og udlændingekontrol sikrer i praksis ikke

uregistrerede migranter en reel beskyttelse

mod overgreb, udnyttelse og menneskehandel.

Danmark er forpligtet til at kriminalisere,

efterforske og strafforfølge overgreb og

udnyttelse samt til i et vist omfang at beskytte

ofre for sådanne overgreb. Dette forhindrer

dog ikke, at staterne i den forbindelse kan

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

undersøge en persons opholdsstatus, selvom

dette kan afholde uregistrerede migranter fra at

anmelde overgreb til politiet.

Hvis ofrene ikke anmelder forbrydelser til

politiet, har politiet meget begrænsede

muligheder for at sikre en reel strafferetlig

beskyttelse mod overgreb, og man risikerer

en tilstand med en vis grad af straffrihed for

overgreb begået mod uregistrerede migranter.

Det bør derfor overvejes, om man af

menneskeretlige og kriminalitetsforebyggende

hensyn kunne indføre en forsøgsordning,

der kunne give ofre for alvorlige forbrydelser

mulighed for at anmelde overgreb, uden

at anmeldelsen fører til en registrering af

opholdsstatus.

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at:

• regeringen undersøger muligheden for

indføre en forsøgsordning, der kan give

ofre for alvorlige forbrydelser mulighed

for at anmelde overgreb til politiet, uden

at anmeldelsen fører til en registrering af

opholdsstatus.

• Justitsministeriet sikrer, at personer,

der kan være ofre for menneskehandel,

ikke frihedsberøves, men får ophold i et

’safehouse’ eller lignende.

• Udenrigsministeriet i samarbejde med Børne-

og Socialministeriet sikrer, at potentielle ofre

for menneskehandel har adgang til sociale

tilbud, uanset køn.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

NOTER

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,

Sundhedsydelser til uregistrerede

migranter, Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del,

bilag 148, side 4.

2 Nyt fra Rockwool Fondens

Forskningsenhed (december 2014).

3 Bekendtgørelse nr. 305 af 31. marts

2017 om ændring af bekendtgørelse om

politiets sikring af den offentlige orden

og beskyttelse af enkeltpersoners og den

offentlige sikkerhed mv., samt politiets

adgang til at iværksætte midlertidige

foranstaltninger.

4 Lov nr. 753 af 19. juni 2017 om ændring

af straffeloven (Skærpelse af straffen for

utryghedsskabende tiggeri).

5 Lov nr. 131 af 27. februar 2018 om ændring

af lov om politiets virksomhed (Udvidet

bemyndigelse til at fastsætte regler om

zoneforbud).

6 Bekendtgørelse nr. 427 af 7. maj 2018

om ændring af bekendtgørelse om

politiets sikring af den offentlige orden

og beskyttelse af enkeltpersoners og den

offentlige sikkerhed mv., samt politiets

adgang til at iværksætte midlertidige

foranstaltninger.

7 Se tilsvarende Justitsministeriet,

Kommenteret høringsoversigt, Forslag til

lov om ændring af straffeloven (Skærpelse

af straffen for utryghedsskabende tiggeri),

pkt. 2.1, L215, bilag 5.

8 Institut for Menneskerettigheder, Status

2015-16, delrapport Uregistrerede

migranter, kapitel 5.3.

Folketinget 2017-18, L 204 Forslag

til lov om ændring af retsplejeloven,

(Nedbringelse af sagsbehandlingstiden i

straffesager).

Bekendtgørelse nr. 305 af 31. marts

2017 om ændring af bekendtgørelse om

politiets sikring af den offentlige orden

og beskyttelse af enkeltpersoners og den

offentlige sikkerhed mv., samt politiets

adgang til at iværksætte midlertidige

foranstaltninger.

Adgangen til at fastsætte zoneforbud ved

bekendtgørelse blev indført med lov nr.

131 af 27. februar 2018 om ændring af lov

om politiets virksomhed og gennemført

med bekendtgørelse nr. 427 af 7. maj

2018 om ændring af bekendtgørelse om

politiets sikring af den offentlige orden

og beskyttelse af enkeltpersoners og den

offentlige sikkerhed mv., samt politiets

adgang til at iværksætte midlertidige

foranstaltninger.

Lov nr. 753 af 19. juni 2017 om ændring

af straffeloven (Skærpelse af straffen for

utryghedsskabende tiggeri).

Østre Landsrets kendelse af 29. juni 2017,

tilgængelig på: http://www.domstol.dk/

oestrelandsret/nyheder/domsresumeer/

Documents/S-1771-17.pdf.

Højesterets kendelser i sagerne 167/2017,

168/2017, 169/2017 og 170/2017, tilgæn-

gelige på: http://www.hoejesteret.dk/

hoejesteret/nyheder/Afgorelser/Pages/

Frihedsberoevelseafrumaeneremedhen-

blikpaaudvisning.aspx.

Højesterets kendelser i sagerne 212/2017,

213/2017, 214/2017 og 215/2017, tilgæn-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

gelig på: http://www.hoejesteret.dk/

hoejesteret/nyheder/Afgorelser/Pages/

Frihedsberoevelseafrumaeneremedhen-

blikpaaudvisning2.aspx.

FN’s Børnekomité, Concluding observations

on the fifth periodic report of Denmark,

26. oktober 2017, CRC/C/DNK/CO/5,

pkt. 39 (g) og 40 (h). Instituttet har

udarbejdet en uofficiel dansk oversættelse

af anbefalingerne, som er tilgængelig

på: https://menneskeret.dk/sites/

menneskeret.dk/files/media/dokumenter/

udgivelser/monitorering/uofficiel_

oversaettelse_af_boernekomiteens_

anbefalinger.pdf.

FN’s Verdenserklæring om

Menneskerettigheder artikel 1 og 2.

FN’s Konvention om Borgerlige og

Politiske Rettigheder, artikel 1 (se dog

artikel 25 om blandt andet stemmeret, der

er forbeholdt landets egne statsborgere

samt bevægelsesfriheden i artikel 12, der

forudsætter, at en udlænding har lovligt

ophold i landet) og Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention, artikel 1.

Se eksempelvis Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol, Abdulaziz,

Cabales og Balkandali mod Storbritannien,

dom af 28. maj 1985, app.no. 9214/80,

9473/81 og 9474/81, præmis 67, og Biao

mod Danmark, dom af 25. marts 2014, app.

no. 38590/10, præmis 53.

Se blandt andet FN’s Konvention om

Borgerlige og Politiske Rettigheder,

artikel 25 og Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions

Tillægsprotokol 4, artikel 3.

FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale

og Kulturelle Rettigheder, artikel 11.

FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale

og Kulturelle Rettigheder, artikel 6 og 7.

FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale

og Kulturelle Rettigheder, artikel 9.

FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale

og Kulturelle Rettigheder, artikel 12.

25 Den Europæiske Socialpagt, artikel 19.

26 UN Declaration on The Human Rights of

Individuals who are not Nationals of the

Country in which They Live, A/RES/40/144,

13. december 1985, artikel 8.

27 Se blandt andet Den Europæiske Social-

komité, COHRE mod Italien, afgørelse af 25.

juni 2010, klage nr. 58/2009, præmis 33.

28 Se for en gennemgang af komitéernes

praksis blandt andet EU’s Agentur for

Grundlæggende Rettigheder, Fundamental

rights of migrants in an irregular situation in

the European Union, 2011, side 22-23.

29 Ida Elisabeth Koch, Human Rights as

Indivisible Rights: the protection of socio-

economic demands under the European

Convention on Human Rights, Martinus

Nijhoff Publishers, 2009, side 7.

30 For en nærmere gennemgang se: Institut

for Menneskerettigheder, Økonomiske,

Sociale og Kulturelle Rettigheder –

Grundnotat, 2016, tilgængelig på: https://

menneskeret.dk/sites/menneskeret.dk/

files/media/dokumenter/monitorering/

oskr_grundnotat_2017.pdf.

31 FN’s Konvention om Økonomiske, Sociale

og Kulturelle Rettigheder, artikel 2, stk. 2.

32 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og

Kulturelle Rettigheder, General Comment

20, 2009, punkt 30.

33 François Crépeau, Report of the Special

Rapporteur on the human rights of

migrants, 5. august 2013, A/68/283, pkt.

82, 98 og 127.

34 Europarådet, European Commission against

Racism and Intolerance, General Policy

Recommendation no. 16 on safeguarding

irregularly present migrants from

discrimination, vedtaget 16. marts 2016.

35 Europarådet, European Commission against

Racism and Intolerance, General Policy

Recommendation no. 16 on safeguarding

irregularly present migrants from

discrimination, Explanatory Memorandum,

vedtaget 16. marts 2016.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

36 Udlændingeloven, jf. lovbekendtgørelse nr.

1117 af 2. oktober 2017.

37 Udlændingeloven, § 1.

38 Udlændingeloven, § 2.

39 Udlændingeloven, § 2, stk. 3.

40 Udlændingeloven, § 2 b.

41 Udlændingeloven, § 3.

42 Grundlovens § 75, stk. 2

43 Se eksempelvis lov om social service,

lovbekendtgørelse nr. 102 af 29. januar

2018, § 2, og lov om aktiv socialpolitik,

lovbekendtgørelse nr. 269 af 21. marts 2017,

§ 3.

44 Se eksempelvis lov om aktiv socialpolitik,

§ 12 a.

45 Lov om aktiv socialpolitik,

lovbekendtgørelse nr. 269 af 21. marts 2017,

§ 3, stk. 1.

46 Lov om aktiv socialpolitik, § 3, stk. 2.

47 Vejledning nr. 91 af 19. juni 1998 om

kommunernes medvirken i sager om

udlændinge.

48 Lov om aktiv socialpolitik, § 3, stk. 4 og 6.

49 Lov om aktiv socialpolitik, § 3, stk. 5.

50 Lov om aktiv socialpolitik, § 12 a.

51 Lov om aktiv socialpolitik, § 81.

52 Lov om social service, lovbekendtgørelse nr.

102 af 29. januar 2018 § 2.

53 Se Vejledning nr. 9347 af 28. marts 2017

om servicelovens formål og generelle

bestemmelser i loven (Vejledning nr.

1 til serviceloven), punkt 12, og Social-

og Indenrigsministeriet, Analyse af

servicelovens anvendelsesområde i forhold

til udlændinge med processuelt eller ikke

lovligt opholdsgrundlag, 29. juni 2016,

tilgængelig på: http://socialministeriet.dk/

media/15693/analyse-af-servicelovens-

anvendelsesomraade-i-forhold-til-

udlaendinge-med-processuelt-eller-ikke-

lovligt-opholdsgrundlag.pdf og Vejledning

om koordinering af sundhedsydelser

og visse sociale ydelser for borgere, der

rejser mellem EU-landene (Del II), pkt.

10.1, Indenrigs- og Sundhedsministeriet,

Internationalt samarbejde og retsstilling, 14.

juli 2010. J.nr. 1000353.

Udlændingeloven, lovbekendtgørelse nr.

1117 af 2. oktober 2017,

§ 18.

Social- og Indenrigsministeriet, Analyse af

servicelovens anvendelsesområde i forhold

til udlændinge med processuelt eller ikke

lovligt opholdsgrundlag, 29. juni 2016,

tilgængelig på: http://socialministeriet.dk/

media/15693/analyse-af-servicelovens-

anvendelsesomraade-i-forhold-til-

udlaendinge-med-processuelt-eller-ikke-

lovligt-opholdsgrundlag.pdf og Social- og

Indenrigsministeriet, Meddelelse om

servicelovens anvendelsesområde i forhold

til asylansøgere og udlændinge uden

lovligt ophold, 1. juli 2016, tilgængelig på:

http://socialministeriet.dk/media/15694/

brev-til-kommunerne-meddelelse-om-

servicelovens-anvendelsesomraade-i-

forhold-til-asylansoegere-og-udlaendinge-

uden-lovligt-ophold.pdf.

Social- og Indenrigsministeriet, Analyse af

servicelovens anvendelsesområde i forhold

til udlændinge med processuelt eller ikke

lovligt opholdsgrundlag, 29. juni 2016,

tilgængelig på: http://socialministeriet.dk/

media/15693/analyse-af-servicelovens-

anvendelsesomraade-i-forhold-til-

udlaendinge-med-processuelt-eller-ikke-

lovligt-opholdsgrundlag.pdf.

Social- og Indenrigsministeriet, Analyse af

servicelovens anvendelsesområde i forhold

til udlændinge med processuelt eller ikke

lovligt opholdsgrundlag, 29. juni 2016, side

103, tilgængelig på: http://socialministeriet.

dk/media/15693/analyse-af-servicelovens-

anvendelsesomraade-i-forhold-til-

udlaendinge-med-processuelt-eller-ikke-

lovligt-opholdsgrundlag.pdf.

Sundhedsloven, lovbekendtgørelse nr.

