MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 705: Henvendelse af 11/9-18 fra Peter Pagh, professor, dr.jur. om artikel Tidsskrift for Miljø, der belyser EU-domstolenes seneste domme om fortolkning af habitatdirektivets regler om beskyttelse af Natura 2000-områder

Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del Bilag 705
Offentligt

277

Artikel

Afværgeforanstaitninger og naturbevaringspianer

fritager ikke fra konsekvensvurdering efter habitat

bekendtgørelsens § 6, stk. 2, men reglerne gælder ikke

fiskeri

den eksklusive økonomiske zone

—

nye FU-domme kræver ændret dansk lovgivning, rejser tvivl om bLa. vandområdeplanernes

gyldighed og ændret praksis

efter

habitatbekendtgørelsens 6

Af pro fesso

dr.

jur Peter Pagh

Det er ingen nyhed, at EU-Domstolens fortolk

ning afhabitatdirektivets regler om konsekvens-

vurdering af projekters og planers påvirkning af

Natura 2000-områder har krævet ændret dansk

lovgivning og/eller ændring af dansk praksis. De

første syv måneder af 2018 er ingen undtagel

se, som det fremgår afdommene i sag

C-323/17

om tilladelse til placering af tilslutningskabel til

en irsk vindmøllepark, sag C-164/17 om skov

rydning for at etablere en vindmollepark, sag

C-329117

om skovfældning for at etablere elek

trisk luftledning, sag

C-447117

om polsk skov

forvaltningsplan, der bl.a. skulle beskytte mere

end WO år gamle træer mod typogralbillen og

sag C-683/16 om beskyttelse af marine Natura

2000-områder i den tyske eksklusive økonomi

ske zone mod bundgarnsfiskeri.

Dommen i sag

C-323/17

drejede sig om, hvor

når konsekvensvurdering af projekter og planer

efter habitatdirektivets art. 6(3) kan undlades

pga. afværgeforanstaltninger, mens C-1 64/17

drejede sig om fortolkning af begrebet ‘pro

jekt’ efter VVM-direktivet. Sagen mod Polen

(C-447/17) drejede sig om, der kræves konse

kvensvurdering af en ændret forvaltningsplan

i Natura 2000-område med øget skovhugst for

at undgå skadevirkning på beskyttede skove,

hvis dette samtidigt medfører skade på andre

arter, der udgør en del afudpegningsgrundlaget

og betydningen af Natura 2000-planers aft’ej

ning, hvor beskyttelsen af en naturtype medfø

rer skade på en anden beskyttet naturtype. Sag

C-683/16 drejede sig om fiskeri i marine Natu

ra 2000-områder, og EtJ-Domstolen fastslog, at

som følge af EU’s enekompetence på fiskeri-om

rådet kan Tyskland ikke i to marine Natura

2000-områder beliggende i den tyske eksklusive

økonomiske zone i Østersøen og Nordsøen for

byde bundgarnsfiskeri fra fiskefartojer fra an

dre medlemsstater, selv om det er ubestridt, at

bundgarnsfiskeriet skader Natura 2000-områ

det.

Det er umuligt inden for denne artikels ram

mer indgående at belyse de fem dommes vidt

gående konsekvenser for dansk ret, I stedet har

jeg valgt kort at omtale de fem domme og belyse

deres umiddelbare konsekvenser for dansk lov

givning og praksis.

De fem domme vedrører fire delvist overlap

pende juridiske fortotkningsspørgsmål. Det ene

er, hvilke retsakter der er omfattet af habitatdi

rektivets regler om konsekvensvurdering af pro

jekter og planer. Det andet vedrører screenin

gen, dvs, hvornår er der en sådan vished om en

retsakts påvirkning af Natura 2000-områders

udpegningsgrundlag, at konsekvensvurdering

kan undlades, inden der meddeles tilladelse. Det

tredje spørgsmål drejer sig om, hvilke naturbe

varingsplaner der kræver konsekvensvurdering

og kun kan vedtages efter undtagelsen for by-

TfM 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 705: Henvendelse af 11/9-18 fra Peter Pagh, professor, dr.jur. om artikel Tidsskrift for Miljø, der belyser EU-domstolenes seneste domme om fortolkning af habitatdirektivets regler om beskyttelse af Natura 2000-områder

278

dende nødvendige samfundshensyn i habitat

direktivets art. 6(4). Det fjerde spørgsmål dre

jer sig om medlemsstaternes kompetence til at

regulere fiskeri i marine Natura 2000-områder

beliggende i den eksklusive økonomiske zone,

hvor dommen i

C-683116

ikke alene vil kræve

ændring af fiskeriloven, men tillige rejse en ræk

ke udfordringer for den danske gennemførelse

af flere af EU’s direktiver om havmiljøet.

Artiklen indledes med en oversigt over de

fortolkningsspørgsmål, som art. 6(3) rejser,

og EU-Domstolens tidligere besvarelse af disse

spørgsmål med kort omtale af den danske gen

nemførelse, hvilket efterfølges afen gennemgang

af de fem domme og overvejelser om dommenes

konsekvenser for dansk lovgivning og praksis.

kvensvurdering

1. 1.

Hvilke projekter og planer kræver konse

1. Fortolkningsspørgsmål om

habitatdirektivets regler om

konsekvensvurdering

Reglerne om konsekvensvurdering

projekter og

planer, som kan påvirke Natura 2000-områder, er

fastsat i første punktum i habitatdirektivets art. 6(3),

hvorefter

Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med

eller nødvendige

for

lokalitetens forvaltning, men som i sig

selv eller i forbindelse med andre planer og projekter

kan

på

virke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til

deres virkninger på lokaliteten under hensyn til hevarings

målsætningeme for denne.

Af andet punktum af art. 6(3) fremgår, at på bag

grund af konklusionerne i denne vurdering kan

medlemsstaterne først tillade projektet eller vedtage

planen. »når de har sikret sig, at den/det ikke skader

lokalitetens integritet, og når de hvis det anses for

nødvendigt har hørt offentligheden«.’ Tilladelse

kan dog alligevel meddeles efter undtagelsen i art

6(4), når betingelser herfor er opf’ldt, hvilket ofte

vil kræve, at sagen forelægges Kommissionen.2

Som fastslået i sag

C-2431l5

Iler der på baggrund

at Århus-konventionens

art.

6(1 )(b) altid krav om

fl.2ntlIg boring,

når

et projekt eller en plan kræver kon

sekvensvurdering efter habitatdirektivet. Se

Pagh:

TtM

20 17, s. 3.

Pagh:

Fast

ejendom regulering og køb (3. udg.)

2017,

s. 456ff.

Den noget knudrede formulering af art. 6(3) rej

ser en række fortolkningsproblemer om, hvornår

der kræves konsekvensvurdering. Reglen omfatter

‘kun’

projekter

planer,

hvormed det er afgø

rende, hvad der forstås ved disse to begreber, og

om det også gælder aktiviteter, der sker uden for et

Natura 2000-område. I sag C- 127/02

J(’addenree

fastslået, at ‘projekt’ skal fortolkes i overensstem

melse med VVM-direktivets definition og derfor

også omfatter fornyelse af tilladelse til muslinge

fiskeri i et fuglebeskyttelsesområd& i Vadehavet,

uanset muslingcfiskeri ikke er omfattet afVVM-di

rektivets bilag I og II. Sag C-6/04

Kommissionen

mod

fastslog, at reglen også omfatter aktivi

teter uden for de udlagte Natura 2000-områder, og

sag C- 142/16 Kommissionen mod Tyskland

fastslog

yderligere, at reglen også omfatter projekter, der

begrænser migrerende arters adgang til området.3

Endvidere udledte EU-Domstolen i sag

C-399/14

Gråne

Liga

Sachsen,

at myndighederne efter art.

6(2) har pligt til at gennemføre konsekvensvurde

ring af eksisterende lovlige projekter, hvis det er

sandsynligt, at den tilladte aktivitet kan have ska

delig virkning på et Natura 2000-område,3 ligesom

der kræves konsekvensvurdering, hvis anlæg fjer

nes.6

Konsekvensvurdering kræves ikke for projekter

og planer, der er direkte forbundet med eller nød

vendige for lokalitetens forvaltning, hvorfor ræk

kevidden af undtagelsen er vigtig. Sag C-256/98

Ko,n,nissionen

nioci

l”rankrig

fastslog, at undta

gelsen skal fortolkes indskrænkende, hvilket nu

rende arter.

