REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 328: Kopi af notat om konsekvenser af Højesterets dom af 17/1-17 om opholds- og meldepligt for en udlænding på tålt ophold, fra udlændinge- og integrationsministeren

Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 328
Offentligt

Notat

Notat om konsekvenser af Højesterets dom af 17. januar 2017 vedr. opholds- og

meldepligt

1. Indledning

Udlændinge på tålt ophold er udlændinge, der isoleret set opfylder betingelserne

for at blive meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 (asyl). Der er dog

tale om udlændinge, som anses for at være en fare for statens sikkerhed eller har

begået forbrydelser mv. af en sådan grovhed, at de derfor er udelukket fra at opnå

asyl efter flygtningekonventionens og udlændingelovens udelukkelsesgrunde, jf.

udlændingelovens § 10.

Udlændinge på tålt ophold risikerer ved en tilbagevendelse til hjemlandet døds-

straf, tortur, eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf,

og derfor kan de pågældende udlændinge ikke udsendes tvangsmæssigt til hjem-

landet eller et land, hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et

sådant land, jf. udlændingelovens § 31 (forbuddet mod refoulement).

Der er i øjeblikket ca. 70 udlændinge på tålt ophold. Dette tal ændrer sig løbende.

Udlændingestyrelsen pålægger som udgangspunkt udlændinge på tålt ophold op-

holdspligt på et bestemt indkvarteringssted (Udrejsecenter Kærshovedgård), med-

mindre særlige grunde taler derimod, jf. udlændingelovens § 42 a, stk. 8, 1. pkt.

Herudover pålægger politiet som udgangspunkt udlændinge på tålt ophold melde-

pligt, medmindre særlige grunde taler derimod, jf. udlændingelovens § 34, stk. 4.

Særlige grunde som kan begrunde, at der ikke pålægges opholds- eller meldepligt,

kan være alvorlig sygdom, der gør, at den pågældende udlænding ikke vil være i

stand til at overholde opholds- eller meldepligten på et center. Det kan endvidere

være, hvis opholds- eller meldepligten vil stride mod Danmarks internationale for-

pligtelser.

Det fremgår af forarbejderne til lov nr. 1397 af 27. december 2008 om ændring af

udlændingeloven, at indgrebene over for udlændinge på tålt ophold varetager hen-

Side

1/9

31. marts 2017

Humanitært ophold

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

Sags nr.

Akt-id

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

2017 - 2395

209967

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 328: Kopi af notat om konsekvenser af Højesterets dom af 17/1-17 om opholds- og meldepligt for en udlænding på tålt ophold, fra udlændinge- og integrationsministeren

synet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden, idet de skal sikre de på-

gældende personers tilstedeværelse med henblik på udsendelse. Formålet med at

pålægge en udlænding på tålt ophold opholds- og meldepligt er således at sikre, at

myndighederne løbende har kendskab til udlændingens opholdssted, så der kan ske

udsendelse, hvis muligheden måtte opstå.

Overtrædelse af opholds- og meldepligt har hidtil kunne straffes med bøde eller

under skærpende omstændigheder med fængsel indtil 1 år, jf. udlændingelovens §

60, stk. 1.

2. Internationale forpligtelser

Det følger af artikel 2, stk. 1, i 4. tillægsprotokol til Den Europæiske Menneskeret-

tighedskonvention (EMRK), at enhver, der lovligt befinder sig på en stats område,

inden for dette skal have ret til at færdes frit og til frit at vælge sit opholdssted.

Denne ret kan dog underkastes begrænsninger, hvis det er i overensstemmelse

med lov og kan begrundes i hensynet til f.eks. statens sikkerhed, den offentlige or-

den eller andres rettigheder og friheder. Det indebærer bl.a., at indgrebet skal være

proportionalt i hvert enkelt tilfælde.

Et pålæg om opholdspligt eventuelt i kombination med en meldepligt vil som ud-

gangspunkt udgøre en begrænsning i en udlændings bevægelsesfrihed.