191 af 28. februar 2018, § 7. Lovens §§ 3-5

indeholder dog særlige regler for personer

fra andre EU-/EØS-lande.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

59 Se også Ministeriet for Sundhed og

Forebyggelse, Sundhedsydelser til

uregistrerede migranter, 2014, side 3.

60 Bekendtgørelse nr. 293 af 27. marts 2017

om ret til sygehusbehandling m.v.

61 Bekendtgørelse nr. 293 af 27. marts 2017

om ret til sygehusbehandling m.v. § 5.

62 Sundhedsloven, § 2 a.

63 Sundhedsloven, lovbekendtgørelse nr. 191

af 28. februar 2018, § 43, stk. 2, nr. 2.

64 Helle Bødker Madsen, Sundhedsret, 2007,

s. 156.

65 Udlændingeloven, lovbekendtgørelse nr.

1117 af 2. oktober 2017, § 42 a.

66 Udlændingeloven, § 42 a, stk. 2.

67 Udlændingeloven, § 42 a, stk. 3.

68 Udlændingeloven, §§ 25 b.

69 Udlændingeloven, §§ 22-24 b.

70 Udlændingeloven, § 25.

71 Udlændingeloven, § 25 a.

72 Udlændingeloven, § 25 a, stk. 2, nr. 1 og 2.

73 Udlændingeloven, § 25 a, stk. 1, nr. 1.

74 Udlændingeloven, § 25 a, stk. 1, nr. 3.

75 Udlændingeloven, § 2, stk. 3.

76 Direktiv 2004/38/EF (opholdsdirektivet),

artikel 27. Se også Højesterets kendelser

afsagt 31. marts 2011 i sagerne 319/2010,

264/2010, 316/2010 og 143/2009.

77 Højesterets kendelser afsagt 31. marts 2011

i sagerne 319/2010, 264/2010, 316/2010 og

143/2009.

78 Højesterets kendelse afsagt 31. marts 2011,

sag 319/2010 og 264/2010.

79 Udlændingeloven, § 25 a.

80 Udlændingeloven, § 28.

81 Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere

og Integration, Notat om adgangen til

ud- og afvisning af EU-/EØS-statsborgere

på baggrund af subsistensløshed eller af

hensyn til den offentlige orden, 30. juni

2011.

82 Folketingets Udvalg for udlændinge- og

integrationspolitik (nu Udlændinge- og

Integrationsudvalget), UUI 2013-14, alm.

del, svar på spørgsmål 792 med henvisning

til Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere

og Integration, Notat om politiets indrejse-

kontrol samt afvisning ved indrejsen af

udlændinge, der er visumpligtige, 17.

december 2010.

Direktiv 2004/38/EF (opholdsdirektivet)

artikel 14, stk. 1. Se også Ministeriet for

Flygtninge, Indvandrere og Integration,

Notat om adgangen til ud- og afvisning

af EU-/EØS-statsborgere på baggrund af

subsistensløshed eller af hensyn til den

offentlige orden, 30. juni 2011.

EU-Domstolen, dom af 20. september 2001

i sag C-184/99, Grzelczyk.

Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere

og Integration, Notat om adgangen til

ud- og afvisning af EU-/EØS-statsborgere

på baggrund af subsistensløshed eller af

hensyn til den offentlige orden, 30. juni

2011, side 4-5.

Børnekonventionens artikel 24, Kvinde-

konventionens artikel 12, Handicap-

konventionens artikel 25 og Race-

diskriminationskonventionens artikel 5, litra

e (iv).

FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og

Kulturelle Rettigheder, The Nature of States

Parties’ Obligations (Art. 2, Para. 1, of the

Covenant), General Comment 3, 1991, pkt. 10.

FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og

Kulturelle Rettigheder, General Comment

No. 14, 2000, The right to the highest

attainable standard of health, pkt. 43.

FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og

Kulturelle Rettigheder, General Comment

No. 14, 2000, The right to the highest

attainable standard of health, pkt. 34.

FN’s Komité om Økonomiske, Sociale

og Kulturelle Rettigheder, Concluding

observations on the fifth report of Denmark,

adopted by the Committee at its fiftieth

session, 29 April – 17 May 2013, pkt. 18.

Børnekonventionen artikel 24.

Børnekonventionen artikel 24, stk. 2, litra a

og d.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

93 Børnekonventionen artikel 2.

94 Børnekonventionen artikel 3 og 4.

95 Børnekomitéen, General comment No. 6,

2005, Treatment of unaccompanied and

separated children outside their country of

origin, pkt. 12.

96 Børnekomitéen, General comment No. 6,

2005, Treatment of unaccompanied and

separated children outside their country of

origin, pkt. 85.

97 UN Committee on the Elimination

of Discrimination against Women:

Recommendation No. 26 on Women

migrant workers (2009), pkt. 4 (c).

98 UN Committee on the Elimination

of Discrimination against Women:

Recommendation No. 26 on Women

migrant workers (2009), pkt. 18.

99 Se blandt andet Jorge Bustamante, Report

of the Special Rapporteur on human rights

of migrants, 16. April 2010, A/HRC/14/30

og Anand Grover, Report of the Special

Rapporteur on the right of everyone to

the enjoyment of the highest attainable

standard of physical and mental health, 15.

maj 2013 (A/HRC/23/41).

100 Se Committee of Ministers of the Council

of Europe, Recommendation CM/Rec

(2011) 13 of the Committee of Ministers to

member states on mobility, migration and

access to health care, 16. november 2011,

indledningen og pkt. 8 og 10.

101 Udlændingelovens § 42 a.

102 Røde Kors, Sundhedsklinik for

udokumenterede migranter – Rapport

24. aug. 2011 – 31. dec. 2017, side 2,

tilgængelig på: https://www.rodekors.dk/

media/3613261/aarsrapport-2017-.pdf.

103 Røde Kors, Sundhedsklinik for

udokumenterede migranter – Rapport

24. aug. 2011 – 31. dec. 2017, side 31-33,

tilgængelig på: https://www.rodekors.dk/

media/3613261/aarsrapport-2017-.pdf.

104 Institut for Menneskerettigheder,

Uregistrerede migranters

105

106

107

108

109

110

111

sundhedsrettigheder – fokus på

gravide kvinder og børn, 2016,

tilgængelig på: https://menneskeret.

dk/sites/menneskeret.dk/files/

media/dokumenter/udgivelser/

ligebehandling_2016/migranter_2016.pdf.

Institut for Menneskerettigheder,

Uregistrerede migranters

sundhedsrettigheder – fokus på gravide

kvinder og børn, side 24-25, 2016,

tilgængelig på: https://menneskeret.

dk/sites/menneskeret.dk/files/

media/dokumenter/udgivelser/

ligebehandling_2016/migranter_2016.pdf.