Denne udvidende fortolkning at habitatdirektiveis art.

6(2) blev begrundet med, at beskyttelsesniveauet

art.

6(2)

er det samme

som

art,

art.

6(3),

som fasCslået

sag C-226/08

Siadt

Papenburg.

Se hertil

Pagh:

ifM

20 10.80.

Se hertil

Pagh:

TIM 20l6,s.

125.

Beskyttelsen at særlige fuglebeskyttelsesområder udlagt

efter fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk. I og 2, har

siden 904 v’ret omfattet at habitatdirektivets art. 6.

stk. 2, der a0aser fuglcbcskyttelsesdircktivcts art.

stk.

første punktum,

jf.

sag C-374798

Kommissionen

mod l’rankrig.

Pagh:

TfM 20l7,s. 293 om barriereeffekt for migre

TfM 2018

Tidsskrtfi for Miljø, .4ugust 2018

279

er uddybet af EV-Domstolens Store afdeling i sag

C—447/

I 7

Kommissionen

mod Polen.

Det fremgår endvidere af sag

C-683/16

Dciii-

sc/ler Naturschutzring mfl., at selv om medlems

staterne efter habitatdirektivets art. 6 er forpligtet til

at beskytte marine Natura 2000-områder i den eks

klusive økonomiske zone,

jf.

sag C-6/04

Kommis

siotien mod UK.,

gælder dette ikke fiskeri, der sker

fra andre rnedlemsstatcrs fiskerbåde, medmindre en

sådan forpligtelse følger af EV’s fiskerilovgivning.

Begrundelsen er, at efter TEUF art. 3(1), har EV

enekompetence mht. til »bevarelse af havets bio

logiske ressourcer inden for rammerne af den fæl

les fiskeripolitiko. Som følge af indholdet af EV’s

fiskerilovgivning har tyske myndigheder ikke mu

lighed for at forbyde eller på anden måde regulere

skadeligt bundgarnsfisked fra fiskerbåde fra andre

medlemsstater i Natura 2000-områder områder be

liggende i den tyske eksklusive økonomiske zone.

disse tilfælde

er det derfor ikke muligt at kræve

konsekvensvurdering,

jf.

nærmere nedenfor.

ningsgrundlaget kan accepteres skadevirkninger på

andre arter.

del af disse fortolkningsproblemer er afklaret

EU-Domstolens domme for 2018, med dommen i

sag C- 127/02 om muslingefiskeri som den vigtigste.

Dommen fastslog, at der skal ske konsekvensvurde

ring, »såfremt det på baggrund afobjektive kriterier

ikke kan udelukkes, at planen eller projektet i

sig

selv eller

forbindelse med andre planer og projek

ter kan påvirke den pågældende lokalitet væsent

ligo (præmis

45),

og at disse regler har direkte ef

fekt. Dommen i sag C- 127/02 forudsætter dernwd.

at den foreløbige vurdering belyser, hvilke direkte

og indirekte

påvirkninger

der udgår fra projektet

ind

Natura 2000 området,

hvilke

arter

natur

typer

der udgør udpegningsgrundlaget, og herefter

vurdere, om de identificerede påvirkninger fra pro

jektet kan påvirke bevaringsstatus for de relevante

naturtyper og arter, hvor der tillige skal tages hen

syn til påvirkninger fra andre projekter og planer.

Det fremgik tillige af dommen

i sag C-127/02, at

konsekvensvurderingen også skal omfatte projek

tets betydning for opretholdelse og genoprettelse

af gunstig bevaringsstatus,

jf.

særligt habitatdirek

tivets art.

4(4)

(præmis

54),

uden at EV-Domsto

len dog udtrykkeligt fik præciseret, at vurdering af

projektets konsekvenser for genopretning af habita

tområder først er gældende, når medlemsstaterne på

grundlag afhabitatdirektivets art. 4(4)

art. 6(1)

har vedtaget bevaringsplaner som de danske Natura

2000-planer, der trådte i kraft i december 201 2.

Dommen

U-127/02 kom

som en

oserraskelse

for Miljumi

nisterict og klagenævn, dii den dagældende danske gennem

forelse afhahitatdircktivets art, 6i bekcndtgorelse 1998/782.

1.2. Hvilke virkninger kræver konsekvensvur

dering

Mens de ovennævnte fortolkningssporgsmål drejer

sig om, i hvilke tilfælde en myndighed har

pligt

til tage stilling til (screening), om der skal ske

konsekvensvurdering, er det nok mest vanskelige

spørgsmål, hvornår screeningen skal udløse kon

sekvensvurdering. Det fremgår af ordlyden af art.

6(3), at der kræves konsekvensvurdering, når pro

jektet eller planen »kan påvirke en sådan lokalitet

væsentlig. Da det drejer sig om bestemte menne

skelige aktiviteters indvirkning

på

dynamisk nana;

rejser reglen en række komplicerede fortolknings

spørgsmål, nemlig hvad der forstås ved påvirker,

hvad der forstås ved

væsentlig,

hvordan påvirkning

fra andre projekter og planer skal indgå i vurderin

gen af behovet for konsekvensvurdering (kunmim

lere de påvirkninger), og om der i den foreløbige

vurdering af nødvendigheden af konsekvensvur

dering kan tages hensyn til

kompenserende foran

staltninger,

til

afrærgeforanstaltninger, overväg

muizgsvilkår mulighed for nye krav i tilfælde

af en

konstateret skadevirkning henholdsvis til krav om

genopretning

tilfælde afskadevirkning, og om der

afhensyn til beskyttelsen af arter omfattet afudpeg

tiugtist

slet ikke indeholdt regler

konsekvenss urdering I stedet

Dette blc overset i MAD 2006.968 Nkn. hvor Natur

klagenævnet stadlæstede

amtets

afslag pä rfistof

tilladelse i Lille Vildmose med den begrundelse, at

indvindingen kunne skade genopretning af gunstig

bevaringsstatus, selv om der ikke i 2005

var

vedtaget

en Natura 2000-plan efter miljomålsloven, og der i be

kendtgorelsen

fra

2003 ikke var hjemmel til at kræve

konsekvensvurdering. Mislbrstfielsen blev Overset 1

landsrettens præmisser i den efterfølgende sag

statning efter

grundlovens

73, uden at dette dog

fik be

tydning

Se VL dom af25. april 2018 i sag B-2757-06.

for

resultatet, der endte med, at Pindstup

Mose

brug

blev tilkendt erstatning

f’or ekspropriativt indgreb.

TfM 2018

2018

280

ar anført hekcndtgnrelsens

stk. 4. at det skal ved »tilla

delser. dispensationer. godkendelser m v.

[...],

der vil kunne

påvirke et internationalt naturbeskyttelsesområde væsentligt.

fremgå af afgørelsen, at denne ikke indebærer forringelse af

naturtypeme og levestederne for arterne i området eller med

fører forstyrrelser, der har betydelige konseksenser for de

arter, området er udpeget for.» Der var således ingen danske

regler om konsekvensvurdering at projekter og planer. men

efter bekendtgorelsens

4 var det forbudt at meddele tilladel

ser, der >kan indebære forringelse at områdets naturtyper og

levestederne for arteme, eller kan medføre forstyrrelser, der

har betydelige konsekvenser for de arter, området er udpeget

for». Derimod var der i bekcndtgorelsens

6, stk, I, krav om.

at der i planlbrslag skulle indgå en vurdering af forslagets

virkninger på det internationale naturbeskyttelsesområde,

herunder på omradets naturtyper og levesteder samt de arter,

omradet er udpeget t’or at bevare. Disse regler dannede bla.

baggrund for, at Naturklagenævnet i MAI) 1999.851 Nkn

meddelte tilladelse til udsættelse at hæs er i Natura 2000-om

rådet Klosterheden på vilkår aI at registrering at plante- og

dyretiv og undersøgelse atvandlobcnes tilstand inden udsæt

telsen. De ovennævnte regler i 1998-bekendtgørelsen blev

videreført i bekendtgørelse 2003/477 og var gældende frem

til I. maj 2007. Det var således først med bekendtgørelse

2007/408. i

6 og 7, at der blev fastsat sær.çkilte regler om

konsekvensvurdering, hvilket bla. skyldtes, at ministeriet og

klagenævn fejlagtigt havde antaget, at hahitatdirektivecs art.

6(3) om konsekvensvurdering var indeholdt i VVM-regler

ne.’

