Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 32
Offentligt
1808143_0001.png
LOVSEKRETARIATET
NOTAT
OM UDLÆNDINGE- OG INTEGRATIONSMINISTERENS PROCEDURE FOR
FORTROLIGE BESVARELSER GENNEM DET UDENRIGSPOLITISKE
NÆVN
Dette notat er udarbejdet af Lovsekretariatet efter anmodning fra Folketingets
Retsudvalg, der har anmodet om en kortfattet redegørelse af udlændinge- og
integrationsministerens beslutning om at besvare samrådsspørgsmål og
folketingsspørgsmål fra Folketingets udvalg gennem Det Udenrigspolitiske
Nævn, hvis ministerens svar vil indeholde visse typer af fortrolige oplysninger.
Retsudvalget har endvidere anmodet om en vurdering af udvalgets
reaktionsmuligheder i den konkrete sag samt en beskrivelse af eventuelle
lignende tidligere sager.
24. oktober 2017
Ref. 16-000339-111
Sammenfatning
En minister har en ret, men ikke en generel pligt, til at videregive oplysninger
af fortrolig karakter til Folketinget, hvis ministeren skønner, at oplysningerne
må antages at være af saglig betydning for Folketingets virksomhed.
Folketingets udvalg kan således ikke generelt pålægge en minister at
videregive fortrolige oplysninger.
Hvis en minister vælger at udtale sig, skal ministeren dog svare korrekt og
fuldstændigt. Udlændinge- og integrationsministeren har oplyst, at ministeren
ikke har til hensigt at fortie visse oplysninger, men i stedet videregiver disse
oplysninger gennem Det Udenrigspolitiske Nævn, hvor der ved lov er fastsat
særlige bestemmelser om tavshedspligt, der indebærer, at en oplysning er
fortrolig, når vedkommende minister eller nævnets formand bestemmer dette.
De oplysninger, som udlændinge- og integrationsministeren har valgt at
videregive gennem Det Udenrigspolitiske Nævn er oplysninger, som nævnet
umiddelbart har kompetence at behandle, jf. lov om Det udenrigspolitiske
Nævn
Såfremt Retsudvalget ønsker, at ministeren omgør sin beslutning om at
besvare visse spørgsmål gennem Det Udenrigspolitiske Nævn, bør dette
formentlig adresseres gennem politiske forhandlinger med ministeren.
Lovsekretariatet har ikke kendskab til fortilfælde, hvor en minister har valgt at
overflytte visse sager fra et folketingsudvalg til Det Udenrigspolitiske Nævn.
Det er dog ikke usandsynligt, at der i tidligere sager er sket en parallel
behandling i et udvalg og Det Udenrigspolitiske Nævn. Sidst i notatet følger
1/7
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 32: Notat om udlændinge- og integrationsministerens procedure for fortrolige besvarelser gennem Det Udenrigspolitiske Nævn
en kort beskrivelse af sagen vedrørende frasalg af dele af energiselskabet
DONG Energy, hvor den daværende finansminister afviste af videregive
oplysninger til Folketinget under henvisning til fortrolighedshensyn.
Baggrund
Udlændinge- og integrationsministeren orienterede den 10. maj 2017
Udlændinge- og Integrationsudvalget samt Det Udenrigspolitiske Nævn om, at
ministeren havde besluttet fremover at besvare samrådsspørgsmål og
folketingsspørgsmål i Det Udenrigspolitiske Nævn, hvis det efter en konkret
vurdering viser sig, at svaret vil indeholde oplysninger, som af hensyn til
Danmarks udenrigspolitiske interesser, herunder forholdet til andre lande,
og/eller sikkerhedspolitiske interesser, efter lovgivningen er fortrolige, jf. UPN
alm. del bilag 236, 2016-17.
Folketingets Administration blev ligeledes den 10. maj 2017 orienteret om
udlændinge- og integrationsministerens beslutning om at besvare visse
spørgsmål gennem Det Udenrigspolitiske Nævn. Her understregede
Folketingets Administration, at det bør fremgå klart af materiale oversendt til
Folketinget, hvilke dele heraf der er fortroligt materiale. Folketingets
Præsidium blev samme dag orienteret om sagen og tog orienteringen til
efterretning. Udlændinge- og integrationsministeren har desuden mundtligt
orienteret formændene for Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg
samt Det Udenrigspolitiske Nævn.