Institut for Menneskerettigheder,

Uregistrerede migranters

sundhedsrettigheder – fokus på gravide

kvinder og børn, side 24-25, 2016,

tilgængelig på: https://menneskeret.

dk/sites/menneskeret.dk/files/

media/dokumenter/udgivelser/

ligebehandling_2016/migranter_2016.pdf.

Institut for Menneskerettigheder,

Uregistrerede migranters

sundhedsrettigheder – fokus på gravide

kvinder og børn, side 24-25, 2016,

tilgængelig på: https://menneskeret.

dk/sites/menneskeret.dk/files/

media/dokumenter/udgivelser/

ligebehandling_2016/migranter_2016.pdf.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,

Sundhedsydelser til uregistrerede

migranter, Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del,

bilag 148, side 6.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,

Sundhedsydelser til uregistrerede

migranter, Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del,

bilag 148, side 6.

Jf. Børnekonventionens artikel 24 og

Kvindekonventionens artikel 12.

EU’s Agentur for Grundlæggende

Rettigheder, Migrants in an irregular

situation: access to healthcare in 10

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

European Union Member States, 2011,

side 23.

112 Institut for Menneskerettigheder,

Uregistrerede migranters sundheds-

rettigheder – fokus på gravide kvinder

og børn, side 29-30 og 63-64, 2016,

tilgængelig på: https://menneskeret.

dk/sites/menneskeret.dk/files/

media/dokumenter/udgivelser/

ligebehandling_2016/migranter_2016.pdf.

113 Institut for Menneskerettigheder,

Uregistrerede migranters

sundhedsrettigheder – fokus på gravide

kvinder og børn, side 64, 2016, tilgængelig

på: https://menneskeret.dk/sites/

menneskeret.dk/files/media/dokumenter/

udgivelser/ligebehandling_2016/

migranter_2016.pdf.

114 Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,

Sundhedsydelser til uregistrerede

migranter, Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del,

bilag 148, side 29.

115 Se brev af 10. februar 2015 fra Læge-

foreningen, Dansk Flygtningehjælp og

Røde Kors med bilag. Se tillige omtale af

henvendelse m.v. Politiken, Gravide illegale

indvandrere får nej til behandling af ufødte

og nyfødte børn, 25. maj 2015, tilgængelig

på: http://politiken.dk/indland/samfund/

ECE2684421/gravide-illegale-indvandrere-

faar-nej-til-behandling-af-ufoedte-og-

nyfoedte-boern/.

116 Ifølge udlændingemyndighederne er børn

på asylcentre berettiget til samme adgang

til sundhedsydelser som børn med bopæl i

Danmark, se: https://www.nyidanmark.dk/

da/Du-venter-svar/Asyl/Asylansøgernes-vi

lkår?anchor=9791A15AE95F439085E3E53

B50339E3D.

117 Projekt UDENFOR, Rapport om hjemløse

migranter i København – Migranternes

problematikker og behov, del 1, side 3, april

2012.

118 FN’s Verdenserklæring om Menneske-

rettigheder artikel 25 og ØSKR artikel 11.

119 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og

Kulturelle rettigheder,

General Comment

3, 1991, pkt. 10.

120 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale og

Kulturelle Rettigheder,

General Comment

3, 1991, pkt. 10.

121 FN’s Komité om Økonomiske, Sociale

og Kulturelle Rettigheder, Concluding

observations on the fifth periodic report of

Denmark, 2013, pkt. 17.

122 Leilani Farha, Report of the Special

Rapporteur on adequate housing as a

component of the right to an adequate

standard of living, and on the right to

non-discrimination in this context, 30.

december 2015, A/HRC/31/54, pkt. 46.

123 VIVE, Hjemløshed i Danmark 2017 –

National kortlægning, 2017, side 119.

124 VIVE, Hjemløshed i Danmark 2017 –

National kortlægning, 2017, side 119.

125 VIVE, Hjemløshed i Danmark 2017 –

National kortlægning, 2017, side 119-121.

126 Camilla Ida Ravnbøl, Hjem og arbejde for

hjemløse og arbejdsløse EU medborgere:

rumænske romaers erfaringer fra

København og Malmø, Socialmedicinsk

tidskrift, 3/2015, side 326 ff.

127 For en nærmere beskrivelse af erfaringer

med migrationsmønstre m.v. blandt

uregistrerede hjemløse migranter

se: Kirkens Korshær, Uregistrerede

hjemløse udlændinge i København

– En erfaringsopsamling fra Kirkens

Korshær 2017, side 7-15, tilgængelig på:

https://www.kirkenskorshaer.dk/sites/

kirkenskorshaer.dk/files/files/Kompasset_

rapport_2017_dansk.pdf.

128 Projekt UDENFOR, Rapport om hjemløse

migranter i København – Migranternes

problematikker og behov, del 1, april 2012.

129 Københavns Kommune, Midtvejsstatus for

Transitprogrammet, august 2017, side 5-7.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

130 VIVE, Hjemløshed i Danmark 2017 –

National kortlægning, 2017, side 121.

131 Kirkens Korshær, Uregistrerede

hjemløse udlændinge i København

– En erfaringsopsamling fra Kirkens

Korshær 2017, side 18 ff., tilgængelig på:

https://www.kirkenskorshaer.dk/sites/

kirkenskorshaer.dk/files/files/Kompasset_

rapport_2017_dansk.pdf.

132 Københavns Kommune, Midtvejsstatus for

Transitprogrammet, august 2017, side 5-7.

133 Projekt UDENFOR, Rapport om hjemløse

migranter i København – Migranternes

problematikker og behov, del 1, april 2012,

pkt. 3.1.1 og 3.1.3.

134 Lovbekendtgørelse nr. 102 af 29. januar

2018 om social service, § 2.

135 Vejledning nr. 9347 af 28. marts 2017

om servicelovens formål og generelle

bestemmelser i loven (Vejledning nr. 1 til

serviceloven), pkt. 12.

136 Ministeriet for Børn, Ligestilling,

Integration og Sociale Forhold,

Orienteringsskrivelse af 11. december

2014, Socialudvalget 2014-15, SOU Alm.

del, endeligt svar på spørgsmål 85.

137 Folketinget, Social- og Indenrigsudvalget

2015-2016, SOU Alm. del, Endeligt

svar på spørgsmål 137 og Social- og

Indenrigsministeriet, Aftale om satspuljen

på social- og indenrigsområdet 2016-

2019, 27. oktober 2015, tilgængelig på:

http://sim.dk/media/988910/aftale_om_

satspulje_p__social-_og_indenrigsomr_

det_2016-2019.pdf.