Opholds- og meldepligten varetager som nævnt hensynet til den nationale sikker-

hed og den offentlige orden. På den baggrund og under hensyn til, at det

–

for at

sikre udlændingenes tilstedeværelse med henblik på udsendelse

–

kan være van-

skeligt at pege på mindre indgribende foranstaltninger, må forpligtelserne som ud-

gangspunkt anses for proportionale. Da proportionalitetsbetingelsen løbende skal

være opfyldt, kan det dog med tiden blive vanskeligere at begrunde sådanne ind-

greb, f.eks. hvis det viser sig fortsat at være umuligt at udsende den pågældende,

jf. herved afsnit 4 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 69 af 13. no-

vember 2008 om ændring af udlændingeloven (Skærpet meldepligt for udlændinge

på tålt ophold, styrket kontrol med overholdelse af påbud om at tage ophold på et

bestemt indkvarteringssted samt forhøjelse af strafferammen for overtrædelse af

en pålagt meldepligt eller et påbud om at tage ophold på et bestemt indkvarterings-

sted).

Det følger endvidere af bemærkningerne, at udlændingemyndighederne og politiet

skal kunne godtgøre, at indgrebene i hvert enkelt tilfælde er proportionale. Heri

ligger bl.a., at myndighederne skal kunne fremlægge oplysninger, der viser, at der

er et rimeligt grundlag for indgrebene af hensyn til at sikre de pågældende perso-

ners tilstedeværelse med henblik på udsendelse.

Pålæg af opholds- og meldepligt vil endvidere kunne udgøre et indgreb i retten til

privatliv efter EMRK artikel 8, stk. 1. For at være foreneligt med konventionen skal

indgrebet opfylde betingelserne i artikel 8, stk. 2, om at være foreskrevet ved lov,

Side

2/9

varetage et anerkendelsesværdigt hensyn, f.eks. forebygge forbrydelser, og opfylde

proportionalitetskravet.

Der er ikke domme fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstolen (EMD), der

har taget stilling til spørgsmålet om proportionalitet af indgreb som opholds- og

meldepligt for udlændinge på tålt ophold.

3. Højesterets dom af 1. juni 2012

–

Karkavandi

Højesteret afsagde den 1. juni 2012 dom i sagen Elias Karkavandi mod Udlændin-

gestyrelsen og Justitsministeriet (jf. U.2012.2874H). I dommen fandt Højesteret ef-

ter en samlet vurdering, at Udlændingeservices afgørelse om, at Karkavandi skulle

bo og overnatte i Center Sandholm (opholdspligt) udgjorde et uproportionalt ind-

greb i hans bevægelsesfrihed i strid med artikel 2 i Tillægsprotokol 4. Afgørelsen

blev derfor ophævet som ugyldig. Som en konsekvens heraf blev politiets afgørelse

om meldepligt ophævet som ugyldig.

Højesteret lagde ved proportionalitetsvurderingen vægt på:

Karkavandi var pålagt opholdspligt i juli 2007 og meldepligt i Center Sand-

holm i foråret 2008 (ca. 4 år på tidspunktet for dommen den 1. juni 2012),

Karkavandi

alene

var straffet med fængsel i 1 år og 6 mdr. for overtrædelse

af straffelovens § 191 for medvirken til hashhandel,

der ikke var konkret risiko for, at Karkavandi ville skjule sig for politiet ud

fra hidtidig adfærd og personlige forhold (Karkavandi havde overholdt på-

læg om opholds- og meldepligt, og han havde været på fri fod, indtil afsi-

gelsen af straffedommen i ankesagen, hvorefter han afsonede i åbent

fængsel),

der ikke var konkrete holdepunkter for, at Karkavandi ville begå ny krimi-

nalitet (Karkavandi var ikke straffet yderligere end den nævnte straf),

der fortsat ikke var udsigt til, at udvisningen kunne effektueres, og at Karka-

vandi, som følge af risikoen for tortur m.v. i sit hjemland, Iran, reelt ikke

havde mulighed for at udrejse frivilligt, ligesom der heller ikke var et andet

land, han kunne rejse til.

Det fremgår af dommen, at Karkavandi var skilt fra sin ægtefælle, ikke havde børn

og alene havde en bror i Danmark.

