Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del Bilag 686
Offentligt
1940876_0001.png
14. SEPTEMBER 2018
Forvaltningseftersyn
af Landbrugs-
og Fiskeristyrelsens sagsbehandling
i nogle specifikke sagsforløb
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0002.png
Forvaltningseftersyn foretaget for Udenrigsministeriet
Kammeradvokatens rapport.
Rapporten er anonymiseret.
Der er ikke sammenhæng mellem de forskellige kapitlers
angivelse af medarbejdere, fiskere, fartøjer, m.v.
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0003.png
14. SEPTEMBER 2018
7520210
Indhold
1.
SAMMENFATNING .................................................................................................................... 8
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
Baggrunden for Udenrigsministeriets bestilling af forvaltningseftersynet ..................... 8
Den tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelse ................................................................. 10
Grundlag og metode ..................................................................................................... 10
Regelgrundlaget............................................................................................................ 11
Resultatet af forvaltningseftersynet .............................................................................. 12
1.5.1
1.5.2
1.5.3
1.5.4
1.5.5
1.6
2.
2.1
Generel vurdering ....................................................................................... 12
Forhold knyttet til politianmeldelser (afsnit 8-11) ...................................... 14
Visse øvrige forhold i relation til styrelsens betjening af Rigsrevisionen
(afsnit 12).................................................................................................... 23
Undladt lukning af et fangstområde i januar 2015 og manglende
efterfølgende kontrol (afsnit Fejl! Henvisningskilde ikke fundet.) ............. 29
Dispensation til en fisker til trawlfiskeri i Limfjorden (afsnit Fejl!
Henvisningskilde ikke fundet.) ................................................................... 32
Ansættelsesretlige konsekvenser .................................................................................. 34
Forhold knyttet til politianmeldelser ............................................................................ 34
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.1.4
Sagsbehandling i relation til Greenpeaces politianmeldelse af et antal
fiskere i september 2015 ............................................................................. 35
En fiskers registrering som erhvervsfisker med A-status............................ 35
Forhold omfattet af betjeningen af Rigsrevisionen i relation til visse fiskeres
potentielle lovovertrædelser ........................................................................ 35
Sagsbehandling i relation til styrelsens politianmeldelse af et antal fiskere i
juli 2017 ...................................................................................................... 36
OPGAVEBESKRIVELSE .......................................................................................................... 34
København
Vester Farimagsgade 23
DK-1606 København V
Aarhus
Åboulevarden 49
DK-8000 Aarhus
Telefon +45 33 15 20 10
Fax +45 33 15 61 15
www.kammeradvokaten.dk
14665086_2
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0004.png
14. SEPTEMBER 2018
2.2
Øvrige forhold omfattet af forvaltningseftersynet ........................................................ 37
2.2.1
2.2.2
2.2.3
Visse øvrige forhold i relation til styrelsens betjening af Rigsrevisionen ... 37
Undladt lukning af fangstområde i januar 2015 og manglende efterfølgende
kontrol......................................................................................................... 38
Dispensation til en fisker til trawlfiskeri i Limfjorden ................................ 38
3.
DEN TIDLIGERE LANDBRUGS- OG FISKERISTYRELSE .................................................. 39
3.1
3.2
3.3
3.4
Fiskerierhvervet i Danmark .......................................................................................... 39
Styrelsens ansvar og opgaver ....................................................................................... 39
Organisation ................................................................................................................. 39
De konkrete kontorer omfattet af undersøgelsen .......................................................... 41
3.4.1
3.4.2
Fiskerikontrol.............................................................................................. 41
EU & Fiskeriregulering .............................................................................. 41
4.
TILRETTELÆGGELSE AF FORVALTNINGSEFTERSYNET ............................................... 42
4.1
4.2
4.3
Oplysningsfasen ........................................................................................................... 42
Høringsfasen................................................................................................................. 44
Medarbejderbeskyttelse og retssikkerhed ..................................................................... 44
Materiale fra Udenrigsministeriet ................................................................................. 46
Journaler ....................................................................................................................... 46
It-systemer .................................................................................................................... 47
E-mailarkiver ................................................................................................................ 47
Computere og mobiltelefoner ....................................................................................... 48
Organisationsoplysninger om LFST ............................................................................. 48
Afdækkende samtaler ................................................................................................... 48
5.
FAKTUELT GRUNDLAG ......................................................................................................... 46
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
6.
7.
MEDARBEJDERE OMFATTET AF FORVALTNINGSEFTERSYNET ................................. 49
RETSGRUNDLAG ..................................................................................................................... 50
7.1
7.2
Regulering og forvaltning af fiskerilovgivningen ........................................................ 50
Kvotesystemet .............................................................................................................. 50
7.2.1
7.2.2
7.2.3
7.2.4
7.2.5
7.3
7.3.1
7.3.2
7.3.3
7.3.4
7.3.5
Fiskeriberettigede erhvervsfiskere og erhvervsfiskerselskaber ................... 51
Maksimale grænser for FKA ...................................................................... 52
Maksimale grænser for IOK ....................................................................... 53
Sanktionering af overskridelser af koncentrationsreglerne ......................... 54
Særligt om proformaretshandel og stråmandsvirksomhed .......................... 54
Introduktion ................................................................................................ 55
De forvaltningsretlige love ......................................................................... 55
Uskrevne retskilder ..................................................................................... 56
Kodex VII ................................................................................................... 56
God forvaltningsskik .................................................................................. 56
Forvaltningsretlige retskilder ........................................................................................ 55
Side 2/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0005.png
14. SEPTEMBER 2018
7.4
Lovlighed ..................................................................................................................... 57
7.4.1
7.4.2
Hvad indebærer legalitetsprincippet?.......................................................... 57
Lovlighed som pligt for embedsmænd (Kodex VII) ................................... 57
Hvad indebærer kravet om saglig forvaltning? ........................................... 58
Hvad indebærer sandhedsforpligtelsen? ..................................................... 59
Sandhed som pligt for embedsmænd (Kodex VII) ..................................... 59
Positive habilitetskrav for den enkelte stilling ............................................ 59
Faglighed som pligt for embedsmænd (Kodex VII) ................................... 60
Hvilke beslutninger kan ledelsen i en forvaltningsmyndighed delegere til
underordnede? ............................................................................................ 60
7.8.2
7.8.3
7.8.4
Hvornår bør og skal en ansat sørge for, at beslutninger/afgørelser bliver
godkendt af en overordnet?......................................................................... 61
Embedsmænds tilsynspligt med underordnede ........................................... 61
Tilsynsmyndigheders pligt til at undersøge mulige lovovertrædelser af
lovgivning ................................................................................................... 62
7.5
7.6
Saglighed ...................................................................................................................... 58
7.5.1
7.6.1
7.6.2
Sandhed ........................................................................................................................ 59
7.7
Faglighed ...................................................................................................................... 59
7.7.1
7.7.2
7.8
Kompetence og tilsyn ................................................................................................... 60
7.8.1
7.9
Sagsbehandlingskrav .................................................................................................... 63
7.9.1
7.9.2
7.9.3
7.9.4
7.9.5
7.9.6
7.9.7
7.9.8
Inhabilitet .................................................................................................... 63
Sagsoplysning (officialmaksimen).............................................................. 64
Pligt til at videregive oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder ........ 67
Indhentelse af meningstilkendegivelser og lign. ......................................... 67
Journalisering mv........................................................................................ 68
Politianmeldelser ........................................................................................ 72
Betjening af Rigsrevisionen ........................................................................ 75
God forvaltningsskik .................................................................................. 76
Hvornår kan og skal en forvaltningsmyndighed genoptage sager? ............. 77
Betydningen af nye faktiske omstændigheder ............................................ 78
Betydningen af nye retlige omstændigheder ............................................... 79
Hjemmel for at tilbagekalde/ændre afgørelser ............................................ 79
Betydningen af berettigede forventninger................................................... 81
Tjenestemandsloven ................................................................................... 81
Midlertidige foranstaltninger ...................................................................... 84
Tjenstligt forhør .......................................................................................... 86
7.10
Genoptagelse ................................................................................................................ 77
7.10.1
7.10.2
7.10.3
7.11
Tilbagekaldelse og ændring af forvaltningsafgørelser .................................................. 79
7.11.1
7.11.2
7.12
Ansættelsesret............................................................................................................... 81
7.12.1
7.12.2
7.12.3
Side 3/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0006.png
14. SEPTEMBER 2018
7.12.4
8.
8.1
Forældelse og retsfortabende passivitet ...................................................... 87
GREENPEACES POLITIANMELDELSE AF 8. SEPTEMBER 2015 ...................................... 88
Rammesætning ............................................................................................................. 88
8.1.1
8.1.2
8.2
8.2.1
8.2.2
8.3
8.4
Anledning til undersøgelsen ....................................................................... 88
Grundlaget for undersøgelsen ..................................................................... 89
Hovedpunkterne i Greenpeaces politianmeldelse af 8. september 2015 ..... 89
Styrelsens sagsbehandling i anledning af anmeldelsen og henvendelser fra
Nordjyllands Politi ...................................................................................... 91
Retsgrundlag................................................................................................................. 98
Vurdering ..................................................................................................................... 99
8.4.1
8.4.2
Overholdelse af relevant lovgivning ........................................................... 99
Overholdelse af forvaltningsretlige regler ................................................ 100
Faktum.......................................................................................................................... 89
9.
FISKER A’S REGISTRERING
SOM ERHVERVSFISKER MED A-STATUS ..................... 104
9.1
Rammesætning ........................................................................................................... 104
9.1.1
9.1.2
9.2
9.2.1
9.2.2
9.3
9.4
Anledning til undersøgelsen ..................................................................... 104
Grundlaget for undersøgelsen ................................................................... 104
Fisker A’s registrering som erhvervsfisker med A-status
i september 2013
.................................................................................................................. 105
LFST’s vurdering til Nordjyllands politi af fisker A’s registrering som
erhvervsfisker med A-status i november 2016.......................................... 106
Retsgrundlag............................................................................................................... 108
9.3.1
9.4.1
9.4.2
Krav til registrering og opretholdelse som erhvervsfisker med A-status .. 108
Overholdelse af relevant lovgivning ......................................................... 111
Overholdelse af forvaltningsretlige regler ................................................ 113
Vurdering ................................................................................................................... 111
Faktum........................................................................................................................ 105
10.
FORHOLD OMFATTET AF BETJENINGEN AF RIGSREVISIONEN I RELATION TIL
POLITIANMELDELSER ......................................................................................................... 115
10.1
10.2
Indledende bemærkninger i relation til styrelsens sagsbehandling ved betjening af
Rigsrevisionen ............................................................................................................ 115
Rigsrevisionens spørgsmål om videregivelse af oplysninger til politiet om selskab 1 117
10.2.1
10.2.2
10.2.3
10.2.4
10.3
10.3.1
10.3.2
Rammesætning ......................................................................................... 117
Faktum ...................................................................................................... 118
Retsgrundlag ............................................................................................. 123
Vurdering .................................................................................................. 124
Rammesætning ......................................................................................... 127
Faktum ...................................................................................................... 127
Rigsrevisionens spørgsmål til et af fisker A’s køb af IOK
......................................... 127
Side 4/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0007.png
14. SEPTEMBER 2018
10.3.3
10.3.4
10.4
10.4.1
10.4.2
10.4.3
10.5
10.5.1
10.5.2
10.5.3
10.5.4
11.
11.1
Retsgrundlag ............................................................................................. 131
Vurdering .................................................................................................. 133
Rammesætning ......................................................................................... 134
Faktum ...................................................................................................... 136
Vurdering .................................................................................................. 152
Rammesætning ......................................................................................... 153
Faktum ...................................................................................................... 154
Retsgrundlag ............................................................................................. 161
Vurdering .................................................................................................. 162
Ufuldstændige dataudtræk over kvoteandelshandler .................................................. 134
Forhold vedrørende fartøj 1 ........................................................................................ 153
STYRELSENS POLITIANMELDELSE AF 10. JULI 2017 .................................................... 164
Rammesætning ........................................................................................................... 164
11.1.1
11.1.2
11.2
11.2.1
11.2.2
11.2.3
11.2.4
11.2.5
11.3
Anledning til undersøgelsen ..................................................................... 164
Grundlaget for undersøgelsen ................................................................... 165
Instruks om at politianmelde alle forhold ................................................. 165
Forhold påpeget i beretningsudkastet ....................................................... 166
Styrelsens politianmeldelse af 10. juli 2017 ............................................. 168
Korrespondance mellem styrelsen og Nordjyllands Politi fra den 31. juli til
den 6. oktober 2017 .................................................................................. 171
Styrelsens fremsendelse af kopi af politianmeldelsen til
Udenrigsministeriets departement den 17. og 31. august 2017 ................. 177
Retsgrundlag............................................................................................................... 178
11.3.1
11.3.2
11.3.3
11.3.4
11.4
11.4.1
11.4.2
Dokumentfalsk.......................................................................................... 178
”Stråmandsvirksomhed” (omgåelse af kvotekoncentrationsreglerne)
...... 179
Overtrædelse af fiskerilovgivningen ......................................................... 180
Urigtig erklæring afgivet til en offentlig myndighed ................................ 181
Overholdelse af relevant lovgivning ......................................................... 181
Overholdelse af forvaltningsretlige regler ................................................ 181
Faktum........................................................................................................................ 165
Vurdering ................................................................................................................... 181
12.
VISSE ØVRIGE FORHOLD I RELATION TIL STYRELSENS BETJENING AF
RIGSREVISIONEN .................................................................................................................. 185
12.1
12.2
Yderligere bemærkninger i relation til styrelsens sagsbehandling ved betjening af
Rigsrevisionen ............................................................................................................ 185
Rigsrevisionens spørgsmål til et af fisker A’s køb af FKA-kvoteandele
(fartøj 1 og
fartøj 2) ....................................................................................................................... 188
12.2.1
12.2.2
Rammesætning ......................................................................................... 188
Faktum ...................................................................................................... 189
Side 5/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0008.png
14. SEPTEMBER 2018
12.2.3
12.2.4
12.3
12.3.1
12.3.2
12.3.3
12.3.4
12.4
Regelgrundlag ........................................................................................... 191
Vurdering .................................................................................................. 192
Rammesætning ......................................................................................... 194
Faktum ...................................................................................................... 195
Retsgrundlag ............................................................................................. 199
Vurdering .................................................................................................. 200
Rigsrevisionens anmodninger om en oversigt over det samlede kvoteejerskab ......... 194
Rigsrevisionens spørgsmål i relation til ændringen af beregningsmetoden for
kvotekoncentrationen ................................................................................................. 202
12.4.1
12.4.2
12.4.3
12.4.4
Rammesætning ......................................................................................... 202
Faktum ...................................................................................................... 204
Retsgrundlag ............................................................................................. 213
Vurdering .................................................................................................. 214
Rammesætning ......................................................................................... 217
Faktum ...................................................................................................... 218
Retsgrundlag ............................................................................................. 222
Vurdering .................................................................................................. 223
12.5
Uenighed om Skibsregistrets betydning for kontrol med kvotekoncentrationen ........ 217
12.5.1
12.5.2
12.5.3
12.5.4
13.
UNDLADT LUKNING AF ET FANGSTOMRÅDE I JANUAR 2015 ................................... 225
13.1
Rammesætning ........................................................................................................... 225
13.1.1
13.1.2
13.2
13.2.1
13.2.2
13.3
13.4
Anledning til undersøgelsen ..................................................................... 225
Grundlaget for undersøgelsen ................................................................... 225
Undladt lukning af fangstområde.............................................................. 226
Undladt efterfølgende RTC-kontrol .......................................................... 230
Faktum........................................................................................................................ 226
Retsgrundlag............................................................................................................... 233
Vurdering ................................................................................................................... 237
13.4.1
13.4.2
Overholdelse af relevant lovgivning ......................................................... 237
Overholdelse af forvaltningsretlige regler ................................................ 240
14.
DISPENSATION TIL TRAWLFISKERI I LIMFJORDEN ..................................................... 242
14.1
Rammesætning ........................................................................................................... 242
14.1.1
14.1.2
14.2
14.2.1
14.2.2
14.2.3
14.3
Anledning til undersøgelsen ..................................................................... 242
Grundlaget for undersøgelsen ................................................................... 242
Borgerhenvendelse om fisker A’s tilladelse til sildefiskeri i Limfjorden
. 242
Fisker A’s tilladelser til trawlfiskeri i Limfjorden
.................................... 244
LFST’s overvejelser om trawlbekendtgørelsens regler om maksimal
bruttotonnage for trawlfiskeri i Limfjorden .............................................. 244
Retsgrundlag............................................................................................................... 248
Faktumbeskrivelse ...................................................................................................... 242
Side 6/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0009.png
14. SEPTEMBER 2018
14.4
Vurdering ................................................................................................................... 249
14.4.1
14.4.2
Overholdelse af relevant lovgivning ......................................................... 249
Overholdelse af forvaltningsretlige regler ................................................ 250
15.
ANSÆTTELSESRETLIG VURDERING ................................................................................ 253
Side 7/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0010.png
14. SEPTEMBER 2018
1.
SAMMENFATNING
1.1
Baggrunden for Udenrigsministeriets bestilling af forvaltningseftersynet
Udenrigsministeriet overtog i efteråret 2017 ressortansvaret for administrationen af og tilsy-
net med dansk erhvervsfiskeri, der i dag henhører under Fiskeristyrelsen. Frem til efteråret
2017 varetog den tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelse (også omtalt som LFST og styrel-
sen) administrationen og tilsynet.
Udenrigsministeriet blev i løbet af efteråret 2017 opmærksom på en række konkrete indika-
tioner for fejl i specifikke sagsforløb relateret til administrationen og kontrollen med kvote-
koncentrationen i dansk fiskeri. Kontrollen med kvotekoncentrationen har til formål at sikre
en vis spredning i fiskeriet, således at de danske fiskerikvoteandele ikke samles på for få
hænder.
Udenrigsministeriet konstaterede først og fremmest flere uregelmæssigheder i forbindelse
med en politianmeldelse indgivet af styrelsen i juli 2017 mod tre fiskeriselskaber og en fisker
for overtrædelse af kvotekoncentrationsreglerne
(se
afsnit 11).
Styrelsens politianmeldelse i juli 2017 var foranlediget af en række observationer foretaget
af Rigsrevisionen som led i Rigsrevisionens undersøgelse af kvotekoncentrationen i dansk
fiskeri. Rigsrevisionen aflagde sin beretning den 14. august 2017. Politianmeldelsen blev ind-
givet efter instruks fra Miljø- og Fødevareministeriets departement. De væsentligste uregel-
mæssigheder i relation til politianmeldelsen bestod dels i, at Rigsrevisionen i efteråret 2017
orienterede Udenrigsministeriet om, at politianmeldelsen efter Rigsrevisionens opfattelse
ikke var dækkende for de observationer, som Rigsrevisionen havde orienteret styrelsen om,
og dels at en medarbejder hos styrelsen den 7. august 2017 trak politianmeldelsen tilbage og
derefter anmodede politiet om at genoptage sagen den 18. august 2017.
Forud for politianmeldelsen i juli 2017 havde styrelsen i november 2016 afgivet et hørings-
svar til Nordjyllands Politi i anledning af en politianmeldelse indgivet af Greenpeace i sep-
tember 2015. Politiets efterforskning i anledning af Greenpeaces politianmeldelse vedrørte
delvist de samme problemstillinger, som styrelsen politianmeldte i juli 2017, herunder to af
de samme fiskeriselskaber. I sit høringssvar i november 2016 havde styrelsen imidlertid an-
ført, at det var styrelsens vurdering, at der ikke forelå strafbare overtrædelser af reglerne på
fiskeriområdet. Som følge af styrelsens høringssvar havde politiet derfor afsluttet efterforsk-
ningen i januar 2017
(se
afsnit 8).
Uregelmæssighederne i relation til styrelsens politianmeldelse i juli 2017 gav derfor anled-
ning til at undersøge sagsbehandlingen i relation til både politianmeldelsen i juli 2017 og
styrelsens høringssvar til politiet i november 2016.
Side 8/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0011.png
14. SEPTEMBER 2018
I efteråret 2017 gav Rigsrevisionen endvidere over for Udenrigsministeriet udtryk for, at sty-
relsens betjening af Rigsrevisionen som led i Rigsrevisionens undersøgelse havde været på-
faldende langsommelig og mangelfuld. Rigsrevisionen henviste til en række konkrete hæn-
delsesforløb. Nogle af disse hændelsesforløb vedrørte forhold, som var omfattet af styrelsens
politianmeldelse
(se
afsnit 10
og
12).
Endelig blev Udenrigsministeriet opmærksom på tre øvrige konkrete sagsforløb i styrelsen,
der indikerede væsentlige fejl.
Det drejede sig for det første om styrelsens registrering af en fisker som erhvervsfisker med
A-status og kontrol i den forbindelse i perioden 2013-2017. Nordjyllands Politi havde endvi-
dere stillet spørgsmål til denne registrering i sin høringsanmodning i anledning af politian-
meldelsen fra Greenpeace
(se
afsnit 9).
Det andet forhold var styrelsens undladelse af lukning af et fangstområde efter en såkaldt
RTC-kontrol (Real Time Closure-kontrol) i januar 2015
(se
afsnit 13).
Det tredje forhold var, hvorvidt styrelsen havde udstedt en uhjemlet dispensation til en fisker
til trawlfiskeri i Limfjorden i 2017
(se
afsnit 14).
På baggrund af disse indikationer har Udenrigsministeriet anmodet om et forvaltningsefter-
syn af styrelsens sagsbehandling i relation til følgende forhold:
-
-
-
Styrelsens høringssvar til Nordjyllands Politi i november 2016 i anledning af Green-
peaces politianmeldelse
(afsnit
8)
Styrelsens registrering af en fisker som erhvervsfisker med A-status
(afsnit
9)
Styrelsens betjening af Rigsrevisionen i relation til særligt fire forhold, der kunne vise
sig at vedrøre overtrædelser af fiskerilovgivningen
(afsnit
10):
o
Håndpantsætning af anparterne i et selskab
(afsnit
10.2)
o
En fiskers mulige overskridelse af kvoteloftet efter 1. januar 2014
(afsnit
10.3)
o
Usikkerhed omkring dataudtræk for to fartøjer
(afsnit
10.4)
o
Fejlagtig sagsbehandling i relation til et fartøj
(afsnit
10.5)
Styrelsens politianmeldelse i juli 2017
(afsnit
11)
Styrelsens betjening af Rigsrevisionen i relation til øvrige forhold påpeget af Rigsre-
visionen
(afsnit
12):
o
Kystfiskertilladelse til et fartøj ejet af en fisker i forbindelse med en kvotean-
delsoverdragelse
(afsnit
12.2)
o
Rigsrevisionens anmodninger om en oversigt over det samlede kvoteejer-
skab
(afsnit
12.3)
-
-
Side 9/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0012.png
14. SEPTEMBER 2018
-
-
o
Rigsrevisionens spørgsmål i relation til ændringen af beregningsmetoden for
kvotekoncentrationen
(afsnit
12.4)
o
Uenighed mellem Rigsrevisionen og styrelsen om Skibsregistrets betydning
for kontrol med kvotekoncentrationen
(afsnit
12.5)
Styrelsens undladelse af lukning af et fangstområde i januar 2015
(afsnit
13)
Styrelsens dispensation til en fisker til trawlfiskeri i Limfjorden i 2017
(afsnit
14)
Formålet med forvaltningseftersynet er todelt. Det første led er en redegørelse for og vurde-
ring af, om styrelsens sagsbehandling i relation til ovennævnte forhold har været lovlig og i
overensstemmelse med god forvaltningsskik og interne retningslinjer. Det andet led er en
vurdering af, om der er grundlag for iværksættelse af ansættelsesmæssige sanktioner eller
andre tiltag (f.eks. politianmeldelse) over for medarbejdere, der har været involveret i sags-
behandlingen af ovennævnte forhold.
Udenrigsministeriet har anmodet om, at forvaltningseftersynet skulle udvides med andre kon-
krete sagsbehandlingsforløb, såfremt eftersynet gav konkret grundlag for det. Dette har ikke
været tilfældet.
1.2
Den tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelse
Danske fiskere landede således i 2017 fisk og skaldyr for 3,4 mia. kr., mens den danske fi-
skeeksport, der også omfatter fisk landet af udenlandske fiskere og eksport af halvfabrikata
samt forarbejdning, i 2016 var på 26,1 mia. kr.
Den tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelse
–
førhen NaturErhvervstyrelsen
–
havde bl.a. til
opgave at gennemføre regeringens fiskeripolitik, forestå regeludarbejdelse, samt administrere
og føre tilsyn med dansk erhvervsfiskeri. Styrelsen var ansvarlig for at udstede tilladelser til
fiskeri, at omsætte EU’s
regler og forvaltningsplaner, samt gennemføre kontrol med og hånd-
hæve fiskerireglerne.
Forvaltningseftersynet har ikke været afgrænset til specifikke enheder i styrelsen, men særligt
enhederne ”Fiskerikontrol” og ”EU & Fiskeriregulering” har været genstand for eftersynet.
Mens ”Fiskerikontrol” havde som overordnet opgave at
udvikle, prioritere og koordinere den
danske fiskerikontrol,
havde ”EU & Fiskeriregulering” som primær opgave at styrke de po-
litikskabende og reguleringsmæssige dele af fiskeriområdet, synergier, og mulighed for sy-
nergier på tværs af landbrug og fiskeri.
1.3
Grundlag og metode
Forvaltningseftersynet er gennemført på skriftligt grundlag. Det er baseret på journaliserede
og ujournaliserede sagsakter samt e-mailarkiver for udvalgte medarbejdere i styrelsen, der er
blevet systematiseret og gennemgået i en struktureret eDiscovery-proces. Det skriftlige
Side 10/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0013.png
14. SEPTEMBER 2018
grundlag er suppleret med undersøgelser og opslag i styrelsens it-systemer, mens Fiskeristy-
relsens it-leverandør har leveret oplysninger om ændringer og logs i styrelsens it-systemer.
På dette grundlag er der i undersøgelsens oplysningsfase udarbejdet en faktumbeskrivelse og
en foreløbig juridisk vurdering for hvert undersøgelsespunkt.
I det omfang undersøgelserne har givet anledning til at indhente yderligere materiale, herun-
der medarbejderes computere samt mobiltelefoner, og afdække øvrige forhold, har der efter
aftale med Udenrigsministeriet været mulighed for dette. Vores undersøgelser af det samlede,
indhentede materiale har dog ikke givet anledning hertil. Der er heller ikke blevet gennemført
afdækkende samtaler med berørte personer i styrelsen, da der ikke har været behov herfor.
Tjenstlige samtaler er faldet uden for rammerne af eftersynet.
Efter oplysningsfasen har de berørte medarbejdere fra den tidligere Landbrugs- og Fiskeri-
styrelse i undersøgelsens høringsfase fået mulighed for på skriftligt grundlag at fremkomme
med kommentarer samt korrigere fejl og misforståelser, inden de endelige faktumbeskrivelser
og juridiske vurderinger er foretaget.
Udenrigsministeriet har ønsket forvaltningseftersynet gennemført med størst mulig hensyn-
tagen til de berørte medarbejdere. Forvaltningseftersynet er således blevet gennemført med
den grad af gennemsigtighed, som har været mulig uden at kompromittere eller lægge væ-
sentlige praktiske og tidsmæssige hindringer i vejen for eftersynet. Herudover er almindelige
hensyn til retssikkerhed og overholdelse af behandling af personoplysninger naturligvis iagt-
taget.
1.4
Regelgrundlaget
Undersøgelsen afdækker, hvorvidt LFST’s sagsbehandling på en række områder har været
lovlig og i overensstemmelse med god forvaltningsskik og interne retningslinjer.
Fiskeriområdet er underlagt både dansk og EU-retlig regulering. Det er lovgivning vedtaget
af Folketinget, herunder særligt fiskeriloven, administrativt fastsatte regler samt regler fastsat
af EU-myndigheder.
Herudover skal forvaltningen overholde en række tværgående regler og principper. Det gæl-
der bl.a. straffelovens regler om bestikkelse, de centrale embedsmandspligter, almindelige
forvaltningsretlige regler og god forvaltningsskik.
Reglerne om korruption og de centrale embedsmandspligter skal hjælpe til at fastholde Dan-
mark som et af de mindst korrupte lande i verden og til, at der ikke kan rejses tvivl om of-
fentligt ansattes adfærd. Det bidrager til, at omverdenen kan have tillid til det arbejde, som
embedsmændene udfører.
Side 11/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0014.png
14. SEPTEMBER 2018
De almindelige forvaltningsretlige regler og god forvaltningsskik er ikke mål i sig selv. Det
er retsgarantier, som skal sikre, at forvaltningens afgørelser bliver lovlige og rigtige, og at
myndighedsudøvelsen i det hele taget lever op til de krav, der stilles til dansk forvaltning.
1.5
Resultatet af forvaltningseftersynet
1.5.1
Generel vurdering
Forvaltningseftersynet har omfattet specifikke sagsforløb, som er udvalgt til nærmere under-
søgelse på grund af konkrete indikationer for fejl i de pågældende sagsforløb. Nogle sagsfor-
løb har
givet indsigt i LFST’s generelle administration på det relevante sagsområde, men
bortset herfra har eftersynet ikke omfattet LFST’s almindelige forvaltningsvirksomhed. Re-
sultaterne af eftersynet skal derfor tolkes med det forbehold, at eftersynet vedrører nogle få
udvalgte dele af styrelsens administration, som på forhånd er fundet potentielt problematiske.
I de undersøgte sagsforløb, som har vedrørt forskellige aspekter af styrelsens administration,
er der imidlertid en række observationer, som går igen.
Det er en gennemgående observation, at man i sin administration har været meget imødekom-
mende over for erhvervet. Det har konkret betydet, at man bevidst har set bort fra regler, der
er opfattet som uhensigtsmæssige, eller som konkret er vurderet at føre til politisk uacceptable
resultater, og at styrelsen har accepteret en meget formløs administration af sin tilladelses- og
kontrolvirksomhed. Dette har ført til flere alvorlige fejl og kan efterlade tvivl om, hvorvidt
styrelsens kontrolvirksomhed har været lovlig og konsekvent.
Der er endvidere adskillige eksempler på, at styrelsen på centrale områder fejlanvender regler
eller tilsyneladende ikke er opmærksom på dem. Dette har ført til flere alvorlige fejl.
Der er også eksempler på, at man ikke har forstået selskabsretlige og strafferetlige regler, som
har betydning for reguleringen på fiskeriområdet. Dette efterlader tvivl om, hvorvidt admini-
strationen på området har været lovlig, og har givet anledning til utilstrækkelige og fejlbe-
hæftede svar til Rigsrevisionen.
Styrelsens sagsbehandling har været kendetegnet ved en meget lav grad af skriftlighed og
mangel på dokumentation. Pligten til at udarbejde notater om væsentlige beslutninger under
sagsbehandlingen har generelt ikke været overholdt, og journaliseringen har været særdeles
mangelfuld og fejlbehæftet i en grad, som har gjort det meget vanskeligt eller ligefrem umu-
ligt konkret at forstå og kontrollere sagsbehandlingen. Dette er en meget alvorlig mangel ved
styrelsens sagsbehandling, som meget muligt også har gjort sig gældende på andre områder
end de undersøgte sagsforløb.
Styrelsens har endvidere i en lang række situationer tilsidesat pligten efter officialprincippet
til at undersøge det retlige og faktiske grundlag for de beslutninger og afgørelser, som styrel-
sen træffer. Dette har i de undersøgte sagsforløb ført til en række alvorlige fejl i styrelsens
Side 12/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0015.png
14. SEPTEMBER 2018
sagsbehandling og til mangelfulde besvarelser af Rigsrevisionens spørgsmål med deraf føl-
gende konsekvenser for konklusionerne i Rigsrevisionens beretning om kvotekoncentratio-
nen i dansk fiskeri fra august 2017 og opfølgningen herpå.
I tilfælde, hvor styrelsen konkret selv har konstateret fejl i sagsbehandlingen, har man undladt
at overveje genoptagelse og rettelse af begåede fejl, ligesom man har undladt at oplyse of-
fentligt om den pågældende fejladministration, således at virksomhederne selv kunne under-
søge, om fejladministrationen havde haft konsekvenser for dem. Dette er alvorlige forvalt-
ningsprocessuelle fejl og tilsidesættelse af god forvaltningsskik. I tilknytning hertil er der et
enkelt eksempel på, at man, trods Rigsrevisionens gentagne spørgsmål til administrationen
på området, har undladt at oplyse Rigsrevisionen om, at administrationen på grund af en sy-
stematisk fejl ikke var blevet ændret til den administration, som Rigsrevisionen forudsatte i
sine spørgsmål, og som fulgte af det gældende retsgrundlag. Dette er en alvorlig tilsidesæt-
telse af styrelsens sandhedsforpligtelse over for Rigsrevisionen.
Styrelsens administrative praksis og retningslinjer har tilsyneladende generelt været ubeskre-
vet. Der er således ikke i de undersøgte sagsforløb fundet hverken praksisnotater eller ned-
skrevne retningslinjer for sagsbehandlingen, selv om der på flere punkter har været et klart
behov herfor. Der er eksempler på, at manglende retningslinjer har ført til uensartet og direkte
modstridende praksis, samt til usikkerhed om, hvad praksis har været, og om hvorvidt virk-
somhederne er blevet behandlet efter samme regler. Dette er en alvorlig mangel i tilrettelæg-
gelsen af styrelsens sagsbehandling.
Styrelsens registre over kvoteejerskaber gav ikke styrelsen et samlet løbende overblik over,
hvorledes kvoteejerskaberne var fordelt. Og styrelsen havde vanskeligheder med at producere
et sådant overblik til Rigsrevisionen. Dette skyldtes bl.a., at man ikke fuldt ud forstod de
relevante registres funktionalitet, når de blev søgt anvendt til dannelsen af det efterspurgte
overblik og dermed heller ikke, hvad de udtræk viste, som man til det formål foretog fra
systemet. Dette førte til mangelfulde besvarelser af Rigsrevisionens spørgsmål til sammen-
sætningen af kvoteejerskaberne i perioden.
Endelig har eftersynet afdækket en lang række almindelige sagsbehandlingsfejl, lange sags-
behandlingstider, og tilfælde af utilstrækkelig sagsbehandling.
Der er ikke i nogen af de undersøgte sagsforløb fundet tegn på korruption eller andre strafbare
forhold, på favorisering af bestemte fiskere, eller på uretmæssige sletninger eller ændringer
af data eller sagsakter for at skjule ulovlig eller kritisabel administration. Det kan ikke ved et
forvaltningseftersyn positivt udelukkes, at noget sådant kan have fundet sted, men det må
konstateres, at der ikke er fundet konkrete indikationer på, at det skulle være sket. I den for-
bindelse må det dog bemærkes, at den lave grad af skriftlighed, samt udbredte mangel på
Side 13/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0016.png
14. SEPTEMBER 2018
journalisering og dokumentation af sagsbehandling har gjort det vanskeligt og i nogle tilfælde
umuligt at kontrollere sagsbehandlingen.
Samlet efterlader forvaltningseftersynet indtrykket af en forvaltningskultur med grundlæg-
gende og meget alvorlige mangler på overholdelse af kravene til styrelsens forvaltningsvirk-
somhed og i konsekvens heraf manglende overholdelse både af den regulering, som styrelsen
har haft ansvaret for at forvalte, og af almindelige krav til forsvarlig og lovlig sagsbehandling.
1.5.2
Forhold knyttet til politianmeldelser (afsnit 8-11)
1.5.2.1
Greenpeaces politianmeldelse af 8. september 2015 (afsnit
8).
LFST bistod fra november 2015 til november 2016 som særmyndighed Nordjyllands Politi i
behandlingen af Greenpeaces politianmeldelse af et antal fiskere for overtrædelse af kvote-
koncentrationsreglerne. Medarbejder A gav den 5. november 2015 Nordjyllands Politi en fo-
reløbig vurdering af anmeldelsen. Den 19. maj 2016 sendte Nordjyllands Politi en hørings-
anmodning bilagt oversigter over virksomhedskonstruktioner og kvoteandele for de involve-
rede fiskere og fartøjer med anmodning om styrelsens stillingtagen til en række konkrete for-
hold i det fremsendte materiale. Styrelsen vurderede i sit skriftlige høringssvar den 3. novem-
ber 2016, at der ikke i de anmeldte forhold kunne konstateres overtrædelser af de relevante
regler på fiskeriområdet. Denne vurdering er der efter vores gennemgang ikke grundlag for
at kritisere.
Styrelsens sag indeholder stort set ingen sagsakter eller dokumentation af sagsbehandlingen.
Det betyder, at det er meget vanskeligt at vurdere kvaliteten af sagsbehandlingen, og det er
en stærkt kritisabel tilsidesættelse af journaliserings- og notatpligten.
Styrelsen valgte ikke at forholde sig konkret til de forhold, som Nordjyllands Politi havde
anmodet om styrelsens stillingtagen til, og det faktuelle grundlag for høringssvaret var man-
gelfuldt. Høringssvaret var derfor ikke dækkende for det behov for vejledning, som Nordjyl-
lands Politi havde tilkendegivet. Oplysningerne fra politiet burde endvidere have givet anled-
ning til at undersøge en af de involverede fiskeres A-status, jf. punkt 0 nedenfor. Dette er en
kritisabel sagsbehandling.
Sagsbehandlingstiden var knap 6 måneder. Henset til, at styrelsen i høringssvaret henviste til
opgørelser og vurderinger, der var foretaget i forbindelse med styrelsens indledende telefoni-
ske vurdering den 5. november 2015, og at der ingen dokumentation er for sagsbehandling
før umiddelbart forud for afgivelsen af høringssvaret, forekommer sagsbehandlingstiden me-
get lang.
Der er ikke ved gennemgangen fundet indikationer på, at styrelsen har tilbageholdt relevant
information for politiet.
Side 14/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0017.png
14. SEPTEMBER 2018
Medarbejder A var efter det oplyste ansvarlig for sagsbehandlingen af høringssvaret og kon-
takten til Nordjyllands Politi.
1.5.2.2
Fisker A’s registrering som erhvervsfisker
med A-status (afsnit
9)
Nordjyllands Politi gjorde i forbindelse med anmeldelsen fra Greenpeace styrelsen opmærk-
som på en række forhold, som rejste tvivl om, hvorvidt fisker A i 2015-16 var berettiget til
registrering som erhvervsfisker med A-status. Gennemgangen viser, at fisker
A’s oprindelige
registrering som erhvervsfisker med A-status i 2013 skete på et i bedste fald spinkelt faktuelt
grundlag, at fortsat erhvervsfiskerregistrering i 2015-16 forudsatte, at fisker A ikke længere
havde som primær beskæftigelse at varetage tilrettelæggelse
og drift af fisker A’s mands fi-
skeriselskab, og at styrelsen ved afgivelsen af høringssvaret til Nordjyllands Politi i november
2016 ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, om der var indtrådt en sådan ændring
i fisker A’s arbejdsmæssige
situation, som gjorde, at fisker A var berettiget til at opretholde
sin erhvervsfiskerregistrering.
Politiets oplysninger burde derfor have ført styrelsen til at kontrollere, om fisker A opfyldte
kravene til at opretholde registreringen som erhvervsfisker med A-status. Det er i strid med
officialmaksimen og dermed en fejl, at styrelsen ikke senest i forbindelse med afgivelsen af
høringssvaret til politiet foretog kontrol af, om fisker A var berettiget til at opretholde regi-
streringen som erhvervsfisker med A-status.
På det foreliggende grundlag bærer medarbejder A ansvaret for denne fejl.
1.5.2.3
Forhold omfattet af betjeningen af Rigsrevisionen i relation til politianmeldelser
(afsnit
10)
Fælles for undersøgelsen af alle forhold i relation til styrelsens betjening af Rigsrevisionen
er, at det har været vanskeligt at følge styrelsens sagsbehandlingsskridt som følge af mang-
lende eller fejlagtig journalisering af sagsakter.
1.5.2.3.1 Rigsrevisionens spørgsmål om videregivelse af oplysninger til politiet om fi-
skeriselskab 1
Rigsrevisionen henledte styrelsens opmærksomhed på, at ejeren af fiskeriselskab 1 som led i
en håndpantsætning af anparterne i selskabet havde overladt stemmeretten til fiskeriselskab
2. Efterfølgende anmodede Rigsrevisionen om oplysning om, hvorfor styrelsen ikke videre-
gav oplysningerne herom til politiet, samt om kopi af det materiale, som styrelsen havde vi-
deregivet til politiet, men oplevede ikke at få tilfredsstillende svar.
Styrelsen fandt ikke, at håndpantsætningen var i strid med fiskeriloven, men var enig med
Rigsrevisionen i, at den automatiske overdragelse af stemmerettigheder til panthaver var i
strid med fiskerilovens regler. Da selskabets advokat over for styrelsen oplyste, at oplysnin-
gen om pantsætningen ikke længere var korrekt og dokumenterede dette, foretog styrelsen
sig ikke yderligere.
Side 15/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0018.png
14. SEPTEMBER 2018
Styrelsen efterkom ikke Rigsrevisionens anmodning om kopi af korrespondancen med advo-
katen og af nogle opgørelser af de involveredes kvoteandelskoncentrationer.
Det er korrekt, at håndpantsætningen ikke var i strid med fiskeriloven, men havde misforstået
af reglerne i fiskeriloven og selskabsloven i forhold til, dels at stemmeretten automatisk skulle
følge med over til panthaver ved håndpantsætning af anparterne, dels at overladelse af stem-
meretten på daværende tidspunkt var i strid med fiskerilovens regler.
Det var i strid med rigsrevisorlovens § 12, stk. 1, og dermed en fejl, at styrelsen ikke frem-
sendte den dokumentation, som Rigsrevisionen konkret efterspurgte. Denne fejl bærer med-
arbejder A på det foreliggende grundlag ansvaret for.
Styrelsen burde også have givet Rigsrevisionen en dækkende redegørelse for reglerne i fiske-
riloven om pantsætning af anparter og aktier i fiskeriselskaber. Det skete ikke og gav anled-
ning til en række forgæves anmodninger fra Rigsrevisionen. Dette var en fejl, som medarbej-
der A og medarbejder B efter de foreliggende oplysninger havde ansvaret for.
Styrelsens journalisering og dokumentation af sagsbehandlingen har endvidere været man-
gelfuld.
1.5.2.3.2 Rigsrevisionens spørgsmål til et af fisker A køb af IOK
Rigsrevisionen stillede som led i sin undersøgelse spørgsmål til fisker A’s overholdelse af
kvotekoncentrationsreglerne i forbindelse med en kvotehandel omkring årsskiftet 2014 og i
den forbindelse til styrelsens retningslinjer for registrering af kvotehandler.
Aftalen om den pågældende kvotehandel, der angik 37,34 promille brisling, var dateret den
7. oktober 2013 med overdragelsesdag den 6. januar 2014, hvor købesummen samtidig skulle
betales. Overdragelsesaftalen blev sendt til styrelsen den 7. januar 2014 med anmodning om
registrering af overdragelsen.
Styrelsen oplyste over for Rigsrevisionen, at kvotehandler efter styrelsens faste praksis regi-
streres med retsvirkning fra datoen for modtagelsen af anmeldelsen. Samtidig fastholdt sty-
relsen, at styrelsens notat af 17. november 2015 var retvisende, selvom den konkrete handel
heri blev anset for foretaget i oktober 2013.
Både styrelsen og Rigsrevisionen er gået ud fra, at det havde betydning for overholdelse af
kvotekoncentrationsreglerne, om den pågældende overdragelse blev foretaget før eller efter
1. januar 2014. Efter reguleringsbekendtgørelsen er den relevante dato imidlertid ikke den 1.
januar 2014, men den 23. april 2012. Det skyldes dog formentlig en fejl ved udarbejdelsen af
bekendtgørelsen.
Side 16/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0019.png
14. SEPTEMBER 2018
Det fremgår ikke af regelgrundlaget, fra hvilket tidspunkt en kvotehandel skal registreres i
Licensregistret, og den af styrelsen oplyste retningslinje, hvorefter registrering sker med virk-
ning fra anmeldelsen, må på den baggrund anses for lovlig. Styrelsens fastholdelse af, at den
omhandlede kvotehandel foretaget af fisker A skulle anses for at have retsvirkning fra oktober
2013, var imidlertid uforenelig med denne retningslinje, og notatet af 17. november 2015 kan
derfor ikke anses for retvisende. Denne fejl synes medarbejder A at være ansvarlig for.
Efter at Rigsrevision den 10. maj 2017 gjorde styrelsen opmærksom på, at styrelsen havde
fraveget sine retningslinjer i forhold til retsvirkningen af
fisker A’s
køb af de 37,34 promille
brisling, burde styrelsen have undersøgt, hvilken betydning dette kunne have for beregningen
af fisker A’s kvotekoncentration samt eventuelle følgevirkninger.
Medarbejder A synes at
være ansvarlig for denne fejl.
Styrelsens retningslinjer er endvidere ikke nedskrevne, og det har således ikke været muligt
at kontrollere styrelsens oplysninger om, hvad retningslinjen gik ud på. Styrelsen burde have
udfærdiget klare retningslinjer for registrering af kvotehandler, herunder for fra hvilket tids-
punkt kvotehandler har virkning, således at det sikres, at sagerne behandles ens, og at der
skabes gennemsigtighed i styrelsens praksis. Det må anses for en alvorlig fejl, at så centrale
retningslinjer ikke er nedskrevne og ledsaget af sagsbehandlerinstrukser for anvendelsen.
Det må ligeledes anses for en overtrædelse af notatpligten, at der ikke foreligger et notat om
grundlaget for styrelsens vurdering af, at fisker A ikke ved erhvervelsen af de 37,34 promille
brisling overskred kvotekoncentrationsloftet. Herved kunne det både være konstateret, at no-
tatet af 17. november 2015 var uforeneligt med styrelsens retningslinje for registrering af
kvotehandler, og at der formentlig er fejl i reguleringsbekendtgørelsen. Denne fejl synes at
være begået af medarbejder B og medarbejder A.
Det er videre i strid med journaliseringspligten, at dokumentationsmaterialet bag notatet af
17. november 2015 ikke er journaliseret og ikke kan genfindes. Denne fejl forekommer at
være begået af medarbejder A.
Endelig registrerede styrelsen uforklarligt den konkrete overdragelse på et andet fartøj end
det fartøj der fremgik af overdragelsesaftalen og anmodningen om registrering. Det var for-
mentlig en fejl, men dette lader sig ikke opklare på grund af manglende dokumentation af
sagsbehandlingen, hvilket også må anses for en sagsbehandlingsfejl. Fejlen kan have haft
betydning for styrelsens vurdering af, om fisker A overskred kvotekoncentrationsloftet.
1.5.2.3.3 Ufuldstændige dataudtræk over kvoteandelshandler
Rigsrevisionen modtog i perioden marts-maj 2017 dataudtræk over kvoteandelshandler, som
umiddelbart ikke forekom at være fuldstændige. Validiteten af de pågældende dataudtræk og
årsagerne til de ufuldstændige dataudtræk er på denne baggrund undersøgt.
Side 17/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0020.png
14. SEPTEMBER 2018
Undersøgelsen har vist, at Fagportalen, som de pågældende dataudtræk stammer fra, konse-
kvent leverer dataudtræk ud fra de forudsætninger, der indtastes for at genere udtrækkene. De
udtræk, som styrelsen leverede til Rigsrevisionen, kan således genskabes ved at indtaste de
samme forudsætninger.
Det kan på den baggrund konkluderes, at der hverken i foråret 2017, hvor Rigsrevisionen
modtog udtrækkene, eller efterfølgende er ændret i de data i Licensregistret, som Fagportalen
trækker fra.
Både Rigsrevisionen og styrelsen har imidlertid haft en forkert opfattelse af, hvilke forudsæt-
ninger dataudtrækkene blev genereret ud fra, og hvad de data, der blev vist, følgelig var ud-
tryk for. Styrelsen har således hverken over for Rigsrevisionen eller som led i vores undersø-
gelse kunnet forklare forskellene mellem udtrækkene på en tilstrækkelig måde.
Styrelsen har derfor besvaret Rigsrevisionens anmodninger i relation til kvoteandelshand-
lerne i specifikke perioder for fartøjerne 1 og 2 med dataudtræk, der ikke var fuldstændige.
Dette synes primært at skyldes, at Rigsrevisionen anmodede om perioder, der afviger fra ka-
lenderåret, hvilket udfordrede styrelsens manglende forståelse af systemernes funktion.
Det må anses for en fejl, at styrelsen ikke har haft en tilstrækkelig forståelse af, hvordan
dataudtrækkene skulle foretages og forstås forud for udlevering af udtrækkene til Rigsrevisi-
onen, og at styrelsen ikke ved Rigsrevisionens opfølgende spørgsmål undersøgte forholdet
tilstrækkeligt til at kunne give en forklaring. På det foreliggende grundlag vurderes denne fejl
at kunne tilskrives medarbejder G som ansvarlig for betjeningen af Rigsrevisionen. Vi har
ikke grundlag for at vurdere, i hvilken udstrækning ansvaret for fejl også kan tilskrives med-
arbejder.
1.5.2.3.4 Forhold vedrørende fartøj 1
Rigsrevisionen konstaterede flere fejlagtige registreringer og bemærkelsesværdige forhold
knyttet til fartøj 1, der involverer fisker A og Fisker B og deres selskaber. Rigsrevisionen
stillede en række spørgsmål til styrelsen i den forbindelse, men oplevede ikke at få tilfreds-
stillende svar. På den baggrund er den samlede sagsbehandling i relation til fartøj 1 i perioden
2013 til august 2017 undersøgt for så vidt angår styrelsens registreringer af ejerforhold og
kvoteandelsoverdragelser, licensudstedelser og orienteringer til fisker A og fisker B.
Undersøgelsen af sagsbehandlingen i den pågældende periode har afdækket og bekræftet en
række sagsbehandlingsfejl i relation til fartøj 1.
Fartøj 1 blev i juli 2010 solgt fra et selskab, selskab 1, i fisker B’s koncern til et andet selskab,
selskab 2, i fisker B’s koncern. Denne overdragelse blev styrelsen i strid med reglerne ikke
orienteret om før 2 �½ år senere i januar 2013. Efter overdragelsen af fartøj 1 blev selskab 1
solgt til og fusioneret med selskab 3 ejet af fisker A.
Side 18/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0021.png
14. SEPTEMBER 2018
Selv om konsekvensen af manglende rettidig anmeldelse af fartøjsoverdragelser efter kapa-
citetsbekendtgørelsen er sletning af fartøjet i Fartøjsregistret og i Skibsregistret, valgte sty-
relsen at se bort fra overskridelsen. Det har ikke været muligt at finde notater eller intern
korrespondance, som kan belyse baggrunden.
Konsekvenserne af den fejlagtige registrering af ejerforholdene til fartøj 1 var, at fisker A’s
og fisker B’s kvoteejerskaber blev opgjort forkert i perioden, samt at de fik fejlagtige med-
delelser fra styrelsen om konsekvenserne heraf. De fejlagtige meddelelser blev først korrige-
ret over for de pågældende 4 �½ år efter, at den fejlagtige registrering af ejerforholdet blev
konstateret.
I den periode, hvor fartøj 1 fejlagtigt var registreret som ejet af fisker B, disponerede fisker
B over for styrelsen som ejer af fartøjet ved anmeldelse af kvotehandler, uden at styrelsen
konstaterede uoverensstemmelsen med de registrerede ejerforhold.
Ved siden af selskab 1 havde styrelsen et andet selskab ved navn fisker
B’s holdingselskab
registreret med samme cvr-nr., ligesom styrelsen havde selskab 1 registreret som et aktivt
selskab i Fartøjsregistret, efter at selskabet var ophørt ved fusion med selskab 3. Dette skyldes
ifølge styrelsen, at man ikke kontrollerer CVR-nr.
Endvidere var fartøj 1 i perioden 12. juli til 29. august 2012 uforklarligt registreret i Fiskeri-
systemet som inaktivt, hvilket havde den konsekvens, at licenser for kvoteandele beliggende
på fartøj 1 i denne periode blev udstedt uden ejernavn. Ændringen af registreringerne den 12.
juli og 29. august 2012 er foretaget af medarbejder B.
En løbende kontrol af, om de oplysninger, som styrelsen modtog fra fiskerne, konkret stemte
med styrelsens egne registre, med Skibsregistret og med CVR, ville have afdækket den mang-
lende oplysning om overdragelsen af fartøj 1 fra selskab 1 til selskab 2. Det er en fejl ved
tilrettelæggelsen af tilsynsopgaven, at fejlen først opdages efter mere end 2 �½ år og efter
adskillige anledninger, hvor et minimum af kontrol ville have afdækket uoverensstemmel-
serne. På det foreliggende grundlag må ansvaret for den manglende kontrol tilskrives medar-
bejder G som ansvarlig for tilrettelæggelsen af tilsynsopgaven.
Det har ikke været et krav, at styrelsen løbende tjekkede CVR. Det er imidlertid uhensigts-
mæssigt for varetagelsen af tilsynsopgaven, at styrelsen ikke har haft anledning til at opdage,
at selskab 1 ikke længere var aktivt, fordi det var opløst ved fusion, og at fisker B’s holding-
selskab var det samme selskab som selskab 1. Det må anses for en mangel ved Fiskerisyste-
met, at flere selskaber kan optræde med samme CVR-nr.
Side 19/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0022.png
14. SEPTEMBER 2018
Styrelsen drog efter det oplyste ingen konsekvenser bagudrettet, da det blev afdækket, at fik-
ser B havde disponeret over fartøj 1 hele tiden. Det er i strid med notatpligten, at styrelsen
ikke har ført notat om styrelsens overvejelser, da den besluttede, at der ikke var grund til at
undersøge betydningen af fisker B’s manglende anmeldelse af ejerskiftet. Denne fejl synes at
være begået af medarbejder A, men kan også være begået af andre medarbejdere, som med-
arbejder A drøftede spørgsmålet med.
Ikke mindst henset til den meget betydelige fristoverskridelse for anmeldelsen af fartøjsover-
dragelsen og den potentielle bagudrettede betydning havde det været hensigtsmæssigt, at sty-
relsens overvejelser i den forbindelse efterfølgende kunne dokumenteres, bl.a. over for Rigs-
revisionen. Derved ville styrelsen også kunne tilrettelægge sin praksis for fristoverskridelser
på en ensartet måde.
Det er endvidere en fejl og i strid med den ulovbestemte grundsætning om vejledningspligt,
der gælder ved siden af forvaltningslovens § 7, at styrelsen ikke af egen drift korrigerede sine
orienteringsskrivelser til fisker B og fisker A af 2. maj 2012 om konsekvenserne af nye kvo-
telofter, da styrelsen i januar 2013 blev bekendt med, at indholdet var forkert. Denne fejl
synes tilsvarende at være begået af medarbejder A, men det overordnede ansvar må tilskrives
medarbejder G som ansvarlig leder. Denne fejl indebar, at styrelsen internt i november 2015
i sin sagsbehandling henviste til orienteringsskrivelsen til fisker B uden at være bevidst om
det forkerte indhold.
Vores undersøgelse har ikke indikeret, at der er foretaget uretmæssige ændringer i registre-
ringer eller sletninger. Det er dog ikke afdækket, hvorfor medarbejder B ændrede registrerin-
gen for selskab 1 til i en periode have status som ”inaktiv” og derefter tilbage til ”aktiv”.
Ændringerne foregik i en periode, hvor selskab 1 allerede var opløst ved fusionen med selskab
3. Der er imidlertid ikke indikationer af, at dette forhold har haft betydning i øvrigt.
1.5.2.4
Styrelsens politianmeldelse af 10. juli 2017 (afsnit
11)
Udenrigsministeriet blev i efteråret 2017 opmærksom på forskellige uregelmæssigheder i re-
lation til styrelsens indgivelse og behandling af politianmeldelsen, herunder at samtlige for-
hold nævnt af Rigsrevisionen ikke var omfattet af anmeldelsen.
Udenrigsministeriet konstaterede endvidere, at styrelsen med anmeldelsen havde fremsendt
en kopi af en ansøgning om overførsel af FKA fra fartøj 1 til en række andre fartøjer, som
indeholdt en side mindre end den kopi af samme ansøgning, som Rigsrevisionen havde mod-
taget.
På den baggrund er styrelsens sagsbehandling undersøgt i relation til anmeldelsen, herunder
sagsoplysningen og informationsdelingen med politiet, og hvorvidt alle forhold angivet af
Side 20/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0023.png
14. SEPTEMBER 2018
Rigsrevisionen blev tilstrækkeligt oplyst og anmeldt til politiet. I forhold til informationsde-
lingen med politiet er særligt sagsbehandlingen i relation til FKA-ansøgningsskemaet vedrø-
rende fartøj 1 undersøgt.
Det er tillige undersøgt, hvorfor opgaven med politianmeldelserne ikke blev lagt ud til in-
spektorater, og hvilken sagsbehandling der foregik i styrelsen efter indgivelsen af anmeldel-
sen.
Politianmeldelsen og den efterfølgende korrespondance med politiet fremstår meget kortfattet
og med meget overordnede og til dels uklare beskrivelser af de faktiske og retlige forhold.
Det må anses for en mangel ved anmeldelsen, at det ikke angives specifikt, hvilke dispositi-
oner der politianmeldes og på hvilket retligt grundlag, styrelsen vurderer, at der foreligger
strafbare forhold. Det må således forventes, at en særmyndighed klart og præcist forklarer
politiet, hvilke overtrædelser der anmeldes inden for særmyndighedens ansvarsområde. Til-
svarende må det forventes, at myndigheden tydeligt angiver, hvordan det vedlagte bilagsma-
teriale skal anvendes i sagen. Dette gjorde styrelsen ikke, og bilagsmaterialet fremstod derfor
umiddelbart uoverskueligt og vanskeligt at koble til de anmeldte forhold.
Tilsvarende må det også anses for en mangel ved styrelsens sagsbehandling, at styrelsen ikke
afklarede forhold, som politiet udtrykkeligt anmodede om at få afklaret.
Den manglende dokumentation af sagsbehandlingen indebærer, at det ikke kan fastslås, om
styrelsen bevidst har tilbageholdt oplysninger fra politiet. Selvom politianmeldelsen behand-
ler de enkelte punkter kortfattet og overfladisk, er det dog vores vurdering, at styrelsen har
bestræbt sig på at lade anmeldelsen omfatte de forhold, som Rigsrevisionen påtalte.
Anmeldelsen omfattede således de tre forhold, som ifølge Rigsrevisionen indikerede lovover-
trædelser (dokumentfalsk, urigtig erklæring og stråmandsvirksomhed). Anmeldelsen inde-
holdt imidlertid ikke en klar angivelse af, om styrelsen vurderede, at forholdene indebar straf-
bare lovovertrædelser. Anmeldelsen giver snarere indtryk af, at styrelsen var meget tvivlende
omkring strafbarheden og ikke havde foretaget egentlige vurderinger.
Det forekommer endvidere bemærkelsesværdigt, at forholdet om urigtig erklæring i forbin-
delse med ansøgningen om overførsel af FKA fra fartøj 1 ikke blev anmeldt, og at den rele-
vante side med overdragerens underskrift ikke var med i den kopi af kvoteandelsoverdragel-
sesansøgningen, som politiet modtog. Vi har ikke på det foreliggende grundlag kunnet afklare
årsagen til dette.
I det omfang det måtte have været styrelsens vurdering, at ikke alle forhold i politianmeldel-
sen udgjorde strafbare forhold, eller styrelsen var usikker på, om der var tale om strafbare
Side 21/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0024.png
14. SEPTEMBER 2018
forhold, skulle styrelsen have orienteret Miljø- og Fødevareministeriets departement herom
med en fyldestgørende og udførlig beskrivelse af styrelsens vurdering eller behov for yderli-
gere undersøgelser. Det følger af de centrale pligter for arbejde i centraladministrationen,
herunder særligt lovlighedspligten. Det gælder også, selvom departementet udtrykkeligt
havde anmodet styrelsen om at politianmelde alle forhold, uanset hvad styrelsen måtte mene.
Henset til, at der er tale om politianmeldelser med de konsekvenser, som følger heraf, er der
tale om en alvorlig fejl.
Ovenstående fejl og mangler understreges ved, at styrelsen alene henviste til de nugældende
regler med en generel henvisning til, at tilsvarende regler også gjaldt, da dispositionerne blev
foretaget. Styrelsen overlod det således til politiet at sammenstykke, hvilke dispositioner der
egentligt blev politianmeldt og i henhold til hvilke bestemmelser. Hvis styrelsen havde fore-
taget en grundigere sagsbehandling, ville det således eksempelvis være fremgået, at overtræ-
delse af den bestemmelse, som der henvises til i relation til ”overtrædelse af fiskerilovgivnin-
gen”, ikke er strafbelagt,
at reguleringsbekendtgørelsen var ændret, og at der i den periode,
anmeldelsen vedrørte, ikke var forbud mod bestemmende indflydelse i andre fiskeriselskaber
eller regler om finansiering heraf.
Det tog mere end tre uger for styrelsen at indgive politianmeldelsen efter den tjenstlige in-
struks om at indgive anmeldelse ”lige med det samme og uden yderligere ophold”. Henset til,
at anmeldelsens indhold var yderst beskedent og overfladisk, forekommer denne sagsbehand-
lingstid lang. Styrelsen var endvidere næsten 1 �½ måned om at besvare politiets anmodning
om afklaring af anmeldelsens indhold, hvilket også forekommer som lang tid henset til sagens
karakter. Denne vurdering er baseret på, at det må forventes, at styrelsen som kontrolmyn-
dighed på området umiddelbart ville være i stand til at vurdere, om forholdene var strafbare.
I forhold til spørgsmålet om, hvorfor styrelsen valgte at håndtere politianmeldelsen centralt i
styrelsen, når dette ellers sædvanligvis blev håndteret af de relevante inspektorater, forekom-
mer styrelsens forklaring om, at det blev vurderet hensigtsmæssigt at håndtere sagen centralt
i lyset af sagsforløbet og sagens karakter, velbegrundet.
Overordnet må ansvaret for anmeldelsens udarbejdelse og indhold tilskrives medarbejder B
og medarbejder F. Medarbejder C og medarbejder D har bistået med udarbejdelsen af anmel-
delsen, men det kan ikke umiddelbart udsondres, i hvilket omfang medarbejder C og medar-
bejder D er ansvarlige for anmeldelsens udarbejdelse og indhold.
Det kan konstateres, at der er foretaget en utilstrækkelig grad af journalisering af sagsakter
og dokumentation for sagsforløbet. Særligt er det en fejl, at bilagene til politianmeldelsen
ikke har kunnet findes, hvilket er i strid med offentlighedslovens § 15. Det er endvidere en
Side 22/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0025.png
14. SEPTEMBER 2018
fejl og i strid med journaliseringspligten, at hele korrespondancen med politiet ikke er jour-
naliseret på sagen. Ansvaret for disse fejl må som udgangspunkt tilskrives medarbejder B,
medarbejder C og medarbejder D.
I relation til
medarbejder D’s tilbagekaldelse og genindgivelse af politianmeldelsen bemær-
kes, at medarbejder D er blevet afskediget som følge af det forløb. Vi har ikke ved vores
undersøgelse afdækket forhold, der i øvrigt ville kunne begrunde en politianmeldelse af med-
arbejder D.
1.5.3
1.5.3.1
Visse øvrige forhold i relation til styrelsens betjening af Rigsrevisionen (afsnit
12)
Yderligere bemærkninger i relation til styrelsens sagsbehandling ved betjening af
Rigsrevisionen
I tilknytning til undersøgelserne af styrelsens sagsbehandling i relation til politianmeldelserne
har Udenrigsministeriet anmodet om at få undersøgt yderligere fire forhold i relation til sty-
relsens betjening af Rigsrevisionen.
Rigsrevisionens spørgsmål til et af fisker
A’s
køb af FKA-kvoteandele (fartøj 1 og
fartøj 2)
Rigsrevisionen anmodede om dokumentation for kystfiskertilladelser til fartøj 1 i 2016 og til
fartøj 2 i 2017 i anledning af samtidige salg af samme mængde FKA fra fartøj 2 til fartøj 1
og fra fartøj 3 til fartøj 4. Fartøj 2 og fartøj 4 var ejet af selskab 1, og fartøj 1 og fartøj 3 var
selskab 2. Rigsrevisionen oplevede ikke at modtage tilfredsstillende svar på anmodningerne,
og Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet om at få afdækket baggrunden for, at
Rigsrevisionen modtog utilstrækkelig dokumentation.
1.5.3.2
Ansøgning om kystfiskertilladelse til fartøj 1 blev indgivet formløst af repræsentant A, ved
e-mail af 19. september 2016. Efter den dagældende reguleringsbekendtgørelse var det imid-
lertid ikke muligt løbende at ansøge om kystfiskertilladelse. Den årlige ansøgningsfrist var
den 31. januar. Styrelsen har således imødekommet en ansøgning om kystfiskertilladelse på
trods af en væsentlig overskridelse af ansøgningsfristen.
Kystfiskertilladelsen til fartøj 1 var en forudsætning for, at fartøj 2 kunne overdrage FKA til
fartøj 1. Overdragelsen indebar, at ejeren af fartøj 1 modtog den ekstra årsmængde, som var
tildelt fartøj 2 under kystfiskerordningen.
Styrelsen slettede kystfiskertilladelsen til fartøj
2 den 19. september 2016 som led i ”overfø-
relsen” til fartøj 1. Ifølge den dagældende bekendtgørelse kunne fartøjsejeren imidlertid kun
afmelde ordningen inden den 1. maj 2016. Styrelsen har således også i relation til fartøj 2
accepteret en væsentlig fristoverskridelse.
Side 23/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0026.png
14. SEPTEMBER 2018
Det er bemærkelsesværdigt, at repræsentant A anmodede om, at ”kyststatus” blev flyttet fra
det ene fartøj til det andet, og at styrelsen i registreringsbemærkningen angiver ”overført til
fartøj 1”. Denne anmodning og denne bemærkning ville
umiddelbart kun give mening, hvis
der var tale om en overførelse af FKA mellem to fartøjer ejet af den samme ejer. Den regi-
strering, som styrelsen har foretaget ved at ”overføre” kystfiskertilladelsen den 20. september
2016 fra fartøj 2 til fartøj 1, ville således kun være berettiget, hvis begge fartøjer havde samme
ejer.
Styrelsen har imidlertid godkendt en overdragelse af FKA, herunder den ekstra årsmængde
tildelt fartøj 2, der ikke kunne ske efter den dagældende reguleringsbekendtgørelse, fordi far-
tøj 1 ikke havde kystfiskerstatus og ikke havde overholdt ansøgningsfristen. Styrelsen har
således set bort fra betingelserne i den dagældende reguleringsbekendtgørelse. Dette må be-
tegnes som en alvorlig fejl.
Styrelsen synes ikke at have tilbageholdt materiale fra Rigsrevisionen i relation til kystfisker-
tilladelserne til fartøj 2 og fartøj 1. Men styrelsen har undladt at besvare to spørgsmål fra
Rigsrevisionen, som kunne besvares uden større besvær:
Var fartøj 1 berettiget til at modtage kystfiskermængderne fra fartøj 2?
Havde fartøj 2 fået en ny kystfiskertilladelse i 2017?
Styrelsens svar på spørgsmålene ville være negative og ville udstille fejl hos styrelsen. Svaret
på det første spørgsmål ville udstille de materielle fejl, der er beskrevet ovenfor, og som består
i den materielt forkerte godkendelse af overdragelsen af kystfiskermængder til selskab 2 og i
den forbindelse den forkerte tilmelding af fartøj 1 til kystfiskerordningen og den forkerte
afmelding af fartøj 2 fra kystfiskerordningen. Svaret på det andet spørgsmål ville vise, at det
fremgik af en del af Fiskerisystemet, at fartøj 2 havde en kystfiskertilladelse i 2017, selvom
det ikke var tilfældet.
Det er kritisabelt, at styrelsen ikke besvarede spørgsmålene. Søgninger i sagsakter og e-mail-
arkiver har ikke givet en rimelig årsag til den manglende besvarelse. Denne fejl må på det
foreliggende grundlag tilskrives medarbejder D.
Sagsbehandlingen er endvidere mangelfuldt dokumenteret som følge af manglende journali-
sering. Der er således ikke foretaget journalisering af overdragelsesskrivelsen og medarbejder
A’s e-mails
vedrørende sagen, hvilket er i strid med journaliseringspligten og en fejl begået
af medarbejder A.
1.5.3.3
Rigsrevisionens anmodninger om en oversigt over det samlede kvoteejerskab
Rigsrevisionen anmodede fra november 2016 til april 2017 løbende styrelsen om at sende en
oversigt over det samlede kvoteejerskab. Rigsrevisionen modtog oversigten den 11. april
Side 24/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0027.png
14. SEPTEMBER 2018
2017, men fandt den mangelfuld. Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet om en
undersøgelse af styrelsens sagsbehandling af Rigsrevisionens anmodning.
Der gælder ikke i fiskeriloven eller bekendtgørelser udstedt i medfør heraf noget direkte krav
til styrelsen om at kunne udarbejde en oversigt (dataudtræk) over den samlede kvotekoncen-
tration.
Det er desuagtet vores vurdering, at styrelsen er forpligtet til løbende at have overblik over
den samlede kvotekoncentration for IOK-kvoterne. Dette kan efter vores vurdering udledes
af forarbejderne til den lovændring, som indførte individuelle overdragelige kvoteandele i
dansk fiskeri i 2002.
I lyset af ovenstående må styrelsen som ansvarshavende myndighed for fiskerikvoterne for-
ventes at have et overblik over den samlede kvotekoncentration. Et sådant overblik må kunne
dokumenteres ved dataudtræk, oversigter el.lign.
Undersøgelserne har endvidere vist, at den oversigt, som styrelsen sendte til Rigsrevisionen
den 11. april 2017 ikke var mangelfuld.
Det er imidlertid en fejl og i strid med journaliseringspligten, at styrelsen ikke journaliserede
alle de for sagen relevante akter på den pågældende sag.
Styrelsen var ca. 4 �½ måned om at levere det anmodede dataudtræk til Rigsrevisionen. Der
er ikke konstateret én specifik årsag hertil. Derimod har styrelsen henvist til en række for-
skellige omstændigheder, herunder behandlingen af andre sager, organisationsændring, flyt-
ning og ferie, som tilsammen har bevirket, at anmodningen ikke kunne imødeses tidligere.
Styrelsen har imidlertid ifølge det oplyste i sagens akter færdigbehandlet en lignende, senere
indkommen aktindsigtsanmodning på ganske kort tid. Sagsbehandlingstiden må i det lys an-
ses for at være i strid med forvaltningsmyndigheders pligt til en hurtig og effektiv sagsbe-
handling. Dette må anses for medarbejder A’s fejl som følge af medarbejder A’s ansvar for
tilrettelæggelsen af betjeningen af Rigsrevisionen. Der er ikke dokumentation for, at styrelsen
bevidst har forsøgt at forhindre Rigsrevisionen i at se dataudtrækket over den samlede kvo-
tefordeling. Der er ud fra sagens foreliggende akter mest sandsynligt alene tale om nedprio-
ritering af sagen/anmodningen fra styrelsens side.
1.5.3.4
Rigsrevisionens spørgsmål i relation til ændringen af beregningsmetoden for kvo-
tekoncentrationen
Rigsrevisionen anmodede gentagne gange i perioden fra den 30. januar 2017 til den 24. marts
2017 om at få klargjort konsekvenserne af ændringen for opgørelsen af kvotekoncentrationen
fra beregning på baggrund af initialkvoten til et gennemsnit af de foregående tre års endelige
danske kvoter. Ændringen trådte i kraft den 15. oktober 2014. Rigsrevisionen anmodede end-
videre om dokumentation for baggrunden for regelændringen, herunder materiale udleveret
Side 25/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0028.png
14. SEPTEMBER 2018
til Erhvervsfiskeriudvalget i forbindelse med drøftelser af ændringen. Rigsrevisionen anmo-
dede også om at modtage eksempler på de ad hoc-beregninger for kvotekoncentrationen, som
blev foretaget før regelændringen i 2014. Rigsrevisionen oplevede ikke at modtage tilfreds-
stillende svar på anmodningerne.
Parallelt med Rigsrevisionens anmodninger konstaterede styrelsen i januar eller februar 2017,
at styrelsens beregninger af kvotekoncentrationen i perioden fra ændringen trådte i kraft den
15. oktober 2014 og frem til 2016 ikke var blevet foretaget på baggrund af et gennemsnit af
de foregående tre års endelige danske kvoter. Medarbejder A besluttede i februar 2017, at
beregningsgrundlaget skulle korrigeres fremadrettet, men at der ikke skulle foretages korrek-
tioner bagudrettet. Rigsrevisionen blev ikke orienteret om dette forhold.
Udenrigsministeriet har på den baggrund ønsket undersøgt, om medarbejdere hos styrelsen
bevidst har handlet i strid med særligt kravet om videregivelse af oplysninger til Rigsrevisi-
onen og sandhedspligten i relation til ovenstående anmodninger. Endvidere har Udenrigsmi-
nisteriet ønsket en undersøgelse af sagsbehandlingen hos styrelsen i relation til beslutningen
om alene at korrigere fejlen i beregningsgrundlaget fremadrettet.
Undersøgelsen har vist, at Rigsrevisionen ikke fik tilstrækkeligt svar på de anmodninger, som
blev stillet i revisionsnotaterne, herunder særligt en begrundelse for, hvorfor styrelsen æn-
drede beregningsgrundlaget for kvotekoncentrationen samt dokumentation for, hvilke konse-
kvenser ændringen havde.
Styrelsen har oplyst, at det materiale, som lå til grund for ændringen af reguleringsbekendt-
gørelsen i september 2014, blev uddelt på et møde i Erhvervsfiskeriudvalget i august 2014,
men at materialet ikke har kunnet fremskaffes. Materialet er ikke journaliseret på sagen om
ændringen af reguleringsbekendtgørelsen, hvilket er en fejl og i strid med journaliseringsplig-
ten.
Sagen om ændringen af reguleringsbekendtgørelsen indeholder desuden ikke dokumenter,
der kan afdække, hvilke overvejelser styrelsen har gjort sig i forbindelse med ændringen af
reguleringsbekendtgørelsen i forhold til beregningsmetoden. Styrelsen har heller ikke kunnet
fremskaffe andet materiale, eksempelvis notater eller lignende, som viser baggrunden for og
overvejelserne omkring ændringen af beregningsmetoden. Styrelsens sagsbehandling er så-
ledes mangelfuldt dokumenteret, ligesom styrelsen har forsømt pligten til at journalisere.
Styrelsen undlod at oplyse om, at styrelsen fortsat havde beregnet kvotekoncentrationen på
baggrund af initialkvoten, og dermed på et andet grundlag end hvad Rigsrevisionen gik ud
fra. Styrelsen overtrådte herved pligten til loyalt, retvisende og ikke-vildledende at besvare
Rigsrevisionens spørgsmål. Ansvaret for dette må efter vores vurdering tilskrives medarbej-
der A, der var blevet orienteret om fejlen af medarbejder B.
Side 26/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0029.png
14. SEPTEMBER 2018
Hertil kommer, at styrelsen selv havde oplyst, at beregningsmetoden kunne have betydning
for resultatet af kvotekoncentrationen. Det var derfor en fejl, når styrelsen ved medarbejder
A oplyste, at ændringen af beregningsmetoden ikke havde betydning. I en rapport fra Deloitte
konkluderes det ligeledes, at de to forskellige beregningsmetoder kan medføre forskellige
resultater.
På baggrund af ovenstående må det konstateres, at styrelsens besvarelse af Rigsrevisionens
anmodninger har været meget mangelfuld, og at styrelsen har handlet i strid med sandheds-
forpligtelsen. Ansvaret må efter vores vurdering tilskrives medarbejder A.
Når en myndighed konstaterer, at den har haft en ulovlig praksis, skal fejlen rettes fremadret-
tet. Dette gjorde styrelsen tilsyneladende, da fejlen blev opdaget primo 2017.
Myndigheden kan ligeledes have pligt til at rette en sådan fejl bagudrettet. Med andre ord
skal myndigheden vurdere, om der er grundlag for at genoprette de berørtes retsstilling, her-
under foretage genoptagelse af allerede afgjorte sager.
En myndighed kan navnlig have pligt til at genoptage allerede afgjorte sager på eget initiativ
(ex officio), når det konstateres, at et større antal afgørelser er behæftet med formelle eller
retlige mangler. Styrelsen blev primo 2017 opmærksom på, at de i perioden oktober 2014 til
2016 havde truffet afgørelser på baggrund af fejlbehæftede kvotekoncentrationsberegninger,
og disse afgørelser indeholdt derfor retlige mangler.
Styrelsen havde herefter pligt til at undersøge, om afgørelserne truffet i oktober 2014 til 2016
skulle genoptages, herunder ved at vurdere, om afgørelser vedrørende 10 %-reglen og kryds-
reglen herved måtte antages at få et andet udfald.
Det kan ikke udelukkes, at der blev foretaget en vis vurdering af, hvilke konsekvenser fejlbe-
regningerne i oktober 2014 til 2016 havde for de konkrete afgørelser, allerede da fejlen blev
opdaget primo 2017. Der foreligger imidlertid ikke et fornødent grundlag for at konkludere,
at styrelsen har foretaget en tilstrækkelig undersøgelse af den pågældende fejls konsekvenser.
Ansvaret herfor må på det foreliggende grundlag tilskrives medarbejder A.
Særligt i dette lys skulle styrelsen have offentliggjort, at der var foretaget forkerte kvotekon-
centrationsberegninger i oktober 2014 til 2016, således at de berørte fiskere havde mulighed
for at tage stilling til, om de potentielt uberettiget har fået afslag på køb af kvoteandele eller
kunne have andre krav i den forbindelse. Det er en fejl og i strid med den ulovbestemte rets-
grundsætning om vejledningspligt, at styrelsen ikke offentliggjorde den pågældende fejl. An-
svaret for dette må tilsvarende tilskrives medarbejder A.
Side 27/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0030.png
14. SEPTEMBER 2018
Det bemærkes, at det ikke har betydning for ovenstående vurderinger, at styrelsen ifølge bag-
grundsnotitsen af 2. oktober 2017 foretog en vurdering af fejlens konsekvenser. Det skyldes,
dels at vurderingen først blev foretaget ca. 8 måneder efter, at styrelsen havde besluttet alene
at rette fejlen fremadrettet, dels at det ikke har været muligt at kvalitetssikre selve vurderin-
gen, da det ikke har været muligt at finde de beregninger eller øvrigt materiale, der ligger til
grund for vurderingen.
1.5.3.5
Uenighed om Skibsregistrets betydning for kontrol med kvotekoncentrationen
Rigsrevisionen konstaterede, at styrelsen ikke havde registreret ejerskab af fartøjer og tilhø-
rende kvoteandele i overensstemmelse med registreringerne i Skibsregisteret. Rigsrevisionen
har således fundet flere uoverensstemmelser mellem Fartøjsregisteret og Skibsregisteret.
På det grundlag konstaterede Rigsrevisionen, at det har været muligt at købe kvoteandele,
selvom handlen medførte, at pågældende fisker kom til at eje mere end tilladt.
Det fremgår af høringssvar af 3. maj 2017, at styrelsen var uenige i Rigsrevisionens foreløbige
vurdering. Styrelsen mente overordnet, at Rigsrevisionen havde en fejlagtig forståelse af for-
holdet mellem Skibsregisteret og Fartøjsregisteret og af Skibsregistrets betydning for kvote-
ejerskabet.
Den 11. maj 2017 blev der afholdt møde mellem Rigsrevisionen, styrelsen og Miljø- og Fø-
devareministeriets departement. Styrelsen erkendte på mødet, at Rigsrevisionen havde ret i
sin udlægning af reglerne, hvorefter Skibsregistret er autoritativt i forhold til Fartøjsregistret
og derfor har betydning for kvoteejerskabet. Styrelsen udarbejdede efterfølgende en hand-
lingsplan for korrektion af denne systemfejl.
Udenrigsministeriet har ønsket en undersøgelse af styrelsens sagsbehandling i forbindelse
med udarbejdelsen af deres høringssvar af 3. maj 2017 og det efterfølgende forløb frem til og
umiddelbart efter mødet mellem styrelsen, departementet og Rigsrevisionen den 11. maj
2017.
Styrelsen bekræftede allerede i sit høringssvar af 3. maj 2017 Rigsrevisionen i, at Skibsregi-
steret var det autoritative register i forhold til fartøjets ejendomsretlige status. I samme notat
benægtede styrelsen imidlertid, at Skibsregisteret havde betydning for kvoteejerskabet.
Som anført af Rigsrevisionen og senere erkendt af styrelsen skal der imidlertid være dato-
mæssig overensstemmelse mellem de ejerforhold, der fremgår af Skibsregisteret, og dem, der
fremgår af Fartøjsregisteret, således at registrering af overdragelse af kvoteandele sker til de
korrekte fartøjsejere. Skibsregisteret har derfor betydning for kvoteejerskabet. Dette erklæ-
rede styrelsen sig enig i efter mødet med Rigsrevisionen den 11. maj 2017.
Side 28/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0031.png
14. SEPTEMBER 2018
Styrelsen var derfor frem til den 11. maj 2017 i en retlig vildfarelse omkring Skibsregisterets
betydning for kvoteejerskabet, hvilket har medført en række uoverensstemmelser mellem de
registrerede ejerforhold de to registre imellem.
Det er en fejl, at styrelsen ikke havde forstået den centrale retlige sammenhæng mellem Skibs-
registeret og Fartøjsregisteret, hvilket førte til alvorlige systemfejl i styrelsens kontrol med
overholdelsen af koncentrationsreglerne.
Det er ikke muligt at afgøre, hvilken sagsbehandling styrelsen har foretaget af høringssvaret
af 3. maj 2017. Centrale medarbejdere i styrelsen deltog i møde om udarbejdelse af notatet
og bidrog derefter med kommentarer og ændringsforslag til medarbejder A’s
udkast til hø-
ringssvar. Der er ikke dokumentation for, hvilke konkrete juridiske undersøgelser, der i sty-
relsen måtte være foretaget i lyset af Rigsrevisionens foreløbige vurdering.
Høringssvaret af 3. maj 2017 indeholdt efter det foreliggende styrelsens oprigtige faktiske og
retlige opfattelse på daværende tidspunkt. Der er således ikke dokumentation for, at medar-
bejdere i styrelsen har været bevidste om Skibsregisterets betydning for kvoteejerskabet før
efter mødet den 11. maj 2017. Tværtimod sendte medarbejder G efter mødet den 11. maj en
intern e-mail til relevante medarbejdere i styrelsen, hvor medarbejder G gjorde opmærksom
på, at det nu var gået op for, at styrelsen ”havde en dårlig sag” i forhold til uoverensstemmel-
serne mellem Fartøjsregisteret
og Skibsregisteret, og at de i styrelsen burde ”rette ind” hur-
tigst muligt. I forlængelse heraf sendte medarbejder E efter mødet forslag til en genopret-
ningsplan. Styrelsen har efter vores vurdering ikke bevidst forsøgt at vildlede Rigsrevisionen
i høringssvaret af 3. maj 2017.
