REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 162: Præsentationer fra Retsudvalgets høring den 18. januar 2018 om bandekriminalitet

Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 162
Offentligt

Bandeforbud – Folketingets Retsudvalg – høring om bandekriminalitet – 18-01-2018

Jørn Vestergaard, professor i strafferet ved Københavns Universitet

Tak for indbydelsen til at holde et oplæg om forbud mod bander!

Ved kulminationen af Den Store Nordiske Rockerkrig behandlede Folketinget et lovforslag om ind-

greb over for rockerborge. Retsudvalget holdt i den forbindelse en såkaldt ’rockerhøring’. Også ved

den lejlighed deltog jeg som en af de indbudte oplægsholdere. Så det er en lidt speciel oplevelse at

være indbudt igen mere end tyve år senere for på ny at give et bud på muligheden for at gennemføre

forbud i bekæmpelsen af bandeuvæsenet.

Allerede for tredive år siden – i 1988 – afgav Justitsministeriets Lovafdeling et glimrende notat om

opløsning af ulovlige foreninger. I 1996 fulgte Lovafdelingen op med en række notitser. Men i den

mellemliggende tid har skiftende rigsadvokater jo flere gange blevet afvist, at et forbud efter grund-

loven var en farbar vej.

Nu kører der jo så en proces om opløsning af LTF, og jeg tror egentlig ikke, det ville være særlig

frugtbart, hvis jeg i mit oplæg fordybede mig i de juridiske spidsfindigheder i forfatningsretten.

Så

på det punkt vil jeg i det væsentlige begrænse mig til at ridse nogle hovedtræk op.

Omdrejningspunktet i debatten om bandeforbud har gennem flere årtier været grundlovens § 78.

Denne bestemmelse står i kapitlet om frihedsrettigheder. Dens grundlæggende formål er at beskytte

den såkaldte formelle foreningsfrihed ved at give borgerne ret til at danne foreninger uden forudgå-

ende at skulle indhente tilladelse hertil. Desuden følger der af grundloven en vis materiel forenings-

frihed, som især indebærer begrænsninger i adgangen til at lovgive om, hvilke formål politiske for-

eninger lovligt kan have.

Det siger sig selv, at et princip om foreningsfrihed er særlig væsentligt i relation til fællesskaber

med et alment politisk eller ideologisk program. Det har omvendt ikke samme styrke i forhold til

grupperinger, der overvejende tilgodeser behov, som ikke understøttes og beskyttes af national lov-

givning eller internationale menneskerettigheder. Efter indførelsen af rockerloven for tyve år siden

fastslog Højesteret således, at frihedsrettighedernes betydning er beskeden for grupper, som gennem

deltagelse i gensidigt væbnet opgør selv har gjort sig til angrebsmål.

Praksis ved EMD ligger på

samme linje.

Det siger også sig selv, at foreningsfriheden slet ikke gælder i forhold til foreninger, der ikke har et

lovligt formål. Så dannes der en forening, der har ”et ulovligt øjemed”, kan denne opløses. For at

undgå magtmisbrug og vilkårlighed er det imidlertid bestemt, at opløsning kun kan ske ved dom.

Men regeringen kan få nedlagt et foreløbigt forbud ved at anlægge sag ved domstolene. I grundtræk

er ordningen egentlig ret enkel og forståelig.

Mange spørgsmål om, hvornår de ansvarlige myndigheder ligefrem har pligt til at rejse sag om op-

løsning, kan rejses i tilknytning til bestemmelsens stk. 2, der handler om foreninger af den slags, der

”virker ved vold” el.lign. Selv om dette spørgsmål er såre interessant fra et teoretisk perspektiv, er

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 162: Præsentationer fra Retsudvalgets høring den 18. januar 2018 om bandekriminalitet

Bandeforbud – Folketingets Retsudvalg – høring om bandekriminalitet – 18-01-2018

Jørn Vestergaard, professor i strafferet ved Københavns Universitet

det efter min opfattelse ikke særlig påtrængende at dvæle derved i den aktuelle situation, hvor møl-

len allerede maler.

Forholdet er jo nemlig det, at en forening i princippet godt kan opløses, også selv om det ikke kan

bevises, at den ”virker ved vold” el.lign., hvis den af andre grunde har et ulovligt formål. Men en-

kelt og let er det ikke i praksis, for en række betingelser skal være opfyldt.

Det tillader tiden ikke,

at jeg går nærmere ind på. Så jeg vil blot henvise til Lovafdelingens notat af 3. oktober 2017, hvor

der i afsnit 8.3 er en udmærket oversigt over, hvilke typer af oplysninger der kan lægges vægt på i

den samlede vurdering.