Med bekendtgørelse 408/2007 blev der formelt ind

ført regler i

7 om konsekvensvurdering, hvor det

også var indeholdt regler om en foreløbig vurdering

af, om konsekvensvurdering er påkrævet, og en be

stemmelse i

10, der modsvarer undtagelsen i habi

tatdirektivets art.

6(4)•i0

Disse regler blev videreført

i habitatbekendtgørelsen fra 2015 og suppleret med

krav om, at både konsekvensvurderingen og den

foreløbige vurdering af om konsekvensvurdering er

nødvendig skal fremgå af tilladelsen til projektet,

hvilket nu er videreført i den gældende habitatbe

kendtgorelse 2016/929

6, stk. 1,2 og 4, der ligele

des i

9 indeholder undtagelsen i habitatdirektivets

art.

6(4).

Naturklavenævnets afgørelse blev underkendt som

ugyldig og hjemvist at landsretten i november 2003

(UIR

2004.622 V) med henvisning til, at der ikke i af

gørelsen

var

antort noget om udsætningens påvirkning

at beskyttede dyrearterog naturtper i Natura 2000-om-

radet. Efter at have indhentet udtalelse fra amtet stadfæ

stede Naturklagenævnet tre måneder senere tilladelsen

pä de anførte vilkår (MAI) 2004.364 Nkn). Et år senere

stadfæstede nævnet i MAD 20051441 Nkn tilladelse til

permanent udsættelse pa vilkår at løbende oversågning

at hæverens påvirkning at omgivelserne, at skader på

vilde dyr og naturtyper blev alhjulpet. og at vandlohenes

vandledningsevne sikres i overensstemmelse med gæl

dende vandlohsregulatiser vilkar, der grundet usikker

hed om virkningen efter EV-Domstolens dom i bl a. sag

C-l42/l 6 ville have fort til, at tilladelsen var ugyldig. Se

uddybende

Pagh: TIM

2017, s. 295.

I sagC-118/04 Kommissionen

,nod Irland

blev det imid

lertid aft ist. at VVM-undersogelse eller SMV-underso—

gelse kan erstatte konsekvensvurdering efter art. 6(3),

hvilket blev overset i UtR 2012.3527 II om vindmol

ler på ‘tåsinge. Se uddybende

Pagh:

TIM 2012.165 og

Pagh:

last ejendom regulering og køb (3. udg.) 2017,

—

Reglen i habitatbekendtgørelsens

9 er dog ikke

anvendt indtil nu. hvilket bl.a. skyldes, at Miljomi

nisteriet og Naturklagenævnet og M iljøklagenæv

net

antog, at der kunne meddeles tilladelse efter art.

6(3), hvis skadevirkninger kunne imødegås ved er

statningsbiotoper. Dette blev imidlertid afvist i sag

C-52 ] / 12

Briels

mfl.,

der fastslog, at hvis et projekt

kræver, at der etableres erstatningsbiotoper for at

undgå skadevirkning på beskyttede arter eller na

turtyper, kan der kun meddeles tilladelse efter frem

gangsmåden i art. 6(4). Det gør ingen forskel, om

erstatningsbiotopen er etableret, før der meddeleles

tilladelse,

jf.

de forenede sager C-387-388/l 1/15

Orleans mfl,”

men foreløbig er undtagelsen i Dan

mark alene anvendt ved anlægslove vedtaget efter

2014.

1.3. Sammenfattende om de danske regler

om konsekvensvurdering

1-labitatdirektivets regler om foreløbig vurdering

af,

projekter

kræver konsekvensvurdering, er

således

det væsentlige gennemført i dansk ret, idet

habitatbekendtgørelsens begrænsning til afgørelser

efter love under Miljøministeriet er håndteret ved

en række specialregler om konsekvensvurdering

10. Habitatbekendtgorelsens

stk.

6 indeholder dog fort

sat den misforståelse, at det er op til myndighederne at

afgøre. om offentligheden skal inddrages. EV-Domsto

len har imidlertid i sag C-243/15

I/fastslået, at hvis

tilladelse kræver konsekvensvurde6ng, skal offentlighe

den inddrages, som nærmere uddybet i Pagh: tIM 2017.

s. 3.

II. Se uddybende

Pagh:

TIM 2014.84.

459.

TfM 2078

for

Miljø, August 2018

281

under andre sektorlove som byggeloven, vej loven,

havneloven

mfl.’2

Miljø- og Fødevareklagenæv

nets og Planklagenævnets nyeste praksis i bl.a.

MAD

20 17.508

Mik

og MAD 2017.454 Pkn, hvor

tilladelse til to vindmoller på Tåsinge blev ophævet

pga. manglende konsekvensvurdering af nærlig

gende Natura 2000-område tyder tillige på, at disse

to klagenævn et opmærksom på EU-Domstolens

fortolkning.’3

I forhold til konsekvensvurdering af planer er

reglerne mere sporadiske, og i praksis er det så vidt

vides alene i forbindelse med landsplandirektiver,

kommuneplaner, og lokalplaner, at reglerne om

konsekvensvurdering anvendes. Ganske vist inde

holder habitatbekendtgørelsen nu krav om konse

kvensvurdering af en del af de planer, der vedtages

på Miljoministeriets område,’4 men der ses ingen

praksis i klagenævnet om konsekvensvurderinger

af disse planer. Og der er fortsat ikke krav om kon

sekvensvurdering af kommunale spildevandspla

ner,° fredningskendelser eller vandplanlægnings

lovens miljomål, indsatsprogrammer og vandområ

deplaner, selv om klagenævnet i MAD 20 12.3329

12. Forbeholdet refererer til,

at nogle

projekter

fortsat

fal

der uden for de danske regler, som det t fremgar af

MAD 2016.286 Mik om teriecenter pà Nordals og af

bemyndigelsen

I, stk. 4, i den netop vedtagne lov

2018/694 om projektering og anlæg af vildsvinehegn

langs den dansk/tyske grænse. der efter forarhejdeme

skal sikre overholdelse af hahitatdirektivets regler om

konsekvensvurdering.

13. Derimod har Energiklagenævnet i relation til vindmol

leprojekter i tiere tiltlde imodegået mulige negative

virkninger på Natura 2000-områder med henv,sning til

klimamæssige hensyn.

fx MAI) 2009.585 om hav

vindmollepark Rodsand.

14. Der er krav om konsekvensvurdering at rastofplancr,

va,,dlohsrcgulativcr, indsatsplaner efter vandlohsloven

13. oprettelse og nedlægvelse at vilcltreservater eller

jagtlc,ven, heredskabsplaner eller havmiljoloven. støj—

handl,ngsplaner og afl’aldsplaner eller miljobeskyttel

SCSlC) en.

•:r

‘i

15. Se fx MAD 2018.86 Mik, hvor udledningstilladelse

eller miljobeskyftelseslovens

28 og VVM-tilladelse

blev ophævet til spildevandsanlæg

Hillerød, bla, ford,

Planklagenævnet I MAD 2017.448 Pkn havde ophævet

kommuneplantillæg og lokalplan grundet mangelfuld

konsekvensvurdering af pavirkning af Natura 2000-om

råde,

men uden at nogle af klagenævnene tilsyneladen

de opdagede, at der manglede konsekvensvurdering af

kommunens spildevandsplan.

Nmk, MAD 2015.192 Nmk og MAD 2018.96 Mfk

fastslog, at der gælder et sådant krav, uden nævnet

dog mente at have kompetence til at efterprøve kon

sekvensvurderingen nærmere.