Endvidere har styrelsen handlet forholdsvist hurtigt, da det gik op for styrelsen, at man havde
været i en retlig vildfarelse. Der blev således allerede dagen efter mødet den 11. maj 2017
fremsendt interne e-mails med forslag om, hvad der skulle gøres. Desuden fremsendte styrel-
sen en samlet handlingsplan med konkrete punkter til at afhjælpe fejlene til Rigsrevisionen
den 16. maj 2017, dvs. blot fem dage efter mødet den 11. maj 2017.
Der er ikke fundet noget notat vedrørende mødet den 11. maj 2017. Dét forhold, at der ikke
er ført notat om mødet, er i strid med den ulovbestemte pligt til også i administrative sager,
der ikke har karakter af egentlige afgørelsessager, at føre notat om væsentlige sagsekspediti-
onsskridt, og må anses for en fejl. Det kan ikke på det foreliggende grundlag fastslås, hvilken
eller hvilke medarbejdere der er ansvarlige for denne fejl.
Undladt lukning af et fangstområde i januar 2015 og manglende efterfølgende
kontrol (afsnit
Fejl! Henvisningskilde ikke fundet.)
Styrelsen foretog i slutningen af januar 2015 to RTC-kontroller i det samme fangstområde.
Begge prøver viste, at fiskeriet efter torsk, kuller og hvilling i det pågældende område skulle
realtidslukkes, idet den anden prøve dog ikke var gyldig, da den ikke opfyldte vægtkravet.
1.5.4
Side 29/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0032.png
14. SEPTEMBER 2018
Til trods herfor besluttede styrelsen at undlade at realtidslukke det pågældende område. I én
e-mail anførte styrelsen, at beslutningen var begrundet i, at en supplerende prøve var okay. I
to andre e-mails anførte styrelsen, at beslutningen primært var politisk motiveret. Derudover
skulle styrelsen ifølge det oplyste efterfølgende være ophørt med at foretage RTC-kontroller.
Udenrigsministeriet har på den baggrund ønsket styrelsens sagsbehandling undersøgt i rela-
tion til beslutningen om at undlade lukning af det pågældende område i januar 2015 samt i
relation til beslutningen om efterfølgende at ophøre med at foretage RTC-kontroller.
Det følger af forordning 1224/2009 og forordning 724/2010, at når en gyldig RTC-prøve
viser, at den udløsende fangstmængde i et fangstområde er nået, skal det pågældende område
realtidslukkes for fiskeri i 21 dage. Der overlades ikke et skøn i den forbindelse, og der er
ikke hjemmel til at foretage en supplerende prøve, førend beslutning om realtidslukning træf-
fes.
Den første RTC-prøve fra januar 2015 var en gyldig RTC-prøve, der viste, at den udløsende
fangstmængde i det pågældende område var nået. Til trods for, at medarbejder A havde for-
beredt lukning af det pågældende område, endte styrelsen med at undlade at foretage lukning
af området. Den undladte lukning var i klar strid med forordning 1224/2009 og forordning
724/2010.
Der er tale om en forsætlig tilsidesættelse af forordningernes krav, hvilket understøttes af, at
medarbejder A i e-mail af 27. januar 2015 anførte, at man havde valgt at undlade at realtids-
lukke til trods for, at RTC-prøven talte for sig selv.
Det var endvidere klart ulovligt at undlade lukning af politiske hensyn. Vi har ikke kunnet
identificere nærmere, om der med politiske hensyn alene henvises til erhvervets trængte situ-
ation.
Hertil kommer, at medarbejder C skrev til medarbejder A, at medarbejder A’s forklaring om
den undladte lukning, herunder at den var motiveret i politiske hensyn, var en fin forklaring.
Medarbejder A fik altså opbakning til den lovstridige beslutning fra sin ledelse, og dermed er
den ulovlige beslutning ikke blot et udtryk for en enkelt medarbejders handling på egen hånd.
Endvidere blev medarbejder A’s forklaring videresendt til medarbejder H’s medarbejdere,
uden at medarbejder C reagerede på indholdet.
Samlet er der efter det foreliggende tale om en meget alvorlig bevidst tilsidesættelse af lov-
lighedspligten.
Side 30/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0033.png
14. SEPTEMBER 2018
På det foreliggende grundlag må både medarbejder A og medarbejder C anses for ansvarlige
for beslutningen. Det kan overvejes, om medarbejder H tillige bærer et ansvar, fordi medar-
bejder H ikke sagde fra eller informerede andre i styrelsen om beslutningen.
De begrundelser, som under denne undersøgelse er givet for, at der ikke blev foretaget real-
tidslukning, kan ikke føre til et andet resultat, da de er uforenelige med de begrundelser, der
fremgår af medarbejder A’s interne e-mails
af 26. og 27. januar 2017, dvs. i umiddelbar for-
bindelse med beslutningen om ikke at realtidslukke.
Endvidere har styrelsen tilsyneladende haft en generel praksis, hvor man i strid med EU-
reglerne om RTC anså det for tilladt at foretage supplerende RTC-prøver, førend der blev
truffet beslutning om lukning. Tilsyneladende var styrelsen opmærksom på, at denne praksis
ikke var i overensstemmelse med forordningens regler. Medarbejder C forekommer på det
foreliggende grundlag at være ansvarlig for den retsstridige praksis.
Tilsyneladende indstillede styrelsen RTC-kontroller i 2017. Dette understøttes af, at det ikke
har været muligt at finde dokumentation for foretagne RTC-kontroller i 2017, og af en e-mail
af 6. juni 2017 fra medarbejder A, hvorefter der, så vidt medarbejder A kunne se, ikke var
udført danske RTC-kontroller i et pænt stykke tid. Dette må anses at være i strid med EU-
reglerne om RTC-kontrol. Det har ikke været muligt at foretage en yderligere vurdering af
denne beslutning, idet søgninger ikke har resulteret i noget materiale, der kan belyse beslut-
ningen. På det foreliggende grundlag må det antages, at i hvert fald medarbejder C har været
involveret i beslutningen, men medarbejder C’s rolle er uafklaret.
Ingen af de modtagne sagsakter indeholder i øvrigt materiale, der er relevant for spørgsmålet
om den undladte lukning af fangstområdet eller beslutningen om at ophøre med at foretage
RTC-kontroller.
De e-mails og RTC-prøver, der er fundet via søgningerne, burde være blevet journaliseret på
en sag. Det er en fejl og i strid med journaliseringspligten, at styrelsen ikke foretog journali-
sering af dette materiale. En række medarbejdere har således overtrådt journaliseringspligten
i den forbindelse, men fejlen må anses for at være en generel fejl, der gjorde sig gældende på
et stort antal sagsområder i styrelsen.
Der er ikke via søgningerne fundet dokumenter med de eventuelle overvejelser, der er gjort i
forbindelse med beslutningen om at ophøre med at foretage RTC-kontroller. Det er en fejl og
i strid med den ulovbestemte retsgrundsætning om at gøre notat om væsentlige sagsekspedi-
tionsskridt uden for afgørelsessager, at styrelsen ikke umiddelbart, efter beslutningen blev
truffet, gjorde notat om beslutningen. Vi kan ikke på det foreliggende grundlag afgøre, hvil-
ken eller hvilke medarbejdere der bærer et ansvar i den forbindelse, men både medarbejder
A og medarbejder C har tilsyneladende været bekendt med forholdet.
Side 31/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0034.png
14. SEPTEMBER 2018
Dispensation til en fisker til trawlfiskeri i Limfjorden (afsnit
Fejl! Henvisnings-
kilde ikke fundet.)
Den 16. august 2017 modtog daværende fiskeriminister (minister for fiskeri og ligestilling og
minister for nordisk samarbejde) Karen Ellemann en borgerhenvendelse, hvor ministeren
blev gjort opmærksom på, at fisker A på trods af trawlbekendtgørelsens krav om maksimal
bruttotonnage havde fået tilladelse til trawlfiskeri af sild i Limfjorden. Klagen blev tilsynela-
dende opgivet efter en telefonisk henvendelse til borgeren fra medarbejder A. Der foreligger
ikke i de modtagne sagsakter notat om indholdet af samtalen.
Udenrigsministeriet har på den baggrund ønsket en undersøgelse af styrelsens sagsbehandling
i relation til fisker A’s dispensation til trawlfiskeri af sild i Limfjorden.
Fisker A har fået tilladelse til trawlfiskeri af sild i Limfjorden i 2017 og 2018 med fartøj 1,
som frem til den 2. november 2017 havde en bruttotonnage på 20,8. Siden den 2. november
2017 har fartøjets bruttotonnage været 46,3.
Tilladelsen fraviger dermed reglen i trawlbekendtgørelsens § 21, stk. 1, nr. 2, 1. pkt., hvorefter
der til trawlfiskeri af sild i Limfjorden ikke må benyttes fartøjer med en bruttotonnage på
mere end 12.
Ved vurderingen af, om der foreligger saglig grund til at fravige bekendtgørelsens krav, må
der lægges vægt på, at der ikke ses at foreligge skriftlig dokumentation for overvejelser, der
indikerer, at fisker A eller fisker A’s fartøj befandt sig i en særlig
situation i relation til de
reale hensyn, som er kommet til udtryk i trawlbekendtgørelsens regel om maksimal brutto-
tonnage, at styrelsen i et internt notat har anført, at der er givet tilsvarende tilladelser til andre
fiskere/fartøjer, og endelig at styrelsen i det nævnte interne notat har bemærket, at reglen om
maksimal bruttotonnage er uhensigtsmæssig og utidssvarende og principielt forhindrer trawl-
fiskeri af sild med fartøjer egnet hertil.
På det foreliggende grundlag er der således mest, som tyder på, at styrelsen reelt har indført
en anden ordning end den, som fremgår af trawlbekendtgørelsens § 21, stk. 1, nr. 2, 1. pkt.
Mest tyder dermed på, at det ikke var særlige forhold, der medførte, at fisker A blev meddelt
tilladelse til trawlfiskeri i Limfjorden, men at styrelsen ganske enkelt ikke har været enige i
hensigtsmæssigheden af den regel, der er fastlagt i § 21, stk. 1, nr. 2, 1. pkt., og på den bag-
grund i strid med bekendtgørelsen bevidst har fulgt en anden
–
ikke offentliggjort
–
praksis.
Hvis styrelsen ønskede at indføre en anden regel end den, som fremgår af trawlbekendtgørel-
sens § 21, var den rette fremgangsmåde at ændre den pågældende regel. At styrelsen tilsyne-
ladende blot har besluttet at administrere i strid med reglen er en alvorlig fejl.
Det er også en klar fejl, at bekendtgørelsen rent faktisk er ændret i både 2015 og 2017, uden
at der på dette punkt er foretaget relevante ændringer. Om grunden hertil har medarbejder A
1.5.5
Side 32/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0035.png
14. SEPTEMBER 2018
i sit høringssvar anført, at der
”[i] mange år var […] enighed blandt
myndigheder og fiske-
riforeninger om, at reglerne burde ændres, men da en ændring af de pågældende regler ville
afføde langvarige drøftelser om en lang række andre bestemmelser i bekendtgørelsen, var det
ikke muligt at gennemføre ændringerne”.
Dette kan selvsagt ikke undskylde, at styrelsen i stedet besluttede at administrere i strid med
bekendtgørelsen.
Konsekvensen af disse fejl er, at det ikke uden videre er muligt at finde information om de
gældende krav til trawlfiskeri i Limfjorden. Nogle fiskere kan som følge heraf have indrettet
deres virksomhed i tillid til, at der gælder et krav om maksimal bruttotonnage, fx ved at ind-
rette deres fartøjer således, at de overholder dette krav. Sagens oplysninger tyder på, at dette
muligvis har været tilfældet for den borger, som henvendte sig til ministeren.
En anden mulig konsekvens er, at nogle fiskere ikke har søgt om tilladelse til trawlfiskeri i
Limfjorden, da deres fartøjer ikke overholder det officielle, men altså ikke gældende krav i
trawlbekendtgørelsen.
Indtil en evt. ændring af bekendtgørelsen måtte være foretaget, burde styrelsen som minimum
have offentliggjort sin praksis om tilladelse til trawlfiskeri i Limfjorden. Det er en alvorlig
fejl og i strid med god forvaltningsskik, at dette ikke blev gjort.
Det bemærkes, at vi ikke er i besiddelse af oplysninger om, i hvilken grad den pågældende
praksis har været kendt i erhvervet, og at et sådant kendskab i givet fald i nogen grad kan
afbøde virkningerne af, at praksis ikke har været offentliggjort. Dette spørgsmål kan dog ikke
ændre ved, at det er en klar fejl og i strid med god forvaltningsskik, at styrelsens praksis ikke
har været offentliggjort.
Styrelsen har endvidere på en række centrale punkter undladt at dokumentere sin sagsbehand-
ling. Der ses således fx ikke i journaliseringsmæssig henseende at være oprettet en sag om
fisker A tilladelse til trawlfiskeri i Limfjorden, hvilket har gjort det vanskeligt at afdække,
hvilke sagsbehandlingsskridt styrelsen har foretaget, ligesom fornyelsen af tilladelsen i 2018
ikke har kunnet findes. Det er i strid med journaliseringspligten, at styrelsen ikke oprettede
en sådan sag. Fejlen er begået af medarbejder B. Fejlen må imidlertid anses for at være en
generel fejl, der gjorde sig gældende på et stort antal sagsområder i styrelsen.
Styrelsens praksis ses endvidere ikke at være klart og tilstrækkeligt dokumenteret. Man kunne
fx forvente, at der forelå et internt praksisnotat eller lignende, når styrelsens praksis afviger
fra bekendtgørelsen, og når den pågældende praksis ikke er offentliggjort på styrelsens hjem-
meside. Det ses imidlertid heller ikke at være tilfældet.
Side 33/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0036.png
14. SEPTEMBER 2018
Endelig er det en fejl, at medarbejder A ikke udarbejdede et notat om samtalen/samtalerne
med fisker B. Medarbejder A har i sit høringssvar
anført, at han har udarbejdet ”noter i hånd-
akter om sin samtale med fisker B”. Det har i forbindelse med forvaltningseftersynet ikke
været muligt at fremfinde sådanne evt. noter. Hvis medarbejder A måtte have gjort et sådant
notat om samtalens/samtalernes indhold, er det i strid med offentlighedslovens § 15, at det
ikke er journaliseret.
1.6
Ansættelsesretlige konsekvenser
Vores ansættelsesretlige vurderinger har alene baseret sig på, om der på baggrund af de fore-
liggende oplysninger er begået tjenesteforseelser. Vurderingerne angår således alene discipli-
nære forhold, og tager ikke sigte på diskretionære forhold.
På det foreliggende grundlag er det vores opfattelse, at der er grundlag for at indlede tjenstlige
forhør mod to tjenestemænd.
2.
OPGAVEBESKRIVELSE
Udenrigsministeriet ønsker, at Kammeradvokaten redegør for og vurderer, om LFST’s sags-
behandling, herunder den interne kommunikation som led i sagsbehandlingen, på en række
områder har været lovlig og i overensstemmelse med god forvaltningsskik og interne ret-
ningslinjer.
Udenrigsministeriet ønsker endvidere, at Kammeradvokaten på den baggrund redegør for og
vurderer, om der er grundlag for iværksættelse af ansættelsesmæssige sanktioner eller andre
tiltag (f.eks. politianmeldelse) over for medarbejdere, der har været involveret i sagsbehand-
lingen på de områder, som Kammeradvokaten undersøger.
Undersøgelsen af sagsbehandlingen ønskes foretaget på følgende områder, idet det dog be-
mærkes, at det som led i undersøgelsen vil kunne vise sig nødvendigt at undersøge yderligere
forhold:
2.1
Forhold knyttet til politianmeldelser
Greenpeace politianmeldte i september 2015 et antal fiskere for overtrædelser af bl.a. kvote-
koncentrationsreglerne. Politiet stoppede efterforskningen i januar 2017 efter høring af sty-
relsen. Et af de forhold, der var omfattet af politianmeldelsen, var en konkret fiskers opfyl-
delse af kravene til at være registreret som erhvervsfisker. Styrelsen fandt ikke anledning til
at kontrollere fiskerens forhold på trods af politiets høring af styrelsen om dette forhold.
Rigsrevisionens undersøgelse af styrelsens administration af kvotekoncentrationsreglerne
omfattede nogle af de forhold, der var omfattet af Greenpeaces politianmeldelse. Rigsrevisi-
onens konklusioner gav anledning til, at styrelsen i juli 2017 politianmeldte et antal fiskere
Side 34/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0037.png
14. SEPTEMBER 2018
for bl.a. nogle af de samme forhold, som var omfattet af Greenpeaces politianmeldelse. Uden-
rigsministeriet blev i september 2017 opmærksom på, at styrelsens politianmeldelse ikke om-
fattede samtlige forhold, som Rigsrevisionen havde påpeget.
Dette forløb har givet anledning til et forvaltningseftersyn af følgende forhold:
Sagsbehandling i relation til Greenpeaces politianmeldelse af et antal fiskere i
september 2015
Greenpeace indgav politianmeldelse mod et antal fiskere i september 2015. Politiet ind-
drog styrelsen ved vurderingen af overtrædelser af fiskerilovgivningen. Kammeradvoka-
ten bedes undersøge, hvorvidt styrelsens sagsbehandling i relation til politianmeldelsen
har været fyldestgørende ud fra de for styrelsen tilgængelige oplysninger i sagen, herun-
der med særlig fokus på styrelsens sagsoplysning og informationsdeling med Nordjyl-
lands Politi.
2.1.2
En fiskers registrering som erhvervsfisker med A-status
Som led i Nordjyllands Politis behandling af Greenpeaces politianmeldelse mod et antal fi-
skere anmodede politiet i maj 2016 bl.a. om styrelsens vurdering af en konkret fiskers regi-
strering som erhvervsfisker med A-status. En ledende medarbejder i styrelsen besluttede, at
der ikke skulle foretages kontrol af fiskerens opfyldelse af kravene til at opretholde registre-
ringen. Kontrol blev senere foretaget i maj 2017 og førte til, at styrelsen vurderede, at fiskeren
ikke opfyldte kravene. Kammeradvokaten bedes undersøge styrelsens sagsbehandling i til-
knytning hertil, og om styrelsen burde have foretaget kontrol på baggrund af de oplysninger,
som styrelsen modtog fra politiet i maj 2016.
2.1.3
Forhold omfattet af betjeningen af Rigsrevisionen i relation til visse fiskeres po-
tentielle lovovertrædelser
Som led i Rigsrevisionens undersøgelse af kvotekoncentrationen i dansk fiskeri oplevede
Rigsrevisionen at få en række ufyldestgørende besvarelser af sine spørgsmål. En række
af disse spørgsmål vedrørte fiskeres forhold, der kunne vise sig at udgøre overtrædelser
af fiskerilovgivningen. Styrelsen henviste i forløbet ofte til interne sagsbehandlingsfejl
eller manglende dokumentation som forklaring på ufyldestgørende besvarelser. Kammer-
advokaten bedes navnlig undersøge styrelsens sagsbehandling i relation til følgende:
2.1.3.1
Selskab 1
Rigsrevisionen anmodede om en redegørelse for baggrunden for, at styrelsen ikke vide-
regav oplysninger til politiet om, at ejeren af selskab 1 havde givet selskab 2 håndpant og
råderet over samtlige stemmeandele i selskab 1. Rigsrevisionen anmodede også om at få
udleveret kopi af det materiale, som styrelsen havde videregivet til politiet i forbindelse
med efterforskningen af forhold i relation til bl.a. selskab 1. Rigsrevisionen oplevede ikke
at modtage tilfredsstillende svar på anmodningerne.
2.1.1
Side 35/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0038.png
14. SEPTEMBER 2018
2.1.3.2
En fiskers mulige overskridelser af kvoteloftet efter 1. januar 2014
Rigsrevisionen fandt, at styrelsens notat til departementet af 17. november 2015 om en
fiskers kvotekoncentration efter den 1. januar 2014 ikke var retvisende og anmodede i
den forbindelse om dokumentation for, at en konkret handel var foretaget før indførelsen
af IOK-kvoteloftet på personniveau den 1. januar 2014. Rigsrevisionen anmodede også
om at modtage styrelsens retningslinjer for datering af IOK-overdragelser. Rigsrevisio-
nen oplevede ikke at modtage tilfredsstillende svar på anmodningerne.
2.1.3.3
Dataudtræk vedrørende fartøj 1 og fartøj 2
Rigsrevisionen modtog den 10. marts 2017 et dataudtræk for fartøj 3 over kvoter afgivet
til bl.a. fartøj 1 den 4. juni 2014. Rigsrevisionen modtog også den 10. marts 2017 et da-
taudtræk for fartøj 1 over kvoter modtaget fra bl.a. fartøj 3 den 4. juni 2014. Sidstnævnte
dataudtræk for fartøj 1 indeholdte imidlertid ikke alle de kvoteandelsoverdragelser fra
fartøj 3, som dataudtrækket for fartøj 3 gjorde. Den 7. april 2017 modtog Rigsrevisionen
et nyt dataudtræk for fartøj 1 over kvoter modtaget fra bl.a. fartøj 3 den 4. juni 2014. Dette
dataudtræk indeholdt heller ikke alle de kvoteandelsoverdragelser fra fartøj 3, som data-
udtrækket for fartøj 3 gjorde, men indholdet var forskelligt fra det første udtræk for fartøj
1 af 10. marts 2017. En tilsyneladende tilsvarende problemstilling gør sig gældende for
dataudtræk af 16. maj 2017 vedrørende fartøj 2. Kammeradvokaten bedes undersøge va-
liditeten af dataudtrækkene for fartøj 1 af 10. marts 2017 og 7. april 2017 og for fartøj 2
af 16. maj 2017 og af grunddokumentationen udleveret til Rigsrevisionen i relation til
disse dataudtræk. Kammeradvokaten bedes endvidere undersøge styrelsens sagsbehand-
ling i forbindelse med disse dataudtræk.
2.1.3.4
Visse dispositioner vedrørende fartøj 4
Rigsrevisionen stillede en række spørgsmål vedrørende fartøj 4 i relation til registreringer
af ejerforhold, kvoteandelsoverdragelser, orienteringer til to konkrete fiskere vedrørende
disses kvoteandelsejerskab samt licensudstedelser. Kammeradvokaten bedes undersøge
den samlede sagsbehandling i forbindelse med ovennævnte dispositioner i perioden primo
2013 til august 2017, styrelsens betjening af Rigsrevisionen i relation til anmodninger
vedrørende fartøj 4 i perioden januar 2017 til august 2017 og styrelsens håndtering af
overvejelser om politianmeldelser i relation til forhold vedrørende fartøj 4.
2.1.4
Sagsbehandling i relation til styrelsens politianmeldelse af et antal fiskere i juli
2017
Styrelsen indgav i juli 2017 politianmeldelse mod et antal fiskere som følge af en række
af Rigsrevisionens konstateringer. Kammeradvokaten bedes undersøge styrelsens sags-
behandling i forbindelse med anmeldelsen, herunder sagsoplysningen og informationsde-
lingen med politiet, og hvorvidt alle forhold angivet af Rigsrevisionen blev tilstrækkeligt
Side 36/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0039.png
14. SEPTEMBER 2018
oplyst og anmeldt til politiet. I forhold til informationsdelingen med politiet skal sagsbe-
handlingen undersøges i relation til oversendelsen til politiet af et kvoteandelsoverdragel-
sesskema for fartøj 5, der indeholdt en side mindre end den version af skemaet, som Rigs-
revisionen modtog. Det bedes endvidere undersøgt, hvorfor opgaven med politianmeldel-
serne ikke blev lagt ud til inspektorater. Kammeradvokaten bedes endelig undersøge sty-
relsens sagsbehandling efter indgivelsen af anmeldelsen, herunder særligt styrelsens til-
bagekaldelse af anmeldelsen den 7. august 2017 og eventuelle uoverensstemmelser mel-
lem anmeldelsen med bilag, som politiet modtog, og den kopi af anmeldelsen med bilag,
som styrelsen efterfølgende sendte til Udenrigsministeriet i august 2017.
2.2
Øvrige forhold omfattet af forvaltningseftersynet
Udenrigsministeriet ønsker som led i forvaltningseftersynet følgende øvrige forhold under-
søgt:
2.2.1
Visse øvrige forhold i relation til styrelsens betjening af Rigsrevisionen
Som led i forvaltningseftersynet ønskes visse af de øvrige ufyldestgørende besvarelser af
spørgsmål, som Rigsrevisionen oplevede at få, også undersøgt. Kammeradvokaten bedes
navnlig undersøge styrelsens sagsbehandling i relation til følgende:
2.2.1.1
Kystfiskertilladelser til fartøj 6 og fartøj 7
Rigsrevisionen anmodede om dokumentation for kystfiskertilladelser til fartøj i 2016 og
fartøj 7 i 2017. Rigsrevisionen oplevede ikke at modtage tilfredsstillende svar på anmod-
ningerne.
2.2.1.2
Oversigt over det samlede kvoteejerskab
Rigsrevisionen anmodede løbende fra november 2016 til april 2017 om en oversigt over
det samlede kvoteejerskab. Rigsrevisionen modtog en oversigt den 21. april 2017, som
ifølge Rigsrevisionen dog manglede to makrelkvoter og derfor ikke viste det samlede
kvoteejerskab. Rigsrevisionen modtog aldrig en komplet oversigt over det samlede kvo-
teejerskab.
2.2.1.3
Ændring af grundlaget for kvotekoncentrationsberegninger
Rigsrevisionen anmodede om at få klargjort konsekvenserne af ændringen for opgørelsen
af kvotekoncentrationen fra beregning på baggrund af de danske initialkvoterne til et gen-
nemsnit af de foregående 3 års endelige danske kvoter, der trådte i kraft 1. januar 2014.
Rigsrevisionen anmodede endvidere om dokumentation for baggrunden for regelændrin-
gen, herunder materiale udleveret til Erhvervsfiskeriudvalget i forbindelse med drøftelser
af ændringen. Rigsrevisionen anmodede også om at modtage eksempler på de ad hoc-
beregninger for kvotekoncentrationen, som blev foretaget før regelændringen i 2014.
Side 37/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0040.png
14. SEPTEMBER 2018
Rigsrevisionen oplevede ikke at modtage tilfredsstillende svar på anmodningerne. Paral-
lelt med Rigsrevisionens anmodninger konstaterede styrelsen i januar eller februar 2017,
at styrelsens beregninger af kvotekoncentrationen i perioden 2014-2016 reelt ikke var
blevet foretaget på baggrund af et gennemsnit af de foregående 3 års endelige danske
kvoter på trods af regelændringen i 2014.
En ledende medarbejder besluttede i februar 2017,
at beregningsgrundlaget skulle korrigeres fremadrettet, men at der ikke skulle foretages kor-
rektioner bagudrettet. Rigsrevisionen blev ikke orienteret om dette forhold.
2.2.1.4
Skibsregistrets betydning for overblik og kontrol med kvotekoncentrationen
Det fremgår af styrelsens notat af 3. maj 2017 til Rigsrevisionen, at styrelsen ikke var
enig i Rigsrevisionens foreløbige vurdering af, at ministeriet ikke havde et retvisende
overblik og fører kontrol med kvotekoncentration. Styrelsen anfører bl.a., at Rigsrevisio-
nen havde en fejlagtig forståelse af forholdet mellem Søfartsstyrelsens Skibsregister og
Fartøjsregistret i relation til opgørelse af kvotekoncentrationen. Kammeradvokaten bedes
undersøge styrelsens sagsbehandling i forbindelse med udarbejdelsen af dette notat og
det efterfølgende forløb frem til og umiddelbart efter mødet mellem styrelsen, Miljø- og
Fødevareministeriets departement og Rigsrevisionen den 11. maj 2017.
Undladt lukning af fangstområde i januar 2015 og manglende efterfølgende kon-
trol
I januar 2015 besluttede styrelsen, at et område ikke skulle lukkes for fangst, selvom kontrol
og indberetning fra kontrolskib 1 om en foretaget RTC-kontrol (Real Time Closure-kontrol)
viste, at området skulle lukkes for fiskeri. Beslutningen blev truffet af Fiskerikontrolenheden
med henvisning til, at erhvervet ”allerede var hårdt presset”. I meddelelsen til kontrolskib 1
om ikke at lukke området anførtes ”politiske årsager” som
den primære begrundelse. Forhol-
dene tyder på, at der efterfølgende ikke er foretaget RTC-kontroller i en længere periode.
Sagen ses ikke at have været forelagt direktionen i LFST. Kammeradvokaten bedes under-
søge styrelsens sagsbehandling i relation til beslutningen om at undlade lukning af det pågæl-
dende område i januar 2015 og en eventuel beslutning om ikke efterfølgende at foretage RTC-
kontroller af området eller generelt.
2.2.3
Dispensation til en fisker til trawlfiskeri i Limfjorden
I processen med at besvare en borgerhenvendelse er Udenrigsministeriet blevet opmærksom
på, at der er givet en muligvis uhjemlet dispensation til trawlfiskeri af sild i Limfjorden til en
konkret fisker i 2017. Kammeradvokaten bedes undersøge styrelsens sagsbehandling i rela-
tion til dispensationen, herunder om Erhvervsfiskeriudvalget har været inddraget i sagen.
2.2.2
Side 38/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0041.png
14. SEPTEMBER 2018
3.
DEN TIDLIGERE LANDBRUGS- OG FISKERISTYRELSE
3.1
Fiskerierhvervet i Danmark
I 2017 var der 4.789 erhvervsfiskere og 2.203 fartøjsejere.
1
Til sammen landede danske er-
hvervsfiskere i 2017 fisk og skaldyr for 3,4 mia. kr.
2
, mens den samlede fiskeeksport, der også
omfatter fisk landet af udenlandske fiskere og eksport af halvfabrikata samt forarbejdning, i
2016 var på 26,1 mia. kr.
3
Ifølge Copenhagen Economics bidrog fiskerisektoren i 2013 med i alt 12,5 mia. kr. til BNP,
hvis direkte, indirekte og inducerede effekter medregnes. Dette bidrag skønnes af Copenha-
gen Economics at være 13,2 mia. kr. i 2016.
4
3.2
Styrelsens ansvar og opgaver
Landbrugs- og Fiskeristyrelsen var en erhvervsstyrelse og havde som overordnet mål at skabe
et konkurrencedygtigt landbrug og fiskeri i Danmark.
5
Inden for fiskeriområdet havde styrelsen til opgave at gennemføre regeringens fiskeripolitik
samt forestå regel- og politikforberedelse, kontrol, myndighedsberedskab, sagsbehandling og
deltage i internationalt samarbejde.
Inden for fiskeriområdet var styrelsen bl.a. ansvarlig for at udstede tilladelser til fiskeri, at
omsætte
EU’s regler og forvaltningsplaner til konkrete anvisninger på, hvordan
kontrollen af
det erhvervsmæssige fiskeri skulle gennemføres, at gennemføre kontrol med og håndhæve
fiskerireglerne vedrørende erhvervsmæssigt og rekreativt fiskeri, og at bistå med politiudvik-
ling på fiskeriområdet. Styrelsen foretog endvidere hygiejnekontrol med ferske fisk og fiske-
varer, udførte kontroller med det formål at sikre bestanden af nærmere bestemte arter gennem
lukning af områder for fiskeri, hvor de gennemførte kontrolforretningers resultater gav an-
ledning hertil, og behandlede anmeldelser af ulovligt fiskeri og brug af EU-tilskud.
3.3
Organisation
I den periode, som forvaltningseftersynet angår, har regeludarbejdelsen, administrationen og
kontrollen vedrørende dansk erhvervsfiskeri og rekreativt fiskeri ressortmæssigt været for-
skelligt organiseret.
Administrationen var fra ultimo 2011 til den 1. februar 2017 placeret hos NaturErhvervsty-
relsen. Den 1. februar 2017 ændrede NaturErhvervstyrelsen navn til Landbrugs- og Fiskeri-
styrelsen (LFST). Den 28. juni 2015 blev Fødevareministeriet lagt sammen med Miljømini-
steriet, hvorved Miljø- og Fødevareministeriet blev oprettet. Indtil denne sammenlægning var
Jf. Danmarks fiskeriforening. http://fiskeriforening.dk/om-fiskeriet/fiskeriet-i-tal/besaetning/ (tilgået 10. september 2018)
Bilag 1.
3
Bilag 2.
4
Bilag 2.
5
Bilag 3.
2
1
Side 39/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0042.png
14. SEPTEMBER 2018
styrelsen ressortmæssigt placeret under Fødevareministeriet. Efterfølgende hørte styrelsen
under Miljø- og Fødevareministeriets ressortområde.
Ved kongelig resolution af 7. august 2017 blev ressortansvaret for fiskeriområdet overført fra
Miljø- og Fødevareministeriets ressortområde til Udenrigsministeriets ressortområde. Samti-
dig påbegyndtes en deling af LFST i to selvstændige styrelser: Landbrugsstyrelsen og Fiske-
ristyrelsen. Delingen blev faldt på plads ved delingsaftale af 24. november 2017, hvorefter
Udenrigsministeriet overtog det administrative ansvar for fiskeriområdet i den tidligere Land-
brugs- og Fiskeristyrelse. Fiskeriområdet har herefter været forankret i Fiskeristyrelsen samt
i Fiskeripolitisk afdeling i Udenrigsministeriet. Landbrugsstyrelsen forblev under Miljø- og
Fødevareministeriets ressortområde.
Forud for ressortomlægningen i august 2017 var LFST overordnet organiseret som illustreret
i nedenstående organisationsdiagram fra 10. juli 2017. Selvom styrelsen er undergået visse
organisatoriske ændringer siden 2011, skønnes organisationsdiagrammet at være dækkende
for forvaltningseftersynet. De enheder, som er markeret med rødt i organisationsdiagrammet,
er de dele af styrelsen, der særligt har været genstand for forvaltningseftersynet.
Side 40/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0043.png
14. SEPTEMBER 2018
3.4
De konkrete kontorer omfattet af undersøgelsen
En række enheder har været relevante for forvaltningseftersynet, herunder bl.a. ”Fiskerikon-
trol”, ”EU & Fiskeriregulering”, ”Data & Analyse”, ”FMC” og enhederne i den regionale
fiskerikontrol. Forvaltningseftersynet har dog særligt omfattet enhederne ”Fiskerikontrol” og
”EU & Fiskeriregulering”.
3.4.1
Fiskerikontrol
Enheden Fiskerikontrol havde som overordnet opgave at udvikle, prioritere og koordinere
den danske fiskerikontrol. Selve kontrollen (til lands og til søs) blev gennemført i enhederne
i den regionale fiskerikontrol. I land blev kontrollen foretaget af 7 fiskerikontrolafdelinger
beliggende i henholdsvis Fiskeriinspektorat Øst og Fiskeriinspektorat Vest. Til søs blev kon-
trollen foretaget af styrelsens fiskerikontrolskibe. Både inspektoraterne og fiskerikontrolski-
bene var organisk placeret under Fiskerikontrol.
Fiskerikontrolenhedens ansvar og opgaver var bl.a. at omsætte EU-regulering og forvalt-
ningsplaner til konkrete anvisninger på, hvordan kontrollen af det erhvervsmæssige fiskeri
skulle gennemføres, at udstede tilladelser til fiskeri, at administrere fiskefartøjsregistret, at
oprette og vedligeholde individer i Fiskerisystemet, at foretage datakvalitetstjek med henblik
på at sikre et korrekt grundlag for kvoteafskrivning, og at administrere det pointsystem, der
er etableret i forbindelse med alvorlige overtrædelser af visse EU-fiskeriregler.
3.4.2
EU & Fiskeriregulering
Enheden EU & Fiskeriregulering havde som primær opgave at styrke de politikskabende og
reguleringsmæssige dele af fiskeriområdet samt skabe synergier og mulighed for regulerings-
mæssige synergier på tværs af landbrug og fiskeri.
Enhedens ansvar vedrørte
bl.a. EU’s fiskeripolitik, natur-
og miljøpolitik på fiskeriområdet,
øvrig internationalt arbejde på fiskeriområdet og national fiskeriregulering, herunder er-
hvervsfiskeri, akvakultur og rekreativt fiskeri). Opgaverne omfattede bl.a. regulering af fi-
skeriområdet, sekretariatsbetjening af Udvalg for Erhvervsfiskeri, Muslingeudvalg, Udvalg
for Rekreativt Fiskeri og Bierhvervsnævnet, politikudvikling på fiskeriområdet, implemente-
ring af den fælles fiskeripolitik fra 2013, og koordinering af sager under den fælles fiskeripo-
litik.
Side 41/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0044.png
14. SEPTEMBER 2018
4.
TILRETTELÆGGELSE AF FORVALTNINGSEFTERSYNET
Det er ved gennemgang af et omfattende materiale vurderet om styrelsens forvaltning med
hensyn til de givne undersøgelsespunkter har været i overensstemmelse med egne interne
retningslinjer, instrukser og arbejdsgange, god forvaltningsskik, samt gældende lovgivning,
herunder almindelige forvaltningsretlige regler. Såfremt det er vurderet, at der er sket over-
trædelser, har vi ligeledes vurderet, om der er grundlag for at tage ansættelsesretlige skridt.
Det har været centralt for Udenrigsministeriet, at forvaltningseftersynet er gennemført med
respekt for de berørte medarbejderes retssikkerhed. Tilsvarende har Udenrigsministeriet øn-
sket, at forvaltningseftersynet blev gennemført med den grad af gennemsigtighed, som var
mulig uden derved at kompromittere eller lægge væsentlige praktiske og tidsmæssige hin-
dringer i vejen for eftersynet.
Forvaltningseftersynet er på den baggrund blevet gennemført ud fra to principper med det
formål at sikre en fokuseret, grundig og retssikkerhedsmæssigt betryggende undersøgelse:
•
Kun nødvendige forhold er undersøgt.
Det vil sige, at der alene er udført arbejde, der
har været nødvendigt for at besvare opgavebeskrivelsen. Der er ikke foretaget nogen
samlet afdækning af de sagsområder, undersøgelsen vedrører, men alene sket afdæk-
ning af de konkret undersøgte forhold. I meget begrænset omfang er medtaget forhold
med naturlig sammenhæng til de undersøgte forhold, idet det dog løbende er blevet
overvejet og vurderet, om der har været anledning til at inddrage yderligere forhold i
forvaltningseftersynet.
Kun forhold, hvor der har været en indikation på fejl, er blevet undersøgt indgående.
Kun de forhold, hvor der har været en indikation på fejl, er undersøgt til bunds. De
forhold, hvor der ikke har været indikationer på fejl eller forsømmelser, er ikke blevet
gjort til genstand for indgående undersøgelser.
•
Forvaltningseftersynet er overordnet tilrettelagt i en oplysningsfase og en høringsfase.
4.1
Oplysningsfasen
Formålet med oplysningsfasen har været at afdække de faktiske omstændigheder og forløbet
i de udvalgte sager. Dette er sket ved udarbejdelse af en faktumbeskrivelse for hvert under-
søgelsespunkt baseret på en dokument- og sagsgennemgang, undersøgelser i styrelsens it-
systemer samt møder med Fiskeristyrelsen. Hver faktumbeskrivelse er i oplysningsfasen ble-
vet anvendt som grundlag for udarbejdelsen af såvel foreløbige forvaltningsretlige vurderin-
ger som foreløbige ansættelsesretlige vurderinger.
Side 42/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0045.png
14. SEPTEMBER 2018
Udenrigsministeriet udleverede indledningsvis en række journaler, der hidrører fra Udenrigs-
ministeriet, Fiskeristyrelsen, Rigsrevisionen og Nordjyllands Politi. På baggrund af en indle-
dende gennemgang af dette materiale og med bistand fra Fiskeristyrelsen er yderligere rele-
vant materiale blevet identificeret, herunder e-mailarkiver og journaler i den tidligere Land-
brugs- og Fiskeristyrelse. Det samlede faktuelle grundlag for undersøgelsen, herunder krite-
rier for udvælgelsen, er nærmere beskrevet i afsnit 5.
Landbrugsstyrelsen, der af tekniske årsager har været i besiddelse af store dele af det rele-
vante materiale, har efter anmodning udleveret en del af det relevante materiale. Fiskeristy-
relsen har ligeledes udleveret det relevante materiale, som styrelsen uden større tekniske ud-
fordringer kunne udlevere.
Der har løbende været samarbejde med særligt Fiskeristyrelsen og i nogen udstrækning Land-
brugsstyrelsen med henblik på at indhente relevant materiale og kvalitetssikre dele af det
faktuelle grundlag for undersøgelsen.
Vi har endvidere foretaget undersøgelser, opslag og sammenholdt oplysninger i styrelsens
journaliseringssystem, Captia, Fagportalen, Fartøjsregistret, Individregistret, Licensregistret,
Skibsregistret og CVR. Dertil har Fiskeristyrelsens it-leverandør leveret oplysninger om æn-
dringer og logs i styrelsens it-systemer.
Der er ikke fastlagt et generelt begyndelsestidspunkt for forvaltningseftersynet, da de rele-
vante tidsperioder varierer afhængig af de undersøgte sagsforløb. I enkelte sagsforløb er der
tråde tilbage til 2012 og 2013. Undersøgelsens generelle sluttidspunkt er fastsat til den 6.
oktober 2017, hvor Nordjyllands Politi blev oplyst om, at styrelsen indledte en personalesag
mod medarbejder A. Dette sluttidspunkt er valgt for at kunne afdække alle forhold vedrørende
medarbejder A’s
håndtering af styrelsens politianmeldelse til Nordjyllands Politi.
Med henblik på at sikre en fokuseret, metodisk og kosteffektiv gennemgang af det omfattende
oplysningsgrundlag, der er indsamlet i oplysningsfasen, er det fulde materiale på ca. 785.000
dokumenter blevet systematiseret og gennemgået i en struktureret eDiscovery-proces. Ved
hjælp af digitale værktøjer har det bl.a. været muligt på forhånd at frasortere privat materiale,
identificere tendenser og sammenhænge i datamaterialet samt foretage specifikke søgninger
i datamaterialet, herunder i afgrænsede dele. Herved er de konkrete dokumenter, der relaterer
sig til hvert undersøgelsespunkt i opgavebeskrivelsen, blevet identificeret til brug for udar-
bejdelsen af en faktumbeskrivelse for hvert undersøgelsespunkt.
Hver faktumbeskrivelse er blevet anvendt som grundlag for udarbejdelsen af såvel foreløbige
forvaltningsretlige vurderinger som foreløbige ansættelsesretlige vurderinger. Vurderingerne
Side 43/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0046.png
14. SEPTEMBER 2018
heraf har taget afsæt i gældende krav efter fiskerireguleringen, den almindelige forvaltnings-
ret, Kodex VII og ansættelsesretten. Disse krav er dels beskrevet i afsnit 7 og dels i forbin-
delse med behandlingen af hvert sagsforløb.
4.2
Høringsfasen
Efter faktumbeskrivelserne er udarbejdet, har de berørte medarbejdere fra den tidligere Land-
brugs- og Fiskeristyrelse i høringsfasen fået mulighed for at fremkomme med kommentarer,
samt korrigere fejl og misforståelser, inden de endelige faktumbeskrivelser og vurderinger er
blevet udfærdiget.
Alle berørte medarbejdere har således modtaget en anmodning om deltagelse i en frivillig,
skriftlig høring. De berørte medarbejdere, der ønskede at deltage i høringsfasen, har modtaget
relevante faktumbeskrivelser, det bagvedliggende materiale, der er inddraget og overvejet
inddraget, samt foreløbige vurderingsafsnit. Det har ikke været muligt at medsende det fulde
bagvedliggende materiale. Det skyldes dels, at visse dokumenter har været fortrolige, og dels
at det bagvedliggende materiale har haft et uforholdsmæssigt stort omfang. Derfor modtog
de berørte personer alene det materiale, som har dannet grundlag for de(t) konkrete afsnit i
faktumbeskrivelsen, og det materiale, som i den forbindelse er blevet overvejet, men ikke er
indgået i faktumbeskrivelsen.
Alle de berørte medarbejdere, der deltog i høringen, havde syv uger til at fremkomme med
eventuelle høringssvar. Alle 12 berørte personer tilkendegav, at de ønskede at deltage i hø-
ringen. Heraf var det relevant at høre 11 personer. Vi modtog svar fra otte personer, hvoraf
syv personer havde bemærkninger. En person havde ingen bemærkninger. Høringssvarene er
samlet i forvaltningseftersynets høringsnotat.
6
Der er ikke blevet gennemført afdækkende samtaler med de berørte personer i styrelsen, da
det ikke har været nødvendigt. Tjenstlige samtaler er faldet uden for rammerne af forvalt-
ningseftersynet.
Med inddragelse af de indkomne høringssvar er høringsfasen blevet afsluttet med udarbej-
delsen af de endelige faktumbeskrivelser og retlige vurderinger.
4.3
Medarbejderbeskyttelse og retssikkerhed
Udenrigsministeriet har ønsket, at forvaltningseftersynet blev gennemført med størst mulig
hensyntagen til de berørte medarbejdere. Forvaltningseftersynet er således blevet gennemført
med den grad af gennemsigtighed, som er mulig uden at kompromittere eller lægge væsent-
lige praktiske og tidsmæssige hindringer i vejen for eftersynet. I et samarbejde med Uden-
rigsministeriet, Fiskeristyrelsen og Landbrugsstyrelsen er alle relevante medarbejdere i de
pågældende myndigheder løbende blevet orienteret om forvaltningseftersynets forløb. De
6
Bilag 4.
Side 44/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0047.png
14. SEPTEMBER 2018
medarbejdere, der konkret har været berørt af forvaltningseftersynet, har endvidere modtaget
relevante underretninger på relevante tidspunkter.
Igennem hele undersøgelsens forløb er relevante persondataretlige regler iagttaget. Kammer-
advokaten er dataansvarlig for det materiale, som er blevet indhentet til brug for undersøgel-
sen, og der er indgået en databehandleraftale med den tekniske underleverandør, som konkret
har bistået med undersøgelsen.
Der er kun indsamlet e-mailarkiver for de nærmere angivne perioder, der er vurderet relevante
for det pågældende undersøgelsespunkt. Alt privat materiale er blevet teknisk frasorteret, in-
den e-mailarkiverne er blevet inddraget i eDiscovery-processen. De medarbejdere, hvis e-
mailarkiver er blevet indsamlet, har fået mulighed for at lade en repræsentant overvære gen-
nemgangen af den pågældendes e-mailarkiv.
I forbindelse med høringsfasen er de berørte medarbejdere i styrelsen blevet oplyst om deres
rettigheder, herunder at det har været muligt at konsultere bisidder i forbindelse med afgivel-
sen af et eventuelt høringssvar.
Side 45/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0048.png
14. SEPTEMBER 2018
5.
FAKTUELT GRUNDLAG
Forvaltningseftersynet er blevet gennemført på skriftligt grundlag ved indsamling og gen-
nemgang af et omfattende datamateriale på ca. 785.000 dokumenter. Det fulde oplysnings-
grundlag blev tilvejebragt i maj 2018.
Det har været afgørende for Udenrigsministeriet, at forvaltningseftersynet er tilbundsgående
og ikke efterlader uafdækkede forhold. Vi har derfor haft adgang til at indhente et ganske
betydeligt oplysningsgrundlag fra en række kilder. I det omfang vores undersøgelser har givet
anledning til at indhente yderligere materiale og afdække øvrige forhold, har der efter aftale
med Udenrigsministeriet været mulighed for dette. Vores undersøgelser af det samlede, ind-
hentede materiale har ikke givet anledning til at indhente væsentligt yderligere materiale eller
afdække væsentlige øvrige forhold.
Det samlede materiale, der er indgået i eDiscovery-processen, har omfattet e-mailarkiver,
journaliserede sagsakter og ujournaliserede, fysiske sagsakter.
5.1
Materiale fra Udenrigsministeriet
Udenrigsministeriet udleverede indledningsvis relevante journaler mv. hidrørende fra Uden-
rigsministeriet, Fiskeristyrelsen, Rigsrevisionen og Nordjyllands Politi, som Udenrigsmini-
steriet var i besiddelse af. Dette materiale er dels indgået i det samlede oplysningsgrundlag
og er dels blevet brugt som udgangspunkt for identifikation af øvrigt, relevant materiale.
5.2
Journaler
Vi har ved anmodning til Landbrugsstyrelsen og Fiskeristyrelsen indhentet alle journaliserede
sagsakter fra ca. 40 journaler med tilknytning til opgavebeskrivelsens undersøgelsespunkter.
De indhentede journaler er blevet identificeret dels på baggrund af konkrete oplysninger, der
fremgik af det materiale, som Udenrigsministeriet udleverede indledningsvist, og dels på bag-
grund af anmodninger til Fiskeristyrelsen om at identificere samtlige journaler med relation
til givne sagsområder. Disse sagsområder er blevet specificeret i skriftlige anmodninger til
Fiskeristyrelsen og ved møder med styrelsen. Det har under hele undersøgelsens forløb været
muligt at indhente yderligere journaler, hvilket der i begrænset omfang har været behov for.
Vi er blevet oplyst af Landbrugsstyrelsen, der af tekniske årsager i vid udstrækning har fore-
stået udleveringen af de ønskede journaler, at det kun i helt særlige situationer er muligt for
udvalgte personer at slette akter, der er journaliseret i styrelsens journaliseringssystem. Det
har derfor ikke været nødvendigt at indhente backup af de relevante journaler.
Vi har endvidere modtaget en række ujournaliserede, fysiske dokumenter fra Fiskeristyrelsen,
som medarbejder A havde på sit kontor. Disse fysiske akter er blevet digitaliseret og har
indgået i den samlede eDiscovery-proces.
Side 46/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0049.png
14. SEPTEMBER 2018
5.3
It-systemer
Vi har foretaget undersøgelser og opslag i styrelsens it-systemer, herunder Fartøjsregisteret,
Individregisteret, Licensregisteret og Fagportalen. Med hensyn til visse oplysninger vedrø-
rende ændringer og logs har vi endvidere indhentet oplysninger fra styrelsens it-leverandør,
da disse oplysninger alene kunne udleveres af it-leverandøren.
Vi har haft mulighed for at foretage undersøgelser i styrelsens SAS-system, men det har ikke
været relevant.
5.4
E-mailarkiver
Vi har på baggrund af dels konkrete oplysninger, der fremgik af det materiale, som vi indled-
ningsvist fik udleveret af Udenrigsministeriet, og oplysninger fra Fiskeristyrelsen vedrørende
stillinger, funktioner og placeringer for medarbejdere i den tidligere Landbrugs- og Fiskeri-
styrelse, identificeret 12 medarbejdere fra den tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelse, der
havde interesse for forvaltningseftersynet.
Medarbejderne er blevet udvalgt på grundlag af begrundede formodninger for, at der i de
pågældendes e-mailarkiv ville kunne findes oplysninger med relevans for belysningen af de
sagsforløb, som er omfattet af forvaltningseftersynet. Ved udvælgelsen har vi lagt vægt på,
om den pågældende medarbejder har haft særlig mulighed for at yde indflydelse på den rele-
vante sags behandling, eller om den pågældende har haft en stilling, hvor det må formodes,
at vedkommende har haft en særlig tilknytning til den relevante sags behandling.
De 12 udvalgte medarbejdere betegnes som de berørte medarbejdere. De berørte medarbej-
deres stillinger er nærmere beskrevet i
afsnit 6.
For disse 12 berørte medarbejdere har vi indhentet e-mailarkiver. Der er indhentet e-mailar-
kiver for hver af de udvalgte personer for de perioder, der konkret er vurderet relevante for
de enkelte sagsforløb. Disse perioder begynder tidligst 1. januar 2013 og afsluttes for de fleste
medarbejderes vedkommende senest 31. august 2017 11. oktober 2017. For en berørt medar-
bejder er der indhentet e-mailarkiv frem til, denne konto blev lukket. For en anden berørt
medarbejder er der indhentet e-mailarkiv frem til tidspunktet for indhentningen af e-mailar-
kiverne.
E-mailarkiverne er indhentet i form af det så kaldte livemiljø
–
det vil sige e-mailarkivet, som
det forelå på indhentningstidspunktet. Med henblik på at undgå, at e-mails, der måtte været
blevet slettet efter sommeren 2017, ikke ville blive indhentet som en del af livemiljøet, har vi
tillige indhentet backup af de 12 e-mailarkiver.
Side 47/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0050.png
14. SEPTEMBER 2018
Såvel livemiljø som backup af 4. juni 2017 og backup af 3. september 2017 er blevet indhentet
fra Statens It via Udenrigsministeriet, Fiskeristyrelsen og Landbrugsstyrelsen. Statens It fo-
retager rutinemæssigt backup. Blandt de backups, som Statens It råder over, har vi valgt,
hvilke tidspunkter vi ønskede at få backup fra. En backup indeholder ikke e-mails, der var
slettet, da backup’en blev foretaget.
Hvis der i de sagsakter og e-mailarkiver, som vi har indhentet og gennemgået, har været tegn
på, at der burde indhentes e-mailarkiver for en bredere personkreds, har det efter nærmere
aftale med Udenrigsministeriet været muligt at udvide personkredsen og indhente yderligere
e-mailarkiver. Dette har ikke været relevant.
Kammeradvokatens tekniske underleverandør har bistået med teknisk at frasortere alt privat
materiale, der måtte forefindes i de indhentede e-mailarkiver. Der er ikke i forbindelse med
eDiscovery-processen konstateret private materiale i det gennemgåede materiale.
5.5
Computere og mobiltelefoner
Vi har ikke indhentet kopier af de berørte medarbejderes arbejdscomputer og arbejdsmobil-
telefon. Vi har dog forbeholdt os muligheden herfor og har anmodet Landbrugsstyrelsen om
at sikre relevante computere og mobiltelefoner på en sådan måde, at det på et senere tidspunkt
ville være muligt at kopiere/indhente indholdet af de pågældende computere og mobiltelefo-
ner. Det har ikke været relevant.
5.6
Organisationsoplysninger om LFST
Vi har modtaget og inddraget en række dokumenter vedrørende den organisatoriske opbyg-
ning af såvel NaturErhvervstyrelsen som Landbrugs- og Fiskeristyrelsen. Dertil har vi mod-
taget summariske stillingsbeskrivelser for de berørte medarbejdere.
5.7
Afdækkende samtaler
Der er ikke blevet gennemført afdækkende samtaler med de berørte personer i styrelsen, da
det ikke har været nødvendigt for at afdække faktum.
Side 48/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0051.png
14. SEPTEMBER 2018
6.
MEDARBEJDERE OMFATTET AF FORVALTNINGSEFTERSYNET
Som beskrevet ovenfor under afsnit 5 har vi identificeret 12 medarbejdere, der er vurderet af
interesse for forvaltningseftersynet, og hvis e-mailarkiver derfor er blevet indhentet.
Forud for udvælgelsen af de 12 medarbejdere har vi foretaget en indledende gennemgang af
det materiale, som er modtaget fra Udenrigsministeriet hidrørende fra Nordjyllands Politi,
Rigsrevisionen, Udenrigsministeriet og den tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelse. Derud-
over har Fiskeristyrelsen sendt os en oversigt over de personer, der har været i berøring med
en række konkrete sager. Vi er endvidere ved et møde med Fiskeristyrelsen den 24. januar
2018 blevet oplyst om faktuelle forhold vedrørende stilling, funktion og placering for en
række medarbejdere i den tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelse. Ligeledes er vi blevet op-
lyst om organiseringen af den tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelse samt Fiskeristyrelsen.
Side 49/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0052.png
14. SEPTEMBER 2018
7.
RETSGRUNDLAG
7.1
Regulering og forvaltning af fiskerilovgivningen
Reguleringen af fiskeri er hovedsageligt fastsat i fiskeriloven og administrative forskrifter
udstedt i medfør af loven.
7
Udenrigsministeriet (tidligere Miljø- og Fødevareministeriet) for-
valter rammerne for fiskerierhvervet og fører Folketingets beslutninger ud i livet. Ministeriet
har det overordnede ressortansvar for at udstede og godkende regler for erhvervsfiskeriet.
Ministeriet har delegeret arbejdet med at udstede og godkende regler i bekendtgørelser for
erhvervsfiskeriet til Fiskeristyrelsen (tidligere Landbrugs- og Fiskeristyrelsen). Der er nedsat
et rådgivende udvalg
–
Erhvervsfiskeriudvalget
–
med repræsentanter fra ministeriet og er-
hvervet, som skal rådgive ministeriet om udarbejdelsen af bekendtgørelser, jf. fiskerilovens
§§ 4 og 6.
7.2
Kvotesystemet
Dette afsnit introducerer de væsentligste regler og begreber for reguleringen af fiskekvoter.
Reglerne herom har ændret sig flere gange under den relevante undersøgelsesperiode, og de
relevante regler om erhvervsfiskeri er derfor detaljeret gennemgået nedenfor i afsnit 8 i for-
bindelse med konstatering af, om LFST’s sagsbehandling har været lovlig. Dette afsnit skaber
alene overblik over kvotesystemet.
Fiskekvoterne i EU fastsættes årligt af EU’s fiskeriministre, der beslutter, hvor mange tons
af hver fiskeart hver medlemsstat må fange i løbet af de følgende kalenderår.
8
Det er herefter
op til den enkelte medlemsstat at tilrettelægge, hvordan medlemslandets kvoter fordeles mel-
lem landets fiskere.
I Danmark reguleres tildeling og udnyttelse af fiskekvoter direkte i den såkaldte regulerings-
bekendtgørelse (bekendtgørelse nr. 1604 af 19. december 2017).
9
En kvoteandel udgøres af de andele i promille, som et fartøj er tildelt eller har fået overført
af den del af en given dansk kvote, der afsættes til fordeling som fartøjskvoteandele (FKA)
eller individuelle overdragelige kvoteandele (IOK), jf. reguleringsbekendtgørelsens § 13, nr.
31, 1. pkt.
Der er den 16. november 2017 indgået aftale mellem alle Folketingets partier om indsats mod kvotekoncentration i dansk
fiskeri. Aftalen indebærer, at der vil blive foretaget ændringer i fiskerilovgivningen, bl.a. vedrørende Erhvervsfiskeriudvalget,
koncentrationslofter, krav til at blive registreret som erhvervsfisker med A-status mv. Fiskeripakken er delvist implementeret
ved lov nr. 1563 af 19. december 2017 om ændring af fiskeriloven (Oplysning om den sidste tredjedel af ejerkredsen i er-
hvervsfiskerselskaber) og lov nr. 736 af 8. juni 2018 om ændring af fiskeriloven (Opfølgning på fiskeripakken, Bierhvervsfi-
skernævnets sammensætning mv.).
8
Rådets forordning nr. 1380/2013 om den fælles fiskeripolitik, ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1954/2003 og (EF) nr.
1224/2009 og ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 og (EF) nr. 639/2004 samt Rådets afgørelse 2004/585/EF,
artikel 21.
9
Den nugældende reguleringsbekendtgørelse trådte i kraft den 1. januar. 2018, jf. § 182, stk. 1.
7
Side 50/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0053.png
14. SEPTEMBER 2018
Den samlede ejerkreds bag fartøjet kan disponere over fartøjets kvoteandele og de dertil knyt-
tede årsmængder, der gælder for fartøjskvoteandele (FKA) og individuelle overdragelige
kvoteandele (IOK), jf. reguleringsbekendtgørelsens § 7.
Forskellen mellem FKA og IOK består alene i muligheden for at overdrage kvoterne til andre.
Det er nemmere at handle med IOK end FKA, da FKA skal sælges samtidig til op til 10 andre
fartøjer eller i mindre portioner på op til 25 % i et givent år (der kan altså sælges 100 % af
andelen eller maksimalt 25 % i et givent år), mens IOK kan sælges i mængder, som den
enkelte fisker selv fastsætter, jf. reguleringsbekendtgørelsens § 90, § 91 og § 102 forudsæt-
ningsvis.
Ud over FKA og IOK findes også rationsfiskeri, der omfatter fiskeri på en fastsat fælles-
mængde, som flere fartøjer har adgang til i en nærmere angivet periode på baggrund af det
enkelte fartøjs indplacering eller tilladelse, jf. § 13, nr. 45. Reguleringsbekendtgørelsens § 40
oplister, hvilke kvoter der er FKA, IOK eller rationsfiskeri.
7.2.1
Fiskeriberettigede erhvervsfiskere og erhvervsfiskerselskaber
Fiskerilovens § 11, stk. 1, regulerer, hvem der må drive selvstændigt erhvervsmæssigt fiskeri
i saltvand. Det følger heraf, at bl.a. registrerede erhvervsfiskere med A-status og registrerede
erhvervsfiskeriselskaber er berettigede hertil.
7.2.1.1
Erhvervsfiskere med A-status
Personer kan registreres som erhvervsfiskere med A-status, hvis de kan dokumentere føl-
gende forhold, jf. fiskerilovens § 14, stk. 1, nr. 1-3:
1) de har dansk indfødsret eller har haft bopæl i landet i en uafbrudt periode på mindst
2 år umiddelbart forud for registreringen,
2) de har været beskæftigede med erhvervsfiskeri i de foregående 12 måneder, og
3) mindst 60 pct. af deres bruttoindkomst ved personlig virksomhed i de foregående 12
måneder stammer fra erhvervsfiskeri.
De nærmere dokumentationskrav for ansøgerens opfyldelse af betingelserne om forudgående
beskæftigelse, jf. § 14, stk. 1, nr. 2, og om bestemt sammensætning af forudgående brutto-
indkomst, jf. § 14, stk. 1, nr. 3, er reguleret i bekendtgørelse nr. 311 af 24. marts 2015 om
registrering som erhvervsfisker med A-status, jf. fiskerilovens § 14, stk. 2, og § 20.
7.2.1.2
Erhvervsfiskeriselskaber
Selskaber kan registreres som erhvervsfiskerselskaber med retten til at drive erhvervsmæssigt
fiskeri, hvis selskabet er et aktie- eller anpartsselskab, og hvis selskabet opfylder følgende
betingelser, jf. fiskerilovens § 16, stk. 1:
Side 51/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0054.png
14. SEPTEMBER 2018
1) mindst 2/3 af aktie- eller anpartskapitalen ejes af personer, der er registreret som er-
hvervsfiskere med A-status, eller
2) mindst 2/3 af aktie- eller anpartskapitalen ejes af et eller flere selskaber, hvor hele
aktie- eller anpartskapitalen ejes af personer, der er registreret som erhvervsfiskere
med A-status.
Registreringen er endvidere betinget af, at aktie- eller anpartsselskabets vedtægter indeholder
de bestemmelser, der fremgår af fiskerilovens § 16, stk. 2.
Der gælder ingen begrænsninger i, hvor mange kvoteandele et registreret erhvervsfiskersel-
skab kan eje. Kvotekoncentrationsreglerne regulerer således alene fartøjers og personers kvo-
teandele.
7.2.2
Maksimale grænser for FKA
Reguleringsbekendtgørelsens bilag 14 indeholder en oversigt over de maksimale grænser for,
hvor meget af den enkelte FKA en person kan eje (ejerandele) samt en oversigt over de mak-
simale grænser for, hvor meget af den enkelte kvote et fartøj kan disponere over (kvotean-
dele). Der gælder med andre ord både en personbegrænsning og en fartøjsbegrænsning. De
maksimale grænser for ejerandele og kvoteandele benævnes også ”kvotelofter”.
De første kvotelofter for både ejerandele og kvoteandele blev indført med virkning fra 19.
december 2011.
10
Der er i reguleringsbekendtgørelsens bilag 14 anført kvotelofter for 24 FKA-kvoter. Kvote-
lofterne er i intervallet 5-10 %. Der gælder ingen maksimal grænse for, hvor stor en del af de
samlede FKA-kvoter, som en person kan eje, eller et fartøj kan disponere over.
Grænserne for, hvor meget af den enkelte kvote en person kan eje (ejerandele), opgøres som
summen af personens ejerandele og
–
som noget nyt med bekendtgørelse nr. 212 af 1. marts
2017
–
andele, som den pågældende har bestemmende indflydelse over, jf. § 96, stk. 1 (FKA).
Bestemmende indflydelse er defineret i reguleringsbekendtgørelsens § 13, nr. 4.
Ved en hel eller delvis overførelse af et fartøjs FKA, må
der ikke i ejerkredsen af det modtagende
fartøj være personer, der ved overførslen vil overskride grænserne for ejerandele oplistet i
bilag 14, jf. § 94, stk. 1, 1. pkt. Tilsvarende må det modtagende fartøj ikke ved overførslen
overskride den maksimale sats for kvoteandele som oplistet i bilag 14, jf. § 94, stk. 1, sidste
pkt.
Bekendtgørelse nr. 1222 af 16. december 2011 om regulering af fiskeriet i 2012 og visse vilkår for fiskeriet i følgende år, §
86, stk. 1.
10
Side 52/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0055.png
14. SEPTEMBER 2018
Såfremt overførslen af FKA sker til et fartøj, i hvis ejerkreds der er personer, der ejer andele
i et fartøj med IOK, og som på personniveau ejer årsmængder af IOK svarende til mere end
2 % af de samlede danske IOK, er det en betingelse, at disse personer ikke vil komme til at
overskride 25 % af de maksimale grænser for FKA, som oplistet i bilag 14, jf. § 94, stk. 3
(”krydsreglen”).
Den modsatte situation er reguleret i § 102, stk. 4, der også benævnes kryds-
reglen, jf. afsnit 7.2.3. Tilsvarende begrænsning finder anvendelse ved overførsel som led i
et ejerskifte, jf. § 94, stk. 4. Krydsreglen blev indført med virkning fra den 19. december
2011.
11
7.2.3
Maksimale grænser for IOK
I modsætning til overførsel af FKA gælder der ikke nogen begrænsning i, hvor stor en andel
af et fartøjs IOK, der kan overføres til et andet fartøj. Der gælder dog den begrænsning, at et
fartøjs og en persons samlede årsmængder af IOK-kvoter højst må udgøre 10 % af de samlede
danske IOK, jf. reguleringsbekendtgørelsens § 102, stk. 3
(”10 %-reglen”).
10 %-reglen blev
indført på fartøjsniveau med virkning fra den 22. december 2008
12
og med virkning på per-
sonniveau fra den 1. januar 2014.
13
Overførsel af IOK er ligeledes betinget af, at de maksimale grænser for ejerandele og kvote-
andele (”kvotelofter”), som fremgår af reguleringsbekendtgørelsens bilag 14, ikke overskri-
des ved overførslen, jf. § 102, stk. 1.
Der er i reguleringsbekendtgørelsens bilag 14 anført kvotelofter for seks IOK. Kvotelofterne
er i intervallet 10-15 %.
Kvotelofterne gældende på personniveau (ejerandele) blev indført med virkning fra den 19.
december 2011.
14
På daværende tidspunkt gjaldt allerede flere individuelle kvotelofter på far-
tøjsniveau (kvoteandele), da disse var blevet indført løbende siden 2006.
15
Grænserne for hvor meget af den enkelte IOK en person kan eje (ejerandele) opgøres sva-
rende til FKA som summen af personens ejerandele og andele, som den pågældende har be-
stemmende indflydelse over, jf. § 105, stk. 1.
Såfremt IOK overføres til et fartøj, hvor der i ejerkredsen er personer, der ejer andele i et
FKA-fartøj, og som på personniveau ejer mere end 25 % af de maksimale satser for FKA,
Bekendtgørelse nr. 1222 af 16. december 2011 om regulering af fiskeriet i 2012 og visse vilkår for fiskeriet i følgende år, §
86, stk. 3.
12
Bekendtgørelse nr. 1359 af 19. december 2008 om regulering af fiskeriet i 2009 og visse vilkår for fiskeriet i følgende år, §
100, stk. 2.
13
Bekendtgørelse nr. 1423 af 12. december 2013 om regulering af fiskeriet i 2014-2020, § 90, stk. 3.
14
Bekendtgørelse nr. 1222 af 16. december 2011 om regulering af fiskeriet i 2012 og visse vilkår for fiskeriet i følgende år, §
90, stk. 1.
15
Se eksempelvis Bekendtgørelse nr. 1155 af 7. december 2005, §§ 95, stk. 4 og 111, stk. 4, vedrørende grænserne for et
fartøjs årsmængder af makrel og sild i Nordsøen, Skagerrak, Kattegat samt atlantoskandisk silde.
11
Side 53/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0056.png
14. SEPTEMBER 2018
som fremgår af bilag 14, er det en betingelse, at personen ikke ved overførslen kommer til at
eje årsmængder af IOK, der svarer til 2 % eller mere af de samlede danske IOK, jf. § 102,
stk. 4 (”krydsreglen”). Den modsatte situation er reguleret i § 94,
stk. 3, der også benævnes
krydsreglen, jf. afsnit 7.2.2. Tilsvarende begrænsning finder anvendelse ved overførsel som
led i et ejerskifte, jf. § 102, stk. 5. Krydsreglen blev indført med virkning fra den 19. december
2011.
16
7.2.4
Sanktionering af overskridelser af koncentrationsreglerne
Overtrædelse eller forsøg på overtrædelse af bestemmelserne i reguleringsbekendtgørelsen
kan straffes med bøde, jf. § 181, stk. 1, nr. 1. Tilsvarende kan den, der afgiver eller forsøger
at afgive urigtige eller vildledende oplysninger eller fortier eller forsøger at fortie oplysnin-
ger, som afkræves efter bekendtgørelsen, straffes med bøde, jf. § 181, stk. 1, nr. 4.
7.2.5
Særligt om proformaretshandel og stråmandsvirksomhed
En proformaretshandel er en erklæring, der udadtil tager sig ud som en juridisk bindende
disposition mellem to aftaleparter, men som
–
ifølge tilkendegivelsen mellem parterne
–
ikke
skal have den i erklæringen angivne virkning. Proformaretshandelen kan enten gå ud på, at
der slet ikke skabes nogen retsvirkning af proformadispositionen, eller at der skabes en anden
retsvirkning end aftalens indhold.
17
Ved vurderingen af, om en erklæring er udtryk for en proformadisposition, er det ofte et af-
gørende element, om aftalen har andre retsvirkninger, end aftaler af den pågældende slags
normalt har, herunder fx om en køber reelt råder over det solgte aktiv, om der rent faktisk er
sket betaling mv.
En stråmandsvirksomhed kan betegnes som en virksomhed, hvor de registrerede ejerforhold
kan betegnes som proforma.
18
Det vil være tilfældet, hvis virksomheden drives i en anden
persons navn end den reelle ejer, og den anden person ikke har økonomisk eller ledelsesmæs-
sig indflydelse svarende til registreringen.
Stråmandsvirksomhed er ikke i sig selv ulovligt eller strafbart. Er selskabskonstruktionen
etableret med henblik på en omgåelse af regler, herunder reglerne for kvotekoncentration,
kan dog både den reelle ejer og stråmanden efter omstændighederne ifalde strafansvar.
Bekendtgørelse nr. 1222 af 16. december 2011 om regulering af fiskeriet i 2012 og visse vilkår for fiskeriet i følgende år, §
90, stk. 4.
17
Anders Ørgaard,
Eksekutionsret,
2. udgave, 2016, side 56 f.
18
Jan Pedersen,
Skatte- og afgiftsstrafferet,
3. udgave, 2009, side 115.
16
Side 54/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0057.png
14. SEPTEMBER 2018
7.3
Forvaltningsretlige retskilder
7.3.1
Introduktion
Fiskerilovgivningen administreres som nævnt af Fiskeristyrelsen (tidligere Landbrugs- og Fi-
skeristyrelsen). Ud over de konkrete regler om erhvervsfiskeri, som er fastsat i bl.a. fiskeri-
loven og reguleringsbekendtgørelsen, skal styrelsen ved sin forvaltning iagttage almindelige
forvaltningsretlige regler og principper.
Forvaltningsretten er betegnelsen for de regler, som regulerer forholdet mellem forvaltnings-
myndighederne og borgerne samt forholdet mellem forvaltningsmyndighederne indbyrdes.
19
Forvaltningsretten har sin baggrund i anerkendelsen af domstolenes ret til at efterprøve for-
valtningens grænser, jf. grundlovens § 63. Domstolene udviklede hermed en række principper
for myndighedernes retsanvendelse. Siden 1955 har Folketingets Ombudsmand videreudvik-
let de forvaltningsretlige principper, jf. grundlovens § 55. Det gælder navnlig en række gene-
relle normer for sagsbehandling, f.eks. regler om skriftlighed, kontradiktion og rimelige sags-
behandlingstider.
En del af de forvaltningsretlige principper er efterfølgende
blevet optaget (”kodificeret”) i
lovgivning vedtaget af Folketinget, navnlig forvaltningsloven. Størstedelen af de forvalt-
ningsretlige krav og principper gælder dog stadig på uskrevent grundlag.
7.3.2
De forvaltningsretlige love
De mest centrale forvaltningsretlige love er forvaltningsloven, offentlighedsloven og person-
dataloven. Fælles for alle disse love er, at de hovedsageligt regulerer forvaltningsmyndighe-
dernes sagsbehandling.
Forvaltningsloven indeholder navnlig en række regler, som forvaltningsmyndigheder skal
iagttage i afgørelsessager. Det gælder f.eks. regler om vejledning, partsaktindsigt og -høring,
begrundelse og klagevejledning. Enkelte af lovens regler har et bredere anvendelsesområde
og gælder således også for andet end afgørelsessager. Det drejer sig bl.a. om reglerne for
inhabilitet og tavshedspligt mv.
Offentlighedsloven regulerer hovedsageligt den almindelige adgang til aktindsigt i forvalt-
ningens dokumenter og databaser samt regler om notatpligt. Modsat forvaltningsloven gælder
offentlighedsloven for al den virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige
forvaltning. Loven er således ikke begrænset til at gælde i afgørelsessager.
Persondataloven, som pr. 25. maj 2018 afløses af databeskyttelsesforordningen og databe-
skyttelsesloven, gælder i udgangspunktet både for offentlige myndigheder og private, men
19
Rønsholdt,
Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces, sagsbehandling,
4. udgave, 2014, side 25.
Side 55/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0058.png
14. SEPTEMBER 2018
hører med til den forvaltningsretlige regulering, da den fastsætter en række regler for offent-
lige myndigheders behandling af personoplysninger.
7.3.3
Uskrevne retskilder
Ud over de forvaltningsretlige love gælder en række principper for offentlig administration,
som har karakter af retsgrundsætninger. At de har karakter af retsgrundsætninger, indebærer,
at de er retligt forpligtende for myndighederne. Retsgrundsætninger er ikke vedtaget af Fol-
ketinget eller af administrationen, men derimod udviklet i praksis og teori.
Størstedelen af den forvaltningsretlige hjemmelslære har karakter af retsgrundsætninger. Det
gælder bl.a. legalitetsprincippet, fortolkningsprincipperne, reglerne for saglighed og lighed,
proportionalitet og beskyttelse af berettigede forventninger. Regler for overdragelse af kom-
petence er ofte også fastsat på uskrevent grundlag. En del regler for forvaltningsmyndighe-
dernes sagsbehandling har også karakter af retsgrundsætninger, f.eks. officialmaksimen og
vejledning uden for afgørelsessager. Almindelige regler for klage, tilsyn, genoptagelse, æn-
dring af forvaltningsafgørelser mv. har i vid udstrækning også karakter af uskreven ret.
7.3.4
Kodex VII
Kodex VII, Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen, er en vejledning
fastsat af Finansministeriet, der skal være en hjælp til, at medarbejdere og chefer i centralad-
ministration kender deres centrale pligter som embedsmænd.
20
Kodekset er i vidt omfang en
kodificering af regler og principper udviklet gennem årene i bl.a. betænkningsarbejder og
praksis. Kodekset fastsætter, at embedsmænd i centraladministrationen skal overholde føl-
gende syv centrale pligter: lovlighed, sandhed, faglighed, udvikling og samarbejde, ansvar og
ledelse, åbenhed om fejl og partipolitisk neutralitet.
7.3.5
God forvaltningsskik
Forvaltningsmyndigheder forventes at efterleve principperne for god forvaltningsskik. God
forvaltningsskik kan betegnes som et værdibaseret normsæt udviklet igennem navnlig om-
budsmandens praksis.
21
Normerne er i vidt omfang udtryk for, hvorledes forvaltningens ad-
færd bør være; hvad der er god opførsel.
22
Der er ikke tale om egentligt bindende retsregler,
23
og god forvaltningsskik efterprøves ikke af domstolene.
24
Ombudsmandens udtalelser om god
forvaltningsskik følges dog almindeligvis.
25
Finansministeriet,
Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen
–
Kodex VII,
2015.
Gammeltoft-Hansen,
God forvaltningsskik
–
om god opførsel i forvaltningen,
trykt i Folketingets Ombudsmands beretning
for 2010, side 9-13. God forvaltningsskik er udførligt beskrevet i Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002,
side 617-647.
22
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 40 f.
23
Gammeltoft-Hansen,
God forvaltningsskik
–
om god opførsel i forvaltningen,
trykt i Folketingets Ombudsmands beretning
for 2010, side 9-13. Se dog modsat Blume i Ugeskrift for Retsvæsen 2007B, side 111 ff. og delvis Mørup, God forvaltningsskik
og gældende ret, i Jens-Christian Bülow m.fl. (red.), Forvaltningsloven 25 år, 2012, side 205 ff.
24
Muligvis modsat Højesterets dom trykt i Ugeskrift for Retsvæsen 2006, side 3302 ff.
25
Se bl.a. Blume i Ugeskrift for Retsvæsen 2007B, side 111 ff.
20
21
Side 56/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0059.png
14. SEPTEMBER 2018
7.4
Lovlighed
7.4.1
Hvad indebærer legalitetsprincippet?
Legalitetsprincippet danner som både forfatnings- og forvaltningsretlig grundsætning den
overordnede ramme for forvaltningens virksomhed. Princippet kan opdeles i to: den formelle
lovs princip og hjemmelskravet.
7.4.1.1
Den formelle lovs princip
Den formelle lovs princip tilsiger, at lovene i den retlige trinfølge går forud for administrative
afgørelser.
26
Med den retlige trinfølge forstås, at der i medfør af lex superior-princippet gæl-
der en rangorden for forskellige normsæt, hvor grundloven er den øverste i dansk ret.
27
Udover loves forrang for administrative retsakter indebærer den formelle lovs princip, at ek-
sisterende lovgivning kun kan ændres gennem ny lovgivning. For forvaltningen indebærer
princippet, at myndighederne ikke kan træffe afgørelser, der er uforenelige med loven.
28
7.4.1.2
Kravet om hjemmel
Hjemmelskravet tilsiger, at forvaltningen ikke kan træffe afgørelse uden den fornødne be-
myndigelse fra lovgivningsmagten. Forvaltningen skal med andre ord have hjemmel i loven
til at træffe sine afgørelser.
29
Forvaltningen må i sidste ende kunne legitimere sine afgørelser gennem henvisning til en
formel lovbestemmelse. Det umiddelbare grundlag for en afgørelse kan dog findes i admini-
strative forskrifter, herunder bekendtgørelser, når blot disse har hjemmel i loven.
30
Jo mere dybtgående forvaltningen gør indgreb i borgernes frihed og ejendom, desto større
krav stilles der til sikkerheden for, at indgrebet har hjemmel.
31
7.4.2
Lovlighed som pligt for embedsmænd (Kodex VII)
Det følger af Finansministeriets Kodex VII, at embedsmænd altid skal handle inden for gæl-
dende ret. De må ikke handle i strid med grundloven eller lovgivningen i øvrigt, herunder
gældende EU-ret.
32
Der skal både være indholdsmæssig hjemmel til at udføre opgaverne samt bevillingsmæssig
hjemmel til at afholde udgifterne forbundet dermed. Afgørelserne skal baseres på de saglige
hensyn, der er fastlagt i lovgivningen.
26
27
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 150.
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 152.
28
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 152.
29
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 150.
30
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 173 f.
31
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 181.
32
Finansministeriet,
Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen
–
Kodex VII,
2015, side 20.
Side 57/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0060.png
14. SEPTEMBER 2018
Pligten indebærer bl.a., at embedsmænd ikke må rådgive på en måde, som indebærer, at der
handles i strid med gældende ret. Og de skal advare ministeren, hvis denne er på vej til at
handle i strid med gældende ret.
Af pligten om ansvar og ledelse fremgår det, at de ansatte, i medfør af de almindelige prin-
cipper om ledelsesret og instruktionsbeføjelser, som hovedregel har en lydighedspligt over
for den myndighed, de er ansat i. Det indebærer, at de skal efterleve en ordre fra deres over-
ordnede.
33
Embedsmænd skal medvirke til, at ministerens og regeringens beslutninger bliver implemen-
teret, og skal generelt følge, om de får den ønskede virkning.
Opstår der tvivl om lovligheden af en handling, tvivl om faglige spørgsmål eller overholdelse
af sandhedspligten, skal embedsmanden gøre sin overordnede opmærksom derpå. Ligeledes
skal embedsmænd sige fra, hvis det er klart, at en chef giver ordre til ulovlige handlinger eller
brud på sandhedspligten. Hvis chefen fastholder sin ordre, skal embedsmanden underrette
chefens umiddelbart overordnede om forholdet, samtidig med at chefen underrettes herom.
34
7.5
Saglighed
7.5.1
Hvad indebærer kravet om saglig forvaltning?
Forvaltningen er underlagt grundsætningen om saglig forvaltning
–
også kaldet magtfordrej-
ningsgrundsætningen. Grundsætningen indebærer både, at forvaltningen ikke må varetage
usaglige hensyn, og at alle saglige hensyn skal inddrages.
35
Grundsætningen har især relevans, fordi visse bestemmelser i lovgivningen forudsætter, at
myndigheden ved sin forvaltning udøver et skøn. Skønsmæssige bestemmelser kendetegnes
ved at have ingen eller kun en ganske upræcis beskrivelse af betingelserne for at udstede
afgørelsen (retsfaktum) og/eller af afgørelsens indhold (retsfølgen).
36
Når det skal vurderes, om et hensyn er sagligt eller usagligt, er det afgørende at fastlægge den
relevante lovs formål. Formålet kommer til udtryk i formålsparagraffer, lovens indhold i øv-
rigt, forarbejder og specialitetsprincipperne. Findes det omstridte hensyn at være uforeneligt
med lovens formål, er inddragelsen af hensynet usaglig.
En udtømmende opregning af saglige og usaglige hensyn kan ikke foretages, da spørgsmålet
herom vil variere på tværs af ressortområder, ligesom det vil afhænge af de anvendte love og
regler og sagens konkrete omstændigheder i øvrigt. Visse hensyn kan dog siges typisk at være
saglige henholdsvis usaglige.
37
Finansministeriet,
Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen
–
Kodex VII,
2015, side 40 f.
Finansministeriet,
Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen
–
Kodex VII,
2015, side 41.
35
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 225 f.
36
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 394.
37
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 231.
33
34
Side 58/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0061.png
14. SEPTEMBER 2018
Private hensyn er i almindelighed usaglige.