Nu befinder vi os jo i lovgivningsmagtens hus, og derfor kan det måske have en særlig interesse,

om der i tillæg til de mange tidligere initiativer kan lovgives på en måde, der er egnet til at indgå i

bekæmpelsen af voldelige eller på anden måde kriminelle sammenslutninger. Måske kan det lige-

frem tænkes, at mere lovgivning på området kan gøre arbejdet lidt nemmere for politi, anklagemyn-

dighed og domstole. Nu mener Rigsadvokaten så, at der er ”grundlag for at gå videre” med en sag

om opløsning af LTF, og Justitsministeriet har anmodet Rigsadvokaten om at forberede en sådan

sag. Men en sådan retssag vil jo stadig skulle pådømmes ved iagttagelse af de ret krævende betin-

gelser, der stilles til opløsning af en enhed, der i juridisk forstand må betegnes som en forening. På

en måde har fokuseringen på reglerne om ulovlige foreninger sat Folketinget ud af spillet.

Det fortjener i hvert fald en overvejelse, om ikke det ville være hensigtsmæssigt at indrette lovgiv-

ningen mere direkte på, hvad enkeltpersoner foretager sig i tilknytning til en bandegruppering. En

forening er nu engang en helt abstrakt størrelse. Det er jo ikke foreningen som sådan, der skyder på

folk, eller som handler med stoffer eller afpresser nogen. Kriminelle handlinger udføres af fysiske

personer. Det er jo også dem, politi og anklagemyndighed har blikket rettet imod i bekæmpelsen af

bandeuvæsenet. Men selv om den lovgivning, som indsatsen mod banderne bygger på, efterhånden

er ret så omfattende, er den skruet sådan sammen, at den kun indirekte forholder sig til, hvad den

enkelte har foretaget sig i forhold til en bande.

Der er indført lovgivning om forbud mod rockerborge, zoneforbud og opholdsforbud for bandemed-

lemmer, strafskærpelse for overtrædelser begået i forbindelse med bandeopgør, sektionering af ban-

demedlemmer i fængslerne, indskrænket adgang til prøveløsladelse, udgang, afsoning i fodlænke,

mv. Desuden strækkes den almindelige lovgivning til det yderste for at få så mange som muligt fra

bandemiljøet væk fra gaden – eller helt ud af landet.

Både politi, anklagemyndighed, domstole og kriminalforsorg anvender denne lovgivning.

Det må

jo betyde, at det godt kan lade sig gøre at føre fornødent bevis for, at de pågældende er indblandet i

banderelateret kriminalitet. Hvorfor er der så ikke lovgivet direkte og specifikt om de aktiviteter,

som ønskes bekæmpet. Det er svært at forstå, at det skulle være lovligt at bidrage til banderelaterede

aktiviteter på den ene eller den anden måde, uanset om bidraget så kan bevises at kvalificere til

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 162: Præsentationer fra Retsudvalgets høring den 18. januar 2018 om bandekriminalitet

Bandeforbud – Folketingets Retsudvalg – høring om bandekriminalitet – 18-01-2018

Jørn Vestergaard, professor i strafferet ved Københavns Universitet

strafansvar for egentlig medvirken til personfarlig kriminalitet eller trusler herom. Jeg foreslår der-

for, at det overvejes at gennemføre lovgivning, som udbygger selve det strafferetlige værn ved at

rette blikket mere direkte mod de aktiviteter, som ønskes bekæmpet.

Lovteknisk inspiration til en sådan lovgivning kan hentes i den måde terrorparagrafferne er formu-

leret på. Efter straffeloven er det jo ikke kun strafbart at begå egentlige terrorhandlinger. Det er også

strafbart at støtte terrorisme, at hverve nogen til eller at lade sig hverve til terrorisme, at fremme el-

ler at billige terrorisme, mv. Ganske vist er bestemmelserne herom vage og vidtgående, og jeg hører

selv til den del af retssikkerhedens nidkære vogtere, der ikke forsømmer nogen lejlighed til at ad-

vare mod at anvende dem ukritisk. Imidlertid kan man med sindsro konstatere, at danske domstole i

anvendelsen af disse bestemmelser har vist evne til at holde retssikkerhedens fane højt, bl.a. ved at

stille strenge beviskrav.

Det er i øvrigt bemærkelsesværdigt, at straffelovens terrorbestemmelser ikke anvender begrebet

”forening”. I seks forskellige paragraffer tales der i stedet om ”en gruppe eller sammenslutning”,

der ”begår eller har til hensigt at begå terrorisme” el.lign.