Der er ligeledes ikke danske lovregler om kon

sekvensvurdering af nitratdirektivets nitrathand

lingsplaner, der i dansk ret er gennemført ved gene

relle godningsnormer fastsat i med for afgodnings

anvendelsesloven og husdyrbrugloven, og hvor

der først i oktober 2012 skete miljovurdering efter

SMV-direktivet, hvilket var efter EU-Domstolens

Store Afdeling i sag C-41/l1 Terre waltone 11 fast

slog, at manglende miljovurdering efter SMV-di

rektivet medfører, at nitrathandlingspianen som

udgangspunkt er ugyldig.’t Uanset dommen tilslut

tede landsretten sig ministeriets opfattelse i MAD

2015.515 V (UIR 2016.1658 V) og senest

MAD

2017.418 V og domfældte landmænd for overtræ

delse af de tilladte gødningsnornier i 2007-2009,

idet landsretten afviste præjudiciel forelæggelse af,

om gødningsnormer var omfattet af SMV-direkti

vet. Hertil kan foreløbigt bemærkes, at det i Gene

raladvokatens forslag til afgørelse af 25. juli 2018

i de forenede sager C-293-294/17 modsat synes

forudsat, at ændring af generelle gødningsnormer

er omfattet af både SMV-direktivet og habitatdi

rektivets art. 6(3). Hvis EU-Domstolen tilslutter

sig denne opfattelse, kan det betyde, at det bliver

nødvendigt at genoptage en stor del af de tidligere

straffesager om overtrædelse af gødningsnormer,

ligesom det kan blive nødvendigt at genoptage tid

ligere afgørelser fra Natur- og Miljøklagenævnet.’7

Dette hænger formentlig sammen med. at Mil

joministeriet ikke mener, begrebet

planer i

habitat

direktivets art. 6(3)

har

samme anvendelsesområde.

som

SMV-direktivct.

hvis anvendelsesom

råde mi

nisteriet dog også

havde

misforstået. jf. ovenfor

godningsnormer. Fortolkningen af SMV-direktivet

sag

C-290/15 Pairice D ‘Oultrernont mfl. kom

således ogsci bag på ministeret og giver fortsat an

ledning til usikkerhed om gyldigheden af tilladel

ser til vindmolleparker.’t Denne tvivl forstærkes

af,

at EU-Domstolen ijuni 2018 afviste de danske

16. SePugtu:TfM2OI2.134.

17. Se Fenger: FOR 2011 B.3 13 om retskraft og genoptage

se af [EU-stridige afgorelser.

18. Se Pagh:

TIM

2016. s. 411 og Pagh: TIM 2017, s. 365.

Ticlsskrtji for

Miljø, August

2018

TfM 2078

282

synspunkter i to præjducielle domme, nem

lig sag

C-160/17

Raul

Thybaut

rn.ft.

og sag C-671/

te,-Environnernent Bruxelles,

hvor det bl

.a. blev

fastslået, at en forordning om zoneopdeling

for et

byområde i Bruxelles er omfattet af SMV-d

irek

tivets regler om miljøvurdering, uanset at der

var

gennemført miljøvurdering af bekendtgørels

e om

arealanvendelse, og de to retsakter var uds

tedt

samme dag.

Så selv om det er gået fremad med den danske

gennemførelse af habitatdirektivets regler om

kon

sekvensvurdering, er lovgivning og praksis ikk

e på

plads. Med de seneste fem domme bliver pro

blemet

endnu støtte, som det fremgår af gennemgan

gen

nedenfor af de enkelte domme og deres konsek

ven

ser for dansk ret.

Baggrunden for

sag

C-323/l 7 People

Over

Wind

Peter Su’eetman

var, at de irske myndigheder

havde

meddelt tilladelse til at etablere en vindmolle

park,

uden at der var taget stilling til tilslutning til

trans

missionsneftet. Vindmølleselskabet ansøgt

e heref

ter om tilladelse til, at vindmølleparkens tils

lutning

til el-nettet skulle ske gennem et kabel, som

skulle

fcrløbe over Natura 2000-området ved flod

erne

Barrow og Nore, som er levested for den irsk

e Un

derart afferskvandsperlemuslingen. De irske

myn

digheder fik udarbejdet en konsulentrappo

rt, der an

førte,

at der var risiko for, at der blev frigivet stof

fet

i vandområdeme, hvilket vil have negativ virk

ning

på ferskvandsperlem usl ingen, men risikoen

kunne

imødegås ved konkret anførte afværgeforan

stalt

finger, som blev fastsat som vilkår. De irske

myn

digheder mente derfor ikke, at det var nød

vendigt

at udarbejde en konsekvensvurdering efter hab

itat

direktivets art. 6(3). Dette blev anfægtet af

en irsk

NGO og ledte til en præjudiciel forelæggel

se for

EU-Domstolen om, hvorvidt der kan tages

hensyn

til afværgeforanstaitninger, når det beslutt

es, at et

projekt ikke kræver konsekvensvurdering

efter

habitatdirektivets art. 6(3), før der kan me

ddeles

tilladelse. EU-Domstolen lagde til grund, at

afgø

relsen af om der kræves konsekvensvurde

ring er

en foreløbig vurdering, og at konsekvensvu

rdering

TfM 2018

2. Sag

C-323117:

Afværgeforanstaitninger udløser

konsekvensvurdering

derfor alene kan undlades, når der sikkerhed

for, at

projektet ikke kan have skadelig virkning

Natura

2000-områdets udpegningsgrundlag. Hvis afv

ærge-

foranstaltninger er en forudsætning for at ude

lukke

sådanne skadelige virkninger, er det derfor

nød

vendigt at gennemføre en konsekvensvu

rdering,

før der kan meddeles tilladelse. Som følge

heraf

konkluderede EU-Domstolen. at der i den i

art. 6(3)

forudsatte screeningsfase »ikke er anledning

til at

tage foranstaltninger med henblik på at undgå

eller

reducere denne plans eller dette projekts ska

delige

virkninger på denne lokaltet i betragtning«.

Dommen vil ikke kræve ændring af dan

lovgivning, men vil nok kræve ændring af

prak

sis, hvor som eksempel kan nævnes stadfæs

telse i

MAD 2015.374 af tilladelse til vådområd

eprojekt

på 637,5 hektar i MAD 20 15.374 Nmk og

MAD

2017.176 Mfk, hvor stadfæstet tilladelse

efter

vandlobsiovens

46 til naturgenopretningsp

rojckt

i Lille Vildmose, idet der blev tilføjet et vilk

år for

at undgå hydraulisk merbelastning af omkrin

glig

gende vandløb.

Om dommen vil have betydning for tilladel

til tilslutningsnet til Havvindmøllepark Ves

terhav

Syd er uklart, i verserende klagesag over Mil

jøsty

relsens VVM-tilladelse til etablering af lan

danlæg

og nødvendig kabelforbindelse, det bl.a. vil kry

dse

Skjern

som er udlagt som Natura-2000

område,

og hvor negative miljøvirkninger i VVM-red

egø

relsen og VVM-tilladelsen blev afvist med: »N

atura

2000-området nr. 68, Skjern

passeres

ved hjælp

af en underboring. Der sker således ingen fys

iske

indgreb i Natura 2000-området. Underbor

inger

medfører sædvanligvis ikke nogen fysisk påv

irk

ning afvandløb.o Foreløbig har Miljø- og Fod

eva

reklagenævnet afvist opsættende virknin

g af klage

i december 2017 (NMK-34-00623), hvilke

t næppe

er i overensstemmelse med det EU-retlige

ækviva

lensprincip (se

Pagh:

TfM 2018, s. 97).

Baggrunden for sag C- 164/17

Edel

Grace

& Peter

Su’eetrnan var ligeledes et projekt for en vin

dmøl

lepark, der var ledsaget af en forvaltning

splan for

levesteder og arter til afhjælpning af vin

dmølle-

Jör

Miljø, August 2018

3. Sag C-164/17: Ikke tilladelse

efter

art.

6(3) til vindmøllepark, når

afværgeforanstaitninger

283

parkens potentielle virkninger på den blå kærhøgs

EV-Domstolen fandt, at dette måtte besvares

fourageringsområde beliggende i et fuglebeskyt

bekræftende, hvilket imidlertid ikke alene har be

telsesområde. Projektet blev tilladt i 2014, idet de

tydning for VVM-direktivets anvendelse, men også

irske myndigheder fandt, at der med forvaltnings

betyder, at tilladelse til sådanne luftledninger for

planen var sikret en bedre losning for beskyttelsen

eltransmission er omfattet af kravet om screening

af den blå kærhøg, og at det dermed var godtgjort,

i habitatdirektivets art. 6(3), og at planer for

så

der ikke var skadelig virkning. Tilladelsen blev

ind

danne luftledninger er omfattet af SMV-direkti

bragt for de irske domstole af en NGO, der gjorde

vet. Dette har den umiddelbare konsekvens, at det

gældende, at der ikke forelå fornøden vished for,

formentligt er nødvendigt at ændre en konkret be

at der ikke var skadevirkninger, og at ansøgningen

stemmelse i habitatbekendtgørelsen for planlovens

derfor kun kunne tillades efter habitatdirektivets

område (2016/1383), der dermed er ugyldig. Ifølge

art. 6(4).

bekendtgørelsens

2, stk. 3, kan der således pla

EV-Domstolen lagde til grund, at der kun kan

lægges for I injeoverforinger af luftledningsanlæg

meddeles tilladelse efter habitatdirektivets art.