38
Det vil både være tilfældet, hvor forvaltnings-
personen varetager sine egne
–
for eksempel økonomiske
–
interesser, og hvor vedkommende
varetager andre personers private interesser.
39
7.6
Sandhed
7.6.1
Hvad indebærer sandhedsforpligtelsen?
Embedsmænd er underlagt et almindeligt princip om sandhedspligt. Det indebærer, at em-
bedsmanden i sin bistand til ministeren ikke må videregive oplysninger eller medvirke til, at
ministeren videregiver urigtige oplysninger eller oplysninger, som ikke er urigtige, men som
i den givne sammenhæng må anses for vildledende, for eksempel på grund af fortielser af
andre, væsentlige oplysninger. Sandhedspligten forpligter dog ikke til videregivelse af oplys-
ninger i strid med lovgivningens regler om tavshedspligt.
40
7.6.2
Sandhed som pligt for embedsmænd (Kodex VII)
Det følger tillige af Finansministeriets Kodex VII, at embedsmænd ikke må medvirke til, at
en minister eller et ministerium videregiver oplysninger til Folketinget, der er urigtige eller
vildledende, eller fortier oplysninger, der er væsentlige for Folketinget.
41
Embedsmænd skal sige fra, hvis det er klart, at ordren fra en overordnet om at videregive
oplysninger strider mod sandhedspligten. Embedsmænd skal endvidere advare ministeren,
hvis vedkommende er på vej til at handle i strid med sandhedspligten.
7.7
Faglighed
7.7.1
Positive habilitetskrav for den enkelte stilling
De almindelige krav, der skal være opfyldt, for at en person overhovedet kan bestride en
stilling i det offentlige, er beskedne.
42
Der kan formentlig opstilles den generelle regel, at
vedkommende ikke åbenbart må savne de almindelige kundskaber, som er nødvendige for at
bestride stillingen eller hvervet.
43
Organisationsmagten i et departement eller et direktorat må tillige udøves sådan, at sagerne
behandles forsvarligt.
44
Afgørelseskompetencen i vigtige sager må således ikke fordeles til
ukvalificerede sagsbehandlere.
45
Hvor loven ikke udtrykkeligt stiller krav om sagkundskab, antages det således, at der i almin-
delighed som minimum kan kræves, at vedkommende besidder helt elementære færdigheder,
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 232.
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 232.
40
Betænkning nr. 1443/2004 om embedsmænds rådgivning og bistand, side 156 f.
41
Finansministeriet,
Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen
–
Kodex VII,
2015, side 26 f.
42
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 72.
43
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 72, og Christensen,
Nævn og Råd,
1958, side 164.
44
Christensen,
Forvaltningsret. Opgaver, hjemmel, organisation,
2. udgave, 1997, side 310.
45
Christensen,
Forvaltningsret. Opgaver, hjemmel, organisation,
2. udgave, 1997, side 310.
39
38
Side 59/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0062.png
14. SEPTEMBER 2018
såsom læse- og skrivefærdigheder
–
når der bortses fra stillinger, som alene består af manuelt
arbejde, som kan udføres alene ved mundtlige instrukser.
46
7.7.2
Faglighed som pligt for embedsmænd (Kodex VII)
Det følger af Finansministeriets Kodex VII, at embedsmænd skal handle inden for rammerne
af almindelig faglighed. Det gælder navnlig i forbindelse med udarbejdelse af beslutnings-
grundlag, udtalelser og skriftligt materiale til Folketinget, pressen og offentligheden, der
fremstår som udtryk for faglige vurderinger.
47
Embedsmænds faglige rådgivning og bistand skal holde sig inden for de faglige standarder,
der er almindeligt anerkendte inden for det pågældende område.
Embedsmænd må endvidere ikke medvirke til, at faglige analyser og vurderinger anvendes
til at fremstille en politisk besluttet løsning som den eneste fagligt velbegrundede, hvis der
reelt er flere fagligt velbegrundede løsningsmuligheder.
For at give Folketinget, offentligheden og sagkyndige uden for ministerierne mulighed for at
kunne efterprøve det faglige grundlag for den fremlagte politik, skal ministerierne være åbne
om deres faglige tilgange, metoder og data.
48
Kompetence og tilsyn
Hvilke beslutninger kan ledelsen i en forvaltningsmyndighed delegere til under-
ordnede?
Begrebet kompetence omfatter i forvaltningsretten spørgsmålet om, hvilken myndighed eller
myndighedsperson som har beføjelse til at udføre en given forvaltningsopgave, når denne
opgave i øvrigt har hjemmel.
49
Delegation omfatter spørgsmålet om videregivelse af kompe-
tence, som en forvaltningsmyndighed har fået overladt ved eller i henhold til lov.
50
Delegation til andre forvaltningsmyndigheder eller private betegnes som ekstern delegation.
Intern (eller uegentlig) delegation vedrører det tilfælde, hvor chefen for en myndighed, der
har kompetence, overlader afgørelser til en af sine underordnede inden for myndigheden.
51
Adgangen til at foretage intern delegation er generelt set vid. Medmindre loven direkte angi-
ver et delegationsforbud eller i øvrigt rummer fortolkningsmæssige holdepunkter for en be-
stemt funktionsdeling, antages kompetencemæssige henvisninger til en myndighed eller
7.8
7.8.1
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 72, og Christensen,
Nævn og Råd,
1958, side 164.
Finansministeriet,
Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen
–
Kodex VII,
2015, side 30.
48
Finansministeriet,
Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen
–
Kodex VII,
2015, side 31 f.
49
Rønsholdt,
Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces, sagsbehandling,
4. udgave, 2014, side 169.
50
Se nærmere Abkenar,
Delegation af myndighedsudøvelse til private aktører,
2017, side 18 f.
51
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 54.
46
47
Side 60/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0063.png
14. SEPTEMBER 2018
myndighedsperson ikke at indebære forbud mod intern kompetencefordeling og -overdra-
gelse.
52
Hvornår bør og skal en ansat sørge for, at beslutninger/afgørelser bliver godkendt
af en overordnet?
De nærmere grænser for intern delegation i ministerier kan ikke fastlægges fuldstændig præ-
cist. Overordnet set gælder, at adgangen til delegation må forstås med visse begrænsninger i
hvert fald i relation til den kreds af personer, til hvem der kan delegeres, og til hvor væsentlige
de pågældende opgaver er.
53
Ministerier og styrelser er også hierarkisk organiserede, hvilket
i sig selv indikerer en opgavefordeling.
I sjældne tilfælde er der fastsat interne retningslinjer for fordelingen af opgaver i en myndig-
hed. I det omfang der ikke foreligger egentlige retningslinjer, vil der stadigvæk være almin-
deligt praktiserede, interne kompetencefordelinger, som udstikker retningslinjer for, på hvil-
ket niveau beslutninger skal træffes.
54
Der er således en ansvarsfordeling og et bestemt over-
/underordnelsesforhold mellem chefer og de andre ansatte.
Da der foreligger almindelige grænser for intern delegation, bør den enkelte medarbejder i
tvivlstilfælde søge at afdække, hvorvidt vedkommende selv har fået overdraget den fornødne
kompetence i det enkelte tilfælde til at træffe den pågældende beslutning på myndighedens
vegne.
7.8.3
Embedsmænds tilsynspligt med underordnede
Mens det er åbenbart, at myndigheden som sådan har ansvaret for, at dens administrations-
område håndteres lovmæssigt, er det mere uklart, i hvilket omfang en overordnet embeds-
mand har ansvar for at føre tilsyn med underordnede, og i hvilket omfang en overordnet kan
ifalde ansvar for underordnedes fejl.
En overordnet embedsmand har pligt til at holde sig orienteret inden for sit område og til at
føre et vist tilsyn med, hvad der foregår. Det følger af god forvaltningsskik, at en myndighed
skal etablere gode sagsbehandlingsrutiner mv., hvilket bl.a. indebærer, at der i fornødent om-
fang skal udarbejdes vejledninger, standardtekster til sagsfremstillinger og afgørelser og et
koncept til kvalitetssikring.
55
For ministres virke som forvaltningschefer gælder der den særlige medvirkenbestemmelse i
ministeransvarlighedslovens § 3, nr. 3, hvorefter en minister skal anses for medvirkende til
en underordnets handling, når han har fremmet handlingens udførelse ved ikke i rimeligt om-
fang at føre tilsyn og fastsætte instrukser. Bestemmelsen er i det væsentlige udtryk for, hvad
7.8.2
Rønsholdt,
Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces, sagsbehandling,
4. udgave, 2014, side 186.
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 54, og Rønsholdt,
Forvaltningsret. Retssikkerhed,
proces, sagsbehandling,
4. udgave, 2014, side 187.
54
Christensen,
Forvaltningsret
–
Opgaver. Hjemmel. Organisation,
2. udgave, 1997, side 283.
55
Talevski i Fenger (red.).,
Forvaltningsret,
2018, side 692.
53
52
Side 61/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0064.png
14. SEPTEMBER 2018
der følger af almindelige uskrevne regler om medvirken. En lignende tilsynspligt antages at
gælde på uskrevet grundlag for en administrativ topchef.
56
Det nærmere indhold og omfang af topchefers tilsynspligt må
–
i mangel af mere præcise
bestemmelser eller praksis
–
søges fastlagt ud fra friere retlige overvejelser.
57
7.8.4
Tilsynsmyndigheders pligt til at undersøge mulige lovovertrædelser af lovgivning
Myndigheders tilsynspligt skal ses i lyset af den almene offentlige interesse i, at reglerne
overholdes. Undersøgelse og stillingtagen til konkrete sagsforhold, hvor der er mistanke om
overtrædelse af loven, indgår således som et gennemgående træk i tilsynsvirksomhedens til-
rettelæggelse på forskellige forvaltningsområder.
58
For så vidt angår tilsynet inden for bygge- og miljølovgivningen kan der henvises til betænk-
ning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen, side 41 ff. Heraf fremgår
det, at tilsynsmyndigheden har pligt til at foretage nærmere undersøgelser, hvis der modtages
klager eller andre henvendelser, som ikke er åbenbart grundløse, eller hvis myndigheden på
anden måde får en konkret begrundet mistanke om ulovlig adfærd.
59
I sagen gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, side 83 ff., udtalte om-
budsmanden, at en tilsynsmyndighed på den ene side ikke har pligt til at behandle alle klager
eller andre henvendelser, hvor der er påstand om, at loven overtrædes. På den anden side har
tilsynsmyndigheden pligt til at realitetsbehandle henvendelser, hvor der konkret rejses be-
grundet mistanke om, at der foreligger en lovovertrædelse af nogen betydning. Ombudsman-
den fastslog, at det heraf følger, at en myndighed som minimum må foretage en vurdering af,
om en henvendelse rejser en sådan mistanke.
Ombudsmanden udtalte endvidere, at det forhold, at også politi og anklagemyndighed kan
siges at føre tilsyn med lovens overholdelse, når der er tale om lovovertrædelser, som kan
medføre straf, er uden betydning for fastlæggelsen af det administrative tilsyns indhold.
Det er principielt uden betydning, om sagerne forelægges for tilsynsmyndigheden i form af
klager eller andre henvendelser fra private, eller at de opstår på anden måde. Afgørende er,
at tilsynsmyndigheden bliver bekendt med forholdet og får lejlighed til at reagere.
60
Talevski m.fl.,
Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets Rolle,
2002, side 280.
Christensen m.fl.,
Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Folketingets Rolle med kommentarer,
2002, side
283.
58
Ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, side 83 ff.
59
Betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen, side 42.
60
Ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, side 83 ff.
57
56
Side 62/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0065.png
14. SEPTEMBER 2018
7.9
Sagsbehandlingskrav
7.9.1
Inhabilitet
7.9.1.1
Forvaltningslovens habilitetsregler
Reglerne om personlig (speciel) inhabilitet i forvaltningen er reguleret i forvaltningslovens
kapitel 2. Reglerne gælder for enhver, der virker inden for den offentlige forvaltning, jf. lo-
vens § 3, stk. 1.
Baggrunden for reglerne om speciel inhabilitet er et ønske om at tilvejebringe sikkerhed for
og tillid til, at de afgørelser, der træffes af den offentlige forvaltning, ikke påvirkes af uved-
kommende hensyn.
61
Lovens § 3, stk. 1, oplister de former for interessekollision, der kan begrunde inhabilitet:
”Den,
der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en be-
stemt sag, hvis
1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens
udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der
har en sådan interesse,
2) vedkommendes ægtefælles, beslægtede eller besvogrede i op- eller nedstigende
linje eller sidelinjen så nær som søskendebørn eller andre nærstående har en
særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er repræsentant
for nogen, der har en sådan interesse,
3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et
selskab, en forening eller anden privat juridisk person, der har en særlig inte-
resse i sagens udfald,
4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller tilsynsvirksomhed
over for en anden offentlig myndighed, og vedkommende tidligere hos denne
myndighed har medvirket ved den afgørelse eller ved gennemførelsen af de for-
anstaltninger, sagen angår, eller
5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om ved-
kommendes upartiskhed.”
Bestemmelsens nr. 5 kan betragtes som en opsamlingsbestemmelse. Bestemmelsen kan efter
omstændighederne for eksempel omfatte tilfælde, hvor vedkommende er nære venner med
eller omvendt har et konstaterbart uvenskab over for en part i sagen,
62
eller hvor vedkommen-
des overordnede er part i sagen.
63
Bestemmelsen kan efter omstændighederne også omfatte
tilfælde, hvor en forvaltningsperson har modtaget gaver eller lignende begunstigelser fra pri-
vate.
64
61
62
Justitsministeriets vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, pkt. 20.
Justitsministeriets vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, pkt. 18.
63
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 230.
64
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 94, og Fenger,
Forvaltningsloven med kommenta-
rer,
2013, side 225.
Side 63/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0066.png
14. SEPTEMBER 2018
Inhabilitetsvurderingen er objektiv. Der tages således ikke hensyn til den pågældendes indi-
viduelle forhold, der kan have betydning for, at netop den pågældende vil lade sig influere af
uvedkommende hensyn.
65
Er inhabilitetsspørgsmålet for eksempel af økonomisk art, er det
således uden betydning for vurderingen, om den pågældende grundet sine private økonomi-
ske forhold må betragtes som mere eller mindre tilbøjelig til at lade sig påvirke af udsigten
til økonomisk tab eller vinding.
66
7.9.1.2
Retsvirkninger af inhabilitet
Det følger af forvaltningslovens § 3, stk. 3, at den, der er inhabil i en sag, ikke må træffe
afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende
sag.
Forvaltningslovens § 4, stk. 1, fastslår dog, at bestemmelserne i § 3 ikke gælder, hvis det ville
være umuligt eller forbundet med væsentlige vanskeligheder eller betænkelighed at lade en
anden træde i den pågældendes sted under sagens behandling. Det fremgår af forarbejderne
til § 4, at det i almindelighed vil være muligt at sætte en anden i den inhabiles sted i forvalt-
ningen.
67
Det er således forudsat, at bestemmelsen kun finder anvendelse i særlige tilfælde.
68
7.9.2
Sagsoplysning (officialmaksimen)
Forvaltningens virksomhed skal ske under iagttagelse af officialmaksimen, som også benæv-
nes officialprincippet eller undersøgelsesprincippet.
69
Princippet indebærer, at det påhviler
den enkelte forvaltningsmyndighed af egen drift at fremskaffe fornødne oplysninger om de
foreliggende sager eller dog at foranledige, at private, herunder navnlig sagens parter, yder
medvirken til sagens oplysning.
70
Det dominerende hovedhensyn bag reglen er at sikre afgørelsens lovlighed og rigtighed. Der-
udover understøtter reglen hensynet til borgerens mulighed for medindflydelse, borgerens
integritet og privatliv og sikringen af effektiv, hurtig og økonomisk sagsbehandling.
71
Der er tale om en garantiforskrift, og en tilsidesættelse af officialmaksimen vil således som
udgangspunkt have væsentlig betydning for afgørelsens lovlighed og rigtighed.
72
Lovforslag nr. 4 af 2. oktober 1985 til forvaltningsloven, bemærkninger til § 3. Se også f.eks. Fenger,
Forvaltningsloven
med kommentarer,
2013, side 230.
66
Lovforslag nr. 4 af 2. oktober 1985 til forvaltningsloven, bemærkninger til § 3.
67
Lovforslag nr. 4 af 2. oktober 1985 til forvaltningsloven, bemærkninger til § 4.
68
Se også Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 245.
69
Officialmaksimen er udførligt beskrevet i litteraturen, se bl.a. Rønsholdt,
Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces, sagsbe-
handling,
4. udgave, 2014, side 379 ff., Revsbech m.fl., Forvaltningsret. Sagsbehandling, 7. udgave, 2014, side 145 ff., Niels
Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2013, side 492, og Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002,
side 447 ff.
70
Justitsministeriets vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, pkt. 199.
71
Rønsholdt,
Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces, sagsbehandling,
4. udgave, 2014, side 370.
72
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 505f.
65
Side 64/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0067.png
14. SEPTEMBER 2018
7.9.2.1
Hvilke oplysninger skal foreligge forud for afgørelser/beslutninger?
Officialmaksimen indebærer, at en sag skal undersøges så langt, som det er nødvendigt i det
enkelte tilfælde for at træffe en forsvarlig afgørelse.
73
Undersøgelsespligten gælder både sa-
gens faktiske omstændigheder og det retlige grundlag for afgørelsen.
Ved vurderingen af, hvor omfattende undersøgelser der bør foretages, indgår en række hen-
syn. Udover hensynet til at træffe en materielt rigtig afgørelse, spiller hensynet til, at der
træffes afgørelse uden unødig forsinkelse, en væsentlig rolle.
74
Forvaltningsmyndighederne
har således en pligt til at tilvejebringe oplysningerne på den hurtigste og mest hensigtsmæs-
sige måde.
Omfanget og intensiteten af pligten til sagsoplysning afhænger i høj grad af retsgrundlaget
for afgørelsen, afgørelsens karakter og den konkrete sags faktiske omstændigheder.
Det har betydning, om myndigheden af lovgivningsmagten er overladt et skøn, eller om rets-
grundlaget indeholder faste kriterier for afgørelsen. Jo bredere et skøn myndigheden er over-
ladt, desto mere må det tilkomme myndigheden at vurdere, hvilke forhold der skal indgå i
vurderingen, og som det derfor er nødvendigt at få oplyst.
75
Generelt kan det også siges, at
kravene til sikkerhed for, at der foreligger et forsvarligt oplysningsgrundlag øges, jo mere
betydningsfulde eller indgribende afgørelserne er.
76
7.9.2.2
Hvem skal indhente oplysningerne
–
borger eller forvaltning?
Som led i oplysningen af en sag kan en myndighed have pligt til at indhente oplysninger fra
andre myndigheder eller private, herunder sagens parter. En sådan pligt kan følge direkte af
loven, men den gælder også, når oplysningerne i øvrigt er nødvendige for behandlingen af
myndighedens sag.
77
Udgangspunktet er, at bevisskridt skal foretages af den, der har lettest herved.
78
Hvis hverken
parten eller myndigheden er i besiddelse af oplysningen, kan parten som udgangspunkt kun
pålægges at indhente oplysningen, hvis dette ikke vil være særligt belastende, besværligt eller
omkostningskrævende.
I sager, der rejses ved ansøgning fra en part, er det naturligt, at den pågældende medvirker til
sagens oplysning. Det skyldes ikke mindst, at den pågældende part vil have en naturlig inte-
resse i at indsende de oplysninger, som er nødvendige for, at ansøgningen kan imødekommes.
I det tilfælde, hvor loven præcist angiver, hvilke vilkår borgeren skal opfylde for at få en
Justitsministeriets vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, pkt. 199.
Justitsministeriets vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, pkt. 199.
75
Rønsholdt,
Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces, sagsbehandling.,
4. udgave, 2014, side 376. Se også Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 149.
76
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 453.
77
Justitsministeriets vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, pkt. 199.
78
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 502.
74
73
Side 65/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0068.png
14. SEPTEMBER 2018
tilladelse eller lignende, vil myndigheden ikke kunne indkræve yderligere oplysninger fra
borgeren, når borgeren har tilvejebragt de fornødne oplysninger for at bevise, at borgeren
opfylder lovens krav.
79
Konsekvensen af, at en borger i en ansøgningssag ikke har tilvejebragt de nødvendige oplys-
ninger, vil efter omstændighederne være, at der indtræder processuel skadevirkning, således
at ansøgningen ikke imødekommes. Det forudsætter dog, at myndigheden har præciseret,
hvilke oplysninger der ønskes, og at parten om fornødent er vejledt om oplysningernes frem-
skaffelse.
80
Uden for ansøgningssager gælder der ikke uden særlig hjemmel en oplysningspligt for den
part, over for hvem forvaltningen skal træffe afgørelse. I de tilfælde, hvor der gælder en sådan
lovbestemt oplysningspligt, er det desuden udgangspunktet, at manglende oplysninger ikke
uden videre medfører processuel skadevirkning for parten.
81
7.9.2.3
Hvilke krav stilles der til bevissikkerhed og dokumentation?
Officialmaksimen indebærer ikke alene en pligt for myndigheden til at indsamle oplysninger
om alle relevante forhold, men også en pligt til at forholde sig kritisk til indsamlede oplys-
ninger
–
herunder også til oplysninger, som er indsamlet fra andre myndigheder.
Udover kravet om, at alle relevante forhold er belyst, stiller officialmaksimen således krav til
forvaltningen om, at de oplysninger, der lægges til grund i sagen, er pålidelige.
Hvis der er tvivl om holdbarheden af et væsentligt faktum, hører det således med til sagsop-
lysningen at søge denne tvivl afklaret, således at det ved en sædvanlig bevismæssig vurdering
kan afgøres, om den pågældende oplysning kan lægges til grund ved afgørelsen.
82
Heller ikke oplysninger, der er indhentet hos øvrige offentlige myndigheder eller sagkyndige,
kan myndigheden uden videre lægge til grund i sin bedømmelse. Myndigheden vil således
efter omstændighederne være forpligtet til at forholde sig kritisk til sådanne oplysninger.
83
Pligten til at vurdere oplysningers pålidelighed indebærer endvidere, at myndighederne ikke
kan foretage en generaliseret eller forenklet sagsoplysning ved eksempelvis at anvende gene-
relle oplysninger, når konkrete oplysninger er modtaget af myndigheden. Det påhviler således
i et vist omfang myndighederne at undersøge oplysninger, som er gjort gældende af borgere,
og som kan have betydning for sagen.
84
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 177.
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 181 f og Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltnings-
ret,
2. udgave, 2002, side 478.
81
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 481.
82
Ombudsmandens udtalelse trykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1999, side 140 ff.
83
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 449 f.
84
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 453 f.
79
80
Side 66/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0069.png
14. SEPTEMBER 2018
I tilfælde af bevisnød, dvs. at der ikke kan skaffes tilstrækkelig dokumentation vedrørende
sagens faktiske forhold, kan myndighederne efter omstændighederne være berettiget til at
foretage et bevisskøn; et skøn over, hvilke faktiske omstændigheder der skal lægges til
grund.
85
Bevisskønnet kan i et sådant tilfælde anvendes, når der er hjemmel dertil, eller når
loven må forstås sådan, at der kan eller skal træffes afgørelse på trods af de manglende op-
lysninger.
86
7.9.3
Pligt til at videregive oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder
Det følger af forvaltningslovens § 31, stk. 1, at en forvaltningsmyndighed er forpligtet til at
videregive oplysninger på begæring af en anden forvaltningsmyndighed, hvis myndigheden
er berettiget til at videregive oplysningen, og oplysningen er af betydning for den begærende
myndigheds virksomhed eller for en afgørelse, som myndigheden skal træffe.
Det gælder dog ikke, hvis videregivelsen påfører myndigheden et merarbejde, der væsentligt
overstiger den interesse, den anden myndighed har i at få oplysningerne, jf. § 31, stk. 2. Denne
begrænsning vil dog normalt kun kunne påberåbes i tilfælde, hvor en myndighed anmodes
om løbende videregivelse af et omfattende antal oplysninger, som kræver meget arbejde at
finde og udskrive.
87
Bestemmelsen i § 31 medfører således som altovervejende hovedregel, at der ikke er nogen
”tavshedsret” for en myndighed, som modtager begæringer fra andre
forvaltningsmyndighe-
der om udlevering af oplysninger.
Det er den myndighed, der besidder oplysningerne, som skal afgøre, om videregivelsen er
berettiget. Afgørelsen om, hvorvidt videregivelse er berettiget, kan påklages gennem det al-
mindelige rekurssystem, dvs. den myndighed der er klageinstans for den sag, oplysningerne
indgår i.
88
7.9.4
Indhentelse af meningstilkendegivelser og lign.
En myndighed kan indhente eller modtage en anden myndigheds meningstilkendegivelse el-
ler interessebetonede vurdering af en sag. Dette sker navnlig på sagsområder, hvor det i lov-
givningen er foreskrevet, at myndigheden kan eller skal indhente en udtalelse, erklæring, ind-
stilling eller lignende fra en bestemt myndighed.
89
85
86
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 222.
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 222 f.
87
Justitsministeriets vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, pkt. 191.
88
Lovforslag nr. 4 af 2. oktober 1985 til forvaltningsloven, bemærkninger til § 31.
89
Fenger,
Forvaltningsret,
1. udgave, 2018, side 534.
Side 67/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0070.png
14. SEPTEMBER 2018
Hvor lovgivningen positivt har peget på muligheden for, at en myndighed kan høre en anden
myndighed, må den hørte myndighed antages at have en svarpligt. Svarpligten indfortolkes
således i lovens eksplicitte påpegning af en høringsmulighed.
90
Den hørte myndighed har derimod normalt ikke svarpligt, hvis der er tale om en ulovbestemt
høring, medmindre svarpligten kan udledes på andet grundlag, såsom et over-/underordnel-
sesforhold.
91
Princippet om, at myndigheder så vidt muligt bør ”række hinanden hånden”, kan
imidlertid skabe en formodning for og forventning om, at den hørte myndighed vil svare. Det
gælder i hvert fald, hvor dette kan ske uden væsentligt medarbejde, jf. princippet som formu-
leret i forvaltningslovens § 31, stk. 2.
92
7.9.5
Journalisering mv.
7.9.5.1
Hensyn bag reglerne om journalisering
Journaliseringspligten har bl.a. til formål at tjene som hjælpemiddel til at identificere forvalt-
ningsmyndighedernes dokumenter, herunder hvilke dokumenter der indholdsmæssigt vedrø-
rer en forvaltningsmæssig sag (identifikationshensyn). Manglende journalisering kan inde-
bære risiko for, at der ikke meddeles aktindsigt i alle sagens dokumenter (offentlighedshen-
syn). Journalisering er også et redskab til hurtig og effektiv fremfindelse af relevante doku-
menter og fremmer derved en effektiv sagsbehandling (effektivitetshensyn), ligesom journa-
lisering medvirker til at tilvejebringe et grundlag for og udgøre et element i kontrollen af
myndighedens sagsbehandling (kontrolhensyn). Endvidere tjener journaliseringen til at give
myndigheden et overblik over en sags forløb uden at skulle være afhængig af den enkelte
sagsbehandlers hukommelse og at sikre dokumentation for de afgørelser mv., som myndig-
heden træffer (bevis- og dokumentationsmæssige hensyn).
93
Med journalisering varetages også arkivmæssige hensyn, da risikoen for, at sager og doku-
menter går tabt, herved mindskes.
94
Det følger således af § 1 i Rigsarkivets cirkulære nr. 8 af
13. januar 1998 om statslige myndigheders journal- og arkivsystemer, at statslige myndighe-
der skal anvende et journal- og arkivsystem eller et arkiveringssystem, der skal bidrage til at
sikre myndighedens varetagelse af arkivmæssige hensyn. Herunder skal det sikres, at arkiva-
lier i myndighedens varetægt kan bevares på en sådan måde, at de kan stilles til rådighed for
myndigheder og offentligheden.
Endelig tjener journaliseringspligten til at sikre, at myndigheden har et tilstrækkeligt sikkert
overblik over sin egen praksis uden at skulle være afhængig af den enkelte sagsbehandlers
Rønsholdt,
Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces, sagsbehandling,
4. udgave, 2014, side 412.
Rønsholdt,
Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces, sagsbehandling,
4. udgave, 2014, side 413.
92
Rønsholdt,
Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces, sagsbehandling,
4. udgave, 2014, side 413.
93
Betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 865 f., samt Ahsan,
Offentlighedsloven med kommentarer,
2014,
side 288 f.
94
Betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 866.
91
90
Side 68/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0071.png
14. SEPTEMBER 2018
hukommelse. Det skaber bl.a. forudsætninger for, at myndigheden kan overholde det forvalt-
ningsretlige lighedsprincip.
95
Endvidere sikrer journalisering, at myndigheden kan fremfinde
alle oplysninger i dens besiddelse om en given sag og derved sikre, at øvrige forvaltningsret-
lige regler krav som f.eks. undersøgelsesprincippet og reglerne om partshøring mv. overhol-
des (lovligheds- og garantihensyn).
7.9.5.2
I hvilke sager skal der foretages journalisering?
Det følger af offentlighedslovens § 15, at offentlige myndigheder er underlagt en pligt til at
foretage journalisering. Bestemmelsen fastsætter, at dokumenter, der er modtaget eller af-
sendt af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med
dens virksomhed, skal journaliseres, i det omfang dokumentet har betydning for en sag eller
sagsbehandlingen i øvrigt. Det samme gælder interne dokumenter, der foreligger i endelig
form.
Herefter gælder journaliseringspligten ikke alene for forvaltningens afgørelsesvirksomhed,
men også for udøvelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed. Det er dog en forudsætning, at
dokumenterne har forbindelse til myndighedens almindelige virksomhed.
96
Pligten til at journalisere efter § 15 gælder kun for dokumenter, der er indgået til eller oprettet
af en forvaltningsmyndighed efter offentlighedslovens ikrafttræden den 1. januar 2014, jf.
lovens § 42, stk. 8. Før lovens ikrafttræden fulgte det imidlertid af principperne for god for-
valtningsskik, at myndigheder skulle journalisere ind- og udgående post. Offentlighedslovens
§ 15 er således i vidt omfang en kodificering af principper, der også gjaldt før lovens ikraft-
træden.
97
7.9.5.3
Hvad skal journaliseres?
Som det fremgår af § 15, stk. 1, er det en betingelse for journaliseringspligten, at dokumentet
har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt.
Om et dokument har ”betydning for en sag”, er en
vurdering af, om dokumentet har betydning
for sagens indholdsmæssige del. Udtrykket
”betydning for […] sagsbehandlingen i øvrigt”
henviser navnlig til, om dokumentet i forhold til den pågældende sag har en dokumentations-
eller bevismæssig værdi.
Hvis blot en del af et dokument har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt, skal
hele dokumentet journaliseres.
Se fx Folketingets ombudsmands beretning for 2006, side 390 ff.
Ahsan,
Offentlighedsloven med kommentarer,
2014, side 290.
97
Se lovforslag nr. 144 af 7. februar 2013 til lov om offentlighed i forvaltningen, bemærkninger til § 15, og Ahsan,
Offentlig-
hedsloven med kommentarer,
2014, side 288.
96
95
Side 69/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0072.png
14. SEPTEMBER 2018
Dokumenter såsom breve til og fra borgere, afgørelser, høringsbreve, rykkerbreve mv. skal
altid journaliseres, hvis de er relevante for en sag, eller hvis de angår en henvendelse, som
skal besvares.
Modtagne eller afsendte e-mails skal også journaliseres, hvis den enkelte e-mail har betyd-
ning for sagen eller sagsbehandlingen i øvrigt. Der er dog ganske mange e-mails, som ikke
skal journaliseres, fordi de har en mere uformel karakter. Der vil ofte være tilfælde, hvor e-
mails erstatter samtale mellem sagsbehandlere, og som har et planlæggende eller koordine-
rende sigte.
98
Interne dokumenter skal kun journaliseres, hvis de foreligger i endelig form. Hvis et doku-
ment har været tillagt faktisk betydning i forbindelse med behandlingen af den pågældende
sag, vil det normalt foreligge i endelig form. Telefonnotater eller lignende vil i almindelighed
være omfattet af journaliseringspligten.
7.9.5.4
Krav til journalsystemer
Sagen i Folketingets ombudsmands beretning for 2006, side 390 ff., vedrørte et journalsystem
på et universitet, der var indrettet sådan, at det ikke var muligt for universitet at søge efter
sager om et bestemt emne eller en konkret bestemmelse i SU-lovgivningen. Ombudsmanden
udtalte, at det er beklageligt, at universitetets søgemuligheder var begrænset til søgning efter
sager ved angivelse af ansøgerens personnummer. Myndighederne skal overholde det forvalt-
ningsretlige lighedsprincip, og det forudsætter, at de har et tilstrækkeligt sikkert overblik over
deres egen praksis.
Sagen illustrerer, at det ikke er tilstrækkeligt, at forvaltningsmyndighederne overholder deres
journaliseringspligt efter reglen, som nu findes i offentlighedslovens § 15, men at journalsy-
stemerne skal være indrettet på en sådan måde, at det er muligt at fremfinde sager ved at søge
efter et bestemt emne mv.
7.9.5.5
Notatpligt
Notatpligten er reguleret i offentlighedslovens § 13. Det følger af § 13, stk. 1, at en myndighed
i afgørelsessager, når den bliver bekendt med oplysninger om en sags faktiske grundlag eller
eksterne faglige vurderinger, der er af betydning for sagens afgørelse, snarest muligt skal gøre
notat om indholdet af oplysningerne eller vurderingerne. Det gælder dog ikke, hvis oplysnin-
gerne eller vurderingerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.
En myndighed skal endvidere i afgørelsessager snarest muligt tage notat om væsentlige sags-
ekspeditionsskridt, der ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter, jf. § 13, stk. 2.
98
Betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 874 f.
Side 70/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0073.png
14. SEPTEMBER 2018
Myndighedens pligt til notering indtræder alene, hvis der er foretaget væsentlige sagsekspe-
ditionsskridt. Det er ikke muligt generelt at fastlægge, hvornår et sagsekspeditionsskridt i en
afgørelsessag skal betragtes som væsentligt, da det vil bero på en konkret vurdering i det
enkelte tilfælde. Som eksempel på sagsekspeditionsskridt, der i almindelighed betragtes som
væsentlige, kan nævnes det tilfælde, hvor en myndighed meddeler en afgørelse mundtligt.
99
Ombudsmanden har også udtalt, at det forhold, at en borger telefonisk blev stillet en bestemt
retsstilling i udsigt, udgjorde et væsentligt sagsbehandlingsskridt.
100
Ved siden af offentlighedslovens § 13 gælder der endvidere en ulovbestemt pligt til også i
administrative sager, der ikke har karakter af egentlige afgørelsessager, at føre notat om væ-
sentlige sagsekspeditionsskridt, som ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter, i hvert fald,
når der er tale om sager, der har en vis indgribende og væsentlig betydning for borgeren, og
hvor der er særlig grund til at stille krav om, at notatpligten iagttages for væsentlige sagsek-
speditionsskridt.
101
Der er flere hensyn bag reglerne om notatpligt, som bl.a. medvirker til at sikre borgernes
retssikkerhed. For det første forudsætter borgerens ret til bl.a. aktindsigt og partshøring, at
oplysningerne noteres. For det andet er notatpligten en forudsætning for, at en myndighed
efterfølgende kan klarlægge, hvad der er sket i en sag, og kan dokumentere oplysninger og
ekspeditioner (dokumentationshensyn). For det tredje er notatpligten nødvendig af hensyn til
andre myndigheder og personers adgang til at føre kontrol med, om en sag er behandlet kor-
rekt (kontrolhensyn).
102
7.9.5.6
Hvornår kan og skal dokumenter slettes?
Adgangen for en myndighed til at slette sagsoplysninger skal ses i lyset af bl.a. reglerne om
aktindsigt, samt hensynet til at en myndighed skal kunne dokumentere en sags forløb (bevis-
mæssige grunde).
103
Også arkivmæssige (bevaringsmæssige) hensyn har betydning for, hvor-
når en offentlig myndighed er berettiget til at slette (kassere) dokumenter. Sletning af doku-
menter må således ikke ske i strid med arkivlovens regler derom.
104
Dokumenter, herunder e-mails, der indgår i sagen som dokumenter, må først slettes, når der
ikke længere er et administrativt eller retligt behov for dem, jf. arkivbekendtgørelsens § 4,
99
100
Betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, side 939
Ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, side 40.
101
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 326.
102
Folketingets Ombudsmands udtalelse FOB 2017-9. Se også ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands be-
retning for 1989, side 138 ff.
103
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 327 f. og 331.
104
Andersen,
Offentlighed i forvaltningen,
2013, side 59. Se også lovforslag nr. 144 af 7. februar 2013 til lov om offentlighed
i forvaltningen, bemærkningerne til § 7.
Side 71/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0074.png
14. SEPTEMBER 2018
stk. 2.
105
Det vil være tilfældet, når krav som følge af sagen med sikkerhed er forældede eller
med sikkerhed ikke kan rejses på grund af partens død.
106
I afgørelsessager taler bevismæssige grunde for, at dokumenter opbevares, også efter der
er truffet en afgørelse. Også i en eventuel klagesag, genoptagelsessag eller retssag er det
afgørende, at sagens dokumenter er tilgængelige.
107
En pligt til at slette oplysninger kan efter omstændighederne følge af persondataloven.
Det
forudsættes dog i betænkning nr. 1345/1997 om behandling af personoplysninger, side
165, at der gennem Datatilsynets virksomhed etableres en praksis, som gør det muligt for
forvaltningsmyndigheder at opbevare digitale sagsakter og manuelle registre, så længe
der er et administrativt behov herfor.
108
Det understreges i forlængelse heraf, at det er
vigtigt, at myndighederne ikke tvinges til at slette digitale sagsakter, der fortsat er et sag-
ligt behov for at opbevare.
109
7.9.6
Politianmeldelser
7.9.6.1
Er en politianmeldelse en afgørelse i forvaltningslovens forstand?
Det følger af forvaltningslovens § 2, stk. 1, at loven gælder for behandlingen af sager, hvori
der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Af lovbemærkningerne
fremgår det, at der med
udtrykket ”truffet afgørelse” sigtes til udfærdigelse af retsakter, dvs.
udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er, eller hvad der skal være ret i et foreliggende
tilfælde. Uden for lovens anvendelsesområde falder herefter navnlig den administrative sags-
behandling, der har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed, så som patient- og anden kli-
entbehandling, undervisning og rådgivning.
110
Bekendtgørelse nr. 591 af 26. juni 2013 om offentlige arkivalier og om offentlige arkivers virksomhed. Fenger,
Forvalt-
ningsloven med kommentarer,
2013, side 328. Se også f.eks. ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beret-
ning for 2008, side 399 ff.
106
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 326, og ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands
beretning for 2003, side 686 ff. Se også Andersen,
Offentlighed i forvaltningen,
2013, side 59
107
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 331.
108
Se også Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 329.
109
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 329. Om Datatilsynets praksis herom kan nævnes j.nr. 2003-313-
0180, hvor tilsynet fandt, at Parkering København var berettiget til at opbevare oplysninger om parkeringsbøder i 5 år, mens
tilsynet i j.nr. 2005-54-1396 fandt, at opbevaring af eksamensbeviser i 60 år var for vidtrækkende, således at fristen for sletning
skulle nedsættes til 30 år. Se også betænkning nr. 1565/2017 om databeskyttelsesforordningen, side 90 ff.
110
Lovforslag nr. 4 af 2. oktober 1985 til forvaltningsloven, bemærkninger til § 2. Se også Justitsministeriets vejledning nr.
11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, pkt. 10. Se dog i modsat retning Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 29 ff., om et udvidet afgørelsesbegreb. Ifølge Gammeltoft-Hansen kan en forvaltningsafgørelse herefter
karakteriseres som en ”offentlig
myndigheds ensidige og for borgerne bindende tilkendegivelse om forhold af væsentlig be-
tydning for de berørte medmindre andet fremgår eller forudsættes ved særlige lovbestemmelser”
(side 43). Det
udvidede
afgørelsesbegreb har dog ikke vundet almindelig tilpas i den forvaltningsretlige teori og praksis, jf. Fenger,
Forvaltningsloven
med kommentarer,
2013, side 86.
105
Side 72/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0075.png
14. SEPTEMBER 2018
Det er omtvistet, om en forvaltningsmyndigheds beslutning om at indgive politianmeldelse
er en forvaltningsafgørelse eller en procesledende beslutning.
111
I ældre litteratur og ombuds-
mandspraksis har der således været argumenteret for, at en beslutning om at indgive politian-
meldelse er en forvaltningsafgørelse.
112
Det følger imidlertid af lovbemærkningerne til § 2, at en myndigheds beslutning om, at en
sag skal tages under behandling, eller at en sag skal oversendes til en anden myndighed med
henblik på, at denne træffer afgørelse, ikke er afgørelser, der fastsætter, hvad der er, eller
hvad der skal være ret i de pågældende tilfælde, og sådanne beslutninger er derfor ikke om-
fattede af reglerne i lovens kapitel 4-7. Det samme gælder anklagemyndighedens beslutning
om at rejse tiltale i en straffesag.
113
Videre fremgår det, at en myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden forvaltningsmyn-
dighed til brug for en sags afgørelse ikke er en afgørelse i lovens forstand, uanset om hørings-
svaret måtte være bindende for den hørende myndighed.
114
Det er derfor den overvejende opfattelse, at beslutninger om at indgive politianmeldelser ikke
har karakter af afgørelsesvirksomhed i forvaltningslovens forstand.
115
Vestre Landsret har i
en dom af 17. februar 2016, trykt i Ugeskrift for Retsvæsen 2016, side 2034 ff., også lagt til
grund, at en beslutning om at indgive politianmeldelse ikke i sig selv er en afgørelsessag i
forvaltningslovens forstand, hvis gyldighed kan få betydning for anklagemyndighedens pligt
til at overveje tiltalespørgsmålet og rejse tiltale.
116
Efter omstændighederne kan der argumenteres for, at det følger af god forvaltningsskik, at
myndigheden bør foretage høring af borgere og virksomheder forud for indgivelse af politi-
anmeldelse, men der kan næppe statueres et generelt krav herom.
117
Navnlig må det antages,
at en myndighed, hvis det fra sagens påbegyndelse står klart, at der foreligger et åbenbart
strafbart forhold, kan indgive en politianmeldelse uden videre sagsbehandling.
118
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 118 f.
Gammeltoft-Hansen i
Juridisk Grundbog,
bind 4, 1989, side 30 ff., og Ombudsmandens udtalelse trykt i Folketingets
Ombudsmands beretning for 1992, side 296 ff.
113
Lovforslag nr. 4 af 2. oktober 1985 til forvaltningsloven, bemærkninger til § 2.
114
Lovforslag nr. 4 af 2. oktober 1985 til forvaltningsloven, bemærkninger til § 2.
115
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 118 f. Jf. hertil også Jørgen Steen Sørensen, Juristen 2012, side
169 (side 173), som sætter ”høfligt spørgsmålstegn ved
tankerne om at operere med andre afgørelsesbegreber end det, der
følger af lovtekst og forarbejder”.
116
Sagen vedrørte Fødevarestyrelsens beslutning om at politianmelde en ejer af 22 heste, som ikke var lovpligtigt mærket og
forsynet med hestepas.
117
Ombudsmandens udtalelse trykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1999, side 693 ff., som kommenteret i Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 119.
118
Fenger,
Forvaltningsloven med kommentarer,
2013, side 119.
112
111
Side 73/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0076.png
14. SEPTEMBER 2018
7.9.6.2
Hvornår kan og skal en forvaltningsmyndighed foretage politianmeldelse?
Spørgsmålet om, hvorvidt offentlige myndigheder har pligt til at indgive politianmeldelse i
tilfælde af privates, herunder selskabers, formodede lovovertrædelser, er ikke lovreguleret.
119
Spørgsmålet ses heller ikke nærmere behandlet i den juridiske litteratur eller i retspraksis.
Justitsministeriet har behandlet spørgsmålet i sin besvarelse af spørgsmål nr. 124 af 9. de-
cember 2005 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del).
Heraf fremgår det, at det generelle udgangspunkt i dansk ret er, at der ikke gælder nogen pligt
til at anmelde et formodet strafbart forhold.
120
Besvarelsen af spørgsmålet afhænger formentlig bl.a. af, hvilke opgaver den pågældende
myndighed varetager på det pågældende lovområde.
121
Det må antages, at forvaltningsmyndigheder, der netop har til opgave at føre tilsyn med, at
borgerne overholder lovgivningen, efter omstændighederne har pligt til at indgive politian-
meldelse i anledning af konstaterede lovovertrædelser.
122
Om myndigheden har en sådan forpligtelse afhænger navnlig af lovovertrædelsens grovhed.
Det vil som udgangspunkt forudsætte en særlig grov overtrædelse, og at der ikke foreligger
tungtvejende modstående hensyn. Hvis ikke forbud eller påbud virker til at stoppe overtræ-
delsen, bør der herefter normalt indgives politianmeldelse.
123
Derudover må det antages, at beslutningen om, hvorvidt et givent forhold skal politianmeldes,
reguleres af den almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætning.
124
Uden for de tilfælde, hvor lovovertrædelsen vedrører myndighedens tilsynsområde, kan der
formentlig opstilles den hovedregel, at forvaltningsmyndigheder er berettigede
–
men ikke
forpligtede
–
til at indgive politianmeldelse i anledning af formodet strafbart forhold begået
af private.
125
Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 124 af 9. december 2005 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del).
Efter straffelovens § 141 kan der dog efter omstændighederne være pligt til at anmelde et forhold for at forebygge visse
nærmere angivne alvorlige forbrydelser. Det omfatter dog næppe forbrydelser, der blot medfører omfattende økonomiske,
herunder samfundsøkonomiske, tab jf. Nielsen m.fl.,
Kommenteret straffelov. Speciel del,
2017, side 157. Se f.eks. ombuds-
mandsudtalelsen FOB 2010 20-9.
121
Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 124 af 9. december 2005 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del).
122
Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 124 af 9. december 2005 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del) med hen-
visning til betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen, side 162, samt Revsbech,
Lærebog i
Miljøret,
3. udgave, 2002, side 437.
123
Revsbech,
Lærebog i miljøret,
4. udgave, 2008, side 486.
124
Betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen, side 162.
125
Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 124 af 9. december 2005 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del).
120
119
Side 74/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0077.png
14. SEPTEMBER 2018
Hvornår kan og skal en forvaltningsmyndighed trække en politianmeldelse til-
bage?
Spørgsmålet om offentlige myndigheders pligt til at trække en politianmeldelse tilbage ses
ikke nærmere behandlet i den juridiske litteratur eller i praksis. Som anført ovenfor, afsnit
7.9.6.1, er der mest, der taler for, at en beslutning om politianmeldelse ikke udgør en afgørelse
i forvaltningslovens forstand, idet en politianmeldelse ikke i sig selv indebærer retsvirknin-
ger.
Det følger endvidere af politilovens § 2, at politiet bl.a. har til opgave at forebygge strafbare
forhold og bringe strafbar virksomhed til ophør samt efterforske og forfølge strafbare forhold.
Efter retsplejelovens § 742, stk. 2, iværksætter politiet efter anmeldelse eller af egen drift
efterforskning, når der er rimelig formodning om, at et strafbart forhold, som forfølges af det
offentlige, er begået. Det er herefter politiet, der har kompetencen til at vurdere, om en sag
skal efterforskes.
126
Tilbagekaldelse angår oftest egentlige afgørelser, men kan også angå processuelle beslutnin-
ger.
127
Selvom en tilbagekaldelse af en politianmeldelse således i sig selv ikke har retsvirk-
ninger, er det et så væsentligt sagsskridt, at der kan søges inspiration i de forhold, som kan
tilsige, at en forvaltningsmyndighed genoptager og tilbagekalder en afgørelse. Se nærmere
herom nedenfor afsnit 7.10 og 7.11.
En myndighed kan formentlig som alternativ til at tilbagekalde en politianmeldelse vælge at
videregive de nye faktiske eller retlige omstændigheder til politiet, sådan at oplysningerne
herom kan indgå i politiets efterforskning af sagen.
7.9.7
Betjening af Rigsrevisionen
7.9.7.1
Rigsrevisorloven
Rigsrevisors og Rigsrevisionens funktion er beskrevet i Rigsrevisorloven. Efter lovens § 2,
stk. 1, omfatter revisionen blandt andet statens regnskaber, jf. nr. 1.
Lovens § 3 fastlægger, hvilke forhold revisionen skal påse:
”§ 3. Ved revisionen efterprøves, om regnskabet er rigtigt, og om de dispositioner,
der er omfattet af regnskabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med meddelte be-
villinger, love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis.
Endvidere foretages en vurdering af, hvorvidt der er taget skyldige økonomiske hen-
syn ved forvaltningen af de midler og driften af de virksomheder, der er omfattet af
regnskabet.”
7.9.6.3
126
Forudsat, at lovovertrædelsen er undergivet offentlig påtale. Det samme gælder betinget offentlig påtale, efter påtalebegæ-
ringen er fremsat, jf. § 720, stk. 1, og § 725.
127
Bønsing,
Almindelig forvaltningsret,
3. udgave, 2013, side 445.
Side 75/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0078.png
14. SEPTEMBER 2018
Det følger af rigsrevisorlovens § 12, stk. 1, at
”Rigsrevisor kan af enhver offentlig myndighed forlange sig meddelt alle sådanne
oplysninger og forelagt alle sådanne aktstykker, som efter rigsrevisors skøn er af
betydning for udførelsen af rigsrevisors hverv. Rigsrevisor kan fastsætte en frist
herfor.”
Pligten efter § 12, stk. 1, påhviler ikke den enkelte medarbejder, men den offentlige instituti-
ons ledelse.
128
Omfattet af bestemmelsen er ikke alene oplysninger indeholdt i regnskaber, men alle oplys-
ninger og aktstykker, der er af væsentlig betydning for en sags afgørelse.
129
Rigsrevisionens adgang til oplysninger er ikke begrænset af undtagelsesbestemmelserne i of-
fentlighedsloven.
130
7.9.8
God forvaltningsskik
Det følger af ombudsmandslovens § 21, 1. pkt., at ombudsmanden skal bedømme, om myn-
digheder eller personer, der er omfattet af ombudsmandens virksomhed, handler i strid med
gældende ret eller på anden måde gør sig skyldige i fejl eller forsømmelser ved udøvelsen af
deres opgaver.
Det sidste led i sætningen er synonymt med god forvaltningsskik. Ombudsmanden er herefter
forpligtet til at påse, om forvaltningen har handlet i overensstemmelse med god forvaltnings-
skik.
131
God forvaltningsskik kan betegnes som et værdibaseret normsæt udviklet igennem navnlig
ombudsmandens praksis.
132
Normerne er i vidt omfang udtryk for, hvorledes forvaltningens
adfærd børe være; hvad der er god opførsel.
133
Der er ikke tale om egentligt bindende retsreg-
ler,
134
og god forvaltningsskik efterprøves ikke af domstolene.
135
Ombudsmandens udtalelser
om god forvaltningsskik følges dog almindeligvis.
136
Christensen,
Statens revision
–
regler og procedurer,
1998, side 177.
Christensen,
Statens revision
–
regler og procedurer,
1998, side 177.
130
Christensen,
Statens revision
–
regler og procedurer,
1998, side 177.
131
Lovforslag nr. 57 af 2. november 1995 til lov om Folketingets Ombudsmand, bemærkninger til § 21.
132
Gammeltoft-Hansen,
God forvaltningsskik
–
om god opførsel i forvaltningen,
trykt i Folketingets Ombudsmands beretning
for 2010, side 9-13. God forvaltningsskik er udførligt beskrevet i Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002,
side 617-647.
133
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 40f.
134
Gammeltoft-Hansen,
God forvaltningsskik
–
om god opførsel i forvaltningen,
trykt i Folketingets Ombudsmands beretning
for 2010, side 9-13. Se dog modsat Peter Blume i Ugeskrift for Retsvæsen 2007B, side 111 ff. og delvis Søren H. Mørup, God
forvaltningsskik og gældende ret, i Jens-Christian Bülow m.fl. (red.), Forvaltningsloven 25 år, 2012, side 205 ff.
135
Muligvis modsat Højesterets dom trykt i Ugeskrift for Retsvæsen 2006, side 3302 ff.
136
Se bl.a. Blume i Ugeskrift for Retsvæsen 2007B, side 111 ff.
128
129
Side 76/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0079.png
14. SEPTEMBER 2018
Normerne for god forvaltningsskik kan knytte sig til eksisterende forvaltningsretlige regler,
for eksempel ved at supplere eller udvide anvendelsesområdet for reglerne om klagevejled-
ning eller partshøring i forvaltningslovens § 25 henholdsvis § 19.
God forvaltningsskik stiller også krav til forvaltningen, som ikke har nogen sammenhæng til
eksisterende retsregler, for eksempel ved at stille krav om, at forvaltningen agerer høfligt,
venligt, hensynsfuldt mv. i sin kontakt med borgeren,
137
eller ved at stille krav til myndighe-
dernes sagsbehandlingstid, herunder om myndighedens underretning til parten i en sag om
den forventede sagsbehandlingstid.
138
7.10 Genoptagelse
Genoptagelse er et udtryk for, at en allerede afgjort sag tages op til fornyet behandling. Det
er derimod ikke ensbetydende med, at afgørelsen nødvendigvis tilbagekaldes, ændres eller
annulleres. Genoptagelsessagens endelige udfald afhænger således af de materielle tilbage-
kaldelsesregler eller ugyldighedsreglerne.
139
7.10.1 Hvornår kan og skal en forvaltningsmyndighed genoptage sager?
En myndighed er principielt til enhver tid berettiget til at genoptage en sag, som den allerede
har afgjort.
140
Efter omstændighederne kan en myndighed være forpligtet til at genoptage en
allerede afgjort sag.
141
Der må sondres mellem genoptagelse på borgerens initiativ (remonstration) og genoptagelse
på myndighedens eget initiativ (ex officio). I praksis vil sidstnævnte navnlig aktualiseres i
tilfælde, hvor den offentlige myndighed bliver opmærksom på, at typisk et større antal afgø-
relser er behæftet med formelle eller retlige mangler.
Reglerne om ex officio-genoptagelse beror på almindelige forvaltningsretlige grundsætninger
og må ses i lyset af en række fundamentale hensyn knyttet til den offentlige forvaltning. På
den ene side er der hensynet til lovmæssig forvaltning og lighedsgrundsætningen, og på den
anden side er der administrative hensyn og hensynet til en økonomisk forsvarlig forvaltning.
Når borgeren har
retskrav
på genoptagelse, har forvaltningen en korresponderende
pligt
til
at genoptage borgerens sag. Borgeren har retskrav på genoptagelse i følgende tilfælde:
142
137
Betænkning nr. 1272 af 1994 over forslag til lov om Folketingets Ombudsmand, side 61.
Justitsministeriets vejledning nr. 11740 af 4. december 1986 om forvaltningsloven, pkt. 205.
139
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 126.
140
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 126.
141
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret
–
Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 126.
142
Ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 2006, side 436 ff.
138
Side 77/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0080.png
14. SEPTEMBER 2018
1) Nye faktiske omstændigheder af væsentlig betydning.
2) Nye retlige omstændigheder, herunder underkendelse af praksis.
3) Ikke uvæsentlige sagsbehandlingsfejl.
Mindst ét af forholdene skal gøre sig gældende, førend en borger kan forlange genoptagelse,
og derudover gælder overordnet et relevanskriterium, dvs.
om sagen må antages at få et andet
(for borgeren gunstigt) udfald ved genoptagelsen.
143
Der skal således foretages en form for
kausalitetsvurdering, hvor det vurderes, om der er en sammenhæng mellem fejlen eller den
relevante nova (de nye oplysninger) og afgørelsens resultat. Hvis dette ikke er tilfældet, har
borgeren ikke retskrav på genoptagelse.
Relevansvurderingen vil i sagens natur være behæftet med en vis usikkerhed. I ombudsman-
dens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 2004, side 174 ff., stilles der krav
om
”en vis sandsynlighed for at sagen ville have fået et andet udfald”,
mens det i Vestre
Landsrets dom af 27. februar 1998, trykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1998, side 759 ff., anføres,
at retskrav på genoptagelse forudsætter
”væsentlige, nye oplysninger […] som må antages at
ville have medført
en væsentlig ændret vurdering”.
7.10.2 Betydningen af nye faktiske omstændigheder
Afgørelsen af, om der er grundlag for at genoptage behandlingen af en sag, hviler normalt på
en vurdering af, om der i forhold til den oprindelige behandling af sagen må antages at være
fremkommet nye oplysninger, som myndigheden ikke var bekendt med på tidspunktet for den
oprindelige afgørelse, og som i givet fald må antages at ville have medført en væsentligt
ændret vurdering af sagen.
144
I en sådan situation vil myndigheden normalt være forpligtet til at genoptage sagen med hen-
blik på at verificere de nye oplysninger og tage stilling til, om den oprindelige afgørelse skal
ændres eller tilbagekaldes.
145
Efter omstændighederne kan der i vurderingen lægges vægt på, om de senere fremkomne
oplysninger er et i forhold til parten undskyldeligt forhold.
146
Nye oplysninger omfatter enhver faktuel oplysning, som kan have haft indflydelse på afgø-
relsens indhold. Der stilles
–
også i medfør af officialprincippet
–
krav om, at myndighederne
foretager en reel prøvelse af, om senere fremkomne oplysninger kan føre til, at sagen får et
andet udfald.
147
Bl.a. ombudsmandens udtalelser i Folketingets Ombudsmands beretning for 2003, side 357 ff., 1999, side 350 ff., 1996,
side 193 ff. og 1990, side 266 ff.
144
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 126.
145
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Sagsbehandling,
7. udgave, 2014, side 126.
146
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 921.
147
Bl.a. ombudsmandens udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1999, side 140 ff. Se også ombudsmandens
udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1999, side 350 ff.
143
Side 78/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0081.png
14. SEPTEMBER 2018
7.10.3 Betydningen af nye retlige omstændigheder
Borgeren kan tillige have krav på genoptagelse, hvis der fremkommer væsentlige nye retlige
forhold, dvs. en væsentlig ændring med tilbagevirkende kraft i det retsgrundlag, der lå til
grund for den oprindelige afgørelse.
148
Det kan komme på tale, når der sker en lovændring med tilbagevirkende kraft, men vil også
kunne gælde en situation, hvor en dom eller en ombudsmandsudtalelse underkender myndig-
hedens fortolkning eller praksis i tilknytning til en tilsvarende sag.
149
Genoptagelse kan også komme på tale, når en højere administrativ myndighed eller domsto-
lene har truffet afgørelse i relation til parten i en sag om et spørgsmål af betydning for partens
sag, der begæres genoptaget.
150
I ombudsmandsudtalelsen gengivet i Folketingets Ombuds-
mands beretning for 2016, nr. 33, anføres det i forlængelse heraf, ”hvis
en myndigheds rets-
anvendelse eller praksis er blevet underkendt i en konkret sag, er myndigheden normalt for-
pligtet til at genoptage ikke blot afgørelsen i den konkrete sag, men også allerede afgjorte
tilsvarende sager af egen drift, og eventuelt træffe en ny afgørelse i sagerne […] Baggrunden
er dels, at det er mest nærliggende, når der er tale om en retlig mangel, at det offentlige bærer
ansvaret, og dels at det ud fra et lighedssynspunkt vil være den rimeligste løsning over for
borgerne”.
7.11 Tilbagekaldelse og ændring af forvaltningsafgørelser
Ved tilbagekaldelse af en afgørelse forstås, at en myndighed ophæver sin egen gyldige afgø-
relse.
151
Ved ændring forstås, at afgørelsen fortsat består, men med visse tilføjelser eller tilret-
ninger af dele af afgørelsen.
152
I begge tilfælde er der tale om udstedelse af en ny forvaltningsafgørelse, hvilket indebærer,
at de almindelige forvaltningsretlige sagsbehandlingsregler mv. finder anvendelse.
153
En grundlæggende forudsætning for tilbagekaldelse og ændring er, at der overhovedet er ad-
gang til at genoptage sagen.
154
7.11.1 Hjemmel for at tilbagekalde/ændre afgørelser
En række love indeholder bestemmelser om tilbagekaldelse.
155
For eksempel følger det af fi-
skerilovens § 37, stk. 2, at tilladelse til at udøve erhvervsmæssigt fiskeri kan tilbagekaldes,
148
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 923.
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 923.
150
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 925.
151
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 517. Er afgørelsen derimod ugyldig, skal vur-
deringen af, om afgørelsen skal omgøres, foretages med afsæt i ugyldighedslæren frem for tilbagekaldelseslæren.
152
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 519.
153
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 519.
154
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 519.
155
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 520 f.
149
Side 79/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0082.png
14. SEPTEMBER 2018
hvis indehaveren har gjort sig skyldig i grov eller gentagne overtrædelser af de i tilladelsen
fastsatte vilkår.
Der kan dog efter omstændighederne også ske tilbagekaldelse på ulovbestemt grundlag.
156
Tilbagekaldelsesreglerne herom finder både anvendelse på de uregulerede tilfælde, men kan
også bruges som udfyldning af lovens tilbagekaldelsesregler, når disse ikke er helt præcise
eller udtømmende.
157
I vurderingen af, om en forvaltningsakt kan tilbagekaldes eller ændres, indgår hensyn til, om
forvaltningsakten er begunstigende eller bebyrdende, eller om den er til gunst eller ugunst for
adressaten. Det er lettere at ophæve en forvaltningsakt, som er bebyrdende, og der er lettere
adgang til at ændre en forvaltningsakt til gunst for adressaten.
158
Omvendt medfører dette ikke,
at der ikke er adgang til at ophæve en begunstigende forvaltningsakt eller at ændre en forvalt-
ningsakt til ugunst for adressaten. Men der er tale om momenter, som indgår i den samlede
konkrete vurdering. Det er herefter den klare hovedregel, at en begunstigende afgørelse ikke
uden videre kan tilbagekaldes.
159
Sagen i Folketingets Ombudsmands beretning for 2001, side 98 ff., vedrørte tilbagekaldelse
af en afgørelse om forlængelse af sygedagpenge. Ombudsmanden udtalte generelt, at adgan-
gen til at tilbagekalde en forvaltningsakt til ugunst for borgeren er videre i såkaldt løbende
retsforhold end normalt, for så vidt tilbagekaldelsen kun har virkning for fremtiden. Det måtte
dog i almindelighed kræves, at tilbagekaldelsen skete med et rimeligt varsel.
Der kræver naturligvis en saglig grund for en myndighed at tilbagekalde en afgørelse. De
interesser, som er relevante i forbindelse med en stillingtagen til, om tilbagekaldelse kan ske,
inddeles traditionelt i tre hovedkategorier efter deres vægt.
160
Første hovedkategori er de
særligt tungtvejende hensyn (”stærke grunde”). Disse er navnlig
afgørende hensyn til menneskers lov, sundhed og velfærd, statens sikkerhed og opretholdelse
af ro og orden. Den anden hovedkategori er saglige interesser, som dog normalt ikke er til-
strækkeligt
tungtvejende til at kunne bære en tilbagekaldelse til ugunst for adressaten (”svage
grunde”). Det omfatter f.eks. hensynet til det offentliges økonomi. Endelig er der en mellem-
kategori af interesser, som i udgangspunktet hverken er stærke eller svage tilbagekaldelses-
grunde. Det omfatter f.eks. landets udenrigspolitiske interesser og sociale beskyttelseshensyn.
Til mellemkategorien hører også ofte interesser, som efter den enkelte lov og dennes forar-
bejder har særligt vægt. Det omfatter f.eks. de interesser, som er nævnt i en lovs formålsbe-
stemmelse.
156
157
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 520 f.
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 942.
158
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 949.
159
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 521.
160
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 526 ff.
Side 80/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0083.png
14. SEPTEMBER 2018
7.11.2 Betydningen af berettigede forventninger
Myndighedens adgang til at foretage tilbagekaldelse begrænses af retsgrundsætningen om
beskyttelse af berettigede forventninger (det såkaldte forventningsprincip). Ifølge denne rets-
grundsætning skal der foretages en vurdering af, om adressaten har en berettiget forventning,
som vejer tungere end det offentliges interesser i at omgøre den udstedte forvaltningsakt.
161
Beskyttelsen af berettigede forventninger er begrundet i et indrettelseshensyn. Adressaten bør
kunne indrette sig i tillid til de afgørelser, som myndigheden træffer. Dette gør sig især gæl-
dende, hvis der er forløbet længere tid, siden afgørelsen blev truffet, ligesom det har betyd-
ning, om den pågældende har været i god eller ond tro.
162
Der forekommer en del situationer,
hvor borgeren ikke kan have berettigede forventninger om, at en afgørelse står ved magt, hvis
forholdene ændrer sig; ligesom borgeren kan have overtrådt vilkårene for en tilladelse under
sådanne omstændigheder, at vedkommende ikke længere kan have en berettiget forventning
om at kunne beholde tilladelsen.
163
7.12 Ansættelsesret
7.12.1 Tjenestemandsloven
7.12.1.1 Tjenesteforseelsesbegrebet (gælder også overenskomstansatte)
En tjenesteforseelse foreligger i henhold til tjenestemandslovens § 10, hvis tjenestemanden
ikke samvittighedsfuldt overholder de regler, som gælder for tjenesten, eller hvis han ikke
såvel i som uden for tjenesten viser sig værdig til den agtelse og tillid, som stillingen kræver.
Bestemmelsens andet led udtrykker det såkaldte decorumkrav. Hvad der herved kræves, beror
på en vurdering af den enkelte sags konkrete omstændigheder under inddragelse af de til
enhver tid gældende adfærdsmønstre, karakteren og niveauet af vedkommendes stilling, sam-
menholdt med grovheden af det passerede.
Overordnet kan der opstilles tre betingelser, der skal være opfyldt, før der foreligger en tjenst-
lig forseelse, der kan danne grundlag for disciplinærforfølgning efter tjenestemandsloven:
1. der skal foreligge en objektiv tilsidesættelse af de normer (pligter), der følger af stil-
lingens beskaffenhed, jf. nærmere afsnit 7.12.1.2,
2. tilsidesættelsen skal subjektivt kunne tilregnes vedkommende embedsmand som for-
sætlig eller uagtsomt, jf. nærmere afsnit 7.12.1.3, og
3. tilsidesættelsen må være af en vis grovhed, jf. nærmere afsnit 7.12.1.4.
Det er almindelig antaget i teori og praksis, at tjenestemandslovens § 10 finder analog anven-
delse i forhold til overenskomstansatte embedsmænd.
161
162
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 525 f.
Højesterets dom trykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1887, side 640 ff.
163
Revsbech m.fl.,
Forvaltningsret. Almindelige emner,
6. udgave, 2016, side 526.
Side 81/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0084.png
14. SEPTEMBER 2018
7.12.1.2 Objektiv tilsidesættelse af normer (pligter)
En embedsmand skal overholde lovgivningen og de administrativt fastsatte retningslinjer,
som gælder for stillingen. En objektiv tilsidesættelse af normer foreligger derfor, når en em-
bedsmand har undladt at følge gældende retsregler, uanset om disse måtte angå forvaltnings-
retlige regler om sagsbehandling, hjemmelskrav, processuelle- eller indholdsmæssige grund-
sætninger eller andet.
Handlinger eller undladelser, der primært hviler på skønsmæssige vurderinger, herunder af-
vejninger og hensigtsmæssighedsbetragtninger, anses ikke i almindelighed for at kunne be-
tragtes som tjenesteforseelser, uanset om det efterfølgende måtte konstateres, at der har været
udøvet et fejlskøn. Hvis fejlskønnet imidlertid skyldes, at sagen ikke har været oplyst tilstræk-
keligt, vil der dog kunne foreligge et brud på den almindelige forvaltningsretlige grundsæt-
ning om, at en myndighed er forpligtet til egenhændigt at oplyse sagen (officialmaksimen).
Man betegner det normalt på den måde, at der skal være tale om ”kvalificeret udygtighed”.
164
7.12.1.3 Forsæt eller uagtsomhed (tilregnelse)
For at udgøre en tjenesteforseelse skal den manglende eller mangelfulde udførelse af opgaven
endvidere kunne tilregnes embedsmanden som forsætlig eller uagtsom. En hændelig tilside-
sættelse af retsregler i forbindelse med tjenesten er således ikke tilstrækkelig til at udgøre en
tjenesteforseelse.
165
At en embedsmand på grund af manglende kompetencer udfører sit arbejde utilstrækkeligt,
medfører således ikke i sig selv, at der kan ifaldes et disciplinært ansvar. Det vil derimod
eventuelt kunne danne grundlag for en saglig afskedigelse af embedsmanden, hvis vedkom-
mende ikke er i stand til kvalitetsmæssigt at leve op til de forventninger, som myndigheden
som arbejdsgiver med rette må kunne stille til sin medarbejder.
Man taler her om en ”diskre-
tionær afskedigelse” i modsætning til afskedigelse,
der foretages som tjenstlig sanktion.
Hvorvidt der foreligger uagtsomhed, afgøres i praksis efter en individuel bedømmelse af, om
embedsmanden med den viden og de kvalifikationer, han besad, burde have handlet anderle-
des.
Det er fast antaget i strafferetten, at
forsøg
i princippet er ligeså strafbart som den fuldbyrdede
handling. Dette udgangspunkt synes også anvendeligt i forhold til vurderingen af tjenestefor-
seelser, der på flere måder har fælles karakteristika med straffelovsovertrædelser. Det fore-
Oliver Talevski, Jens Peter Christensen og Claus Dethlefsen,
Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Fol-
ketingets Rolle,
2002, s. 261. Se også Beretning om undersøgelse af visse forhold vedrørende Post- og telegrafvæsenet, 1985,
side 958.
165
Oliver Talevski, Jens Peter Christensen og Claus Dethlefsen,
Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Fol-
ketingets Rolle,
2002, side 262.
164
Side 82/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0085.png
14. SEPTEMBER 2018
kommer således også her rimeligt, at bedømmelsen af, om den konkrete handling kan beteg-
nes som en tjenesteforseelse, er uafhængig af efterfølgende
–
måske ovenikøbet tilfældigt
–
indtrådte omstændigheder, der har medført, at forholdet aldrig blev realiseret.
I strafferetten vil det forhold, at gerningen ikke blev realiseret typisk påvirke strafudmålingen
i nedadgående retning, hvilket også synes at må være tilfældet i relation til bedømmelsen af
sanktionen for en tjenesteforseelse.
7.12.1.4 Handlingens eller undladelsens grovhed
Der stilles i praksis krav om, at pligtforsømmelsen ligeledes må være af en vis grovhed, før
der kan antages at foreligge en tjenstlig forseelse, som kan danne grundlag for en disciplinær
forfølgning efter tjenestemandsloven.
Kriteriet om grovhed lader sig ikke i praksis indfange i en eller få sætninger, men beror på en
sammensmeltning af hensyn til proportionalitet mellem den foretagne eller undladte handling
og den mulige sanktion.
Vurderingen af, om en pligtforsømmelse har en tilstrækkelig grovhed, beror på et helhedsori-
enteret skøn, der omfatter både den subjektive og den objektive side af pligtforsømmelsen,
ligesom der ved vurderingen inddrages momenter, som f.eks. de organisatoriske betingelser
tjenestemanden virkede under, samt karakteren af de underliggende hensyn, der fik tjeneste-
manden til at foretage en ansvarspådragende handling eller undladelse.
Til illustration af helhedsvurderingen kan eksempelvis henvises til den tjenstlige undersø-
gelse i anledning af Spar Nord-sagen, hvor undersøgelseslederen (landsdommer Preben Ki-
strup) skulle tage stilling til, om en kontorchef i Told- og Skattestyrelsen havde begået tjene-
steforseelser ved i to tilfælde at have meddelt et pengeinstitut tilsagn om den skattemæssige
behandling af hensættelser. Undersøgelseslederen fandt, at de to tilsagn savnede lovhjemmel,
men at der ikke var grundlag for at antage, at kontorchefen havde vidst, at dette var tilfældet,
idet kontorchefen havde befundet sig i en retsvildfarelse.
Om det helhedsorienterede skøn i den pågældende undersøgelse anføres i teorien følgende:
166
”Hvorvidt kontorchefen kunne drages disciplinært til ansvar for sin embedsførelse,
fandt undersøgelseslederen måtte bero på et samlet skøn, hvori blandt andet måtte
indgå hensyntagen til en række omstændigheder, som i abstrakt form blev opregnet
således:
”-
Foreligger der en bevidst tilsidesættelse af lovgivningen?
166
Oliver Talevski, Jens Peter Christensen og Claus Dethlefsen,
Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret & Fol-
ketingets Rolle,
2002, s. 268 f.
Side 83/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0086.png
14. SEPTEMBER 2018
-
-
-
Er afgørelsen truffet på et område med betydelig retlig usikkerhed?
Under hvilke betingelser er afgørelsen truffet?
Hvilke (saglige eller usaglige) hensyn motiverede afgørelsen? - Var der tale
om manglende dygtighed hos den pågældende?
(…)”
”I relation til den konkrete sag lagde undersøgelseslederen herefter vægt på, at
kontorchefen ikke var jurist (men cand.merc.), at kontorchefen ved tidligere sager -
som han havde behandlet sammen med en skatteretskyndig, nu fratrådt kollega -
blot havde varetaget en mere teknisk-økonomisk betonet opgave, at kontorchefen
var bekendt med, at der var et almindeligt politisk ønske om, at der skulle findes en
løsning på de opståede bankkriser, samt at kontorchefen fik forelagt sagerne under
tidsmæssigt pressede omstændigheder. På grund af sin retsvildfarelse var kontor-
chefen efter forhørslederens opfattelse næppe selv klar over, at hans orientering af
ledelsen om de trufne afgørelser var mangelfuld, og han var af samme grund ikke
opmærksom på, at han burde have indhentet yderligere skatteretlig ekspertise.
Undersøgelseslederen fandt på denne baggrund, at kontorchefens sagsbehandling i
de to sager havde været kritisabel, men at der - under de anførte omstændigheder -
ikke var tale om tjenesteforseelser, der burde give anledning til tjenstlige sanktioner
mod ham.”
7.12.2 Midlertidige foranstaltninger
Som nævnt ovenfor har en myndighed i henhold til tjenestemandslovens § 19 mulighed for
som midlertidig foranstaltning i forbindelse med gennemførelsen af disciplinærsager at su-
spendere den pågældende tjenestemand eller midlertidigt overføre vedkommende til andet
arbejde. Bestemmelsen lyder:
”En
tjenestemand kan suspenderes eller midlertidigt overføres til andet arbejde, når
han har pådraget sig grundet mistanke om et forhold, der betager ham den tillid,
som bestridelsen af stillingen kræver, eller som i øvrigt gør det betænkeligt, at han
vedblivende udfører sit hidtidige arbejde.”
Suspension medfører, at den suspenderede tjenestemand kun får 2/3 løn i suspensionsperio-
den fra og med den 1. i måneden efter suspensionen, jf. § 2 i Finansministeriets cirkulære nr.
9852 af 5. december 2008 om suspension mv. og ulovlig udeblivelse (herefter cirk. om su-
spension). Såfremt de disciplinære skridt viser sig ubegrundede, skal der ske efterbetaling af
den tilbageholdte løn i overensstemmelse med bestemmelserne herom i § 4 i cirk. om suspen-
sion. En afskedigelse af disciplinære årsager vil for en tjenestemand medføre, at pensionen
opsættes.
Side 84/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0087.png
14. SEPTEMBER 2018
For overenskomstansatte findes ikke et tilsvarende institut, men arbejdsgiveren vil her kunne
bestemme, at den ansatte får tjenestefrihed uden løn. Lønnen kan her ikke nedsættes til 2/3.
En sådan beslutning om tjenestefritagelse er som udgangspunkt ikke omfattet af forvaltnings-
lovens afgørelsesbegreb. En sådan beslutning kan imidlertid være så indgribende, at det vil
være bedst stemmende med god forvaltningsskik at foretage forudgående partshøring.
167
Det ligger til gengæld fast, at en beslutning om suspension af en tjenestemand er en afgørelse
i forvaltningslovens forstand.
168
Det er i et enkelt værk antaget, at suspension på baggrund af de i § 19 opstillede betingelser
og almindelige proportionalitetsbetragtninger forudsætter mistanke om en tjenstlig forseelse,
der i det konkrete tilfælde vil kunne medføre afsked.
169
Ved vurderingen af, om en tjenestemand skal suspenderes, ses der også i praksis eksempler
på, at arbejdsgiveren bl.a. har lagt vægt på, om vedkommende er fortsat i sin stilling i længere
tid efter, at tjenesteforseelsen er begået.
Som eksempel fra praksis, der belyser de nævnte aspekter, vil jeg fremdrage den proces, der
fandt sted i Tamil-sagen. I denne sag blev departementschefen for Justitsministeriet suspen-
deret, da statsadvokaten den 23. januar 1991 rejste sigtelse mod ham for overtrædelse af straf-
feloven. Statsadvokaten opgav imidlertid sigtelsen den 25. marts 1991, og suspension blev
straks ophævet samme dag. Da undersøgelsesretten endnu ikke på dette tidspunkt havde af-
sluttet sit arbejde, erklærede departementschefen sig dog indforstået med ikke at vende til-
bage til stillingen som departementschef. Han gjorde derfor i stedet tjeneste som kommitteret
hos Rigspolitichefen efter suspensionens ophævelse.
Regeringen besluttede den 25. februar 1993, at der skulle rejses disciplinærsag mod departe-
mentschefen, en afdelingschef i Justitsministeriet, direktøren for Direktoratet for Udlændige,
samt en kontorchef (tjenestemandssagen mod kontorchefen bortfaldt dog senere). Regeringen
besluttede ikke at suspendere de pågældende embedsmænd. Som begrundelse herfor anførte
den daværende Justitsminister, at embedsmændene var fortsat i deres stillinger i flere år efter,
at de nu undersøgte forhold var begået.
Retsstillingen er herefter, at der er givet arbejdsgiveren en vid skønsmargin i forhold til, hvor-
når suspension er nødvendig. Der er dog i praksis udvist stor tilbageholdenhed med at an-
vende suspension, i hvert fald hvor der er forløbet flere år efter, at forseelsen blev begået.
Proportionalitetshensyn tilsiger, at det overvejes, om man ved en omlægning af tjenesteman-
dens opgaver kan frigøre ham fra opgaver, der kan være problematiske sammenholdt med
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 222.
Hasselbalch,
Den danske arbejdsret,
2009, side 591 f., og Emborg og Schaumburg-Müller,
Offentlig arbejdsret,
2. udgave,
2010, side 353.
169
Emborg og Schaumburg-Müller,
Offentlig arbejdsret,
2. udgave, 2010, side 353.
168
167
Side 85/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0088.png
14. SEPTEMBER 2018
den mulige tjenesteforseelse. Kan omlægning af opgaverne ikke finde sted, må omplacering
overvejes, jf. § 19.
Endvidere må tjenestemandslovens ordning, hvorefter meget alvorlige disciplinære sanktio-
ner kun kan besluttes efter gennemførelse af et tjenstligt forhør, der skal fungere som en rets-
sikkerhedsgaranti, tale for, at suspension i den (ret langvarige) forhørsperiode ikke sker, hvis
det reelt vil medføre, at tjenestemanden er afskåret fra at vende tilbage til sin stilling, selv
hvis han måtte blive ”frikendt”. Jo mere højtstående
en tjenestemand er, og jo kortere han har
til sin pensionsalder, desto mere irreversibel vil en suspension i realiteten være.
7.12.3 Tjenstligt forhør
Som disciplinær straf for en begået tjenesteforseelse kan i medfør af tjenestemandslovens §
24 anvendes,
1. advarsel eller irettesættelse,
2. bøde på op til �½ månedsløn,
3. overførelse til andet arbejde eller arbejdssted eller anden stilling inden eller uden for
ansættelsesområdet,
4. degradation, herunder helt eller delvis bortfald af anciennitetsbestemte løndele, eller
5. afsked.
Det er
–
når der ikke foreligger tilståelse eller dom
–
en betingelse for anvendelse af lovens
alvorligste sanktioner, at der er afholdt tjenstligt forhør i overensstemmelse med lovens §§
20-22. Derimod er myndigheden ikke forpligtet til at indlede et tjenstligt forhør, hvis vurde-
ringen er, at forseelsen alene skal medføre advarsel, irettesættelse eller bøde på 1/25 eller
mindre af månedslønnen.
Myndigheden kan dog vælge at iværksætte tjenstligt forhør, uanset hvilken sanktion der på-
tænkes anvendt.
170
Det tjenstlige forhør tjener dels til at bistå myndigheden med en uafhængig oplysning af (og
i visse tilfælde indstilling i) sagen, dels at sikre tjenestemanden mod vilkårlig sanktion.
171
At det tjenstlige forhør tjener til beskyttelse af tjenestemanden afspejles ligeledes i § 22, stk.
4, hvorefter en tjenestemand, der er tildelt en disciplinær straf uden forudgående tjenstligt
forhør, selv kan begære en tjenstlig undersøgelse iværksat.
Når myndigheden skal træffe beslutning om at indlede en disciplinær undersøgelse af en ind-
berettet tjenesteforseelse, må det holdes for øje, at en disciplinær undersøgelse er en ikke-
1. betænkning nr. 197/1958 afgivet af Lønningskommissionen af 1954, side 26, og Lene Damkjær Christensen og Niels
Banke, Juristen 2010, side 138.
171
Lene Damkjær Christensen og Niels Banke, Juristen 2010, side 136.
170
Side 86/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0089.png
14. SEPTEMBER 2018
ubetydelig belastning for tjenestemanden, der ofte
–
uanset om undersøgelsen medfører sank-
tioner
–
har store personlige konsekvenser for den pågældende tjenestemand.
Almindelige proportionalitetsbetragtninger tilsiger derfor, at indledning af disciplinærfor-
følgning efter tjenestemandsloven, herunder eventuel iværksættelse af tjenstligt forhør, for-
udsætter, at der foreligger konkrete omstændigheder, der giver myndigheden grund til at an-
tage, at pågældende tjenestemand har begået en tjenesteforseelse.
Der er i øvrigt næppe noget til hinder for, at en myndighed anvender en undersøgelsesform
svarende til tjenstligt forhør uden for det område, hvor der efter tjenestemandslovens § 24, 3.
pkt., er en pligt til denne fremgangsmåde, herunder i forhold til en påtænkt afskedigelse af en
overenskomstansat.
172
I så fald vil grundlaget for forhøret være de almindelige forvaltnings-
retlige principper for sagsoplysning.
Som midlertidig foranstaltning indtil tjenstligt forhør er afholdt og endelig afgørelse om sank-
tion truffet, kan en tjenestemand i henhold til tjenestemandslovens § 19, stk. l, i visse tilfælde
suspenderes eller midlertidig overføres til andet arbejde, jf. afsnit 7.12.2 ovenfor. Ligeledes
kan arbejdsgiveren bestemme, at en overenskomstansat får tjenestefrihed uden løn.