Justitsministeriet udsendte på baggrund af dommen den 6. september 2012 en in-

struks til Udlændingestyrelsen og Rigspolitiet. Det fremgår bl.a. af instruksen, at

dommen efter Justitsministeriets opfattelse har den betydning, at Udlændingesty-

relsen i sager om opholdspligt for personer på tålt ophold løbende skal vurdere, om

Side

3/9

der er proportionalitet mellem afgørelsen om opholdspligt og de øvrige forhold i

den enkelte sag ud fra de i Højesterets dom nævnte kriterier.

Da proportionalitetsbetingelsen løbende skal være opfyldt, blev det indskærpet, at

vurderingen af, om påbud om opholdspligt og afgørelser om meldepligt fortsat kan

opretholdes, som udgangspunkt bør foretages hver 6. måned, medmindre forhol-

dene tilsiger noget andet.

Udlændingestyrelsen og Rigspolitiet har efterfølgende administreret reglerne om

opholds- og meldepligt i henhold til instruksen.

4. Højesterets dom af 17. januar 2017

Den 17. januar 2017 afsagde Højesteret dom i sagen Anklagemyndigheden mod T.

T var oprindeligt straffet med 8 års fængsel for grov narkotikakriminalitet og udvist

af Danmark for bestandigt. I 2009 kom han på tålt ophold og blev pålagt opholds-

og meldepligt i Center Sandholm. Fra november 2009 til november 2011 fik han

omkring hver anden weekend tilladelse til at overnatte hos sin hustru og fire voksne

børn i Aarhus. Han havde fra 2011 overtrådt opholds- og meldepligten systematisk.

T orienterede tilsyneladende løbende politiet om sit opholdssted.

Sagen for Højesteret angik, i hvilket omfang T kunne straffes for overtrædelser af

påbud om opholds- og meldepligt (T var tiltalt for at have overtrådt opholdspligten

180 gange og meldepligten 1335 gange i perioden fra februar 2010 til februar 2015)

i Center Sandholm (og efterfølgende Udrejsecenter Kærshovedgård), og forudsæt-

ningsvis, om påbuddene var i strid med Danmarks Internationale forpligtelser.

Højesteret fandt, at pligten til at tage ophold i Center Sandholm fra den 9. oktober

2013 udgjorde et uproportionalt indgreb i T bevægelsesfrihed i strid med artikel 2 i

4. tillægsprotokol til EMRK. På det tidspunkt havde T været pålagt opholds- og mel-

depligt i en periode på 3 år og 11 måneder. T blev med dommen idømt straf

–

dages fængsel

–

for overtrædelse af opholds- og meldepligt frem til den 9. oktober

2013.

Højesteret fandt, at det er udtryk for en ægte offentlig interesse, der som udgangs-

punkt vejer tungere end hensynet til den pågældende udlændings bevægelsesfri-

hed

–

og dermed er i overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i 4. tillægsprotokol til

EMRK

–

at pålægge opholds- og meldepligt for at sikre en udlændings tilstedevæ-

relse med henblik på udsendelse af Danmark.

Højesteret bemærkede endvidere, at proportionalitetsbetingelsen løbende skal

være opfyldt, og at det med tiden bliver vanskeligere at begrunde indgrebene, f.eks.

hvis det viser sig fortsat at være umuligt at udsende den pågældende udlænding.

Højesteret henviser i dommen til, at proportionalitetsvurderingen må afgøres ud

fra kriterierne, som er tillagt vægt i Højesterets dom vedrørende Karkavandi, og at

der herudover kan være yderligere forhold, der skal indgå i vurderingen.