138 Socialministeriet, Nødovernatning

er ikke et billigt vandrehjem,

pressemeddelelse af 2. december

2010, tilgængelig på: http://www.

socialjura.dk/pressemeddelelser/2010/

socialministeriet-212-2010/, og

Information, Minister: Ingen skal sove

ude i kulden, 4. februar 2012, tilgængelig

på: http://www.information.dk/

telegram/292606.

139 Socialstyrelsen, Tilskudsportalen,

tilgængelig på: https://tilskudsportal.

sm.dk/Sider/forside.aspx. Se også

Socialstyrelsen, Pulje: Midlertidige

overnatningstilbud for vinteren 2018/2019,

8. juni 2018, tilgængelig på: https://

socialstyrelsen.dk/nyheder/2018/

pulje-midlertidige-overnatningstilbud-

for-vinteren-2018-2019?utm_sou

rce=Socialstyrelsens+nyheder&u

tm_campaign=660fd2c647-EMAIL_

CAMPAIGN_2018_06_08_07_55&utm_

medium=email&utm_

term=0_5a0bbb8119-

660fd2c647-45202181.

140 Se eksempelvis Københavns Kommunes

Socialforvaltnings svar til medlem af

Borgerrepræsentationen, John Andersen

af 23. oktober 2015, sagsnr. 2015-

0233532, tilgængelig på: https://www.

kk.dk/sites/default/files/uploaded-

files/2015-0233532%20Svar%20til%20

John%20Andersen%20vedr%20%20

%C2%A7110%20om%20tilbud%20til%20

hjeml%C3%B8se_0.pdf.

141 Kirkens Korshær, Kirkens Korshær

betaler puljemidler tilbage, nyhed på

hjemmeside, tilgængelig på: https://

www.kirkenskorshaer.dk/nyheder/kirkens-

korsh%C3%A6r-betaler-puljemidler-

tilbage.

142 Københavns Kommunes Socialforvaltning,

Notat til Transitprogrammets følgegruppe

– Foreløbig erfaringsopsamling – juni

2015, 14. juni 2016, sagsnr.: 2014-0185957,

tilgængelig på: https://www.kk.dk/sites/

default/files/edoc/4229ba02-96f9-

46e3-8644-e035c8ed919a/0ad28714-

773f-4498-8375-0a31fe2771fd/

Attachments/13212759-14721848-6.PDF.

143 Københavns Kommunes Socialforvaltning,

Notat til Transitprogrammets følgegruppe

– Foreløbig erfaringsopsamling – juni

2015, 14. juni 2016, sagsnr.: 2014-0185957,

tilgængelig på: https://www.kk.dk/sites/

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

144

145

146

147

148

149

150

151

152

153

default/files/edoc/4229ba02-96f9-

46e3-8644-e035c8ed919a/0ad28714-

773f-4498-8375-0a31fe2771fd/

Attachments/13212759-14721848-6.PDF.

Københavns Kommune, Midtvejsstatus for

Transitprogrammet, august 2017, side 4-5.

Københavns Kommune, Midtvejsstatus for

Transitprogrammet, august 2017, side 9-10.

Københavns Kommune, Midtvejsstatus for

Transitprogrammet, august 2017, side 3-4.

Se Københavns Kommunes Social-

forvaltnings indstilling til Københavns

Kommunes Socialudvalg, Socialudvalgets

møde 7. oktober 2015, pkt. 4. Videreførelse

af indsatsen overfor særligt udsatte

migranter (transitprogrammet) (2015-

0215561), tilgængelig på: https://

www.kk.dk/indhold/socialudvalgets-

m%C3%B8demateriale/07102015/

edoc-agenda/1c1688fe-a0fa-4eff-9d53-

2d2069d7da2b/ec856ec6-74ce-4102-

8305-9cdb22d369e6.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse,

Sundhedsydelser til uregistrerede

migranter, Udvalget for Udlændinge- og

Integrationspolitik 2013-14, UUI Alm. del,

bilag 148.

Projekt UDENFOR, Rapport om hjemløse

migranter i København – Migranternes

problematikker og behov, del 1, side 3,

april 2012.

Leilani Farha, Report of the Special

Rapporteur on adequate housing as a

component of the right to an adequate

standard of living, and on the right to

non-discrimination in this context, 30.

december 2015, A/HRC/31/54, pkt. 91 (e).

FN’s Menneskerettighedsråd, Resolution

vedtaget på rådets 31. møde, 18. marts

2016, A/HRC/31/L.11.

FN’s Menneskerettighedsråd, UN Guiding

Principles on Extreme Poverty and Human

Rights, 2012, pkt. 66 (c).

Magdalena Sepúlveda Carmona, Report

of the Special Rapporteur on Extreme

154

155

156

157

158

159

160

161

162

Poverty and Human Rights, Rapport til

FN’s Menneskerettighedsråd, UN Doc.

A/67/278, 2012, pkt. 48-50.

Københavns Kommune, Midtvejsstatus for

Transitprogrammet, august 2017, side 6.

Politiken, Politiet går på sommerjagt efter

udenlandske hjemløse i København, 9. juni

2014.

Se blandt andet Jyllands-Posten,

’Politiet er magtesløst over for romalejre

i gaderne’, 5. august 2016, tilgængelig

på: http://jyllands-posten.dk/indland/

ECE8898483/politiet-er-magtesloest-

over-for-romalejre-i-gaderne/ og den

daværende justitsministers svar på

Folketingsspørgsmål, Folketinget 2015-16,

S 1331 endeligt svar.

Information, ’Kritik af Venstres retsordfører

for roma-udtalelser’, 30. december 2016,

tilgængelig på: https://www.information.

dk/indland/2016/12/kritik-venstres-

retsordfoerer-roma-udtalelser.

Bekendtgørelse nr. 305 af 31. marts

2017 om ændring af bekendtgørelse om

politiets sikring af den offentlige orden

og beskyttelse af enkeltpersoners og den

offentlige sikkerhed mv., samt politiets

adgang til at iværksætte midlertidige

foranstaltninger.

Bekendtgørelse nr. 305 af 31. marts

2017 om ændring af bekendtgørelse om

politiets sikring af den offentlige orden

og beskyttelse af enkeltpersoners og den

offentlige sikkerhed mv., samt politiets

adgang til at iværksætte midlertidige

foranstaltninger.

Lov nr. 753 af 19. juni 2017 om ændring

af straffeloven (Skærpelse af straffen for

utryghedsskabende tiggeri).