Der er ikke i hverken lovforarbejder eller

retspraksis givet nogen klar og entydig definition på, hvad der i juridisk forstand skal til, for at en

enhed er ”en gruppe eller sammenslutning”.

Men det er nærliggende at forestille sig, at det er et

videre begreb end ”en forening”, og at beviskravene på alle punkter må være mere lempelige end i

en grundlovssag om opløsning af en forening.

For at understrege dette kunne Folketinget i lovfor-

arbejder opregne en række relevante kriterier af den slags, som allerede inddrages i udmøntningen

af de gældende regler om tilknytning til rocker- og bandevirksomhed.

I nogle tilfælde vil det være svært at bevise tilknytningen mellem en person og banden, men i andre

sammenhænge vil det jo være helt oplagt, f.eks. som følge af vedkommendes påklædning og fær-

den.

Når bevisproblemerne kan håndteres i relation til den eksisterende lovgivning om banderelate-

ret virksomhed, skulle der vel være udsigt til, at bevisbyrden også kan løftes i forhold til bestem-

melser, der mere direkte handler om banderelaterede personers uønskede aktiviteter.

Det grundlæggende problem er jo, at enkeltpersoner i kraft af deres medlemskab af eller tilknytning

til en bestemt ”gruppe eller sammenslutning” bidrager til at forstærke dette fælleskabs beredskab til

at krænke omgivelserne. Bevis for, at et sådant beredskab er til stede, forudsætter ikke en godtgø-

relse af, at Per eller Poul har gjort ditten eller datten. Bevistemaet bør være, om det er et domine-

rende eller almindeligt forekommende led i fællesskabets virksomhed begå alvorlig kriminalitet.

Om dette er tilfældet, må bero på, om der kan påpeges et klart mønster, f.eks. i kraft af at der findes

et overvældende antal våben blandt personer tilknyttet gruppen, om våben jævnligt eller regelmæs-

sigt anvendes i en verserende konflikt mellem denne gruppe og andre, om personer tilknyttet grup-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 162: Præsentationer fra Retsudvalgets høring den 18. januar 2018 om bandekriminalitet

Bandeforbud – Folketingets Retsudvalg – høring om bandekriminalitet – 18-01-2018

Jørn Vestergaard, professor i strafferet ved Københavns Universitet

pen tilsammen har et overvældende antal alvorlige antegninger i kriminalregistret, om toneangi-

vende deltagere i fællesskabet billiger begåede voldshandlinger eller andre kriminelle aktiviteter,

osv.

Det kunne tillige overvejes at indføre et forbud mod, at nogen på offentligt sted eller i offentlige in-

stitutioner bærer uniformslignende beklædning eller andre genstande, der er åbenbart egnet til gen-

nem en magtdemonstration at virke truende på omgivelserne. Kriminalforsorgen har et udførligt re-

gelsæt herom, som der kan hentes inspiration i.

Med hensyn til forbud mod bander forekommer det mig egentlig bagvendt, at der først skal føres en

prøvesag efter grundloven mod en enkelt bande med det betydelige tids- og ressourceforbrug og den

usikkerhed, som det indebærer. Retsvirkningerne af et eventuelt forbud skal åbenbart først ad åre

indtræde i forhold til de berørte enkeltpersoner. Og først efter prøvesagens afslutning kan der af-

hængigt af de konkrete omstændigheder indledes nye, omfattende og langstrakte sager mod andre

grupper.

Alle Folketingets partier er enige om, at banderne ikke har et fredeligt og lovlydigt formål og at

bandeuvæsenet skal bekæmpes. Så hvorfor stirre sig blinde på spørgsmålet om opløsning af for-

eninger i stedet for at gå direkte til sagen med forbud mod at tilslutte sig, støtte, hverve nogen til el-

ler at lade sig hverve til, at fremme eller at billige virksomheden for ”en gruppe eller sammenslut-

ning”, der ”virker ved vold eller anden alvorlig kriminalitet”.

Det vil på en måde være mere regulært end den til tider krampagtige brug af allehånde lovgivning

som redskab til at få bandemedlemmerne væk fra miljøet.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 162: Præsentationer fra Retsudvalgets høring den 18. januar 2018 om bandekriminalitet

Bandeforbud – Folketingets Retsudvalg – høring om bandekriminalitet – 18-01-2018

Jørn Vestergaard, professor i strafferet ved Københavns Universitet

Noter

Der kan henvises til Lovafdelingens udmærkede notat af 3. oktober 2017 og til daværende rigsadvokat Jør-

gen Steen Sørensens særdeles læseværdige udtalelse af 5. marts 2010. Det nævnte materiale afklarer i hvert

fald en del af de spørgsmål, som fik en mere tvivlsom behandling i den omdiskuterede redegørelse, som dan-

nede grundlag for, at den daværende rigsadvokat i 1998 konkluderede, at der ikke dengang var grundlag for

et forbud mod Hells Angels og Banditos. Se i øvrigt Justitsministeriets svar til Folketingets Retsudvalg på

spørgsmålene 951, 952, 953, 959 og 960 (Alm. del) – 2016-17 samt spørgsmål 125 (Alm. del) – 2017-18.