gennem et Natura 2000-område, der alene er ud

6(3), når der på tidspunktet for afgørelsen »ud fra

peget som habitatområde. således at det alene er

et videnskabeligt synspunkt ikke foreligget nogen

relation til fuglebeskyttelsesområder, at der er krav

rimelig tvivl<c Da det måtte lægges til grund, at

om konsekvensvurdering. Denne regel kan næppe

dele af fuglebeskyttelsesområdet ikke længere vil

opretholdes efter dommen.

være egnet levested for den blå kærhog, og at de

forbedrede muligheder ved et kommende leves

ted

5. Sammenfattende om konsekvenserne

var usikre, konkluderede dommen, at der kun

kan

af dommene i C-323117, C-164117

meddeles tilladelse efter art. 6(4). Dommen er på

C-32911 7

linje.med de forenede sager C-387-368/l 1/15 Gil

Som det er fremgået, vedrører dommene i sag

ons injI..

men med den forskel, at der i den senes

C-323/17, sag C-l64/17 og sag C-329/17 alle på

dorn udtrykkeligt tages stilling til naturens dynamik

forskel lig vis vindmølleparker og transmissionsn

et.

og en naturforvaltningsplans betydning. Dommen

Dommene har derfor umiddelbart interesse for

vil næppe kræve ændringer af dansk lovgivning el

mange igangværende større vindmøl leprojekter,

ler praksis ud over, hvad der følger afsag C-44l/17

især hvor der fortsat verserer sager om VVM-tilla

Kommissionen mod Po!en,jf nærmere ndf.

delser til vindmølleme og/eller om VVM-tilladelse

til transmissionsnet. Som det er fremgået, vil

det

Sag C-329/17:

Transmissionsnet i

ikke længere være muligt at tillade vindmøller eller

luften, der kræver beskæring af træer

transmissionsnet med den begrundelse, at afværge-

Sag C-329/17 Prenninger mfl. drejede sig om Im

foranstaltninger sikrer. at der ikke sker skadevirk

jeføring af transm issionsnet for elektricitet gennem

ning, medmindre der forudgående er gennemført

en østrigsk skov, og selve sagen vedrørte ikke et

konsekvensvurdering.

Natura 2000-område, men fortolkning af VVM-di

Men denne fortolkning er ikke begrænset til

rektivets projektbegreb og var foranlediget af tid

vindmølleparker og transmissionsnet, men gæl

ligere dom i sag C-2 15/06 Kom,nissionen mod

der også i alle andre sager, hvor der er medd

elt

Irland, hvor afvist, at der kunne ske lovliggørelse

tilladelse til et projekt uden konsekvensvurdering

af manglende VVM vedrørende vindmøllepark,

med den begrundelse, at skadevirkninger på

hvis dette gør overtrædelse af VVM-direktivet

tura 2000-område kan imødegås ved afværgefo

sanktionsfri. Det konkrete spørgsmål i sagen var,

anstaltninger. Det vil således efter de ovennævn

om »etablering af en linjeføring< med henblik på

domme næppe være muligt at fastholde Natur-

etablering af et energiøkonom isk ledningsanlæg

Miljøklagenævnets afgørelse i MAD 2016.303

i dettes retmæssige driftstid udgør »rydning af skov

Nmk, hvor nævnet stadfæstede VVM-tilladelse

til

med henblik på omlægning til anden arealudny

Enghave Brygge projektet med vilkår om afværge-

telsc(c omfattet af VVM-direktivcts bilag 11(1 )(d).

foranstaltninger af hensyn til nærliggende Natu

Miljo,

August 2018

TfM 2078

284

2000-område og afviste, at der var krav om konse

kvensvurdering. Nævnet afviste i den forbindelse i

MAD 2016.301 Nmk. at lokalborgergruppe havde

klageret over disse mangler, hvilket næppe kan op

retholdes efter dommen i sag C-243/l 5

LZ II,

som

jeg tidligere har belyst i TfM 2017, s.3.

Når bortses fra mindre detaljer som særreglen

i habitatbekendtgorelsen om luftledninger, vil de

tre domme ikke kræve lovændringer, men vil nok

kræve en del flere konsekvensvurderinger, da det

ikke længer er muligt at afvise konsekvensvurde

ring med henvisning til afværgeforanstaltninger kan

imødegå skadevirkn ing på Natura 2000-områder.

opregnet for de beskyttede naturtyper og arter, der

findes i de tre skovdistrikter.

Efter anmodning fra den statslige skovmvndig

hed godkendte den polske regering i 2016 en æn

dring af skovforvaltningsplanen med henblik på

at øge skovhugsten. Dette blev begrundet med, at

det som følge spredning af typografbillen var nød

vendigt at foretage sanitær udhugninger for at sikre

skovenes sundhedstilstand. Der forelå en miljøkon

sekvensvurdering af ændringen, som anførte, at

ændringen af skovforvaltningsplanen ikke vil have

væsentlig negativ indvirkning på miljøet og navn

lig ikke bevaringsmålsætning og integritet i Natura

2000-lokal iteten Puszcza Biatowieska.

Efter indsigelser om den øgede skovhugsts ska

devirkning og typografbillens skadelige påvirkning

af udpegiuingsgrundlaget traf den polske skov-

myndighed den 17. februar 2017 beslutning nr. 51

»om fjernelse af træer angrebet af typografbillen

og om bortskaffelse af træer, der udgør en trussel

mod den offentlige sikkerhed og beskyttelsen mod

brande, vedrørende skovbestande i alle aldersklas

ser i skovdistriktcme Bia1owica, Browsk og Haj

nåwka<c Beslutningen anførte bl.a., at som følge af

»den helt usædvanlige og katastrofale situation, der

er indtrådt som følge afspredningen aftypografbil

leno, er de kompetente myndigheder forpligtet tit

straks at fælde de træer, der udgør en trussel mod

den offentlige sikkerhed, hovedsagelig langs kom

munikationslinjer og turistruter, løbende at fjerne

tørre træer og trærester efter fældning, løbende og

i rette tid at fælde træer, der er angrebet af typo

grafbillen, i skovbestande i alle aldersklasser samt

sikre indsamling af træ og borttransport heraf eller

afbarkning og opbevaring. Denne fældning er ikke

omfattet af begrænsningerne vedrørende træernes

alder og skovbestandenes funktion.

Da Kommissionen fandt, at beslutningen var

i modstrid med habitatdirektivets og fuglebeskyt

telsesdirektivet, anlagde den traktatbrudssag mod

Polen med påstand om, (I) at den ændrede skov

forvaltningsplan var en overtrædelse af habitatdi

rektivets art. 6(3), da det havde negativ indvirkning

på Natura 2000-området; (2) at Polen havde tilsi

desat habitatdirektivets art. 6(1) og fuglebeskyt

telsesdirektivets art. 4(1 )-(2) ved ikke at vedtage

de fornødne bevaringsforanstaltninger; (3) at have

August

20)8

6. Sag C-447117: Ændring af bevarende

skovplan for Natura 2000-område

omfattet af art. 6(3)

Bagrunden for sag

C-441117 Kommissionen

mod

Polen

var, at området

Pustcza

Bialowieska på

63.147 hektar i 2007 udlagt som Natura 2000 om

råde og tillige er

oplort

på UNESCO’s liste, fordi

området er en af de bedst bevarede naturlige skove

med store mængder dødt træ og merc end 100 år

gamle lræer og mcd skovbevoksede tørveinoser

og elle- og askeskove (naturtypc 9lDO, 9lEO og

9170). Skoven er tillige hjemsted lbr flere bilag

IV-arter som bla. sinoberbillen, pragtbillen, mc

landrvidaebillen og pvthidaebillen og for særligt

beskyttede fttglcarter som flagspætte. den tretåedc

spætte, spurvefuglcn og pericuglen. hvis levested

er døende og døde grantræer.

I 2012 vedtog den polske miljøminister en skov

forvaltningsplan for perioden 2012-2021, hvor den

tilladte hugstmængde blev reduceret til 1/3 i forhold

til perioden 2003-20 12 af hensyn til de beskyttede

arter. Den fastsatte skovhugstmængde blev udnyttet

på Ca. 4 år, hvilket betød en forøget spredning af

typografbillen.