7.12.4 Forældelse og retsfortabende passivitet
Der er ikke i lovgivningen fastsat en forældelsesfrist for tjenesteforseelser, og en egentlig
forældelse heraf findes derfor ikke. En arbejdsgivers ret til at pålægge en ansat sanktioner
som følge af den ansattes pligtforsømmelse kan dog fortabes som følge af
passivitet,
hvis
arbejdsgiveren ikke reagerer over for den ansatte inden rimelig tid efter, at forseelsen var
kendt eller burde være kendt ved nærmere undersøgelse.
173
En iværksat undersøgelse af forholdene må herefter antages at have opsættende virkning så-
ledes, at ansættelsesmyndigheden først er forpligtet til at gå videre med den ansættelsesretlige
sanktion, når undersøgelsen har tilvejebragt et tilstrækkeligt oplyst grundlag for den eventu-
elle sanktionering.
Selvom det tjenstlige ansvar som nævnt ovenfor efter tjenestemandslovens regler er uforæl-
delige, er der i praksis inddraget forældelseslignede betragtninger ved vurderingen af, om der
er grundlag for en disciplinær forfølgning. Hvor lang tid, der præcis kan gå, fra en tjeneste-
forseelse fuldbyrdes, til den ikke længere kan gøres gældende, kan ikke fastlægges med sik-
kerhed. Det anføres dog i
vejledningen ”God
adfærd i det offentlige”, at der i lyset af bl.a.
Gammeltoft-Hansen m.fl.,
Forvaltningsret,
2. udgave, 2002, side 232.
Se f.eks. God adfærd i det offentlige, side 34, hvor der er anført, at en ”ansættelsesmyndighed,
der vil gøre ansættelsesretligt
ansvar gældende ved at pålægge den ansatte en sanktion, skal reagere hurtigst muligt efter at have fået kendskab til og klarlagt
indholdet og omfanget af tjenesteforseelsen…”.
173
172
Side 87/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0090.png
14. SEPTEMBER 2018
hidtidig praksis skal foreligge særlige grunde til, at der søges gjort ansvar gældende i anled-
ningen af forhold, der ligger mere end ca. 5 år tilbage i tiden.
174
Videre kan det forhold, at en pligtforsømmelse ligger langt tilbage i tid virke som en formil-
dende omstændighed ved sanktionsfastsættelse, jf. eksempelvis Tamil-sagen, hvor det indgik
som en ikke-ubetydelig omstændighed af formildende karakter, at de bedømte forseelser lå 7
år tilbage i tid.
Det er klart, at muligheden for sanktioner er bortfaldet, hvis den pågældende tjenestemand
ikke længere er tjenestemand, f.eks. på grund af pensionering eller karriereskift. Men sankti-
onsvalg kan herudover være påvirket af, om en tjenestemand har skiftet ansættelsesområde
og f.eks. ikke er blevet forlænget i en åremålsansættelse. Endelig kan en tjenestemand, der på
et tidspunkt har begået en i sig selv alvorlig forseelse, have udført sine pligter forbilledligt i
de efterfølgende år. Dette vil også kunne begrunde en mildere sanktion.
8.
GREENPEACES POLITIANMELDELSE AF 8. SEPTEMBER 2015
8.1
Rammesætning
8.1.1
Anledning til undersøgelsen
Greenpeace politianmeldte den 8. september 2015 ægteparret fisker A og fisker B for over-
trædelse af kvotekoncentrationsreglerne
ved at udøve ”stråmandsvirksomhed” via deres sel-
skabskonstruktioner og derigennem eje flere kvoteandele end tilladt.
175
Greenpeace byggede
sin argumentation på en række beregninger over, hvilke kvoteandele fisker B ejede via sine
selskaber, sammenlagt med de kvoteandele, som fisker A ejede gennem sine helt eller delvist
ejede selskaber.
Anmeldelsen blev behandlet af Nordjyllands Politi, der sendte sin foreløbige efterforskning
og vurdering i høring hos styrelsen den 19. maj 2016. Styrelsen afgav sit høringssvar den 3.
november 2016.
Udenrigsministeriet har efterfølgende konstateret uregelmæssigheder, sagsbehandlingsfejl og
mangler i forbindelse med den politianmeldelse, som styrelsen indgav den 10. juli 2017 om
delvist samme forhold. Det har medført tvivl om styrelsens sagsbehandling i forbindelse med
Greenpeaces politianmeldelse af 8. september 2015.
Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet Kammeradvokaten om at undersøge sty-
relsens sagsbehandling i relation til Greenpeaces politianmeldelse, herunder med særligt fo-
kus på styrelsens sagsoplysning og informationsdeling med Nordjyllands Politi.
174
175
God adfærd i det offentlige, side 35.
Jf. bilag 14.
Side 88/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0091.png
14. SEPTEMBER 2018
8.1.2
Grundlaget for undersøgelsen
Styrelsen har udleveret den journalsag, som ifølge styrelsen dækker styrelsens sagsbehand-
ling i relation til Greenpeaces politianmeldelse (journalnummer 16-7400-000035
”Kvotekon-
centration
–
overtrædelsessag”). Det bemærkes, at det i en sagsnote vedrørende sagen frem-
går, at
”sagens øvrige bilag findes i ringbind”.
På forespørgsel har styrelsen oplyst, at ring-
bindene indeholdt akter modtaget fra Nordjyllands Politi, og at disse ringbind er returneret til
Nordjyllands Politi.
Sagen indeholder kun styrelsens høringssvar af 3. november 2016 til Nordjyllands Politi og
Nordjyllands Politis skrivelse om standsning af efterforskningen af 17. januar 2017. Sagen
indeholder ikke det regneark udarbejdet den 3. november 2015, der ifølge høringssvaret
skulle være vedlagt skrivelsen. Sagen indeholder heller ikke eventuel intern korrespondance,
interne udkast, vurderinger, overvejelser eller lignende som baggrund for styrelsens sagsbe-
handlingsskridt i anledning af Nordjyllands Politis henvendelser relateret til Greenpeaces po-
litianmeldelse af 8. september 2015.
Styrelsens sagsbehandling er søgt afdækket ved søgninger på tværs af samtlige sagsakter, e-
mailarkiver og materiale modtaget fra Nordjyllands Politi vedrørende anmeldelsen.
8.2
Faktum
8.2.1
Hovedpunkterne i Greenpeaces politianmeldelse af 8. september 2015
Hovedpunkterne i Greenpeaces politianmeldelse mod ægtefællerne fisker A og fisker B var
følgende:
i)
Fisker A og fisker B havde oprettet selskab 1 (ejet af fisker A) for bevidst at
tilegne sig flere kvoter end tilladt, og parterne havde med selskaberne selskab 2
(ejet af fisker B) og selskab 1 overtrådt krydsreglen og 10 %-reglen.
Konstruktionen af selskaberne selskab 3 (ejet af selskab 1 og selskab 4) og sel-
skab 5 (ejet af selskab 4) var ikke
”i tråd med lovens ånd”.
Selskab 4 var på
daværende tidspunkt ejet af fisker
A’s barn, fisker C.
ii)
De nævnte to forhold vedrører grundlæggende det samme forhold; nemlig om fisker B stod
bag ”stråmandsvirksomhed”, idet fisker B reelt havde en ejers råden over de kvoteandele,
som fisker B’s nærtstående var formelle ejere af.
Greenpeace stillede også spørgsmålstegn ved styrelsens registrering af fisker A som erhvervs-
fisker med A-status. Denne erhvervsfiskerstatus var forudsætningen for, at fisker A var i stand
til at købe og eje kvoteandele direkte eller gennem selskaber. Dette forhold behandles i afsnit
Fejl! Henvisningskilde ikke fundet.
og vil ikke blive behandlet yderligere i dette afsnit.
Side 89/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0092.png
14. SEPTEMBER 2018
Greenpeace politianmeldte desuden styrelsen for som forvaltningsmyndighed ikke at forvalte
efter fiskerilovgivningens hensigt om at forhindre yderligere kvotekoncentration. Den 5. no-
vember 2015 valgte Greenpeace at trække anmeldelsen mod styrelsen tilbage på baggrund af
dialog med Nordjyllands Politi om, hvordan efterforskning om sager om særlovsovertrædel-
ser normalt behandles.
8.2.1.1
Påståede overtrædelser af krydsreglen og 10 %-reglen
Anmeldelsen vedrørte overtrædelse af krydsreglen og 10 %-reglen. Greenpeaces synspunkt
var, at fisker A og fisker B erhvervede selskabet selskab 1 med det formål at forøge fisker
B’s ejerskab af kvoter i strid med krydsreglen og 10 %-reglen.
Anmeldelsen bygger således på en forudsætning om, at fisker A og fisker B havde lavet en
konstruktion, hvor fisker B havde en ejers råden over alle ægteparrets kvoteandele, uanset
om det var fisker B eller fisker A, der formelt var ejer af de enkelte kvoteandele (”stråmands-
virksomhed”). Greenpeace var derfor af opfattelsen, at fisker A blot ejede de andele, som
fisker A ejede gennem sine helt
eller delvist ejede selskaber, som led i ”stråmandsvirksom-
hed”.
Greenpeace fremlagde med anmeldelsen en række beregninger, der skulle vise, at selskab 1 i
kombination med selskab 2 overskred kvotelofterne for i alt 11 FKA-fiskearter og to IOK-
fiskearter.
176
Beregningerne var baseret på den forudsætning, at ved beregningen af fisker B’s kvotean-
delsejerskab skulle fisker B’s kvoteandele sammenlægges med kvoteandele ejet af fisker A.
Selskab 1 blev stiftet af fisker B’s forælder, person A, den 26. juni
2013. Selskabet var regi-
streret på fisker A’s og fisker B’s bopæl. Af CVR fremgår, at fisker A overtog selskab 1 den
24. september 2013, og den 2. januar 2014 indtrådte fisker A som direktør for selskabet.
Af selskab 1’s årsrapport for 2013 fremgår, at selskabet
den 31. december 2013 ejede imma-
terielle anlægsaktiver til en værdi af kr. 39.772.435, og at der ikke var personaleomkostnin-
ger.
Ifølge selskabets årsrapport for 2014 ejede selskabet den 31. december 2014 immaterielle
anlægsaktiver til en værdi af kr. 81.754.688, og der var fortsat ingen personaleomkostninger.
Det er i anmeldelsen anført, at de immaterielle anlægsaktiver var udgjort af kvoteandele.
177
176
177
Bilag 8-20 i bilag 14.
Dette fremgår ikke direkte af årsrapporten for 2014. Af senere årsrapporter fremgår det imidlertid, at posten ”immaterielle
anlægsaktiver” udgøres af kvoteandele, hvorfor det samme lægges til grund også at måtte gælde for årsrapporten for 2014.
Side 90/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0093.png
14. SEPTEMBER 2018
8.2.1.2
Mulig ”stråmandsvirksomhed” via selskab 3
og selskab 5
Det andet hovedpunkt i anmeldelsen var, at politiet burde undersøge, om konstruktionen af
selskaberne selskab 3 og selskab 5 var
”i tråd med lovens ånd”.
Det må antages, at der med
dette menes, at det burde undersøges, om fisker B havde en ejers råden over selskab 3 og
selskab 5, herunder ved gennem kontrol og finansiering af disse selskabers opkøb af kvote-
andele (”stråmandsvirksomhed”).
Greenpeaces argumentation byggede på, at selskab 3 ifølge CVR pr. 1. januar 2015 var ejet
50-66,66 % af selskab 1 (ejet af fisker A) og 33,33-49,99 % af selskab 4. Selskab 4 var ejet
af fisker C, som er fisker A’s barn og fisker B’s stedbarn. Selskab 3 ejede ifølge anmeldelsen
kvoteandele for kr. 13.377.751.
Selskab 5 var ejet af selskab 4 og var dermed også ejet af fisker C. Selskab 5 ejede ifølge
anmeldelsen kvoteandele for kr. 41.668.436.
Selskaberne selskab 3 og selskab 5 havde adresse på fisker A’s og fisker B’s bopæl.
Styrelsens sagsbehandling i anledning af anmeldelsen og henvendelser fra Nord-
jyllands Politi
Den normale procedure ved politiets efterforskning af særlovsovertrædelser er efter det op-
lyste, at politiets foreløbige vurdering af sagen med tilhørende sagsmateriale fremsendes sær-
myndigheden (her LFST) til vurdering og udtalelse, idet særmyndigheden antages at kende
det specifikke retsområde bedst.
Nordjyllands Politi bad den 19. maj 2016 styrelsen om en sådan udtalelse, ligesom politiet
også frem til dette tidspunkt var i kontakt med styrelsen flere gange i løbet af efterforsknin-
gen.
Nedenfor gennemgås politiets henvendelser til LFST og den sagsbehandling, der på baggrund
heraf foregik i styrelsen.
8.2.2.1
Telefonsamtale mellem medarbejder A og Nordjyllands Politi den 5. november
2015
Kriminalassistent A, Nordjyllands Politi, orienterede den 5. november 2015 medarbejder A
om anmeldelsen indgivet af Greenpeace.
Af kriminalassistent A’s notat af 5. november
2015
178
fremgår det, at:
”[Medarbejder
A] kunne præcisere, at man i forvaltningen administrerede efter hen-
sigten med reglerne ud fra den gælden[de] lovgivning. At nogen måske havde fundet
"huller" i reglerne kunne ikke afvises.”
178
8.2.2
Jf. bilag 15.
Side 91/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0094.png
14. SEPTEMBER 2018
Ved søgning i relevante sagsbehandleres e-mailarkiver er det efterfølgende konstateret, at
medarbejder A orienterede medarbejder B, medarbejder C, medarbejder D, medarbejder E,
medarbejder F, medarbejder G, medarbejder H og medarbejder I om telefonsamtalen ved e-
mail af 5. november 2015.
179
Heraf fremgik bl.a., at medarbejder A havde oplyst kriminalas-
sistent A om, at LFST som særmyndighed gerne ville have sagen til udtalelse, og at styrelsen
ikke kunne gå ind i sagen om fisker B og fisker A, medmindre det blev bekræftet, at Green-
peaces anmeldelse mod styrelsen blev trukket tilbage. Medarbejder A havde videre oplyst til
politiet, at styrelsen ville undersøge, om hensigten med kvotekoncentrationsreglerne blev op-
fyldt, herunder ved allerede at have henvendt sig til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i
forhold til selskabers eller personers udnyttelse af en dominerende markedsposition og ved
at se på reglerne for kvoteleje.
Der er ikke fundet intern korrespondance, notater, sagsakter eller lignende i forbindelse med
telefonsamtalen den 5. november 2015 og i perioden umiddelbart herefter. Det kan således
ikke dokumenteres, hvilke
–
om nogen
–
tiltag LFST iværksatte på baggrund af telefonsam-
talen med Nordjyllands Politi.
Hvad angår henvendelsen til konkurrencemyndighederne, som medarbejder A nævnte over
for kriminalassistent A, var styrelsen i kontakt med Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
forud for telefonsamtalen den 5. november 2015. Der er fundet korrespondance i perioden
primo november til december 2015
180
mellem medarbejder C og Konkurrence- og Forbruger-
styrelsen samt forskellig dokumentation fremsendt til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
vedrørende dennes undersøgelse af, om fisker B, fisker A og fisker C overholdt de konkur-
renceretlige regler om forbud mod misbrug af dominerende stilling.
181
Dokumentationen om-
fattede en oversigt over personernes fartøjer, en oversigt over personernes kvoteandele, en
oversigt over de forskellige kvotelofter
182
samt transaktionsoversigter for fartøjer ejet af per-
sonerne.
183
LFST sendte ikke dette materiale til Nordjyllands Politi, ligesom det ikke ses, at politiet har
udbedt sig det.
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen orienterede ved brev af 26. februar 2016 styrelsen om,
at de havde valgt at lukke undersøgelsen på baggrund af det forventede ressourceforbrug i
forbindelse med undersøgelsen sammenholdt med undersøgelsens forventede resultat. Kon-
kurrence- og Forbrugerstyrelsen havde ikke foretaget en egentlig konkurrenceretlig vurdering
af LFST’s henvendelse,
men de vurderede, at det på det foreliggende grundlag var usikkert,
179
180
Bilag 16.
Bilag 17.
181
Jf. konkurrencelovens § 11.
182
Bilag 18.
183
Bilag 19.
Side 92/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0095.png
14. SEPTEMBER 2018
hvorvidt familien besad en dominerende stilling, ligesom det var tvivlsomt, hvorvidt den be-
skrevne adfærd udgjorde et egentligt misbrug af dominerende stilling.
8.2.2.2
Nordjyllands Politis høringsanmodning af 19. maj 2016 til LFST
Den næste kontakt mellem Nordjyllands Politi og LFST var den 19. maj 2016, hvor politiet
sendte sin foreløbige gennemgang og vurdering til LFST med anmodning om styrelsens kom-
mentarer hertil.
184
Nordjyllands Politi gennemgik i høringsanmodningen indholdet af politianmeldelsen. Skri-
velsen var vedlagt Greenpeaces beregninger og øvrige bilag til anmeldelsen. Politiet havde
samtidig selv udtrukket og sammenfattet data fra Skibsregistret og de offentligt tilgængelige
oplysninger fra Fartøjsregistret for derved dels at få et overblik over ejerforholdene for de
relevante selskaber og for dels at udregne eventuelle kvoteandelsoverskridelser.
Politiet havde bl.a. udarbejdet og vedlagt en oversigt over selskaber ejet af fisker B, fisker A
og fisker C (politisagens bilag 11.1.1.2
185
og 11.1.1.3)
186
samt to regneark (politisagens bilag
11.1.1.8 og bilag 11.1.1.9)
187
, der viste kvoteandele tilknyttet fartøjer ejet af henholdsvis fisker
B og fisker A samt fisker C. De to regneark var baseret på data udtrukket i perioden 2.-7.
december 2015.
Politiet bemærkede i relation til opgørelserne, at politiet som bekendt ikke var:
”[…] særmyndighed på området, hvorfor udtræk og opstillinger er udfærdiget ud fra
en vurdering af, hvorledes disse bør udfærdiges og eventuelle kvotekoncentrationer
bør udregnes, og det er med baggrund i disse, at denne forespørgsel fremsættes.
Jeg tillader mig at gå ud fra, at NaturErhvervstyrelsen har bedre og mere præcise
redskaber til brug for udtræk af data, som benyttes i den daglige administration, end
det er tilfældet end politiet, hvis tal baserer sig på manuelle udtræk af data fra bl.a.
NaturErhvervstyrelsens hjemmeside.”
Det er politiets konklusion, at opgørelserne viste én overskridelse af tilladte kvoteandele til-
knyttet fartøjer ejet af fisker B og en del overskridelser af tilladte kvoteandele tilknyttet far-
tøjer helt eller delvist ejet af fisker A.
Politiets foreløbige vurdering på baggrund af efterforskningen og beregningerne var føl-
gende:
184
185
Jf. bilag 20.
Bilag 21.
186
Jf. bilag 22.
187
Jf. bilag 23.
Side 93/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0096.png
14. SEPTEMBER 2018
”Umiddelbart synes der at kunne ses en tendens ved tilknytning af selskaber til fæl-
lesadressen, [adresse], hvor der til selskaberne knyttes fartøjer med kvoter, som [fi-
sker B] ikke selv eller måske kun i ringe omfang kunne erhverve sig efter indførelse
af den nye bekendtgørelse.
Oprettelse af selskaber er dog helt normalt inden for drift af virksomheder, men det
kan umiddelbart virke påfaldende, set i lyset af problematikken omkring et indtrådt
kvoteloft for [selskab 2], at specielt [fisker A] som ejer og direktør for [selskab 1]
med en kvotekoncentration i 2014 til en værdi af ca. 82 millioner og med indtjening,
driver en virksomhed uden lønomkostninger, hvor [fisker A] selv var ansat i virksom-
heden [selskab 2], hvorfra [fisker A] i 2013, 2014 og 2015 frem til 4. november 2015
har modtaget løn fra ægtefællens virksomhed [selskab 2], men ikke sin egen virksom-
hed.”
Politiet bad styrelsen vurdere, om det fortsat var styrelsens opfattelse, at særligt fisker A som
medarbejder hos selskab 2 kunne godkendes som erhvervsfisker med A-status og deraf mu-
lighed for erhvervelse af fartøjer og kvoter, og om det samme var tilfældet for fisker C. Som
nævnt ovenfor behandles dette spørgsmål i relation til fisker A.
Såfremt LFST fandt, at der i forholdene omfattet af politianmeldelsen forelå en lovovertræ-
delse, anmodede politiet styrelsen om tillige at forholde sig til:
-
Om styrelsen var enig i de opstillede virksomhedskonstruktioner, jf. politisagens bi-
lag 11.1.1.2 og 11.1.1.3, og om disse konstruktioner var i overensstemmelse med lov-
givningen på området.
Såfremt styrelsen ikke var enig i opstillingerne, blev den anmodet om en revurdering
heraf med begrundelse og en vurdering af, om den revurderede virksomhedskonstruk-
tion var i overensstemmelse med lovgivningen på området.
-
Om styrelsen var enig i opstillingerne over kvoteandelsejerskab og kvotelofter anført
i politisagens bilag 11.1.1.8 omfattende fisker B og politisagens bilag 1.1.1. 9 omfat-
tende fisker A og fisker C i relation til de opstillede data og politiets udregningsme-
tode for beregning af kvotelofter.
Såfremt styrelsen ikke var enig i opstillingerne, blev den anmodet om en revurdering heraf
med korrekte værdier og om at udregne kvoteandelene i forhold til kvotelofter på den måde,
som i stedet benyttedes hos styrelsen, samt en vurdering af, hvorvidt de erhvervede kvoter
efter styrelsens udregningsmetode var i overensstemmelse med lovgivningen på området.
Side 94/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0097.png
14. SEPTEMBER 2018
Der er ikke i de indhentede e-mailarkiver eller i relevante sagsjournaler fra LFST fundet in-
tern korrespondance, notater, sagsakter eller lignende i forbindelse med styrelsens modtagelse
af høringsskrivelsen og perioden umiddelbart herefter.
8.2.2.3
LFST’s høringssvar af 3. november 2016 til Nordjyllands Politi
Styrelsen afgav den 3. november 2016 høringssvar til Nordjyllands Politi.
188
Det fremgår af
kriminalassistent A’s notat af 10. august 2016
189
, at medarbejder A den 10. august 2016 havde
orienteret politiet om, at styrelsen forventede at kunne levere sit høringssvar med udgangen
af august 2016. Der er ikke i de indhentede e-mailarkiver eller i relevante sagsjournaler fra
LFST fundet et telefonnotat af samme dato eller lignende orientering fra medarbejder A.
Høringssvaret var underskrevet af medarbejder C og var opdelt i tre afsnit;
Selskaber, som er
berettiget til at drive erhvervsmæssigt fiskeri, Kvoteandele
og
Erhvervsfiskere med A-status.
I afsnittet om
Selskaber, som er berettiget til at drive erhvervsmæssigt fiskeri,
anførtes det, at
de i politianmeldelsen nævnte selskaber alle er erhvervsfiskeriselskaber, der lovligt kunne eje
fiskefartøjer med tilknyttede kvoteandele. Herudover fremgik følgende:
”Det
er anført af anmelder, at [fisker B] har finansieret både
[fisker A’s]
og [fisker
C’s]
kvoteandele. NaturErhvervstyrelsen kan til dette oplyse, at der i fiskerilovgiv-
ningen ikke er krav til finansieringen af fartøjer og kvoteandele, og styrelsen er ikke
bekendt med, hvorledes disse er finansieret.”
Styrelsen forholdt sig ikke i øvrigt til
politiets spørgsmål til eventuel ”stråmandsvirksomhed”
udøvet af fisker B.
I afsnittet om
Kvoteandele
oplyste styrelsen følgende:
”Fiskerilovgivningen
omhandler ejerskab af kvoteandele. Der anvendes ikke begre-
bet råde over. I kvoteforvaltningen, herunder mht. kvotekoncentration er det afgø-
rende derfor, hvor mange kvoteandele de pågældende personer ejer. NaturErhverv-
styrelsen foretager således ikke en vurdering af, hvem der råder/disponerer over kvo-
teandelene.”
Styrelsen anførte herefter, at politiets beregninger vedrørende fisker B’s og fisker A’s kvote-
andelsoverskridelser ikke stemte overens med styrelsens opgørelser over disses kvoteandele,
og at styrelsen kun havde konstateret to kvoteandelsoverskridelser. Det drejede sig om fisker
B’s ejerskab af tobis i Nordsøen via fartøj 1, som fisker B havde fået dispensation for, og
188
189
Bilag 25.
Bilag 26.
Side 95/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0098.png
14. SEPTEMBER 2018
fisker C’s ejerskab af torsk i Skagerrak, som var en bagatelagtig overskridelse på tredje deci-
mal, hvorfor styrelsen så bort fra den.
Det fremgår af høringssvaret, at styrelsen vedlagde opgørelser af 3. november 2015 over fi-
sker B’s, fisker A’s
og
fisker C’s
kvoteandele og årsmængder beregnet på baggrund af deres
ejerandele af de enkelte fartøjer med kvoteandele.
I relation til styrelsens samlede vurdering af hele sagen fremgik følgende af høringssvaret:
”NaturErhvervstyrelsen har i forbindelse med styrelsens tidligere gennemgang af sa-
gen ikke konstateret overtrædelse af reglerne, og sammenfattende er det fortsat sty-
relsens vurdering, at der i sagen ikke foreligger en strafbar overtrædelse af reglerne
på fiskeriområdet.”
Det uddybes ikke nærmere, hvilken
”tidligere gennemgang af sagen”,
der her henvises til.
Med henvisning til, at styrelsen i høringssvaret henviste til opgørelser udarbejdet af styrelsen
den 3. november 2015, og at medarbejder A den 5. november 2015 orienterede Nordjyllands
Politi om styrelsens foreløbige vurdering af sagen, synes det sandsynligt, at der henvises til
den gennemgang, som styrelsen må antages at have foretaget i den forbindelse primo novem-
ber 2015. Det er således et år, inden styrelsen afgav høringssvaret.
Der er fundet e-mailkorrespondance af 2. november 2016, hvor medarbejder C fremsendte sit
udkast til høringssvar til medarbejder A, som herefter returnerede udkastet med sine tilføjel-
ser.
190
Det fremgår heraf, at medarbejder A ændrede to ting i dokumentet. Medarbejder A
tilføjede en passus om, at:
”Der
vedlægges regneark (udarbejdet 3. november 2015), hvoraf fremgår samlede
andele og årsmængder for hver af de 3 personer beregnet på baggrund af deres ejer-
andele af de enkelte fartøjer. Af regnearket fremgår, at to kvoteandele ([fisker B]
–
tobis Nordsøen og [fisker C]
–
torsk Skagerrak) overskrider det tilladte. Vedr. [fisker
B] og tobis i Nordsøen, er der dispenseret, da der til [fartøj 1] var tilknyttet en større
kvoteandel ved reglernes indførelse og ikrafttræden i april 2012. Vedr. [fisker C] og
torsk Skagerrak er der tale om en overskridelse på 3. decimal, hvilket NaturErhverv-
styrelsen under hensyn til ....... har valgt ikke at gøre noget ved.”
Formuleringen er medtaget i det endelige høringssvar, hvor der ved
”under hensyn til .......”
er indsat
”under hensyn til at der er tale om en bagatelagtig overskridelse”.
Samtidig slettede medarbejder A en note i dokumentet om, at:
190
Bilag 27 og bilag 28.
Side 96/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0099.png
14. SEPTEMBER 2018
”[Forklar nærmere, hvorfor politiets opstilling ikke stemmer overens med vores –
henvis evt. til bilag med de korrekte opgørelser]”
Der er ikke i øvrigt fundet materiale, interne udkast, notater eller dokumentation for de over-
vejelser og lignende, der må antages at være gået forud for høringsskrivelsen.
De opgørelser af 3. november 2015, der henvises til i høringssvaret af 3. november 2016, er
ikke journaliseret på den relevante sagsjournal. Nordjyllands Politi har endvidere oplyst, at
de ikke er i besiddelse af opgørelserne.
Ved søgninger i relevante sagsbehandleres e-mailarkiver er identificeret en e-mail af 4. no-
vember 2015 fra medarbejder J til medarbejder A og medarbejder C, hvoraf fremgår:
”Så
har jeg samlet andele og årsmængder på alle [fam.
A’s]
fartøjer.
Det fremgår af samlearket opgjort pr. 3. november hvilke andele og årsmængder de
er i besiddelse af.
Endvidere har jeg brugt vores FKA-overdragelses skema til at vise hvilke årmængder
FKA-andelene ville have udløst pr. 1. januar. Endvidere viser skemaet den gennem-
snitlige landingsværdi opgjort på baggrund 2014 priserne.”
191
E-mailen var vedlagt to Excel-ark, hvoraf det ene viste de samlede kvoteandele ejet af hen-
holdsvis fisker B, fisker A og fisker C opgjort pr. 3. november 2015, mens det andet viste de
tre personers FKA-kvoteandele pr. 1. januar 2015.
Uddrag af de samme Excel-ark var vedhæftet en e-mail af 9. december 2015 fra medarbejder
E til medarbejder A og medarbejder D (medarbejder C og medarbejder J i kopi) med udkast
til besvarelse af et folketingsspørgsmål
192
om kvotekoncentrationsoverskridelser for fisker B,
fisker A og fisker C. E-mailen
indeholdt bl.a. dokumenterne navngivet ”Bilag 3 fisker B”,
”Bilag 4 fisker A” og ”Bilag 5 fisker C”.
193
Der er tillige i medarbejder C’s e-mailarkiv
identificeret en e-mail af 18. oktober 2017 fra
medarbejder C til medarbejder K med fremsendelse af kopi af høringssvaret af 3. november
2016. Det fremgik af e-mailen, at:
”Brevet blev drøftet med
[medarbejder A], som også har godkendt det.
191
192
Bilag 29.
Folketingsspørgsmål almindelig del nr. 281, stillet den 7. december 2015 efter ønske fra Søren Egge Rasmussen.
193
Bilag 30.
Side 97/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0100.png
14. SEPTEMBER 2018
De kvoteopgørelse, der henvises til, er foretaget af [medarbejder A] og muligvis også
[medarbejder J]. Jeg kan desværre ikke finde disse opgørelser. Så vidt jeg husker
leverede [medarbejder A] dem i papirformat,
og de blev så vedlagt brevet.”
194
På trods af denne oplysning må det antages, at de omhandlede opgørelser af 3. november
2015, som politiet modtog, er de oversigter vedrørende fisker B, fisker A og fisker C, som
medarbejder J fremsendte den 4. november 2015 til medarbejder A og medarbejder C.
De bagvedliggende beregninger og dokumentation mv. for opgørelserne af 3. november 2015
er ikke journaliseret på sagen eller fundet ved søgninger i e-mailarkiver. Opgørelserne er
udarbejdet
forud for
Nordjyllands Politis udarbejdelse af sine beregninger mv., der var base-
ret på data trukket fra Skibsregistret og Fartøjsregistret i perioden 2.-7. december 2015, og
det ses ikke, om styrelsen har forholdt sig konkret til politiets beregninger.
8.2.2.4
Nordjyllands Politi indstillede den 17. januar 2017 efterforskningen
Nordjyllands Politi indstillede efterforskningen den 17. januar 2017, da politiet ikke fandt, at
noget tydede på, at fisker A havde erhvervet sin status som erhvervsfisker med A-status på
urigtigt grundlag. Derudover vurderede politiet, at der ikke var noget, der tydede på, at fisker
A’s og fisker B’s selskabskonstruktioner var ulovlige, ligesom politiet ikke fandt, at deres
ejerskab af kvoteandele kunne sammenlægges i vurderingen af, om de respektive kvotelofter
var overskredet. Endelig lagde politiet vægt på, at styrelsen i sit høringssvar havde meddelt
politiet, at styrelsen efter en gennemgang af sagen ikke havde fundet, at der var begået straf-
bare overtrædelser af fiskerilovgivningen.
195
Der er ikke fundet intern korrespondance, notater, sagsakter eller lignende i forbindelse med
denne orientering om indstilling af efterforskningen.
8.3
Retsgrundlag
Det relevante retsgrundlag for de anmeldte forhold om fisker A’s og fisker B’s overtrædelse
af kvotekoncentrationsreglerne fremgår af den dagældende reguleringsbekendtgørelse
196
§§
86, stk. 3 (krydsreglen) og 90, stk. 3 (10 %-reglen).
Af krydsreglen følger, at en persons samlede årsmængder af FKA-kvoter ikke må udgøre
mere end 25 % af de maksimale ejerandele (FKA-kvotelofterne), såfremt personen samtidig
ejer mere end 2 % af de samlede danske IOK-kvoter.
197
Af bestemmelsens ordlyd fremgår, at
reglen omhandler
”ejerne eller medejerne af det modtagende fartøj”.
194
195
Bilag 31.
Bilag 32.
196
Bekendtgørelse nr. 278 af 24. marts 2015 om regulering af fiskeriet i 2014-2020.
197
Krydsreglen blev indført den 19. december 2011 ved bekendtgørelse nr. 1222 af 16. december 2011 om regulering af
fiskeriet i 2012 og visse vilkår for fiskeriet i følgende år, § 86, stk. 3. I dag følger krydsreglen af reguleringsbekendtgørelsens
§ 94, stk. 3, og maksimumsatserne fremgår af bilag 14 til bekendtgørelsen.
Side 98/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0101.png
14. SEPTEMBER 2018
I medfør af 10 %-reglen må en persons samlede årsmængder af IOK-kvoter maksimalt udgøre
10 % af de samlede danske IOK-kvoter.
198
Overtrædelse af bestemmelserne var bødebelagt.
199
Både i forhold til krydsreglen og 10 %-reglen var det efter den dagældende reguleringsbe-
kendtgørelse uden betydning, hvem der eventuelt måtte have bestemmende indflydelse eller
anden form for kontrol over de selskaber, der ejer fartøjerne eller kvoteandelene.
Hverken reguleringsbekendtgørelsen eller den øvrige fiskeriretlige regulering indeholdt des-
uden regler om, hvordan kvoteandele finansieres. Der fandtes heller ikke værnsregler til sik-
ring af, at den enkelte fisker ikke kunne disponere over flere kvoteandele, end kvotelofterne
tillader, så længe der ikke var tale om ejerskab.
Reguleringsbekendtgørelsen blev ændret den 2. marts 2017 således, at der ved opgørelsen af
en persons kvoteandele skal medregnes eventuelle kvoteandele, som den pågældende har be-
stemmende indflydelse over. Der blev samtidig indført regler om, at personer, som ejer mak-
simalt tilladte kvoteandele, skal indsende en tro og love-erklæring til LFST om, at de ikke
har bestemmende indflydelse over ejerandele ud over det tilladte.
200
8.4
Vurdering
8.4.1
Overholdelse af relevant lovgivning
Kernen i Greenpeaces politianmeldelse af 8. september 2015 var, at fisker B og fisker A til-
sammen ejede flere kvoteandele end tilladt.
Styrelsen oplyste, at der i fiskerilovgivningen ikke var krav til finansieringen af fartøjer og
kvoteandele, og at styrelsen ikke var bekendt med, hvorledes disse finansieredes. Styrelsen
præciserede, at fiskerilovgivningen kun opererede med ejerskab af kvoteandele, og at begre-
bet
”råde
over”
ikke anvendtes.
I kvoteforvaltningen, herunder i forhold til beregningen af
kvotekoncentrationen, var det afgørende derfor alene, hvor mange kvoteandele de pågæl-
dende personer ejede.
styrelsens samlede vurdering i høringssvaret var, at der ikke kunne konstateres overtrædelse
af reglerne.
Det er vores vurdering, at høringssvaret reflekterer en korrekt retsopfattelse efter den dagæl-
dende reguleringsbekendtgørelse i forhold til, at alene ejerandele, som fiskeren ejede, skulle
medregnes ved opgørelsen af kvotekoncentrationen efter krydsreglen og 10 %-reglen.
198
10 %-reglen for personer blev indført den 1. januar 2014 ved bekendtgørelse nr. 1423 af 12. december 2013 om regulering
af fiskeriet i 2014-2020, § 90, stk. 3. I dag følger 10 %-reglen af reguleringsbekendtgørelsens § 102, stk. 3.
199
Bekendtgørelse nr. 278 af 24. marts 2015 om regulering af fiskeriet i 2014-2020, § 186. Strafbestemmelsen følger i dag af
reguleringsbekendtgørelsens § 181.
200
Bekendtgørelse nr. 212 af 1. marts 2017 om regulering af fiskeriet i 2014-2020 §§ 97, 105 og § 181, stk. 1.
Side 99/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0102.png
14. SEPTEMBER 2018
Der er efter vores vurdering ikke ud fra de foreliggende oplysninger tilstrækkeligt grundlag
for at konstatere, at fisker B har været den reelle ejer af selskab 1, og at fisker A dermed med
sin registrering som den formelle ejer af selskabet har fungeret som stråmand.
Det samme gør sig gældende for ejerforholdene i selskab 4, hvor fisker C har været registreret
som ejer.
Der er dermed efter vores vurdering heller ikke tilstrækkeligt grundlag for at konstatere, at
konstruktionen af selskaberne selskab 3 (ejet af selskab 1 og selskab 4) og selskab 5 (ejet af
selskab 4) har haft karakter af stråmandsvirksomhed.
Der er ikke tilstrækkeligt grundlag for at konstatere, at fisker B har finansieret ovennævnte
selskabers kvoteandele. Det må hertil bemærkes, at en sådan eventuel finansiering ikke i sig
selv udgør tilstrækkeligt grundlag for at konstatere, at der er tale om en stråmandsvirksomhed.
Ovennævnte selskabers kvoteandele kan derfor efter vores vurdering ikke på det foreliggende
grundlag anses som ejet af fisker B i den pågældende periode.
8.4.2
Overholdelse af forvaltningsretlige regler
8.4.2.1
Telefonsamtale mellem medarbejder A og Nordjyllands Politi den 5. november
2015
Det fremgår af medarbejder A’s e-mail
af 5. november 2015 om telefonsamtalen med krimi-
nalassistent A, at styrelsen ville undersøge, om hensigten med kvotekoncentrationsreglerne
blev opfyldt, herunder ved allerede at have henvendt sig til Konkurrence- og Forbrugersty-
relsen i forhold til selskabers eller personers udnyttelse af en dominerende markedsposition
og ved at se på reglerne for kvoteleje.
Det er konstateret, at styrelsen havde henvendt sig til Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen
forud for telefonsamtalen, og at styrelsen efterfølgende sendte en mængde materiale til kon-
kurrencemyndighederne. Dette materiale blev ikke videregivet til Nordjyllands Politi.
Det kan ikke anses for en fejl, at materialet ikke blev videregivet til politiet, idet materialet
relatererede sig til den konkurrenceretlige vurdering af fisker B’s, fisker A’s og fisker C’s
eventuelle dominerende stilling og misbrug heraf. Forholdet omhandlede således andre for-
hold end dem, som Greenpeace påpegede, og som politiet efterforskede. Herudover udbad
politiet sig ikke materialet, selvom de var bekendt med styrelsens henvendelse til konkurren-
cemyndighederne.
Side 100/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0103.png
14. SEPTEMBER 2018
Af kriminalassistent A’s telefonnotat over samtale af 5. november
2015 med medarbejder A
fremgår, at medarbejder A oplyste, at styrelsen administrerede efter hensigten med de rele-
vante fiskeriretlige regler, og at det ikke kunne afvises, at nogen måske havde fundet
”huller”
i lovgivningen.
Af medarbejder A’s referat af samme telefonsamtale fremgik
ydermere, at medarbejder A
havde oplyst, at styrelsen ville undersøge, om hensigten med kvotekoncentrationsreglerne
blev opfyldt, herunder ved allerede at have henvendt sig til Konkurrence- og Forbrugersty-
relsen, og ved at se på reglerne for kvoteleje.
Der er ikke fundet intern korrespondance, notater, sagsakter eller lignende i forbindelse med
telefonsamtalen den 5. november 2015 og i perioden umiddelbart herefter, hvorfor det ikke
kan dokumenteres eller konstateres, om der blev iværksat sagsbehandlings- og kontrolmæs-
sige tiltag af styrelsen på baggrund af telefonsamtalen med Nordjyllands Politi.
Det er vores vurdering, at medarbejder A’s kommentar ikke vedrørte nogen specifikke ”hul-
ler” i lovgivningen, og at indholdet af politianmeldelsen ikke indikerer, at lovgivningen in-
deholdt specifikke utilsigtede mangler. Det kan derfor heller ikke anses for en fejl, hvis med-
arbejder A ikke iværksatte en nærmere undersøgelse af, om der var specifikke utilsigtede
”huller” i lovgivningen.
Sagsbehandling i forbindelse med styrelsens høringssvar af 3. november 2016 til
Nordjyllands Politi
Det må konstateres, at der er foretaget en helt utilstrækkelig journalisering af sagsakter og
dokumentation af sagsforløbet.
Der er ikke fundet dokumentation for den sagsbehandling, som styrelsen foretog i forbindelse
med høringssvaret af 3. november 2016, hvorfor det er vanskeligt overordnet at vurdere kva-
liteten af sagsbehandlingen.
Bilaget til høringssvaret, som indeholdt opgørelserne udarbejdet den 3. november 2015, er
ikke journaliseret på sagen. Denne fejl har ført til, at styrelsen ikke selv kunne finde opgørel-
serne efterfølgende.
Derudover er styrelsens bagvedliggende beregninger mv. for opgørelserne af 3. november
2015 ikke journaliseret på sagen eller identificeret på anden vis. Kvaliteten af opgørelserne
kan derfor ikke vurderes.
Hertil kommer, at opgørelserne af 3. november 2015 er udarbejdet
forud for
Nordjyllands
Politis udarbejdelse af sine beregninger, der var baseret på data trukket fra Skibsregistret og
Fartøjsregistret i perioden 2.-7. december 2015.
8.4.2.2
Side 101/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0104.png
14. SEPTEMBER 2018
Høringsanmodningen af 19. maj 2016 var vedlagt politiets beregninger, som viste én over-
skridelse af tilladte kvoteandele tilknyttet fartøjer ejet af fisker B’s og en del overskridelser
af tilladte kvoteandele tilknyttet fartøjer helt eller delvist ejet af fisker A. Politiets opgørelse
var baseret på nyere data end styrelsens opgørelser, ligesom opgørelserne var baseret på data
fra både Fartøjsregistret og Skibsregistret. Styrelsen havde på den baggrund efter official-
maksimen en klar anledning til at kontrollere politiets beregninger og konklusioner og til at
orientere politiet om, hvorfor politiets opgørelser efter styrelsens opfattelse ikke var korrekte.
Det må på den baggrund anses for en mangel ved styrelsens høringssvar, at styrelsen ikke
forholdt sig til forskellene mellem politiets opgørelser og styrelsens opgørelser. Dette valgte
styrelsen bevidst ikke at gøre, og beslutningen om dette er antageligt truffet af medarbejder
A.
Det må endvidere anses for en mangel ved styrelsens høringssvar, at styrelsen ikke udarbej-
dede opgørelser baseret på data for den samme periode som politiets data, således at opgørel-
serne reelt kunne sammenlignes. Dette må på det foreliggende grundlag være medarbejder
A’s ansvar.
Der gik knap seks måneder fra Nordjyllands Politis høringsanmodning af 19. maj 2016 til
styrelsens besvarelse den 3. november 2016. Styrelsen henviser primært til den vurdering og
de opgørelser, der allerede var udarbejdet i november 2015. På den baggrund forekommer
sagsbehandlingstiden meget lang. Dette må ligeledes på det foreliggende grundlag være med-
arbejder
A’s ansvar.
Høringssvaret fremstår desuden ikke dækkende for politiets behov for vejledning. Styrelsen
forholdt sig således ikke til spørgsmålet om, hvorvidt styrelsen var enig i de opstillede virk-
somhedskonstruktioner, og om disse var i overensstemmelse med gældende regler på området
samt en begrundelse herfor.
Det skal endvidere tilføjes, at det er vores vurdering, at politiets oplysninger burde have ført
til, at styrelsen foretog yderligere undersøgelser af, om fisker A levede op til kravene for
opretholdelse af sin registrering som erhvervsfisker med A-status, idet det med politiets op-
lysninger må have stået klart, at der var anledning til at kontrollere fisker A’s opfyldelse af
kravene til opretholdelse af sin registrering, jf. nærmere nedenfor, afsnit
Fejl! Henvisnings-
kilde ikke fundet..
Høringssvaret var derfor heller ikke på dette punkt dækkende for politiets
behov.
Hvad angår styrelsens informationsdeling med Nordjyllands Politi, er der ikke indikationer
på, at styrelsen har tilbageholdt relevant information for politiet.
Det bemærkes, at styrelsen på tidspunktet for Nordjyllands Politis efterforskning af anmel-
delsen var bekendt med, at fisker B via selskab 2 havde håndpant i hele stemmeretten i selskab
Side 102/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0105.png
14. SEPTEMBER 2018
4. Denne oplysning var imidlertid efter vores vurdering ikke relevant for politiets efterforsk-
ning, jf. afsnit 10.2 nedenfor.
Side 103/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0106.png
14. SEPTEMBER 2018
9.
FISKER A’S
REGISTRERING SOM ERHVERVSFISKER MED A-STATUS
9.1
Rammesætning
9.1.1
Anledning til undersøgelsen
Fisker A blev registreret som erhvervsfisker med A-status den 23. september 2013 i medfør
af fiskerilovens § 14, stk. 1.
201
Under den politimæssige efterforskning af bl.a. fisker A som følge af politianmeldelsen ind-
givet af Greenpeace
202
kontaktede Nordjyllands Politi den 5. november 2015 medarbejder A
og orienterede medarbejderen om anmeldelsen.
203
Medarbejder A oplyste, at forvaltningen
administrerede efter hensigten med reglerne ud fra den gældende lovgivning, herunder ved-
rørende fisker A’s registrering som erhvervsfisker med A-status.
Nordjyllands Politi anmodede den 19. maj 2016 LFST om at vurdere, om der forelå en over-
trædelse af fiskerilovgivningen. Nordjyllands Politi fremhævede i den forbindelse spørgsmå-
let om, hvorvidt fisker A som medarbejder hos selskab 1 kunne godkendes som erhvervsfi-
sker med A-status.
204
Ved styrelsens vurdering af sagen konkluderede styrelsen den 3. november 2016, at fisker A
levede op til kravene for at blive registreret som erhvervsfisker med A-status og bemærkede,
at styrelsen ikke på det foreliggende grundlag kunne vurdere, om fisker A levede op til kra-
vene for at opretholde sin registrering.
205
Den 25. april 2017 anmodede styrelsen fisker A om at dokumentere, at mindst 60 % af fisker
A’s
bruttoindkomst i de foregående 12 måneder stammede fra fiskeri.
206
Udenrigsministeriet har på den baggrund bedt os om at undersøge, om medarbejder A og
LFST burde have foretaget kontrol af berettigelsen af fisker A’s registrering som erhvervsfi-
sker med A-status på et tidligere tidspunkt på baggrund af de oplysninger, medarbejder A fik
fra politiet. I den forbindelse redegøres der for, om fisker A var berettiget til at blive registre-
ret som erhvervsfisker med A-status.
9.1.2
Grundlaget for undersøgelsen
Styrelsen
har oprettet en sag om fisker A’s registrering som erhvervsfisker med A-status.
Sagen fremstår velordnet, og mængden af dokumenter svarer til det forventede henset til
sagsforløbets karakter, ligesom der ikke synes at mangle væsentlige dokumenter.
201
202
Bilag 33
Bilag 20
203
Bilag 15
204
Bilag 20
205
Bilag 25
206
Bilag 34
Side 104/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0107.png
14. SEPTEMBER 2018
Vi har derudover søgt i relevante medarbejderes e-mailarkiver. Vi har først søgt i brede og
generelle vendinger og perioder i relation til fisker A og fiskerens registrering som erhvervs-
fisker med A-status. Herefter har vi søgt efter visse konkrete korrespondancer, som vi har
haft grund til at afdække, om har fundet sted. Vi har søgt efter korrespondance omkring 2013
af betydning for sagsbehandlingen vedrørende fisker A’s registrering som erhvervsfisker med
A-status. Vi har endvidere søgt efter korrespondance omkring primo 2016, hvor en medar-
bejder angiveligt skulle have fortalt medarbejder A, at der var behov for kontrol af fisker A’s
ret til at være registreret som erhvervsfisker med A-status. Vi har tillige søgt efter korrespon-
dance frem til og umiddelbart efter afgivelsen af høringssvaret af 3. november 2016 til Nord-
jyllands Politi samt omkring beslutningen om at foretage kontrol i april 2017 for at afdække,
hvad overvejelserne herom gik på.
Vi har ikke ved søgningerne i e-mailarkiverne fundet materiale, der reelt har kunnet bidrage
til sagsfremstillingen eller vores vurdering i øvrigt.
9.2
Faktum
9.2.1
Fisker A’s registrering som erhvervsfisker med A-status
i september 2013
En repræsentant, Revisionsselskab 1, indgav den 24. juli 2013 på vegne af fisker A ansøgning
om registrering som erhvervsfisker med A-status i henhold til fiskerilovens § 14. I ansøgnin-
gen var henvist til, at fisker A de seneste to år havde arbejdet for selskab 1 og havde hoved-
parten af sin indtægt derfra.
207
Til ansøgningen var vedlagt fisker A’s årsopgørelse for 2012
samt udtræk af lønoplysninger fra 1. august 2011 til 31. juli 2013.
Medarbejder B anmodede den 22. august 2013 repræsentant A om yderligere dokumentation
for, hvilken funktion fisker A havde haft i forbindelse med fiskeriet fra fartøj 1, da det af den
fremsendte dokumentation alene fremgik, at fisker A havde modtaget løn fra selskab 1.
Den 7. september 2013 fremsendte repræsentant A oplysninger om
fisker A’s
funktion i sel-
skab 1.
208
Repræsentant A oplyste, at:
”[Fisker A’s]
ægtefælle, [fisker B], er administrerende direktør i [selskab 1] og aktiv
fisker på [fartøj 1]. [Fisker B] har desuden meget rejseaktivitet i forbindelse med de
2 nybygninger. [Fisker A] varetager derfor en række administrative funktioner i re-
deriet, heraf kan nævnes (ikke udtømmende):
•
Kontakt til aftagere af de forskellige fartøjers fangster
•
Kontakt til leverandører til de forskellige fartøjer
•
Kontakt til de ansatte ombord på de forskellige fartøjer, herunder ansættelse og
afskedigelse, lønudbetaling og ansættelsesbeviser mv.
207
208
Bilag 35
Bilag 36
Side 105/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0108.png
14. SEPTEMBER 2018
•
Kørsel til de forskellige landingshavne med udstyr mv. til fartøjerne. [Fisker A]
er den eneste ansat i rederiet med kørekort til lastbil.
•
Kontakt til pengeinstitut om betalingsstrømme mv.
•
Kontakt til revisor om bogføring og moms mv.”
LFST meddelte den 23. september 2013 fisker A, at fisker A var berettiget til at være regi-
streret som erhvervsfisker med A-status i henhold til fiskerilovens § 14, stk. 1. Styrelsen be-
grundede registreringen med, at
fisker A’s
indtjening ved fiskeri de seneste 12 måneder havde
udgjort mindst 60 % af
fisker A’s
samlede indkomst.
Fisker A’s
beskæftigelse bestod i administrativt arbejde i land for fartøj 1 ejet af selskab 1.
Selskab 1 er ejet af
fisker A’s
ægtefælle, fisker B.
I Fiskeristyrelsens notits af 9. oktober 2017
om ”Bortfald af [fisker A’s]
registrering som
erhvervsfisker med A-status,” fremgår det, at:
209
”[Fisker
A] blev registreret som erhvervsfisker med A-status i efteråret 2013. [Fisker
A] blev registreret på baggrund af beskæftigelse med drift af fiskeri i land i sin ægte-
fælles fiskerivirksomhed. Der blev i den forbindelse foretaget en gennemgang af den
indsendte dokumentation og i vurderingen af, om [fisker A] levede op til kravene for
A-status indgik også fiskerikontrollørers kendskab til, at [fisker A] deltog aktivt i drif-
ten i land, herunder at [fisker A] ofte færdedes på havnen, hvor [fisker A] varetog
opgaver i relation til
[fisker B’s]
fartøjer. Det er således styrelsens faste antagelse,
at [fisker A] levende [sic] op til kravene for registrering.”
LFST’s vurdering til Nordjyllands politi af fisker A’s registrering som erhvervs-
fisker med A-status i november 2016
Som følge af Greenpeaces politianmeldelse af bl.a. fisker A for overtrædelse af fiskerilovgiv-
ningen kontaktede Nordjyllands Politi telefonisk medarbejder A den 5. november 2015.
210
Medarbejder A oplyste ifølge politiets telefonnotat bl.a., at det centrale for fisker A var, at
fisker A ud fra sit arbejde og indtjening kunne registreres om erhvervsfisker og som følge
deraf kunne tildeles A-certifikat, hvorefter fisker A som person var berettiget til at erhverve
sig kvoter, hvis fisker A samtidig havde et fartøj.
9.2.2
Medarbejder A oplyste ifølge telefonnotatet videre, at A-certifikat kunne erhverves, hvis man
kunne dokumentere, at man inden for de forudgående 12 måneder havde haft en personlig
indkomst, hvor 60 % af ens indkomst stammede fra fiskeri. I fisker A’s tilfælde var det ifølge
medarbejder A tilstrækkeligt, at fisker A havde haft administrativt arbejde inden for fiskeri.
Det var ikke udslagsgivende, om fisker A havde deltaget i det egentlige fiskeri.
211
209
210
Bilag 37
Bilag 15
211
Bilag 15
Side 106/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0109.png
14. SEPTEMBER 2018
Den 19. maj 2016 anmodede Nordjyllands Politi om styrelsens vurdering af, om der forelå en
overtrædelse af fiskerilovgivningen i relation til bl.a. fisker A.
212
Nordjyllands Politi oplyste,
at alt tydede på, at fisker A ikke drev egentligt fiskeri, men arbejdede som kontorassistent
eller lignende i
fisker B’s
virksomhed selskab 1. Nordjyllands Politi oplyste endvidere føl-
gende:
”[Fisker A],
som ejer og direktør for [selskab 2] med en kvotekoncentration i 2014
til en værdi af ca. kr. 82 millioner og med indtjening, driver en virksomhed uden
lønomkostninger, hvor [fisker A] selv er ansat i virksomheden [selskab 1], hvorfra
[fisker A] i 2013, 2014 og 2015 frem til 4. november 2015 har modtaget løn fra æg-
tefællens virksomhed [selskab 1], men ikke sin egen virksomhed.”
Nordjyllands Politi fremhævede, at politiet forudsatte, at det fortsat var styrelsens opfattelse,
at specielt fisker A som medarbejder hos selskab 1 kunne godkendes som erhvervsfisker med
A-status.
Medarbejder C fremsendte LFST’s vurdering til Nordjyllands Politi den 3. november 2016.
213
I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt fisker A levede op til kravene for at blive registreret
som erhvervsfisker med A-status, bemærkede styrelsen, at fisker A blev registreret i septem-
ber 2013 på baggrund af beskæftigelse med drift af fiskeri i fisker B’s erhvervsfiskeriselskab,
selskab 1. Styrelsen bemærkede endvidere følgende:
”Styrelsen
kan i den forbindelse oplyse, at som udgangspunkt skal man have været
beskæftiget på et fiskefartøj for at blive erhvervsfisker med A-status. Det er dog også
muligt opnå A-status på baggrund af drift af fiskeri i land. Det er i sådanne tilfælde
en forudsætning, at mindst 6o % af bruttoindkomsten stammer fra en personlig og
aktiv arbejdsindsats i land i forbindelse med tilrettelæggelse af driften af fiskeriet.
Arbejdet skal være direkte relateret til fiskeriet i tilknytning til et registreret fiskefar-
tøj, herunder ledelse og styring af fiskeriet, salg af fangst og vedligeholdelse af far-
tøjet. Det er således ikke tilstrækkeligt, at en person er beskæftiget med almindeligt
kontorarbejde i en fiskerivirksomhed.
Det fremgår af politiets bemærkninger, at det umiddelbart kan virke påfaldende, at
specielt [fisker A], som ejer og direktør for [selskab 2] driver en virksomhed uden
lønomkostninger, mens [fisker A] selv er ansat i
[fisker B’s]
virksomhed [selskab 1].
NaturErhvervstyrelsen kan oplyse, at det afgørende er, om [fisker A] fortsat lever op
til erhvervsfisker kravene, hvorefter mindst 6o % af bruttoindkomsten skal stamme
212
213
Bilag 20
Bilag 25
Side 107/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0110.png
14. SEPTEMBER 2018
fra erhvervsfiskeri, hvilket således også er en betingelse for at kunne opretholde A-
status og dermed eje fiskefartøjer og kvoteandele.”
Styrelsen bemærkede videre, at styrelsen ikke på det foreliggende grundlag kunne vurdere,
om fisker A levede op til kravene for at opretholde sin registrering, da det ville kræve en
kontrol af fisker A’s indtægtsforhold for de seneste 12 måneder.
214
Styrelsen afsluttede vurderingen med at sammenfatte, at fisker A levede op til kravene for at
blive registreret som erhvervsfisker med A-status, og at styrelsen i forbindelse med sin tidli-
gere gennemgang af sagen ikke havde konstateret overtrædelse af reglerne.
Det fremgår af en efterfølgende notits af 10. oktober 2017 om sagsforløbet fra LFST til Uden-
rigsministeriet, at den daværende ledelse i Fiskerikontrolenheden (central del) kendte politiets
oplysninger, men vurderede, at der på daværende tidspunkt ikke var behov for kontrol af, om
fisker A levede op til erhvervsfiskerkravene, og at ledelsens vurdering var,
”at det måtte
forventes, at der var styr på erhvervsfiskerkravene, idet
[fisker B’s]
virksomheder blev drevet
professionelt med bistand fra både advokat og revisor.”
215
Den 25. april 2017 anmodede LFST (medarbejder D) fisker A om inden den 22. maj 2017 at
dokumentere, at mindst 60 % af
fisker A’s
bruttoindkomst i de foregående 12 måneder stam-
mede fra fiskeri. Det fremgår af brevet til fisker A, at anmodningen skete som led i almindelig
kontrol.
216
Det fremgår af den efterfølgende notits om sagsforløbet fra LFST til Udenrigsmi-
nisteriet, at kontrollen blev foretaget på foranledning af vedholdende forlydender om, at fi-
sker A ikke levede op til kravene for registrering som erhvervsfisker.
217
9.3
Retsgrundlag
9.3.1
Krav til registrering og opretholdelse som erhvervsfisker med A-status
En registrering som erhvervsfisker med A-status giver ret til at drive selvstændigt erhvervs-
fiskeri, herunder eje fiskefartøjer med tilknyttede kvoteandele.
218
Det følger af fiskerilovens § 14, stk. 1, at personer er berettigede til at blive registreret som
erhvervsfiskere med A-status, når det bl.a. dokumenteres, at de har været beskæftiget med
erhvervsfiskeri i de foregående 12 måneder, og at mindst 60 % af deres bruttoindkomst ved
personlig virksomhed i de foregående 12 måneder stammer fra erhvervsfiskeri.
214
215
Bilag 25
Bilag 38
216
Bilag 34
217
Bilag 38
218
Lov nr. 764 af 19. juni 2017 om fiskeri og fiskeopdræts (fiskeriloven) § 11, stk. 1, nr. 1, og bilag 25.
Side 108/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0111.png
14. SEPTEMBER 2018
For personer, der er beskæftiget ombord på et dansk indregistreret fiskefartøj, kan dokumen-
tation for beskæftigelse med erhvervsfiskeri kun vises ved 12 måneders forudgående regi-
strering som erhvervsfisker med B-status, jf. fiskerilovens § 14, stk. 2.
Fiskerilovens § 14, stk. 1, er en videreførelse af § 3 i den tidligere lov om saltvandsfiskeri.
Af forarbejderne fra 1998 til bestemmelsen fremgår følgende:
219
”Tilsvarende
konkret vurdering ved registreringen skal også fortsat være mulig, hvis
denne sker på grundlag af en beskæftigelse, der ligestilles med arbejde om bord.
Dette kan f.eks. være ledelse og styring af et fiskeri på et konkret fartøj. I den be-
kendtgørelse, der planlægges udstedt, vil indholdet af beskæftigelseskravet også i
denne situation nærmere blive fastlagt.”
Bekendtgørelse nr. 685 af 21. september 1998 om registrering af erhvervsfiskere og bier-
hvervsfiskere (1998-bekendtgørelsen) indeholder følgende bestemmelse i § 2:
”
For erhvervsfiskere med A-status skal mindst 60% af deres bruttoindkomst ved per-
sonlig virksomhed i de foregående 12 måneder stamme fra erhvervsfiskeri, og for de
i § 1, stk.1, nævnte bierhvervsfiskere skal mindst 10% af deres bruttoindkomst ved
personlig virksomhed i de foregående 12 måneder stamme fra bierhvervsfiskeri.
Stk. 2. Ved "bruttoindkomst ved personlig virksomhed" forstås indkomst for en per-
sonlig arbejdsindsats.
Stk. 3. Ved "bruttoindkomst ved personlig virksomhed fra erhvervsfiskeri" forstås
indkomst for en personlig arbejdsindsats for arbejde om bord på et fiskerfartøj, for-
udsat at indkomsten vedrører indtægter fra et lovligt erhvervsfiskeri.
Stk. 4. En fiskerfartøjsejers "bruttoindkomst ved personlig virksomhed fra er-
hvervsfiskeri" udgør omsætningen fratrukket de direkte fiskerirelaterede omkostnin-
ger. Det forudsættes, at fiskerfartøjsejeren yder en personlig og aktiv arbejdsindsats
i forbindelse med tilrettelæggelse af driften af fiskeriet.”
Medarbejder C har i sit høringssvar bemærket, at § 2 i 1998-bekendtgørelsen alene fandt
anvendelse på genregistrering af erhvervsfiskere, og at bekendtgørelsen ikke indeholder krav
til personer, der vil registreres som erhvervsfiskere for første gang. Medarbejder A har i sit
høringssvar bemærket, at 1998-bekendtgørelsen slet ikke skulle anvendes i forbindelse med
førstegangsregistrering af erhvervsfiskere.
220
219
220
Lovforslag nr. 8 af 26. marts 1998, bemærkningerne til § 3, stk. 2.
Bilag 4
Side 109/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0112.png
14. SEPTEMBER 2018
Ifølge medarbejder C og medarbejder A blev sådanne krav først fastsat i bekendtgørelsesform
ved den bekendtgørelse, som i 2015 afløste 1998-bekendtgørelsen (2015-bekendtgørelsen).
221
Ifølge medarbejder C gengav 2015-bekendtgørelsen den allerede gældende praksis i forhold
til nyregistreringer.
2015-bekendtgørelsen var gældende indtil den 1. juli 2018, hvor den blev afløst af en ny
bekendtgørelse.
222
2015-bekendtgørelsen indeholder en sondring mellem kravene til at opnå registrering og kra-
vene til at opretholde registrering.
223
Efter 2015-bekendtgørelsen kunne alle opnå registrering som erhvervsfisker med A-status,
hvis 60 % af indkomsten stammede fra en personlig og aktiv arbejdsindsats i land i forbin-
delse med tilrettelæggelse af driften af fiskeriet.
224
Medarbejder C har i sit høringssvar oplyst,
at der både før og efter 2015-bekendtgørelsen kun var få personer, der søgte om registrering
som erhvervsfisker uden at være beskæftiget ombord på fiskefartøjer.
225
Til gengæld indebar kravene til
opretholdelse
af registrering efter 2015-bekendtgørelsen, at
indkomsten de foregående 12 måneder skulle stamme fra en personlig arbejdsindsats
ombord
på et registreret fiskefartøj, medmindre vedkommende ejede et registreret fiskefartøj eller
ejede kapitalandele i et fiskeriselskab.
226 227
Ejere af fiskefartøjer eller kapitalandele i et fiske-
riselskab kunne således medregne bruttoindkomst fra en personlig og aktiv arbejdsindsats i
land i forbindelse med tilrettelæggelse af driften af fiskeriet, og denne bruttoindkomst ud-
gjorde omsætningen fratrukket de direkte fiskerirelaterede omkostninger.
228
Andre personer
kunne derimod ikke medregne indkomst fra arbejdsindsats i land.
En person, som således opnåede registrering som erhvervsfisker med A-status uden at arbejde
ombord på et fiskefartøj, ville således skulle købe et fiskefartøj eller kapitalandele i et fiske-
riselskab i de efterfølgende 12 måneder, for at kunne opretholde sin registrering, hvis ved-
kommende ikke allerede ejede et fiskefartøj eller kapitalandele i et fiskeriselskab ved den
første registrering.
Bekendtgørelse nr. 311 af 24. marts 2015 om registrering som erhvervsfisker med A-status (2015-bekendtgørelsen).
Bekendtgørelse nr. 787 af 8. juni 2018 om registrering som erhvervsfisker med A-status.
223
2015-bekendtgørelsen, §§ 3 og 5.
224
2015-bekendtgørelsen, § 3, stk. 4.
225
Bilag 4
226
Dvs. et selskab, som er berettiget til at drive erhvervsmæssigt fiskeri efter fiskerilovens § 16.
227
2015-bekendtgørelsen § 5, stk. 1 og 2.
228
2015-bekendtgørelsen § 5, stk. 3.
222
221
Side 110/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0113.png
14. SEPTEMBER 2018
9.4
Vurdering
9.4.1
Overholdelse af relevant lovgivning
9.4.1.1
Fisker A’s registrering som erhvervsfisker med A-status
i september 2013
Fisker A’s registrering som erhvervsfisker med A-status i 2013 var begrundet i fisker A’s
indkomst fra ansættelse hos selskab 1 og arbejdets karakter. Det var oplyst, at fisker A ikke
ejede andele af selskab 1, og at fisker A’s arbejde ikke foregik ombord på et fiskefartøj.
Det er efter vores vurdering uklart, om § 2 i 1998-bekendtgørelsen indeholdt krav til at opnå
førstegangsregistrering som erhvervsfisker med A-status, da fisker A blev registreret i sep-
tember 2013. Bekendtgørelsen er uklart affattet, ligesom forholdet til fiskeriloven og styrel-
sens praksis er uklart. En fuld analyse af dette spørgsmål er imidlertid ikke afgørende for
besvarelsen af spørgsmålet om, hvorvidt medarbejder A og styrelsen burde have foretaget
kontrol af berettigelsen af fisker A’s registrering som erhvervsfisker med A-status
i årene
efter 2013, herunder i forbindelse med politiets høringsanmodning i maj 2016, jf. nærmere
nedenfor.
Hvis 1998-bekendtgørelsens § 2 omfattede førstegangsregistreringer, indebar kravet i § 2,
stk. 1 og 3, at kravet i fiskerilovens § 14, stk. 1, nr. 3, om, at mindst 60 % af bruttoindkomsten
ved personlig virksomhed i de foregående 12 måneder skal stamme fra erhvervsfiskeri, at
indkomsten skulle vedrøre en personlig arbejdsindsats ombord på et fiskefartøj. Dette krav
var alene modificeret i forhold til fiskefartøjsejere, jf. § 2, stk. 4. I så fald ville fisker A ikke
på det foreliggende grundlag have været berettiget til registrering som erhvervsfisker med A-
status i 2013, da fisker A ikke arbejdede ombord på et fiskefartøj og ikke var fiskefartøjsejer.
Hvis 1998-bekendtgørelsens § 2 ikke omfattede førstegangsregistreringer, fulgte kravene til
registrering alene af fiskerilovens § 14.
Det anføres i forarbejderne til § 3 i lov om saltvandsfiskeri, der blev afløst af fiskerilovens §
14, at en beskæftigelse, der ligestilles med arbejde ombord, konkret vil kunne berettige til
registrering som erhvervsfisker. Ifølge forarbejderne kunne dette f.eks. være ledelse og sty-
ring af et fiskeri på et konkret fartøj.
Vi er ikke bekendt med den praksis, som styrelsen havde for førstegangsregistreringer forud
for 2015-bekendtgørelsen, og denne praksis var efter det oplyste ikke nedskrevet. Vi kan der-
for ikke konstatere, om registreringen af fisker A som erhvervsfisker i oktober 2013 var i
overensstemmelse med styrelsens praksis.
Vi kan dog konstatere, at registreringen af fisker A skete på et umiddelbart meget spinkelt
grundlag, idet eneste eksempel fra forarbejderne for berettigelse til registrering som erhvervs-
fisker uden arbejde ombord på et fiskefartøj, var
”ledelse og styring af et fiskeri på et konkret
Side 111/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0114.png
14. SEPTEMBER 2018
fartøj”.
De opgaver, som fisker A varetog, fremstår ud fra fisker A’s repræsentants beskri-
velse hverken som ledelse eller styring af fiskeri, men nærmere som kontorarbejde i form af
administration og kommunikation uden væsentlig beslutningskompetence.
Fisker A’s registrering fremstår således umiddelbart som resultatet af en meget lempelig for-
tolkning af fiskerilovens § 14. Til sammenligning er kravet for førstegangsregistrering af fi-
skere, der arbejder ombord på dansk indregistrerede fiskefartøjer, at de skal være registreret
med B-status i 12 måneder, før registrering med A-status kan ske.
Fisker A’s opretholdelse af sin registrering som erhvervsfisker med A-status
i
årene efter 2013
I hvert fald efter ikrafttrædelsen af 2015-bekendtgørelsen
var det et krav for fisker A’s opret-
holdelse af sin registrering som erhvervsfisker med A-status,
at mindst 60 % af fisker A’s
bruttoindkomst i en periode på 12 måneder stammede fra erhvervsfiskeri ved arbejde ombord
på et fiskefartøj eller
–
såfremt fisker A var ejer eller medejer af et registreret fiskefartøj eller
af kapitalandele i et fiskeriselskab
–
ved en personlig og aktiv arbejdsindsats i land i forbin-
delse med tilrettelæggelsen af driften af fiskeriet, jf. 2015-bekendtgørelsens § 5, stk. 1 og 2.
9.4.1.2
Fisker A arbejdede ikke ombord på et fiskefartøj, og fisker A ejede ikke andele i selskab 1
eller et registreret fiskefartøj. Fisker A’s indkomst fra selskab 1 ville således ikke
kunne indgå
i beregningen af fisker A’s opfyldelse af bruttoindkomstskravet i årene efter fisker A’s før-
stegangsregistrering.
Fisker A var siden sin registrering i september 2013 blevet ejer af selskab 2. Vi forudsætter,
at selskab 2 var berettiget til at drive erhvervsmæssigt fiskeri efter fiskerilovens § 16. Fisker
A’s indkomst fra selskab 2 ville således potentielt kunne opfylde bruttoindkomstkravet, for-
udsat at fisker A ydede en personlig og aktiv arbejdsindsats i land i forbindelse med tilrette-
læggelsen af driften af fiskeriet i dette selskab.
Vi har ikke grundlag for at vurdere, om fisker A på denne baggrund opfyldte kravene til
opretholdelse af sin registrering i årene efter 2013, herunder ved politiets høringsanmodning
i maj 2016.
Det bemærkes i den forbindelse, at 2015-bekendtgørelsen ikke indeholder et krav om, at brut-
toindkomstskravet alene kan opfyldes med lønindkomst fra fiskeri. Såfremt der er tale om en
erhvervsfisker, der er ejer eller medarbejder af et fiskefartøj eller et fiskeriselskab, udgør ind-
komsten omsætningen fratrukket de direkte fiskerirelaterede omkostninger. Det er derfor ikke
afgørende, at fisker A ikke modtog løn fra selskab 2.
Side 112/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0115.png
14. SEPTEMBER 2018
9.4.2
Overholdelse af forvaltningsretlige regler
9.4.2.1
Sagsbehandling i forbindelse med LFST’s vurdering til
Nordjyllands Politi i no-
vember 2016
I maj 2016 blev medarbejder A af Nordjyllands Politi gjort opmærksom på, at fisker A tilsy-
neladende ikke drev egentligt fiskeri, men arbejdede som kontorassistent eller lignende i fi-
sker B’s
virksomhed, selskab 1. Det blev endvidere oplyst, at fisker A var registreret som ejer
af selskab 2, og at der ingen lønomkostninger var i virksomheden.
Styrelsen havde på dette tidspunkt ikke kendskab til fisker A’s arbejdsfunktioner i selskab 2.
Styrelsen var efter det oplyste heller ikke bekendt med selskabets regnskab i de foregående
12 måneder, herunder omsætningen fratrukket de direkte fiskerirelaterede omkostninger. Det
var således ikke på det foreliggende grundlag muligt for styrelsen at vurdere, om fisker A var
berettiget til at opretholde sin registrering.
Det er vores vurdering, at politiets oplysninger burde have ført til, at styrelsen foretog yder-
ligere undersøgelser af, om fisker A levede op til kravene for opretholdelse af sin registrering
som erhvervsfisker med A-status.
Både ud fra 2015-bekendtgørelsen og den forudgående praksis, som styrelsen ifølge medar-
bejder C havde, ville fisker A kun kunne opfylde kravene til opretholdelse af fisker A’s regi-
strering i årene efter 2013, hvis der var sket en ændring i fisker A’s
forhold, således at fisker
A enten var begyndt at arbejde ombord på et fiskefartøj eller var blevet ejer af et fiskefartøj
eller af kapitalandele i et fiskeriselskab. Hvis fisker A ikke arbejdede ombord på et fiskefartøj,
ville kravene desuden kun kunne være opfyldt, hvis fisker A ydede en personlig og aktiv
arbejdsindsats i land i forbindelse med tilrettelæggelsen af driften af fiskeriet fra det pågæl-
dende fiskefartøj eller fiskeriselskab.
Det forhold, at fisker A per definition ikke ville opfylde betingelserne for opretholdelse af sin
registrering, hvis der ikke skete en ændring af de forhold, der lå til grund for fisker A’s før-
stegangsregistrering, taler kraftigt for, at styrelsen af egen drift burde følge op på, om fisker
A var berettiget til at opretholde registreringen.
Medarbejder C har oplyst, at kun få personer blev registreret uden at have arbejde ombord på
fiskefartøjer. Det forekommer på den baggrund som en både let overkommelig og meget re-
levant opfølgning at kontrollere, om der i de efterfølgende 12 måneder indtrådte de relevante
ændringer i disse personers forhold, som kunne berettige til en opretholdelse af deres regi-
streringer.
Politiets henvendelse med spørgsmål til fisker A’s registrering i november 2015 og maj 2016
gav styrelsen yderligere grund til at kontrollere, om fisker A opfyldte betingelserne for opret-
holdelse af sin registrering.
Side 113/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0116.png
14. SEPTEMBER 2018
Det kan ikke anses som tilstrækkeligt, at det oplyses, at fisker A var direktør i selskab 2, da
retten til opretholdelse både afhænger af fisker
A’s bruttoindkomst og arbejdsindsats i rela-
tion til dette selskab. Sammenholdt med politiets forespørgsel om at forholde sig til lovlighe-
den af registreringen samt Greenpeaces anmeldelse og mistanke om, at selskab 2’s direk-
tør(er) alene var stråmænd, der de facto ikke tilrettelagde driften af fiskeriet, burde styrelsen
have indhentet oplysninger herom og foretaget kontrol af, om fisker A levede op til kravene
for opretholdelse af registrering som erhvervsfisker med A-status.
Ledelsens vurdering om,
”at det
måtte forventes, at der var styr på erhvervsfiskerkravene,
idet
[fisker B’s]
virksomheder blev drevet professionelt med bistand fra både advokat og re-
visor”
229
, kan ikke anses som en saglig årsag til ikke at reagere på konkrete indikationer for
kontrol.
Det må dermed anses som en fejl og i strid med officialmaksimen, at styrelsen ikke i forbin-
delse med modtagelsen af politiets oplysninger i maj 2016 foretog kontrol, og at styrelsen
først den 25. april 2017 anmodede fisker A om at dokumentere, at mindst 60 % af
fisker A’s
bruttoindkomst i de foregående 12 måneder stammede fra fiskeri eller drift af fiskeri i land i
relation til et fiskefartøj eller et fiskeriselskab, som fisker A ejede. På det foreliggende grund-
lag bærer medarbejder A efter vores vurdering ansvaret for denne fejl.
229
Bilag 38
Side 114/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0117.png
14. SEPTEMBER 2018
10.
10.1
FORHOLD OMFATTET AF BETJENINGEN AF RIGSREVISIONEN I RELA-
TION TIL POLITIANMELDELSER
Indledende bemærkninger i relation til styrelsens sagsbehandling ved betjening
af Rigsrevisionen
Rigsrevisionen konstaterede i sin beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri flere til-
fælde, der efter Rigsrevisionens opfattelse indikerede lovovertrædelser.
230
Rigsrevisionen
havde orienteret styrelsen om dette i sit udkast til beretning af 12. juni 2017. Styrelsen indgav
politianmeldelse den 10. juli 2017.
Baggrunden for politianmeldelsen var Rigsrevisionens konstateringer af indikationer på ulov-
ligheder i udkastet til beretning, og forholdene var omtalt af Rigsrevisionen i revisionsnotater
til styrelsen i løbet af særligt foråret 2017.
I lyset af det efterfølgende forløb, hvor styrelsen bl.a. fandt anledning til at politianmelde
yderligere forhold i december 2017, har Udenrigsministeriet anmodet om en undersøgelse af
styrelsens betjening af Rigsrevisionen på fire punkter med tilknytning til de forhold, som
ifølge Rigsrevisionen kunne indebære lovovertrædelser. Undersøgelsen af de fire forhold er
gennemgået nedenfor.
Som led i undersøgelsen har Udenrigsministeriet anmodet om, at en række andre forhold i
relation til styrelsens betjening af Rigsrevisionen undersøges. Undersøgelse af disse forhold
er gennemgået i afsnit
Fejl! Henvisningskilde ikke fundet..
Ud fra de foreliggende oplysninger, herunder den korrespondance, som styrelsen har haft med
Rigsrevisionen, har vi lagt til grund, at medarbejder A var ansvarlig for betjeningen af Rigs-
revisionen, herunder tilrettelæggelsen af indholdet og omfanget af styrelsens svar.
Fælles for undersøgelsen af alle forhold i relation til styrelsens betjening af Rigsrevisionen
er, at det har været vanskeligt at følge styrelsens sagsbehandlingsskridt som følge af den
manglende eller fejlagtige journalisering af sagsakter, der er foretaget i sagen.
Styrelsen har efter det oplyste oprettet tre sager, der dækker styrelsens betjening af Rigsrevi-
sionen. Den første sag blev oprettet, da Rigsrevisionen indledte sin forundersøgelse (j.nr. 16-
0543-000005). Som følge af et journaliseringsmæssigt periodeskift i styrelsens journalise-
ringssystem måtte sagen efter det oplyste lukkes og oprettes på ny i den nye journalperiode
(j.nr. 17-0581-000003). Den tredje sag (j.nr. 17-4000-000009) blev efter det oplyste oprettet
af medarbejder B, fordi mængden af dokumenter på de øvrige sager gjorde det vanskeligt at
bevare overblikket.
230
Bilag 39
Side 115/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0118.png
14. SEPTEMBER 2018
Vi har modtaget sagsakterne på de tre sager elektronisk sammen med et Excel-ark, hvor de
journaliserede akter fremgår med titel og dato/klokkeslæt for seneste opdatering af det på-
gældende dokument. Vi har ikke oplysning om, hvornår de enkelte dokumenter er oprettet.
Det forekommer tilfældigt, hvilken af de tre sager akterne er journaliseret på. Datoen for
seneste opdatering af dokumenterne forekommer desuden ikke at være retvisende i flere til-
fælde.
Det har på den baggrund ikke været muligt at få overblik over de sagsbehandlingsskridt, der
er foretaget i sagerne.
Til illustration af problemstillingerne kan som eksempler nævnes:
-
På j.nr. 16-0543-000005 blev 1.467 dokumenter ifølge Excel-oversigten
”opdateret”
i løbet af en time den 6. december 2016. Før denne dato var seneste opdatering af et
dokument på sagen den 31. august 2016. Det vil således ikke være muligt ud fra de
modtagne oplysninger at få overblik over, hvilken sagsbehandling der er foregået på
sagen i den mellemliggende periode.
På j.nr. 17-0581-000003 og j.nr. 17-4000-000009 er der i alt 62 dokumenter, som
angiveligt senest er ”opdateret” i sommeren 2016, selvom sagerne først er oprettet i
den nye journalperiode i 2017. Tilsvarende gør sig gældende for en række dokumen-
ter i løbet af 2017, hvor de fremgår som ”opdaterede” på et tidspunkt, før de ifølge
deres indhold rent faktisk kan være oprettet.
Der blev fortsat journaliseret på j.nr. 16-0543-000005 efter overgangen til den nye
journalperiode.
I visse tilfælde er der klar uoverensstemmelse mellem et dokuments titel i journal-
oversigten og dets indhold, idet ét dokument er gemt mange gange med helt forskel-
lige titler. Det giver indtryk af, at der er sket en teknisk fejl i journaliseringsprocessen
med det resultat, at visse dokumenter ikke er blevet gemt.
231
-
-
-
Som et konkret eksempel på vanskelighederne ved at anvende de journaliserede sagsakter til
at få overblik over sagsbehandlingen kan nævnes, at Rigsrevisionen den 26. april 2017 sendte
et revisionsnotat, som er centralt for en række af de forhold, der undersøges. Styrelsen besva-
rede anmodningerne i revisionsnotatet den 3. maj 2017. Styrelsens sagsbehandling i perioden
fra 26. april til 3. maj 2017 er således central for en række af undersøgelsespunkterne. I denne
periode er der ”opdaterede” dokumenter på de
tre sager på to datoer ifølge styrelsens Excel-
oversigt: Den 27. april 2017 er der ”opdateret” 28 dokumenter på j.nr. 17-4000-000009,
og
den 3. maj 2017 er der ”opdateret” 3 dokumenter på j.nr. 16-0543-000005.
231
Dette er konstateret ved eksempelvis på j.nr. 17-4000-000009 og på j.nr. 16-0543-000005.
Side 116/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0119.png
14. SEPTEMBER 2018
Af disse 31 dokumenter synes kun ét at vedrøre besvarelsen af Rigsrevisionens anmodninger
i revisionsnotat af 26. april 2017, og det er medarbejder A’s fremsendelsesmail af 3. maj
2017, der er journaliseret på j.nr. 17-4000-000009. E-mailen er journaliseret uden det ved-
hæftede svar på anmodningerne. Selve svaret er også journaliseret på j.nr. 17-4000-000009,
selvom sagsnummeret, der fremgår af sidehovedet på svaret oplyses at være j.nr. 16-0543-
000005. Svaret fremgår imidlertid af Excel-oversigten
som ”senest opdateret” den 24. februar
2017, hvilket oplagt ikke er korrekt.