Ugeskrift for Retsvæsen 1999.1798 H.

Hovedtrækkene i forudsætningerne for at opløse en forening kan sammenfattes således:

a) Er der i juridisk forstand tale om ”en forening”, hvilket er et rummeligt, men dog ikke tomt begreb?

- Har en kreds af deltagere ”et vist fælles formål” med et samvirke af en vis varighed, evt. i kraft af en

stiltiende forståelse?

- Er der en vis regulering af deltagernes forhold indbyrdes og udadtil, eller er fællesskabet uformelt uden

veldefinerede organisatoriske forhold eller strukturer?

b) Kan foreningen ud fra en samlet vurdering siges at have ”et ulovligt formål” i kraft af, at der begås

ulovligheder, f.eks. ved at anvende ulovlige midler?

- Er ulovligheder et reelt/rent faktisk et dominerende eller almindeligt led i virksomheden?

- Kan ulovlighederne henregnes til foreningen som sådan/ foregår de på dennes vegne?

c) Vil det ud fra en politifaglig vurdering være hensigtsmæssigt at opløse foreningen?

- Betydning for aktuelle og potentielle medlemmers identitetsopfattelse og motivation?

- Betydning for befolkningens tryghedsfølelse?

- Betydning for adgang til videreførelse af kriminelle aktiviteter?

- Betydning for efterretningsvirksomhed og efterforskning?

d) Er der tilvejebragt et tilstrækkeligt bevismæssigt grundlag for at starte en sag?

Som eksempel kan nævnes en kendelse fra ØL med stadfæstelse af et afslag på prøveløsladelse i lyset af

stærk tilknytning til en bandegruppering, som var i konflikt med en anden gruppering, se Ugeskrift for Rets-

væsen 2016.2192 Ø.

Også bestemmelsen om det nye zoneforbud anvender begrebet ”en gruppe eller sammenslutning”, som er

part i en væbnet konflikt, se strl. § 114 j. I bestemmelsen om magtanvendelse for at knægte ytringsfriheden,

tales der om ”foreninger eller andre sammenslutninger”, se strl. § 118.

I rammeafgørelsen om bekæmpelse af terrorisme defineres som terroristgruppe som ”en struktureret sam-

menslutning bestående af mere end to personer, som har bestået i et vist tidsrum, og som handler i forening

med henblik på at begå terrorhandlinger”. Udtrykket ”struktureret sammenslutning” betegner ”en sammen-

slutning, der ikke er vilkårligt dannet med henblik på umiddelbart at begå en strafbar handling, og hvis med-

lemmers roller ikke nødvendigvis er formelt defineret, hvis sammensætning ikke nødvendigvis er fast, og

hvis struktur ikke nødvendigvis er nærmere fastlagt.”

I sagen mod Fighters+Lovers lagde Højesteret til grund, at det til domfældelse efter § 114 b er tilstrække-

ligt, at der foreligger bevis for, at den person, gruppe eller sammenslutning, der indsamles til, begår eller har

til hensigt at begå handlinger af den art og med det særlige terrorismeforsæt, som fremgår af § 114, uden at

det – som ved domfældelse efter § 114 – er nødvendigt nærmere at tage stilling til de enkelte handlingers ud-

førelse og omfang. Se Ugeskrift for Retsvæsen 2009.1453 H. I sagen om ROJ TV bemærkede Højesteret

med henvisning til lovforarbejderne, at en person, som forsætligt fremmer den kriminelle virksomhed eller

formål hos en gruppe personer med kendskab til gruppens generelle terrorformål, og som dermed bidrager til

foretagelsen af en terrorhandling, vil kunne straffes efter den særlige medvirkensregel i strl. § 114 e. Se Uge-

skrift for Retsvæsen 2014.1540 H.

I rockerloven tales der om ”en gruppe, som den pågældende person tilhører eller har tilknytning til”. Se lov

907, 1996, som senest ændret ved lov 672, 2017.

Se den såkaldte genstandsbekendtgørelse, bkg. 297, 2017 § 2, stk. 1, nr. 12; vejl. 9314, 2017 pkt. 8 og 13.