Lov nr. 131 af 27. februar 2018 om ændring

af lov om politiets virksomhed (Udvidet

bemyndigelse til at fastsætte regler om

zoneforbud).

Bekendtgørelse nr. 427 af 7. maj 2018

om ændring af bekendtgørelse om

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

163

164

165

166

politiets sikring af den offentlige orden

og beskyttelse af enkeltpersoners og den

offentlige sikkerhed mv., samt politiets

adgang til at iværksætte midlertidige

foranstaltninger.

Instituttets høringssvar af 10. november

2017, tilgængelig på: https://menneskeret.

dk/hoeringssvar/udvidet-bemyndigelse-

fastsaette-regler-zoneforbud.

Se eksempelvis Justitsministeriet,

Regeringen skærper indsats mod

teltlejre, pressemeddelelse af 31.

maj 2017, tilgængelig på: http://www.

justitsministeriet.dk/nyt-og-presse/

pressemeddelelser/2017/regeringen-

skaerper-indsats-mod-teltlejre.

Instituttets høringssvar af henholdsvis

19. december 2016 (om indførelse af

lejr-forbud), tilgængelig på: https://

menneskeret.dk/sites/menneskeret.

dk/files/01_januar_17/hoeringssvar_

til_udkast_til_bekendtgoerelse_om_

aendring_af_ordensbekendtgoerelsen.

pdf og 9. juni 2017 (om skærpelse af

straffen for utryghedsskabende tiggeri)

tilgængelig på: https://menneskeret.dk/

sites/menneskeret.dk/files/06_juni_17/

hoeringssvar_til_forslag_til_lov_om_

aendring_af_straffeloven_skaerpelse_af_

straffen_for_utryghedsskabende_tiggeri.

pdf og 26. juni 2017 (om indførelse af

zoneforbud for overtrædelse af lejrforbud)

tilgængelig på: https://menneskeret.dk/

sites/menneskeret.dk/files/06_juni_17/

hoeringssvar_udkast_til_bekendtgoerelse_

om_aendring_af_bekendtgoerelse_om_

aendring_af_ordensbekendtgoerelsen.

pdf og 10. november 2017 (om udvidet

bemyndigelse til at fastsætte regler om

zoneforbud), tilgængelig på: https://

menneskeret.dk/hoeringssvar/udvidet-

bemyndigelse-fastsaette-regler-

zoneforbud.

Folketinget, Retsudvalget 2016-17, REU

Alm.del endeligt svar på spørgsmål 861.

167 Politiken, ’Regeringen vil give politiet ret

til at udelukke Allan og andre hjemløse

fra en hel kommune’, 27. november

2017, tilgængelig på: http://politiken.

dk/indland/samfund/art6224722/

Regeringen-vil-give-politiet-ret-

til-at-udelukke-Allan-og-andre-

hjeml%C3%B8se-fra-en-hel-kommune.

168 Politiken, ’Regeringen vil give politiet ret

til at udelukke Allan og andre hjemløse

fra en hel kommune’, 27. november

2017, tilgængelig på: http://politiken.

dk/indland/samfund/art6224722/

Regeringen-vil-give-politiet-ret-

til-at-udelukke-Allan-og-andre-

hjeml%C3%B8se-fra-en-hel-kommune.

169 EU’s Direktiv 2004/38/EF

om unionsborgeres og deres

familiemedlemmers ret til at færdes og

opholde sig frit på medlemsstaternes

område (EU’s Opholdsdirektiv) artikel 27

(2).

170 Højesterets kendelser afsagt 31. marts

2011, sag 319/2010, sag 264/2010, sag

316/2010 og sag 143/2009. Se endvidere

Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere

og Integration, Notat om adgangen til

ud- og afvisning af EU-/EØS-statsborgere

på baggrund af subsistensløshed eller

af hensynet til den offentlige orden, 30.

juni 2011, tilgængelig på: https://www.

nyidanmark.dk/NR/rdonlyres/A0CC770C-

2298-47E3-9165-43178B582A72/0/

notat_om_adgangen_til_ud_og_afvisning_

af_eu_eos_statsborgere_30062011.pdf.

171 Højesterets kendelse afsagt 31. marts 2011,

sag 319/2010.

172 Højesterets kendelse afsagt 31. marts 2011,

sag 264/2010.

173 Højesterets kendelser afsagt 31. marts

2011, sag 316/2010 og sag 143/2009.

174 Østre Landsrets kendelse af 29. juni 2018,

tilgængelig på: http://www.domstol.dk/

oestrelandsret/nyheder/domsresumeer/

Documents/S-1771-17.pdf.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

175 Højesterets kendelser i sagerne 167/2017,

168/2017, 169/2017 og 170/2017 tilgæn-

gelig på: http://www.hoejesteret.dk/

hoejesteret/nyheder/Afgorelser/Pages/

Frihedsberoevelseafrumaeneremedhen-

blikpaaudvisning.aspx.

176 Højesterets kendelser i sagerne 212/2017,

213/2017, 214/2017 og 215/2017, tilgæn-

gelig på: http://www.hoejesteret.dk/

hoejesteret/nyheder/Afgorelser/Pages/

Frihedsberoevelseafrumaeneremedhen-

blikpaaudvisning2.aspx.

177 Lovbekendtgørelse nr. 956 af 20. august

2015 om politiets virksomhed §§ 1 og 2.

178 Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention, artikel 4.

179 FN’s Konvention om Borgerlige og

Politiske rettigheder artikel 8.

180 FN’s Kvindekonvention, artikel 6.

181 FN’s Børnekonvention, artikel 35.

182 Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol, Rantsev

mod Cypern og Rusland, afgørelse af 7.

januar 2010, app.no. 25965/04.

183 EU’s Charter om Grundlæggende

Rettigheder artikel 5.

184 FN’s Konvention om bekæmpelse

af grænseoverskridende organiseret

kriminalitet af 15. november 2000.

185 Protokol om forebyggelse, bekæmpelse

og retsforfølgning af menneskehandel,

særlig handel med kvinder og børn, til

supplering af De Forenede Nationers

konvention af 15. november 2000 til

bekæmpelse af grænseoverskridende

organiseret kriminalitet af 15. november

2000. Danmark ratificerede protokollen

den 30. september 2003.

186 Protokol mod smugling af migranter på

land, hav og i luft af 15. november 2000.

Danmark ratificerede protokollen den 8.

december 2006.

187 Se eksempelvis Anne T. Gallagher, The

International Law of Human Trafficking,

Cambridge University Press, 2010,

side 81-83.