I november 2015 vedtog den kompetente polske

en bevaringsplan for Natura 2000-området, hvor

det blev anført, hvilke former for skovforvaltnings

praksis der udgør potentielle farer for opretholdel

sen af en gunstig bevaringsstatus for naturtyper

og levesteder på Natura 2000-lokaliteten Puszcza

Bialowieska. I bilag 5 til forvaltningspianen af

2015 er anført de bevaringsforanstaltninger, der ta

ger sigte på at forebygge de potentielle farer, der er

TfM 2018

285

overtrådt habitatdirektivets art. 12 ved ikke at sikre

den fornødne beskyttetse af beskyttede saproxyli

ske billearter; og (4) at have overtrådt fuglebeskyt

telsesdirektivets art. 5 ved ikke at have sikret, at

beskyttede fuglearter som flagspætte, den tretåede

spætte, spurvefuglen og perleuglen ikke forstyrres

i yngletiden, og at deres redder ikke forsætligt øde

lægges eller beskadiges.

Ved kendelse af27.jtili 2017 blev sogsmålet til

lagt opsættende virkning, hvilket blev fastholdt af

EU-Domstolens store afdelint i kendelse af 20. no

vember 2017, hvor Polen tillige blev pålagt 100.000

Euro i tvangsbøder for hver dag, kendelsen ikke

blev efterlevet— se MAD 20 17.405 EUD.

I forhold til indsigelsen om overtrædelse afha

bitatdirektivets art.

6(3)

gjorde den polske regering

bl.a. gældende, at den reviderede skovforvaltnings

plan er en plan omfattet af habitatdirektivets art.

6(l), at lokalitetens særlige bevaringsværdi netop

skyldtes flere hundrede års skovdrift, og at andre

medlemsstater som bl.a. Ostrig ligeledes foretager

skovhugst for at begrænse spredning af typograf

billen. Det var derfor forkert, når Kommissionen

hævede, at skovplanen havde negativ indvirkning

på biodiversiteten. EU-Domstolen afviste, at den

polske regering havde godtgjort, at skovplanen

fra 2016 kunne anses for nødvendig for at bevare

lokalitetens integritet, hvorfor den var omfattet af

habitatdirektivets art. 6(3). Selv om EU-Domstolen

medgav, at spredning aftypografbillen kunne være

skadelig for Natura 2000-områdets bevaringsmål

sætning for flere af de udpegede arter, og at der er

behov for en balance mellem aktiv og passiv skov-

forvaltning for at bekæmpe spredning af typograf-

billen (præmis 17$ og 184), var der ikke gennem

ført en tilstrækkelig undersøgelse af, om de iværk

satte tiltag for at bekæmpe typografbillen havde

skadelig virkning på andre arter, og der var heller

ikke taget nærmere stilling hertil i beslutningen fra

2016. Tværtimod fremgik af den begrænsede kon

sekvensvurdering, at tiltagene kunne have skadelig

virkning i enkelte tilfælde, og at oplysningerne var

utilstrækkelige.

Kommissionen fik herefter medhold i, at art.

6(3) var overtrådt, idet den polske regerings ar

gument om andre samfundsmæssige hensyn blev

afvist med, at dette krævede en tilladelse efter

for

Miljø, tiugust 20)8

habitatdirektivets art. 6(4), hvilket bla, kræver en

konsekvensvurdering. der opfylder kravene i habi

tatdirektivets art. 6(3), og at der foreligger tilstræk

kelig undersøgelse af alternativer, hvilket ikke var

opfyldt.

I forhold til indsigelse om, at Polen ikke havde

vedtaget de fornødne bevaringsforanstaltninger

efter habitatdirektivets art. 6(l) og fugtebeskyttel

sesdirektivets art. 4(l) og(2), afviste den polske re

gering, at forvaltningsplanen var utilstrækkelig, da

de iværksatte foranstaltninger var nødvendige for

at bevare de beskyttede skove, og at planen dermed

sikrede den nødvendige balance mellem de forskel

lige arter på udpegningsgrundlaget, da en kvan

tativ forøgelse af bestemte arter vil indebære en

tiforudsigelig forstyrrelse af økosystemets balance

og kunne betyde tilbagegang for andre beskyttede

arter. EU-Domstolen anerkendte, at skovforvalt

ningspianen tog sigte på at forhindre potentielle fa

rer for en række arter omfattet afudpegningsgrund

laget for Natura 2000-området, idet det i præmis

178 bla, anføres:

»Selv om der

1.-I

ganske vist

mcd henblik

på

bekæm

pe spredningen af

typogratbitlen

skat findes en vis

balance

mellem foranstaltningerne til aktiv skovforvaltning

og for

anstaltningerne til passiv skovforvaltning med henb

lik på at

gennemføre de i hahitatdircktivct og fugledirektivet omha

lede bcvaringsmålsætninger. må det endvidere kons

tateres.

at en sådan balance

[...

ikke på nogen måde genfi

ndes i de

tbrskd fler, der fremgår af beslutning nr. 51.»

•

Da der ikke i skovforvaltningsplanen var taget nær

mere stilling til en balance mellem de forskellige

arter, og hvordan skadevirkning på bestemte arter

undgås, afviste EU-Domstolen, at forvaltningspla

nen kunne opfylde kravet om at vedtage de fornødne

passende foranstaltninger til at bevare og forbedre

Natura 2000-områdets bevaringsstatus, hvorfor pla

nen ikke var undtaget fra konsekvensvurdering.

EU-Domstolen fandt endvidere, at Polen havde

tilsidesat habitatdirektivets art. 12 ved at tillade

skovhugst, som vil have skadelig virkning for

saproxyliske billearter. da der ikke var fastsat og

iværksat

specifikke bcskyttclsesforanstaltnin

ger,

som kcinne neutralisere virkningen,

uden

det kunne

tillægges

betydning.

at de

pågældende billearter

findes i betydeligt

antal i denne

Iokalitet. ligesom

TfM 2018

—

286

Polen blev dumt for at

overtræde

fuglebeskyttelses

direktivets art. 5.

Mere populært udtrykt fastslog dommen, at

selv om tvpogralbilen skader beskyttede træer, må

myndighederne ikke bekæmpe tvpogratbillen, hvis

dette skader beskyttede hillearter, og de fugle, der

spiser insekter i gamle træer. Dette kan kun fravi

gcs. hvis der er taget stilling til afvejningen i Natura

2000-planen. eller hvis bekæmpelsen kan tillades

efter den særlige fremgangsmåde i hahitatdirek

tivets art. 6t4).

pligt for et nattirgenopretningsprojekt i Lille Vild

mose og samtidig afviste, at projektet krævede kon

sekvensvurdering efter habitatbekendtaorelsens 6,

stk. 2, da det ikke var en ‘væsentlig retlig mangel. at

der var uoverensstemmelse mellem VVM-screening

og habitatvurdering af forekomster af bilag I \‘-arter

og habitatnatur. Sammenholdes med fortolkningen

i sag C-44l/17, er det tvivlsomt, om afgørelsen er i

overensstemmelse med habitatdi rektivet.

Dette er imidlertid ikke det største problem. Stu

derer man de statslige Natura 2000-planer nærmere,

vil man hurtigt opdage, at der er tale om meget

overfladiske og teoretiske beregningsmodeller, som

i de fleste tilfælde ikke indeholder en stillingtagen

til, at beskyttelse af en naturtype vil være skadelig

for andre naturtyper. Den mere praktiske virkning

har sommerhusejere ved Lonstrup mærket, da Kyst-

direktoratet foretrækker at beskytte klint som natur-

type, hvorfor øvrige naturtyper, som udgør en del af

udpegningsgrundlaget, er endt i havet sammen med

nogle sommerhuse. Den manglende stillingtagen til

dette i Natura 2000-planen kan således efter dom

men i sag C-44 1/17 anses for en fejl.

Den tredje konsekvens af dommen i C-44l!l7

i forhold til dansk ret angår samspillet mellem Na

tura 2000-planer og de statslige vandområdeplaner

og indsatsprogrammer. Det fremgår således af de

statslige Natura 2000-planer, at bevaringsplaner

for marine Natura 2000-områder i alt væsentligt er

reguleret i de statslige vandområdeplaner og ind

satsprogrammer, der imidlertid også skal varetage

andre hensyn end beskyttelse af Natura 2000-om

råder. Der er som følge heraf udarbejdet en kon

sekvensvurdering af de fire statslige vandområ

deplaner med indsatsprogrammer betydning for

Natura 2000-områder. Uanset at de såkaldte kon

sekvensvurderinger af vandområdeplanerne er nær

mest intetsigende, har Miljø- og Fødevareklage

nævnet med henvisning til prøvelsesbegrænsningen

i vandplanloven afvist, at der kan ske en prøvelse

af konsekvensvurderingen,

jf.