Det fremgik af ministerens brev af 10. maj 2017, at de oplysninger, som i
fremtiden ville blive besvaret i Det Udenrigspolitiske Nævn, er svar på
samrådsspørgsmål og folketingsspørgsmål, som det efter en konkret
vurdering viser sig vil indeholde oplysninger, som efter lovgivningen er
fortrolige af hensyn til Danmarks udenrigspolitiske interesser, herunder
forholdet til andre lande, og/eller sikkerhedspolitiske interesser. Dette gælder
både generelle og konkrete sager, hvor hensynet til udenrigs- eller
sikkerhedspolitiske interesser nødvendiggør, at der afgives en fortrolig
besvarelse. Spørgsmål, hvor det af andre grunde er nødvendigt at afgive en
fortrolig besvarelse, vil forsat blive besvaret gennem de enkelte udvalg,
eksempelvis konkrete humanitære sager eller sager om familiesammenføring,
som indeholder følsomme personlysninger.
Udlændinge- og integrationsministerens beslutning blev truffet i forlængelse
ministerens deltagelse i samråd nr. AE (alm. del) den 30. marts 2017 i
Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg om det danske samarbejde
med Somalia om tilbagetagelse af somaliske statsborgere. Da samarbejdet
foregår i fortrolighed efter somalisk ønske, var det et lukket samråd. Under
samrådet understregede ministeren fortroligheden af de oplysninger, som
blev videregivet, men ministeren kunne efterfølgende konstatere, at
oplysninger fra det lukkede samråd blev gengivet i danske medier. Ministeren
2/7
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 32: Notat om udlændinge- og integrationsministerens procedure for fortrolige besvarelser gennem Det Udenrigspolitiske Nævn
1808143_0003.png
har ligeledes tidligere konstateret, at fortrolige oplysninger fra ministerens
skriftlige besvarelse af folketingsspørgsmål efterfølgende har været gengivet i
danske medier.
Ved breve af 22. juni 2017 til Udlændinge- og Integrationsudvalget samt Det
Udenrigspolitiske Nævn har ministeren redegjort for den praktiske
fremgangsmåde, som i fremtiden vil blive fulgt af ministeren, jf. REU alm. del
bilag 315, 2016-17. Retningslinjerne for besvarelse af samråds- og
folketingsspørgsmål vil som udgangspunkt også gælde spørgsmål, der stilles
af Folketingets øvrige udvalg, herunder Retsudvalget.
Det fremgår af ministerens breve af 22. juni 2017, at et udvalg hurtigst muligt
vil blive orienteret, hvis besvarelsen af et samrådsspørgsmål forudsætter
videregivelse af fortrolige oplysninger af ovenfor nævnte art, og derfor ikke
kan besvares i udvalget. Ministeren vil også orientere om, at den relevante
fortrolige information kan deles med Det Udenrigspolitiske Nævn.
Delbesvarelser, som ikke indeholder fortrolige oplysninger, kan stadig
besvares gennem Folketingets udvalg, medmindre spørgeren foretrækker, at
der gives en samlet orientering til Det Udenrigspolitiske Nævn.
Skriftlige udvalgsspørgsmål, som ikke kan besvares i udvalget efter
ministerens nye retningslinjer, vil ifølge ministeren blive besvaret med et
fortroligt svar, hvor det bl.a. oplyses, at spørgsmålet ikke kan besvares uden
at videregive oplysninger, som det efter en konkret vurdering af hensyn til
Danmarks udenrigspolitiske interesser, herunder forholdet til andre lande,
og/eller sikkerhedspolitiske interesser efter lovgivningen er nødvendigt at
holde fortrolige. Spørgsmålet vil blive besvaret ved en skriftlig, fortrolig notits
til Det Udenrigspolitiske Nævn.