Dette viser ikke, om styrelsen har journaliseret de relevante sagsakter i perioden 26. april til
3. maj 2017 på sagerne, men det er ikke muligt at konstatere dette ud fra e-mailarkiver og
sagsakter.
Vi har forsøgt at afdække forholdene ved søgninger i de relevante medarbejderes e-mailarki-
ver og ved søgninger i det samlede journalmateriale. Vi har først søgt efter konkrete korre-
spondancer og sagsbehandlingsskridt, som vi havde en forventning om, ville være foretaget
som led i betjeningen af Rigsrevisionen på de enkelte punkter. Vi har kun i begrænset omfang
fundet sådanne dokumenter, og vi har derfor efterfølgende søgt i bredere og mere generelle
vendinger og perioder i e-mailarkiverne og det samlede journalmateriale. Disse søgninger har
også kun i mindre omfang afdækket styrelsens sagsbehandling i relation til betjeningen af
Rigsrevisionen.
Rigsrevisionens spørgsmål om videregivelse af oplysninger til politiet om selskab
1
10.2.1 Rammesætning
10.2.1.1 Anledning til undersøgelsen
Det første af de fire punkter med tilknytning til de forhold, som ifølge Rigsrevisionen kunne
indebære lovovertrædelser, vedrører Rigsrevisionens spørgsmål om videregivelse af visse
oplysninger til politiet.
Rigsrevisionen henledte som led i sin undersøgelse styrelsens opmærksomhed på, at det i
november 2016 fremgik af CVR, at der var uoverensstemmelse mellem registrering af stem-
meandele og ejerforhold i selskab 1.
232
Registreringerne i CVR viste, at fisker B ejede 100 %
af andelene i selskab 1, mens selskab 2 besad alle stemmeandele. Rigsrevisionens oplysning
må skulle forstås således, at Rigsrevisionen ville gøre styrelsen opmærksom på, at ejeren af
selskab 1 ikke havde stemmeretten, hvilket efter Rigsrevisionens opfattelse var i strid med
fiskeriloven.
LFST kontaktede herefter advokaten for selskab 1 for at gøre opmærksom på registreringen
i CVR, hvoraf fremgik, at selskab 2 havde 100 % stemmeret i selskab 1, men ingen ejerandel,
hvilket styrelsen bemærkede, ikke var i overensstemmelse med ordlyden af fiskeriloven og
232
10.2
Bilag 40
Side 117/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0120.png
14. SEPTEMBER 2018
selskabets vedtægter, hvorefter anparterne ved stemmeret skulle have en indflydelse, der
mindst svarerede til kapitalandelen.
Rigsrevisionen undrede sig over, at styrelsen ikke samtidig med henvendelsen til advokaten
også kontaktede Nordjyllands Politi, og anmodede om en redegørelse for baggrunden for, at
styrelsen ikke videregav oplysningerne om, at ejeren af selskab 1 tilsyneladende havde givet
selskab 2 råderet over samtlige stemmeandele i selskab 1, når styrelsen var bekendt med, at
Nordjyllands Politi få dage forinden havde afsluttet en efterforskning, der involverede selskab
1 og selskab 2. Efterforskningen var foranlediget af Greenpeaces politianmeldelse i septem-
ber 2015.
233
Rigsrevisionen anmodede også om at få udleveret kopi af det materiale, som sty-
relsen havde videregivet til politiet i forbindelse med denne efterforskning.
Rigsrevisionen oplevede ikke at modtage tilfredsstillende svar på anmodningerne, og Uden-
rigsministeriet har på den baggrund anmodet Kammeradvokaten om at afdække, om LFST
bevidst har handlet i strid med særligt kravet om videregivelse af oplysninger til Rigsrevisi-
onen og sandhedspligten i relation til anmodningen om en redegørelse for baggrunden for, at
styrelsen ikke rettede henvendelse til politiet, og om medarbejdere bevidst har undladt at ud-
levere de efterspurgte oplysninger til Rigsrevisionen, herunder kopi af det materiale, som
styrelsen havde videregivet til politiet i forbindelse med politiets efterforskning af bl.a. sel-
skab 2 og selskab 1 samt styrelsens korrespondance med advokaten for selskab 1.
10.2.1.2 Grundlaget for undersøgelsen
Styrelsens journalisering af sagsakter i relation til betjeningen af Rigsrevisionen har ikke kun-
net anvendes til at afdække de relevante sagsbehandlingsskridt som nærmere beskrevet i af-
snit 10.1. Vores søgninger i de modtagne journaler og e-mailarkiver har kun i begrænset om-
fang kunnet belyse sagsbehandlingen.
Foruden en notits om håndpant har det således ikke været muligt ved søgninger at finde intern
korrespondance, notater, sagsakter eller lignende i forbindelse med styrelsens besvarelse af
Rigsrevisionens anmodninger i relation til håndpantsætningen i selskab 1.
10.2.2 Faktum
Selskab 1 blev stiftet den 3. januar 2014 af fisker B, som ligeledes var direktør i selskabet, jf.
udskrift fra CVR.
234
Fisker B udtrådte af direktionen den 24. oktober 2014, og i stedet ind-
trådte fisker C. Fisker C udtrådte af selskabets direktion den 19. januar 2016, og i stedet
indtrådte fisker A. Fisker A overtog samtidig alle ejer- og stemmerettigheder i selskabet. Det
fremgik af selskabets ejerbøger, at samtlige anparter var håndpantsat til selskab 2 fra selska-
bets stiftelse den 3. januar 2014.
235
Det fremgik ikke af ejerbøgerne, at håndpantsætningen af
233
234
Nærmere herom i afsnit 8.
Bilag 41
235
Bilag 42 og bilag 43
Side 118/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0121.png
14. SEPTEMBER 2018
kapitalandelene indebar en overdragelse af stemmeretten. Efter det foreliggende forelå der
heller ikke en særskilt aftale herom mellem selskab 2 og fisker B.
Som led i sin undersøgelse gjorde Rigsrevisionen styrelsen opmærksom på, at der var uover-
ensstemmelse mellem registrering af stemmeandele og ejerforhold i selskab 1. Ifølge Rigsre-
visionens oplysninger fremgik det i november 2016 af CVR, at selskab 2 besad alle stemme-
andele, men 0 % i ejerandel, idet selskabet var 100 % ejet af fisker A. Efter Rigsrevisionens
opfattelse var denne konstruktion i strid med fiskerilovens § 16, stk. 2, nr. 4.
Det fremgår af CVR, at fisker C havde 100 % af ejerandelene og 100 % af stemmerettighe-
derne i perioden fra den 25. februar 2015 til den 18. januar 2016. Endvidere fremgår det af
CVR, at selskab 2 havde 100 % af stemmerettighederne med ændringsdato den 19. januar
2016 og afhændelsesdato den 19. januar 2016.
236
I henhold til registreringen var selskab 2
således kun registeret med 100 % af stemmerettighederne i én dag. Rigsrevisionen gik ud fra,
at selskab 2 havde haft 100 % af stemmerettighederne siden januar 2014, hvor selskabets
anparter blev håndpantsat til selskab 2.
Forklaringen på, at Rigsrevisionen mente, at selskab 2 havde 100 % af stemmerettighederne,
må være, at Rigsrevisionen var af den opfattelse, at stemmeretten automatisk overgik til pant-
haver ved håndpantsætning af kapitalandele,
237
idet sikringsakten af Rigsrevisionen blev anset
for at omfatte overtagelse af stemmeretten.
238
Styrelsen var enig med Rigsrevisionen i, at det var i strid med fiskerilovens § 16, stk. 2, nr.
4, at 100 % af stemmerettighederne var hos selskab 2, mens fisker A ejede 100 % af kapital-
andelene. Medarbejder A kontaktede derfor ved e-mail af 26. januar 2017 en advokat, som
repræsenterede selskab 1. I e-mailen var vedhæftet et brev af samme dato samt udskrift fra
CVR af 26. januar 2018.
239
I brevet skrev medarbejder A bl.a., at:
”Ifølge
den senest modtagne ejerbog er samtlige anparter i selskabet ejet af [fisker
A]. Anparterne er håndpantsat til [selskab 2], som er godkendt som erhvervsfisker-
selskab. Pantsætning til et godkendt erhvervsfiskeriselskab er i overensstemmelse
med fiskeriloven.
Vi har imidlertid konstateret, at det fremgår af CVR-registret, at [selskab 2] har 100
% stemmeandel i [selskab 1], jf. vedhæftede. Dette er ikke i overensstemmelse med
ordlyden af Fiskeriloven og selskabets vedtægter, hvorefter anparterne ved stemmeret
eller lignende skal have indflydelse, der mindst svarer til kapitalandelen. [Selskab 2]
ejer ikke anparter i [selskab 1].”
236
237
Bilag 44
Bilag 40
238
Bilag 40
239
Bilag 45
Side 119/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0122.png
14. SEPTEMBER 2018
I fortsættelse heraf anmodede medarbejder A om selskabets bemærkninger hertil. Selskab 1’s
advokat svarede mindre end en time senere samme dag, at registreringen af håndpant var en
fejl, der straks ville blive berigtiget.
240
En halv time senere fremsendte advokaten en udskrift
fra CVR, hvori det fremgik, at fisker A ejede både samtlige anparter og stemmeandele.
241
Medarbejder A besvarede advokaten ved e-mail af 27. januar 2017, hvori medarbejder A
takkede for den hurtige tilbagemelding.
242
Ved en efterfølgende søgning har det ikke været
muligt at finde yderligere e-mailkorrespondance
mellem styrelsen og selskab 1’s advokat
vedrørende fejlregistreringen af håndpant, og det må således formodes, at der ikke har været
mere korrespondance.
I forhold til håndpantsætningen bemærkes det, at styrelsen havde været bekendt hermed siden
2014, idet det fremgår af tidligere e-mailkorrespondancer mellem medarbejder A og selskab
1’s advokat, at styrelsen to gange, henholdsvis den 27. november 2014 og den
7. juni 2016,
godkendte selskabet som berettiget til at drive erhvervsmæssigt fiskeri i henhold til fiskerilo-
vens § 16. Godkendelserne skete på baggrund af e-mails fremsendt af advokaten den 6. no-
vember 2014 og den 23. maj 2016.
243
Sammen med de to e-mails var vedhæftet selskabets
vedtægter, ejerbøger samt udskrifter fra CVR. Af ejerbøgerne fremgik det, som nævnt oven-
for, at 100 % af selskabets anparter siden stiftelsestidspunktet den 3. januar 2014 havde været
håndpantsat til selskab 2.
I revisionsnotat af 26. april 2017 anførte Rigsrevisionen, at Rigsrevisionen tidligere i under-
søgelsen havde konstateret, at der var uoverensstemmelse mellem registrering af stemmean-
dele og ejerforhold i selskab 1 i CVR, men at dette forhold nu
–
efter styrelsens henvendelse
til selskabets advokat
–
var rettet i CVR, men ikke fremgik af historikken i CVR. I fortsættelse
heraf anmodede Rigsrevisionen om svar på, hvorvidt LFST samtidig med, at styrelsen ved
brev af 26. januar 2017 havde rettet henvendelse til fiskeriselskabets advokat også havde
givet underretning til Nordjyllands Politi, når nu styrelsen var bekendt med, at der få dage
forinden var afsluttet en politiefterforskning, der vedrørte fisker D’s kontrol over kvoter.
244
Herudover anmodede Rigsrevisionen om at få udleveret de oplysninger, som styrelsen havde
videregivet til Nordjyllands Politi i forbindelse med politiets efterforskning samt politiets en-
delige rapportering.
245
Ved LFST’s høringssvar af 3. maj 2017 fra medarbejder B oplyste LFST, at styrelsen ikke
havde givet oplysningen videre til politiet. Styrelsen bemærkede samtidig, at forholdet ikke
240
241
Bilag 45
Bilag 45 og bilag 46
242
Bilag 47
243
Bilag 42 og bilag 43
244
Jf. nærmere herom i afsnit 8.
245
Bilag 48
Side 120/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0123.png
14. SEPTEMBER 2018
havde betydning for kvotekoncentrationen, men at reglerne om bl.a. stemmeret i erhvervsfi-
skeriselskaberne var en del af fiskerilovens selskabsretlige regler.
246
I forhold til det efter-
spurgte materiale oplyste styrelsen følgende:
”Styrelsen
har som sådan ikke udleveret materiale til politiet i forbindelse med deres
efterforskning på baggrund af anmeldelse modtaget fra Greenpeace. Styrelsen har
modtaget brev vedlagt materiale (2 ringbind) fra politiet og har afgivet sine bemærk-
ninger hertil.”
Sammen med høringssvaret af 3. maj 2017 havde styrelsen vedhæftet kopi af styrelsens hø-
ringssvar af 3. november 2016 til Nordjyllands Politi
247
samt kopi af politiets orientering om
indstilling af efterforskningen.
248
I styrelsens høringssvar af 3. november 2016
249
til Nordjyllands Politi havde styrelsen bl.a.
oplyst, at hensigten med reglerne i fiskeriloven for erhvervsfiskeriselskaber var at sikre fi-
skernes ejerskab af fiskerettighederne og indflydelse i fiskeriet, hvorfor der også stilles krav
om, at erhvervsfiskerne i et selskab skal have stemmemajoritet.
250
Det er efter vores vurdering
ikke korrekt, at fiskeriloven indeholder krav om, at erhvervsfiskerne i et selskab skal have
stemmemajoritet, jf. nærmere herom nedenfor afsnit 10.2.4.1.
På baggrund af styrelsens oplysninger i høringssvar af 3. maj 2017 anmodede Rigsrevisionen
i revisionsnotat af 10. maj 2017 om styrelsens redegørelse for de overvejelser, der lå til grund
for, at styrelsen ikke kontaktede politiet, når man kontaktede advokaten om registreringerne
i CVR, selvom styrelsen selv vurderede, at denne konstruktion var en overtrædelse af fiske-
riloven. Rigsrevisionen anmodede samtidig om styrelsens korrespondance med advokaten
vedrørende dette forhold. Herudover bemærkede Rigsrevisionen, at det på baggrund af en
gennemgang af styrelsens høringssvar af 3. november 2016 til Nordjyllands Politi kunne kon-
stateres, at styrelsen havde vedlagt opgørelser over fisker D’s, fisker E’s og fisker C’s kvote-
andelskoncentrationer. Disse opgørelser havde styrelsen ikke fremsendt til Rigsrevisionen
sammen med styrelsens høringssvar af 3. maj 2017. I revisionsnotatet af 10. maj 2017 gentog
Rigsrevisionen derfor anmodningen om at modtage alt det materiale, som styrelsen havde
videregivet til Nordjyllands Politi i forbindelse med politiets efterforskning.
251
Styrelsen fremsendte aldrig korrespondancen, som styrelsen havde haft med selskab 1's ad-
vokat, eller kopi af opgørelserne af fisker D’s, fisker E’s og fisker C’s kvoteandelskoncentra-
tion. Styrelsen var i besiddelse af opgørelserne (se afsnit 8).
246
247
Bilag 49
Bilag 50
248
Bilag 50
249
Bilag 50
250
Bilag 25
251
Bilag 51
Side 121/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0124.png
14. SEPTEMBER 2018
I perioden fra den 12. juni 2017 til august 2017, hvor Rigsrevisionen fremsendte den endelige
beretning, var der en del korrespondance mellem Rigsrevisionen og styrelsen om, hvorvidt
håndpantsætningen og uoverensstemmelserne i CVR mellem stemmeret og ejerandel i sel-
skab 1 var i strid med fiskeriloven.
Den 28. juni 2017 sendte Rigsrevisionen et revideret beretningsudkast til styrelsen, i hvilket
Rigsrevisionen fastholdt, at håndpantsætningen efter Rigsrevisionens opfattelse var i strid
med fiskeriloven.
252
Rigsrevisionen anførte bl.a., at håndpant under normale omstændigheder
er en særlig form for pant i løsøre eller værdipapirer, hvor panthavers rettigheder i relation til
pantet afhænger af, at pantsætter berøves rådigheden over det pantsatte gode. I fortsættelse
heraf anførte Rigsrevisionen, at pantet skulle overgives fysisk til panthaveren eller opbevares
på en sådan måde, at pantsætteren berøves dispositionsmuligheden. Videre anførte Rigsrevi-
sionen, at registreret håndpant i anparter under normale omstændigheder er uforeneligt med
fiskerilovens § 16, stk. 2, nr. 4, hvoraf det fremgår, at kapitalejerne skal have stemmeandele
proportionalt med ejerandelene i et selskab. Endvidere anførte Rigsrevisionen, at det skyldes,
at pantsætter under normale omstændigheder effektivt berøves rådigheden over selskabet,
herunder indflydelse og stemmeret. Det var ikke nærmere forklaret i det reviderede beret-
ningsudkast af 28. juni 2017, hvad Rigsrevisionen mente med ”under normale omstændighe-
der”.
Rigsrevisionen anførte i sammenhæng med ovenstående, at hensigten med reglerne i fiskeri-
loven for erhvervsfiskeriselskaber er at sikre fiskernes ejerskab af fiskerettighederne og ind-
flydelse i fiskeriet, hvorfor der også stilles krav om, at erhvervsfiskerne i et selskab skal have
stemmemajoritet. Rigsrevisionen anmodede samtidig styrelsen om at præcisere, hvorfor sty-
relsen mente, at håndpantsætningen ikke var i strid med fiskeriloven.
Ved e-mail af 29. juni 2017 fremsendte Miljø- og Fødevareministeriets departement ved med-
arbejder C høringssvar af samme dato.
253
Sammen med høringssvaret fremsendtes en generel
notits om håndpant udarbejdet af medarbejder A.
254
I forhold til den konkrete sag om hånd-
pantsætning af anparterne i selskab 1 henvistes til kommentarer påført beretningsudkastet.
255
Ud fra de foreliggende oplysninger er kommentarerne udarbejdet af styrelsen, herunder med-
arbejder B og medarbejder A.
I en oversigt over styrelsens svar på kritik i beretningsudkastet
256
blev det anført, at håndpant
ikke i sig selv var i strid med fiskerilovens § 16. I fortsættelse heraf blev det oplyst, at den
eneste begrænsning i forhold til pantsætning var fiskerilovens § 16, stk. 2, nr. 1, hvoraf frem-
går, at selskabet kun kan registreres som berettiget til at drive erhvervsmæssigt fiskeri, når
252
253
Bilag 40
Bilag 52
254
Bilag 53
255
Bilag 40 (Rigsrevisionens udkast til beretning sendt i lynhøring den 28. juni 2017).
256
Bilag 54
Side 122/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0125.png
14. SEPTEMBER 2018
vedtægterne bl.a. indeholder bestemmelse om, at 2/3 af selskabskapitalen alene kan pantsæt-
tes til erhvervsfiskere med A-status eller registrerede erhvervsfiskeriselskaber. Det blev i
kommentarerne fastholdt, at der ikke var sket nogen overtrædelse af fiskerilovens § 16, lige-
som der ikke havde været indikation på omgåelse, hvorfor styrelsen ikke havde fundet anled-
ning til at videregive oplysningerne til politiet. Styrelsen anførte videre, at styrelsen i forbin-
delse med sagen havde kontrolleret de senest fra selskabets modtagne vedtægter samt foreta-
get et opslag i CVR, hvoraf fremgik, at fisker A, som ejede selskabet, også havde stemmeret-
ten. Styrelsen konstaterede på den baggrund, at selskab 1’s vedtægter overholdt kravet i fi-
skeriloven. I kommentarerne blev det videre bemærket, at parterne kan aftale, at stemmeretten
ikke overgår til panthaver i forbindelse med håndpant, og at selskabets advokat i den konkrete
sag havde forklaret, at der var sket en fejl, og at pantsætningen ikke skulle have været regi-
streret. Endelig blev det bemærket i kommentarerne, at en overtrædelse af fiskerilovens § 16
ikke er strafsanktioneret i henhold til fiskeriloven, men at et selskab, som ikke lever op til
lovens krav, risikerer at få afslag på at blive godkendt til at drive erhvervsmæssigt fiskeri.
10.2.3 Retsgrundlag
Det følger af fiskerilovens § 16, stk. 1, at aktie- og anpartsselskaber kan registreres med retten
til at drive erhvervsmæssigt fiskeri, hvis selskabet opfylder betingelsen om, at mindst 2/3 af
selskabskapitalen ejes af personer, der er registreret som erhvervsfiskere med A-status, eller
at mindst 2/3 af selskabskapitalen ejes af et eller flere selskaber, hvor hele selskabskapitalen
ejes af personer, der er registreret som erhvervsfiskere med A-status.
Registreringen som erhvervsfiskeriselskab er endvidere betinget af, at selskabets vedtægter
indeholder de bestemmelser, der fremgår af fiskerilovens § 16, stk. 2, nr. 1-5. De to bestem-
melser, som er centrale for at forstå problemstillingen vedrørende håndpantsætningen af an-
parterne i selskab 1, er nr. 1 og nr. 4.
Fiskerilovens § 16, stk. 2, nr. 1, omhandler overdragelse af selskabskapitalen til eje eller pant.
Bestemmelsen fastslår, at selskabets vedtægter skal indeholde en bestemmelse om, at 2/3 af
selskabskapitalen kun kan udstedes eller overdrages til eje eller pant til erhvervsfiskere med
A-status eller registrerede erhvervsfiskeriselskaber. Bestemmelsen er ikke til hinder for, at
der kan ske håndpantsætning af selskabets aktie- og anparter. Bestemmelsen fastslår alene, at
det skal stå i selskabets vedtægter, at pantsætningen kun kan ske til erhvervsfiskere med A-
status eller erhvervsfiskeriselskaber.
Af fiskerilovens § 16, stk. 2, nr. 4, fremgår, at selskabets vedtægter skal indeholde en bestem-
melse om, at de noterede aktier eller anparter ved stemmeret eller lignende har en indflydelse,
der mindst svarer til kapitalandelen. Med de ”noterede aktier eller anparter” henvises der til
bestemmelsens § 16, stk. 2, nr. 2, hvoraf fremgår, at 2/3 af aktierne eller anparterne skal
noteres med den begrænsning i omsætteligheden, som følger af § 16, stk. 2, nr. 1. Stemme-
retten knytter sig således til aktiens eller anpartens egenskab, hvilket betyder, at selskabet ved
Side 123/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0126.png
14. SEPTEMBER 2018
en eventuel opdeling af aktierne eller anparterne i klasser skal sikre, at mindst 2/3 har en
stemmeret eller lignende, der mindst svarer til kapitalandelen. Bestemmelsen forhindrer altså
ikke, at stemmeretten er tillagt en anden person eller et andet selskab end den, som ejer kapi-
talandelene.
I forhold til reglerne om håndpantsætning følger det af selskabslovens § 65, stk. 2, at sik-
ringsakten for håndpantsætning af kapitalandele er underretning til selskabet. Underretningen
til selskabet bør angive, om stemmeretten ligeledes er omfattet af pantsætningen. Udgangs-
punktet er, at pantsætteren bevarer stemmeretten ved pantsætning af kapitalandele, medmin-
dre det er aftalt, at stemmeretten overgår til panthaver.
257
Dette gælder, indtil panthaveren
vælger at træde til pantet som følge af misligholdelse enten af pantsætningsaftalen eller den
låneaftale, som kapitalandelene er stillet til sikkerhed for opfyldelsen
af.
10.2.4 Vurdering
10.2.4.1 Overholdelse af relevant lovgivning
Som det fremgår af faktumbeskrivelsen, var 100 % af kapitalandelene i selskab 1 håndpantsat
til selskab 2 fra selskabets stiftelsestidspunkt og frem til den 26. januar 2017, hvor selskab
1’s advokat oplyste, at der var tale om en fejl, som straks ville blive berigtiget. Som det lige-
ledes fremgår, konstaterede Rigsrevisionen i november 2016 ved opslag i CVR, at 100 % af
stemmeretten tilhørte selskab 2, mens 100 % af ejerandelene tilkom fisker A. Efter Rigsrevi-
sionens opfattelse var denne konstruktion i strid med fiskeriloven. Det bemærkes i den sam-
menhæng, at vi faktuelt ikke ved, om stemmeretten var overdraget til selskab 2 sammen med
håndpantsætningen, idet registreringen i CVR alene viser, at selskab 2 var registeret med 100
% af stemmerettighederne i én dag.
Det følger af fiskerilovens § 16, stk. 2, nr. 1, at et selskab kun kan registreres som berettiget
til at drive erhvervsmæssigt fiskeri, når selskabets vedtægter indeholder bestemmelser om, at
2/3 af selskabskapitalen kun kan udstedes eller overdrages til eje eller pant til erhvervsfiskere
med A-status eller registrerede erhvervsfiskeriselskaber. Ud fra sin ordlyd forhindrer fiskeri-
lovens § 16, stk. 2, nr. 1, efter vores vurdering ikke, at der foretages håndpantsætning af
anparterne i selskabet. Bestemmelsen fastslår alene, at det skal stå i selskabets vedtægter, at
pantsætningen kun kan ske til erhvervsfiskere med A-status eller erhvervsfiskeriselskaber. I
dette tilfælde skete håndpantsætningen til selskab 2, som var registeret som et erhvervsfiske-
riselskab.
Videre følger det af fiskerilovens § 16, stk. 2, nr. 4, at selskabet kun kan registreres som
erhvervsmæssigt fiskeriselskab, såfremt selskabets vedtægter indeholder en bestemmelse om,
at de noterede aktier eller anparter ved stemmeret eller lignende har en indflydelse, der mindst
svarer til kapitalandelen.
257
At pantsætter som deklaratorisk udgangspunkt bevarer stemmeretten, har forudsætningsvis støtte i dommen i UfR 1968.766
H. Se endvidere artikel U2011B.237, Panterettens deklaratoriske omfang ved pant i kapitalandele af Henrik Kure.
Side 124/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0127.png
14. SEPTEMBER 2018
Efter vores vurdering fastslår bestemmelsen alene, at det skal stå i selskabets vedtægter, at
2/3 af selskabets anparter har en stemmeret, der mindst svarer til kapitalandelen. Det kan have
betydning i forhold til en eventuel opdeling af selskabets anparter i klasser, hvor nogen af
anparterne tildeles stemmeret, mens andre ikke gør. Det er således vores vurdering, at be-
stemmelsen ikke er til hinder for, at stemmeretten er tillagt end anden person og/eller selskab
end den, som ejer kapitalandelene.
Det er på den baggrund vores vurdering, at håndpantsætningen og registreringen i CVR, som
efter Rigsrevisionens oplysninger viste, at selskab 2 havde 100 % af stemmeretten, men ingen
ejerandel, var lovlig efter fiskerilovens § 16, stk. 2, nr. 4.
Det bemærkes i den sammenhæng, at styrelsen formentlig også har fejlfortolket fiskerilovens
§ 16, stk. 2, nr. 4, idet styrelsen i brev af 26. januar 2017 til selskab 1’s advokat indikerede,
at styrelsen var enig med Rigsrevisionen i, at overdragelsen af 100 % af stemmeretten til
selskab 2 var i strid med fiskeriloven. Styrelsen anførte, at styrelsen havde konstateret, at det
fremgik af CVR, at selskab 2 havde 100 % stemmeandel, men ingen anparter, hvilket efter
styrelsens opfattelse ikke var i overensstemmelse med ordlyden af fiskeriloven og selskabets
vedtægter.
Da styrelsen efter henvendelsen til selskab 1’s advokat kunne konstatere, at for-
holdet i CVR var blevet berigtiget, således at fisker A havde 100 % af stemmeretten og 100
% af ejerandelen, fandt styrelsen ikke anledning til at gøre yderligere eller anfægte advoka-
tens forklaring om, at håndpantsætningen og registreringen af stemmeretten var en fejl. Sty-
relsen mente dog ikke, at selve håndpantsætningen var i strid med fiskeriloven. Det sidste er
efter vores vurdering korrekt. Styrelsen har således ikke haft anledning til at videregive op-
lysningerne til politiet.
Det bemærkes desuden, at det giver god mening, at selskab 1’s advokat oplyste til styrelsen
ved e-mail af 26. januar 2017, at der var tale om en fejl, og at håndpantsætningen ikke skulle
have været registreret, da stemmerettighederne formentlig skulle have været ændret i forbin-
delse med, at fisker A indtrådte som ejer af selskab 1.
10.2.4.2 Overholdelse af forvaltningsretlige regler
Det må anses for en fejl og i strid med pligten i rigsrevisorlovens § 12, stk. 1, at styrelsen
ikke fremsendte den dokumentation, som Rigsrevisionen efterspurgte. Der sigtes her til kor-
respondancen med selskab 1’s advokat og opgørelserne over kvotekoncentrationen for fisker
D, fisker E og fisker C, som styrelsen havde fremsendt til Nordjyllands Politi. På trods af, at
Rigsrevisionen ved revisionsnotat af 10. maj 2017 specifikt efterspurgte disse opgørelser,
fremsendte styrelsen dem ikke og besvarede heller ikke anmodningen. Søgninger i sagsakter
og e-mailarkiver har ikke givet en rimelig årsag til den manglende fremsendelse af dokumen-
tationen. På det foreliggende grundlag bærer medarbejder B efter vores vurdering ansvaret
for det.
Side 125/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0128.png
14. SEPTEMBER 2018
Som det fremgår af ovenstående, er det vores vurdering, at håndpantsætningen og registre-
ringen i CVR, hvoraf fremgik, at selskab 2 havde 100 % af stemmerettighederne, men ingen
ejerandel, ikke var i strid med fiskerilovens § 16.
Henset hertil kan det ikke kritiseres, at styrelsen ikke videregav oplysningerne til politiet.
Styrelsens vurdering af, at forholdet ikke var i strid med fiskeriloven, var korrekt, og der var
således ikke tale om en lovovertrædelse, som styrelsen burde have fundet anledning til at
underrette politiet om.
Det ændrer imidlertid ikke på, at styrelsen burde have givet Rigsrevisionen en dækkende
redegørelse for, hvordan fiskerilovens § 16 skulle forstås, samt hvorfor styrelsen på den bag-
grund ikke mente, at håndpantsætningen til selskab 2 var i strid med bestemmelsen. En sådan
dækkende redegørelse for forståelsen af fiskeriloven modtog Rigsrevisionen imidlertid ikke.
Såfremt styrelsen havde givet Rigsrevisionen en sådan redegørelse, kunne kritikken og de
mange yderligere anmodninger fra Rigsrevisionen højst sandsynligt være undgået.
Det var således ikke konsekvensløst, at styrelsen ikke besvarede Rigsrevisionens anmodnin-
ger tilstrækkeligt og på en sådan måde, at Rigsrevisionen ikke havde misforstået reglerne og
fortsat deres anmodninger.
Styrelsen fremsendte den 29. juni 2017 sammen med styrelsens bemærkninger til Rigsrevisi-
onens beretningsudkast en notits om håndpant udarbejdet af styrelsen den 29. juni 2017. I
notitsen, som var på lidt under en A4-side, anførte styrelsen, at fiskeriloven ikke indeholdt et
forbud mod håndpant. I notitsen var der ikke henvist til regelgrundlaget, og styrelsens forkla-
ring var kort og overordnet. Notitsen gav ikke Rigsrevisionen en dækkende forklaring på,
hvordan reglerne om håndpant i fiskeriloven skulle forstås, ligesom styrelsen i notitsen havde
fejlfortolket fiskerilovens § 16, stk. 2, nr. 4. Det må således anses for en fejl i styrelsens
betjening af Rigsrevisionen, at styrelsen ikke gav en dækkende forklaring på, hvordan fiske-
rilovens § 16 skulle forstås. Ansvaret for denne fejl kan efter vores vurdering tilskrives med-
arbejder B og medarbejder A.
Det må endvidere anses som en fejl, at opgørelserne over kvotekoncentrationerne ikke har
været journaliseret i styrelsens journaliseringssystem, Captia, og kun er fundet ved søgninger
i relevante sagsbehandleres e-mailarkiver. Det må således konstateres, at styrelsen har tilside-
sat journaliseringspligten. Denne fejl er også påpeget ovenfor under afsnit 8.4.2.2.
Styrelsens journalisering og dokumentation af sagsbehandlingen i forhold til anmodningerne
vedrørende håndpantsætningen i selskab 1 må generelt vurderes at have været mangelfuld.
Foruden notitsen om håndpant samt styrelsens løbende bemærkninger og svar til Rigsrevisi-
Side 126/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0129.png
14. SEPTEMBER 2018
onen har det ikke været muligt at finde intern korrespondance, notater, sagsakter eller lig-
nende i forbindelse med styrelsens håndtering og besvarelse af spørgsmålet om håndpantsæt-
ningen, ligesom der heller ikke er journaliseret sådant materiale i de angivne journalsager i
styrelsens journaliseringssystem.
10.3 Rigsrevisionens spørgsmål til et af
fisker A’s
køb af IOK
10.3.1 Rammesætning
10.3.1.1 Anledning til undersøgelsen
Det andet af de fire punkter med tilknytning til de forhold, som ifølge Rigsrevisionen kunne
indebære lovovertrædelser, vedrører Rigsrevisionens spørgsmål til et konkret køb af IOK fo-
retaget af fisker A.
Som led i sin undersøgelse gennemgik Rigsrevisionen styrelsens notat af 17. november 2015
til departementet om fisker A’s ejerskab af IOK-kvoteandele.
Styrelsen havde i notatet bl.a.
beskrevet, at fisker A ikke havde købt IOK efter 1. januar 2014. Denne dato var ifølge styrel-
sen afgørende, idet IOK-kvoteloftet for personer (10 %-reglen) blev indført den 1. januar
2014, og idet fisker A overskred loftet den 1. januar 2014. Loftet indebar, at fisker A ikke
måtte tilkøbe kvoteandele uden samtidig at afhænde kvoteandele.
Rigsrevisionen fandt ikke styrelsens notat af 17. november 2015 retvisende og anmodede om
at få dokumentation for, at en konkret handel blev foretaget i oktober 2013 som beskrevet i
notatet af 17. november 2015, idet Rigsrevisionen kunne konstatere, at handlen var registreret
i Fiskerisystemet som gennemført i januar 2014. Rigsrevisionen anmodede også om at få
tilsendt styrelsens retningslinjer for datering af overdragelser af IOK.
258
Styrelsens besvarelse af de to anmodninger var indbyrdes modstridende, og Udenrigsmini-
steriet har på den baggrund anmodet Kammeradvokaten om at undersøge styrelsens sagsbe-
handling i forbindelse med besvarelsen af de to anmodninger. I den forbindelse er baggrunden
for, at styrelsen gav svar, der var indbyrdes modstridende uden nærmere begrundelse, søgt
afdækket.
10.3.1.2 Grundlaget for undersøgelsen
Styrelsens journalisering af sagsakter i relation til betjeningen af Rigsrevisionen har ikke kun-
net anvendes til at afdække de relevante sagsbehandlingsskridt som nærmere beskrevet i af-
snit 10.1. Vores søgninger i de modtagne journaler og e-mailarkiver har kun i begrænset om-
fang kunnet belyse sagsbehandlingen.
10.3.2 Faktum
I efteråret 2015 blev der stillet en række folketingsspørgsmål om kvotekoncentrationsreg-
lerne, som fik styrelsen til at udarbejde et notat til departementet om fisker
A’s ejerskab af
258
Bilag 48
Side 127/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0130.png
14. SEPTEMBER 2018
IOK.
259
Notatet er dateret den 17. november 2015 og konkluderer, at fisker A ikke havde
erhvervet IOK-kvoteandele i strid med kvoteandelsbegrænsningen, som blev indført for per-
soner den 1. januar 2014. Der er anført initialerne ”[medarbejder A’s initialer]” på notatet,
hvilket må antages at betyde, at medarbejder A har skrevet notatet.
Rigsrevisionen gennemgik notatet som led i sin undersøgelse og fandt, at det ikke var retvi-
sende i forhold til de handler, som Rigsrevisionen ud fra Fiskerisystemet kunne konstatere,
at fisker A havde foretaget efter 1. januar 2014.
Både styrelsen og Rigsrevisionen synes at have som grundlæggende præmis for drøftelserne
om fisker A’s kvoteejerskab pr. 1. januar 2014, at fisker A’s ejerskab på dette tidspunkt
er
afgørende for, hvor stor en kvoteandel fisker A måtte eje fremadrettet. Dette er efter vores
vurdering ikke en korrekt præmis, hvilket beskrives nærmere nedenfor i afsnittet om rets-
grundlaget.
I revisionsnotat af 26. april 2017 bemærkede Rigsrevisionen, at fisker A tilsyneladende i hvert
fald i tre tilfælde havde købt IOK (brisling) i strid med kvoteandelsbegrænsningen.
260
Rigsre-
visionen anmodede i den forbindelse om dokumentation for overdragelsestidspunktet for det
ene af de tre køb. Det drejede sig om købet af 37,34 promille brisling til fartøj 1 ejet af fisker
A’s selskab, selskab 1.
Købet var i Licensregistret registreret som gennemført den 16. januar 2014, men styrelsen
havde i notatet af 17. november 2015 givet udtryk for, at handlen var foretaget i oktober 2013.
Rigsrevisionen anmodede derfor om styrelsens retningslinjer for datering af køb af IOK og
oplysning om, hvilken dato en overdragelse af kvoteandele efter styrelsens opfattelse har rets-
virkning. Rigsrevisionen anførte fire tænkelige datoer: 1) dato for købskontrakten, 2) overta-
gelsesdato ifølge kontrakten, 3) dato for anmeldelse til styrelsen eller 4) dato for styrelsens
registrering af købet.
På baggrund af Rigsrevisionens notat af 26. april 2017 indkaldte medarbejder A en række
medarbejdere i styrelsen til et møde med henblik på besvarelse af notatets spørgsmål.
261
Ved
e-mail af 1. maj 2017 sendte medarbejder A et udkast til høringssvar til en række medarbej-
dere i styrelsen med anmodning om, at de læste det kritisk igennem og sendte eventuelle
bemærkninger til medarbejder A hurtigst muligt.
262
I forhold til spørgsmålet om fisker A’s ejerandele er der enkelte forskelle mellem udkastver-
sionen og den endelige version af høringssvaret, der blev fremsendt den 3. maj 2017.
263
I
259
Bilag 55
Bilag 48
261
Bilag 56
262
Bilag 57
263
Bilag 49
260
Side 128/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0131.png
14. SEPTEMBER 2018
udkastversionen nævnes som en foreløbig bemærkning i relation til notatet af 17. november
2015:
264
”Evt.
fremsende dokumentation der lå til grund for udarbejdelse af notat.”
Det er umiddelbart medarbejder A, der har indsat bemærkningen. En sådan dokumentation
blev ikke omtalt i eller fremsendt med høringssvaret og er ikke identificeret ved søgninger i
journalsager og e-mailarkiver.
I relation til spørgsmålet om styrelsens retningslinjer for registrering af kvoteandelshandler
stod følgende i udkastet:
”Spørgsmål
22: Som udgangspunkt er retningslinjen for registrering af kvotehandler,
at disse registreres på datoen for modtagelsen af anmeldelsen herom.”
I den endelige version af høringssvaret stod følgende:
265
”Spørgsmål
22: Retningslinjerne for registrering af kvotehandler er, at disse regi-
streres på datoen for modtagelsen af anmeldelsen herom, hvilket også er datoen for
retsvirkning.”
I både udkastversionen og i den endelige version af høringssvaret stod endvidere følgende:
”Spørgsmål
23: Hvad der er forklaringen på, at advokatfirmaet, der har forestået
handlen, først den 7. januar 2014 indsender købekontrakten, der er underskrevet den
7. oktober 2013 kan Landbrugs- og Fiskeristyrelsen ikke redegøre for. Styrelsen re-
gistrerer handel med kvoter som værende foretaget på den dato, hvor meddelelse om
handlen modtages i Landbrugs- og Fiskeristyrelsen.”
Der er ikke ved søgninger fundet andet materiale, der kan dokumentere styrelsens sagsbe-
handling i forbindelse med udarbejdelsen af høringssvaret.
Medarbejder A sendte høringssvaret den 3. maj 2017 og fastholdt, at det var styrelsens opfat-
telse, at notatet af 17. november 2015 indeholdt et retvisende billede af fisker A’s ejerskab af
kvoteandele efter 1. januar 2014, og at den afgørende dato for overdragelsen af de 37,34
promille brisling var oktober 2013, hvor overdragelsesaftalen blev underskrevet. Det kan så-
ledes udledes, at styrelsen ikke fandt, at datoen for modtagelse af anmeldelsen af handlen var
afgørende i forhold til kvotekoncentrationsreglerne.
264
265
Bilag 58
Bilag 49
Side 129/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0132.png
14. SEPTEMBER 2018
En kopi af overdragelsesaftalen vedrørende de 37,34 promille brisling var vedlagt som bilag
til høringssvaret til Rigsrevisionen.
266
Det fremgår af overdragelsesaftalen, at overdragelses-
dagen var den 6. januar 2014, hvor også købesummen på ca. kr. 16 mio. skulle betales ved
kontooverførsel. Aftalen er dateret den 7. oktober 2013. Der er anvendt blåt blæk til daterin-
gen og sort blæk til underskrifterne.
Det fremgår af bilaget til høringssvaret af 3. maj 2017, at overdragelsesaftalen er sendt til
styrelsen den 7. januar 2014 fra advokat A til medarbejder B med anmodning om registrering
af overdragelse af promilleandelen fra fartøj 2 til fartøj 3 (radiokaldenr. 1). Det fremgår også
af aftalen, at overdragelsen foretages til fartøj 3 (radiokaldenr. 1).
Medarbejder B foretog registreringen.
267
Registreringen af overdragelsen skete imidlertid til
fartøj 1 (radiokaldenr. 2).
268
Rigsrevisionen synes ikke at have været opmærksom på, at hand-
len registreres på et andet fartøj end det, der fremgår af aftalen, og styrelsen har ikke nævnt
dette forhold for Rigsrevisionen.
Fartøj 3 (radiokaldenr. 1) var ifølge Skibsregistret ejet af selskab 1 i perioden 16. maj 2008
til 4. december 2013, hvor det blev overdraget til fisker B og fisker C.
269
Selskab 1’s ejerskab
blev i Fartøjsregistret registreret som ophørt den 12. december 2013,
270
og fartøjet ændrede
den 17. december 2016 havnekendingsnr.
271
Fartøj 1 (radiokaldenr. 2) var ifølge Skibsregistret ejet af selskab 1 i perioden 12. juli 2013 til
22. februar 2016.
272
Selskab 1 ejede således fartøj 3 på datoen for underskriften af aftalen den 7. oktober 2013,
men ejede ikke fartøj3 hverken på overtagelsesdagen den 6. januar 2014 eller ved anmeldel-
sen den 7. januar 2014. På dette tidspunkt var fartøjet overdraget og havde ændret havneken-
dingsnr. til A1. Selskab 1 ejede fartøj 1 i hele perioden fra oktober 2013 til januar 2014.
Vi har ikke ved søgninger i journalakter og e-mailarkiver kunnet afdække, på hvilken bag-
grund medarbejder B registrerede overdragelsen til fartøj 1 på trods af aftalens ordlyd og
advokatens anmodning. Vi har heller ikke kunnet afdække styrelsens sagsbehandling i rela-
tion til beslutningen om at anse handlen for foretaget før 1. januar 2014 i relation til kvote-
koncentrationsreglerne, selvom handlen blev registreret i Licensregistret som gennemført den
16. januar 2014.
Jf. bilag 59
Jf. bilag 59
268
Jf. bilag 60
269
Bilag 61. Ifølge Fartøjsregistret var selskab
1’s ejerperiode fra 24. februar 2012 til 12. december 2013, jf. bilag 62.
270
Jf. bilag 62
271
Jf. bilag 61
272
Bilag 63
267
266
Side 130/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0133.png
14. SEPTEMBER 2018
I revisionsnotat af 10. maj 2017 fastholdt Rigsrevisionen, at styrelsens notat af 17. november
2015 til Miljø- og Fødevareministeriets departement ikke var retvisende, og bemærkede, at
styrelsen tilsyneladende ikke havde fulgt sine retningslinjer for datering af køb i relation til
fisker A’s køb af de 37,34 promille brisling.
Vores søgninger har ikke afdækket intern korrespondance eller anden sagsbehandling i rela-
tion til disse forhold i perioden efter afgivelsen af høringssvaret den 3. maj 2017 eller efter
modtagelsen af revisionsnotat af 10. maj 2017.
I styrelsens høringssvar til beretningsudkastet af 12. juni 2017 medgav styrelsen, at beskri-
velsen af fisker A’s kvoteejerskab i notatet af 17. november 2015 til departementet kunne
have været mere fyldestgørende, men fastholdt, at beskrivelsen var retvisende i forhold til det
aktuelle ejerskab i november 2015.
273
10.3.3 Retsgrundlag
Det følger af den dagældende reguleringsbekendtgørelses § 91, stk. 6, jf. bilag 8, at styrelsen
skulle oplyses om bl.a. dato for overdragelse af IOK-andele. Denne bestemmelse er videreført
til den gældende reguleringsbekendtgørelses § 107, stk. 6, jf. bilag 7.
Det fremgår imidlertid hverken af fiskeriloven eller bekendtgørelser udstedt i medfør af fi-
skeriloven pr. hvilken dato en kvoteandelsoverdragelse skal registreres i Licensregistret, eller
hvilken anden dato en overdragelse skal anses for at være foretaget i relation til opgørelse af
en fiskers kvoteejerskab.
Som nævnt ovenfor synes det at have været en fælles forståelse mellem Rigsrevisionen og
styrelsen ved drøftelserne om fisker A’s kvoteejerskab efter 1. januar 2014, at denne dato er
relevant for, hvor stor en andel af de samlede danske IOK-kvoter fisker A må eje. Dette er
efter vores vurdering ikke en korrekt forståelse af reguleringsbekendtgørelsen.
IOK-kvoteloftet for personer blev indført ved en ændring af reguleringsbekendtgørelsen pr.
1. januar 2014.
274
Bekendtgørelsens § 90, stk. 3 og stk. 8-10, havde herefter følgende ordlyd:
”Stk.
3. Et fartøjs og en persons samlede årsmængder af IOK-kvoter må højst udgøre
10 % af de samlede danske IOK-kvoter. Beregningen sker på grundlag af Danmarks
initialkvote pr. 1. januar, dog benyttes et gennemsnit af de foregående 3 års kvoter,
hvis kvoten ikke er fastsat pr. 1. januar.
[…]
273
274
Bilag 54
Bekendtgørelse nr. 1423 af 12. december 2013 om regulering af fiskeriet i 2014-2020.
Side 131/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0134.png
14. SEPTEMBER 2018
Stk. 8. Hvis betingelserne i stk. 1-5 og stk. 7 ikke er overholdt, kan NaturErhvervstyrel-
sen pålægge de personer, der ikke overholder betingelserne, at opfylde betingelserne
senest efter 3 måneder. Dette gælder, uanset om NaturErhvervstyrelsen har udstedt
tilladelse til fiskeri med andelene.
Stk. 9. Er betingelserne nævnt i stk. 1-3 ikke opfyldt senest efter 3 måneder, jf. stk. 8,
bortfalder retten til de kvoteandele på fartøjet, som ved overførslen af IOK, jf. stk. 1,
eller ved registrering af ejerskifte, jf. stk. 2, overskrider de maksimale satser, som frem-
går af bilag 17, og disse kvoteandele overføres til Fiskefonden. Er betingelserne nævnt
i stk. 4-5 og stk. 7 ikke opfyldt senest efter 3 måneder, jf. stk. 8, vil NaturErhvervstyrel-
sen reducere samtlige af den pågældende persons IOK-andele på fartøjet forholdsmæs-
sigt, så personen efter reduktionen maksimalt ejer årsmængder af IOK-kvoter, som
svarer til 2 % af de samlede danske IOK-kvoter, og de inddragede kvoteandele overfø-
res til Fiskefonden.
Stk. 10. Personer eller fartøjer, som den 23. april 2012 overskred de maksimale satser
for ejerandele eller kvoteandele, som fremgår af bilag 17, jf. stk. 1-2, eller personer,
som den 23. april 2012 ikke opfyldte betingelserne i stk. 3-6, vil være undtaget fra stk.
8 og 9. Det er ikke tilladt for disse personer eller fartøjer at øge ejerandelene eller
kvoteandelene for de kvoter, hvor de overskrider de maksimale satser, jf. bilag 17, og
jf. stk. 4-5.”
(vores understregninger)
Som det fremgår af de citerede bestemmelser, gælder undtagelsen fra IOK-kvoteloftet for
personer alene, såfremt vedkommende ejede mere end 10 % af de samlede danske IOK-kvoter
den 23. april 2012. Konsekvensen af formuleringen af bekendtgørelsens § 90, stk. 10, er så-
ledes, at en person, der ejede mere end 10 % af de samlede danske IOK-kvoter ved bekendt-
gørelsens ikrafttræden den 1. januar 2014, skulle afhænde den andel, som eventuelt oversteg
personens ejerskab af de samlede danske IOK-kvoter den 23. april 2012. Konsekvensen er
således en potentiel pligt til at afhænde kvoteandele i modsætning til alene et fremadrettet
forbud mod at købe flere kvoteandele.
Der kan rejses spørgsmål om, hvorvidt bekendtgørelsen reelt har fået tilbagevirkende kraft
eller ekspropriativ karakter, og dermed på dette punkt savner hjemmel. Til brug for undersø-
gelsen af styrelsens sagsbehandling i relation til registrering af kvotehandler og specifikt fi-
sker A’s køb af kvoteandele ved årsskiftet 2014 er det imidlertid ikke nødvendigt at tage
stilling til dette spørgsmål.
I den nugældende reguleringsbekendtgørelse fremgår de tilsvarende bestemmelser af § 102,
stk. 3, og §§ 103 og 104.
Side 132/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0135.png
14. SEPTEMBER 2018
Hverken den nugældende eller den tidligere version af reguleringsbekendtgørelsen giver mu-
lighed for dispensation til personer fra kravene i den tidligere § 90, herunder IOK-kvoteloftet
i § 90, stk. 3 (nu § 102, stk. 3).
275
10.3.4 Vurdering
Spørgsmålet om, hvor stor en andel af de samlede danske IOK, som fisker A er berettiget til
at eje, er ikke omfattet af undersøgelsen, og formuleringen af reguleringsbekendtgørelsen på
dette punkt forekommer at være utilsigtet. Hensigten synes at have været, at kvoteandelsejer-
skabet pr. 1. januar 2014 skulle være afgørende.
Det fremgår ikke af de foreliggende oplysninger, hvilke overvejelser styrelsen har gjort sig i
relation til betydningen af den sene anmeldelse af overdragelsen af de 37,34 promille brisling
for opgørelsen af fisker A’s kvoteandelskoncentration.
Styrelsen har haft anledning til at forholde sig til dette spørgsmål ved mindst tre lejligheder:
Først ved modtagelse af anmeldelsen den 7. januar 2014, dernæst ved udarbejdelsen af notatet
af 17. november 2015 til Miljø- og Fødevareministeriets departement og endelig ved udar-
bejdelsen af høringssvaret af 3. maj 2017 til Rigsrevisionen. Ved alle tre lejligheder var dette
spørgsmål af afgørende betydning for vurderingen af fisker A’s overholdelse af kvotekon-
centrationsloftet for IOK på personniveau ud fra den retsopfattelse, som styrelsen havde.
Styrelsens sagsbehandling ses endvidere ikke at være klart og tilstrækkeligt dokumenteret.
Man kunne forvente, at der forelå et internt notat eller lignende, som forholdt sig til baggrun-
den for, at styrelsen vurderede, at fisker A’s køb af 37,34 promille brisling ikke udgjorde en
overskridelse af kvotekoncentrationsloftet for IOK på personniveau. Det ses imidlertid ikke
at være tilfældet. Det er en fejl og i strid med officialmaksimen. Fejlen må på det foreliggende
grundlag tilskrives medarbejder B og medarbejder A.
Et sådant notat ville have sikret en mere dækkende beskrivelse til departementet i november
2015 om fisker A’s kvoteandelshandler efter 1. januar 2014.
Et sådant notat kunne i øvrigt
have medvirket til at afdække behovet for og betydningen af klare regler for, hvornår kvote-
andelshandler har retsvirkning i relation til kvotekoncentrationsreglerne. Notatet kunne po-
tentielt også have afdækket den utilsigtede bestemmelse i reguleringsbekendtgørelsen om, at
den relevante dato for, hvor stor en andel af de samlede danske IOK-kvoter, som fisker A må
eje, rent faktisk ikke var den 1. januar 2014, som styrelsen gik ud fra.
Styrelsen synes ikke i sit høringssvar til Rigsrevisionen at være bevidst om, at anvendelsen
af datoen for købsaftalens indgåelse i oktober 2013 er inkonsekvent i forhold til oplysningen
om, at styrelsen angiveligt havde retningslinjer om, at retsvirkningsdatoen var datoen for
275
Den generelle dispensationsmulighed under hensyn til særlige forhold i bekendtgørelsens § 5, stk. 1, omfatter kun grupper
af fartøjer eller enkelte fartøjer.
Side 133/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0136.png
14. SEPTEMBER 2018
meddelelse til styrelsen om overdragelsen. Det må anses for en fejl og i strid med genopta-
gelseslæren, at styrelsen ikke genoptog sagen i forlængelse af, at Rigsrevision den 10. maj
2017 gjorde styrelsen opmærksom på, at styrelsen havde fraveget sine retningslinjer i forhold
til retsvirkningen af fisker A’s køb af 37,34 promille brisling. Denne oplysning burde styrel-
sen have anset for at være både væsentlig og ny i forhold til de oplysninger, som styrelsen
var bekendt med på afgørelsestidspunktet. Betingelserne for genoptagelse var dermed op-
fyldt. Medarbejder A synes at være ansvarlig for denne fejl.
Styrelsen omtalte i udkastet til høringssvar, at der skulle være noget dokumentationsmateri-
ale, som var anvendt ved udarbejdelsen af notat af 17. november 2015 til departementet. Dette
materiale har vi ikke kunnet genfinde. Det er enten udtryk for, at materialet ikke er blevet
journaliseret, hvilket er i strid med offentlighedslovens § 15, eller at det ikke er journaliseret
på en sådan ordnet måde, at det kan genfindes, hvilket også er i strid med journaliseringsplig-
ten. Denne fejl forekommer at være begået af medarbejder A, og fejlen har haft betydning for
styrelsens mulighed for at svare fyldestgørende på Rigsrevisionens spørgsmål til notat af 17.
november 2015.
Endvidere er det i strid med notatpligten efter offentlighedslovens § 13, at styrelsen ikke har
noteret indholdet af de telefonsamtaler eller andet, der begrundede, at handlen blev registreret
som foretaget til fartøj 1, selvom det fremgik af overdragelsesaftalen, at det modtagende fartøj
var fartøj 3. Denne fejl synes at være begået af medarbejder B og indebærer, at det ikke ef-
terfølgende kan konstateres, om registreringen var berettiget. Forholdet kunne potentielt også
have haft betydning for styrelsens senere beslutning om den 21. december 2017 at politian-
melde fisker A for overtrædelse af kvotekoncentrationsloftet.
Endelig er det vores vurdering, at styrelsen burde have udfærdiget klare retningslinjer for
registrering af kvotehandler, herunder for fra hvilket tidspunkt kvotehandler har virkning,
således at det sikres, at sagerne behandles ens, og at der skabes gennemsigtighed i styrelsens
praksis. Det må anses for en alvorlig fejl, at så centrale retningslinjer ikke er nedskrevne og
ledsaget af sagsbehandlerinstrukser for anvendelsen.
10.4 Ufuldstændige dataudtræk over kvoteandelshandler
10.4.1 Rammesætning
10.4.1.1 Anledning til undersøgelsen
Det tredje af de fire punkter med tilknytning til de forhold, som ifølge Rigsrevisionen kunne
indebære lovovertrædelser, vedrører dataudtræk i relation til bl.a. fartøjerne 1 og 2, der var
involveret i forhold omfattet af styrelsens efterfølgende politianmeldelse i juli 2017.
Rigsrevisionen modtog i perioden marts-maj 2017 dataudtræk over kvoteandelshandler, som
umiddelbart ikke forekom at være fuldstændige. Kvoteandelshandlerne involverede fartø-
jerne 1 og 2.
Side 134/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0137.png
14. SEPTEMBER 2018
Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet om en undersøgelse af validiteten af de
pågældende dataudtræk og af den grunddokumentation, som blev udleveret til Rigsrevisionen
i relation til disse dataudtræk. Udenrigsministeriet har endvidere anmodet om en undersøgelse
af styrelsens sagsbehandling i relation til disse udtræk.
Det første udtræk modtog Rigsrevisionen den 10. marts 2017. Udtrækket vedrørte afgivelse
af kvoteandele fra fartøj 3 til bl.a. fartøj 1 den 4. juni 2014. Rigsrevisionen modtog også den
10. marts 2017 et dataudtræk for fartøj 1 over kvoteandele modtaget fra bl.a. fartøj 3 den 4.
juni 2014. Sidstnævnte dataudtræk for fartøj 1 indeholdt imidlertid ikke alle de kvoteandels-
overdragelser fra fartøj 3, som dataudtrækket for fartøj 3 gjorde.
Den 7. april 2017 modtog Rigsrevisionen et nyt dataudtræk for fartøj 1 over kvoteandele
modtaget fra bl.a. fartøj 3 den 4. juni 2014. Dette dataudtræk indeholdt heller ikke alle de
kvoteandelsoverdragelser fra fartøj 3, som dataudtrækket for fartøj 3 gjorde, men indholdet
var forskelligt fra det første udtræk for fartøjet 1 af 10. marts 2017.
Disse uoverensstemmelser medførte, at Rigsrevisionen i revisionsnotat af 26. april 2017 an-
modede styrelsen om at oplyse, hvorvidt det bagvedliggende data var blevet ændret, og hvis
ikke, hvordan forskellige handler kunne fremgå af dataudtræk, som indeholdt tilsyneladende
overlappende tidsperioder.
Styrelsen forsøgte at forklare årsagen til forskellene i dataudtrækkene, men Rigsrevisionen
fandt ikke forklaringen tilstrækkelig.
En tilsyneladende tilsvarende problemstilling gør sig gældende for dataudtræk af 16. maj
2017 vedrørende fartøj 2.
Vores undersøgelse har på den baggrund til formål at identificere,
hvilken
type udfordringer
LFST oplevede ved forberedelsen af dataudtrækket den 7. april 2017,
hvorledes
udfordrin-
gerne blev adresseret internt i styrelsen,
om
udfordringerne må vurderes at have kompromit-
teret dataudtrækkenes validitet, og
om
lignende problemstillinger har gjort sig gældende ved
dataudtræk af 10. marts 2017 for fartøj 1 og af 16. maj 2017 for fartøj 2.
10.4.1.2 Vilkår for undersøgelsen
Til brug for valideringen af dataudtrækkene har Rigsrevisionen overdraget kopier af de data-
udtræk for fartøj 1
276
og 3
277
, som blev lagt til grund for Rigsrevisionens spørgsmål til styrelsen
i foråret 2017. Kopier af samme dataudtræk for fartøjerne 1 og 3 samt dataudtræk for fartø-
jerne 4, 5 og 2 findes ligeledes journaliseret på den ene af styrelsens sager vedrørende betje-
ningen af Rigsrevisionen.
278
276
277
Bilag 64 og bilag 65
Bilag 66
278
Journal nr. 16-0543-00005.
Side 135/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0138.png
14. SEPTEMBER 2018
Medarbejdere hos Fiskeristyrelsen har yderligere besvaret spørgsmål om styrelsens it-system-
struktur, og Fiskeristyrelsen har stillet adgang til både Fiskerisystemet og Fagportalen til rå-
dighed, således at det har været muligt at foretage nye dataudtræk med henblik på sammen-
ligning og vurdering af de tidligere foretagne udtræk.
Undersøgelsen af den interne sagsbehandling er gennemført med udgangspunkt
LFST’s jour-
naler og medarbejder A’s e-mailarkiv
ved hjælp af søgninger i Relativity efter korrespon-
dance om fartøj 1 i perioden 1. marts 2017 til og med 31. maj 2017. Endvidere er der foretaget
supplerende søgninger i e-mailarkiverne for medarbejder B og medarbejder C.
10.4.2 Faktum
10.4.2.1 Generelt om generering af dataudtræk for kvoteandelshandler
Når to fartøjer foretager en kvoteandelstransaktion
–
kvoteandelshandel eller kvoteandels-
bytte
–
registreres transaktionen i Licensregistret for såvel det afgivende fartøj som det mod-
tagende fartøj. En handel eller et bytte skal således fremgå af registreringerne i Licensregistret
for begge fartøjer, hvis datagrundlaget skal kunne anses for at være komplet. I Fagportalen er
det muligt at trække en byt- og bonusrapport. Det gøres via et link i Fagportalen, der åbner
en såkaldt JavaServerPage (JSP-rapport), hvorfra der kan generes en rapport på baggrund af
data fra Licensregistret. En byt- og bonusrapport viser bl.a. kvoteandelshandler og kvotean-
delsbytter for det givne fartøj, som rapporten vedrører. Byt- og bonusrapporter genereres på
baggrund af data fra Licensregistret.
De dataudtræk, som Rigsrevisionen stillede spørgsmålstegn ved, er disse byt- og bonusrap-
porter.
Denne del af vores undersøgelse har vist sig at have en særlig teknisk karakter. Derfor er det
tjenligt for den videre forståelse af undersøgelsen indledningsvist at redegøre for vores kon-
klusion af, hvordan ”byt- og bonusrapporter” reelt genereres. Det skyldes, at rapporterne ikke
uden videre er selvforklarende, og at styrelsen ikke på tilstrækkelig vis har forklaret, hvad
rapporterne er udtryk for, til hverken Rigsrevisionen eller som led i vores undersøgelse.
En byt- og bonusrapport viser de kvoteandelshandler og kvoteandelsbytter, som et givet fartøj
har foretaget. Følgende skærmbillede er et eksempel på, hvordan startbilledet i den såkaldte
JSP-rapport, der åbnes via Fagportalen, ser ud i forbindelse med generering af en byt- og
bonusrapport:
Side 136/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0139.png
14. SEPTEMBER 2018
Byt- og bonusrapporter indeholder informationer i overensstemmelse med de felter, der kan
udfyldes i ovenstående skærmbillede. ”Start dato” er udtryk for den første dato, hvorfra det
givne fartøj har haft den givne licens. Det vil sige, at det er den dato, hvor fartøjet for første
gang (ved initialtildeling eller ved transaktion) har fået licens til at anvende en andel af den
pågældende kvote. ”Slut dato” er udtryk for den dato, den givne licens udløber (ved årets
udgang eller ved transaktion). ”Fartøj” er udtryk for det givne fartøjs havnekendingsnummer.
”Effektiv dato” er udtryk for den dato, hvor fartøjet ved en transaktion har fået licens eller
har forøget sin licens til at anvende en andel af den pågældende kvote.
Ved genereringen af en byt- og bonusrapport kan der bl.a. indtastes et såkaldt startdatointerval
og et fartøjsnavn.
Det er muligt at indtaste to datoer under ”Start dato”. De to datoer, der kan indtastes i felterne
”Start dato”, vil tilsammen udgøre et startdatointerval. Det betyder, at det er i dette interval
et givet fartøj oprindeligt skal have fået (ved tildeling eller ved transaktion) en licens, før
licensen vil blive vist i den ønskede byt- og bonusrapport.
Hvis der generes en rapport for et fartøj, der har afgivet en kvoteandel, afgrænser startdato-
intervallet således den periode, hvor fartøjet oprindeligt har fået licensen til at anvende en
andel af den pågældende kvote. Startdatointervallet er dermed ikke udtryk for en afgrænsning
af den periode, hvori en given kvoteandelstransaktion er sket. Angives startdatointervallet
eksempelvis til perioden 7. februar 2014 (20140207) til 24. juni 2014 (20140624), vil rappor-
ten kun vise de licenser, som fartøjet i denne periode for første gang har fået adgang til an-
vende. Derfor vil en licens, som det givne fartøj har fået adgang til at anvende ved initialkvo-
tetildelingen den 1. januar 2014, ikke fremgå af rapporten, da 1. januar 2014 ikke er indeholdt
i intervallet.
Omvendt vil en byt- og bonusrapport for et modtagende fartøj også kun vise de licenser, som
første gang er modtaget (ved tildeling eller ved transaktion) inden for det givne startdatoin-
terval.
Det er yderligere en forudsætning ved genereringen af en byt- og bonusrapport, at den kun
viser de af det afgivende eller modtagende fartøjs licenser, der har været genstand for en
Side 137/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0140.png
14. SEPTEMBER 2018
transaktion efter ”Start dato”. Overdragelsen behøver ikke være sket inden for det givne start-
datointerval, men skal blot være sket på et hvilket som helst tidspunkt, efter den oprindelige
adgang til licensen blev etableret (”Start dato”) og før den 31. december i det pågældende
år.
Som angivet ovenfor udtrykkes overdragelsesdatoen i feltet ”Effektiv dato”.
Det betyder, at hvis der er angivet et startdatointerval til perioden 7. februar 2014 til 24. juni
2014, vil rapporten medtage licenser, som et fartøj oprindeligt har fået adgang til i denne
periode (ved transaktion), og som på et hvilket som helst tidspunkt herefter i den resterende
del af 2014 er blevet videreoverdraget til et andet fartøj. Derfor vil der af en rapport med
startdatointervallet 7. februar 2014 til 24. juni 2014 kunne fremgå en eller flere ”effektiv(e)
dato(er)”, som ligger efter den 24. juni
2014.
Samlet vil det sige, at byt- og bonusrapporter genereres på baggrund af to betingelser, der
begge skal være opfyldt, før en given licens vil fremgå af rapporten:
1. Fartøjet skal for første gang (ved initialtildeling eller ved transaktion) have fået ad-
gang til licensen inden for det startdatointerval, der angives i de to felter under ”Start
dato”.
2. Licensen skal være blevet overdraget til et andet fartøj på et hvilket som helst tids-
punkt herefter. Overdragelsesdatoen (”Effektiv dato”) kan dermed godt
ligge uden
for startdatointervallet. Hvis licensen ikke har været genstand for en transaktion, vil
den ikke fremgå af rapporten.
10.4.2.2 Generering af dataudtræk i relation til fartøj 1
Ved Rigsrevisionens gennemgang af kvoteandelshandler konstaterede Rigsrevisionen, at da-
taudtræk fra Fagportalen for henholdsvis det afgivende og det modtagende fartøj i visse til-
fælde ikke viste alle handler. Følgende billede illustrerer startbilledet og forudsætningerne
for en rapport eksemplificeret ved fartøj 3:
Som det fremgår af skærmbilledet, og som det er beskrevet ovenfor, er det muligt at anføre
to datoer i kolonnen ”Start dato”, men ingen dato under ”Slut dato”.
Som nærmere beskrevet nedenfor fremgår det af korrespondancen mellem Rigsrevisionen og
LFST samt af styrelsens interne korrespondance, at begge parter forstod de datointervaller,
Side 138/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0141.png
14. SEPTEMBER 2018
der kunne angives under ”Start dato”, som en angivelse af den periode (start-
og slutdato), for
hvilken man ønskede, at udtrækket skulle vise gennemførte transaktioner.
Af dataudtrækkene udleveret fra LFST til Rigsrevisionen fremgår det, at de blev genereret på
baggrund af følgende forudsætninger:
Fartøj
3 (10. marts 2017)
1 (10. marts 2017)
1 (7. april 2017)
Startdato
2014-02-07 ; 2014-06-24
2014-02-07 ; 2014-31-12
2014-01-01 ; 2014-02-07
Byt
J
J
J
Bonus
J
J
J
10.4.2.3 Rigsrevisionens gennemgang og vurdering af dataudtræk i relation til fartøj 1
Ved sammenligning af de to dataudtræk for fartøjerne 3 og 1 dateret 10. marts 2017 konsta-
terede Rigsrevisionen, at en række transaktioner mellem fartøjerne var anført på dataudtræk-
ket for fartøj 3, men ikke fremgik på dataudtrækket for fartøj 1.
Forskellene på dataudtrækkene kan illustreres således:
279
Licens
1018
1019
1013
1011
1010
1006
1033
1024
1017
1023
1008
1012
1004
1003
1009
1005
Fartøj 3
–
10. marts 2017
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Fartøj 1
–
10. marts 2017
Modtaget 4. juni 2014
-
Modtaget 4. juni 2014
Modtaget 4. juni 2014
-
Modtaget 4. juni 2014
Modtaget 4. juni 2014
-
-
-
-
-
Modtaget 4. juni 2014
-
-
-
Rigsrevisionen konstaterede yderligere, at der var uoverensstemmelser mellem dataudtræk-
kene for fartøjerne 5
280
og 1. Forskellene kan illustreres således:
279
280
Skemaer udarbejdet af Kammeradvokaten
Bilag 67
Side 139/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0142.png
14. SEPTEMBER 2018
Licens
1112
1116
1118
1123
Fartøj 5 - 10. marts 2017
Afgivet 19. aug. 2014
Modtaget 20. aug. 2014
Afgivet 19. aug. 2014
Afgivet 19. aug. 2014
Fartøj 1 - 10. marts 2017
-
-
Modtaget 20. aug. 2014
-
Af korrespondance mellem Rigsrevisionen og styrelsen fremgår det, at dataudtrækkene blev
drøftet ved et møde den 6. april 2017,
281
og at Rigsrevisionen dagen efter sendte en opfølgende
e-mail til LFST for at bede om et nyt udtræk:
282
”Kære
[medarbejder A],
I går troede vi, at du udarbejdede en fil med oplysninger om kvotebytter vedrørende
fartøj 1 fra d. d.1/1-2014-7/2-2014.
Den fil har vi ikke fået, men kun den der vedrørte kvotebytter fra d.30/7-2013-31/12-
2013.
Herudover vil vi også gerne have oplysninger om de kvoter, der var placeret på fartøj
1 i perioden 30/7-2013-7/2-2014.
[…]”
(vores understregning)
Samme dag fremsendte medarbejder A et nyt dataudtræk. Medarbejder A bemærkede i frem-
sendelsesmailen, at:
”Hej
[en medarbejder fra Rigsrevisionen]
Du må undskylde ventetiden, men jeg har haft problemer med Byt/bonus rapporten.
Jeg kan ikke køre byt/bonus i den periode du gerne vil have, så I har fået for hele år
2014.
[…]”
(vores understregning)
Ved gennemgang og sammenligning af dataudtrækkene for fartøj 1 foretaget den 10. marts
2017 og den 7. april 2017 konstaterede Rigsrevisionen, at begge udtræk forekom at være
mangelfulde, og at dataudtrækket af 7. april 2017 ikke indeholdt information om alle handler
foretaget i år 2014.
281
282
Bilag 68
Bilag 69
Side 140/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0143.png
14. SEPTEMBER 2018
I revisionsnotat af 26. april 2017 anførte Rigsrevisionen, at identifikation af uoverensstem-
melserne mellem de to dataudtræk var et væsentligt punkt i deres foreløbige konklusioner.
283
De indbyrdes forskelle på de to udtræk for fartøj 1 og deres respektive overlap med udtrækket
for fartøj 3 kan illustreres således:
284
Licens
1018
1019
1013
1011
1010
1006
1033
1024
1017
1023
1008
1012
1004
1003
1009
1005
Fartøj 3 - 10. marts
2017
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Afgivet 3. juni 2014
Fartøj 1 - 10. marts
2017
Modtaget 4. juni 2014
-
Modtaget 4. juni 2014
Modtaget 4. juni 2014
-
Modtaget 4. juni 2014
Modtaget 4. juni 2014
-
-
-
-
-
Modtaget 4. juni 2014
-
-
-
Fartøj 1 - 7. april 2017
-
Modtaget 4. juni 2014
-
-
Modtaget 4. juni 2014
-
-
Modtaget 4. juni 2014
Modtaget 4. juni 2014
Modtaget 4. juni 2014
Modtaget 4. juni 2014
Modtaget 4. juni 2014
-
Modtaget 4. juni 2014
Modtaget 4. juni 2014
Modtaget 4. juni 2014
Licens
1112
1116
1118
1123
Fartøj 5 - 10. marts
2017
Afgivet 19. aug. 2014
Modtaget 20. aug. 2014
Afgivet 19. aug. 2014
Afgivet 19. aug. 2014
Fartøj 1 - 10. marts
2017
-
-
Modtaget 20. aug. 2014
-
Fartøj 1 - 7. april 2017
Modtaget 20. aug. 2014
Afgivet 19. aug. 2014
-
Modtaget 20. aug. 2014
Det fremgår af dataudtrækket for fartøj 1 af 10. marts 2017, at alle kvoterne var noteret med
startdato 4. juni 2014 og slutdato 31. december 2014. Derimod var samtlige kvoter i udtræk-
ket for fartøj 1 af 7. april 2017 noteret med startdato 1. januar 2014 eller 8. januar 2014 og
slutdato den 31. december 2014. Dette kan illustreres på følgende måde:
283
284
Bilag 48
Skemaer er udarbejdet af Kammeradvokaten.
Side 141/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0144.png
14. SEPTEMBER 2018
Fartøj
1 (10. marts 2017)
1 (7. april 2017)
Startdatointerval
2014-02-07 ; 2014-31-12
2014-01-01 ; 2014-02-07
Tidligste startdato
2014-06-04
2014-01-01
Slutdato
2014-12-31
2014-12-31
Rigsrevisionen redegjorde i revisionsnotatet af 26. april 2017 for ovennævnte forskelle mel-
lem dataudtrækkene og anførte yderligere følgende:
285
”60.
Vi kan ydermere konstatere, at SAS-systemets startdato for [fartøj 1] i udtrækket
fra d. 10. marts 2014 er d. 4/6-2014, selvom der manuelt i systemet er indtastet en
startdato for, hvornår systemet skulle udarbejde en rapport med de kvotehandler, der
vedrører datointervallet d. 7/2-2014-31/12-2014. Selvom der manuelt er indtastet et
datointerval fra d.7/2-2014-31/12-2014, har systemet startet med datoen d. 4/6-2014,
som stemmer overens med den dato, hvor [fisker A], ifølge styrelsens interne system,
via [selskab 1] bliver kontaktperson for [fartøj 1].
61. Vi undrer os endvidere over, at der ikke længere fremgår et [fartøj 1] med en
startdato 4/6-2014 i udtrækket d. 7. april 2017. Udtrækket d. 7. april vedrører hele
året for [fartøj 1], og der burde således fremgå en oversigt over handler, hvori det
fartøj, der havde startdatoen d. 4/6-2014 også fremgik. Hvis startdatoen d. 4/6-2014
i SAS-systemet henviser til den dato hvor [fisker A] via [selskab 1] indtræder som
kontaktperson, kan en tilsvarende manglende startdato d. 4/6-2014 i SAS-systemet
kun hidrøre fra en ændring af datoen for ejerskabet af [fartøj 1] i styrelsens interne
system.”
På denne baggrund anmodede Rigsrevisionen LFST om at
”forklare, hvorfor der er forskel
imellem de 2 udtræk- og hvis det er fordi, styrelsen har foretaget ændringer i registrerin-
gerne, bedes styrelsen forklare hvorfor”.
286
10.4.2.4 Styrelsens sagsbehandling vedrørende de to dataudtræk for fartøj 1
Medarbejder A foretog dataudtrækket af 7. april 2017, og det var også medarbejder A, som
gjorde Rigsrevisionen opmærksom på, at der havde været udfordringer med at generere ud-
trækket.
Det fremgår af intern korrespondance i LFST, at medarbejder A bemærkede, at datoinput og
datooutput i rapporten forekom at være uoverensstemmende, hvorfor medarbejder A ved e-
mail den 7. april 2017 kontaktede medarbejder C og medarbejder B:
287
”Hej
285
286
Bilag 48
Bilag 48
287
Bilag 70
Side 142/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0145.png
14. SEPTEMBER 2018
Har I lavet noget om i Fagportalen ”Find eller byt bonus” ?
Jeg ([medarbejder D] har også prøvet) kan ikke køre en rapport der f.eks. er gæl-
dende for [fartøj 1] fra den 01.01.14
–
07.02.14.. så får jeg oplysninger om alle
byt/bonus for hele år 2014.. Det er mærkeligt, for det kunne jeg i går ..”
(vores understregning)
Medarbejder C videresendte e-mailen til to andre medarbejdere, medarbejder E og medarbej-
der F.
288
Medarbejder B svarede medarbejder A samme dag, hvor medarbejder B bad medar-
bejder A beskrive de oplevede problemer i Fagportalen i en mail, der skulle sendes til e-
mailadresse 1.
289
E-mailadresse 1 er en såkaldt funktionspostkasse, der skulle anvendes af medarbejdere til at
fremsende fejlmeddelelser til Fiskerisystemet. Fejlmeddelelserne ville herefter blive priorite-
ret og videresendt til styrelsens it-leverandør med henblik på en løsning af fejlen.
Den 26. april 2017 modtog styrelsen Rigsrevisionens revisionsnotat med de ovenfor nævnte
spørgsmål, hvilket gav anledning til yderligere intern korrespondance.
Medarbejder B sendte den 27. april 2017 tre e-mails til e-mailadresse 2, hvori emnefeltet
indeholder
”BYT
[fartøj1] 010114 311214”
290
,
”BYT
[fartøj 1]
040614 311214”
291
og
”BYT
[fartøj 1]
2014”.
292
E-mailadresse 2 er en funktionspostkasse, der starter en applikation tilknyttet Fiskerisyste-
met, som indsamler data til én fil, hvilken vedhæftes i et e-mailsvar fra postkassen e-mail-
adresse 3 til den person, som sendte e-mailen til e-mailadresse 2.
I medarbejder B’s e-mails
til e-mailadresse 2 anmodede medarbejder B således om at få ge-
nereret en fil med alle licenstransaktioner for fartøj 1 i forskellige datointervaller i 2014 samt
alle licenstransaktioner for i fartøj 1 i 2014.
På baggrund af Rigsrevisionens spørgsmål rettede medarbejder C søndag den 30. april 2017
henvendelse til medarbejder B og bad medarbejder B undersøge baggrunden for forskellene
i udtrækkene i løbet af mandagen.
293
288
289
Bilag 70
Bilag 71
290
Bilag 72
291
Bilag 73
292
Bilag 74
293
Bilag 75
Side 143/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0146.png
14. SEPTEMBER 2018
Den 1. maj 2017
294
bad medarbejder B om at få kopier af dataudtrækkene fra medarbejder A,
som svarede følgende:
295
”Hej
[medarbejder B]
Mit problem er jo, at jeg ikke kan trække oplysninger indenfor en vis periode (det har
jeg kunnet før) så du får alle byt/bonus oplysninger på fartøjet for hele 2014
Vh
[medarbejder A]”
Mailen var vedhæftet et enkelt Excel-ark med et dataudtræk for fartøj 1, som er dateret 1. maj
2017.
296
Dataudtrækket er foretaget med startdatointervallet 1. januar 2014 til 31. december
2014. Dataudtrækket indeholder alle de handler for fartøj 1, som fremgår af udtrækkene for
fartøj 3 af 10. marts 2017 og fartøj 5 af 10. marts 2017.
Det har ikke været muligt at identificere yderligere korrespondance om disse udtræk mellem
medarbejder B og medarbejder A i tiden efter.
10.4.2.5 Styrelsens forklaring af forskelle mellem de to dataudtræk for fartøj 1
Det har ikke ved gennemgang af styrelsens journaliserede korrespondance eller ved gennem-
gang af e-mailarkiverne for medarbejder A, medarbejder B og medarbejder C været muligt
at verificere, at styrelsen internt kunne forklare de valgte datointervallers betydning for de
resultater, som vises i udtrækkene.
I Rigsrevisionens notat af 10. maj 2017 fremgår det imidlertid, at styrelsen besvarede Rigs-
revisionens spørgsmål på følgende måde
297
:
”Forskellen
skyldes ikke at styrelsen har foretaget ændringer i registreringerne, men
at de to rapporter er trukket med forskellige datointervaller.”
Denne forklaring var ikke suppleret af yderligere forklaring, og Rigsrevisionen fandt ikke, at
den var fyldestgørende. Rigsrevisionen anførte således i samme revisionsnotat, at:
”Vi
fastholder, at der i udtrækket udleveret d. 10. marts, burde have fremgået flere
kvotehandler fra bl.a. fartøj 5 og fartøj 3 end tilfældet er. Handlerne er foretaget på
samme dato og modtages på samme dato i SAS-systemet. Vi har endnu ikke modtaget
en forklaring på dette forhold.”
294
295
Bilag 76
Bilag 77
296
Bilag 78
297
Bilag 51
Side 144/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0147.png
14. SEPTEMBER 2018
(vores understregning)
Det fremgår således af ovenstående korrespondance og af revisionsnotaterne, at både styrel-
sen og Rigsrevisionen beskrev og fortolkede dataudtrækkene med udgangspunkt i datoen for
gennemførelsen af en given kvotetransaktion og ikke med udgangspunkt i datoen for fartøjets
oprindelige adgang til licensen, som feltet ”Start dato” efter vores undersøgelse har vist sig
at være udtryk for. Både styrelsen og Rigsrevisionen var således af den opfattelse, at det in-
terval, der blev indtastet under ”Start dato”, var udtryk
for en afgrænsning af den periode,
hvori kvoteandelsoverdragelserne var sket.
10.4.2.6 Kammeradvokatens undersøgelse af de to dataudtræk for fartøj 1
Kammeradvokatens undersøgelser af dataudtrækkenes indhold og opbygning
Kammeradvokaten har ved foretagelsen af nye udtræk konstateret, at JSP-rapporten, der åb-
nes via Fagportalen, automatisk og som udgangspunkt anfører startdatointervallet som 1. ja-
nuar til og med 31. december i det år, hvor dataudtrækket foretages. Ved foretagelse af data-
udtræk vedrørende transaktioner fra tidligere kalenderår eller dele af et år er det dermed nød-
vendigt aktivt at ændre datointervallet.
Resultaterne sorteres som udgangspunkt efter startdato, men det er muligt at ændre opsætnin-
gen af rapporten ved at flytte markeringen over kolonnerne.
Fiskeristyrelsen har bistået vores undersøgelser ved at demonstrere, hvorledes dataudtræk
genereres, og har ligeledes bistået med at genskabe dataudtræk af 10. marts 2017 og 7. april
2017, jf. nedenfor. Yderligere har Fiskeristyrelsen besvaret Kammeradvokatens spørgsmål
vedrørende dataudtrækkenes opbygning og fortolkning, forklaring af kvotetildelingstyper
samt bistået med at foretage dataudtræk med alternative dateringer til efterprøvelse af hypo-
teser om, hvad angivelserne af start- og slutdato indebærer.
Ved et møde i Fiskeristyrelsen den 22. juni 2018 blev der drøftet flere fortolkningsmuligheder
af, hvad angivelserne af start- og slutdato indebærer. Efter anmodning oplyste Fiskeristyrel-
sen herefter følgende:
298
"Start dato: Den dato hvor licensejerskabet starter
Slut dato: Den dato hvor licensejerskabet slutter
Effektiv dato: Er hændelsesdatoen, altså den dag, hvor overdragelsen rent faktisk ud-
føres.