MAD 2018.96 Mfk

i klage over vandområdeplan for Sjælland. Samme

resultatet ses i de øvrige klagesager, hvilket er på

linje med Natur- og Miljøklagenævnets afgørelser i

MAD 2015.192 Nmk og MAD 2015.193 Nmk. Så

vidt jeg har forstået, verserer der sager ved de dan

ske domstole om vandområdeplanernes gyldighed.

7. Konsekvenser af dommen i C-441/17:

tvivl om Natura 2000-planer og

vandområdeplaner

Dommen i sag C-441/17 belyser et mere principielt

problem, nemlig at når der iværksættes foranstalt

ninger for at beskytte bestemte arter eller naturtyper

på udpegningsgrundlaget, vil dette ganske ofte have

skadelig virkning for andre arter og/eller naturtyper

på udpegningsgrundlaget eller andre bilag IV-ar

ter. Det er første gang, EU-Domstolen anerkender

denne indbyggede modsigelse af naturbevarings

planer, og at menneskelige aktiviteter ikke er det

eneste problem for biodiversitet: Hvad der er godt

for en

art

eller naturtype, vil ofte være skadelig for

en anden art eller naturtype. Sådanne skadevirk

ninger kan kun accepteres som undtaget fra kon

sekvensvurdering efter habitatdirektivets

art

6(3),

hvis denne afvejning på forhånden er adresseret i

bevaringsplanen.

Dommen i sag C-44 I / 17 kan derfor nærliggende

sammenlignes med MAD 20 16.440 Nmk, hvor Na

tur- og Miljoklagenævnet stadfæstede kommunen

dispensation fra naturbeskyttelseslovens

3 til at

kemisk bekæmpelse af den invasive art rynket rose

inden for klitftedningszonen i Natura 2000-området

1-lusby Klit, idet nævnet bemærkede,

projektet

ikke var omfattet af habitatbekendtgorelsens

fordi projektet var led i gennemførelse af Natura

2000-planens anvisninger på bekæmpelse af inva

sive arter. Sammenholdes dette med indholdet af

Natura 2000-planen, savnes der så vidt ses en stil

ling i Natura 2000-planen til de negative virkninger

at’ bekæmpelse af invasive arter afvejet. I forlæn

gelse heraf kan tillige nævnes MAD 2017.198 M&

hvor Miljo- og Fodevareklagenævnet afviste VV M

TfM 2078

287

Hvis det stilles samme krav til indholdet og kvalite

ten af konsekvensvurdering af de danske vandom

rådeplaner, som EU-Domstolen i sag C-441/17 stil

lede for, at den polske skovforvaltningsplan kunne

udgøre et gyldigt beslutningsgrundlag og opilde

kravene

habitatdirektivets art. 6(1), kan det blive

op ad bakke for Miljø- og Fødevareministeriet.

2. I Ivis en medlemsstat (»den medlemsstat, der tager initiati

vct») finder, at det er behov

for

at vedtage foranstaltninger

med henblik på at overholde de i stk. I omhandlede for

pligtelser, og andre medlemsstater har en direkte forvalt

ningsmæssig interesse i det fiskeri, det vil blive berørt af

disse

foranstaltninger, skal Kommissionen have befojelse

til efter anmodning at vedtage sådanne foranstaltninger,

ved delegerede retsakter i henhold til artikel 46. Mcd hen

blik

herpå

finder artikel IS, stk. 1-4 og [...j 6, tilsvarende

anvendelse. (Min understregning).

C-683116:

ikke kompetence til at

forbyde fiskeri i Natura 2000-områder i

eksklusive zone

Naturschutzting (DN) bad de tyske myndigheder

om at forbyde bundgarnsfisked og andre bundberø

rende fangstmetoder i to marine Natura 2000-områ

der beliggende i den tyske eksklusive økonomiske

zone, nemlig Pommersche Bucht mit Odderbank

beliggende i Østersøen og Syltet AuBenrifi’ belig

gende i Nordsøen. DN henviste til, at bundberø

rende fangstmetoder forringer rev og sandbanker

og medfører bifangst af marsvin og fugle, hvilket

er modstrid med habitatdirektivets art. 6(2).

Miljøministeriet afslog anmodningen med hen

visning til, at ministeriet ikke har kompetence, da

EU efter TEUF art. 3(1) har enekompetence mht.

fiskeri, og at medlemsstaterne ifølge

art.

ii i forord

ning 1380/2013 om den fællesfiskeripolitik

ikke

har

kompetence til at vedtage bevaringsforanstaltnin

get, der berører andre medlemsstaters fiskefartojer,

da det alene er Kommissionen, der kan træffe så

danne beslutninger. DN indbragte afslaget for for

valtningsdomstolen i KOtn, hvilket gav anledning

til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen

om fortoikning af forordning 1380/20 13 om den

fælles fiskeripolitik art. 11, hvorefter:

I. Medlemsstateme et befojede til at vedtage hevslseslbr

anstaitninger, der ikke berører andre

medlemsstatersfi

Sag

C-6831

Deulscher Naturschutzring m.J/.

dre

jede sig om, at den

tyske

miljoforening, Deutscher

Det centrale spørgsmål var således, om

bevat’ings

foranstaltninger i forordningen om den fælles fi

skeripolitik alene var rettet mod de biologiske res

sourcer i havet, som havde betydning for at sikre

tilstrækkelige fiskeressourcer som anført af DN

støttet af den portugisiske regering, eller om beva

ringsforanstaltninger omfatter alle havets biologi

ske ressourcer, som anført af Kommissionen.

EU-Domstolen bemærkede indledningsvis at

forordningen om den fælles fiskeripolitik art. 11

ikke er til hinder for, at en medlemsstat vedtager

restriktioner f’or erhvervsfiskeri i marine Natura

2000-områder for

medlemsstatens egne fiskefarto

jer under forudsætning

af,

at foranstaitningerne er

forenelige med målsætningerne i forordningen om

den fælles fiskeripolitik art. 2 og opilder målet

med habitatdirektivet.

Herefter fastslog dommen, at begrebet

beva

ringsforanstaitninger

fiskeri

forordningens

art.

11(l), omfatter forbud

mod fiskeri med bundberø

reende fiskeredskaber og bundsat garn i bestemte

geografiske områder, uanset om dette er Natura

2000-områder. Som begrundelse anførte EU-Dom

stolen i præmis 43-44:

»Deutscher Naturschut,ring

den portugisiske regering

gennemføre, og ikke er mindst lige så stringente som for

anstaltninger efter EU-retten.

skert’artojer, som finder anvendelse på farvande, der hører

under deres hojhedsomrflde eller jurisdiktion og er nod

vendige for at leve op til deres forpligtelser henhold til

artikel 13, stk.

4, i

direkliv 2008/56/EF, artikel

i direktiv

2009/l47/ËF eller artikel 6

direktiv 92/43/EOF, under

t’orudsætning af. at disse foranstaltninger er forenelige

med målsætningerne i artikel 2, opfylder målsætningerne

for den relevante FU-lovgivning, som de har til formäl

har

ganske vist

gjort

gældende, at begrebet ‘bevarelsestbran

staltninger’ kun omfatter de foranstaltninger, som forfølger

et formål, der har forbindelse mcd den fælles fiskeripolitik,

mens de nævnte bevarelsesforanstaltninger har en meget

bredere rækkevidde. fordi de er vedtaget med henblik på

miljøbeskyttelse.

[...]

den omstændighed, at de foranstalt

ninger, der forbyder anvendelsen af visse fangstmetoder og

redskaber, også

har

indvirkning på andre arter end dem, det

er genstand

for

fiskeri. [cr1 dog ikke tilstrækkeligt til, at disse

l’oranstaltninger falder uden l’or anvendelsesområdet for den

nævnte politik.»