Lovsekretariatets bemærkninger
Det er fast antaget i den juridiske litteratur, at den offentlige forvaltning ikke er
underlagt en generel retlig pligt til at videregive oplysninger til Folketinget. En
minister er heller ikke generelt forpligtet til at besvare spørgsmål fra
Folketinget. Inden for nærmere angivne områder er en minister ved lov pålagt
en oplysningspligt over for Folketinget. Det gælder f.eks. grundlovens § 53 om
besvarelse af forespørgsler og § 2 i lov om Det udenrigspolitiske Nævn.
1
Folketingets forretningsorden indeholder bestemmelser om Folketingets
mulighed for at stille spørgsmål til en minister. Medlemmer af Folketinget kan
stille spørgsmål til en ministers holdning til eller opfattelse af et offentligt
anliggende til skriftlig eller mundtlig besvarelse, jf. forretningsordenens § 20.
Se f.eks. Henrik Hjort Elmquist,
Statsret
–
Praktisk forfatningsret i en politisk verden,
Jurist-
og Økonomforbundets Forlag, 2015, 1. udgave, 1. oplag, s. 88 f og Betænkning nr. 1557 (2015)
om opfølgning på Christiania-sagen, s. 26 ff. Se også REU alm. del - Bilag 198, 2004-05 (1.
samling) om ministres oplysningspligt i forhold til Folketinget.
1
3/7
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 32: Notat om udlændinge- og integrationsministerens procedure for fortrolige besvarelser gennem Det Udenrigspolitiske Nævn
1808143_0004.png
Folketingets udvalg kan anmode en minister om at besvare spørgsmål stillet
af udvalget til skriftlig besvarelse eller mundtlig besvarelse gennem et
samråd, jf. forretningsordenens § 8, stk. 6. Ministeren er imidlertid ikke retligt
forpligtet til at besvare spørgsmålene, og ministeren kan afvise at besvare
spørgsmål iht. forretningsordenens § 20, stk. 4 og § 8, stk. 6.
For så vidt angår fortrolige spørgsmål har en minister ikke en generel pligt til
at videregive oplysninger af fortrolig karakter til Folketinget. Ministeren har
imidlertid ret til at videregive sådanne oplysninger, hvis ministeren skønner, at
oplysningerne må antages at være af saglig betydning for Folketingets
virksomhed, jf. FIU alm. del, svar på spørgsmål 158, 2014-15. Folketingets
udvalg kan således ikke pålægge en minister at videregive fortrolige
oplysninger.
Ifølge ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2, må en minister ikke give
urigtige eller vildledende oplysninger til Folketinget eller under Folketingets
behandling af en sag fortie oplysninger, der er af væsentlig betydning for
Folketingets bedømmelse af sagen. Ministeransvarlighedslovens § 5, stk. 2,
giver ikke Folketinget en særlig mulighed for at pålægge en minister at
videregive fortrolige oplysninger, men hvis en minister vælger at udtale sig,
skal ministeren svare korrekt og fuldstændigt. En minister kan ikke i den
forbindelse fortie relevante fortrolige oplysninger. Ministeren må i et sådant
tilfælde, gøre opmærksom på, at der er oplysninger af betydning for sagen,
som imidlertid ikke kan videregives til Folketinget.
2
I Lovsekretariatets notat af 14. december 2004 om ministres oplysningspligt i
forhold til Folketinget fremhæves det, at der oftest må foretages en konkret
vurdering af, om fortrolige oplysninger bør videregives til Folketinget. På en
lang række områder bør oplysninger normalt videregives for at sikre, at
Folketingets udvalg har det fornødne saglige grundlag for at gennemføre
lovgivning samt udføre parlamentarisk kontrol med forvaltningen. På andre
områder kan særlige hensyn dog føre til, at bestemte oplysninger ikke
videregives eller kun videregives under særlige omstændigheder, f.eks. i
generel eller anonymiseret form. Det kan f.eks. være hensynet til den enkeltes
private eller erhvervsmæssige forhold, hensynet til andre lande og
mellemfolkelige institutioner eller hensynet til regeringens beslutningsproces
og parlamentariske stilling over for Folketinget, jf. REU alm. del
–
bilag 198,
2004-05 (1. samling).