Det er vigtigt, at rapporten kun viser byt
–
bonus overdragelser.
298
Bilag 79
Side 145/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0148.png
14. SEPTEMBER 2018
Initialtildelingen er ikke en byt
–
bonus overdragelse, og den vises derfor ikke i rap-
porten.”
(vores understregning)
Denne forklaring afviger fra den forståelse af datoangivelserne, som Rigsrevisionen og sty-
relsen tilsyneladende havde, jf. ovenfor.
For at undersøge licensejerskabets betydning for dataudtrækkene har Kammeradvokaten un-
dersøgt licensejerskabshistorik samt historik for kvoteandelshandler mellem fartøjerne 1 og
3 samt licensernes tildelings- og handelshistorik forud for handlerne den 4. juni 2014. Kam-
meradvokaten har på
den baggrund kunne konkludere, at de to felter for ”Start dato” alene er
et udtryk for et datointerval for det tidspunkt, hvor det pågældende fartøj oprindeligt fik ad-
gang til licensen (ved initialtildeling eller ved transaktion). Startdatointervallet medfører der-
med, at Fagportalen ikke genererer en rapport med alle aktive licenser, men alene generer en
rapport, der viser de licenser, som fartøjet har fået ejerskab over (ved tildeling eller ved trans-
aktion) i det angive startdatointerval
og
som har været genstand for en transaktion. Det afgø-
rende for, om en handel fremgår på dataudtrækket, er dermed ikke, hvornår en specifik handel
er gennemført, men hvornår fartøjet oprindeligt har fået licens til den pågældende kvote.
I Fagportalen vil startdatoen for ejerskab af en given kvoteandel i et givent år være 1. januar,
hvis fartøjet har modtaget kvoteandelen ved det pågældende års initialkvotetildeling.
Startdato i løbet af året vil forekomme i ”byt- og bonusrapporten”, hvis fartøjet tildeles
en
bonus, eller hvis fartøjet modtager en kvoteandel fra et andet fartøj i løbet af året.
I alle tilfælde vil kvoteandelen alene fremgå af ”byt- og bonusrapporten”, hvis en del eller
hele kvoteandelen er afgivet eller modtaget efter startdatoen.
Såfremt kvoteandelen ikke videreoverdrages ved en senere handel samme år, vil slutdatoen
være den 31. december, hvorefter kvoteandelen tildeles på ny pr. den 1. januar.
Ovenstående indebærer, at de reelle forudsætninger for styrelsens dataudtræk af 10. marts
2017 og 7. april 2017 har været anderledes end forudsat af Rigsrevisionen og af styrelsen ved
besvarelsen af Rigsrevisionens spørgsmål. Vi har på den baggrund foretaget en validering af
forudsætningerne for genereringen af byt- og bonusrapporter.
Metode for validering
En udtømmende validering af dataudtrækkene bør omfatte verifikation af både dataintegrite-
ten og systemfunktionaliteten ved:
1. Verifikation af, at dataudtræk kan genskabes ved anvendelse af identiske forudsæt-
ninger i JSP-rapporten, der åbnes via Fagportalen
Side 146/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0149.png
14. SEPTEMBER 2018
2. Verifikation af, at det er muligt at generere fyldestgørende dataudtræk på baggrund
af relevante forudsætninger i Fagportalen
3. Verifikation af den bagvedliggende data i Licensregistret ved at sammenholde med
grunddokumentationen for handlerne
4. Ved mistanke om ændringer af data, som ikke kan begrundes ved gennemgang af
grunddokumentation, bør systemlog undersøges.
Genskabelse af tidligere udtræk
Vores genskabelse af dataudtrækkene af 10. marts og 7. april 2017 har haft til formål at sikre,
at JSP-rapporten, der åbnes via Fagportalen, er konsekvent ved generering af rapporter ved
anvendelse af identiske forudsætninger, dvs. samme valg af datointervaller, fartøj og inklu-
sion af byt og bonustransaktioner.
Såfremt nye dataudtræk med identiske forudsætninger afviger fra de oprindelige dataudtræk,
kan dette skyldes,
at
den bagvedliggende data er blevet ændret og/eller,
at
it-systemet af rent
systemtekniske årsager præsenterer data forskelligt.
Som led i forvaltningseftersynet er der den 20. juni 2018 foretaget dataudtræk i Fagportalen
for fartøj 3 med forudsætninger svarende til dataudtræk for fartøjet af 10. marts 2017
299
og to
dataudtræk for fartøj 1 med forudsætninger svarende til henholdsvis dataudtræk af 10. marts
2017
300
og af 7. april 2017
301
.
Det kan konstateres, at de dataudtræk af 20. juni 2018, som vi har foretaget, svarer fuldstæn-
dig til de originale udtræk fra foråret 2017.
Det kan på den baggrund konkluderes, at der ikke er foretaget ændringer i bagvedliggende
data om handlerne i Licensregistret i løbet af eller siden foråret 2017, og at JSP-rapporten,
der åbnes via Fagportalen, præsenterer data nu på samme måde som i foråret 2017.
Forskellene mellem de konkrete udtræk af 10. marts og 7. april 2017 giver derfor anledning
til at undersøge sammenhængen mellem forudsætningerne for dataudtrækkene nærmere.
Som anført ovenfor i afsnit 10.4.2.4 foretog medarbejder A et udtræk den 1. maj 2017 ved
anvendelse af startdatointervallet 1. januar til 31. december 2014, hvor samtlige handler mel-
lem fartøj 1 og fartøjerne 3 og 5 fremgik, uden at medarbejder A tilsyneladende selv bemær-
kede dette.
299
300
Bilag 80
Bilag 81
301
Bilag 82
Side 147/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0150.png
14. SEPTEMBER 2018
Vi har genereret et identisk udtræk, hvori handlerne efterfølgende er farvemarkeret svarende
til Rigsrevisionens markeringer i dataudtrækket af 10. marts 2017 for fartøj 3, således at det
fremgår klart, at alle relevante handler er repræsenteret på udtrækket.
302
Det er dermed systemteknisk muligt at generere et dataudtræk, som inkluderer samtlige hand-
ler mellem fartøjerne 1 og 3 ved at anvende startdatointervallet 1. januar til 31. december
2014.
Forskellen på påbegyndelse af licensejerskab og forøgelse af licensejerskab
Fartøj 1 modtog i 2014 kvoteandele fra en række forskellige kvoter via 16 handler med fartøj
3. Alle handler effektueredes pr. 4. juni 2014, men det fremgår af startdatoerne ud for de
individuelle kvoteandelshandler på dataudtrækkene for fartøj 1, at fartøjet i 10 tilfælde alle-
rede havde opnået
licensejerskab
før den 4. juni 2014 (konkret den 1. januar 2014 og den 8.
januar 2014).
Der findes således tre forskellige startdatoer af interesse; 1. januar 2014, 8. januar 2014 og 4.
juni 2014.
Til illustration er indsat et uddrag af det dataudtræk, der anvender samme forudsætninger som
dataudtrækket af 7. april 2017. Det fremgår heraf, at fartøj 1 modtager kvoteandele på li-
censerne 1019 og 1010 fra fartøj 3 den 4. juni 2014, men har haft ejerskab over disse licenser
siden 1. januar 2014:
302
Bilag 83
Side 148/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0151.png
14. SEPTEMBER 2018
Eftersom fartøj 1 modtog kvoteandelen fra fartøj 6, kunne det forventes, at der ville være
overensstemmelse mellem den ”effektive dato” (dvs. datoen, hvor fartøj 1 overtog kvotean-
delen) og ejerskabets startdato. Dette er imidlertid ikke tilfældet, og årsagen skal findes i
Licensregistret, hvor et fartøjs licensejerskab kan undersøges på licensniveau.
Dette skærmbillede viser, at fartøj 1 modtog en initialkvotetildeling for licens 1019, og der-
med begyndte fartøjets licensejerskab den 1. januar 2014:
Side 149/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0152.png
14. SEPTEMBER 2018
Handlen med fartøj 3, som blev effektueret pr. 4. juni 2014, medførte dermed blot, at fartøj 1
blev indehaver af en større andel af den samme kvote (licens 1019), hvor licensejerskabet
allerede var påbegyndt. Af denne årsag fremgår denne kvoteandelshandel med en tidligere
startdato i dataudtrækket end fx handlen vedrørende licens 1018, som fartøj 1 først fik ejer-
skab over ved handlen med fartøj 3 den 4. juni 2014.
Tilsvarende gør sig gældende for licenserne 1003, 1005, 1010 og 1017, hvor fartøj 1’s licens-
ejerskab begyndte ved initialkvotetildelingen den 1. januar 2014, og hvor kvoteandelen blot
blev forøget ved handlerne den 4. juni 2014.
Licenserne 1008, 1009, 1012, 1023 og 1024 fremgår alle med startdato den 8. januar 2014.
Ved opslag i Licensregistret kan det konstateres, at fartøj 1 modtog disse kvoteandele fra
fartøj 7 den 8. januar 2014. På samme måde som for licenser tildelt ved initialkvoten havde
fartøj 1 dermed allerede opnået licensejerskab over de pågældende kvoter, og kvoteandelen
blev blot forøget ved handlerne den 4. juni 2014.
For licens 1008 kan dette illustreres ved et skærmbillede fra Licensregistret under fanen
”Byt”:
Side 150/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0153.png
14. SEPTEMBER 2018
Af skærmbilledet fremgår det, at fartøj 1 den 8. januar 2014 modtog 0,28 promilleandele af
kvoten fra fartøj 7 og den 4. juni 2014 modtog
yderligere
1,14 promilleandele af kvoten fra
fartøj 3. Startdatoen for kvoteejerskabet var dermed 8. januar 2014. Eftersom fartøj 1 ikke
efterfølgende afgav promilleandele til andre fartøjer ved transaktioner senere på året, er slut-
datoen anført til 31. december 2014 i Licensregistret, og dermed er slutdatoen også 31. de-
cember 2014 i dataudtræk fra Fagportalen.
Af denne
årsag fremgik fartøj 1’s køb af kvoteandele på licenserne 1019, 1003, 1005, 1010
og 1017 (startdato 1. januar 2014) og licenserne 1008, 1009, 1012, 1023 og 1024 (startdato
8. januar 2014) ikke af udtrækket af 10. marts 2017, eftersom det indtastede startdatointerval
for udtrækket var 7. februar 2014 til 31. december 2014.
Til illustration af betydningen af startdatointervallet kan det videre bemærkes, at fartøj 1 i
perioden 7. februar 2014 til 24. juni 2014 ikke modtog kvoteandele på licenser, som fartøjet
ikke allerede ejede andele af, og at et udtræk med startdatointervallet 8. februar 2014 til 24.
juni 2014 derfor ikke viser nogen handler:
303
En gennemgang af registreringerne i Licensregistret for de 16 handler mellem fartøjerne 1 og
3 foretaget den 4. juni 2014 understøtter, at alle forskelle mellem udtrækkene af 10. marts
2017 og 7. april 2017 foretaget for fartøj 1 skyldes, at der er anvendt forskellige startdatoin-
tervaller.
På denne baggrund, og idet der ikke foreligger indikationer af, at der er slettet eller ændret i
registreringer i Licensregistret, eller at data i Licensregistret ikke er overensstemmende med
grunddokumentationen, er der ikke foretaget yderligere undersøgelser, herunder verifikation
af grunddokumentation.
303
Bilag 84
Side 151/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0154.png
14. SEPTEMBER 2018
10.4.2.7 Dataudtræk for fartøj 2
Kammeradvokaten har tilsvarende undersøgt dataudtræk af 16. maj 2017 for fartøj 2
304
og
fartøjets handler med fartøj 4.
305
Dataudtrækket for fartøj 4 indeholder 14 handler mere mel-
lem de to fartøjer end dataudtrækket for fartøj 2.
Fartøj 2 ejede en række kvoteandele som følge af initialkvotetildeling pr. 1. januar 2015. Ved
handlerne i juli 2015 med fartøj 4 fik fartøj 2
forøget
sin andel af kvoterne 1003, 1005, 1007,
1009, 1010, 1012, 1013, 1016, 1017, 1018, 1019, 1023, 1024 og 1025. Dataudtrækket for
fartøj 2 er genereret på baggrund af startdatointervallet 1. maj 2015 til og med 1. august 2015,
hvorfor disse handler med fartøj 4 i juli måned ikke fremgår på det pågældende dataudtræk.
10.4.3 Vurdering
Det kan på baggrund af ovenstående undersøgelser konstateres, at JSP-rapporten, der åbnes
via Fagportalen, konsekvent leverer dataudtræk ud fra de forudsætninger, der indtastes for at
genere udtrækkene. De udtræk, som styrelsen leverede til Rigsrevisionen, kan således gen-
skabes ved at indtaste de samme forudsætninger.
Det kan på den baggrund konkludes, at der hverken i foråret 2017, hvor Rigsrevisionen mod-
tog udtrækkene, eller efterfølgende er ændret ved de data i Licensregistret, som Fagportalen
trækker fra.
Både Rigsrevisionen og styrelsen har imidlertid haft en forkert opfattelse af, hvilke forudsæt-
ninger dataudtrækkene blev genereret ud fra, og hvad de data, der blev vist, følgelig var ud-
tryk for. Styrelsen har således hverken over for Rigsrevisionen eller som led i vores undersø-
gelse kunnet forklare forskellene mellem udtrækkene på en tilstrækkelig måde.
Styrelsen har derfor besvaret Rigsrevisionens anmodninger i relation til kvoteandelshand-
lerne i specifikke perioder for fartøjerne 1 og 2 med dataudtræk, der ikke er fuldstændige.
Dette synes primært at skyldes, at Rigsrevisionen anmodede om perioder, der afviger fra ka-
lenderåret, hvilket udfordrede styrelsens manglende forståelse af systemernes funktion.
Det må anses for en fejl, at styrelsen ikke har haft en tilstrækkelig forståelse af, hvordan
dataudtrækkene skulle foretages og forstås forud for udlevering af udtrækkene til Rigsrevisi-
onen, og at styrelsen ikke ved Rigsrevisionens opfølgende spørgsmål undersøgte forholdet
tilstrækkeligt til at kunne give en forklaring. På det foreliggende grundlag vurderes denne fejl
at kunne tilskrives medarbejder G som ansvarlig for betjeningen af Rigsrevisionen. Vi har
ikke grundlag for at vurdere, i hvilken udstrækning ansvaret for fejl også kan tilskrives med-
arbejder C.
304
305
Bilag 85
Bilag 86
Side 152/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0155.png
14. SEPTEMBER 2018
10.5 Forhold vedrørende fartøj 1
10.5.1 Rammesætning
10.5.1.1 Anledning til undersøgelsen
Det fjerde af de fire punkter med tilknytning til de forhold, som ifølge Rigsrevisionen kunne
indebære lovovertrædelser, vedrører styrelsens sagsbehandling i relation til fartøj 1 og fi-
skerne A og B. Begge fiskere er involveret i forhold, der er omfattet af styrelsens politian-
meldelser af 10. juli 2017 og/eller 21. december 2017.
Rigsrevisionen konstaterede flere fejlagtige registreringer og bemærkelsesværdige forhold
knyttet til fartøj 1. Rigsrevisionen stillede en række spørgsmål til styrelsen i den forbindelse,
men oplevede ikke at få tilfredsstillende svar. I sin beretning om kvotekoncentrationen opli-
stede Rigsrevisionen en lang række af sagsbehandlingsfejl i relation til fartøj 1, hvor styrel-
sens kontrol havde svigtet.
Forholdene omkring fartøj 1 vedrører fisker A og fisker B og deres selskaber. Ingen af for-
holdene var omfattet af styrelsens politianmeldelse af 10. juli 2017, mens ét af forholdene
(fisker B’s overskridelse af kvoteloftet for FKA-andele
af torsk i Kattegat) var omfattet af
styrelsens politianmeldelse af 21. december 2017. Styrelsens politianmeldelse af 10. juli 2017
vedrørte endvidere flere af både fisker A’s og fisker B’s forhold.
Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet om en undersøgelse af den samlede sags-
behandling i relation til fartøj 1 i perioden 2013 til august 2017, for så vidt angår styrelsens
registreringer af ejerforhold og kvoteandelsoverdragelser, licensudstedelser og orienteringer
til fisker A og fisker B.
Endvidere har Udenrigsministeriet anmodet om en undersøgelse af styrelsens sagsbehand-
lingskridt i relation til besvarelsen af Rigsrevisionens spørgsmål vedrørende fartøj 1 og sty-
relsens overvejelser om politianmeldelser i tilknytning til forholdene omkring fartøj 1.
10.5.1.2 Grundlaget for undersøgelsen
Styrelsen har oplyst, at der ikke har været oprettet en sag i relation til sagsbehandlingen ved-
rørende fartøj 1, og vi har modtaget et mindre antal sagsakter, der efter det oplyste er ujour-
naliserede. Styrelsen har videre oplyst, at en del sagsakter vedrørende fartøj 1 indgår på de
tre sager, der dækker betjeningen af Rigsrevisionen. Som nærmere beskrevet i afsnit 10.1 har
styrelsens journalisering af sagsakter i relation til betjeningen af Rigsrevisionen ikke kunnet
anvendes til at afdække de relevante sagsbehandlingsskridt. Vores søgninger i de modtagne
journaler, ujournaliserede sagsakter og e-mailarkiver har endvidere kun i begrænset omfang
kunnet belyse sagsbehandlingen.
Side 153/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0156.png
14. SEPTEMBER 2018
10.5.2 Faktum
10.5.2.1 Fejlagtig registrering af ejerskabet af fartøj 1
Selskab 1 købte fartøj 1 den 2. september 2008.
306
Selskab 1 var på dette tidspunkt ejet af
fisker B via fisker B’s holdingselskab (herefter ”fisker B’s holdingselskab”).
307
Selskab 1 solgte fartøj 1 til selskab 2 den 1. juli 2010.
308
Selskab 2 er ejet af fisker B’s hol-
dingselskab.
309
Denne overdragelse blev LFST ikke orienteret om.
Selskab 1 blev solgt til selskab 3 den 1. december 2010.
310
Selskab 1 blev opløst ved fusion
med selskab 3 den 2. april 2012
311
. Selskab 3 er ejet af fisker A. LFST har registreret, at sel-
skab 1 blev overtaget af selskab 3 den 1. januar 2011.
Med overdragelsen af selskab 1 til selskab 3 var styrelsen således af den opfattelse, at fisker
A blev (indirekte) ejer af fartøj 1, fordi styrelsen ikke var orienteret om, at fartøjet forinden
var blevet overdraget til selskab 2 og derfor fortsat var (indirekte) ejet af fisker B.
Det fremgår således af styrelsens registreringer, at fisker A fra den 1. januar 2011 ejede fartøj
1 via selskab 1.
312
Styrelsen blev først orienteret om overdragelsen af fartøj 1 fra selskab 1 til selskab 2 den 18.
januar 2013.
313
Dette var således ca. 2 �½ år efter den faktiske overdragelse af fartøjet.
Styrelsen blev således på dette tidspunkt opmærksom på, at fartøj 1 aldrig havde været over-
draget til fisker A, og at det hele tiden havde været ejet af fisker B.
Styrelsen valgte den 14. marts 2013 ikke at drage konsekvenser af den sene anmeldelse af
fartøjsoverdragelsen. Medarbejder A skrev i den forbindelse
følgende til fisker B’s repræsen-
tant, person A:
314
”Nu
har vi drøftet sagen internt, og vi har besluttet at tillade at kvoteandelene bliver
liggende på [fartøj 1] hos [fisker B]. Vi skal dog tilføje, at ifølge § 6 i kapacitetsbe-
kendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 124 af 27. februar 2004) skal et fartøj slettes, hvis
der ikke er modtaget fartøjsregisterskema indenfor 30 dage i forbindelse med ejer-
306
307
Bilag 87
Bilag 88
308
Bilag 87
309
Bilag 89
310
Bilag 90
311
Bilag 91
312
Bilag 93
313
Bilag 94
314
Bilag 95
Side 154/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0157.png
14. SEPTEMBER 2018
skifte, så det er vigtigt at vi får tilsendt fartøjsregisterskemaet. Da ejerskiftet var re-
gistreret hos Søfartsstyrelsen i 2010, har vi dog valgt at tillade registreringen i dette
tilfælde, selvom der ikke blev indsendt fartøjsregisterskema tilbage i 2010.”
Der er ikke ved søgninger i sagsakter og e-mailarkiver fundet notater eller interne e-mailkor-
respondancer om de interne drøftelser eller andre dokumenter, der kan belyse sagsbehandlin-
gen i perioden fra januar til marts 2013.
Rigsrevisionen konstaterede, at styrelsen havde set bort fra, at fisker B ikke havde overholdt
sine registreringsmæssige forpligtelser.
315
Styrelsen oplyste hertil, at den havde besluttet at tillade, at de omhandlede kvoteandele blev
liggende på fartøj 1 hos fisker B, og at reglerne for registrering af ejerskifte for fartøjer blev
indskærpet over for fisker B’s repræsentant.
316
Rigsrevisionen bad styrelsen om en forklaring på, om styrelsen havde undersøgt og kontrol-
leret fisker B’s og fisker A’s forklaring af, at de ikke var klar over, at ejerskabet over fartøj 1
var registreret forkert. Rigsrevisionen påpegede på, at styrelsen eksempelvis kunne have un-
dersøgt, om fisker B havde lejet kvoter fra fartøj 1 af eller til fisker A eller omvendt, hvem
der i den omhandlede periode havde afskrevet deres fangster på kvoteandele beliggende på
fartøj 1, eller ved at undersøge fiskernes offentligt tilgængelige regnskaber for perioden for
at se, hvilke immaterielle aktiver, herunder kvoteandele, der fremgik af regnskaberne.
317
Ifølge Rigsrevisionen kunne en sådan undersøgelse have afdækket eventuelle konsekvenser
af den fejlagtige registrering af ejerskabet af fartøj 1, herunder om både fisker B og fisker A
eksempelvis havde fisket på kvoteandelene beliggende på fartøj 1 samtidigt.
Styrelsen oplyste, at styrelsen ikke havde fundet anledning til at antage, at parterne havde
været i ond tro, herunder fordi samtlige licenser vedrørende fartøj 1 var blevet sendt til fisker
B. Styrelsen havde ikke fundet grundlag for at foretage yderligere undersøgelser, herunder
undersøge regnskaberne.
318
Der er ikke ved søgninger i sagsakter og e-mailarkiver fundet notater eller interne e-mailkor-
respondancer om de interne drøftelser eller andre dokumenter, der kan belyse sagsbehandlin-
gen i forbindelse med styrelsens besvarelse af Rigsrevisionens spørgsmål på disse punkter.
10.5.2.2 Øvrige fejlagtige registreringer i relation til selskab 1
Rigsrevisionen konstaterede to andre fejlagtige registreringer i relation til selskab 1.
315
316
Bilag 96
Bilag 97
317
Bilag 96
318
Bilag 97
Side 155/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0158.png
14. SEPTEMBER 2018
Den ene var, at fisker A ifølge styrelsens registreringer også ejede et selskab ved navn fisker
B’s holdingselskab, som dog havde samme CVR-nr.
som selskab 1.
319
Rigsrevisionen bemær-
kede, at selskab 1 indtil 1998 hed [det samme som fisker B’s holdingselskab].
320
Rigsrevisionen spurgte styrelsen, hvordan styrelsen kunne have
fisker B’s holdingselskab re-
gistreret som et selvstændigt selskab aktivt fra den 14. april 2011 til den 16. januar 2013, når
selskabet på dette tidspunkt ikke fandtes i CVR, da det havde skiftet navn til selskab 1.
321
Styrelsens svar herpå var, at styrelsen ikke tjekkede samtlige selskaber i CVR, hvorfor et
selskab var registreret som aktivt i Fartøjsregistret, medmindre det blev meddelt, at det skulle
slettes i registret.
322
Den anden fejlagtige registrering, som Rigsrevisionen konstaterede, var, at selskab 1 ifølge
styrelsens registreringer var et aktivt selskab frem til den 16. januar 2013. Dette stemmer ikke
med, at selskabet var blevet opløst ved fusionen med selskab 3 den 2. april 2012.
Rigsrevisionen spurgte styrelsen om baggrunden for, at selskab 1 kunne være registreret som
et aktivt selskab efter dets ophør.
323
Styrelsens svar var også her, at styrelsen ikke tjekkede samtlige selskaber i CVR.
324
Der er ikke ved søgninger i sagsakter og e-mailarkiver fundet notater eller interne e-mailkor-
respondancer om de interne drøftelser eller andre dokumenter, der kan belyse sagsbehandlin-
gen i forbindelse med besvarelsen af Rigsrevisionens spørgsmål om disse forhold.
10.5.2.3 Fejl opstået som følge af den manglende oplysning om overdragelsen af fartøj 1
I den periode, hvor styrelsen fejlagtigt havde registreret, at fisker A (indirekte) ejede fartøj 1
(1. januar 2011 til 18. januar 2013), indgik kvoteandelene på dette fartøj i opgørelsen af fisker
A’s kvoteandelsejerskab, mens de omvendt ikke indgik i opgørelsen af fisker B’s kvotean-
delsejerskab.
Den 23. april 2012 trådte nye kvotelofter i kraft. I det omfang en fisker på dette tidspunkt
overskred kvotelofterne, kunne kvoteandelene beholdes, men ikke forøges.
Som følge af, at styrelsen troede, at fisker A ejede fartøj 1, troede styrelsen fejlagtigt, at fisker
A overskred FKA-kvoteloftet den 23. april 2012. Styrelsen informerede på den baggrund den
319
320
Bilag 98
Bilag 99.
321
Bilag 98.
322
Bilag 100
323
Bilag 98
324
Bilag 100
Side 156/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0159.png
14. SEPTEMBER 2018
2. maj 2012 fisker A om, at fisker A ikke måtte købe yderligere FKA.
325
Brevet udgjorde
således ikke en egentlig dispensation, men alene en orientering om ikrafttrædelsen af de nye
kvotelofter, og (fejlagtigt) hvilken betydning dette havde for
fisker A’s
kvoteandelsejerskab.
Ved opgørelsen af fisker B’s kvoteejerskab pr. 23. april 2012 indgik fartøj 1 omvendt ikke,
selvom fisker B reelt ejede fartøjet. Fisker B’s kvoteandel oversteg dog under alle omstæn-
digheder de nye kvotelofter. Styrelsen informerede på den baggrund den 2. maj 2012 fisker
B om, at fiskeren ikke måtte forøge sin kvoteandel af torsk i [geografisk område].
326
Igen er
der ikke tale om en egentlig dispensation, men om en orientering om ikrafttrædelsen af de
nye kvotelofter, og hvilken betydning dette havde for
fisker B’s
kvoteandelsejerskab.
Af e-mailkorrespondance af 2. november 2015 mellem medarbejder B og medarbejder A med
medarbejder C og medarbejder D i kopi fremgår, at der på dette tidspunkt har foregået en
sagsbehandling i styrelsen vedrørende fisker B’s ejerskab af kvoteandele torsk i [geografisk
område]. Medarbejder A henviste i korrespondancen til den maksimale ejerandel, som fisker
B var blevet oplyst om maksimalt at måtte eje ved orienteringsskrivelsen af 2. maj 2012.
327
Styrelsen synes ikke ved korrespondancen den 2. november 2015 at være opmærksom på, at
den maksimale ejerandel oplyst i orienteringsskrivelsen af 2. maj 2012 ikke var korrekt som
følge af den korrektion, der var foretaget i januar 2013.
Rigsrevisionen opfattede orienteringsskrivelserne til fisker A og fisker B som dispensationer
og bad styrelsen redegøre for baggrunden for udstedelse af dispensationen til fisker A, og for
hvilke konsekvenser styrelsen drog, da styrelsen opdagede, at dispensationen var udstedt fejl-
agtigt.
328
Rigsrevisionen bad samtidig om kopi af alle dispensationer med bagvedliggende be-
regninger udstedt til fisker B samt tilhørende korrespondance.
329
I sit svar omtalte styrelsen også orienteringsskrivelserne som
”dispensationer”, der var givet
til fisker A og fisker B. Styrelsen oplyste, at styrelsen ikke fulgte op på dispensationerne til
fisker A og fisker B og derfor heller ikke havde draget nogen konsekvenser i anledning heraf.
Styrelsen oplyste, at det havde været mest korrekt, hvis styrelsen havde oplyst fisker A og
fisker B om, at deres respektive dispensationer var meddelt på forkert grundlag og derfor
henholdsvis skulle være blevet annulleret og opdateret.
330
Derudover fremsendte styrelsen de regneark, der anvendtes til udarbejdelsen af dispensatio-
nerne. De underliggende data, som regnearkene måtte være baseret på, var styrelsen ikke i
besiddelse af, da disse ikke var arkiveret, og den relevante medarbejder var pensioneret.
331
325
326
Bilag 101
Bilag 102
327
Bilag 103
328
Bilag 98 og bilag 96
329
Bilag 96 og bilag 104
330
Bilag 97.
331
Bilag 105
Side 157/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0160.png
14. SEPTEMBER 2018
Af e-mail af 17. maj 2017 fra medarbejder C til medarbejder A fremgår følgende om de un-
derliggende data:
”det var
[medarbejder E], der i mangel af et system/program på opfordring foretog
beregninger, som dannede grundlag for, hvem der skulle meddeles dispensation.”
332
Styrelsen sendte efterfølgende den 1. august 2017 breve til fisker A og fisker B.
I brevet til fisker A blev det oplyst, at kvoteandelene beliggende på fartøj 1 fejlagtigt var
regnet med i fiskerens kvoteandelsejerskab, og at fiskeren uden disse kvoteandele ikke var
tæt på de respektive kvotelofter.
333
I brevet til fisker B blev det oplyst, hvor stor fisker B’s kvoteandel af torsk i [geografisk
område] og torsk i Kattegat måtte være efter korrektionen af ejerskabet til fartøj 1. Da fisker
B havde forøget sine ejerandele af disse kvoter siden den 23. april 2012, pålagde styrelsen
ham at sælge de yderligere andele inden for 3 måneder.
334
Efter det oplyste blev brevet sendt
til en forkert adresse, og det er ikke oplyst, om fisker B rent faktisk modtog brevet.
Der er ikke ved søgninger i sagsakter og e-mailarkiver fundet notater eller interne e-mailkor-
respondancer om de interne drøftelser eller andre dokumenter, der kan belyse, hvorfor styrel-
sen ikke korrigerede Rigsrevisionens fejlagtige opfattelse af, at orienteringsbrevene til fisker
A og fisker B udgjorde dispensationer eller styrelsens sagsbehandling i øvrigt.
Sagsbehandling, hvor det antages, at fisker B ejer fartøj 1 på trods af (fejlagtig)
registrering om det modsatte
Rigsrevisionen påpegede over for styrelsen, at der var blevet foretaget og godkendt et stort
antal handler med kvoteandele til eller fra fartøj 1 med fisker B som underskriver i den peri-
ode, hvor styrelsen var af opfattelsen, at fartøj 1 var ejet (indirekte) af fisker A.
Rigsrevisionen henviste i den forbindelse til en opgørelse over 115 kvoteandelshandler til og
fra fartøj 1 for 2012.
335
Rigsrevisionen fremhævede en handel med kvoteandele mellem fartøj
1 og fartøj 2, som var ejet af fisker B via selskab 2. I realiteten var der således tale om, at
fisker B overførte kvoteandele mellem to af sine fartøjer, der begge var ejet af selskab 2, og
handlen blev også registret af styrelsen som en intern handel mellem to fartøjer ejet af fisker
B.
336
Denne registrering stemmer således ikke med, at det samtidig var registret i styrelsen, at
fartøj 1 var ejet (indirekte) af fisker A via selskab 1.
332
333
10.5.2.4
Bilag 106
Bilag 107
334
Bilag 108
335
Bilag 109
336
Bilag 96
Side 158/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0161.png
14. SEPTEMBER 2018
Styrelsens svar herpå var, at styrelsen opfattede købet som værende foretaget af fisker B og
ikke af fisker A, og at styrelsen ikke havde været opmærksom på uoverensstemmelsen mel-
lem Fartøjsregistret og Licensregistret.
337
Styrelsen underbyggede dette med, at fisker B havde underskrevet de pågældende kvotean-
delsoverdragelsesskemaer, og at styrelsen antog, at fisker B gik ud fra, at fartøj 1 var regi-
streret som tilhørende selskab 2. Fisker B var efter styrelsens opfattelse således ikke bevidst
om, at fartøjet fortsat var registreret i Fartøjsregistret til at tilhøre selskab 1. Styrelsen anførte
videre følgende:
”Ved registrering af kvoteoverdragelserne fra
[fisker B] har styrelsen anvendt far-
tøjsregistret, hvor [fartøj 1] fortsat stod som ejet af [selskab 1] (tidligere
[fisker B’s]
selskab), og [fisker B] stod opført som kontaktperson. Ved en fejl har styrelsen ikke
tjekket, hvem der rent faktisk ejede det pågældende selskab. I forbindelse med regi-
strering af kvoteoverdragelserne har styrelsen således ikke været bevidst om, at sel-
skabet havde skiftet ejer og er således gået ud fra, at det fortsat var
[fisker B’s]
sel-
skab.”
Ved søgninger i sagsakter og e-mailarkiver er det konstateret, at fisker B i hvert fald i ét
tilfælde har disponeret, som om fisker B ejede selskab 1 efter overdragelsen til selskab 3, og
som om selskab 1 var ejer af fartøjet 1. Det drejer sig om en anmodning om registrering af en
kvoteandelsoverdragelse indsendt af person A, fiskeriforening 1, den 19. januar 2011 vedrø-
rende overførsel af IOK-kvoteandele (brisling 3BD) fra fartøj 1 til fartøj 3. Det fremgik af
anmodningen, at fartøj 1 var ejet af selskab 1 ved fisker B, og fisker B havde underskrevet
som sælger.
338
Overdragelsen blev registreret i styrelsen, men der er ikke ved søgninger i sagsakter eller e-
mailarkiver fundet korrespondance eller andet, der indikerer, at styrelsen var opmærksom på
disse uoverensstemmelser.
10.5.2.5 Øvrige forhold
Rigsrevisionen konstaterede to yderligere bemærkelsesværdige forhold i relation til fartøj 1.
Det ene forhold angik, at en række licenser for kvoteandele beliggende på fartøj 1 (licensliste
1000) var udstedt uden angivelse af ejernavn. Rigsrevisionen konstaterede, at der manglede
angivelse af navnet på ejeren af fartøj 1 på samtlige licenslister udstedt fra den 13. juli 2012
til den 27. august 2012 (i alt 10 licenslister).
339
Licenslisterne var underskrevet af medarbejder
B.
337
338
Bilag 97
Bilag 266.
339
Bilag 104 og bilag 110
Side 159/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0162.png
14. SEPTEMBER 2018
Styrelsen oplyste over for Rigsrevisionen, at de manglende ejernavne skyldtes en systemfejl
i forbindelse med, at tilladelsesteksten blev flettet med listen over, hvem der skulle have de
pågældende tilladelser i den pågældende periode. Styrelsen havde ikke kunnet afdække, hvor-
for fejlen var sket, og det var ikke muligt at foretage en rekonstruktion.
340
I forbindelse med Kammeradvokatens undersøgelse har leverandøren af Fiskerisystemet,
Visma, genskabt fartøjsinformation og ejerskabsdetaljer vedrørende fartøj 1 i perioden juni
til oktober 2012 i sin testdatabase, der er en kopi af produktionsdatabasen. Derved ses fartø-
jets status og ejerskabsforhold, som de så ud i den omhandlede periode. Det kan herved kon-
stateres, at selskab 1’s status den 12. juli 2012 blev ændret fra ”aktiv” til ”inaktiv” med virk-
ning fra den 10. juli 2012, og at selskabet blev genaktiveret den 29. august 2012. Registrerin-
gerne af selskabets status som hhv. ”inaktiv” og ”aktiv” blev foretaget af medarbejder B.
341
Visma har oplyst, at når der genereres licenslister, trækkes data fra Fiskerisystemet, og der
vil ikke være angivet et ejerskab på licenslisterne i den periode, hvor ejerselskabet måtte være
registreret som inaktivt. Visma har ikke kunnet oplyse om baggrunden for, at selskabet blev
registreret som først ”inaktivt” og derefter ”aktivt”.
Der er desuden ikke ved søgninger i sagsakter og e-mailarkiver fundet notater, interne e-
mailkorrespondancer eller andre dokumenter, der kan belyse baggrunden for, at selskab 1 i
en periode var registreret som ”inaktivt”. Vi har endvidere ikke fundet indikationer på, at
styrelsen opdagede fejlen, førend Rigsrevisionen påpegede det i forbindelse med sin under-
søgelse.
Det andet bemærkelsesværdige forhold, som Rigsrevisionen konstaterede, blev ikke særskilt
fremhævet over for styrelsen. Rigsrevisionen har efter afgivelsen af sin beretning om kvote-
koncentrationen nævnt forholdet for Udenrigsministeriet. Forholdet består i, at Rigsrevisio-
nen fandt det bemærkelsesværdigt, at det var nødvendigt for styrelsen at lave to udtræk fra
Fartøjsregistret for at vise, at fisker B var kontaktperson for fartøj 1 i hele perioden fra den 6.
november 2008 og frem.
Det ene udtræk viste, at fisker B var kontaktperson fra den 6. november 2008 til den 21.
januar 2013. Fisker B’s adresse er angivet som adresse 1.
342
Det andet dataudtræk viste, at fisker B var kontaktperson fra den 22. januar 2013 og fremefter.
Fisker B’s adresse er angivet som adresse 2.
343
340
341
Bilag 111
Bilag 112
342
Bilag 113
343
Bilag 114
Side 160/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0163.png
14. SEPTEMBER 2018
Styrelsen fremsendte udtrækkene til Rigsrevisionen sammen med styrelsens notat af 10. maj
2017.
344
Af notatet fremgik følgende:
”Afsnit 17 (H) og 18: Der vedlægges udtræk fra Fartøjsregistret for
fartøj 1, hvoraf
fremgår, at [fisker B] er kontaktperson i perioden 11.06.2008
–
21.01.2013 samt ud-
træk fra Fartøjsregistret for [fartøj 1] med [fisker B] som kontaktperson fra 22.01.13
–.”
Medarbejder F sendte udtrækkene til medarbejder D og medarbejder C den 9. maj 2017.
345
I forbindelse med Kammeradvokatens undersøgelse har Visma undersøgt Fiskerisystemets
logtabeller med henblik på at finde en årsag til opdelingen i de to perioder. Vismas udtræk
fra Fartøjsregistret viser, at fisker B’s adresse i hele perioden var adresse 2, og at ejeren af
fartøjet i dag er angivet som selskab 2 for hele perioden og med et adresseskift den 17. januar
2013 fra adresse 1, til adresse 2.
Visma har oplyst, at der i december 2012 var driftsudfordringer med den automatiske opda-
tering i Fiskerisystemet af adresseændringer mv. fra CPR, som medførte, at nogle folkeregi-
steradresser ikke blev opdateret automatisk. Visma har oplyst, at kontaktadressen for fisker
B blev individuelt tilføjet den 24. januar 2013.
346
Vismas undersøgelser har ikke indikeret, at der har været uregelmæssigheder i forbindelse
med registreringerne af kontaktpersonen for fartøj 1. Der er heller ikke ved søgninger i sags-
akter og e-mailarkiver fundet indikationer på det.
10.5.2.6 Styrelsens overvejelser om politianmeldelse af forhold i relation til fartøj 1
Der er ikke ved søgninger i sagsakter eller e-mailarkiver fundet dokumenter, der viser styrel-
sens eventuelle overvejelser i relation til, om der var forhold vedrørende fartøj 1, der skulle
politianmeldes. Der henvises i øvrigt til afsnit 10 om styrelsens politianmeldelse af 10. juli
2017.
10.5.3 Retsgrundlag
I forhold til ejerskifte af fartøjer følger det af § 6 i den dagældende kapacitetsbekendtgø-
relse,
347
at Fiskeridirektoratet skal modtage meddelelse om ejerskifte af et fartøj senest 30
dage efter overtagelsestidspunktet. Såfremt dette ikke sker, skal fartøjet slettes i henholdsvis
Fartøjsregistret og Skibsregistret. Tilsvarende følger af de nugældende regler.
348
344
345
Bilag 97
Bilag 115
346
Bilag 112
347
Bekendtgørelse nr. 124 af 27. februar 2004 om fartøjer, der anvendes til erhvervsmæssigt fiskeri i saltvand.
348
§ 8 i bekendtgørelse nr. 886 af 28. juni 2017 om fartøjer, der anvendes til erhvervsmæssigt fiskeri i saltvand.
Side 161/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0164.png
14. SEPTEMBER 2018
Det følger af den dagældende reguleringsbekendtgørelse i perioden 2010 til januar 2013, at
hvis et fartøj med FKA eller IOK slettes i Fartøjsregistret, uden at kvoteandelene forinden er
overført til et eller flere fartøjer, bortfalder retten til andelene som udgangspunkt. Efter an-
søgning vil FKA dog kunne bevares inden for det kalenderår, hvor fartøjet er slettet, og IOK
vil kunne bevares, hvis der er søgt om tilladelse til, at der til erstatning indføres et andet
fartøj.
349
Tilsvarende følger af de nugældende regler.
350
I relation til indførelsen af lofterne for FKA-ejerskabet trådte nye regler i kraft den 23. april
2012.
351
Ved ændringen blev der indført lofter for, hvor mange FKA-kvoter fartøjer (kvote-
andele) og personer (ejerandele) kunne få adgang til.
De fiskere og fartøjer, som pr. 23. april 2012 overskred de fastsatte maksimumssatser for
kvoteandele og ejerandele, blev ikke pålagt at afhænde andele, men måtte ikke efterfølgende
forøge dem.
352
Adgangen til fortsat at eje den andel af kvoterne, som hidtil fulgte direkte af
bekendtgørelsen, forudsatte ikke en særskilt dispensation fra styrelsen.
10.5.4 Vurdering
10.5.4.1 Overholdelse af forvaltningsretlige regler
En løbende kontrol af, om de oplysninger, som styrelsen modtog fra fiskerne, konkret stemte
med styrelsens egne registre, med Skibsregistret og med CVR, ville have afdækket den mang-
lende oplysning om overdragelsen af fartøj 1 fra selskab 1 til selskab 2. Det er en fejl ved
tilrettelæggelsen af tilsynsopgaven, at fejlen først opdages efter mere end 2,5 år og efter ad-
skillige anledninger, hvor et minimum af kontrol ville have afdækket uoverensstemmelserne.
På det foreliggende grundlag må fejlen for den manglende kontrol tilskrives medarbejder C
som ansvarlig for tilrettelæggelsen af tilsynsopgaven.
Det har ikke været et krav, at styrelsen løbende tjekkede CVR. Det er imidlertid uhensigts-
mæssigt for varetagelsen af tilsynsopgaven, at styrelsen ikke har haft anledning til at opdage,
at selskab 1 ikke længere var aktiv, fordi det var opløst ved fusion, og at fisker B’s holding-
selskab var det samme selskab som selskab 1. Det må anses for en mangel ved Fiskerisyste-
met, at flere selskaber kan optræde med samme CVR-nr.
Styrelsen drog efter det oplyste ingen konsekvenser bagudrettet, da det blev afdækket, at fi-
sker B havde disponeret over fartøj 1 hele tiden. Det er i strid med notatpligten i offentlig-
hedslovens § 13, at styrelsen ikke har ført notat om styrelsens overvejelser, da den besluttede,
§ 95, jf. § 38, stk. 1, og § 103 i bekendtgørelse nr. 1443 af 15. december 2009, § 85, jf. § 38 stk. 1, og § 93 i bekendtgørelse
nr. 1443 af 15. december 2010, § 85, jf. § 38 stk. 1, og § 93 i bekendtgørelse nr. 1222 af 16. december 2011, og § 85, jf. § 39,
stk. 1, og § 93 i § 85, jf. § 38 stk. 1, og § 93 i bekendtgørelse nr. 1405 af 19. december 2012.
350
§§ 93 og 109 i reguleringsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1604 af 19. december 2017 om regulering af fiskeriet i
2014-2020).
351
Bekendtgørelse nr. 349 af 19. april 2012 om ændring af bekendtgørelse om regulering af fiskeriet i 2012 og visse vilkår for
fiskeriet i følgende år.
352
§ 86, stk. 6 i bekendtgørelse nr. 1222 af 16. december 2011 om regulering af fiskeriet i 2012 og visse vilkår for fiskeriet i
følgende år med den efterfølgende ændring af 23. april 2012.
349
Side 162/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0165.png
14. SEPTEMBER 2018
at der ikke var grund til at undersøge yderligere om betydningen af fisker B’s manglende
anmeldelse af ejerskiftet. Denne fejl synes at være begået af medarbejder A, men potentielt
også andre unavngivne medarbejdere, som medarbejder A drøftede spørgsmålet med.
Ikke mindst henset til den meget betydelige fristoverskridelse for anmeldelsen af fartøjsover-
dragelsen og den potentielle bagudrettede betydning havde det været hensigtsmæssigt, at sty-
relsens overvejelser i den forbindelse efterfølgende kunne dokumenteres, bl.a. over for Rigs-
revisionen. Derved ville styrelsen også kunne tilrettelægge sin praksis for fristoverskridelser
på en ensrettet måde.
Det er endvidere en fejl og i strid med den ulovbestemte grundsætning om vejledningspligt,
der gælder ved siden af forvaltningslovens § 7, at styrelsen ikke af egen drift korrigerede sine
orienteringsskrivelser til fisker B og fisker A af 2. maj 2012, da styrelsen i januar 2013 blev
bekendt med, at indholdet var forkert. Denne fejl synes tilsvarende at være begået af medar-
bejder A, men det overordnede ansvar må tilskrives medarbejder C som ansvarlig leder.
Denne fejl indebar, at styrelsen internt i november 2015 i sin sagsbehandling henviste til ori-
enteringsskrivelsen til fisker B uden at være bevidst om det forkerte indhold.
Det er en mangel ved betjeningen af Rigsrevisionen, at styrelsen ikke forklarede Rigsrevisi-
onen, at der ikke var givet dispensationer til fisker A og fisker B, og at brevene af 2. maj 2012
alene var udtryk for styrelsens vejledning. Dette må antages at have haft betydning for Rigs-
revisionens undersøgelse. Medarbejder C bærer det overordnede ansvar for denne mangel. Vi
har ikke i øvrigt fundet, at styrelsens betjening af Rigsrevisionen i relation til fartøj 1 har
været mangelfuld.
Vores undersøgelse har endvidere ikke indikeret, at der er foretaget uretmæssige ændringer i
registreringer eller andet. Det er dog ikke afdækket, hvorfor medarbejder B ændrede registre-
ringen for selskab 1 til i en periode have status som ”inaktiv” og bagefter til ”aktiv”. Ændrin-
gerne foregik en periode, hvor selskab 1 allerede var opløst ved fusionen med selskab 3. Der
er imidlertid ikke indikationer af, at dette forhold har haft betydning i øvrigt.
Side 163/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0166.png
14. SEPTEMBER 2018
11.
STYRELSENS POLITIANMELDELSE AF 10. JULI 2017
11.1 Rammesætning
11.1.1 Anledning til undersøgelsen
På baggrund af Rigsrevisionens udkast til beretning af 12. juni 2017 instruerede medarbejder
A, kontorchef i Miljø- og Fødevareministeriets departement, den 16. juni 2017 styrelsen i
med det samme at indgive politianmeldelse af de forhold, som Rigsrevisionen kritiserede.
Styrelsen indgav herefter den 10. juli 2017 politianmeldelse mod tre fiskeriselskaber (selskab
1, selskab 2 og selskab 3) samt en fisker (fisker A). Politianmeldelsen vedrørte dokument-
falsk, ”stråmandsvirksomhed” og overtrædelser af fiskeriloven.
Politianmeldelsen blev be-
handlet centralt i styrelsen af medarbejder B, medarbejder C og medarbejder D.
Udenrigsministeriet blev i efteråret 2017 opmærksom på forskellige uregelmæssigheder i re-
lation til styrelsens indgivelse og behandling af politianmeldelsen, herunder at samtlige for-
hold nævnt af Rigsrevisionen ikke var omfattet af anmeldelsen. Fiskeristyrelsen har i forlæn-
gelse heraf indgivet flere politianmeldelser i december 2017.
Udenrigsministeriet blev også i efteråret 2017 opmærksom på, at medarbejder D i medarbej-
der B’s navn trak politianmeldelsen tilbage
den 7. august 2017. Samme dag blev det udmeldt
i styrelsen, at medarbejder B fratrådte sin stilling. Den 18. august 2017 anmodede medarbej-
der D, i eget navn, Nordjyllands Politi om at genoptage sagen.
Udenrigsministeriet konstaterede endvidere, at styrelsen med anmeldelsen havde fremsendt
en kopi af en ansøgning om overførsel af FKA fra fartøj 1 til en række andre fartøjer, som
indeholdt en side mindre end den kopi af samme ansøgning, som Rigsrevisionen havde mod-
taget.
Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet om en undersøgelse af styrelsens sagsbe-
handling i forbindelse med anmeldelsen, herunder sagsoplysningen og informationsdelingen
med politiet, og hvorvidt alle forhold angivet af Rigsrevisionen blev tilstrækkeligt oplyst og
anmeldt til politiet. I forhold til informationsdelingen med politiet skal sagsbehandlingen sær-
ligt undersøges i relation til FKA-ansøgningsskemaet vedrørende fartøj 1.
Undersøgelsen skal tillige omfatte, hvorfor opgaven med politianmeldelserne ikke blev lagt
ud til inspektorater, og hvilken sagsbehandling der foregik i styrelsen efter indgivelsen af
anmeldelsen, herunder særligt tilbagekaldelsen af anmeldelsen den 7. august 2017 og even-
tuelle uoverensstemmelser mellem den anmeldelse med bilag, som politiet modtog, og den
kopi af anmeldelsen med bilag, som styrelsen efterfølgende sendte til Udenrigsministeriet i
august 2017.
Side 164/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0167.png
14. SEPTEMBER 2018
11.1.2 Grundlaget for undersøgelsen
Som led i forvaltningseftersynet har vi modtaget styrelsens sag med journalnummer 17-4210-
000001
(”Politianmeldelse
af sager som følge af Rigsrevisionen”).
Sagen omhandler styrelsens sagsbehandling op til indgivelsen af anmeldelsen af 10. juli 2017.
Sagen indeholder 19 filer i alt. Sagen indeholder ikke styrelsens fulde korrespondance med
Nordjyllands Politi, herunder de bilag, der er fremsendt med anmeldelsen til Nordjyllands
Politi, tilbagekaldelsen af anmeldelsen den 7. august 2017 eller anmodningen om genopta-
gelse af efterforskningen den 18. august 2017. Sagen indeholder heller ikke eventuel intern
korrespondance, interne udkast, vurderinger, overvejelser eller lignende som baggrund for
styrelsens sagsbehandlingsskridt i anledning af politianmeldelsen af 10. juli 2017.
Vi har endvidere modtaget styrelsens sager vedrørende styrelsens efterfølgende politianmel-
delser i december 2017.
353
Herudover har vi foretaget søgninger på tværs af alle modtagne sagsakter og e-mailarkiver
og det materiale, som Nordjyllands Politi var i besiddelse af vedrørende anmeldelsen af 10.
juli 2017.
11.2 Faktum
11.2.1 Instruks om at politianmelde alle forhold
Rigsrevisionen påpegede i sin beretning om administrationen af kvotekoncentrationen i dansk
fiskeri flere forhold, der kunne indikere lovovertrædelser begået af visse fiskeriselskaber og
fiskere.
Rigsrevisionen sendte sit første høringsudkast af beretningen den 12. juni 2017.
354
I forlæn-
gelse heraf sendte medarbejder A, kontorchef i Miljø- og Fødevareministeriets departement,
den 16. juni 2017 følgende e-mail til medarbejder E, kontorchef i Miljø- og Fødevaremini-
steriets departement:
355
”Har lige talt
med [medarbejder F] ad politianmeldelse mv. Det er som nævnt en
meget, meget alvorlig kritik der udtales. Det er min vurdering, at alle de forhold der
nævnes af RR skal politianmeldes uanset hvad LFST måtte mene om deres rigtighed.
Og det skal ske med det samme. Så må evt. supplerende dokumentation, hvis den ikke
haves (i sig selv bekymrende), følge. Altså politianmeld alle de af RR nævnte forhold
lige med det samme og uden yderligere ophold.
Uddyber gerne.”
E-mailen blev samme dag videresendt til medarbejder B og medarbejder F.
356
353
J.nr. 17-420-000012 og j.nr. 17-420-000017. Vi har endvidere modtaget j.nr. 17-4251-000001 og j.nr. 17-4251-000002,
der begge er uden indhold.
354
Bilag 116
355
Bilag 117
356
Bilag 117
Side 165/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0168.png
14. SEPTEMBER 2018
Medarbejder E bad ved e-mail af 29. juni 2017 medarbejder B og medarbejder G om en status
på arbejdet med politianmeldelsen.
357
Medarbejder G (med medarbejder B i kopi) videre-
sendte denne anmodning til medarbejder C og medarbejder B.
358
Medarbejder C og medar-
bejder B har oplyst, at medarbejder G fulgte med i sagen. Medarbejder C har oplyst, at med-
arbejder G instruerede medarbejder D og medarbejder C i, at politianmeldelsen skulle indgi-
ves på det foreliggende grundlag.
359
Der er ikke fundet intern korrespondance eller andet materiale, der kan belyse, hvilke sags-
behandlingsskridt der blev foretaget umiddelbart efter modtagelsen af de to e-mails fra de-
partementet.
Medarbejder D har oplyst, at medarbejder D ikke havde kendskab til de relevante sagsområ-
der, som politianmeldelsen angik. Medarbejder C har oplyst, at hverken medarbejder C eller
medarbejder D havde beskæftiget sig med overtrædelser i relation til Fartøjsregistret før.
360
11.2.2 Forhold påpeget i beretningsudkastet
I sit beretningsudkast af 12. juni 2017 fremhævede Rigsrevisionen forhold, som indikerede
lovovertrædelser.
361
Forholdene fremgår også af den endelige beretning fra august 2017.
362
Forholdene var:
-
-
-
Dokumentfalsk ved at underskrive i en andens navn.
Overtrædelser af fiskeriloven ved at afgive urigtige erklæringer til offentlig myndig-
hed.
Indikationer på stråmandsvirksomhed i relation til lejeopgørelser og håndpant.
I beretningsudkastet og den endelige beretning pegede Rigsrevisionen desuden på, at nogle
fiskere havde fået andel i kvoter, som de ikke måtte efter loven. Dette skyldtes dels udfor-
dringer i styrelsens registrering af fartøjshandler og kvoteandelshandler og dels ét tilfælde,
hvor en kvoteandelsoverdragelse forekom at være tilbagedateret. Disse forhold er ikke sær-
skilt fremhævet som mulige lovovertrædelser i beretningsudkastet og den endelige beretning.
Forholdet omkring mulig tilbagedatering er behandlet i afsnit 10.3 ovenfor.
357
358
Bilag 117
Bilag 117
359
Bilag 4
360
Bilag 4
361
Bilag 116
362
Jf. Rigsrevisionens rapport om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri, s. 37f. og 49.
Side 166/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0169.png
14. SEPTEMBER 2018
11.2.2.1 Dokumentfalsk
Forholdet omkring dokumentfalsk bestod i, at Rigsrevisionen fandt en række eksempler på,
at kvoteandelsoverdragelseserklæringer i relation til selskab 2 ikke var underskrevet med fi-
sker A’s sædvanlige underskrift.
363
11.2.2.2 Urigtige erklæringer til offentlig myndighed
Rigsrevisionen konkluderede på baggrund af en gennemgang af udvalgte kvoteandelshandler,
at fisker B, fisker A, fisker C og fisker D muligvis havde overtrådt kvotekoncentrationsreg-
lerne ved at fremsende forkerte oplysninger til styrelsen om tidspunkter for ændringer i ejer-
kredsen af fartøjer og dermed om den nye ejers overtagelsestidspunkt.
I den periode, hvor den givne fisker faktisk ejede fartøjet, men hvor dette ikke fremgik af
Fartøjsregistret, havde fiskeren adgang til kvoteandelene beliggende på fartøjet, uden at sty-
relsen var informeret herom. Fiskeren kunne så videresælge disse kvoteandele, før styrelsen
blev oplyst om fartøjsoverdragelsen.
På det tidspunkt, hvor fartøjsoverdragelsen blev anmeldt til og registreret af styrelsen, så det
ud som om, at fiskeren havde købt et tomt fartøj uden kvoteandele på. I den mellemliggende
periode indgik fartøjets kvoteandele dermed ikke i opgørelsen af fiskerens samlede ejerandele
af de pågældende kvoter. På denne måde havde det været muligt for nogle fiskere at komme
i besiddelse af kvoteandele, som de ifølge kvotekoncentrationsreglerne ikke måtte købe.
364
Rigsrevisionen fremsendte ved revisionsnotat af 26. april 2017
365
en række eksempler på så-
danne sager. I revisionsnotat af 10. maj 2017
366
fremhævede Rigsrevisionen desuden særligt
ét af disse forhold. Forholdet involverede fisker B via selskab 1, fisker A via selskab 2 og
fisker E.
Forholdet bestod i, at det i en kvoteandelsoverdragelseserklæring underskrevet den 23. juni
2015 af fisker E var angivet, at fisker E på daværende tidspunkt var ejer af fartøj 1. Det
fremgik imidlertid af Skibsregisteret, at fartøjet var blevet overdraget til selskab 1 den 18.
maj 2015. Det fremgik af erklæringen, at fisker E ønskede at overdrage kvoteandele fra fartøj
1 til bl.a. selskab 2 i den periode, hvor fartøjet reelt tilhørte selskab 1. Handlen blev på trods
af dette registreret af styrelsen. Det var dermed ikke den rigtige ejer, der foretog handlerne
fra det pågældende fartøj.
11.2.2.3
”Stråmandsvirksomhed” (omgåelse
af kvotekoncentrationsreglerne)
Rigsrevisionen påpegede, at der i to konkrete sager var indikationer på, at fisker B overtrådte
kvotekoncentrationsreglerne ved ”stråmandsvirksomhed”.
Bilag 118.
Jf. Rigsrevisionens rapport om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri, s. 35ff og s. 49.
365
Bilag 48.
366
Bilag 119.
364
363
Side 167/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0170.png
14. SEPTEMBER 2018
Det ene tilfælde af ”stråmandsvirksomhed” var indikeret af et regnskab for
en fiskepulje. I en
fiskepulje kan en række fiskere leje kvoteandele af hinanden. I det konkrete puljeregnskab
var det angivet, at fisker B flyttede kvoteandele mellem fartøjer, der var angivet som
”flyt
mellem egne fartøjer iflg. aftale med [fisker B]”
og
”Udligning af eget fartøj”.
Fartøjerne var
imidlertid reelt ejet af henholdsvis fisker B og fisker B’s ægtefælle, fisker F.
367
Det andet tilfælde af indicer på ”stråmandsvirksomhed” angik selskab 1’s håndpant i selskab
3. Dette forhold er nærmere behandlet i afsnit 10.2 ovenfor.
11.2.3 Styrelsens politianmeldelse af 10. juli 2017
Styrelsen indgav den 10. juli 2017 politianmeldelse mod selskab 1, selskab 2, selskab 3 og
fisker C.
368
Medarbejder C’s og medarbejder D’s initialer
”[medarbejder C’s initialer]”
og
”[medarbej-
der C’s initialer]”
var påført anmeldelsen, og den var underskrevet af medarbejder B.
Det er som led i undersøgelsen blevet oplyst, at årsagen til, at politianmeldelsen ikke blev
lagt ud til inspektoraterne, men håndteret centralt i styrelsen, var, at styrelsen ønskede at sikre
en hurtig og samlet sagsbehandling, og at inspektoraterne blev inddraget i relevant omfang.
Styrelsens politianmeldelse af 10. juli 2017 er opdelt i tre afsnit:
”Muligt dokumentfalsk”,
”Mulig stråmandsvirksomhed”
og
”Mulige overtrædelser af fiskeriloven”.
11.2.3.1 Muligt dokumentfalsk
Styrelsen oplyste i anmeldelsen politiet om, at der var afgivet en række erklæringer, som var
underskrevet af andre end de berettigede ejere.
Det fremgik af anmeldelsen, at styrelsens vurdering af forholdet var, at en del af overdragel-
serne af kvoteandelene var foregået ved afgivelse af underskrift, der ikke hidrørte fra den
person, som normalt disponerede på vegne af den pågældende virksomhed.
Styrelsen henviste til 15 ansøgninger om overførsel af fartøjskvoteandele, der var vedlagt
anmeldelsen.
369
Det fremgik ikke af anmeldelsen, hvilke konkrete forhold politiet nærmere
skulle efterforske i relation til de 15 ansøgninger.
Nogle af ansøgningerne var underskrevet af selskab 2, og her var der brugt to forskellige
underskrifter til at underskrive på vegne af selskabet. Den ene underskrift stemte overens med
den underskrift, som virksomhedsejeren fisker A normalt benyttede og havde påført en række
Jf. Rigsrevisionens rapport om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri, s. 44f og s. 49.
Bilag 120
369
Bilag 121
368
367
Side 168/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0171.png
14. SEPTEMBER 2018
af de øvrige erklæringer, mens den anden adskilte sig herfra. Den svarede i stedet umiddelbart
til den underskrift, der var anvendt til at underskrive for selskab 1.
En af de 15 ansøgninger var den ansøgning om overdragelse af kvoteandele fra fartøj 1, som
Rigsrevisionen havde omtalt i revisionsnotat af 10. maj 2017, hvor fisker E havde underskre-
vet som ejer af fartøj 1, selvom fartøjet ifølge Skibsregistret forinden var overdraget til sel-
skab 1.
Den kopi af ansøgningen, som politiet modtog, manglede imidlertid den side, der viste fisker
E’s underskrift som ejer af fartøj 1.
370
Rigsrevisionen havde til gengæld modtaget den fulde
version af ansøgningen den 3. maj 2017.
371
Det kunne dog ses af de øvrige sider, at fisker E var oplyst som værende ejeren af fartøj 1.
Fisker E var ikke omfattet af politianmeldelsen.
Et af de modtagende fartøjer ved ansøgningen om overdragelse fra fartøj 1 var fartøj 2, som
var ejet af selskab 2, og politianmeldelsen må forstås således, at ansøgningen var ét af Rigs-
revisionens eksempler på, at underskriften for selskab 2 var anderledes end den tegningsbe-
rettigede fisker A’s sædvanlige underskrift.
11.2.3.2
”Mulig stråmandsvirksomhed” (omgåelse af kvotekoncentrationsreglerne)
Politianmeldelsen angav de to forhold, der ifølge Rigsrevisionen indikerede ”stråmandsvirk-
somhed”, hvorved fisker B reelt skulle eje flere kvoteandele end tilladt. Styrelsen anførte, at
denne del af anmeldelsen vedrørte selskab 1.
Det ene forhold
var indikationen af ”stråmandsvirksomhed” i form af det puljeregnskab, hvor
det fremgik, at kvoteandele var blevet overdraget som
”Flyt
mellem egne fartøjer”
og
”Ud-
ligning af eget fartøj”,
selvom ejerne af fartøjerne var selskaber ejet af henholdsvis fisker B
og fisker F.
Puljeregnskabet var vedlagt anmeldelsen, og det viste transaktioner af kvoteandele for hen-
holdsvis fartøj 3 og fartøj 4 for perioden 1. januar 2015 til 29. november 2015.
372
Styrelsen
nævnte som eksempel, at det i puljeregnskabet var indikeret, at fartøj 4 og fartøj 5 var ejet af
samme person. Af Skibsregisteret fremgik det imidlertid, at på tidspunktet for dispositionerne
ejede fisker F fartøj 4 via selskab 4, mens fisker B ejede fartøj 5 via selskab 1.
Bilag 122
Bilag 123.
Ansøgningen indgik som en del af bilagene til styrelsens notat om ”Undersøgelse af om Miljø-
og Fødevaremi-
nisteriet har et overblik over og fører kontrol med, at den enkelte fisker ikke ejer flere kvoter, end det er
tilladt” af 3. maj 2017
til Rigsrevisionen. Dette notat var svar på revisionsnotat af 26. april 2017. Ansøgningen indgik i bilagene kaldt ”Bilag til
Bilag
2 Eksempel 4-11”.
372
Bilag 124
371
370
Side 169/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0172.png
14. SEPTEMBER 2018
Det fremgik også af puljeregnskabet, at der den 29. juli 2015 blev overført kvoteandele af
torsk og mørksej fra fartøj 3 til fartøj 1 med beskrivelsen
”Flyt imellem egne fartøjer iflg.
aftale med [fisker B] / [initialer]”.
På tidspunktet for overdragelserne var fartøj 3 ejet af
selskab 5, som fisker F via selskab 4 var den primære ejer af, og dermed ikke af fisker B.
Dette forhold blev ikke nævnt af styrelsen i anmeldelsen, men det fremgik ved overstregnin-
ger og markeringer tydeligt af puljeregnskabet.
Det fremgik af anmeldelsen, at styrelsen var enig med Rigsrevisionen i, at der forekom en
række uoverensstemmelser mellem registreringerne i Skibsregistret og Fartøjsregisteret, og
at disse uoverensstemmelser kunne give et uklart billede af ejerforholdene. Styrelsen kom-
menterede ikke på, hvordan beskrivelserne i puljeregnskabet efter styrelsens opfattelse måtte
forstås.
Som det relevante lovgrundlag henviste styrelsen til reguleringsbekendtgørelsens kapitel 11
og nævnte, at bekendtgørelsen var udstedt, efter dispositionerne blev foretaget, men at de
relevante regler også var gældende på tidspunktet for dispositionerne. Styrelsen anførte, at
forholdet vedrørte omgåelse af reglerne.
Det andet forhold, der ifølge Rigsrevisionen indikerede ”stråmandsvirksomhed”, var hånd-
pantsætningen af anparterne i selskab 3 til selskab 1. Hertil var styrelsens bemærkning, at
selskab 3’s advokat havde oplyst, at det var en fejl. Der henvises i øvrigt til afsnit
10.2 oven-
for.
11.2.3.3 Mulige overtrædelser af fiskerilovgivningen
I anmeldelsen henviste styrelsen til, at Rigsrevisionen havde fundet eksempler på fiskere, der
i deres indberetninger til styrelsen disponerede på en måde, som om de var ejere af fartøjer
og kvoteandele, som de ikke reelt ejede. Styrelsen oplyste, at Rigsrevision mente, at der var
tale om, at der blev afgivet urigtige erklæringer til en offentlig myndighed. Denne vurdering
var baseret på en række uoverensstemmelser mellem Skibsregisteret og Fartøjsregisteret. Sty-
relsen henviste i anmeldelsen til en vedlagt oversigt med 13 eksempler på konstaterede uover-
ensstemmelser mellem ejerskabsregistreringer i Skibsregistret og Fartøjsregistret og de heraf
følgende konsekvenser for registrering af kvoteandelshandler.
373
Styrelsen bemærkede, at forholdet angik selskab 1, selskab 2 og fisker C.
Styrelsen bemærkede på samme måde som i forhold til indikationerne på ”stråmandsvirk-
somhed”, at der forekom en række uoverensstemmelser mellem registreringerne i Skibsregi-
stret og Fartøjsregisteret, og at disse uoverensstemmelser kunne give et uklart billede af ejer-
forholdene.
373
Bilag 125
Side 170/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0173.png
14. SEPTEMBER 2018
Den vedlagte oversigt med 13 eksempler på registeruoverensstemmelser var udarbejdet af
Rigsrevisionen, der havde fremsendt den til styrelsen som bilag 1 til revisionsnotat af 26.
april 2017.
Rigsrevisionen har oplyst, at styrelsen efterfølgende efterspurgte yderligere eksempler på
uoverensstemmelser mellem registreringerne i de to registre. Rigsrevisionen fremsendte her-
efter den 19. juni 2017
374
en oversigt med yderligere 26 eksempler udover de 13 eksempler,
dvs. en liste med i alt 39 eksempler på uoverensstemmelser mellem registreringer af ejerskab
af fartøjer i Skibsregistret og Fartøjsregistret.
375
De yderligere 26 eksempler omhandlede re-
gistrering af ejerskab over fartøjer i relation til selskab 6 og selskab 7.
Styrelsen fremsendte ikke listen med de 39 eksempler til Nordjyllands Politi, ligesom styrel-
sen ikke orienterede politiet om, at der var sådanne yderligere eksempler.
Der er ikke fundet noget internt materiale om de to forskellige lister eller årsagen til, at kun
listen med 13 eksempler blev fremsendt til Nordjylland Politi.
Som lovgrundlag for mulige overtrædelser henviste styrelsen til § 3 i bekendtgørelse nr. 886
af 28. juni 2017 om fartøjer, der anvendes til erhvervsmæssigt fiskeri i saltvand. Styrelsen
anførte på tilsvarende vis som ovenfor, at denne bekendtgørelse også var udstedt, efter dispo-
sitionerne blev foretaget, men at de relevante regler også var gældende på tidspunktet for
dispositionerne.
Det følger af § 3 i bekendtgørelse nr. 886 af 28. juni 2017, at fartøjer, som anvendes til er-
hvervsmæssigt fiskeri, skal være registreret både i Skibsregistret og Fartøjsregistret. Det
fremgår ikke af anmeldelsen, at overtrædelse af denne bestemmelse ikke er strafsanktioneret.
Korrespondance mellem styrelsen og Nordjyllands Politi fra den 31. juli til den 6.
oktober 2017
Person A, Nordjyllands Politi, sendte den 31. juli 2017 en e-mail til medarbejder B, hvoraf
det fremgik, at der efter politiets opfattelse var flere lighedspunkter mellem styrelsens politi-
anmeldelse af 10. juli 2017 og Greenpeaces politianmeldelse af 8. september 2015.
376
Som beskrevet i afsnit 8 havde styrelsen i høringsskrivelse af 3. november 2016 vurderet, at
der ikke var begået overtrædelser af fiskerilovgivningen i relation til Greenpeaces politian-
meldelse af 8. september 2015. Bl.a. på den baggrund indstillede anklagemyndigheden ved
Nordjyllands Politi efterforskningen den 17. januar 2017.
11.2.4
374
375
Bilag 126
Bilag 127
376
Bilag 128
Side 171/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0174.png
14. SEPTEMBER 2018
Person A anmodede om styrelsens eventuelle bemærkninger til den nye politianmeldelse hen-
set til, at styrelsen ikke havde fundet lovovertrædelser i forbindelse med den tidligere politi-
anmeldelse.
Der er ikke fundet intern korrespondance eller andet materiale, der kan belyse, hvilke sags-
behandlingsskridt der blev foretaget i anledning af denne e-mail, før styrelsen ved brev af 7.
august 2017 trak politianmeldelsen tilbage og anmodede Nordjyllands Politi om at henlægge
sagen.
377
Følgende fremgik af anmodningen:
”Landbrugs-
og Fiskeristyrelsen anmodede med brev af 10.juli 2017 Nordjyllands
Politi om at indlede en efterforskning af selskab 1 [adresse] for mulig overtrædelse
af straffelovens bestemmelse om dokumentfalsk.
På baggrund af nye oplysninger i sagen er det imidlertid ikke længere styrelsens op-
fattelse, at der fra anmeldtes side er foretaget dispositioner, som med overvejende
sandsynlighed vil føre til domfældelse.
På denne baggrund ønsker styrelsen at trække anmeldelsen af 10. juli 2017 tilbage i
sin helhed og anmoder samtidig Nordjyllands Politi om
[at]
henlægge sagen.”
Tilbagekaldelsen var således begrundet i, at der forelå nye oplysninger i sagen. Det var ikke
uddybet, hvilke nye oplysninger der var tale om.
Brevet var afsendt i medarbejder B’s navn og var påført et håndskrevet
”f”.
Ifølge
medarbejder H’s redegørelse af 5. oktober 2017 (”Redegørelse om forløb af politian-
meldelsen af 10. juli 2017”)
378
erkendte medarbejder D den 5. oktober 2017 til medarbejder
H, at medarbejder D egenhændigt havde udfærdiget ovennævnte tilbagekaldelse af 7. august
2017, og at medarbejder D ikke havde talt med nogen herom, heller ikke medarbejder B.
Ifølge redegørelsen af 5. oktober 2017 gav medarbejder D følgende forklaring på tilbagetræk-
ningen:
”[Medarbejder
D] oplyser, at [medarbejder D] gjorde det i
[medarbejder B’s]
navn
fordi [medarbejder D] var stedfortræder for [medarbejder B]
i dennes ferie, ”f.”
[med-
arbejder B].
[Medarbejder D] oplyser, at
[medarbejder D’s]
bevæggrund var, at [medarbejder D]
synes, at [medarbejder G] og [medarbejder B] er blevet helt urimeligt behandlet. Med-
arbejder D] oplyser, at [medarbejder D’s] bevæggrund var, at [medarbejder D] synes,
377
378
Bilag 129
Bilag 130
Side 172/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0175.png
14. SEPTEMBER 2018
at [medarbejder G] og [medarbejder B] er blevet helt urimeligt behandlet. [Medarbej-
der D] har stor respekt for dem, og fremhæver, at de har udvist meget stort hensyn til
[medarbejder D’s personlige forhold].
[Medarbejder D] oplyser, at [medarbejder D] heller ikke har drøftet denne del med
nogen.
Da der kom meget omtale af politianmeldelserne valgte [medarbejder D] at tilbage-
kalde tilbagekaldelsen, hvilket [medarbejder D] gør ved brev af 18. august 2017, denne
gang underskrevet med eget navn på UMs brevpapir. [Medarbejder D] har ligeledes
sendt en mail til Nordjyllandspoliti den 22. august 2017.
Brevene findes ikke i Landbrugs- og Fiskeristyreisens arkiv, og [medarbejder D] oply-
ser, at [medarbejder D] ikke selv har kopi af brevene, hvorfor jeg d.d. har modtaget
dem fra Nordjyllands
Politi”
(mine understregninger).
Nordjyllands Politi modtog brevet med tilbagekaldelsen den 15. august 2017.
Den 18. august 2017 sendte [medarbejder D] et nyt brev til Nordjyllands Politi med anmod-
ning om at genoptage efterforskningen som oprindeligt anmodet om af styrelsen den 10. juli
2017.
379
Følgende fremgik af brevet:
”Landbrugs-
og Fiskeristyrelsen anmodede med brev af 7. august 2017 Nordjyllands
Politi om at henlægge sagen om efterforskning af [selskab 1, adresse] for mulig over-
trædelse af straffelovens bestemmelse om dokumentfalsk.
På baggrund af de oplysninger, som den 16. august 2017 er fremkommet i Rigsrevi-
sionens beretning om kvotekoncentration i dansk fiskeri, skal Fiskeristyrelsen (tidl.
Landbrugs- og Fiskeristyrelsen) anmode Nordjyllands Politi om at genoptage sagen
og indlede en efterforskning, således som oprindeligt anmodet fra styrelsens side.”
Brevet var underskrevet af medarbejder D, afsendt på Udenrigsministeriets brevpapir og på-
ført Udenrigsministeriets kontaktoplysninger.
Samme dag, den 18. august 2017, videresendte medarbejder B den e-mail, som medarbejder
B havde modtaget fra person A den 31. juli 2018, til medarbejder G og medarbejder D. Af e-
mailen fra medarbejder B fremgår følgende:
”Ked
af at skulle trætte jer med denne, men som I kan se, er der havnet i min indbakke
lige inden jeg gik på ferie. På det tidspunkt havde jeg en forventning om, at vi skulle
379
Bilag 131
Side 173/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0176.png
14. SEPTEMBER 2018
drøfte den nærmere, når jeg vendte tilbage efter endt ferie. Det gør jeg forventeligt
på mandag, men nu er jeg jo frataget min stilling, hvorfor jeg er i tvivl om, hvorvidt
jeg kan drøfte den med jer.”
Medarbejder D svarede samme dag ved en e-mail, hvoraf følgende fremgik:
”Mit svar til Politiet vil være, at de skal lægge sagen på køl et års tid, og så vil vi
være enige i en henlæggelse, når de spørger igen om et år.”
380
Medarbejder D besvarede politiets henvendelse ved e-mail af 22. august 2017
381
til person A.
Følgende fremgår af e-mailen:
”Tak
for din mail. Jeg kan indledningsvist henvise til den seneste ugers skriverier og
udsendelser i diverse medier om "kvotekongesagen''. Ikke mindst dagens artikel i Po-
litiken illustrerer en del af den uklarhed, der hersker om holdbarheden af den løbende
forvaltning af området.
Anledningen til vores anmodning om efterforskning er således ikke alene båret af
egen klippefaste overbevisning om begåede overtrædelser af lovgivningen. Og som
påpeget af dig er der en vis parallelitet med omtalte nu henlagte sag. Nærværende
sags omtale af muligt dokumentfalsk er dog nyt i forhold til tidligere. Det kunne derfor
overvejes at foretage en selvstændig vurdering af dette forhold, evt. i afventning af
om der måtte komme yderligere oplysninger frem i forbindelse med de kommende
ugers undersøgelser af styrelsens administration.”
Medarbejder D oplyste samtidig, at medarbejder B foreløbigt var blevet forflyttet til andre
opgaver.
Medarbejder D omtalte ikke tilbagekaldelsen af anmeldelsen den 7. august 2017 eller sin
anmodning om genoptagelse af efterforskningen den 18. august 2017 i e-mailen.
Der er ikke fundet intern korrespondance eller andet materiale, der kan belyse, hvilke sags-
behandlingsskridt der blev foretaget i forbindelse
med medarbejder D’s besvarelse af politiets
henvendelse.
På baggrund af tilbagekaldelsen af anmeldelsen den 7. august 2017 og medarbejder D’s e-
mail af 22. august 2017 med oplysninger om anmeldelsen anmodede Nordjyllands Politi ved
380
381
Bilag 132
Bilag 133
Side 174/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0177.png
14. SEPTEMBER 2018
brev af 22. august 2017
382
styrelsen om at afklare, hvorvidt anmeldelsen blev fastholdt eller
tilbagekaldt.
Såfremt anmeldelsen blev tilbagekaldt, bad politiet om at blive orienteret nærmere om de
yderligere oplysninger, der måtte være tilgået sagen, og som havde medført den ændrede
vurdering af sagen.
Såfremt anmeldelsen blev fastholdt, anmodede politiet om at få konkretiseret den nærmere,
herunder:
•
•
at der blev foretaget en nærmere gennemgang af den relevante lovgivning på området,
herunder eventuelle straffebestemmelser,
at de enkelte overtrædelser, dvs. de mistænkelige privatretlige dispositioner, blev
konkretiseret nærmere, herunder at styrelsen oplyste, hvorpå mistanken nærmere be-
roede,
at styrelsen, om muligt, anviste mulige relevante efterforskningsskridt til belysning
af forholdene, og
at styrelsen nærmere redegjorde for, hvorfor oplysningerne i Rigsrevisionens rapport
har medført en ændret vurdering af de enkelte overtrædelser i forhold til den tidligere,
nu henlagte sag anmeldt af Greenpeace.
•
•
Brevet var underskrevet af person B og person C.
Person A bad ved e-mail af 28. august 2017 til medarbejder D om oplysninger om, hvor
mange anmeldelser der var indgivet mod ”kvotekongerne” på landsplan, til hvilke politi-
kredse og om en kopi af anmeldelserne.
383
Medarbejder D besvarede e-mailen samme dag og oplyste, at der kun var indgivet én samlet
anmeldelse til Nordjyllands Politi. Derudover fremgik følgende af e-mailen:
”Som
indikeret tidligere - og som nok også fremgår ret tydeligt af mediestormen - er der
tale om en politisk sag. Og jo mere politisk den bliver (og jo mere man retter skytset mod
styrelsen for inkompetence og det der er værre), jo mindre sandsynlighed er der vel for
at kunne føre domfældende bevis for, at visse fiskere skulle have overtrådt reglerne (når
alle deres dispositioner i denne sammenhæng er genstand for kontrol fra styrelsens
side).”
382
383
Bilag 134
Bilag 135
Side 175/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0178.png
14. SEPTEMBER 2018
Medarbejder D anførte samtidig, at medarbejder D snarest ville forsøge at besvare politiets
henvendelse af 22. august 2017.
384
Ved brev af 30. august 2017
385
bad person B styrelsen om at fremsende de relevante uddrag
fra Rigsrevisionens rapport og om at oplyse, hvorvidt styrelsen vurderede, at politiet af egen
drift burde genoptage efterforskningen på baggrund af rapporten. Styrelsens brev af 18. au-
gust 2017 om genoptagelse af efterforskningen omtales ikke i politiets breve af 22. eller 30.
august 2017.
Ved e-mail af 6. september 2017 bad person A medarbejder D om at tilbagesende bilag ved-
rørende Greenpeaces politianmeldelse af 8. september 2015, som Nordjyllands Politi tidligere
havde sendt til styrelsen. Medarbejder D sendte bilagene retur samme dag, og de blev mod-
taget af Nordjyllands Politi dagen efter. Ved e-mails af 7. og 8. september 2017 drøftede
person A og medarbejder D planlægningen af et møde mellem LFST og Nordjyllands Politi
om anmeldelsen.
386
Der er ikke fundet intern korrespondance eller andet materiale, der kan belyse, hvilke sags-
behandlingsskridt der blev foretaget i forbindelse med medarbejder D’s korrespondance med
politiet.
Styrelsen besvarede Nordjyllands Politis breve af 22. og 30. august 2017 ved brev af 4. okto-
ber 2017.
387
Svaret var underskrevet af medarbejder D og indeholdte en kortfattet gennemgang
af de forhold, der var omfattet af anmeldelsen med henvisning til de relevante afsnit i Rigs-
revisionens beretning.
I relation til forholdet om
dokumentfalsk
anførte styrelsen, at styrelsen ikke kunne afgøre, om
underskrifterne kunne give anledning til mistanke om, at handler var indgået uden samtykke
fra begge parter, og at styrelsen formodede, at mistanken om dokumentfalsk relaterede sig til,
om dispositionen var berettiget.
I relation til forholdet om
stråmandsvirksomhed
som indikeret ved puljeregnskabet bemær-
kede styrelsen bl.a., at en afdækning af forholdene ville kræve
”ransagning
af kontorer, be-
slaglæggelse af computere, regnskabsbøger mv.”
Hvad angik forholdet om
håndpantsætning
oplyste styrelsen, at
håndpantsætningen kunne
udgøre en strafbar omgåelse af reglerne om kvotekoncentration, idet der ved pantsætningen
uretmæssigt kunne opnås rådighed over en større kvoteandel end tilladt efter reglerne i regu-
leringsbekendtgørelsens kapitel 9, 11 og bilag 14.