Tidsskr1/i

for

Miljø,

August

20/8

TfM 2078

288

Herefter lagde EV-Domstolen til grund, at begrebet

‘fiskefartøjer fra andre medlemsstater’ i fiskerifor

ordningens art. II skal fortolkes

overensstem

melse med Havretskonventionens art. 91 og 94

som omfattende fiskefartøjer. der fører en anden

medlemsstats flag end den medlemsstat, der udover

hojhedsret i det område, hvor der fiskes. Art. 11 i

forordningcn

den fælles fiskeripolitik er derfor

til hinder for, at en medlemsstat for at opfylde ha

bitatdirektivets art. 6 vedtager foranstaltninger for

farvande, der hører under dennes hojhedsområde

ogjurisdiktion, hvormed der indføres et omfattende

forbud mod erhvervsfiskeri i Natura 2000-omra-

derne med bundberorcndc fiskeredskaber og bund-

sat garn, eftersom sådanne foranstaltninger har

indvirkning pä de fiskerfartøjer, som fører andre

medlemsstaters flag (præmis

56).

I forlængelse heraf fastslog EV-Domstolen, at

hjemlen i fiskeriforordningens art. 11(1) til, at en

medlemsstat kan vedtage bevaringsforanstaltnin

ger for medlemsstatens fiskefartojer kun gælder,

når dette er nødvendigt for at opfylde habitatdi

rektivets art. 6, fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4

og havstrategidirektivets art, 13(4). da der er tale

om en undtagelse fra hovedreglen, der skal fortol

kes udtømmende og begrænset til det nødvendige.

Medlemsstaterne har derfor ikke kompetence til at

regulere fiskeri for at opfylde andre bestemmelser i

EV’s miljodirektiver. EV-domstolen henviste i præ

mis 59-61 til, at bemyndigelsen i art. 11(1),

»indeholder ingen angivelser, som kunne give grund til at

antage, at

den liste over

EU-retlige bestemmelser, som denne

bestemmelser henviser til, ikke er udtømmende.

artikel

11(1) indfører en undtagelse til den i artikel 6 forordning

nr. 1380/2013 lhstsatte generelle regel, hvoret’ter Eli har

kompetence til at vedtage besarelsesforanstaltninger, skal

bestemmelserne

1.. .1

fortolkes strengt.

hvis lougiver

havde ønsket at indføre en bemyndigelse, som iihner for ved

lagelsen afbevarelsesforanstaltninger, der er nødvendige l’or,

at en medlernsstat kan opfylde sine torpligtelser i henhold

til Imilioansvarsdirektivct] 2004/35. skulle lovgiver udtryk

keligt have

anført

dette.

[...]

forordning nr. 1380/20 13 skal

tbrtolkes sâledes, at den er til hinder for en medlemsstats

vedtagelse af foranstaltninger som de i hovedsagen omhand

lede for farvande, der hører under dennes hojhedsomride el

ler jurisdiktion. der er nødvendige for, at medlemsstaten kan

opfylde sine forpligtelser i henhold til direktiv

2004/35.»

zonen gyldigt kan vedtage restriktioner for fiskeri i

marine Natura 2000-områder, for

dette er accepte

des med EV-Domstolens tidligere begrundelse i sag

C-405/92

Alondiet, for at

afvise regulering af fiskeri

for at bevare havets biologiske ressourcer kan ved

tages med

hjemmel

i traktatens miljøregler. I dette

lys er dommen i sag C-6$3/16 egentlig ikke over

raskende. da ordlyden afTEVf art. 3(l) er hentet

direkte fra dommen i sag C-405/92.

Dommen i sag C-683/16 angår alene regule

ring af fiskeri i den eksklusive økonomiske zone,

mens dommen ikke angår medlemsstaternes regu

lering af fiskeri inden for 12-somitle zonen. Efter

forordningen om

den fælles fiskeripolitik. art. 20,

har medlemsstaterne således inden for 12-somille

zonen kompetence til at vedtage ikke diskrimine

rende foranstaltninger til bevarelse og forbedring af

fiskeressourcerne og marine økosystemer, der også

gælder for fiskefartojer fra andre medlemsstaterne,

men medlemsstaten skal underrette Kommissionen

og afvente Kommissionens stilling,

jf.

art. 20(2).

Vnderretningskravet har den umiddelbare konse

kvens, at Danmark heller ikke inden for 12-somille

9. Konsekvenserne af dommen i

C-683/7 6

Dommen i sag C-683/l6

virkningen af ËV’s

enekompetence på fiskeciomradet

kan sammenhol

egne fiskebåde ud over, hvad der følger af EV’s fi

skeriforordninger, er det tvivlsomt, om dette giver

mening, når det ikke er muligt at forhindre andre

medlemsstaters fiskerbåde, da sådanne nationale

eksklusive økonomiske zone fra medlemsstatens

til beskyttelse af havets biologiske ressourcer, der

følger af EV’s forskellige miljødirektiver om det

marine miljø, hvis sådanne forpligtelser ikke di

rekte er fastsat i EV’s regulering af den fælles fi

skeripolitik. Selv

om medlemsstaterne kan forbyde

eller regulere fiskeri

i Natura 2000-områder i den

Dommen viser således,

der gælder en væ

senti

begrænsning af medlemsstaternes mulighed

for i

forhold til fiskeriet at opfylde de forpligtelser

ret af Kommissionen. Hvorvidt dette er sket, vides

ikke, men for mig er dette en overraskelse.

TfM 2018

for

Miljø, August

20/8

289

beslutninger er omfattet af det EU-retlige propor

tionalitetsprincip.”

Sammenfattendebetyderdommen i sagC-683/ 16

i forhold til habitatdirektivets art. 6, at Danmark

ikke har kompetence til forhindre, at der i et mari

Natura 2000-område inden for Danmarks eksklu

sive økonomiske zone drives bundgamsfiskeri af

fiskefartojer fra andre medlemsstater, selv om dette

fiskeri har skadelig virkning på udpegningsgmnd

laget, og Danmark efter habitatdirektivets

art.

forpligtet til at hindre sådanne skadevirkninger. Det

gør i den sammenhæng ingen forskel, om fiskene

landes i dansk havn. Denne territoriale begrænsning

og rækkevidde af EU’s enekompetence på fiskeri

politikkens område efter TEUF art. 3(1 )(d), er

der

ikke taget højde for i fiskerilovens

10 d til 10 i,

der er tænkt som en implementering af habitatdi

rektivets art. 6 i fiskeriloven, men ikke sondrer me

lem fiskeri

fra

andre medlcmsstaters

fiskefartojer

den eksklusive økonomiske. Det samme gælder

bekendtgørelse nr. 2017/1389

særlig fiskerire

gulering i marine Natura 2000-områder for beskyt

telse afrevstrukturer, hvilket efter dommen nok må

betyde, at bekendtgørelsen er ugytdig.

Inden for l2-somille zonen fra basislinjen har

Danmark ganske vist kompetence til at beskytte

Natura 2000-områder mod skadeligt fiskeri fra an

dre medlemsstater, men

ført

når dette er accepteret

af Kommissionen. Dette ses der ikke taget højde for

i de statslige planer for marine Natura-2000 områ

der.

Problemerne er imidlertid ikke begrænset til

Natura 2000-områder, men melder sig også for

den

danske gennemførelse af havstrategidirektivets art.

13(4) om indsatsprogrammer, da disse programmer

ikke kan regulere fiskeri fra andre medlemsstaters

fiskefartøjer, hvilket ikke afspejles i havstrategil

ovens

10.

Det følger tillige af dommen

sag C-6$3/16, at

der skal sondres mellem de miljoregler, der udtry

keligt er nævnt i art. 11(1) i forordningen om

den

fælles fiskeripolitik og de mange andre forpligtels

til at beskytte det marine miljø, der følger af EU’s

mange andre miljøregler. Dette gælder fx artsbe

skyttetsen efter habitatdirektivets art. 12-16, der

relation til fiskeri er søgt gennemført i fiskerilov

ens

lOj, som efter dommen

sag C-683/l6 nok må

anses for ugyldig. Men problemerne stopper

næppe

her, uden det dog har været muligt for mig at ffi

fuldt overblik over dommens konsekvenser, og

jeg

har ikke fornøden kendskab til retspraksis ved

rø

rende fiskerilovgivningen til at vurdere konsekve

serne for retspraksis.

De vidtgående konsekvenser for dansk mitjolov

givning og Natura 2000-beskyttelsen af EU-Dom

stolens fortolkning af bU’s enekompetence på

skeriområdet ses ikke overvejet af de danske

mil

jomyndigheder og vil nok komme bag på mang

medlemmer af Folketinget, hvis interesse mere

har

været koncentreret om kvotekonger.

19. Se

Fenger:

VfR 2014B.227

om det

EU-retligc

propor

tionalitctsprincip.

August

20/8

TfM

2078