Det følger af grundlovens § 19, stk. 3, at Folketinget skal vælge et
udenrigspolitisk nævn, og at regeringen skal rådføre sig med nævnet forud for
enhver beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde. Det Udenrigspolitiske
Nævn er nærmere reguleret ved lov nr. 54 af 5. marts 1954 om Det
udenrigspolitiske Nævn, hvoraf det i § 2 fremgår, at nævnet også har til
2
Betænkning nr. 1557 (2015) om opfølgning på Christiania-sagen, s. 27.
4/7
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 32: Notat om udlændinge- og integrationsministerens procedure for fortrolige besvarelser gennem Det Udenrigspolitiske Nævn
opgave at modtage oplysninger fra regeringen om udenrigspolitiske forhold
samt drøfte sager med regeringen af betydning for landets udenrigspolitik.
Ifølge lovens § 4 kan en minister eller nævnets formand beslutte, at der er
tavshedspligt for alle, som deltager i det pågældende nævnsmøde. Reglerne
om fortrolighed i Det Udenrigspolitiske Nævn er således reguleret ved lov.
Det fremgår umiddelbart af udlændinge- og integrationsministerens breve af
10. maj 2017 og 22. juni 2017, at ministeren ikke afviser at videregive
oplysninger til Folketinget som sådan, men ministeren har besluttet, at visse
oplysninger i fremtiden vil blive videregivet til Det Udenrigspolitiske Nævn,
hvor der ved lov er fastsat særlige bestemmelser om tavshedspligt.
Udlændinge- og integrationsministeren har endvidere oplyst, at ministeren
ikke har til hensigt at fortie oplysninger, som er relevante for et udvalgs
bedømmelse af en sag. Ministeren vil således orientere udvalget, hvis
konkrete spørgsmål besvares i Det Udenrigspolitiske nævn, da spørgsmålet
ikke kan besvares uden at videregive oplysninger, som det efter ministerens
vurdering er nødvendigt at holde fortrolige.
Det fremgår af grundlovens § 48, at Folketinget selv fastsætter sin
forretningsorden, der indeholder de nærmere bestemmelser vedrørende
forretningsgang og ordenens opretholdelse. Folketingets forretningsordens §
7 regulerer folketingets stående udvalg, og ifølge forretningsordenens § 7, stk.
2, er det Udvalget for Forretningsorden, som beslutter, hvilket udvalg, som
behandler de enkelte sagsområder. Modsat er det imidlertid de enkelte
ministre, som beslutter, om fortrolige oplysninger skal videregives fra
ministeriet til et udvalg.
De oplysninger, som udlændinge- og integrationsministeren har valgt at
videregive gennem Det Udenrigspolitiske Nævn er oplysninger, som af
hensyn til Danmarks udenrigspolitiske interesser, herunder forholdet til andre
lande, og/eller sikkerhedspolitiske interesser, efter lovgivningen er fortrolige.
Dette gælder både generelle og konkrete sager, hvor hensynet til udenrigs-
eller sikkerhedspolitiske interesser nødvendiggør, at der afgives en fortrolig
besvarelse. De pågældende oplysninger har Det Udenrigspolitiske Nævn
umiddelbart kompetence at behandle, jf. § 2 i lov om Det udenrigspolitiske
Nævn
Sammenfattende finder Lovsekretariatet, at Retsudvalget ikke retligt kan
pålægge udlændinge- og integrationsministeren at videregive ovennævnte
fortrolige oplysninger til Retsudvalget fremfor Det Udenrigspolitiske Nævn.
Såfremt Retsudvalget ønsker, at ministeren omgør sin beslutning om at
besvare visse spørgsmål gennem Det Udenrigspolitiske Nævn, bør dette
formentlig adresseres gennem politiske forhandlinger med ministeren.
5/7
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 32: Notat om udlændinge- og integrationsministerens procedure for fortrolige besvarelser gennem Det Udenrigspolitiske Nævn
Sagen om frasalg af dele af energiselskabet DONG Energy
Lovsekretariatet har ikke kendskab til fortilfælde, hvor en minister har valgt at
overflytte visse sager fra et folketingsudvalg til Det Udenrigspolitiske Nævn.