384
385
Bilag 135
Bilag 136
386
Bilag 137
387
Bilag 138
Side 176/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0179.png
14. SEPTEMBER 2018
Vedrørende forholdet om
overtrædelse af fiskerilovgivningen
og den generelle registrering af
fiskerifartøjers ejerforhold i Skibsregisteret og Fartøjsregisteret oplyste styrelsen, at Skibsre-
gistret fungerede som et ejendomsretligt tinglysningsregister, mens Fartøjsregistret var etab-
leret bl.a. til sikring af kontrol med, at kun registrerede fiskerifartøjer deltog i erhvervsfiskeri,
og at den maksimalt tilladte fartøjskapacitet ikke blev overskredet. Tilsvarende gjaldt de om-
sættelige fiskekvoter, hvor det altoverskyggende hensyn med styringen var at undgå overud-
nyttelse af de samlede danske fiskekvoter. Det blev ikke beskrevet, hvorledes disse oplysnin-
ger relaterede sig til de anmeldte forhold.
Der er ikke fundet intern korrespondance eller andet materiale, der kan belyse, hvilke sags-
behandlingsskridt der blev foretaget i forbindelse med styrelsens svar til politiet.
Af telefonnotat af 6. oktober 2017 fra Nordjyllands Politi
388
fremgår, at medarbejder H den 6.
oktober 2017 oplyste Nordjyllands Politi om, at medarbejder D1 havde underskrevet brevet
af 7. august 2017, hvori politianmeldelsen blev tilbagekaldt i medarbejder B’s navn
uden
dennes vidende. Medarbejder H oplyste også, at der var indledt en personlig sag mod medar-
bejder D1. Det antages, at der med ”medarbejder D1” rettelig menes ”medarbejder D”.
11.2.5
Styrelsens fremsendelse af kopi af politianmeldelsen til Udenrigsministeriets de-
partement den 17. og 31. august 2017
Ved e-mail af 17. august 2017
389
fremsendte medarbejder D efter anmodning kopi af politian-
meldelsen af 10. juli 2017 til person D, Udenrigsministeriets departement, til brug for be-
handling af aktindsigtsanmodninger.
Af fremsendelsesmailen fremgik bl.a., at politianmeldelsen var indgivet efter krav fra Miljø-
og Fødevareministeriets departement, og at det efter
medarbejder D’s
vurdering var tvivl-
somt, om der forelå strafbare overtrædelser af lovgivningen.
Ved e-mail af 31. august 2017
390
fremsendte medarbejder D kopi af de bilag, der blev indgivet
til politiet i forbindelse med politianmeldelsen, til Udenrigsministeriets departement. Af
fremsendelsesmailen fremgik bl.a. følgende:
”Vedlagt
de bilag der fulgte med anmodningen til Nordjyllands Politi om at indlede
en efterforskning. Jeg kan i al fortrolighed oplyse, at Politiet har meddelt, at de ikke
agter at gøre noget i sagen, før vi nærmere konkretiserer en række tvivlsspørgsmål,
herunder anviser sanktionsbestemmelser for de omtalte mistænkelige forhold samt
relevante efterforskningsskridt. Dette i lyset af at Politiet tidligere har foretaget en
388
389
Bilag 139
Bilag 140
390
Bilag 141
Side 177/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0180.png
14. SEPTEMBER 2018
omfattende efterforskning af samme selskab som følge af en anmeldelse fra Green-
peace uden at efterforskningen førte til en tiltale.”
Materialet vedhæftet e-mailen svarer kun delvist til det materiale, som styrelsen fremsendte
til Nordjyllands Politi sammen med anmeldelsen af 10. juli 2017, idet der manglede en del af
materialet vedrørende forholdet om håndpantsætningen.
I materialet til politiet var således indeholdt en korrespondance med tilhørende bilag fra pe-
rioden november 2014 til januar 2017 mellem repræsentanten for selskab 3 (repræsentant A
og dennes kontor) og medarbejder C vedrørende registreringen af selskab 3 som erhvervsfi-
skeriselskab i forlængelse af to ejerskifter.
391
I det materiale, som Udenrigsministeriets departement modtog den 31. august 2017, mang-
lede repræsentant A’s ansøgninger på vegne af selskab 3 om fortsat godkendelse som er-
hvervsfiskeriselskab af henholdsvis 6. november 2014 og 23. maj 2016 og styrelsens godken-
delser heraf af henholdsvis 27. november 2014 og 7. juni 2016. Ansøgningerne var vedlagt
ejerbogen for selskabet og sammenskrevet resumé fra CVR. Ansøgningen fra 2014 var end-
videre vedlagt selskabets vedtægter.
392
Der henvises til afsnit 10.2 om betydningen af disse
oplysninger.
Forud for medarbejder D’s fremsendelse af bilagene til Udenrigsministeriet skrev
medarbej-
der D følgende til medarbejder C og medarbejder I:
”Da vi oversendte politianmeldelsen til Nordjyllands politi, fik jeg ikke taget kopi af
den omfattende mængde bilag (regneark og overdragelsesskemaer mv.).
Er det noget, der kan gendannes uden den helt store indsats? Ellers vil jeg bede po-
litiet om en kopi af det fremsendte materiale.”
393
Der er ikke i øvrigt fundet korrespondance, notater eller lignende i relation til fremsendelsen
af bilagene til Udenrigsministeriet.
11.3 Retsgrundlag
11.3.1 Dokumentfalsk
I relation til forholdene om dokumentfalsk er det i politianmeldelsen angivet, at det relevante
retsgrundlag var straffelovens §§ 161 og 171 samt reguleringsbekendtgørelsens § 107, stk. 2,
og bilag 8.
394
391
392
Bilag 142
Bilag 143
393
Bilag 144
394
Bekendtgørelse nr. 212 af 1. marts 2017 om regulering af fiskeriet i 2014-2020.
Side 178/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0181.png
14. SEPTEMBER 2018
Straffelovens § 161 vedrører afgivelse af en falsk erklæring på tro og love til en offentlig
myndighed. Det var ikke angivet, hvilke erklæringer der skulle være afgivet på tro og love.
Straffelovens § 171 omhandler dokumentfalsk. Et dokument er falsk, når det ikke hidrører
fra den angivne udsteder, eller når der i dokumentet er indsat indhold, som ikke hidrører fra
den angivne udsteder.
395
Juridiske personer kan ifalde ansvar for overtrædelse af bestemmelserne, jf. straffelovens §§
25-27.
Efter reguleringsbekendtgørelsens § 107, stk. 2, kan et fartøjs IOK-kvoteandele helt eller del-
vis overdrages til andre fartøjer registreret i Fartøjsregisteret og ejet af registrerede fiskere
eller fiskeriselskaber.
Reguleringsbekendtgørelsens bilag 8 foreskriver, hvilke oplysninger den fartøjsejer, som har
erhvervet kvoteandelene, skal afgive til styrelsen i forbindelse med overdragelsen.
Styrelsen henviste ikke til de tidligere versioner af reguleringsbekendtgørelsen, der var i kraft
på tidspunktet for de anmeldte forhold.
Fiskerilovens § 130, stk. 1, nr. 4, foreskriver bødestraf for den, der afgiver eller forsøger at
afgive urigtige eller vildledende oplysninger eller fortier eller forsøger at fortie oplysninger,
som afkræves efter fiskeriloven og regler fastsat i medfør heraf. Denne regel er således lex
specialis i forhold til straffelovens bestemmelser. Styrelsen henviste ikke til denne bestem-
melse i politianmeldelsen eller i øvrige henvendelser til Nordjyllands Politi.
11.3.2
”Stråmandsvirksomhed” (omgåelse af kvotekoncentrationsreglerne)
Styrelsen anførte i anmeldelsen, at det relevante retsgrundlag vedrørende forholdene om
”stråmandsvirksomhed” var reguleringsbekendtgørelsens kapitel 11
396
og fiskerilovens § 16.
Reguleringsbekendtgørelsens kapitel 11 indeholder reglerne om IOK-kvoteandele i relation
til kvotekoncentration, maksimalt ejerskab, overførsel, overdragelse og registrering.
Frem til den 2. marts 2017 skete opgørelsen af en fiskers kvoteandele i relation til kvotekon-
centrationsreglerne alene på baggrund af fiskerens
ejerskab
af ejerandele.
Reguleringsbekendtgørelsen blev ændret den 2. marts 2017 således, at der ved opgørelsen af
en persons ejerandele skal medregnes eventuelle ejerandele, som den pågældende har bestem-
mende indflydelse over. Der blev samtidig indført regler om, at personer, som ejer maksimalt
395
396
Straffelovens § 171, stk. 3.
Bekendtgørelse nr. 212 af 1. marts 2017 om regulering af fiskeriet i 2014-2020.
Side 179/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0182.png
14. SEPTEMBER 2018
tilladte ejerandele skal indsende en tro og love-erklæring til LFST om, at de ikke har bestem-
mende indflydelse over ejerandele ud over det tilladte.
397
Styrelsen henviste ikke til de tidligere versioner af reguleringsbekendtgørelsen, der var i kraft
på tidspunktet for de anmeldte forhold, og styrelsen oplyste ikke politiet om ændringen af
reguleringsbekendtgørelsen pr. 2. marts 2017.
Hverken reguleringsbekendtgørelsen eller den øvrige fiskeriretlige regulering indeholder des-
uden regler om, hvordan køb af kvoteandele og fartøjer eller erhvervsmæssigt fiskeri i øvrigt
finansieres.
Fiskerilovens § 16 indeholder kravene til kapitalselskaber for at blive registreret som beretti-
get til at drive erhvervsmæssigt fiskeri. Det er efter § 16, stk. 1, et krav, at 2/3 af selskabet er
ejet (direkte eller indirekte) af personer, der er registreret som erhvervsfiskere.
Efter fiskerilovens § 16, stk. 2, stilles en række krav til indholdet af selskabets vedtægter. I
denne sammenhæng er særligt § 16, stk. 2, nr. 4, relevant. Bestemmelsen indeholder kravet
om, at selskabets vedtægter skal indeholde en bestemmelse om, at de noterede aktier eller
anparter ved stemmeret eller lignende har en indflydelse, der mindst svarer til kapitalandelen.
Med de ”noterede aktier eller anparter”
henvises der til bestemmelsens § 16, stk. 2, nr. 2,
hvoraf fremgår, at 2/3 af aktierne eller anparterne skal noteres med den begrænsning i om-
sætteligheden, som følger af § 16, stk. 2, nr. 1.
Styrelsen henviste ikke nærmere til, hvilke dele af fiskerilovens § 16 der var relevante for
politiets efterforskning.
Der gælder ikke i dansk ret et generelt forbud mod omgåelse af retsregler.
11.3.3 Overtrædelse af fiskerilovgivningen
Styrelsen anførte i politianmeldelsen, at det relevante retsgrundlag for overtrædelser af fiske-
rilovgivningen var § 3 i bekendtgørelse nr. 886 af 28. juni 2017 om fartøjer, der anvendes til
erhvervsmæssigt fiskeri i saltvand.
Af bekendtgørelsens § 3, stk. 1, følger, at fartøjer skal være registreret i Skibsregisteret eller
i Skibsregisterets Fartøjsfortegnelse og i Fartøjsregisteret for at kunne anvendes til erhvervs-
mæssigt fiskeri.
Styrelsen henviste ikke til de tidligere versioner af bekendtgørelsen, der var i kraft på tids-
punktet for de anmeldte forhold, og styrelsen oplyste ikke, at overtrædelse af bestemmelsen
ikke er strafbelagt.
397
Bekendtgørelse nr. 212 af 1. marts 2017 om regulering af fiskeriet i 2014-2020 §§ 97, 105 og § 181, stk. 1.
Side 180/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0183.png
14. SEPTEMBER 2018
11.3.4 Urigtig erklæring afgivet til en offentlig myndighed
Styrelsen henviste ikke i politianmeldelsen til straffelovens § 163 om urigtig erklæring afgi-
vet til en offentlig myndighed. Det følger bl.a. af denne bestemmelse, at den, som i øvrigt til
brug i retsforhold, der vedkommer det offentlige, skriftligt eller ved andet læsbart medie,
afgiver urigtig erklæring, straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder.
11.4 Vurdering
11.4.1 Overholdelse af relevant lovgivning
Det falder uden for forvaltningseftersynet at foretage en materiel vurdering af de forhold, som
politiet efterforsker.
11.4.2 Overholdelse af forvaltningsretlige regler
Overordnet må ansvaret for anmeldelsens udarbejdelse og indhold tilskrives medarbejder B
og medarbejder G. Medarbejder C og medarbejder D har bistået med udarbejdelsen af anmel-
delsen, men det kan ikke umiddelbart udsondres, i hvilket omfang medarbejder C og medar-
bejder D er ansvarlige for anmeldelsens udarbejdelse og indhold.
Politianmeldelsen og styrelsens efterfølgende brev af 4. oktober 2017 fremstår meget kortfat-
tede og med meget overordnede og til dels uklare beskrivelser af de faktiske og retlige for-
hold.
Det må anses for en mangel ved anmeldelsen, at det ikke angives specifikt, hvilke dispositi-
oner der politianmeldes, og på hvilket retligt grundlag styrelsen vurderer, at der foreligger
strafbare forhold. Det må således forventes, at en særmyndighed klart og præcist forklarer
politiet, hvilke overtrædelser der anmeldes inden for særmyndighedens ansvarsområde. Til-
svarende må det forventes, at myndigheden tydeligt angiver, hvordan det vedlagte bilagsma-
teriale skal anvendes i sagen. Dette gjorde styrelsen ikke, og bilagsmaterialet fremstod derfor
umiddelbart uoverskueligt og vanskeligt at koble til de anmeldte forhold.
Tilsvarende må det også anses for en mangel ved styrelsens sagsbehandling, at styrelsens
brev af 4. oktober 2017 ikke afklarede de forhold, som politiet udtrykkeligt anmodede om at
få afklaret.
Den manglende dokumentation af sagsbehandlingen indebærer, at det ikke kan fastslås, om
styrelsen bevidst har tilbageholdt oplysninger fra politiet. Selvom politianmeldelsen behand-
ler de enkelte punkter kortfattet og overfladisk, er det dog vores vurdering, at styrelsen har
bestræbt sig på at lade anmeldelsen omfatte de forhold, som Rigsrevisionen påtalte.
Anmeldelsen omfattede således de tre forhold, som ifølge Rigsrevisionen indikerede lovover-
trædelser (dokumentfalsk, urigtig erklæring og stråmandsvirksomhed). Anmeldelsen inde-
holdte imidlertid ikke en klar angivelse af, om styrelsen vurderede, at forholdene indebar
Side 181/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0184.png
14. SEPTEMBER 2018
strafbare lovovertrædelser. Anmeldelsen giver snarere indtryk af, at styrelsen var meget tviv-
lende omkring strafbarheden og ikke havde foretaget egentlige vurderinger.
Under overskriften
”Mulig dokumentfalsk”
anførte styrelsen således alene følgende:
”Det
er vores vurdering, at en del af overdragelserne af kvoteandelene - som påpeget
af Rigsrevisionen - er foregået ved afgivelse af en underskrift, der ikke hidrører fra
den person, der normalt disponerer på vegne af den pågældende virksomhed.”
Under overskriften
”Mulig stråmandsvirksomhed”
anførte styrelsen følgende tilsvarende
kortfattet om de to underforhold (puljeleje og håndpantsætning):
”Vi
er enige i, at der forekommer en række registreringer i de to registre, som giver
et forskelligt billede af ejerforholdene i de nævnte sager, og at disse uoverensstem-
melser kan give et uklart billede af ejerforholdene.
[…]
Selskabets advokat har oplyst, at der var tale om en fejl.
”
Under overskriften
”Mulige overtrædelser af fiskeriloven”
var styrelsens eneste bemærkning
om sin vurdering følgende:
”Vi
er enige i, at der forekommer en række registreringer i de to registre, som giver
et forskelligt billede af ejerforholdene i de nævnte sager, og at disse uoverensstem-
melser kan give et uklart billede af ejerforholdene.”
Det er efter vores vurdering en alvorlig mangel ved anmeldelsen, at styrelsens vurderinger af
de strafbare forhold var så overfladiske, og at det ud fra anmeldelsen fremstår uklart, om
styrelsen fandt, at der forelå strafbare forhold.
En grundigere sagsbehandling burde endvidere
–
efter vores vurdering
–
have omfattet poli-
tianmeldelse af de involverede fiskere og ikke alene deres selskaber
samt fisker B’s overskri-
delser af kvotekoncentrationsreglerne, som Rigsrevisionen havde påpeget.
Det forekommer endvidere bemærkelsesværdigt, at forholdet om urigtig erklæring fra fisker
E ikke blev anmeldt, og at den relevante side med fisker E’s underskrift
ikke var med i den
kopi af kvoteandelsoverdragelsesansøgningen, som politiet modtog. Vi har ikke på det fore-
liggende grundlag kunnet afklare årsagen til dette.
Side 182/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0185.png
14. SEPTEMBER 2018
Tilsvarende har vi ikke fundet materiale, der begrunder, hvorfor styrelsen valgte alene at
sende listen med 13 eksempler på uoverensstemmende ejerskabsregistreringer til politiet i
stedet for listen med 39 eksempler.
I det omfang det måtte have været styrelsens vurdering, at visse eller alle forhold i politian-
meldelsen ikke udgjorde strafbare forhold, eller at styrelsen var usikker på, om der var tale
om strafbare forhold, skulle styrelsen have orienteret Miljø- og Fødevareministeriets depar-
tement herom med en fyldestgørende og udførlig beskrivelse af styrelsens vurdering eller
behov for yderligere undersøgelser. Det følger af de centrale pligter for arbejde i centralad-
ministrationen, herunder særligt lovlighedspligten. Det gælder også, selvom departementet
udtrykkeligt havde anmodet styrelsen om at politianmelde alle forhold, uanset hvad styrelsen
måtte mene. Henset til, at der er tale om politianmeldelser med de konsekvenser, som følger
heraf, er der tale om en alvorlig fejl. På det foreliggende grundlag må ansvaret for dette til-
skrives medarbejder G, medarbejder B, medarbejder C og medarbejder D.
Tilsvarende burde styrelsen fyldestgørende og udførligt have forklaret Rigsrevisionen, hvor-
for visse forhold, som Rigsrevisionen vurderede kunne udgøre strafbare lovovertrædelser,
ikke gjorde det, hvis dette var styrelsens vurdering.
Ovenstående fejl og mangler understreges ved, at styrelsen alene henviste til de nugældende
regler med en generel henvisning til, at tilsvarende regler også gjaldt, da dispositionerne blev
foretaget. Styrelsen overlod det således til politiet at sammenstykke, hvilke dispositioner der
egentligt blev politianmeldt og i henhold til hvilke bestemmelser. Hvis styrelsen havde fore-
taget en grundigere sagsbehandling, ville det således eksempelvis være fremgået, at overtræ-
delse af den bestemmelse, som der henvises til i relation til ”overtrædelse af fiskerilovgivnin-
gen”,
398
ikke er strafbelagt, at reguleringsbekendtgørelsen var ændret, og at der i den periode,
som anmeldelsen vedrørte, ikke var forbud mod bestemmende indflydelse i andre fiskerisel-
skaber eller regler om finansiering heraf.
I relation til sagsbehandlingen skal nævnes, at det tog mere end tre uger for styrelsen at ind-
give politianmeldelsen efter den tjenstlige instruks om at indgive anmeldelse
”lige
med det
samme og uden yderligere ophold”.
Henset til, at anmeldelsens indhold var yderst beskedent
og overfladisk, forekommer denne sagsbehandlingstid lang. Styrelsen var endvidere næsten
halvanden måned om at besvare politiets anmodning om afklaring af anmeldelsens indhold,
hvilket også forekommer som lang tid henset til sagens karakter. Denne vurdering er baseret
på, at det må forventes, at styrelsen som kontrolmyndighed på området umiddelbart ville være
i stand til at vurdere, om forholdene var strafbare.
398
§ 3 i bekendtgørelse nr. 886 af 28. juni 2017 om fartøjer, der anvendes til erhvervsmæssigt fiskeri i saltvand.
Side 183/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0186.png
14. SEPTEMBER 2018
I forhold til spørgsmålet om, hvorfor styrelsen valgte at håndtere politianmeldelsen centralt i
styrelsen, når dette ellers sædvanligvis blev håndteret af de relevante inspektorater, forekom-
mer styrelsens forklaring herom, at det blev vurderet hensigtsmæssigt at håndtere sagen cen-
tralt i lyset af sagsforløbet og sagens karakter, velbegrundet.
Det kan konstateres, at der er foretaget en utilstrækkelig grad af journalisering af sagsakter
og dokumentation for sagsforløbet. Særligt er det en fejl, at bilagene til politianmeldelsen
ikke har kunnet findes, hvilket er i strid med offentlighedslovens § 15. Det er endvidere en
fejl og i strid med journaliseringspligten, at hele korrespondancen med politiet ikke er jour-
naliseret på sagen.
I relation til medarbejder D’s tilbagekaldelse og genindgivelse af politianmeldelsen bemær-
kes, at medarbejder D er blevet afskediget som følge af det forløb. Vi har ikke ved vores
undersøgelse afdækket forhold, der i øvrigt ville kunne begrunde en politianmeldelse af med-
arbejder D.
Side 184/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0187.png
14. SEPTEMBER 2018
12.
12.1
VISSE ØVRIGE FORHOLD I RELATION TIL STYRELSENS BETJENING
AF RIGSREVISIONEN
Yderligere bemærkninger i relation til styrelsens sagsbehandling ved betjening
af Rigsrevisionen
I tilknytning til ovenstående undersøgelser af styrelsens sagsbehandling i relation til forhold
knyttet til Greenpeaces politianmeldelse af 8. september 2015 og styrelsens politianmeldelse
af 10. juli 2017 har Udenrigsministeriet anmodet om at få undersøgt fire yderligere forhold i
relation til styrelsens betjening af Rigsrevisionen.
For at kunne sætte undersøgelsen af de fire forhold ind i den rette sammenhæng beskrives det
samlede forløb omkring betjeningen af Rigsrevisionen overordnet i det følgende. For så vidt
angår grundlaget for undersøgelsen af de fire forhold i relation til betjeningen, henvises til
afsnit 10.1.
Rigsrevisionen påbegyndte i maj 2016 af egen drift en forundersøgelse af styrelsens forvalt-
ning i relation til regulering af erhvervsfiskeri.
399
På baggrund af forundersøgelsen besluttede
Rigsrevisionen at indlede en egentlig undersøgelse af styrelsens forvaltning i relation til re-
gulering af erhvervsfiskeriet og fremsendte en åbningsskrivelse til styrelsen den 9. august
2016.
400
Den 2. september 2016 bekræftede Rigsrevisionen pr. e-mail en telefonisk aftale om, at sty-
relsen skulle begynde at sende relevant materiale til Rigsrevisionen i den følgende uge, og
Rigsrevisionen bemærkede, at Rigsrevisionen forventede at have modtaget hovedparten af
materialet senest den 14. september 2016.
401
Ved e-mail af 7. september 2016 skrev styrelsen til Rigsrevisionen, at styrelsen ikke kunne
levere materiale i den pågældende uge som følge af sygdom, møder samt en række haste- og
ministersager.
402
Rigsrevisionen udviste forståelse for styrelsens situation, men påpegede, at
det var vigtigt for Rigsrevisionen at modtage noget af det materiale, som de i åbningsskrivel-
sen havde anmodet om.
403
Den 14. september 2016 anmodede Rigsrevisionen igen om materiale fra styrelsen og henvi-
ste til deres tidligere forespørgsler.
404
I dagene derefter fremsendte styrelsen materiale til Rigs-
revisionen. Rigsrevisionen fremsendte herefter ved e-mail af 23. september 2016 en oversigt
over status for materialeanmodningen til LFST, der viste en række udeståender.
405
399
400
Bilag 145.
Bilag 146 og bilag 147.
401
Bilag 148.
402
Bilag 149.
403
Bilag 150.
404
Bilag 151.
405
Bilag 152.
Side 185/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0188.png
14. SEPTEMBER 2018
Fra januar 2017 til maj 2017 fremsendte Rigsrevisionen en række revisionsnotater til styrel-
sen med beskrivelse af udvalgte punkter i Rigsrevisionens undersøgelse og Rigsrevisionens
spørgsmål og supplerende materialeanmodninger i tilknytning hertil.
Særligt revisionsnotaterne om reguleringen af kvotesystemet og kvoteforvaltningen gav an-
ledning til en omfattende korrespondance mellem Rigsrevisionen og styrelsen, og styrelsen
gav den 2. februar 2017 udtryk for, at revisionsnotaterne gav anledning til rigtig meget ar-
bejde.
406
Rigsrevisionen bemærkede i den forbindelse følgende:
407
”Vi har forsøgt at aflaste jer ved i højere grad end i andre undersøgelser selv at søge
dokumenter frem. Den mere sædvanlige procedure ville have været, at I i et vist om-
fang havde skullet redegøre skriftligt for vores spørgsmål og grave dokumenter
frem.”
I løbet af februar 2017 fremsendte styrelsen høringssvar på tre udestående revisionsnotater.
408
Rigsrevisionen fandt, at en række af svarene var mangelfulde eller uden tilstrækkelig doku-
mentation, og Rigsrevisionen gentog derfor en række anmodninger og stillede supplerende
spørgsmål.
409
Styrelsen udtrykte ønske om at drøfte udeståenderne mundtligt, mens Rigsrevi-
sionen understregede, at
”på dette stadie af undersøgelsen [vil vi] meget gerne
have svar på
skrift, så vi undgår at bruge tid på eventuelle misforståelser.”.
410
Den 13. marts 2017 anmodede medarbejder A Rigsrevisionen om en samlet oversigt over
styrelsens udeståender.
411
Oversigten blev fremsendt samme dag og indeholdt fire punkter
vedrørende 1) oplysninger til ministeren og ordførerkredsen som anmodet om ved e-mail af
9. februar 2017, 2) levering af dataudtræk som aftalt den 6. december 2016, 3) opklarende
spørgsmål vedrørende initial/endelig kvote stillet ved e-mail af 7. marts 2017, og 4) de reste-
rende svar på opfølgende spørgsmål vedrørende revisionsnotater af 31. januar 2017.
412
Rigsrevisionen rykkede i den efterfølgende uge styrelsen to gange for svar på, hvornår de
kunne levere de oplysninger, der fremgik af oversigten over udeståender.
413
En kontorchef i
Rigsrevisionen, bemærkede følgende:
406
407
Bilag 153.
Bilag 153.
408
Bilag 154.
409
Bilag 155.
410
Bilag 155.
411
Bilag 156.
412
Bilag 156.
413
Bilag 157.
Side 186/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0189.png
14. SEPTEMBER 2018
”Vi har forsøgt både i efteråret og her efter jul at tage højde for jeres arbejdspres.
Vores interne deadlines er nu under max pres og de skal holdes, og derfor vil vi gerne
bede om det efterspurgte
nu.”
Styrelsen besvarede Rigsrevisionens anmodninger delvist den 24. marts 2017.
414
Den 4. april 2017 anmodede medarbejder A om endnu en oversigt over udeståender fra Rigs-
revisionen samt om et møde, hvor disse udeståender kunne drøftes.
415
Rigsrevisionen henviste
i første omgang til den tidligere oversigt, som Rigsrevisionen havde fremsendt, og foreslog
et møde den kommende torsdag.
416
Efter mødet fremsendte Rigsrevisionen den 7. april 2017 en ny oversigt over udeståender til
styrelsen og bemærkede, at svar på alle udeståender skulle ske allersenest fredag den 21. april
2017.
417
I en e-mail af 7. april 2017 fra medarbejder B til medarbejder C, anførte medarbejder B, at
medarbejder B ikke syntes, at de længere kunne forsvare at lade medarbejder A ”køre med”
betjeningen af Rigsrevisionen alene.
418
I perioden frem til den 21. april 2017 besvarede styrelsen samtlige udestående spørgsmål.
419
Styrelsens svar gav Rigsrevisionen anledning til i alt fire nye revisionsnotater i slutningen af
april 2017 og begyndelsen af maj 2017.
To revisionsnotater vedrørte Rigsrevisionens gennemgang af kvoteandelshandler i kvotefor-
valtningssystemet. Det første af disse notater blev sendt den 26. april 2017.
420
Styrelsen be-
svarede dette ved høringssvar af 3. maj 2017.
421
Høringssvaret gav Rigsrevisionen anledning
til det næste revisionsnotat om kvoteandelshandler dateret den 10. maj 2017.
422
To revisionsnotater vedrørte ejerskabsforhold for fartøj 1. Det første af disse notater blev
sendt den 28. april 2017.
423
Styrelsen besvarede dette ved et høringssvar af 3. maj 2017
424
,
hvilket gav anledning til det næste revisionsnotat om ejerskabsforhold for fartøj 1af 5. maj
414
415
Bilag 158.
Bilag 159.
416
Bilag 160.
417
Bilag 161.
418
Bilag 162.
419
Bilag 163.
420
Bilag 48.
421
Bilag 164.
422
Bilag 51.
423
Bilag 165.
424
Bilag 151.
Side 187/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0190.png
14. SEPTEMBER 2018
2017.
425
Betjeningen af Rigsrevisionen i relation til disse to notater er behandlet ovenfor afsnit
10.5.
Rigsrevisionen sendte udkast til beretningen i høring hos styrelsen den 12. juni 2017 og den
28. juni 2017.
426
Den endelige beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri blev afgi-
vet den 14. august 2017.
427
Overordnet forekommer sagsbehandlingen i relation til Rigsrevisionen på en række punkter
at have været langsommelig og nedprioriteret. Vi har ikke afdækket specifikke eller enkelt-
stående årsager til det.
Rigsrevisionens spørgsmål til et af fisker A’s køb af FKA-kvoteandele
(fartøj 1
og fartøj 2)
12.2.1 Rammesætning
12.2.1.1 Anledning til undersøgelsen
Det ene af de fire yderligere forhold, som Udenrigsministeriet har anmodet om at få under-
søgt, vedrører Rigsrevisionens konstatering i revisionsnotat af 26. april 2017 af, at fisker A
den 19. september 2016 købte og solgte den samme mængde FKA i en handel med fisker B.
428
Den ene side af handlen var et salg af den samlede FKA på fartøj 2 (selskab 1) til fartøj 1
(selskab 2). Den anden side af handlen var et delvist salg af FKA fra fartøj 3 (selskab 2) til
fartøj4 (selskab 1).
12.2
En del af kvoteandelene fra fisker B’s fartøj 2 til fisker A’s
fartøj 1 var FKA, som var tilmeldt
kystfiskerordningen, og styrelsen blev i forbindelse med registrering af handlen anmodet om
at ”flytte kystfiskerstatus” fra fisker B’s fartøj 2 til fisker A’s fartøj 1.
429
Tilladelsen til fartøj
1 var afgørende for, om fisker A var berettiget til at modtage de kvoteandele, der blev flyttet
til fartøj 1 fra fartøj 2.
På den baggrund anmodede Rigsrevisionen om dokumentation for kystfiskertilladelser til far-
tøj 1 i 2016 og til fartøj 2 i 2017. Rigsrevisionen oplevede ikke at modtage tilfredsstillende
svar på anmodningerne, og Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet om at få af-
dækket baggrunden for, at Rigsrevisionen modtog utilstrækkelig dokumentation for dette for-
hold.
12.2.1.2 Grundlaget for undersøgelsen
Styrelsens journalisering af sagsakter i relation til betjeningen af Rigsrevisionen har ikke
kunne anvendes til at afdække de relevante sagsbehandlingsskridt som nærmere beskrevet i
425
426
Bilag 166.
Bilag 167 og bilag 40.
427
Bilag 39.
428
Bilag 48.
429
Bilag 168.
Side 188/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0191.png
14. SEPTEMBER 2018
afsnit 10.1. Vores søgninger i de modtagne journaler og e-mailarkiver har kun i begrænset
omfang kunnet belyse sagsbehandlingen.
12.2.2 Faktum
I revisionsnotat af 26. april 2017 konstaterede Rigsrevisionen, at fisker A den 19. september
2016 foretog to kvoteandelshandler af den samme mængde FKA mellem selskab 2, ejet af
fisker A, og selskab 1, ejet af fisker B.
Kvoteandelshandlerne indebar på den ene side en overførsel af den samlede FKA fra fartøj 2
ejet af selskab 1 til fartøj 1 ejet af selskab 2.
430
Den anden side af handlen var et delvist salg
af FKA fra fartøj 3 ejet af selskab 2 til fartøj 4 ejet af selskab 1.
431
En del af kvoteandelene fra
fisker B’s
fartøj 2 til
fisker A’s
fartøj 1 var kvoteandele, som var
tilmeldt kystfiskerordningen, og styrelsen blev ved e-mail af 19. september 2016 i forbindelse
med registrering af handlen anmodet om at ”flytte kystfiskerstatus” fra fisker B’s
fartøj 2 til
fisker A’s
fartøj 1.
432
E-mailen er sendt fra repræsentant A til medarbejder A.
Medarbejder A besvarede e-mailen samme dag og oplyste, at overdragelserne var foretaget.
433
Overdragelsesskrivelsen blev dog først sendt med en ny e-mail fra medarbejder A den efter-
følgende dag som følge af IT-problemer.
434
Denne korrespondance er fundet ved søgninger i
medarbejder A’s
e-mailarkiv.
Det fremgår af Licensregistret, at fartøj 2 var registret med kystfiskerstatus i perioden 22.
februar 2016 til 19. september 2016, og at kystfiskerstatus er ”overført til fartøj 1”.
435
Af Li-
censregistret fremgår videre, at fartøj 1 var registreret med kystfiskerstatus i perioden 20.
september 2016 til 31. december 2016
436
, hvorfor fartøj 1 ikke var registreret med kystfisker-
status på tidspunktet for handlen den 19. september 2016, men først dagen efter handlen.
Hverken fartøj 2 eller fartøj 1 har efterfølgende haft kystfiskertilladelse.
437
Hverken i de to e-mails fra medarbejder A eller i overdragelsesskrivelsen omtales registrering
af kystfiskerstatus til fartøj 1 eller afmeldingen af fartøj 2 fra kystfiskerordningen. Der er ikke
ved søgninger i sagsakter eller e-mailarkiver fundet andre dokumenter i tilknytning til disse
ændringer i Licensregistret.
430
431
Bilag 169.
Bilag 170.
432
Bilag 168.
433
Bilag 171.
434
Bilag 172.
435
Bilag 173.
436
Bilag 174.
437
Bilag 175.
Side 189/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0192.png
14. SEPTEMBER 2018
En del af den FKA, der blev overdraget fra fartøj 2 til fartøj 1, var tilmeldt kystfiskerordnin-
gen, og fartøj 2 var som følge heraf den 18. marts 2018 blevet tildelt en ekstra årsmængde.
438
Denne ekstra årsmængde blev ligeledes overført til fartøj 1 i forbindelse med den samlede
overdragelse af FKA.
439
Rigsrevisionen anmodede i revisionsnotat af 26. april 2017 om dokumentation for, at fisker
A’s fartøj 1 var berettiget til at modtage de kystfiskemængder, der var uddelt til fisker B’s
fartøj 2. Dette må forstås således, at Rigsrevisionen anmodede om dokumentation for, at far-
tøj 1 var berettiget til dels at modtage de FKA, som var tilmeldt kystfiskerordningen, dels de
ekstra årsmængder, som tidligere var tildelt fartøj 2 som følge af fartøjets status som kystfi-
skerfartøj. Rigsrevisionen anmodede endvidere om udtræk fra licensregistret vedrørende far-
tøj 2 i perioden 8. december 2016 til og med 7. marts 2017.
440
Styrelsen svarede ved høringssvar af 3. maj 2017.
441
Der er ikke ved søgninger i sagsakter
eller e-mailarkiver fundet relevante dokumenter, herunder udkast til høringssvar eller intern
korrespondance om besvarelsen af Rigsrevisionens anmodninger på dette punkt. I hørings-
svaret oplyste styrelsen videre, at fartøj 1 blev tilmeldt kystfiskerordningen ved registreringen
af FKA-overførelsen mellem fartøj 2 og fartøj1. Udkast til høringssvaret er på dette punkt
udarbejdet af medarbejder B.
442
Med høringssvaret vedlagde styrelsen to e-mails af 19. september 2016 fra repræsentant A til
medarbejder A med anmodning om, at medarbejder A flyttede
”promiller og kyststatus 100%
fra fartøj 2 til 1”.
I de to e-mails var vedhæftet ansøgningsskemaer for FKA-overførelsen
mellem henholdsvis fartøjerne 2 og 1 og mellem fartøjerne 3 og 4.
443
I e-mailen af 19. sep-
tember 2016 fra repræsentant A var der ikke vedhæftet dokumentation for, at fartøjet 2 havde
eller kunne opnå kystfiskerstatus.
Rigsrevisionen fandt styrelsens svar ufyldestgørende og gentog i revisionsnotat af 10. maj
2017 anmodningen om, hvorvidt fartøj 1 var berettiget til at modtage kystfiskemængder.
Rigsrevisionen anmodede endvidere om dokumentation for, at fartøj 2 havde fået en ny tilla-
delse til kystfiskeri i 2017, idet Rigsrevisionen kunne konstatere, at fartøj 2 også i 2017 frem-
gik som et kystfiskerfartøj af Licensregistret.
444
Dette kunne Rigsrevisionen ikke få til at
stemme med, at kystfiskerstatus fra fartøj 2 efter det oplyste var blevet overført til fartøj 1.
438
439
Bilag 176 og bilag 177.
Bilag 178.
440
Bilag 48.
441
Bilag 164 bilag 168 og bilag 179.
442
Bilag 180.
443
Bilag 168.
444
Bilag 51 og bilag 179.
Side 190/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0193.png
14. SEPTEMBER 2018
Styrelsen besvarede ikke Rigsrevisionens anmodninger, og der er ikke ved søgninger i sags-
akter og e-mailarkiver fundet dokumenter, der belyser styrelsens sagsbehandling efter mod-
tagelse af revisionsnotatet af 10. maj 2017.
Af et udateret notat udarbejdet af medarbejder C efter Rigsrevisionens af beretning fremgår
bl.a. følgende om overdragelserne mellem fartøjerne 2 og 1:
445
”Der stilles spørgsmålstegn ved, hvorfor [selskab 2] og [selskab 1] har handlet med
enslydende promiller på forskellige fartøjer. Fiskeristyrelsen er ikke i besiddelse af
disse oplysninger, hvorfor information vil skulle indhentes direkte fra [selskab 1] og
[selskab 2].
[Fartøj 2] er tilmeldt kystfiskerordningen og kan kun sælge de FKA-andele, som kyst-
fiskerfartøjet har tilmeldt kystfiskerordningen, til andre kystfiskerfartøjer. [Selskab
1] har fået tildelt bonus fra kystfiskerordningen på [fartøj 2], men ejer ikke et andet
kystfiskerfartøj den 19. september 2016, og skal derfor sælge til anden ejer med et
kystfiskerfartøj. [Selskab 1] sælger alle kvoteandele til [fartøj 1] den 19. september
2016, hvor [fartøj 1] ligeledes ansøger om registrering i kystfiskerordningen. Salg
og registreringer bliver effektueret den 20. september 2016. [Fartøj 1] modtager der-
ved også den uddelte bonus fra kystfiskerordningen.
[Selskab 1] modtager kvoteandele fra [fartøj 3], hvis ikke der blev overført kvotean-
dele fra fisker A ville [fisker A] komme over kvotekoncentrationsloftet på nogle af
arterne.”
Af Skibsregistret fremgår endvidere, at både fartøj 2 og fartøj 1 havde en længde overalt på
mindre end 17 meter,
446
hvilket var et krav for at kunne opnå kystfiskerstatus.
447
12.2.3 Regelgrundlag
De relevante regler for spørgsmålet om kystfiskertilladelserne til fartøjerne 1 og 2 er den
dagældende reguleringsbekendtgørelses kapitel 6, §§ 59-64.
448
Det fulgte af § 60 i den dagældende reguleringsbekendtgørelse, at en fartøjsejer kunne ansøge
om, at et fartøj, der var indplaceret som et FKA-fartøj, og som maksimalt havde en længde
på 17 meter overalt, kunne fiske på de vilkår, som gjaldt for kystfiskerfartøjer. Fartøjsejeren
kunne vælge, hvilke af fartøjets kvoter, som skulle tilmeldes kystfiskerordningen. Ansøgnin-
gen om kystfiskerstatus skulle være modtaget hos styrelsen senest den 31. januar i det pågæl-
dende år.
445
446
Bilag 181.
Bilag 182 og bilag 183.
447
Bekendtgørelse nr. 533 af 31. maj 2016 om regulering af fiskeriet i 2014-2020, § 60, stk. 1, 1. pkt.
448
Bekendtgørelse nr. 533 af 31. maj 2016 om regulering af fiskeriet i 2014-2020.
Side 191/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0194.png
14. SEPTEMBER 2018
Et fartøj, som havde opnået tilladelse til kystfiskerordningen, var omfattet til og med den 31.
december 2016.
449
Under visse betingelser kunne fartøjsejeren dog framelde et fartøj fra ord-
ningen indtil den 1. maj i det år, hvor fartøjet blev tilmeldt ordningen.
450
Kystfiskerstatus indebar, at kystfiskerfartøjet under nærmere betingelser hvert år blev tildelt
en ekstra årsmængde af de kvoter af torsk, tunge og rødspætte, som var tilmeldt ordningen.
451
Ved tildelingen af ekstra årsmængder blev der differentieret på størrelsen af tillægget i for-
hold til, hvilken type redskab, som fartøjet fiskede med.
452
En overførsel af FKA, som var tilmeldt kystfiskerordningen, måtte kun ske til fartøjer, som
også var tilmeldt kystfiskerordningen.
453
Dog kunne ejeren af et kystfiskerfartøj overføre FKA
til et eller flere af sine egne fartøjer, hvorefter det eller de pågældende fartøjer indgik i kyst-
fiskerordningen i stedet for det oprindelige fartøj.
454
Det betød, at ejeren af et kystfiskerfartøj
kunne ”overføre” kystfiskerstatussen til et af sine egne fartøjer uden at skulle ansøge om
kystfiskertilladelse til det ”modtagne” fartøj.
12.2.4 Vurdering
12.2.4.1 Overholdelse af relevant lovgivning
Som udgangspunkt blev der anvendt et ansøgningsskema ved ansøgning om kystfiskersta-
tus.
455
Der ses ikke at være indsendt et ansøgningsskema i forbindelse med selskab 2’s ansøg-
ning om kystfiskerstatus til fartøj 1.
Der er ikke angivet formkrav til ansøgningen i den dagældende reguleringsbekendtgørelse,
men en ansøgning synes som minimum at skulle indeholde oplysning om fartøjets længde,
da det er den grundlæggende betingelse for at opnå tilladelse. Styrelsen ville dog selv kunne
finde denne oplysning ved et opslag i Skibsregistret.
Ansøgningen om kystfiskertilladelse til fartøj 1 blev indgivet formløst ved repræsentant A e-
mail af 19. september 2016. Efter den dagældende reguleringsbekendtgørelse var det imid-
lertid ikke muligt løbende at ansøge om kystfiskertilladelse. Den årlige ansøgningsfrist var
den 31. januar. Styrelsen har således imødekommet en ansøgning om kystfiskertilladelse på
trods af en væsentlig overskridelse af ansøgningsfristen.
Bekendtgørelse nr. 533 af 31. maj 2016 om regulering af fiskeriet i 2014-2020, § 61, stk. 1.
Bekendtgørelse nr. 533 af 31. maj 2016 om regulering af fiskeriet i 2014-2020, § 61, stk. 2.
451
Bekendtgørelse nr. 533 af 31. maj 2016 om regulering af fiskeriet i 2014-2020, § 63, stk. 1.
452
Bekendtgørelse nr. 533 af 31. maj 2016 om regulering af fiskeriet i 2014-2020, § 63, stk. 3.
453
Bekendtgørelse nr. 533 af 31. maj 2016 om regulering af fiskeriet i 2014-2020, § 62, stk. 1.
454
Bekendtgørelse nr. 533 af 31. maj 2016 om regulering af fiskeriet i 2014-2020, § 60, stk. 2.
455
Bilag 184.
450
449
Side 192/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0195.png
14. SEPTEMBER 2018
Kystfiskertilladelsen til fartøj 1 var en forudsætning for, at fartøj 1 kunne overdrage FKA til
fartøj 1. Overdragelsen indebar, at selskab 2 modtog den ekstra årsmængde, som var tildelt
fartøj 2 under kystfiskerordningen.
Styrelsen slettede kystfiskertilladelsen
til fartøj 2 den 19. september 2016 som led i ”overfø-
relsen” til fartøj 1.
456
Ifølge den dagældende bekendtgørelse kunne fartøjsejeren, selskab 1,
imidlertid kun afmelde ordningen inden den 1. maj 2016. Styrelsen har således også i relation
til fartøj 2 accepteret en væsentlig fristoverskridelse.
Det er bemærkelsesværdigt, at repræsentant A anmodede om, at ”kyststatus” blev flyttet fra
det ene fartøj til det andet, og at styrelsen i registreringsbemærkningen angiver ”overført til
fartøj 1”. Denne anmodning
og denne bemærkning ville umiddelbart kun give mening, hvis
der var tale om en overførelse af FKA mellem to fartøjer ejet af den samme ejer, idet det
afgivende fartøjs kystfiskertilladelse ellers ville være upåvirket af salget af FKA.
Den registrering,
som styrelsen har foretaget ved at ”overføre” kystfiskertilladelsen den 20.
september 2016 fra fartøj 2 til fartøj 1, ville således kun være berettiget, hvis begge fartøjer
var ejet af den samme ejer, og i så fald ville der ikke være tale om fristoverskridelser hverken
i relation til kystfiskertilladelsen til fartøj 1 eller afmeldingen af fartøj 2 fra kystfiskerordnin-
gen.
Ovenstående hændelsesforløb indebærer, at selvom fartøjerne havde forskellige ejere, så har
styrelsen reelt behandlet kvoteandelshandlen som om, fartøjerne havde samme ejer. Styrelsen
har derved godkendt en overdragelse af FKA, herunder den ekstra årsmængde tildelt fartøj 2,
der ikke kunne ske efter den dagældende reguleringsbekendtgørelse, fordi fartøj 1 ikke havde
kystfiskerstatus og ikke havde overholdt ansøgningsfristen. Styrelsen har således set bort fra
betingelserne i den dagældende reguleringsbekendtgørelse, hvilket må betegnes som en al-
vorlig fejl.
12.2.4.2 Overholdelse af forvaltningsretlige regler
Ud fra de foretagne søgninger i sagsakter og e-mailarkiver ses styrelsen ikke at have tilbage-
holdt materiale fra Rigsrevisionen i relation til kystfiskertilladelserne til fartøjerne 2 og 1.
Styrelsen har imidlertid undladt at besvare de to spørgsmål, der stilles i revisionsnotatet af
10. maj 2017, og som kunne besvares uden større besvær:
-
-
Var fartøj 1 berettiget til at modtage kystfiskermængderne fra fartøj 2?
Havde fartøj 2 fået en ny kystfiskertilladelse i 2017?
456
Jf. bilag 173.
Side 193/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0196.png
14. SEPTEMBER 2018
Styrelsens svar på spørgsmålene ville være negative og ville udstille fejl hos styrelsen. Svaret
på det første spørgsmål ville udstille de materielle fejl, der er beskrevet ovenfor, og som består
i den materielt forkerte godkendelse af overdragelsen af kystfiskermængder til selskab 2 og i
den forbindelse den forkerte tilmelding af fartøj 1 til kystfiskerordningen og den forkerte
afmelding af fartøj 2 fra kystfiskerordningen. Svaret på det andet spørgsmål ville vise, at det
fremgik af en del af Fiskerisystemet, at fartøj 2 havde en kystfiskertilladelse i 2017, selvom
det ikke var tilfældet.
Det må anses for kritisabelt, at styrelsen ikke besvarede spørgsmålene, og søgninger i sags-
akter og e-mailarkiver har ikke givet en rimelig årsag til den manglende besvarelse. Denne
fejl må på det foreliggende grundlag tilskrives medarbejder D.
I relation til kystfiskerregistreringen af fartøj 1 og afmeldingen af fartøj 2 har styrelsen ikke
reageret på de væsentlige overskridelser af ansøgningsfristerne i den dagældende regulerings-
bekendtgørelse, hvilket er en fejl begået af medarbejder A.
Sagsbehandlingen er endvidere mangelfuldt dokumenteret som følge af manglende journali-
sering. Der er således ikke foretaget journalisering af overdragelsesskrivelsen og medarbejder
A’s e-mails
vedrørende sagen, hvilket er i strid med journaliseringspligten.
12.3 Rigsrevisionens anmodninger om en oversigt over det samlede kvoteejerskab
12.3.1 Rammesætning
12.3.1.1 Anledning til undersøgelsen
Det andet af de fire yderligere forhold, som Udenrigsministeriet har anmodet om at få under-
søgt, vedrører Rigsrevisionens løbende anmodninger til styrelsen i perioden november 2016
til april 2017 om at sende en oversigt over det samlede kvoteejerskab. Rigsrevisionen over-
sigten modtog oversigten den 11. april 2017.
Oversigten manglede ifølge Rigsrevisionen to makrelkvoter.
457
Rigsrevisionen har endvidere
i beretningsudkastet oplyst, at den modtagne oversigt ikke var opdateret, og derfor indeholdt
afdøde personer.
458
Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet Kammeradvokaten om at undersøge bag-
grunden for, at styrelsen først den 11. april 2017 fremsendte en oversigt over det samlede
kvoteejerskab trods anmodninger gennem flere måneder fra Rigsrevisionen, samt hvorfor
oversigten ikke var komplet og opdateret.
12.3.1.2 Grundlaget for undersøgelsen
I forhold til styrelsens journalisering bemærkes, at Rigsrevisionens anmodning om dataud-
trækket blev journaliseret på styrelsens sag med j.nr. 16-0543-000005 den 2. december 2017.
457
458
Bilag 39.
Bilag 185.
Side 194/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0197.png
14. SEPTEMBER 2018
Derudover er der kun journaliseret ganske sparsom korrespondance om dataudtrækket. Flere
af Rigsrevisionens anmodninger om dataudtrækket ses således ikke at være journaliseret.
Derudover er selve dataudtrækket heller ikke journaliseret. Der henvises i øvrigt til beskri-
velse under afsnit 10.1 af udfordringerne med at afdække de relevante sagsbehandlingsskridt
ud fra styrelsens journalisering af sagsakter.
Styrelsens journalisering af sagsakter i relation til betjeningen af Rigsrevisionen har således
ikke kunnet anvendes til afdække de relevante sagsbehandlingsskridt, og vores søgninger i
de modtagne journaler og e-mailarkiver har desuden kun i begrænset omfang kunnet belyse
sagsbehandlingen.
12.3.2 Faktum
Rigsrevisionen anmodede første gang om et dataudtræk over det samlede kvoteejerskab den
23. november 2016. Ved e-mail af denne dato efterspurgte Rigsrevisionen
”et parallelt (op-
dateret) dokument til DOK150804, hvor vi kan se alle ejere af kvoteandele (både FKA og
IOK) og deres ejerandel
af de enkelte totale kvoter pr. 31/12 2015”.
DOK150804 var ifølge
Rigsrevisionen et Excel-ark med et dataudtræk på kvotekoncentrationen pr. 17/10 2011.
459
Medarbejder A svarede Rigsrevisionen dagen efter, at styrelsen endnu ikke havde fået set
nærmere på deres spørgsmål om bl.a. et samlet dataudtræk. Medarbejder A oplyste ikke Rigs-
revisionen om, hvornår de kunne forvente at få det efterspurgte udtræk.
460
I revisionsnotat af 31. januar 2017 om forvaltningssystemet til overblik over kvoteejerskabet
bemærkede Rigsrevisionen, at de havde efterspurgt et samlet dataudtræk, hvor alle fiskeres
samlede kvoteandele var opgjort, så
”man kunne sammenligne med situationen i 2012, da
koncentrationsreglerne blev skærpet, og fastslå, om de regler, som ministeriet indførte, har
begrænset yderligere kvotekoncentration”.
461
Rigsrevisionen bemærkede i notatet, at styrelsen havde oplyst, at de
”ikke finder det relevant
for styrelsens almindelige drift at foretage sådanne mere overordnede analyser af kvotekon-
centrationen”.
462
Ved e-mail af 9. februar 2017 efterspurgte Rigsrevisionen igen det pågældende samlede da-
taudtræk og bemærkede i den forbindelse:
”Endelig vil vi bede om at få en angivelse af, hvornår I kan levere på det dataudtræk,
som vi drøftede på mødet hos jer d. 6/12. […]
Hvis I som oplyst telefonisk d. 18/1 ikke
459
460
Bilag 186.
Bilag 186.
461
Bilag 187.
462
Bilag 187.
Side 195/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0198.png
14. SEPTEMBER 2018
har haft tid til at gå videre med dataudtrækket, vil det måske nu være mere relevant
at se på kvotefordelingen pr. 31/12 2016.”.
463
Der er ikke i styrelsen fundet journaliseret interne notater vedrørende det omtalte møde af 6.
december 2016 eller telefonsamtalen mellem styrelsen og Rigsrevisionen den 18. januar
2017. Videre er der ikke fundet noget svar fra styrelsen på Rigsrevisionens anmodning ved
e-mail af 9. februar 2017. Det har heller ikke ved søgninger i det materiale, som vi har mod-
taget, været muligt at finde yderligere dokumenter vedrørende disse forhold.
I perioden frem til den 20. marts 2017 anmodede Rigsrevisionen om dataudtrækket yderligere
fire gange.
464
I den ene anmodning blev fastsat en frist for svar den 14. marts 2017.
465
Ved e-mail af 20. marts 2017 undskyldte medarbejder A over for Rigsrevisionen, at de endnu
ikke havde modtaget dataudtrækket. Medarbejder A kunne ikke love, hvornår Rigsrevisionen
ville modtage et sådant udtræk, men bemærkede, at
”vi vil bestræbe os på, at det bliver hur-
tigst muligt”.
466
Fire dage senere skrev medarbejder A følgende i en ny e-mail vedrørende
bl.a. det efterspurgte samlede dataudtræk:
”Jeg er bevidst om, at dette udestår, og skal nok få gjort noget ved det, men bl.a.
organisationsændring, flytning og ferie gør imidlertid, at det ikke har været muligt at
få det udarbejdet inden for de seneste uger.”
Rigsrevisionen anmodede igen om dataudtrækket hhv. den 4. og 7. april 2017 sammen med
manglede svar på andre anmodninger.
467
I e-mailen fra 7. april 2017 bemærkede Rigsrevisio-
nen supplerende, at
”vi finder det
stærkt utilfredsstillende,
at vi nu i 4 måneder ikke har fået
udleveret et dataudtræk om kvoteejerskab på personniveau”.
Videre bemærkede Rigsrevisi-
onen, at medarbejder A dagen forinden havde fortalt, at styrelsen nu havde fået en aktind-
sigtsanmodning om et tilsvarende udtræk, og at styrelsen var ved at lægge sidste hånd på det.
Rigsrevisionen var derfor
”helt uforstående”
over for, at styrelsen havde prioriteret straks at
lave udtrækket til en aktindsigtssag, men i fire måneder ikke havde prioriteret at lave det
samme udtræk til Rigsrevisionen.
Der er ikke fundet yderligere dokumenter vedrørende den omtalte aktindsigtssag i det mate-
riale, som vi har modtaget.
Medarbejder B blev orienteret af medarbejder C om Rigsrevisionens e-mail af 7. april 2017
samme dag. Medarbejder C bemærkede i den forbindelse følgende:
463
464
Bilag 188.
Bilag 189.
465
Bilag 190.
466
Bilag 191.
467
Bilag 192.
Side 196/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0199.png
14. SEPTEMBER 2018
”Synes at de burde have mere tålmodighed i denne tid hvor gode
kræfter i form af
medarbejder A er ekstra belastet af politiske sager. Men jeg tror tålmodigheden er
bristet med årsag i de ”4 måneder” de har ventet på udtræk og en aktuel aktindsigt
er kommet foran dem”.
468
Medarbejder B svarede, at medarbejder B ville tale med medarbejder A om Rigsrevisionens
henvendelse og tilføjede følgende:
”Jeg har på fornemmelsen, at medarbejderne og chefen i Rigsrevisionen ikke taler
ordentligt, hvilket er utilfredsstillende (for nu at blive i et sprog de forstår :-)”.
469
Videre skrev medarbejder B i en e-mail til styrelsens medarbejder D, bl.a. følgende:
”Jeg synes grundlæggende, at Rigsrevisionen har stillet nogle meget, meget vidtgå-
ende og måske ikke helt rimelige krav til, hvor meget materiale de vil have udleveret,
og hvor langt tilbage i tid de er gået. Jeg har immervæk gennem årene haft mange
sager med Rigsrevisionen, og jeg uden sidestykke aldrig oplevet, at der er blevet ef-
terspurgt så meget materiale.
[…]
Men lad os tage en snak om det på mandag. Jeg synes ikke, at vi kan forsvare længere
at lade medarbejder A køre med det alene.”
470
Styrelsen fremsendte det efterspurgte dataudtræk den 11. april 2017. Det blev bemærket i
fremsendelsesmailen, at
”denne oversigt ikke blot fremtrylles ved et enkelt tryk på en knap.
Som [Rigsrevisionens medarbejder A] og [Rigsrevisionens medarbejder B] ved selvsyn har
konstateret, er handel med kvoterettigheder noget, der foregår løbende og ikke i helt ringe
omfang.”
Derudover bemærkede LFST, at dataudtrækket var foretaget på grundlag af de op-
lysninger, der var registreret i styrelsens systemer den 7. april 2017.
471
I relation til et andet af Rigsrevisionens spørgsmål om, hvorvidt kvoteandelsbytter indgik i
beregningsgrundlaget for det enkelte individs/fartøjs kvoteandelskoncentration, svarede sty-
relsen i samme e-mail af 11. april 2017, at
468
469
Bilag 193.
Bilag 193.
470
Bilag 162.
471
Bilag 194.
Side 197/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0200.png
14. SEPTEMBER 2018
”Ad
7b)
Kvotebytter (individuelle eller generelle) der medfører, at enkelte eller flere
fartøjer som følge heraf får forøget deres årsmængder af visse arter indgår ikke i
beregningen af kvotekonventration”.
Der er ikke fundet forudgående (intern) korrespondance eller lignende omkring udarbejdelsen
af det pågældende dataudtræk. Det har således ikke været muligt f.eks. at se, hvilke medar-
bejdere fra styrelsen, der har bidraget til udarbejdelsen af dataudtrækket, og hvad det i øvrigt
har krævet.
Den 11. april 2017 orienterede medarbejder A medarbejder B og medarbejder D om besva-
relsen af Rigsrevisionens spørgsmål vedrørende bl.a. det efterspurgte dataudtræk.
472
Medar-
bejder B og medarbejder D fulgte også i den efterfølgende
periode med i medarbejder A’s
håndtering af besvarelserne af Rigsrevisionens anmodninger.
473
Der er endvidere ikke fundet korrespondance, hvor Rigsrevisionen har kommenteret på ind-
holdet af dataudtrækket over for styrelsen, inden det første beretningsudkast blev fremsendt
til styrelsen den 12. juni 2017.
474
I Rigsrevisionens første beretningsudkast fremgik det imid-
lertid, at det tilsendte dataudtræk ifølge Rigsrevisionen ikke kunne anvendes til at foretage en
samlet beregning af kvotekoncentrationen på IOK-kvoterne i 2017. Dette skyldtes ifølge
Rigsrevisionen dels, at der optrådte afdøde personer som ejere af ejerandele i dataudtrækket,
og dels at dataudtrækket manglede en opgørelse af ejerskabet for to makrelkvoter.
475
I udkastversionen til svar på høring af Rigsrevisionens første beretningsudkast af 12. juni
2017 skrev styrelsen, at hvis Rigsrevisionen tidligere havde gjort opmærksom på fejlen med
de manglende to makrelkvoter, kunne den have været udbedret og en ny oversigt tilsendt.
476
Denne bemærkning fremgår imidlertid ikke af den endelige version af høringssvaret, der er
sendt til Rigsrevisionen.
477
Styrelsen oplyste endvidere i sit høringssvar, at det var en helt korrekt fremgangsmåde, at
afdøde personers ejerskab indgik i dataudtrækket, idet de står som ejere af de pågældende
fartøjer og dermed kvoteandele, indtil boet efter den afdøde er skiftet.
Endvidere oplyste LFST til Rigsrevisionen i sit høringssvar, at den sene levering af oversigten
skyldtes, at styrelsen på tidspunktet for Rigsrevisionens anmodning ikke havde et program,
der kunne udtrække de ønskede data.
478
472
473
Bilag 195.
Bilag 196 og bilag 197.
474
Bilag 198.
475
Bilag 198.
476
Bilag 199.
477
Bilag 200.
478
Bilag 200.
Side 198/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0201.png
14. SEPTEMBER 2018
Rigsrevisionen stillede en række supplerende spørgsmål til styrelsen efter at have modtaget
høringssvaret.
479
Medarbejder A svarede samme dag og bemærkede bl.a. følgende:
”Det skal
beklages, at jeg (medarbejder A) efter mødet i mandags meddelte jer, at
kvotebytter som det omtalte af makrel i vestlige farvande burde indgå i beregningen
af kvotekoncentration. Det var ikke korrekt, og det forholder sig som meddelt i mail
11. april. Altså at sådanne kvotebytter ikke indgår i beregningen af kvotekoncentra-
tion. Et kvotebytte, hvor der tilbyttes mængder af en kvote, som ikke fordeles på bag-
grund af ejerandele indgår ikke i beregningen af kvotekoncentration. Makrel i vest-
lige farvande, hvoraf danske fiskere ikke ejer kvoteandele, optræder derfor ikke i
hjælpeskemaet til beregning af kvotekoncentration.”
480
Af Rigsrevisionens beretning fremgår desuagtet, at det tilsendte datamateriale over den sam-
lede kvotekoncentration ikke kan anvendes til at foretage en samlet beregning af kvotekon-
centrationen på IOK i 2017, idet der mangler en opgørelse af ejerskabet for to makrelkvoter.
481
I beretningen bekræftede Rigsrevisionen imidlertid styrelsen i, at en ændring i beregnings-
metoden for opgørelsen af kvotekoncentration i 2014 har bevirket, at fiskere kunne bytte sig
til fisk, som ikke tæller med i opgørelsen af kvotekoncentrationen, og at
”fiskere kan fx bytte
sig til makrel i vestlige farvande, som ministeriet ikke tæller med ved opgørelsen af den på-
gældende
fiskers kvotekoncentration”.
482
Det er Rigsrevisionens vurdering, at konsekvensen ved ovenstående er, at
”fiskernes kvote-
koncentration er lavere, end den reelt er”.
Rigsrevisionen bemærker desuden, at
”Ministeriet vil på baggrund af et eksternt
analysearbejde og Rigsrevisionens under-
søgelse bl.a. analysere, om den nuværende reguleringsmodel er den mest hensigts-
mæssige i forhold til de politiske intentioner for udviklingen på området”
483
Der fremgår ikke i Rigsrevisionens beretning noget om, at dataudtrækket indeholder opgø-
relser for afdøde personer, som det var bemærket i beretningsudkast af 12. juni 2017.
12.3.3 Retsgrundlag
12.3.3.1 Udarbejdelse af dataudtræk over den samlede kvotekoncentration
Der gælder ikke i fiskeriloven, i bekendtgørelser udstedt i medfør heraf eller i øvrigt i lovgiv-
ningen noget direkte krav om, at LFST skal kunne udarbejde en oversigt (dataudtræk) over
den samlede kvotekoncentration.
479
480
Bilag 201.
Bilag 201
481
Bilag 39.
482
Bilag 39.
483
Bilag 39.
Side 199/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0202.png
14. SEPTEMBER 2018
Af forarbejderne til lovændringen, som indførte individuelle overdragelige kvoteandele i
dansk fiskeri, fremgår imidlertid, at
”Fiskeridirektoratet (senere LFST, red.) skal admini-
strere ordningen”
om overdragelige kvoteandele.
484
Videre følger, at styrelsen pålægges opgaven om at føre et offentligt tilgængeligt register
–
Fartøjsregisteret
–
over alle overdragelige kvoteandele.
485
Det bemærkes desuden, at
”Hvis det nye forvaltningssystem skal fungere efter hensigten, vil det stille øgede
krav til, at Fiskeridirektoratets fartøjsregister hele tiden er ajour. […] I systemet
med overdragelige kvoteandele vil der desuden være nye krav i forbindelse med
godkendelse af overdragelse mv., bl.a. til sikring af, at enkeltpersoner og selskaber
ikke har kontrol over for store andele af kvoterne.”
486
12.3.3.2 Kvotebytter
I reguleringsbekendtgørelsens § 13, nr. 24, er individuelle kvotebytter defineret som følger:
Ӥ
13
[…]
24) Individuelle kvotebytter: Overførelse af retten til at anvende årsmængder til far-
tøjer fra andre EU-lande imod overførelse af fangstmængder, der stilles til rådighed
for bestemte dansk indregistrerede enkeltfartøjer.”
Videre fremgår det af reguleringsbekendtgørelsens § 45, at
Ӥ
45.
Hvis de danske kvoter forøges eller reduceres i løbet af året, fordeles æn-
dringerne som udgangspunkt proportionalt til de forskellige reguleringsformer.
Dette gælder dog ikke, hvis ændringerne sker som følge af individuelle kvotebytter
med andre lande.”
12.3.4 Vurdering
12.3.4.1 Overholdelse af relevant lovgivning
Som nævnt ovenfor gælder der ikke i fiskeriloven eller bekendtgørelser udstedt i medfør heraf
noget direkte krav for styrelsen til at kunne udarbejde en oversigt (dataudtræk) over den sam-
lede kvotekoncentration.
484
485
Forslag nr. 143 af 27. februar 2002 om ændring af fiskerilov, særlige bemærkninger til § 37, stk. 1.
Forslag nr. 143 af 27. februar 2002 om ændring af fiskerilov, særlige bemærkninger til § 112a.
486
Forslag nr. 143 af 27. februar 2002 om ændring af fiskerilov, almindelige bemærkninger, afsnit 5.
Side 200/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0203.png
14. SEPTEMBER 2018
Det er vores vurdering, at styrelsen desuagtet er forpligtet til løbende at have overblik over
den samlede kvotekoncentration. Dette kan efter vores vurdering udledes af de ovenfor cite-
rede forarbejder til lovændringen, som indførte individuelle overdragelige kvoteandele i
dansk fiskeri i 2002.
I lyset af ovenstående må styrelsen som ansvarshavende myndighed for fiskerikvoterne for-
ventes at have et overblik over den samlede kvotekoncentration. Et sådant overblik må kunne
dokumenteres ved dataudtræk, oversigter el.lign.
Det var først muligt for styrelsen at udarbejde et sådant dataudtræk ca. 4 �½ måned efter, at
Rigsrevisionen anmodede herom. Styrelsen opfyldte således sin forpligtelse, om end det tog
forholdsvis lang tid at udarbejde det ønskede dataudtræk.
Det bemærkes, at det følger af reguleringsbekendtgørelsens § 45, at internationale kvotebyt-
ter, der medfører, at enkelte eller flere fartøjer får forøget deres årsmængder af visse arter,
ikke indgår i beregningen af kvotekoncentrationen.
Som følge af ovenstående var styrelsen ikke forpligtet til at lade de af Rigsrevisionen efter-
spurgte to makrelkvoter i vestlige farvande indgå i opgørelsen over den samlede kvotekon-
centration.
12.3.4.2 Overholdelse af forvaltningsretlige regler
Rigsrevisionens anmodning om dataudtræk den 23. november 2016 blev, som nævnt ovenfor,
journaliseret på styrelsens sag med j.nr. 16-0543-000005. Sagen indeholder imidlertid ikke
alle efterfølgende gentagelser af anmodningen, som styrelsen modtog fra Rigsrevisionen i
perioden december 2016 til april 2017. Desuden ses sagen ikke at indeholde selve dataud-
trækket, som styrelsen sendte til Rigsrevisionen den 11. april 2017.
Det må anses for en fejl og i strid med journaliseringspligten, at styrelsen ikke journaliserede
alle de for sagen relevante akter på den pågældende sag.
Endvidere ses der ikke at være udarbejdet et notat vedrørende det omtalte møde af 6. decem-
ber 2016, hvor Rigsrevisionen og styrelsen bl.a. drøftede det ønskede dataudtræk over den
samlede kvotefordeling. Mødet må ud fra de foreliggende sagsakter anses for at være væsent-
ligt for sagen, idet anmodningen om det ønskede dataudtræk netop blev drøftet nærmere mel-
lem parterne. Det må anses for en fejl og i strid med den ulovbestemte pligt til i administrative
sager, der ikke har karakter af egentlige afgørelsessager, at føre notat om væsentlige sagsek-
speditionsskridt, at der ikke er udarbejdet et notat om indholdet af drøftelserne på det pågæl-
dende møde. Det må antages, at medarbejder A deltog på mødet, men vi har ikke oplysninger
om, hvilke af styrelsens medarbejdere der i øvrigt deltog. Fejlen må på det foreliggende
grundlag tilskrives medarbejder A.
Side 201/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0204.png
14. SEPTEMBER 2018
Endelig bemærkes, at styrelsen var ca. 4 �½ måned om at levere det anmodede dataudtræk til
Rigsrevisionen. Der er ikke konstateret én specifik årsag hertil. Derimod har styrelsen henvist
til en række forskellige omstændigheder, herunder behandlingen af andre sager, organisati-
onsændring, flytning og ferie, som tilsammen har bevirket, at anmodningen ikke kunne imø-
deses tidligere. Styrelsen har imidlertid ifølge det oplyste færdigbehandlet en lignende, senere
indkommen aktindsigtsanmodning efter ganske kort tid. Sagsbehandlingstiden må i dette lys
anses for at være i strid med forvaltningsmyndigheders pligt til en hurtig og effektiv sagsbe-
handling. Dette må anses for medarbejder A’s fejl som følge af medarbejder A’s ansvar for
tilrettelæggelsen af betjeningen af Rigsrevisionen.
Der er imidlertid ikke dokumentation for, at styrelsen bevidst har forsøgt at forhindre Rigs-
revisionen i at se dataudtrækket over den samlede kvotefordeling. Der er ud fra sagens fore-
liggende akter mest sandsynligt alene tale om nedprioritering af sagen/anmodningen fra sty-
relsens side.
Rigsrevisionens spørgsmål i relation til ændringen af beregningsmetoden for
kvotekoncentrationen
12.4.1 Rammesætning
12.4.1.1 Anledning til undersøgelsen
Det tredje af de fire yderligere forhold, som Udenrigsministeriet har anmodet om at få under-
søgt, vedrører styrelsens ændring af reguleringsbekendtgørelsen i 2014 i relation til bereg-
ningsgrundlaget for kvotekoncentrationen for IOK. Før 2014 blev beregningen af kvotekon-
centrationen foretaget på baggrund af Danmarks initialkvote pr. 1. januar. Initialkvoten er den
kvote, som Danmark får tildelt af EU ved årets begyndelse. Såfremt initialkvoten ikke var
fastsat ved årets begyndelse, skulle beregningen ske på grundlag af et gennemsnit af de tre
foregående års kvoter.
487
Efter ændringen i 2014 skulle beregningen foretages på baggrund af
et gennemsnit af de foregående tre års endelige danske kvoter.
488
Rigsrevisionen anmodede gentagne gange i perioden fra den 30. januar 2017 til den 24. marts
2017 om at få klargjort konsekvenserne af ændringen for opgørelsen af kvotekoncentrationen
fra beregning på baggrund af initialkvoten til et gennemsnit af de foregående tre års endelige
danske kvoter. Ændringen trådte i kraft den 15. oktober 2014. Rigsrevisionen anmodede end-
videre om dokumentation for baggrunden for regelændringen, herunder materiale udleveret
12.4
487
Jf. § 90, stk. 3 i bekendtgørelse nr. 1423 af 12. december 2013 om Regulering af fiskeriet i 2014-2020.
Jf. § 90, stk. 3 i bekendtgørelse nr. 1102 af 29. september 2014 om Regulering af fiskeriet i 2014-2020. Den endelige kvote
benævnes af Rigsrevisionen som slutkvoten, jf. Bilag 39.
488
Side 202/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0205.png
14. SEPTEMBER 2018
til Erhvervsfiskeriudvalget i forbindelse med drøftelser af ændringen. Rigsrevisionen anmo-
dede også om at modtage eksempler på de ad hoc-beregninger for kvotekoncentrationen, som
blev foretaget før regelændringen i 2014. Rigsrevisionen oplevede ikke at modtage tilfreds-
stillende svar på anmodningerne.
Parallelt med Rigsrevisionens anmodninger konstaterede styrelsen i januar eller februar 2017,
at styrelsens beregninger af kvotekoncentrationen i perioden, fra da ændringen trådte i kraft
den 15. oktober 2014 og frem til 2016, reelt ikke var blevet foretaget på baggrund af et gen-
nemsnit af de foregående tre års endelige danske kvoter. Medarbejder A besluttede i februar
2017, at beregningsgrundlaget skulle korrigeres fremadrettet, men at der ikke skulle foretages
korrektioner bagudrettet. Rigsrevisionen blev ikke orienteret om dette forhold.
Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet Kammeradvokaten om at afdække, om
medarbejdere hos styrelsen bevidst har handlet i strid med særligt kravet om videregivelse af
oplysninger til Rigsrevisionen og sandhedspligten i relation til ovenstående anmodninger,
herunder om medarbejdere bevidst har forhalet udleveringen af de efterspurgte oplysninger
eller bevidst har undladt at udlevere efterspurgte oplysninger til Rigsrevisionen. Udenrigsmi-
nisteriet har derudover anmodet Kammeradvokaten om at undersøge sagsbehandlingen hos
styrelsen i relation til beslutningen om alene at korrigere fejlen i beregningsgrundlaget frem-
adrettet.
12.4.1.2 Grundlaget for undersøgelsen
Styrelsens journalisering af sagsakter i relation til betjeningen af Rigsrevisionen har ikke
kunne anvendes til at afdække de relevante sagsbehandlingsskridt som nærmere beskrevet i
afsnit 10.1. Vores søgninger i de modtagne journaler og e-mailarkiver har kun i begrænset
omfang kunnet belyse de relevante sagsbehandlingsskridt.
Vi har modtaget styrelsens sag om ændringen af reguleringsbekendtgørelsen i 2014 (sags-
nummer 14-7131-000004). Sagen indeholder kun én enslydende sætning om baggrunden for
ændringen af beregningsreglen i henholdsvis styrelsens forelæggelsesskrivelse til departe-
mentet om ændringen af bekendtgørelsen
489
og i høringsbrevet til Høringsportalen og Er-
hvervsfiskerudvalget:
490
”For
at sikre kontinuitet i beregningerne af andelen af de samlede årsmængder fore-
slås det, at beregningen foretaget som et gennemsnit af de foregående 3 års endelige
danske kvoter. Kvotebytter mellem medlemsstater vil således stadig ikke indgå i be-
regningen. Hidtil er beregningerne som udgangspunkt foretaget på grundlag af de
danske initialkvoter pr. 1. januar.”
489
490
Bilag 202.
Bilag 203.
Side 203/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0206.png
14. SEPTEMBER 2018
Sagen indeholder ingen konsekvensberegninger eller materiale udleveret til Erhvervsfiskeri-
udvalget i forbindelse med drøftelser af ændringen.
Styrelsen har oplyst, at der ikke er oprettet sager i relation til rettelsen af den fejl i bereg-
ningsgrundlaget, der pågik i oktober 2014 til 2016, og som blev opdaget i 2017. Vores søg-
ninger i de modtagne journaler og e-mailarkiver har kun i begrænset omfang kunnet belyse
sagsbehandlingen i forbindelse med rettelsen af fejlen.
Søgningerne resulterede indledningsvis i fund af en baggrundsnotits dateret den 2. oktober
2017. Baggrundsnotitsen behandler en problemstilling bestående i, at der i perioden 2014-
2016 blev benyttet et forkert datagrundlag i forhold til 10 %-reglen, hvilket også havde be-
tydning for krydsreglen.
Det er i undersøgelsen lagt til grund, at det er fejlen beskrevet i baggrundsnotitsen af 2. okto-
ber 2017, der ønskes undersøgt nærmere. Det fremgår dog ikke af notitsen, hvilken dato fejlen
blev henholdsvis opdaget eller rettet. Det fremgår heller ikke, hvilke medarbejdere der udover
medarbejder A var involveret i forløbet. Udenrigsministeriet har mundtligt oplyst, at det var
medarbejder B, der opdagede fejlen. På baggrund af disse informationer er forløbet således
forsøgt nærmere afdækket via yderligere søgninger i relevante medarbejderes e-mailarkiver.
12.4.2 Faktum
I revisionsnotat af 30. januar 2017 anmodede Rigsrevisionen om at få tilsendt det materiale,
som styrelsen fremsendte til Erhvervsfiskeriudvalget vedrørende ændringen af beregnings-
grundlaget for kvotekoncentrationen samt begrundelsen herfor.
491
Rigsrevisionen anmodede
endvidere om at få tilsendt oplysninger om størrelserne på Danmarks initialkvoter og slut-
kvoter samt styrelsens redegørelse for, hvordan Danmarks slutkvoter var blevet ændret i stør-
relse/mængde i forbindelse med bl.a. internationale bytter.
På et møde afholdt den 7. februar 2017 mellem LFST og Rigsrevisionen, oplyste styrelsen,
at styrelsen ikke kunne fremskaffe det materiale, som lå til grund for ændringen af regule-
ringsbekendtgørelsen i september 2014, hvor styrelsen overgik til at beregne kvotekoncen-
trationen på baggrund af slutkvoten i stedet for initialkvoten. Styrelsen oplyste endvidere, at
den medarbejder, som havde udarbejdet materialet, og som havde præsenteret det på Er-
hvervsfiskeriudvalgsmødet, ikke længere var ansat i styrelsen som følge af pensionering. Sty-
relsen angav ikke grunden til, at reguleringen var blevet ændret.
Det har ved søgning i sagsakter og e-mailarkiver ikke været muligt at finde et mødereferat
eller anden dokumentation fra mødet afholdt den 7. februar 2017 mellem LFST og Rigsrevi-
sionen.
491
Bilag 204.
Side 204/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0207.png
14. SEPTEMBER 2018
Kort efter mødet fremsendte Rigsrevisionen en e-mail til styrelsen,
492
hvor Rigsrevisionen på
baggrund af styrelsens oplysninger på mødet bl.a. anførte:
”Vi
ved ikke, hvilken betydning det har, at beregningsgrundlaget er blevet ændret i
september 2014, og derfor vil vi gerne have svar på og dokumentation for spørgsmål
6.
493
Givet at I har oplyst på mødet, at omtalte notat udleveret til Erhvervsfiskeriud-
valget i august 2014 ikke kan fremfindes i jeres journal eller andetsteds, vil vi gerne
bede om en redegørelse for baggrunden for ændringsforslaget og dets konsekvenser
for beregningsgrundlaget for ejerandele og kvotekoncentration.”
Ved e-mail af 13. februar 2017 fra medarbejder A fremsendte styrelsen høringssvar af 13.
februar 2017 samt to vedhæftede datafiler.
494
I høringssvaret gentog LFST, at styrelsen ikke
kunne fremskaffe det materiale, som lå til grund for ændringen af reguleringsbekendtgørelsen
i september 2014. I fortsættelse heraf bemærkede LFST, at styrelsen ikke umiddelbart kunne
se, at det omtalte materiale var fremsendt til Erhvervsfiskeriudvalgets medlemmer, men at
materialet formentlig var blevet omfordelt på et møde i udvalget. Høringssvaret angav ikke
nogen begrundelse for ændringen. Sammen med høringssvaret af 13. januar 2013 havde sty-
relsen vedhæftet to datafiler med tal for Danmarks initialkvoter og slutkvoter for 2014 opdelt
i arter og farvande. I forhold til datafilerne oplyste styrelsen følgende:
”Med
hensyn til Danmarks initialkvoter og endelige kvoter 2014 fremgår de af 2 ved-
lagte filer (slutkvoterne fremgår af den store på ca. 35 sider). Evt. nærmere forkla-
ring, hvorledes materialet læses, kan fås ved telefonisk henvendelse til [medarbejder
A].”
Den 14. februar 2017 skrev medarbejder B en intern e-mail
med emnefeltet ”Hjælp til Rigs-
revisionen”.
495
E-mailen var stilet til medarbejder C. E-mailen blev ligeledes sendt cc. til med-
arbejder D, medarbejder A og medarbejder E. Af e-mailen fremgår det bl.a. følgende:
”Jeg har lavet en 2 tabeller (2 faneblade i medsendte regneark), som giver sidste 5
års udvikling af selskaber som vi ikke kender ejeren på.
Jeg har opgjort tallene på de tabeller vi har administreret efter, men det er nok ikke
helt konsistent hvad angår IOK mængderne (om de er gennemsnit fra forrige år, eller
indeværende års kvoter).
492
Bilag 188.
Spørgsmål 6 er omtalt i Rigsrevisionsnotat af 30. januar 2017, s. 29, og vedrører ændringen af beregningsgrundlaget fra
initialkvoten til slutkvoten.
494
Bilag 205.
495
Bilag 206.
493
Side 205/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0208.png
14. SEPTEMBER 2018
Til [medarbejder A]: Vi bliver nok nødt til at adressere dette på et tidspunkt (eller
lade det være, som det er?).
Til [medarbejder A] og [medarbejder E]: Er regnearket på hjemmesiden til brug for
kvotekoncentration korrekt, eller skal vi finde tid til at se på dette, således at vi kan
bruge de ”rigtige” tal i 2017.”
(vores fremhævning).
Denne e-mail er fremfundet via søgninger, og det må antages, at den angår opdagelsen af den
fejl i beregningsgrundlaget for kvotekoncentration, der blev begået i perioden oktober 2014
til 2016. Fejlen er nærmere beskrevet i en baggrundsnotits udarbejdet af styrelsen i oktober
2017, og denne notits gennemgås nedenfor. Ved en søgning efterfølgende har det ikke været
muligt at finde en besvarelse af denne e-mail fra hverken medarbejder A eller medarbejder
E. Det har heller ikke været muligt at finde yderligere e-mails om fejlens opdagelse, og det
kan derfor ikke vides med sikkerhed, om fejlen er blevet opdaget og eventuelt drøftet forinden
denne e-mail.
Ved e-mail af 16. februar 2017
496
gentog Rigsrevisionen anmodningen om at modtage en re-
degørelse om baggrunden for ændringen af beregningsgrundlaget og dets konsekvenser for
beregningen af kvotekoncentrationen, idet Rigsrevisionen fandt styrelsens svar af 13. februar
2017 ufyldestgørende. I forhold til datafilerne, som styrelsen havde fremsendt, anmodede
Rigsrevisionen om at modtage på skrift, hvordan filerne skulle læses. I fortsættelse heraf be-
mærkede Rigsrevisionen, at de to datafiler ikke gav svar på spørgsmålet om, hvorfor styrelsen
ændrede beregningsgrundlaget. Styrelsen besvarede ikke Rigsrevisionens anmodning i de ef-
terfølgende høringssvar og e-mails, og en efterfølgende søgning har bekræftet, at Rigsrevisi-
onen aldrig modtog et skriftligt svar vedrørende datafilerne.