Side

4/9

Højesteret henviser i dommen til:

T siden november 2009 har været pålagt opholds- og meldepligt i Center

Sandholm, og at den periode fra 2011 til 2013, hvor T systematisk har over-

trådt opholds- og meldepligten, skal medregnes ved vurderingen af, om

indgrebet i hans bevægelsesfrihed har været proportionalt,

T i 2005 er idømt 8 års fængsel for bl.a. overtrædelse af straffelovens § 191

om narkotikakriminalitet, begået i 2001, og udvist med indrejseforbud for

bestandig, og der er tale om meget alvorlig kriminalitet,

T forud for dommen i 2005 er straffet med bøde for bl.a. hæleri og over-

trædelse af våbenloven, samt at han efter dommen i 2005 er straffet med

bøde for tyveri og overtrædelse af færdselsloven,

der ikke er udsigt til, at udvisningen kan effektueres inden for en oversku-

elig fremtid, og at T, som følge af risikoen for tortur m.v. i sit hjemland,

Libanon, reelt ikke har mulighed for at udrejse frivilligt, ligesom der heller

ikke er et andet land, han kan rejse til,

der ikke er en konkret risiko for, at T vil skjule sig for myndighederne,

da Flygtningenævnet i 2012 vurderede, at T ikke kunne tvangsmæssigt ud-

sendes til Libanon, indgik det i nævnets afgørelse, at Udenrigsministeriet

havde oplyst, at en person med T’s profil med stor sandsynlighed vil være i

risiko for fængsling ved en tilbagevenden til Libanon, og at tortur og anden

nedværdigende behandling ikke er usædvanligt i et libanesisk fængsel,

T har sin ægtefælle og voksne børn i Aarhus, og

pålægget om opholds- og meldepligt

–

uanset at T har fået tilladelse til

overnatning hos familien i weekender mv.

–

udgjorde et væsentligt indgreb

i hans bevægelsesfrihed.

Et flertal i Højesteret anfører, at Udlændingestyrelsen efter Højesterets opfattelse

i oktober 2013 havde et sikkert grundlag for at vurdere,

der ikke var konkret risiko for, at T ville skjule sig for politiet,

der ikke var udsigt til, at udvisningen af T kunne gennemføres inden for en

overskuelig fremtid,

han som følge af risikoen for tortur og anden nedværdigende behandling

ikke havde reel mulighed for at udrejse frivilligt til Libanon, og

der ikke var noget andet land, han kunne udrejse til.

5/9

Side

Et flertal i Højesteret fandt herefter, at pligten til at tage ophold i Center Sandholm

fra den 9. oktober 2013 udgjorde et uproportionalt indgreb i T's bevægelsesfrihed

i strid med artikel 2 i 4. tillægsprotokol til EMRK.

Eftersom Højesteret fandt påbuddet om opholdspligt i Center Sandholm ugyldig ef-

ter 3 år og 11 måneder, fastslog Højesteret, at afgørelserne om meldepligt i Center

Sandholm, som følge heraf også var ugyldige fra 9. oktober 2013, men at det ikke

udelukkes, at der kan træffes en ny afgørelse om meldepligt.

Højesteret har således ikke ved dommen af 17. januar 2017 taget stilling til Rigspo-

litiets afgørelse om meldepligt i sagen. Afgørelsen om meldepligt ophæves som

ugyldig som konsekvens af Højesterets dom om ophævelse af afgørelsen om op-

holdspligt.

Rigspolitiet vil i den konkrete sag genoverveje spørgsmålet om meldepligt i forhold

til, hvor den pågældende nu måtte tage ophold.

5. Konsekvenser af dommen for andre udlændinge på tålt ophold, som er pålagt

opholdspligt

Spørgsmålet om, hvorvidt et pålæg om opholdspligt kan opretholdes (proportiona-

litetsvurderingen), vil som hidtil bero på en konkret vurdering af omstændighe-

derne i den enkelte sag.

Denne vurdering skal som udgangspunkt foretages på grundlag af de kriterier, der

blev opstillet i Karkavandi-sagen, jf. herved at Højesteret i dom af 17. januar 2017

anfører, at de kriterier, som blev opstillet i Karkavandi-dommen, fortsat finder an-

vendelse. Herudover kan der

–

som anført af Højesteret i dommen af 17. januar

2017

–

være yderligere forhold, der skal indgå i vurderingen.

Udlændingestyrelsen skal ved vurderingen af, om en pålagt opholdspligt kan opret-

holdes, som hidtil se på, hvor indgribende opretholdelse af den pålagte opholds-

pligt er for den enkelte. Her vil Udlændingestyrelsen som hidtil skulle se på, hvor

længe den pågældende har været pålagt opholdspligt. Endvidere må det

–

på bag-

grund af T-dommen

–

antages, at styrelsen også vil skulle se på, om den pågæl-

dende udlænding har nær familie her i landet, idet opretholdelse af opholdspligt i

så fald er af mere indgribende karakter.