Det er dog ikke usandsynligt, at der i tidligere sager er sket en parallel
behandling af en sag i et udvalg og Det Udenrigspolitiske Nævn. I sagen
vedrørende frasalg af dele af energiselskabet DONG Energy afviste den
daværende finansminister Bjarne Corydon at videregive oplysninger til
Folketinget under henvisning til fortrolighedshensyn. Nedenfor følger en
kortfattet redegørelse for sagen, som er beskrevet yderligere i Udvalget for
Forretningsordenen alm. del
–
bilag 42, 2014-15.
I forbindelse med frasalget af dele af energiselskabet DONG Energy vedtog
Folketingets Finansudvalg aktstykke 37, 2013-14. I forbindelse med
behandlingen af aktstykket afviste finansministeren indledningsvis at give
Finansudvalget mulighed for at se de aftaler, der foreløbig var indgået med
Goldman Sachs m.fl. Senere fik Finansudvalgets medlemmer mulighed for at
gennemse aftalerne indgået med Goldman Sachs ved et personligt fremmøde
i Finansministeriet inden for et afgrænset tidsrum. Efterfølgende blev
finansministeren mødt med kritik af, at Finansudvalget ikke i forbindelse med
behandlingen af aktstykket havde haft mulighed for at se de enkelte tilbud,
som Finansministeriet og DONG Energy modtog i løbet af processen. Dermed
havde udvalget ikke mulighed for at føre tilsyn med, om ministeren havde
valgt det bedste bud.
Finansministeren begrundede sin beslutning om ikke at videregive yderligere
oplysninger om frasalget af DONG Energy med, at der består en ret, men ikke
en pligt, for ministeren til at videregive oplysninger til Folketinget.
Finansministerens beslutning var ikke begrundet i juridiske hensyn, men
hensynet til statens økonomiske interesser og statens troværdighed som
aktør i fremtidige handler. Finansministeren fremhævede desuden, at
Finansministeriet tidligere har oplevet, at fortrolige oplysninger, som er
videregivet til Folketingets udvalg, er blevet videregivet til pressen på trods af
fortroligheden.
Den 27. april 2015 klagede Kristian Thulesen Dahl til Folketingets Præsidium
over finansministerens behandling af Folketinget og Finansudvalget i
forbindelse med sagen.
Præsidiet svarede den 8. maj 2015, at det er afgørende for Folketingets og
dets medlemmers muligheder for at udøve deres funktioner i det danske
statsstyre, at de har mulighed for at modtage fyldestgørende, sandfærdige og
retvisende oplysninger fra regeringen og forvaltningen. Præsidiet fandt, at en
minister ved vurderingen af, om oplysninger bør videregives til Folketinget,
bør have det klare udgangspunkt, at oplysningerne videregives, og at dette
grundsynspunkt kun overvejes fraveget, når der er særdeles tungtvejende
6/7
 REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 32: Notat om udlændinge- og integrationsministerens procedure for fortrolige besvarelser gennem Det Udenrigspolitiske Nævn
grunde hertil. I vurderingen bør de ganske særlige hensyn, der kan tale for
tilbageholdelse, afvejes over for Folketingets saglige interesse i at få adgang
til dokumentet eller oplysningen. Det bør også overvejes, om de hensyn, der
kan tale for tilbageholdelse, vil kunne varetages på en anden måde, f.eks. ved
at der kun gives adgang til de relevante dokumenter ved personligt
gennemsyn på en bestemt lokalitet under kontrollerede former. Endelig
udtalte Præsidiet, at det var utilfredsstillende, hvis en almindelig mistro til
folketingsmedlemmers evne eller vilje til at iagttage fortrolighed generelt fører
til uvilje i regeringen og forvaltningen mod at give medlemmerne adgang til
fortrolige oplysninger.
Finansminister Bjarne Corydon fastholdt sin beslutning om ikke at udlevere de
pågældende oplysninger. Efter regeringsskiftet i 2015, valgte daværende
finansminister Claus Hjort Frederiksen at give Finansudvalgets medlemmer
adgang til at gennemlæse samtlige bud, der blev afgivet i forbindelse med
frasalget af dele af DONG Energy i 2013, ved personligt fremmøde i
Finansministeriet, jf. Finansudvalget alm. del
–
bilag 18, 2014-15 (2. samling).
7/7