188 Europarådets konvention om indsatsen

mod menneskehandel, 2005. Ratificeret

af Danmark den 9. september 2007 og

bekendtgjort ved bekendtgørelse nr. 15 af

2. marts 2010.

189 Europarådets konvention om indsatsen

mod menneskehandel, artikel 7.

190 Europarådets konvention om indsatsen

mod menneskehandel, artikel 8.

191 Europarådets konvention om indsatsen

mod menneskehandel, artikel 18.

192 Europarådets konvention om indsatsen

mod menneskehandel, artikel 36.

193 Europarådets konvention om indsatsen

mod menneskehandel, artikel 10, stk. 2.

194 Europarådets konvention om indsatsen

mod menneskehandel artikel 14.

195 Europarådets konvention om indsatsen

mod menneskehandel artikel 16.

196 Office of the High Commissioner for

Human Rights, Recommended Principles

and Guidelines on Human Rights and

Human Trafficking, Guideline 2 (Text

presented to the Economic and Social

Council as an addendum to the report of

the United Nations High Commissioner for

Human Rights (E/2002/68/Add. 1)).

197 EMRK artikel 3.

198 Se blandt andet EMD, Sakir mod

Grækenland, dom af 24. marts 2016, app.

no. 48475/09.

199 EMD, Sakir mod Grækenland, dom af 24.

marts 2016, app.no. 48475/09.

200 François Crépeau, Report of the Special

Rapporteur on the human rights of

migrants, 5. august 2013, A/68/283, pkt.

82 og 127.

201 Regeringen, Handlingsplan til bekæmpelse

af menneskehandel 2015-2018, udgivet af

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration

og Sociale Forhold, maj 2015.

202 Evaluering af Handlingsplan til

Bekæmpelse af Menneskehandel (2011-

2014), Ministeriet for Børn, Ligestilling,

Integration og Sociale Forhold, 30. juni

2014.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

203 L 129 af 30. januar 2013 om lov om

ændring af udlændingeloven (Bedre

beskyttelse af ofre for menneskehandel

og ret til fortsat ophold for voldsramte

ægtefællesammenførte).

204 Strategi for en styrket politimæssig indsats

mod prostitutionens bagmænd, 29.

september 2006.

205 Beskrivelse af politiets indsats mod

prostitutionens bagmænd i 2009,

Rigspolitiet, 31. maj 2010.

206 Rigsadvokaten, Menneskehandel –

oversigt over domspraksis i sager om

overtrædelse af straffelovens § 262 a, af 5.

januar 2018, opdateret 18. januar 2018.

207 Ofre for menneskehandel, Statistik 2013,

Center mod Menneskehandel, 11. februar

2014.

208 Ofre for menneskehandel, Statistik 2013,

Center mod Menneskehandel, 11. februar

2014.

209 Lovbekendtgørelse nr.

1117 af 2. oktober

2017 af udlændingeloven

§ 59, stk. 1 og 2.,

og § 25 b.

210 Rigsadvokaten, Retningslinjer om

tiltalefrafald til ofre for menneskehandel,

identifikation af ofre m.v., 30. maj 2012.

211 Rigsadvokaten, Retningslinjer om

tiltalefrafald til ofre for menneskehandel,

identifikation af ofre m.v., 30. maj 2012.

212 Østre Landsrets dom af 22. oktober 2010

optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen som

U.2011.397Ø.

213 Se blandt andet Information, Nu

er du i sikre hænder, 29. maj 2010,

tilgængelig på: https://www.information.

dk/moti/2010/05/sikre-haender, og

Information, Razziaer mod sexsælgere

møder kritik, 15. december 2014,

tilgængelig på: https://www.information.

dk/indland/2014/12/razziaer-

sexsaelgere-moeder-kritik.

214 Als Research, Evaluering af Center mod

Menneskehandel, 2016, side 64-65.

215 Center mod Menneskehandel, Human

Trafficking for Forced Labour in Denmark?,

2012, side 8.

216 Se eksempelvis Fagbladet 3F, Slikfusk:

Rumænere snydt for 3,7 millioner, 2. juli

2014, tilgængelig på: https://fagbladet3f.

dk/temaer/slikfusk/2d3e6ac723ae4

736a804250526294044-20140702-

slikfusk-rumnere-snydt-for-37-millioner.

217 Ministeriet for børn, undervisning og

ligestilling, To projekter styrker det

opsøgende arbejde over for ofre for

menneskehandel, pressemeddelelse

11. marts 2016, tilgængelig på: http://

www.uvm.dk/Ligestilling/~/UVM-DK/

Content/News/Ligestilling/2016/160311-

To-projekter-styrker-det-opsoegende-

arbejde-over-for-ofre-for-

menneskehandel.

218 Lovbekendtgørelse nr.

1117 af 2. oktober

2017 af udlændingeloven

§ 36.

219 Strategi for anvendelse af

varetægtsfængsling og frihedsberøvelse

efter udlændingeloven, Rigspolitiet, 25.

august 2009 (senest ajourført 12. oktober

2012), j.nr.: 2009-5200-23.

220 Brev af 3. juli 2013 fra Justitsministeriet til

Institut for Menneskerettigheder, Bidrag

til Institut for Menneskerettigheders

årlige beretning til Folketinget, sagsnr.

2013-629-0290, og Brev af 1. oktober

2014 fra Justitsministeriets til Institut for

Menneskerettigheder, Justitsministeriets

bemærkninger til anbefalingerne i Institut

for Menneskerettigheders statusrapport

2013, Sagsnr.: 2014-629-0419.

221 Rigsadvokatmeddelelse Menneskehandel

(11.10.2017).

222 Brev af 3. juli 2013 fra Justitsministeriet til

Institut for Menneskerettigheder, Bidrag

til Institut for Menneskerettigheders

årlige beretning til Folketinget, sagsnr.

2013-629-0290, og Brev af 1. oktober

2014 fra Justitsministeriets til Institut for

Menneskerettigheder, Justitsministeriets

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

223

224

225

226

227

228

229

230

231

232

bemærkninger til anbefalingerne i Institut

for Menneskerettigheders statusrapport

2013, Sagsnr.: 2014-629-0419.

Als Research, Evaluering af Center mod

Menneskehandel, 2016, side 55.

Als Research, Evaluering af Center mod

Menneskehandel, 2016, side 53-62.

Højesterets kendelse af 20. januar 2014 i

sag 224/2013, U.2014.1177H.

Højesterets kendelse af 19. august 2015 i

sag 20/2015, U.2015.3877H.

Udlændingeloven, lovbekendtgørelse nr.