Herudover vil det fortsat skulle indgå i vurderingen, om der er risiko for ny krimina-

litet. På baggrund af dommen af 17. januar 2017 er det vurderingen, at alvorlig eller

gentagen efterfølgende kriminalitet, der er straffet med frihedsstraf, vil indikere, at

der er risiko for ny kriminalitet og dermed, at opholdspligten bør opretholdes i en

længere periode.

Endvidere vil Udlændingestyrelsen som hidtil skulle se på, hvilken kriminalitet eller

hvilket andet forhold som har ført til, at den pågældende er udelukket fra asyl og

Side

6/9

dermed henvist til tålt ophold. På baggrund af dommen af 17. januar 2017 må det

dog antages, at selv alvorlig kriminalitet (fængsel i 8 år) som udgangspunkt ikke kan

tale afgørende for opretholdelse af opholdspligten, når den pågældende har været

pålagt opholdspligt i ca. 4 år, jf. dog neden for om udlændinge, der er til fare for

statens sikkerhed mv. Det må antages, at dette gælder, uanset om den pågældende

har nær familie eller ej.

Hvis de anførte forhold samlet taler for, at opholdspligten skal ophæves, må det på

baggrund af dommen af 17. januar 2017 antages, at Udlændingestyrelsen som ud-

gangspunkt skal ophæve opholdspligten, hvis styrelsen har et sikkert grundlag for

at vurdere,



at der ikke er konkret risiko for, at udlændingen vil skjule sig for politiet,

at der ikke er udsigt til, at udvisningen kan gennemføres inden for en oversku-

elig fremtid, og

at udlændingen ikke har reel mulighed for at udrejse frivilligt til sit hjemland,

og at udlændingen ikke kan udrejse til et andet land.

For så vidt angår de enkelte kriterier, der skal indgå i proportionalitetsafvejningen,

bemærkes følgende:



Ved vurderingen af den pågældendes

familieforhold

må det antages, at der

alene skal lægges vægt på nær familie, dvs. ægtefælle, samlever (gennem en

vis periode på som udgangspunkt 2 år) eller mindreårige børn. Det må samtidig

antages, at det er uden betydning, om familien er stiftet før eller efter, at den

pågældende udlænding blev henvist til at opholde sig på tålt ophold her i lan-

det. Det bemærkes, at Højesteret i dommen af 17. januar 2017 anfører, at T

har ægtefælle og voksne børn. Det må antages, at voksne børn kan indgå i vur-

deringen, men at voksne børn som udgangspunkt ikke

alene

kan udgøre nær

familie, jf. herved at T også har en ægtefælle.

Ved den nærmere vurdering af, om opholdspligten er

mere indgribende under

hensyn til, at den pågældende har familie,

må det kunne tillægges en vis vægt,

om familien er bosat nær ved eller fjernt fra det sted, hvor den pågældende

udlænding har opholdspligt. Er familien bosat i nærheden af det pålagte op-

holdssted, vil indgrebet i den pågældendes bevægelsesfrihed være af mindre

indgribende karakter.



For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der er konkret risiko for, at den

pågældende vil

skjule sig for politiet,

bemærkes, at det må antages, at der bl.a.

skal lægges vægt på, om den pågældende har nær familie, som den pågæl-

dende har opholdt sig hos, herunder for eksempel ved at have fået tilladelse af

Udlændingestyrelsen til weekendophold. Har den pågældende nær familie,

men ingen eller kun lidt kontakt med denne familie, eller har den pågældende

alene opholdt sig hos fjernere familiemedlemmer eller f.eks. hos en ven eller

en bekendt, vurderes det som udgangspunkt ikke, at Udlændingestyrelsen har

7/9

Side

et sikkert kendskab til pågældendes opholdssted, og på denne baggrund vur-

deres der fortsat som udgangspunkt at være risiko for, at den pågældende vil

skjule sig for politiet.



Det forhold, at den pågældende har overtrådt sin opholdspligt

–

selv i ganske

betydeligt omfang

–

vil ikke alene give et tilstrækkeligt grundlag for at antage,

at den pågældende vil skjule sig for politiet, hvis politiet har viden om, at den

pågældende har fast ophold hos nær familie, eller hvis der i øvrigt er grundlag

for at antage at den pågældende opholder sig hos den nære familie, for eksem-

pel fordi den pågældende har fået tilladelse til weekendbesøg eller i øvrigt har

orienteret politiet om, at udlændingen opholder sig hos familien.

Har den pågældende ikke nær familie her i landet, har Udlændingestyrelsen

som udgangspunkt ikke et sikkert grundlag for at vurdere, hvor den pågæl-

dende udlænding befinder sig. Her vil det fortsat skulle vurderes, om udlæn-

dingen har overholdt opholds- og meldepligten. Har den pågældende over-

holdt opholds- og meldepligten, og opfylder udlændingen de øvrige kriterier,

vil det med tiden blive vanskeligere at begrunde opretholdelse af opholdsplig-

ten.



Spørgsmålet om, hvorvidt der er

udsigt til udsendelse,

må bero på en konkret

vurdering. Heri kan f.eks. indgå, om forholdene i den konkrete sag taler for, at

der inden for overskuelig fremtid kan ske udsendelse, f.eks. fordi de forhold,

der tidligere har begrundet, at den pågældende ikke kan udsendes, må antages

gradvist at miste betydning, og om de generelle forhold i hjemlandet gradvist

er blevet forbedret, således at der skønnes på sigt at være udsigt til, at den

pågældende kan udsendes, herunder om der i øvrigt løbende gennemføres ud-

sendelser til det pågældende land.

Som anført vil den

oprindelige udelukkelsesgrund

fortsat indgå, men selv grov

kriminalitet vil som udgangspunkt ikke kunne begrunde opretholdelse af op-

holdspligten ud over 4 år, jf. ovenfor.

Det bemærkes dog, at indgreb over for udlændinge på tålt ophold varetager

hensynet til den nationale sikkerhed og den offentlige orden. På den baggrund

er det vurderingen, at opholdspligten vil kunne opretholdes i længere tid end

anført ovenfor for så vidt angår udlændinge på tålt ophold, som er udelukket

fra asyl, idet de er til fare for statens sikkerhed, herunder er dømt efter straf-

felovens kapitel 12 eller 13 (forbrydelser mod staten mv.). Tilsvarende gælder

udlændinge, som har begået en forbrydelse mod freden, en krigsforbrydelse

eller en forbrydelse mod menneskeheden.

Det er Udlændingestyrelsen, der træffer afgørelse om, hvorvidt en udlænding fort-

sat skal være pålagt opholdspligt. Udlændingestyrelsen gennemgår på baggrund af

dommen de enkelte sager, hvori der kan opstå spørgsmål om, hvorvidt opholdsplig-

ten

–

i lyset af Højesterets dom

–

kan opretholdes.

Side

8/9



Finder Udlændingestyrelsen, at opholdspligten skal ophæves, vil styrelsen skulle

anvise den pågældende et sted at bo. Det følger således af udlændingeloven, at

Udlændingestyrelsen anviser udlændinge, der er omfattet af styrelsens forsørgel-

sespligt, et sted at bo (indkvarteringssted). Dette gælder også udlændinge på tålt

ophold. Udlændingestyrelsen vil i så fald som det helt overvejende udgangspunkt

anvise Udrejsecenter Kærshovedgård som den pågældendes indkvarteringssted.

Udrejsecenter Kærshovedgård vil i disse tilfælde

–

uanset at den pågældende ikke

længere er pålagt opholdspligt

–

fungere som de pågældende udlændinges indkvar-

teringssted.

Hvis den pågældende udebliver fra det center, der er anvist, f.eks. fordi den pågæl-

dende tager ophold hos sin familie, vil den pågældende ikke kunne få ydelser, lige-

som den pågældende ikke har krav på at få nødvendig sundhedsbehandling dækket

af styrelsen.

Side

9/9