412 af 9. maj 2016,

§ 33, stk. 14.

Lovbekendtgørelse nr.

412 af 9. maj

2016 af udlændingeloven

§ 9 c, stk. 5,

indsat ved lov nr. 432 af 1. maj 2013 samt

lovforslag nr. 129 af 30. januar 2013 om

ændring af udlændingeloven (Bedre

beskyttelse af ofre for menneskehandel

og ret til fortsat ophold for voldsramte

ægtefællesammenførte).

GRETA, Report concerning the implemen-

tation of the Council of Europe Convention

on Action against Trafficking in Human

Beings by Denmark, Second Evaluation

Round, vedtaget 11. marts 2016, GRE-

TA(2016)7, tilgængelig på: https://rm.coe.

int/CoERMPublicCommonSearchSer-

vices/DisplayDCTMContent?documentId=

09000016806662af.

Lovforslag nr. 129 af 30. januar 2013 om

ændring af udlændingeloven (Bedre

beskyttelse af ofre for menneskehandel

og ret til fortsat ophold for voldsramte

ægtefællesammenførte) og Kommenteret

høringsoversigt om forslag til lov om

ændring af udlændingeloven (Bedre

beskyttelse af ofre for menneskehandel

og ret til fortsat ophold for voldsramte

ægtefællesammenførte) (L 129),

Justitsministeriet, 30. januar 2013, sagsnr.

2012-960-0007, dok. 662223.

EMRK artikel 3.

Se blandt andet EMD, V.F. mod Frankrig,

afgørelse af 29. november 2011, app.

233

234

235

236

237

238

239

240

241

242

243

244

no. 7196/10, og EMD, L.O. mod Frankrig,

afgørelse af 26. maj 2015, app.no.

4455/14.

FN’s Menneskerettighedskomité,

afgørelse af 15. september 2015,

Communication No. 2288/2013.

Flygtningenævnets afgørelse af 17.

november 2015, tilgængelig på: http://

www.fln.dk/~/media/FLN/Nyheder/

Pr%C3%A6mis_til_hjemmesiden_vedr_

kritiksagen_Nigeria.ashx.

Flygtningenævnets praksis er tilgængelig

på: http://www.fln.dk/da/Praksis.aspx.

Anne Britt Djuve, Jon Horgen Friberg, Guri

Tyldum og Huafeng Zhang, When poverty

meets affluence – Migrants from Romania

on the streets of the Scandinavian capitals,

2015, side 107.

Anne Britt Djuve, Jon Horgen Friberg, Guri

Tyldum og Huafeng Zhang, When poverty

meets affluence – Migrants from Romania

on the streets of the Scandinavian capitals,

2015, side 105.

Anne Britt Djuve, Jon Horgen Friberg, Guri

Tyldum og Huafeng Zhang, ’When poverty

meets affluence – Migrants from Romania

on the streets of the Scandinavian

capitals’, 2015, side 105.

SFI, Prostitution i Danmark, 11:21, 2011,

side 85.

SFI, Prostitution i Danmark, 11:21, 2011,

side 232.

SFI, Prostitution i Danmark, 11:21, 2011,

side 232-233.

Socialstyrelsen, Center mod

Menneskehandel, Statistik 01.08.2007

– 31.09.2016, tilgængelig på: http://

www.cmm.dk/menneskehandel/tal-og-

statistik/download-statistik.

Socialstyrelsen, Center mod

Menneskehandel, Statistik 01.08.2007

– 31.09.2016, tilgængelig på: http://

www.cmm.dk/menneskehandel/tal-og-

statistik/download-statistik.

Socialrådgiveren, Nyt initiativ:

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder

UREGISTREREDE MIGRANTER – STATUS 2018

245

246

247

248

249

250

Indsatsgruppe på vej, Socialrådgiveren

7/17, tilgængelig på: http://www.

socialraadgiverne.dk/faglig-artikel/nyt-

initiativ-indsatsgruppe-paa/.

Telefoniske henvendelser fra Institut

for Menneskerettigheder til en række

myndigheder og organisationer om

subsistensløse udenlandske børn,

instituttets sagsnr.: 16/03278.

Socialrådgiveren, Usynlige gadebørn

fra Østeuropa er overladt til sig selv,

Socialrådgiveren 7/17, tilgængelig på:

http://www.socialraadgiverne.dk/faglig-

artikel/usynlige-gadeboern-oesteuropa-

overladt-sig-selv/, Socialrådgiveren,

Lovgivning matcher ikke gadebørn

fra Østeuropa, Socialrådgiveren

7/17, tilgængelig på: http://www.

socialraadgiverne.dk/faglig-artikel/

lovgivning-matcher-ikke-gadeboern-

oesteuropa/ og Socialrådgiveren,

Nyt initiativ: Indsatsgruppe på vej,

Socialrådgiveren 7/17, tilgængelig på:

http://www.socialraadgiverne.dk/faglig-

artikel/nyt-initiativ-indsatsgruppe-paa/.

E-mail af 19. marts 2017 fra Københavns

Kommune, Den Sociale Døgnvagt,

til Institut for Menneskerettigheder,

instituttets sagsnr.: 16/03278.

Socialrådgiveren, Usynlige gadebørn

fra Østeuropa er overladt til sig selv,

Socialrådgiveren 7/17, tilgængelig på:

http://www.socialraadgiverne.dk/faglig-

artikel/usynlige-gadeboern-oesteuropa-

overladt-sig-selv/.

Socialrådgiveren, Usynlige gadebørn

fra Østeuropa er overladt til sig selv,

Socialrådgiveren 7/17, tilgængelig på:

http://www.socialraadgiverne.dk/faglig-

artikel/usynlige-gadeboern-oesteuropa-

overladt-sig-selv/.

Telefoniske henvendelser fra Institut

for Menneskerettigheder til en række

myndigheder og organisationer om

subsistensløse udenlandske børn,

Sagsnr.: 16/03278.

251 Socialrådgiveren, Usynlige gadebørn

fra Østeuropa er overladt til sig selv,

Socialrådgiveren 7/17, tilgængelig på:

http://www.socialraadgiverne.dk/faglig-

artikel/usynlige-gadeboern-oesteuropa-

overladt-sig-selv/.

252 Socialrådgiveren, Nyt initiativ:

Indsatsgruppe på vej, Socialrådgiveren

7/17, tilgængelig på: http://www.

socialraadgiverne.dk/faglig-artikel/nyt-

initiativ-indsatsgruppe-paa/.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 337: Publikation: Uregistrerede migranter - status 2018, fra Institut for Menneskerettigheder