Ved samme e-mail af 16. februar 2017
497
anmodede Rigsrevisionen om dokumentation for
styrelsens interne og eksterne korrespondance om baggrunden for ændringen af beregnings-
grundlaget, herunder de forelæggelser og notater, der måtte være forfattet i styrelsen og de-
partementet. Endvidere anmodede Rigsrevisionen om at modtage et regneeksempel på, hvor-
dan styrelsen i et konkret tilfælde ville udregne kvotekoncentrationen, dvs. om en persons
samlede årsmængder af IOK-kvoter udgjorde mere end 10 % af de samlede danske IOK-
kvoter. Rigsrevisionen anmodede om at modtage et regneeksempel for den samme fisker fo-
retaget på baggrund af henholdsvis initialkvoten og slutkvoten, for på den måde at kunne
sammenholde de to resultater. Endelig anmodede Rigsrevisionen om at modtage datagrund-
lag for årene 2010–2013 og 2015-2016, idet Rigsrevisionens foreløbige opgørelser på bag-
grund af styrelsens datagrundlag for 2014 havde vist en relativ stor forskel på beregningen
med henholdsvis initialkvoter og slutkvoter.
496
497
Bilag 207.
Bilag 207.
Side 206/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0209.png
14. SEPTEMBER 2018
Medarbejder A skrev den 21. februar 2017 en intern e-mail til en række medarbejdere hos
LFST. Af e-mailen fremgår følgende:
”Kære alle
Til orientering kan det oplyses, at [medarbejder F] nu har lagt ny og opdateret ver-
sion af kvotekoncentrationshjælpeskema på styrelsens hjemmeside.
Vh.
[Medarbejder A]”
498
Medarbejder B besvarede e-mailen fra medarbejder A samme dag. Medarbejder A var cc. på
e-mailen. Af e-mailen fremgår det:
”Hej
[medarbejder A] og [medarbejder E]
Jeg har nu opdateret kvotekoncentrationsrapporten således, at IOK kvotekoncentra-
tion af 2017 data udregnes på gns. af 2014
–
2016 tal (taget fra hjælpeskemaet på
nettet).
Bemærk at [fisker A]er dukket op igen på 2017 opgørelse for tjek af mere end 2 %
IOK ([fisker A] fremgik også af 2016 data, men var faldet pga. de midlertidige tal for
2017 der var lagt ind).”
499
Disse e-mails er fremfundet via søgninger, og det må antages, at de angår den fremadrettede
korrektion af den fejl i beregningsgrundlaget for kvotekoncentration, der blev begået i perio-
den oktober 2014 til 2016. Ved en efterfølgende søgning har det ikke været muligt at frem-
finde yderligere skriftligt materiale om fejlens rettelse, herunder om beslutningen om ikke at
rette fejlen bagudrettet.
Ved e-mail af 3. marts 2017
500
fremsendte LFST svar på en del af Rigsrevisionens anmodnin-
ger og oplyste indledningsvist, at:
”Nogle
svar er indsat med rød tekst under de enkelte spørgsmål.
Manglerne må vi tale om, når I er her i huset i næste uge”.
I forhold til baggrunden for ændringen af beregningsgrundlaget oplyste styrelsen følgende:
498
499
Bilag 208.
Bilag 208.
500
Bilag 209.
Side 207/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0210.png
14. SEPTEMBER 2018
”Der
var behov for at præcisere beregningsgrundlaget, da det aldrig var blevet præ-
ciseret før, og beregningerne derfor var ad hoc før det. Det er klart, at når man måler
på slutkvoter, som typisk er større end startkvoterne, er 10 % flere fisk når man måler
på slutkvoten. Der er dog kun en fisker over grænsen (gæt hvem) og [vedkommende]
havde allerede dispensation, så ingen praktisk betydning, da [vedkommende] allige-
vel ikke må købe mere.”
Til dette anførte Rigsrevisionen, at det for Rigsrevisionen umiddelbart så ud til, at bereg-
ningsgrundlaget før ændringen var relativt præcist defineret. Rigsrevisionen stillede derfor
spørgsmålstegn ved, hvordan den oprindelige beregningsmetode kunne give anledning til ad
hoc beregninger.
501
Det bemærkes i den forbindelse, at selvom styrelsen på dette tidspunkt havde konstateret, at
ændringen i beregningsgrundlaget ikke var blevet implementeret i praksis i perioden fra ok-
tober 2014, hvor ændringen af beregningsgrundlaget trådte i kraft, og frem til 2016, fandt
LFST ikke anledning til at informere Rigsrevisionen herom i forbindelse med styrelsens for-
klaring om, hvorfor reglen blev ændret. LFST orienterede heller ikke senere hen Rigsrevisi-
onen om denne fejl.
Ved e-mail af 3. marts 2017 oplyste styrelsen endvidere, at initiativet til ændringen umiddel-
bart var styrelsens eget. I forhold til dokumentation for styrelsens interne og eksterne korre-
spondance om ændringen i reguleringsbekendtgørelsen samt baggrunden herfor, oplyste sty-
relsen følgende:
”Vi tvivler på, at der er forelagt noget for departementet, da det jo mest var en teknisk
præcisering. Vi prøver at tjekke op på det.”
Ved en efterfølgende søgning har det ikke været muligt at fremfinde yderligere om spørgs-
målet, og det må således antages, at styrelsen aldrig fulgte op herpå. Styrelsen ses således
ikke at have fremsendt eksempelvis den forelæggelsesskrivelse om ændringen af bekendtgø-
relsen til departementet, som er journaliseret på den konkrete sag.
502
For så vidt angik Rigsrevisionens anmodning om at modtage et regneeksempel svarede sty-
relsen, at:
”Vi vil gerne tale om det fredag den 10/3.”
501
502
Bilag 190.
Bilag 202.
Side 208/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0211.png
14. SEPTEMBER 2018
I forhold til Rigsrevisionens anmodning om at modtage yderligere datagrundlag for årene
2010-2013 og 2015-2016, idet Rigsrevisionen havde konstateret, at der var relativt stor for-
skel på beregningen med henholdsvis initialkvoten og slutkvoten, svarede medarbejder A
følgende:
”Ja der er for en række kvoter meget stor forskel på initialkvote og slutkvoter.”
503
Heller ikke her fandt styrelsen anledning til at oplyse om, at ændringen af beregningsgrund-
laget ikke var blevet implementeret i praksis.
I perioden fra Rigsrevisionen havde modtaget styrelsens høringssvar af 3. marts 2017 og frem
til den 24. marts 2017 anmodede Rigsrevisionen gentagne gange om svar og dokumentation
på de rejste spørgsmål. Rigsrevisionen gentog og understregede samtidig, at Rigsrevisionen
gerne ville modtage svarene på skrift.
504
Ved e-mail af 24. marts 2017
505
fremsendte LFST en intern e-mailkorrespondance til Rigsre-
visionen. Af den interne e-mailkorrespondance, som var sendt mellem medarbejder C og
medarbejder A den 7. marts 2017, fremgik bl.a. følgende:
”Kære
[medarbejder A]
Jeg har forsøgt at finde svar på et par af deres spørgsmål.
Vedrørende spørgsmål 1 om ad hoc beregninger, har jeg fundet nogle gamle mails
fra [medarbejder G], med lidt skriveri frem og tilbage af intern karakter, som vi kan
overveje at udlevere. Det handler primært om, at der er et problem med de kvoter,
der er 0 fra årets start, hvor [medarbejder G] så selv har defineret hvad der skulle
lægges ind i beregningen, hvilket [medarbejder G] var træt af, og derfor ville have
en officiel tilbagemelding på hvordan det skulle gøres. Jeg kan ikke umiddelbart svare
på, om det betyder at den nye definition af de 10 % gjorde, at fiskerne lå tættere på
eller længere fra grænsen.”
Det fremgik således af den interne e-mailkorrespondance af 7. marts 2017, at medarbejder C
havde fundet nogle gamle interne e-mails frem, hvori der havde været en korrespondance
vedrørende ad hoc beregningerne, når styrelsen skulle beregne kvotekoncentrationen. De
gamle e-mails var sendt internt i styrelsen den 14. august 2014 mellem bl.a. medarbejder C,
medarbejder H, medarbejder D og medarbejder G. I en af de gamle e-mails fra 2014 skrev
medarbejder D til medarbejder C bl.a. følgende:
503
504
Bilag 209.
Bilag 190.
505
Bilag 158.
Side 209/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0212.png
14. SEPTEMBER 2018
”Hej
[medarbejder C]
Jeg har talt med [medarbejder G]. Der er en væsentlig interesse for dette fra advo-
katernes side, så jeg tror, at du skal være varsom med at henvise til, hvad vi har gjort
før. [Medarbejder G] oplyser, at det ikke fremgår af reguleringsbekendtgørelsen eller
kvotekoncentrationsreglerne, hvordan vi skal forholde os, når der ikke er udmeldt en
initialkvote.
[…]
Hidtil har [medarbejder G] anvendt de endelige kvoter som initialkvoter
–
og det
mener jeg ikke er en praksis vi kan tåle at opretholde. Så vi har behov for nogle klare
regler, da det har retlige konsekvenser, hvis reglerne om kvotekoncentrationen over-
skrides
–
og vi vil ikke være erstatningsansvarlige hos os.
[Medarbejder G] nævner et eksempel på problematikken: hvis der 4 år i træk ikke er
en tobis kvote ved årets begyndelse, hvorledes fastsættes så gennemsnittet af de fore-
gående 3 års kvoter: første udmeldte kvote eller årenes endelige kvoter eller noget
andet?”
Da Rigsrevisionen fortsat manglede svar på en lang række forhold, fremsendte Rigsrevisio-
nen efter aftale med medarbejder A den 7. april 2017 en udførlig liste med de spørgsmål, som
styrelsen efter Rigsrevisionens opfattelse fortsat ikke havde besvaret.
506
Rigsrevisionen gen-
tog således en lang række af deres anmodninger, herunder bl.a. anmodningen om at modtage
de e-mailkorrespondancer, som der eventuelt havde været mellem styrelsen og de store fiske-
res advokater vedrørende styrelsens beregningsmetode for kvotekoncentrationen.
Herudover gentog Rigsrevisionen ved e-mail af 7. april 2017 anmodningen om at modtage
svar på, hvilke konsekvenser ændringen havde for kvotekoncentrationen. I den sammenhæng
anmodede Rigsrevisionen om at få oplyst, hvordan styrelsen i praksis havde beregnet gen-
nemsnittet af de sidste tre års kvoter, hvis initialkvoten var nul. Endvidere gentog Rigsrevisi-
onen anmodningen om at modtage et regneeksempel på styrelsens beregning af en fiskers
kvoteandelskoncentration på baggrund af henholdsvis initialkvoten og slutkvoten.
LFST besvarede Rigsrevisionens anmodninger ved e-mails af henholdsvis 11. april 2017, 20.
april 2017 og 21. april 2017.
507
For så vidt angår konkrete regneeksempler oplyste styrelsen,
at det ikke var så lige til at levere et regneeksempel for hver af de to beregningsmetoder.
508
506
507
Bilag 210.
Bilag 188 og bilag 212.
508
Bilag 211.
Side 210/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0213.png
14. SEPTEMBER 2018
Dog fremsendte styrelsen i alt 14 skemaer med kvotekoncentrationsberegninger for syv ud-
valgte IOK-fiskere.
509
Halvdelen af skemaerne var udregninger af kvotekoncentrationen fore-
taget på baggrund af initialkvoten, mens den anden halvdel var beregninger foretaget på
grundlag af slutkvoten. Styrelsen oplyste, at der ved en sammenligning af skemaerne ikke var
de store forskelle i forhold til, om det var initial- eller slutkvoten, som blev anvendt.
Styrelsen fandt heller ikke her anledning til at oplyse om, at ændringen af beregningsgrund-
laget ikke var blevet efterlevet i praksis.
Det bemærkes i den sammenhæng, at medarbejder A tidligere havde oplyst, at der for en
række kvoter var meget stor forskel på, om man anvendte initialkvoter eller slutkvoter i be-
regningen.
510
Det bemærkes i den sammenhæng, at Deloitte i notat af 15. december 2017
511
har undersøgt
konsekvenserne ved at anvende hhv. initial- eller slutvoter i opgørelser over kvoteejerskabet.
Deloittes konklusion må forstås således, at der er en betydelig forskel på, om beregningen
foretages på baggrund af initial- eller slutkvoterne. For eksempel vil anvendelsen af initial-
kvoterne som beregningsgrundlag ifølge Deloitte betyde, at erhvervsfiskere med store kvote-
andele af tobis ville få en kunstig lav kvotekoncentration, mens det omvendte ville gøre sig
gældende for fiskere med lave kvoteandele af tobis. Deloitte konkluderede, at anvendelsen af
slutkvoter som grundlag for opgørelsen af kvotekoncentrationen alt andet lige giver et mere
dækkende grundlag. Deloittes konklusion må forstås således, at de to beregningsgrundlag kan
give forskellige resultater.
Ved e-mail af 21. april 2017 oplyste styrelsen, at det ikke havde været muligt at fremfinde
yderligere intern og ekstern korrespondance om baggrunden for ændringen af beregnings-
grundlaget udover, hvad styrelsen tidligere havde fremsendt.
512
Ved en efterfølgende søgning
har det ikke været muligt at fremfinde yderligere intern og ekstern korrespondance foruden
det, styrelsen allerede havde sendt til Rigsrevisionen.
Ved samme e-mail af 21. april 2017 oplyste styrelsen i forhold til Rigsrevisionens spørgsmål
om konsekvenserne af den nye beregningsmetode, at konsekvenserne af at benytte slutkvoter
i stedet for initialkvoter som udgangspunkt var begrænsede, men at det i hvert enkelt tilfælde
ville afhænge af, hvor mange og hvilke kvoter den enkelte havde andele af.
513
I forbindelse
med høringssvarene fremsendte styrelsen aldrig en redegørelse om baggrunden for ændringen
samt beregninger på, hvilke konsekvenser ændringen havde haft. Styrelsen oplyste heller
509
510
Bilag 211.
Bilag 209.
511
Bilag 213.
512
Bilag 212.
513
Bilag 212.
Side 211/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0214.png
14. SEPTEMBER 2018
ikke, at ændringen af beregningsgrundlaget ikke var blevet fulgt i praksis før 2017. En efter-
følgende søgning i journaler og e-mailarkiver har bekræftet, at Rigsrevisionen aldrig modtog
dette eller disse oplysninger.
I forhold til Rigsrevisionens spørgsmål om, hvordan styrelsen i praksis havde beregnet gen-
nemsnittet af de sidste tre års kvoter, hvis initialkvoten var nul, kom styrelsen ikke med et
klart svar. Styrelsen oplyste i fortsættelse af ovenstående ved e-mail af 21. april 2017 bl.a., at
de udfordringer der lå i, at initialkvoten eksempelvis i 4 år i træk havde været 0, var årsag til,
at styrelsen overgik til at anvende slutkvoten i stedet for initialkvoten
514
.
LFST har i en baggrundsnotits dateret den 2. oktober 2017 beskrevet den fejl i beregnings-
grundlaget, der blev opdaget i januar eller februar 2017. Således fremgår det her, at man i
2014-2016 anvendte et forkert datagrundlag ved opgørelsen i forhold til 10 %-reglen. Det
fremgår ligeledes, at fejlen også havde betydning for krydsreglen.
Om selve opgørelsen fremgår det af notitsen, at man opgjorde IOK ud fra det aktuelle års
IOK-kvoter, og ikke ud fra et tre års gennemsnit, som det ellers er forudsat i reguleringsbe-
kendtgørelsen. Notitsen må forstås således, at der ved aktuelle års IOK-kvoter menes initial-
kvoter. Fejlen var i henhold til notitsen en konsekvens af, at grunddata for IOK-kvoter var
forkert udfyldt i det beregningsprogram, som fiskerne anvendte til at beregne deres kvotean-
delskoncentration. Med andre ord havde man altså ikke i praksis gennemført den ændring i
beregningsmetoden, der blev foretaget i 2014. I den sammenhæng følger det ligeledes af bag-
grundsnotitsen, at der hverken var givet en fyldestgørende overlevering af arbejdsprocessen
eller forelå en skriftlig instruktion herom.
Om håndteringen af fejlen, da denne blev opdaget i januar eller februar 2017, fremgår det, at
medarbejder A tog specifikt stilling til, at der ikke skulle foretages rettelser tilbage i tid. Fejlen
blev således alene rettet fremadrettet.
515
Derudover fremgår det, at der ikke blev udarbejdet et notat om denne beslutning, da fejlen
blev konstateret, og at det derfor ikke vides, om det dengang blev undersøgt, hvorvidt fejlen
kunne have haft konsekvenser for de afgørelser, der blev truffet i perioden 2014-2016. Sagen
blev heller ikke forelagt direktionen.
Det bemærkes, at fejlen potentielt kan have medført, at fiskere har fået lov til at købe flere
kvoteandele end tilladt, og at fiskere har fået afslag på køb af kvoteandele eller har afholdt
sig fra at købe kvoteandele, som de ved den korrekte beregning gerne måtte købe.
514
515
Bilag 212.
Bilag 214.
Side 212/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0215.png
14. SEPTEMBER 2018
Videre følger det af notitsen, at LFST først har undersøgt konsekvenserne af fejlen efter, der
blev truffet beslutning om, at fejlen alene skulle rettes fremadrettet. For så vidt angår 10 %-
reglen konkluderes det i baggrundsnotitsen, at fejlen ikke har haft nogen betydning for de
afgørelser, der blev truffet i perioden 2014-2016. Som begrundelse for konklusionen henvises
der til, at fisker B er den eneste, der ligger over 10 %, men at fisker B i forvejen havde di-
spensation hertil. For så vidt angår krydsreglen, konkluderes det i baggrundsnotitsen, at fejlen
heller ikke har haft betydning for de pågældende afgørelser. Som begrundelse for konklusio-
nen henvises der til, at der kun var to personer, der havde omkring 2 % ejerskab af IOK, og
at man ved en beregning af disse to med henholdsvis det forkerte og det korrekte datagrundlag
kunne konstatere, at det i de konkrete tilfælde ikke havde betydning for, hvor mange kvoter
de kunne anskaffe sig. Dog fremgår det også af baggrundsnotitsen, at fejlen kan have medført,
at der eksternt kan være oplyst forkerte tal i forhold til konkrete fiskeres IOK.
516
Det har ikke
været muligt at fremsøge de konkrete beregninger eller øvrigt materiale, der ligger til grund
for disse beregninger og konklusioner.
Som det følger af ovenstående, har det heller ikke været muligt at finde noget skriftligt mate-
riale om den specifikke beslutning om, at fejlen alene skulle rettes fremadrettet. Det er derfor
lagt til grund, at der ikke blev udarbejdet et notat om beslutningen, og at eventuelle drøftelser
om beslutningen er foretaget mundtligt eller ikke er gemt i LFST’s journal-
eller e-mailsy-
stem. Det har heller ikke været muligt at finde materiale, der viser, hvorvidt LFST, foretog
undersøgelser af fejlens konsekvens for de afgørelser, der blev truffet i den relevante periode,
da fejlen blev opdaget.
12.4.3 Retsgrundlag
Som anført ovenfor blev beregningsgrundlaget for kvotekoncentrationen af et fartøjs og en
persons samlede årsmængder af danske IOK-kvoter ændret i 2014.
Før ændringen i 2014 fulgte det af den dagældende reguleringsbekendtgørelse § 90, stk. 3,
517
at beregningen af kvotekoncentrationen skete på grundlag af Danmarks initialkvote pr. 1.
januar.
518
Såfremt kvoten ikke var fastsat pr. 1. januar, skulle der benyttes et gennemsnit af de
foregående tre års kvoter.
Bestemmelsen blev ændret ved bekendtgørelse nr. 1102 af 29. september 2014. Bekendtgø-
relsen trådte i kraft den 15. oktober 2014, jf. § 187 i bekendtgørelsen.
519
Ændringen betød, at
kvotekoncentrationen ikke længere skulle beregnes på baggrund af initialkvoten, men i stedet
516
517
Bilag 214.
518
Bekendtgørelse nr. 1423 af 21. december 2013 om regulering af fiskeriet i 2014-2020 (reguleringsbekendtgørelsen).
Initialkvoten er den kvote, som Danmark får tildelt af EU ved årets begyndelse.
519
Jf. § 90, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 1102 af 29. september 2014. Bekendtgørelsen blev afløst af bekendtgørelse nr. 1148 af
27. oktober 2014, men denne bekendtgørelse ændrede ikke ved § 90, stk. 3 om beregningen af kvotekoncentrationen.
Side 213/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0216.png
14. SEPTEMBER 2018
skulle ske på grundlag af et gennemsnit af de foregående tre års endelige danske kvoter.
520
Den endelige danske kvote benævnes også slutkvoten.
12.4.4 Vurdering
12.4.4.1 Overholdelse af forvaltningsretlige regler
Rigsrevisionens spørgsmål til overgangen fra initialkvoteberegning til slutkvoteberegning og
til ad hoc-beregninger (ændring af grundlaget for kvotekoncentrationsberegninger)
Rigsrevisionen fik ikke tilstrækkeligt svar på de anmodninger, som blev stillet i revisionsno-
taterne, herunder særligt en begrundelse for, hvorfor styrelsen ændrede beregningsgrundlaget
for kvotekoncentrationen samt dokumentation for, hvilke konsekvenser ændringen havde.
Styrelsen har oplyst, at det materiale, som lå til grund for ændringen af reguleringsbekendt-
gørelsen i september 2014, blev uddelt på et møde i Erhvervsfiskeriudvalget i august 2014,
og at den medarbejder, som havde præsenteret materialet på mødet, er gået på pension, og at
det således ikke har kunnet fremskaffes. Materialet er ikke journaliseret på sagen om ændrin-
gen af reguleringsbekendtgørelsen, hvilket er en fejl og i strid med journaliseringspligten.
Sagen om ændringen af reguleringsbekendtgørelsen indeholder desuden ikke dokumenter,
der kan afdække hvilke overvejelser styrelsen har gjort sig i forbindelse med ændringen af
reguleringsbekendtgørelsen i forhold til beregningsmetoden.
Styrelsen har heller ikke kunnet fremskaffe andet materiale, eksempelvis notater eller lig-
nende, som viser baggrunden for og overvejelserne omkring ændringen af beregningsmeto-
den. Styrelsens sagsbehandling er således mangelfuldt dokumenteret, ligesom styrelsen har
forsømt pligten til at journalisere.
Ved en søgning i sagsakter og e-mailarkiver har det heller ikke været muligt at finde materi-
alet fremlagt på Erhvervsfiskeriudvalgets møde i august 2014, ligesom det heller ikke har
været muligt at finde intern korrespondance, notater eller sagsakter, som viser, at der er blevet
udarbejdet redegørelser eller lignende i forhold til baggrunden for ændringen. Søgningen har
heller ikke vist, at styrelsen har haft ekstern korrespondance med fiskernes advokater om den
ændrede beregningsmetode for kvotekoncentrationen.
Udover den mangelfulde dokumentation er styrelsens svar på Rigsrevisionens spørgsmål
mangelfulde. På baggrund af styrelsens oplysning om, at materialet fra mødet på Erhvervsfi-
skeriudvalget ikke kunne fremskaffes, anmodede Rigsrevisionen gentagne gange om at mod-
tage en redegørelse om baggrunden for ændringsforslaget. Styrelsen fremsendte aldrig en
egentlig redegørelse, og styrelsen gav ikke nogen begrundelse for, hvorfor styrelsen ikke
fremsendte en egentlig redegørelse. Efter det foreliggende kan forklaringen være, at styrelsen
520
Jf. § 90, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 1102 af 29. september 2014.
Side 214/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0217.png
14. SEPTEMBER 2018
ikke selv var helt sikker på, hvad baggrunden for ændringen egentlig var. Ansvaret for den
mangelfulde besvarelse må på det foreliggende grundlag tilskrives medarbejder A.
Det forhold, at styrelsen ikke har været i stand til at udlevere det materiale, som blev udleveret
på Erhvervsfiskeriudvalgets møde i august 2014 eller en fyldestgørende redegørelse for bag-
grunden for ændringen, har haft den konsekvens, at Rigsrevisionen ikke har forstået forhol-
det. Det har ført til yderligere anmodninger og spørgsmål fra Rigsrevisionen, som formentlig
kunne være undgået, såfremt styrelsen havde svaret loyalt og velbegrundet fra starten.
Styrelsen har heller ikke efterkommet Rigsrevisionens anmodning om at modtage beregnin-
ger, som viste konsekvenserne af den ændrede beregningsmetode.
Styrelsen oplyste, at det ikke havde de store konsekvenser at benytte slutkvoter i stedet for
initialkvoter. Styrelsen undlod samtidig at oplyse om, at styrelsen fortsat havde beregnet kvo-
tekoncentrationen på baggrund af initialkvoten, og dermed på et andet grundlag end hvad
Rigsrevisionen gik ud fra. Styrelsen overtrådte herved pligten til loyalt, retvisende og ikke-
vildledende at besvare Rigsrevisionens spørgsmål. Ansvaret for dette må efter vores vurde-
ring tilskrives medarbejder A, der var blevet orienteret om fejlen af medarbejder B.
Det var også en fejl, at styrelsen ikke fremsendte skemaer med generelle beregninger, som
kunne belyse den ændrede beregningsmetode. Styrelsen oplyste, at konsekvenserne af at be-
nytte slutkvoter i stedet for initialkvoter som udgangspunkt var begrænsede, men at det i hvert
enkelt tilfælde ville afhænge af, hvor mange og hvilke kvoter den enkelte havde andele af. I
den sammenhæng fremsendte styrelsen 14 skemaer med konkrete beregninger for syv for-
skellige fiskere. Styrelsen konkluderede på den baggrund, at der ved en sammenligning af
skemaerne ikke var de store forskelle i forhold til, om det var initial- eller slutkvoten, som
blev anvendt. Styrelsen udlod også her at oplyse om, at styrelsen ikke havde ændret praksis
og derfor fortsat beregnede kvotekoncentrationen på baggrund af initialkvoten.
Hertil kommer, at styrelsen selv havde oplyst, at beregningsmetoden kunne have betydning
for resultatet af kvotekoncentrationen.
521
Det var derfor en fejl, når styrelsen ved medarbejder
A oplyste, at ændringen af beregningsmetoden ikke havde betydning. I rapporten fra Deloitte
konkluderes det ligeledes, at de to forskellige beregningsmetoder kan medføre forskellige
resultater.
522
På baggrund af ovenstående må det konstateres, at styrelsens besvarelse af Rigsrevisionens
anmodninger har været meget mangelfuld, og at styrelsen har handlet i strid med sandheds-
forpligtelsen. Ansvaret må efter vores vurdering tilskrives medarbejder A.
521
522
Bilag 209.
Bilag 213.
Side 215/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0218.png
14. SEPTEMBER 2018
Fremadrettet korrektion af datagrundlag for opgørelse af kvotekoncentrationen i
januar 2017
Det har ved søgninger i relevante medarbejderes e-mailarkiver ikke været muligt at finde
materiale om selve beslutningen om, at fejlen i kvotekoncentrationsberegningerne fra oktober
2014 til 2016 kun skulle rettes fremadrettet. Tilsvarende er der ikke fundet materiale, der
viser, om der i forbindelse med denne beslutning blev foretaget en vurdering af, hvilke kon-
sekvenser fejlen havde for de afgørelser, der blev truffet i denne periode.
Når en myndighed konstaterer, at den har haft en ulovlig praksis, skal fejlen rettes fremadret-
tet. Dette gjorde styrelsen tilsyneladende, da fejlen blev opdaget primo 2017.
Myndigheden kan imidlertid ligeledes have pligt til at rette en sådan fejl bagudrettet. Med
andre ord skal myndigheden vurdere, om der er grundlag for at genoprette de berørtes rets-
stilling, herunder foretage genoptagelse af allerede afgjorte sager.
En myndighed kan navnlig have pligt til at genoptage allerede afgjorte sager på eget initiativ
(ex officio), når det konstateres, at et større antal afgørelser er behæftet med formelle eller
retlige mangler. Styrelsen blev primo 2017 opmærksom på, at de i perioden oktober 2014 til
2016 havde truffet afgørelser på baggrund af fejlbehæftede kvotekoncentrationsberegninger,
og disse afgørelser indeholdt derfor retlige mangler.
Styrelsen havde herefter pligt til at undersøge, om afgørelserne truffet i oktober 2014 til 2016
skulle genoptages, herunder ved at vurdere, om afgørelser vedrørende 10 %-reglen og kryds-
reglen herved måtte antages at få et andet udfald.
Det kan ikke udelukkes, at der blev foretaget en vis vurdering af, hvilke konsekvenser fejlbe-
regningerne i oktober 2014 til 2016 havde for de konkrete afgørelser, allerede da fejlen blev
opdaget primo 2017. Eksempelvis anførte medarbejder A i e-mailen af 3. marts 2017 til Rigs-
revisionen, at konsekvenserne af den beregningsændring, der retligt (men dog ikke faktisk)
blev foretaget i 2014, ikke havde nogen praktisk betydning, idet kun én fisker lå over 10 %-
grænsen. Der foreligger imidlertid ikke et fornødent grundlag for at konkludere, at styrelsen
har foretaget en tilstrækkelig undersøgelse af den pågældende fejls konsekvenser.
Ved denne vurdering er der lagt vægt på, at det ikke kan konstateres, om styrelsen har gjort
sig overvejelser om konsekvenserne for de afgørelser, hvor krydsreglen har været relevant,
at Rigsrevisionen tilkendegav, at foreløbige opgørelser viste en relativ stor forskel på de to
12.4.4.2
Side 216/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0219.png
14. SEPTEMBER 2018
forskellige beregningsmetoder,
523
at Deloitte har konkluderet, at de to forskellige beregnings-
metoder kan medføre forskellige resultater
524
og endelig, at styrelsen også selv har tilkende-
givet, at det kan have store forskelle for kvotekoncentrationsberegningerne, hvilket bereg-
ningsgrundlag der anvendes.
525
Såfremt styrelsen i primo 2017 havde foretaget en fyldestgørende vurdering af fejlens konse-
kvenser, kan det konstateres, at der i givet fald ikke er sikret skriftlig dokumentation herfor,
hvilket vil udgøre en tilsidesættelse af notat- og journaliseringspligten. Herved er det heller
ikke muligt at vurdere, hvorvidt en eventuel foretagen undersøgelse har været tilbundsgående
og givet de rigtige resultater. Sagens oplysninger indikerer imidlertid ikke, at dette er tilfæl-
det, og der er derfor som nævnt ikke tilstrækkeligt grundlag for at konkludere, at styrelsen
har foretaget en tilstrækkelig vurdering af spørgsmålet. Ansvaret for en sådan manglende
tilstrækkelig vurdering må tilskrives medarbejder A, der på det foreliggende grundlag må
anses for ansvarlig for.
Særligt i dette lys skulle styrelsen have offentliggjort, at der var foretaget forkerte kvotekon-
centrationsberegninger i oktober 2014 til 2016 således, at de berørte fiskere havde mulighed
for at tage stilling til, om de potentielt uberettiget har fået afslag på køb af kvoteandele eller
kunne have andre krav i den forbindelse. Det er en fejl og i strid med den ulovbestemte rets-
grundsætning om vejledningspligt, at styrelsen ikke offentliggjorde den pågældende fejl. An-
svaret for dette må tilsvarende tilskrives medarbejder A.
Det bemærkes, at det ikke har betydning for ovenstående vurderinger, at styrelsen ifølge bag-
grundsnotitsen af 2. oktober 2017 foretog en vurdering af fejlens konsekvenser. Det skyldes
dels, at vurderingen først blev foretaget ca. 8 måneder efter, at styrelsen havde besluttet alene
at rette fejlen fremmedrettet og dels, at det ikke har været muligt at kvalitetssikre selve vur-
deringen, da det ikke har været muligt at finde de beregninger eller øvrigt materiale, der ligger
til grund for vurderingen.
12.5 Uenighed om Skibsregistrets betydning for kontrol med kvotekoncentrationen
12.5.1 Rammesætning
12.5.1.1 Anledning til undersøgelsen
Det fjerde af de fire yderligere forhold, som Udenrigsministeriet har anmodet om at få under-
søgt, vedrører Rigsrevisionens bemærkning i revisionsnotat af 26. april 2017 om, at Skibsre-
gisteret er det autoritative register i forhold til Fartøjsregisteret, når det gælder registrering af
køb og salg af fartøjer.
526
523
524
Bilag 207.
Bilag 213.
525
Bilag 209.
526
Bilag 48.
Side 217/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0220.png
14. SEPTEMBER 2018
Rigsrevisionen havde nemlig konstateret, at LFST ikke havde registreret ejerskab af fartøjer
og tilhørende kvoteandele i overensstemmelse med registreringerne i Skibsregisteret. Rigsre-
visionen fandt således flere uoverensstemmelser mellem Fartøjsregisteret og Skibsregiste-
ret.
527
På det grundlag konstaterede Rigsrevisionen, at det har været muligt at købe kvoteandele,
selvom handlen medførte, at pågældende fisker kom til at eje mere, end det var tilladt.
528
Det fremgår af høringssvaret af 3. maj 2017, at LFST var uenige i Rigsrevisionens foreløbige
vurdering af, at der i Miljø- og Fødevareministeriet ikke var et retvisende overblik over og
blev ført kontrol med, at de enkelte fiskere ikke ejede flere kvoteandele, end det var tilladt.
529
Styrelsen anførte således overordnet, at Rigsrevisionen havde en fejlagtig forståelse af Far-
tøjsregisterets betydning for kvoteejerskabet.
Den 11. maj 2017 blev der afholdt et møde mellem styrelsen og Rigsrevisionen. Styrelsen
erkendte på mødet, at Rigsrevisionen havde ret i, at Skibsregistret er autoritativ i forhold til
Fartøjsregistret og derfor har betydning for kvoteejerskabet. Styrelsen har efterfølgende ud-
arbejdet en handlingsplan.
Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet Kammeradvokaten om at undersøge sty-
relsens sagsbehandling i forbindelse med udarbejdelsen af styrelsens høringssvar af 3. maj
2017, og det efterfølgende forløb frem til og umiddelbart efter mødet imellem styrelsen og
Rigsrevisionen den 11. maj 2017.
12.5.1.2 Grundlaget for undersøgelsen
Styrelsens journalisering af sagsakter i relation til betjeningen af Rigsrevisionen har ikke kun-
net anvendes til afdække de relevante sagsbehandlingsskridt som nærmere beskrevet i afsnit
10.1. Vores søgninger i de modtagne journaler og e-mailarkiver har kun i begrænset omfang
kunnet belyse sagsbehandlingen.
12.5.2 Faktum
Rigsrevisionen har i sit revisionsnotat af 26. april 2017 beskrevet en række eksempler, hvor
LFST ikke i Fartøjsregisteret havde registreret ejerskab af fartøjer og tilhørende kvoter i over-
ensstemmelse med registreringerne i Skibsregisteret.
530
På baggrund af de anførte eksempler
vurderede Rigsrevisionen i notatet, at der var en række uoverensstemmelser mellem datore-
gistreringerne for køb og salg i henholdsvis Fartøjsregisteret og Skibsregisteret. Rigsrevisio-
nen fandt imidlertid ikke, at der var noget klart mønster i, om LFST anvendte skødedatoen,
527
528
Bilag 48.
Bilag 48.
529
Bilag 49.
530
Bilag 48.
Side 218/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0221.png
14. SEPTEMBER 2018
overtagelsesdatoen, anmeldelsesdatoen eller registreringsdatoen i Skibsregisteret som ret-
ningsgivende for registreringen i Fartøjsregisteret, eller om styrelsen anvendte andre princip-
per for registrering af dato for køb/salg af fartøjer.
531
Rigsrevisionen konkluderede ud fra ovenstående, at LFST’s kontrolsystem tilsyneladende
ikke opfangede, hvis der var uoverensstemmelser i forhold til Skibsregistret, som potentielt
kunne medføre fejlagtig registrering af ejerskab af køb og salg af kvoteandele og i sidste
instans en fejlagtig opgørelse af kvotekoncentrationen.
532
Medarbejder A videresendte revisionsnotatet til medarbejder B, medarbejder C, medarbejder
D og medarbejder E fra styrelsen med følgende bemærkning:
”Jeg skal bede hver af jer læse det grundigt igennem og overveje til hvad og hvordan
der skal svares. Jeg er på kontoret mandag og har reserveret al ledig tid mandag,
tirsdag og onsdag
til denne sag.”
533
Den 2. maj 2017 fremsendte medarbejder A et udkast til høringssvar vedrørende revisions-
notatet af 26. april 2017 til en række medarbejdere i styrelsen, herunder medarbejder C, med-
arbejder B, medarbejder F og medarbejder E. Medarbejder A bemærkede i fremsendelses-
mailen, at
”Jeg skal bede hver af jer læse det kritisk igennem og sende mig jeres evt. bemærk-
ninger.”
534
Efterfølgende modtog medarbejder A kommentarer til udkastet fra flere medar-
bejdere i styrelsen.
535
I sit endelige høringssvar af 3. maj 2017 påpegede styrelsen indledningsvis, at Rigsrevisionen
ved sin gennemgang af en række udvalgte fartøjshandler og kvoteandelshandler lagde til
grund, at Skibsregisterets datoer for ejerskab af fartøjer var datoer, der samtidig relateredes
til ejerskab af kvoteandele. Styrelsen var imidlertid uenig i denne slutning.
536
Styrelsen var således enig i, at Skibsregisteret var det autoritative register i forhold til det
ejendomsretlige
omkring fartøjet. Skibsregisteret havde derimod ifølge styrelsen intet at gøre
med kvoteandele tilknyttet fartøjet/kvoter ejet af fartøjets ejer.
537
Videre anførte styrelsen, at det altid havde været kutyme i LFST, at ejerskifte af fiskefartøjer
registreredes i Fartøjsregisteret på den dato, som styrelsen modtog dokumentation for ejer-
skiftet, eller den dato, der skriftligt var meddelt styrelsen af sælger/køber. LFST anvendte
531
532
Bilag 48.
Bilag 48.
533
Bilag 215.
534
Bilag 216.
535
Bilag 217, bilag 218, bilag 180 og bilag 219
536
Bilag 49.
537
Bilag 49.
Side 219/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0222.png
14. SEPTEMBER 2018
ikke datoer fra Skibsregisteret, da det var styrelsens erfaring, at registreringen i Skibsregiste-
ret skete med forsinkelse i helt op til cirka seks måneder, hvilket var uholdbart for fiskerier-
hvervet at vente på. Ved indførelse af nye fartøjer kunne LFST imidlertid først registrere
fartøjet i Fartøjsregisteret, når fartøjet forinden var registreret i Skibsregisteret.
538
Det var endvidere LFST’s opfattelse, at Rigsrevisionen
ikke i alle de gennemgåede tilfælde
havde konstateret overskridelser af tilladte grænser for kvotekoncentration. Styrelsen medgav
imidlertid, at de skulle have afvist handlerne i to tilfælde. I det ene forhold var kvoteandelene
på styrelsens foranledning senere frasolgt, og i det andet tilfælde ville styrelsen nu bede kvo-
teejeren om at bringe forholdet i orden.
539
Rigsrevisionen bemærkede ved e-mail af 10. maj 2017, at de i al væsentlighed fastholdt de
resultater, som blev præsenteret i revisionsnotatet af 26. april 2017. Rigsrevisionen fandt så-
ledes ikke, at styrelsens svar af 3. maj 2017 skabte klarhed om de forhold, som blev nævnt i
revisionsnotatet.
540
Rigsrevisionen havde desuden vedhæftet et nyt revisionsnotat.
541
I revisionsnotatet bemærkede Rigsrevisionen bl.a.
–
med henvisning til reguleringsbekendt-
gørelsens § 13, pkt. 12
–
at der skulle være datomæssig overensstemmelse mellem de ejer-
forhold, der fremgik af Skibsregisteret, og dem, der fremgik af Fartøjsregisteret. Der kunne
godt være en periode, hvor Fartøjsregisteret og Skibsregisteret ikke havde samme datoregi-
streringer, men dette burde over tid blive ført ajour. Den korrekte dato for endelig registrering
af fartøjsejerskifte i Fartøjsregisteret var Skibsregisterets anmeldelsesdato, medmindre andet
var angivet. Hvis overtagelsesdatoen var angivet i Skibsregisteret, så var det denne dato, der
var gældende.
542
Det var Rigsrevisionens vurdering, at LFST i en række tilfælde ikke havde
iagttaget dette.
Den 11. maj 2017 blev afholdt et møde mellem Rigsrevisionen, styrelsen og Miljø- og Føde-
vareministeriets departement om bl.a. de uoverensstemmelser mellem Skibsregisteret og Far-
tøjsregisteret, som Rigsrevisionen havde konstateret. Der er ikke ved søgninger fundet interne
notater vedrørende mødet af 11. maj 2017.
Medarbejder G skrev dagen efter mødet følgende i en e-mail til medarbejder A:
”Som vi talte om efter dagens møde, står vi jo ikke så godt, som vi mente, at vi gjorde
inden mødet. Selvom jeg ikke 100 pct kan gennemskue det hele, har nogle af de ek-
sempler, RR kom med, overbevist mig om, at vi har et grundlæggende systemproblem,
538
539
Bilag 49.
Bilag 220.
540
Bilag 221.
541
Bilag 51.
542
Bilag 51.
Side 220/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0223.png
14. SEPTEMBER 2018
i de situationer hvor overtagelsesdatoen i vores register ikke stemmer overens med
overtagelsesdatoen i Søfartsstyrelsens register.”
543
Derudover oplistede medarbejder G en række elementer, som medarbejder G foreslog skulle
indgå i en genopretningsplan. E-mailen til medarbejder A blev efterfølgende videresendt af
medarbejder G til medarbejder H, medarbejder I og medarbejder C i styrelsen.
544
Tilsvarende sendte medarbejder E en intern e-mail i styrelsen med nogle forslag til,
”hvordan
vi kunne få vores oplysninger i fartøjsregisteret til at stemme overens med søfartsstyrelsen”.
545
Den 13. maj 2017 skrev medarbejder G til medarbejder H og medarbejder I, at Rigsrevisio-
nens analyse
”har
afsløret en række alvorlige systemfejl og flere eksempler på brud på kon-
centrationsreglerne siden 2012, som vores system ikke har opfanget”.
Medarbejder G anførte
desuden, at medarbejder G inden mødet den 11. maj 2017 var uenig med Rigsrevisionen, men
at på mødet
”gik det op for mig, at vi har en dårlig sag i forhold til Rigsrevisionen, og at vi
står os klart bedst, hvis vi ”retter ind” med det samme”.
546
Medarbejder G indkaldte desuden til et hastemøde med bl.a. medarbejder A, medarbejder C,
medarbejder H og medarbejder I den 15. maj 2017 vedrørende Rigsrevisionens undersø-
gelse.
547
Medarbejder A foreslog efterfølgende i en intern e-mail til medarbejder C, at LFST skulle
stramme op på reglerne for registrering af ejerskab af fiskefartøjer i styrelsen således, at der
var overensstemmelse mellem registreringsdatoerne i Skibsregisteret og Fartøjsregisteret.
Medarbejder C var enig i dette forslag og lagde op til, at dette skulle indgå i en ”aftaletekst”
med Rigsrevisionen.
548
I en opfølgningsmail vedrørende mødet den 11. maj 2017 stillede Rigsrevisionen en række
spørgsmål til styrelsen. Bl.a. bad Rigsrevisionen styrelsen uddybe, hvorfor styrelsens kontrol
af grunddokumentationen ikke i 115 tilfælde havde fanget, at ejerskabsregistreringen ikke
passede med den handlendes identitet.
549
Den 16. maj 2017 fremsendte styrelsen en handlingsplan for det videre forløb for registrering
og kontrol af fartøjs- og kvoteandelshandler til Rigsrevisionen.
550
Handlingsplanen var ifølge
styrelsen
”en plan for, hvordan vi afhjælper de fejl,
der allerede er sket, samt hvordan vi
543
544
Bilag 222.
Bilag 222.
545
Bilag 223.
546
Bilag 224.
547
Bilag 224.
548
Bilag 225.
549
Bilag 226.
550
Bilag 227 og bilag 228.
Side 221/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0224.png
14. SEPTEMBER 2018
fremadrettet sikrer, at registrering og kontrol i forbindelse med handel og fartøjer og kvote-
andele sker i overensstemmelse med reglerne og således, at de maksimale satser for kvote-
andele og ejerandele overholdes”.
551
Af handlingsplanen fremgik bl.a., at Miljø- og Fødevareministeriets departement ønskede en
ekstern part til at rette eksisterende fejl. Desuden ville der inden udgangen af juni 2017 blive
udarbejdet en sagsbehandlingsinstruks vedrørende procedurerne for registrering af ejerskab
af fiskefartøjer og registrering af kvoteandelsoverdragelser. Derudover ville styrelsen trække
enhver uretmæssig disposition tilbage.
552
Endelig ville det i en bekendtgørelse blive fastsat, at
der i forbindelse med salg af et fiskefartøj skal indsendes dokumentation til LFST for handlen
i form af kopi af den dokumentation (skøde, slutseddel m.v.), som sendes til Søfartsstyrel-
sen.
553
På baggrund af Rigsrevisionens opfølgningsmail indkaldte medarbejder A endvidere til et
internt møde i styrelsen den 16. maj 2017. Medarbejder A bemærkede i mødeindkaldelsen,
at mødet skulle bestå i at finde ud af, hvem der gør hvad i forhold til Rigsrevisionens opføl-
gende spørgsmål.
554
I notat af 17. maj 2017 svarede styrelsen på Rigsrevisionens spørgsmål i dennes opfølgnings-
mail og erkendte, at de ikke havde foretaget tjek af ejerforhold. Styrelsen lovede endvidere,
at den kommende sagsbehandlerinstruks ville blive præciseret, og at ejerforholdet skulle tjek-
kes i forbindelse med overdragelser, således at sådanne fejl fremover ville kunne undgås.
555
12.5.3 Retsgrundlag
Det følger af sølovens § 10, stk. 1,
556
at skibe, som er færdigbyggede og har en bruttotonnage
på 20 eller derover, af ejeren skal anmeldes til registrering i Skibsregisteret. Skibe med en
bruttotonnage på 5 eller derover, men under 20, kan desuden på ejerens begæring registreres
i Skibsregisteret, medmindre der er tale om fritidsfartøjer, jf. sølovens § 10, stk. 2.
I skibsregisterbekendtgørelsen
557
er fastsat de mere detaljerede regler om Skibsregisteret.
Heraf fremgår bl.a., at skibsregistrator forestår førelsen af Skibsregisteret, og at Søfartssty-
relsen varetager skibsregistrators sekretariatsforretninger, jf. bekendtgørelsens § 1. Videre
fremgår det, at rettigheder over skibet kan registreres, jf. bekendtgørelsens § 11, stk. 1, og at
Skibsregisteret er offentligt tilgængeligt, jf. bekendtgørelsens § 22.
551
552
Bilag 227.
Bilag 227.
553
Bilag 227.
554
Bilag 228.
555
Bilag 111.
556
Lovbekendtgørelse nr. 75 af 17. januar 2015.
557
Bekendtgørelse nr. 41 af 22. januar 1999 om skibsregistrering.
Side 222/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0225.png
14. SEPTEMBER 2018
Fartøjsregisteret er LFST’s register over overdragelige kvoteandele (FKA og IOK),
jf. fiske-
rilovens § 112a og reguleringsbekendtgørelsens § 11, stk. 1.
Formålet med Fartøjsregisteret er således først og fremmest at sikre åbenhed og tryghed i
omsætningen af kvoteandele samt bidrage til den friest mulige omsættelighed. Endvidere er
det af administrative og kontrolmæssige grunde nødvendigt med et dækkende register på om-
rådet.
558
I Fartøjsregisteret indgår bl.a. oplysninger om fartøjets navn, fartøjets ejers identitet, dato for
henholdsvis erhvervelse og godkendelse af en overdragelig kvoteandel samt en nærmere af-
grænsning af retten, der er knyttet til den overdragelige kvoteandel, herunder farvand og pe-
riode, registreringsnummer og navn på fartøjet (som er knyttet til den overdragelige kvotean-
del).
I reguleringsbekendtgørelsens § 13, nr. 12, er en fartøjsejer defineret som følger:
”Fartøjsejeren: Et fartøjs samlede ejerkreds, som denne fremgår af Søfartsstyrel-
sens registre og Fiskeristyrelsens fartøjsregister.”
12.5.4 Vurdering
12.5.4.1 Overholdelse af relevant lovgivning
Styrelsen bekræftede i sit høringssvar af 3. maj 2017 Rigsrevisionen i, at Skibsregisteret var
det autoritative register i forhold til det
ejendomsretlige
omkring fartøjet. I samme notat be-
nægtede styrelsen imidlertid, at Skibsregisteret havde betydning for kvoteejerskabet.
Som anført af Rigsrevisionen og senere erkendt af styrelsen, skal der imidlertid være dato-
mæssig overensstemmelse mellem de ejerforhold, der fremgår af Skibsregisteret, og dem, der
fremgår af Fartøjsregisteret, således at registrering af overdragelse af kvoteandele sker til de
korrekte fartøjsejere. Det følger af definitionen på fartøjsejeren i reguleringsbekendtgørelsens
§ 13, nr. 12, hvorefter denne er fartøjets samlede ejerkreds
”som denne fremgår af Søfarts-
styrelsens registre og Fiskeristyrelsens
fartøjsregister”.
Skibsregisteret har derfor betydning
for kvoteejerskabet. Dette erklærede styrelsen sig da også enig i efter mødet med Rigsrevisi-
onen den 11. maj 2017.
12.5.4.2 Overholdelse af forvaltningsretlige regler
Som det fremgår af ovenstående, har styrelsen frem til den 11. maj 2017 været i en retlig
vildfarelse omkring Skibsregisterets betydning for kvoteejerskabet.
558
De specielle bemærkninger til § 112 a i lovforslag nr. 143 af 27. februar 2002 til lov nr. 369 af 6. juni 2002 om ændring af
fiskerilov.
Side 223/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0226.png
14. SEPTEMBER 2018
Det er en fejl, at styrelsen ikke havde forstået den centrale retlige sammenhæng mellem Skibs-
registeret og Fartøjsregisteret, hvilket førte til alvorlige systemfejl i styrelsens kontrol med
overholdelsen af koncentrationsreglerne.
Det er ikke muligt at se, hvilken forberedelse og sagsbehandling styrelsen har lavet vedrø-
rende høringssvaret af 3. maj 2017. Det kan ud fra det foreliggende konstateres, at flere cen-
trale medarbejdere i styrelsen indledningsvist har afholdt møde om udarbejdelse af notatet,
og derefter har bidraget med kommentarer og ændringsforslag til medarbejder A’s udkast til
høringssvar. Der er derimod ikke dokumentation for, hvilke konkrete forberedelser og under-
søgelser, der måtte være foretaget i den forbindelse. Videre er der ikke dokumentation for,
hvad styrelsen byggede sin retsopfattelse og administration på, og på hvilket grundlag styrel-
sen mente berettiget at kunne afvise Rigsrevisionens kritik.
Høringssvaret af 3. maj 2017 indeholdt efter det foreliggende styrelsens oprigtige faktiske og
retlige opfattelse på daværende tidspunkt. Der er således ikke dokumentation for, at medar-
bejdere i styrelsen har været bevidste om Skibsregisterets betydning for kvoteejerskabet før
mødet den 11. maj 2017. Tværtimod sendte medarbejder G efter mødet den 11. maj en intern
e-mail til relevante medarbejdere i styrelsen, hvor medarbejder G gjorde opmærksom på, at
det nu var gået
op for medarbejder G, at styrelsen havde ”en dårlig sag” i forhold til uover-
ensstemmelserne mellem Fartøjsregisteret og Skibsregisteret, og at styrelsen burde ”rette ind”
hurtigst muligt. I forlængelse heraf sendte medarbejder E efter mødet forslag til en genopret-
ningsplan. Styrelsen har efter vores vurdering ikke bevidst forsøgt at vildlede Rigsrevisionen
i høringssvaret af 3. maj 2017.
Endvidere har LFST handlet forholdsvist hurtigt, da det gik op for styrelsen, at man havde
været i en retlig vildfarelse. Der blev således allerede dagen efter mødet den 11. maj 2017
fremsendt interne e-mails med forslag om, hvad der skulle gøres. Desuden fremsendte styrel-
sen en samlet handlingsplan med konkrete punkter til at afhjælpe fejlene til Rigsrevisionen
den 16. maj 2017, dvs. blot fem dage efter mødet den 11. maj 2017.
Der er ikke fundet noget notat vedrørende det omtalte møde af 11. maj 2017, hvor Rigsrevi-
sionen og styrelsen bl.a. drøftede Skibsregisterets betydning for kvoteejerskabet. Mødet må
ud fra de foreliggende sagsakter anses for at være væsentlig for sagen, idet styrelsens møde-
deltagere her forstod, at de indtil det pågældende tidspunkt havde haft en forkert retlig opfat-
telse. På baggrund heraf må det forhold, at der ikke er ført notat om styrelsens møde med
Rigsrevisionen den 11. maj 2017, anses for en fejl og i strid med den ulovbestemte pligt til
også i administrative sager, der ikke har karakter af egentlige afgørelsessager, at føre notat
om væsentlige sagsekspeditionsskridt.
Side 224/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0227.png
14. SEPTEMBER 2018
13.
UNDLADT LUKNING AF ET FANGSTOMRÅDE I JANUAR 2015
13.1 Rammesætning
13.1.1 Anledning til undersøgelsen
RTC-kontrol er en EU-forordningsbestemt kontrol, hvorved det undersøges, om der i et
fangstområde er et sådant omfang af ungfisk, at området skal realtidslukkes i 21 dage for at
bevare
fiskebestanden. Den mængde ungfisk, der udløser realtidslukning, kaldes ”den udlø-
sende fangstmængde”.
LFST foretog i slutningen af januar 2015 to RTC-kontroller i det samme fangstområde. Den
ene prøve blev taget den 22. januar 2015. Prøven opfyldte det vægtkrav, der stilles til RTC-
prøver, og var således gyldig. Prøven viste, at den udløsende fangstmængde ungfisk var nået
for torsk, kuller og hvilling i området. Den følgende dag foretog LFST en supplerede RTC-
kontrol af det samme område. Denne prøve viste også, at den udløsende fangstmængde var
nået, men prøven opfyldte ikke vægtkravet og var således ikke en gyldig prøve. Til trods for
resultatet af den gyldige RTC-prøve af 22. januar 2015 besluttede LFST at undlade at real-
tidslukke det pågældende område. LFST anførte i én e-mail, at beslutningen var begrundet i,
at en supplerende prøve var okay. I to andre e-mails anførte LFST, at beslutningen primært
var politisk motiveret. Derudover er LFST ifølge det oplyste efterfølgende ophørt med at
foretage RTC-kontroller.
Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet Kammeradvokaten om at undersøge sags-
behandlingen i relation til beslutningen om at undlade lukning af det pågældende område i
januar 2015 samt i relation til beslutningen om efterfølgende at ophøre med at foretage RTC-
kontroller.
13.1.2 Grundlaget for undersøgelsen
Som led i undersøgelsen blev LFST anmodet
om at give tilgang til de sager fra LFST’s jour-
naliseringssystem, Captia, der måtte have relevans for nærværende spørgsmål. Vi har i den
forbindelse modtaget sagen med journalnummer 17-4500-000014 (Real Time Closure). Der
er imidlertid ingen sagsakter journaliseret på sagen. Derudover er sagen med journalnummer
12-72420-000001 (Notifikation af RTC-lukninger ifm. kontrolmonitering - Real Time Clo-
sures) blevet gennemgået. Denne sag indeholder alene notifikationer om foretagne realtids-
lukninger i perioden 2012-2014 og er således ikke relevant. Der er ikke herudover modtaget
oplysninger om sager, der vedrører nærværende spørgsmål.
Beslutningen om, at det pågældende fangstområde ikke skulle lukkes for fiskeri, er beskrevet
i en baggrundsnotits om redegørelse om RTC udarbejdet af Fiskerikontrolkontoret dateret
den 26. november 2017.
559
Notitsen er udarbejdet på baggrund af en e-mail af 27. januar 2015
fra medarbejder A, hvor beslutningen om ikke at lukke området beskrives. Ligeledes beskri-
ves det i baggrundsnotitsen, at LFST efterfølgende er ophørt med at foretage RTC-kontroller.
559
Bilag 229.
Side 225/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0228.png
14. SEPTEMBER 2018
Det faktum, der ligger til grund for undersøgelsen af nærværende spørgsmål, er på nær disse
to dokumenter, blevet fundet via yderligere søgninger i e-mailarkiver og sagsakter.
For så vidt angår beslutningen om ikke at realtidslukke et fangstområde, fremgår det hverken
af e-mailen af 27. januar 2015 eller af baggrundsnotitsen, hvilken RTC-prøve der specifikt er
tale om, herunder hvilket område prøven blev foretaget i, eller hvilken dato prøven blev fo-
retaget. De nærmere omstændigheder vedrørende beslutningen om at indstille RTC-kontrol-
ler fremgår heller ikke af baggrundsnotitsen. Der er således blevet foretaget yderligere søg-
ninger for at afdække beslutningerne og forløbene nærmere. Det fremgår af e-mailen af 27.
januar 2015, at den pågældende RTC-prøve
blev foretaget ”den anden dag”. I fastlæggelsen
af kriterierne for søgningerne vedrørende spørgsmålet om den undladte lukning er det derfor
blevet lagt til grund, at RTC-prøven tidligst har været foretaget den 15. januar 2015. Søgnin-
gerne i perioden fra den 15. januar 2015 har resulteret i en afgrænset mængde materiale om
RTC-prøver foretaget i perioden den 22. til 27. januar 2015. Som det vil blive uddybet ne-
denfor, indgår disse e-mails tilsyneladende i samme kontekst. Vurderingen af dette spørgsmål
er derfor baseret på en forudsætning om, at disse e-mails vedrører den RTC-prøve og det
forløb i øvrigt, der beskrives i den e-mail af 27. januar 2015, der blev udleveret til brug for
undersøgelsen. Det bemærkes, at der af kvalitetssikkerhedsmæssige årsager ligeledes er ble-
vet foretaget en søgning, der dækker perioden den 1. til den 14. januar 2015. Søgningen viste,
at der den 5. januar 2015 blev foretaget en RTC-prøve, men denne prøve nåede ikke den
udløsende fangstmængde.
560
Det er derfor lagt til grund, at dette ikke er den for spørgsmålet
relevante prøve.
For så vidt angår det forhold, at LFST efterfølgende ophørte med at foretage RTC-kontroller,
må baggrundsnotitsen læses således, at ophøret skete i 2015 i forlængelse af den undladte
lukning. Søgningerne vedrørende dette spørgsmål blev således indledningsvis tilrettelagt ud
fra denne forudsætning. Søgningerne viste imidlertid, at der blev foretaget RTC-kontroller i
både 2015 og 2016. Søgekriterierne blev herefter udvidet tidsmæssigt, og ved en udvidet
søgning har det vist sig, at der ikke blev foretaget RTC-kontroller i 2017.
13.2 Faktum
13.2.1 Undladt lukning af fangstområde
Den 22. januar 2015 sendte medarbejder B, kontrolskib 1, en e-mail med et RTC-skema in-
deholdende prøveresultater fra en RTC-prøve foretaget samme dag. E-mailen blev sendt til
medarbejder A, medarbejder C, medarbejder D og medarbejder E. Prøven blev foretaget i
positionen 57’ 55 ’N, 09’ 56’ ’E, havde en vægt på 256,7 kilo, og viste en forekomst af ung-
fisk for torsk, kuller og hvilling på 14,4 %.
561
560
561
Bilag 230.
Bilag 231.
Side 226/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0229.png
14. SEPTEMBER 2018
Den 23. januar 2015 besvarede medarbejder A e-mailen. Endvidere var medarbejder F, Over-
styrmand kontrolskib 1 cc. på e-mailen. Af e-mailen fremgår det bl.a., at:
”Jeg
har forberedt arbejdet en lille smule. Jeg har lagt et udkast til et område i
Vtrack. Området hedder RTCDNK1502, og er gyldig fra 27-01-2015. I kan se hvad i
syntes om det. Området er en lille smule under de 50, men jeg gider ikke sidde og
fedte mere med det, før jeg ved om det skal justeres pga. en supplerende prøve.
Et udtræk at andre fartøjers spor viser helt klart, at dette område vil få betydning for
mange. Med lukningen for industrifisk i Skagerrak/Kattegat, kan vi sikkert også for-
vente flere der rigger om til NEP fiskeri. Jeg håber derfor at vi kan få en klar og
entydig lukning, eller med andre ord, endnu en positiv lukningsprøve.”
562
(vores un-
derstregning)
Det må lægges til grund, at
medarbejder A’s
forberedelser til lukning af området
RTCDNK1502 var en konsekvens af den ovenfor omtalte RTC-prøve, der blev foretaget den
22. januar 2015.
LFST publicerer årligt en rapport om fiskerikontrol. Af rapporten for 2015 fremgår det, at
RTC-kontroller udført i 2015 medførte lukning af to områder. Området RTCDNK1502, der
omtales i den netop citerede e-mail, er ikke et af de to områder, der blev realtidslukket i
2015.
563
Nogle timer senere samme dag, den 23. januar 2015, skrev medarbejder D en e-mail til med-
arbejder A:
”Hej
[medarbejder A]
Lukker vi området på baggrund af gårsdagens RTC?”
564
Idet medarbejder D her henviste til en RTC-prøve foretaget dagen forinden den 23. januar
2015, må det lægges til grund, at der her netop henvistes til den ovenfor omtalte RTC-prøve,
der blev taget den 22. januar 2015. E-mailen fra medarbejder D blev først besvaret af medar-
bejder A 3 dage senere, jf. herom nedenfor.
Senere på dagen den 23. januar 2015 sendte medarbejder F en e-mail til medarbejder A. Med-
arbejder D, medarbejder E samt medarbejder C var cc. på e-mailen. I e-mailens emnefelt er
angivet ”RTC, opfølgning: 126 kg – 38 % ungfisk”. Af e-mailen
fremgår bl.a. følgende:
562
563
Bilag 232.
Jf. Fiskerikontrol 2015, Erhverv og rekreativ, Kontrol og resultater (https://fiskeristyrelsen.dk/media/9256/2015-aarsrap-
port.pdf), s. 13.
564
Bilag 233.
Side 227/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0230.png
14. SEPTEMBER 2018
”Opfølgning
på RTC-prøve
Prøven i dag var udtaget på et fartøj, hvis fiskeplads var identisk med den, som var
benyttet i går. Prøven bestod af 126 kg og var dermed ikke en fuldgyldig RTC-prøve.
[…]
Prøve II blev i dag udtaget på [fartøj 1] fra [by 1]. Skipper klagede over chikane fra
kontrollen, og at [kontrolskib 1] kun havde ét formål med at være i området. Nemlig
at ”[kontrolskib
1] ville lukke et område, inden det sejlede ud af [geografisk områ-
der].”
Skipper havde fået det indtryk gennem samtaler
med kontrollører fra [by 2].
Et sådant giftigt udsagn kunne ikke være mere usandt. Der skal ikke herske tvivl om,
at vi hver eneste gang håber på, at prøverne er til fordel for fiskeriet.”
565
Medarbejder A besvarede e-mailen samme dag og efterspurgte RTC-skemaet for den supple-
rede prøve.
566
Medarbejder F fremsendte samme dag skemaet med prøveresultater for RTC-
kontrollen foretaget den 23. januar 2015.
567
Af skemaet fremgår det, at prøven blev foretaget
i positionen 57’ 53 ’N, 09’ 47 ’E, havde en vægt på 125,7 kilo,
og viste en forekomst af
ungfisk på 38,4 %.
Det anføres i e-mailen af 23. januar 2015 fra medarbejder F til, at der er tale om prøve nummer
to, og de koordinater, som denne prøve er foretaget i, ligger meget tæt op ad de koordinater,
som prøven den 22. januar 2015 blev foretaget i. Henset til at medarbejder A i sin e-mail af
23. januar 2015 ovenfor skrev, at medarbejderen ikke ville ”fedte” mere med det område, der
skulle lukkes, før medarbejderen vidste, om det skulle lukkes på grund af en supplerende
prøve, må det antages, at den RTC-prøve, der blev taget den 23. januar 2015, udgør den sup-
plerende prøve, som medarbejder A omtalte.
Den 26. januar 2015 besvarede medarbejder A medarbejder D’s e-mail
af 23. januar 2015.
Til spørgsmålet om, hvorvidt prøven den 22. januar 2015 medførte realtidslukning af områ-
det, svarede medarbejder A følgende:
”Hej
[medarbejder D]
Af primært politiske årsager, lukker vi ikke området. [Kontrolskib 1]
er adviseret.”
568
Senere på dagen den 26. januar 2015 sendte medarbejder G en e-mail til medarbejder A uden
andet indhold end følgende emnefelt:
565
566
Bilag 234.
Bilag 235.
567
Bilag 236.
568
Bilag 233.
Side 228/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0231.png
14. SEPTEMBER 2018
”Fortrød du oprettelse af en RTC box ? /[medarbejder G]”
569
Samme dato svarede medarbejder A følgende til medarbejder G:
”Ja. En ny prøve var ok, så ingen lukning denne
gang.”
570
Det fremgår ikke af denne e-mailkorrespondance, hvilke RTC-prøver der konkret er tale om.
De to ovenfor omtalte RTC-prøver af 22. og 23. januar 2015 er imidlertid de eneste RTC-
prøver, der har kunnet fremsøges i den relevante periode.
571
Det må derfor antages, at det
netop er prøverne foretaget den 22. og 23. januar 2015, der omtales.
Medarbejder A sendte den 27. januar 2015 en e-mail til medarbejder H, kontrolskib 1, ved-
rørende en RTC-prøve. Medarbejder C, medarbejder I, medarbejder J samt medarbejder K
var cc. på e-mailen. Af e-mailen fremgår det bl.a. følgende:
”Som
jeg oplyste dig om i går, har vi besluttet ikke at lukke et område på baggrund
af jeres RTC prøve den anden dag. Årsagen er primært politisk motiveret, da prøven
jo talte for sig selv. Den politiske motivation er baseret på at erhvervet i forvejen er
hårdt presset efter lukningen af industrifiskeriet i området. Der er endvidere i beslut-
ningen medtaget oplysninger om at der er langt mindre forekomster af ungfisk på lidt
lavere vand i området. Et område, der også ville være omfattet af en lukning.
[…]
Efter information fra jer, kan jeg konstatere at erhvervet ikke har forstået at den sup-
plerende prøve tages for deres skyld, og ikke har bund i en lovgivning. Som jeg har
fået det oplyst, mødes i ofte af en negativ holdning til jeres kontrol, når i gennemfører
en supplerende RTC prøve. Jeg har ved et møde i går oplyst [person A], at hvis ikke
holdningen til den supplerende prøve ændres i erhvervet, vil vi stoppe med at tage
denne, og alene lukke på baggrund af den første prøve.”
572
(vores understregninger)
Samme dag sendte medarbejder C følgende svar til medarbejder A:
”Meget fin forklaring.
Vh. [medarbejder C].”
573
569
570
Bilag 237.
Bilag 237.
571
Jf. afsnit 13.1.2.
572
Bilag 238.
573
Bilag 239.
Side 229/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0232.png
14. SEPTEMBER 2018
Ligeledes samme dag sendte medarbejder H følgende svar til medarbejder A:
”God morgen
medarbejder A.
Fint at du har præciseret dette overfor DFPO.
Jeg har videresendt din mail til mine folk.
Hilsen [medarbejder H]”
574
Det fremgår heller ikke af denne e-mailkorrespondance, hvilken RTC-prøve der konkret er
tale om. Henset til det allerede anførte om øvrigt fremsøgte e-mails i den relevante periode,
må det dog ligeledes her antages, at det er prøven foretaget den 22. januar 2015, der omtales.
Det har via søgningerne ikke været muligt at finde yderligere information om baggrunden for
beslutningen om, at fangstområdet ikke skulle lukkes til trods for RTC-prøvens resultat. I den
sammenhæng bemærkes det, at der heller ikke er fremkommet oplysninger til støtte for, at
der var en mindre forekomst af ungfisk på lavere vand i det område, hvor prøven blev udført,
hvilket ellers anføres som en medvirkende faktor i beslutningen om at undlade lukning.
575
Det
har således hverken kunnet dokumenteres, at dette blev undersøgt, eller at dette rent faktisk
indgik i beslutningsgrundlaget.
Den øverste ledelse i LFST blev i henhold til baggrundsnotitsen om redegørelse om RTC af
26. november 2017 ikke inddraget i den konkrete beslutning og var ikke orienteret om dette
hændelsesforløb.
576
13.2.2 Undladt efterfølgende RTC-kontrol
Der har i henhold til baggrundsnotitsen ikke har været foretaget RTC-kontroller, siden LFST
i januar 2015 traf den ovenfor beskrevne beslutning om ikke at lukke et fangstområde.
577
Om
dette forhold fremgår følgende af notitsen:
”Episoden har ført til, at man ombord ikke fandt, at det nyttede at udføre den pågæl-
dende type kontroller, som man i øvrigt finder belastende at foretage, da fiskerne er
klar over at det kan føre til lukning for fiskeri i et givent område i en periode på 21
dage.”
578
Videre fremgår det af notitsen, at det er oplyst, at man i stedet har foretaget ”Last Haul” eller
”Highgrading”. Om disse kontroller fremgår det af notitsen, at de
ikke kan sidestilles med
RTC, som er en forordningsbestemt kontrolforanstaltning.
579
574
575
Bilag 240.
Bilag 238.
576
Bilag 229.
577
Bilag 229.
578
Bilag 229.
579
Bilag 229.
Side 230/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0233.png
14. SEPTEMBER 2018
I notitsen beskrives Highgrading som en optimering af fangsten ud fra økonomiske og kvo-
temæssige hensyn. Dette betyder i henhold til notitsen, at små og billige fisk smides ud, hvor-
imod dyre fisk beholdes ombord, hvilket også indebærer en mindre nedskrivning af kvoten
og dermed mulighed for at fiske flere store fisk.
580
Det fremgår af LFST’s rapport om fiskeri-
kontrollen i 2015, at Highgrading er udbytteoptimering ved ulovligt udsmid af mindre vær-
difulde fisk, som kan landes lovligt.
581
Highgrading-kontrol må altså forstås som en kontrol
af, i hvilket omfang fiskerne benytter sig af Highgrading.
Last Haul beskrives i notitsen som en analyse af fangsten af det igangværende fangsttræk,
dvs. det sidste dokumenterede udsmid af fisk.
582
Det fremgår af rapporten om fiskerikontrollen
i 2015, at Last Haul udføres efter retningslinjer udarbejdet af European Fisheries Control
Agency.
583
Det uddybes ikke i notitsen, hvorfra oplysningen om, at der ikke er foretaget RTC-kontroller
siden januar 2015, stammer. Det fremstår heller ikke helt klart, om det menes, at der generelt
ikke er foretaget RTC-kontroller siden da, eller om denne undladelse er begrænset til et be-
stemt geografisk område. Mest tyder dog på, at der henvises til, at der helt generelt ikke er
foretaget RTC-kontroller siden januar 2015.
Der er blevet foretaget søgninger for at afdække dette forhold nærmere. Søgningerne har re-
sulteret i en række interne e-mails, hvor der fremsendes resultater fra foretagne RTC-kontrol-
ler i perioden efter januar 2015, herunder:
•
•
•
•
•
•
•
E-mail af 21. februar 2015 fra kontrolskib 1 med prøve udført ombord på fartøj 2,
584
E-mail af 21. februar 2015 fra kontrolskib 1 med prøve udført ombord på fartøj 3,
585
E-mail af 27. september 2015 fra kontrolskib 1 med prøve udført ombord på fartøj
4,
586
E-mail af 29. oktober 2015 fra kontrolskib 2 med prøve udført ombord på fartøj 1,
587
E-mail af 11. marts 2016 fra kontrolskib 2 med prøve udført ombord på fartøj 5,
588
E-mail af 13. april 2016 fra kontrolskib 2 med prøve udført ombord på fartøj 6,
589
E-mail af 17. september 2016 fra kontrolskib 3 med prøve udført ombord på det fartøj
7,
590
580
581
Bilag 229.
Jf. Fiskerikontrol 2015, Erhverv og rekreativ, Kontrol og resultater (https://fiskeristyrelsen.dk/media/9256/2015-aarsrap-
port.pdf), s. 7.
582
Bilag 229.
583
Jf. Fiskerikontrol 2015, Erhverv og rekreativ, Kontrol og resultater (https://fiskeristyrelsen.dk/media/9256/2015-aarsrap-
port.pdf), s. 13.
584
Bilag 241.
585
Bilag 242.
586
Bilag 243.
587
Bilag 244.
588
Bilag 245.
589
Bilag 246.
590
Bilag 247.
Side 231/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0234.png
14. SEPTEMBER 2018
•
E-mail af 18. september 2016 fra kontrolskib 3 med prøve udført ombord på fartøj
8.
591
Ovenstående er antageligvis en ikke-udtømmende liste over RTC-prøver foretaget i 2015 og
2016. De netop nævnte e-mails viser, at der, modsat oplysningerne i baggrundsnotitsen, har
været foretaget RTC-kontroller siden januar 2015.
Det har dog kunnet konstateres,
at LFST’s rapport om fiskerikontrollen i 2017 ikke indehol-
der en angivelse af, at der er foretaget RTC-kontroller i dette år.
592
Modsat fremgår det af disse
rapporter for foregående år både hvor mange RTC-kontroller der er foretaget, og hvor mange
lukninger disse har medført.
593
Der er blevet foretaget søgninger i relevante medarbejderes e-mailarkiver for at afdække, om
der til trods herfor foreligger oplysninger om foretagne RTC-kontroller i 2017. Dette er ikke
tilfældet. Tværtimod modtog medarbejder A den 6. juni 2017 en e-mail fra person B fra Dan-
marks Fiskeriforening Producent Organisation, der spurgte, om RTC-kontroller er baseret på
et eller to træk.
594
Til dette svarede medarbejder A samme dag følgende:
”Hej
[person B]
Reglerne siger at et træk er nok. Fra dansk side har vi dog sagt, at det virker fornuftigt
at tage et kontrol træk, netop af hensyn til at dette ikke kan lade sig hvis først luknin-
gen er effektueret.”
595
Og senere på dagen skrev medarbejder A yderligere:
”Hvorfor er RTC igen på bordet?
Så vidt jeg kan se er der ikke gennemført nogen
RTC kontrol fra dansk side i et pænt stykke tid.”
596
(vores understregning)
Det er på baggrund af ovenstående lagt til grund, at det først var fra og med 2017, at LFST
ophørte med at foretage RTC-kontroller.
591
592
Bilag 248.
Jf. Fiskerikontrol 2017, Erhverv og rekreativ, Kontrol og resultater https://fiskeristyrelsen.dk/media/10166/aarsrapport-
fiskerikontrol-2017.pdf.
593
Ifølge rapporten for 2015 blev der foretaget 11 kontroller og 2 områdelukninger (Fiskerikontrol 2015, Erhverv og rekreativ,
Kontrol og resultater, https://fiskeristyrelsen.dk/erhvervsfiskeri/kontrol/aarsrapport/), s. 13,. Ifølge rapporten for 2016 blev
der foretaget 15 kontroller og ingen lukninger (Fiskerikontrol 2016, Erhverv og rekreativ, Kontrol og resultater, (https://fiske-
ristyrelsen.dk/erhvervsfiskeri/kontrol/aarsrapport/), s. 13.
594
Bilag 249.
595
Bilag 249.
596
Bilag 249.
Side 232/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0235.png
14. SEPTEMBER 2018
Det har via søgningerne ikke været muligt at finde materiale, der indeholder oplysninger om
beslutningen om, at man ophørte med at foretage RTC-kontroller, herunder oplysninger om
baggrunden for denne beslutning.
13.3 Retsgrundlag
Realtidslukning er reguleret ved Rådets forordning (EF) 1224/2009
597
, der opretter en EF-
kontrolordning for at sikre overholdelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik, samt Kommis-
sionens forordning (EU) 742/2010 om gennemførelsesbestemmelser for realtidslukninger af
fiskerier i Nordsøen og Skagerrak, som ændret ved Kommissionens forordning (EU)
783/2011.
Bestemmelserne om realtidslukning i forordning 1224/2009 fremgår af forordningens artikel
51-54. Heraf fremgår følgende:
Afdeling 3
Realtidslukning af fiskerier
Artikel 51
Generelle bestemmelser
1.Når den fangstmængde, der udløser lukning, er nået for en bestemt art eller gruppe
af arter som fastlagt efter proceduren i artikel 119, lukkes det pågældende område
midlertidigt for det pågældende fiskeri i overensstemmelse med denne afdeling.
2. Den fangstmængde, der udløser lukning, beregnes på grundlag af prøvetagningsme-
toder vedtaget af Kommissionen efter proceduren i artikel 119 som en procentdel eller
en mængde angivet i vægt af en bestemt art eller gruppe af arter sammenlignet med
den samlede fangst af de pågældende fisk i et træk.
3. Detaljerede regler for anvendelse af denne afdeling kan vedtages efter proceduren i
artikel 119.
Artikel 52
Den fangstmængde, der udløser lukning i to træk
1.Hvis mængden af fangster i to på hinanden følgende træk overstiger en fastsat
mængde, skal fiskerfartøjet skifte fiskeriområde med mindst fem sømil eller to sømil for
fiskerfartøjer med en længde overalt på mindre end 12 meter fra enhver position for
det foregående træk, før det fortsætter med at fiske, og omgående underrette kystmed-
lemsstatens kompetente myndigheder.
2. Kommissionen kan efter proceduren i artikel 119 på eget initiativ eller efter anmod-
ning fra den berørte medlemsstat ændrede afstande, der er nævnt i stk. 1.
Forordningen var på det for vurderingen relevante tidspunkt ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU)
nr. 1379/2013, Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013, Rådets forordning (EU) nr. 1385/2013 og
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 508/2014.
597
Side 233/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0236.png
14. SEPTEMBER 2018
Artikel 53
Realtidslukning foretaget af medlemsstater
1. Når en embedsmand, kontrolobservatør eller forskningsplatform afslører, at en
fangstmængde, der udløser lukning, er nået, skal embedsmanden, kontrolobservatøren
i kystmedlemsstaten eller den person, som deltager i en fælles indsats i henhold til en
fælles ressourceanvendelsesplan, straks underrette de kompetente myndigheder i den
pågældende kystmedlemsstat.
2. På grundlag af de i henhold til stk. 1 modtagne oplysninger træffer kystmedlemssta-
ten beslutning om realtidslukning af det pågældende område. Den kan også anvende
de oplysninger, der er modtaget i henhold til artikel 52 eller alle disponible oplysnin-
ger, med henblik på denne beslutning. Beslutningen om realtidslukning skal klart defi-
nere fiskepladsernes geografiske område, varigheden af lukningen og betingelserne for
fiskeriet i området under lukningen.
[….]”
I medfør af forordningens artikel 51, stk. 1, skal et område, hvor den fangstmængde, der
udløser lukning, er nået for en bestemt art eller gruppe af arter, lukkes midlertidigt for det
pågældende fiskeri. Denne pligt til lukning understøttes af såvel den franske som den engel-
ske sprogversion af forordningen.
598
Hvis den udløsende fangstmængde konstateres ved en prøvetagning, skal de kompetente
myndigheder straks underrettes, hvorefter kystmedlemsstaten træffer beslutning om realtid-
slukning, jf. artikel 53, stk. 1 og 2.
599
Hvis medlemsstaten ikke selv har indført realtidslukning, kan Kommissionen på baggrund af
oplysninger om, at den udløsende fangstmængde er nået, lukke området midlertidigt, jf. arti-
kel 54, stk. 1, i forordning 1224/2009/EF.
Realtidslukningen medfører, at fiskeri i det pågældende område er forbudt, jf. artikel. 53, stk.
7, i forordning 1224/2009/EF, og lukningen gælder i 21 dage, jf. artikel 7, stk. 3, litra b i
forordning 724/2010/EU.
Jf. således den engelske sprogudgave af forordningen, hvoraf det fremgår, at
” When a trigger catch level of a particular
species or group of species as defined in accordance with the procedure referred to in Article 119 has been reached, the area
concerned shall be temporarily closed to the relevant fisheries in accordance with this Section”,
samt den franske sprogudgave
af forordningen, hvorfor følgende fremgår
“Lorsqu’un niveau de capture a été atteint pour une espèce ou un groupe d’espèces
donné tel que défini conformément à la procédure visée à l’article 119, la zone concernée est temporairement fermée à la
pêche concernée conformément à la présente section.”.
599
Tilsvarende fremgår af henholdsvis den engelske og franske sprogudgave af forordningens artikel 53, stk. 2, hvoraf det
fremgår, at medlemsstaten
”shall decide the real-timeclosure of the area concerned without delay”,
samt den franske sprog-
udgave af forordningen, hvorfor følgende fremgår
“l’État membre côtier décide d’établir sans tarder une fermeture en temps
réel de la zone concernée.”
(vores understregninger).
598
Side 234/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0237.png
14. SEPTEMBER 2018
Forordningerne regulerer ikke, hvor ofte der skal foretages RTC-kontroller, og det er heller
ikke nærmere beskrevet, hvordan og hvor ofte udpegelsen af risikoområder skal foretages.
Med hjemmel i forordning 1224/2009/EF, der fastsætter generelle bestemmelser og procedu-
rer for medlemsstaternes indførsel af realtidslukninger har Kommissionen i forordning
742/2010/EU fastsat gennemførselsbestemmelser for realtidslukninger af fiskerier i Nord-
søen og Skagerrak
Forordning 724/2010/EU, som ændret ved forordning 783/2011/EU finder alene anvendelse
på de i forordningen anførte fisk (positivt afgrænset) og fiskeredskaber (negativt afgrænset),
jf. artikel 2.
Overordnet set medfører reglerne om realtidslukning i forordning 724/2010/EU, at der skal
foretages inspektioner af fiskebestanden i de udpegede risikoområder, og at de områder, hvor
”den udløsende fangstmængde”
konstateres, skal realtidslukkes.
I henhold til artikel 6, stk. 1 og 2, i forordning nr. 724/2010/EU, foretages der inspektioner af
de områder, hvor der anses at være risiko for at nå den udløsende fangstmængde. Den udlø-
sende fangstmængde er defineret i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 724/2010/EU, og angår
andelen af ungfisk i ét træk. Den udløsende mængde er nået, når prøven indeholder minimum
10 % ungfisk af de fire fiskearter, der er nævnt i artikel 2 i forordning 724/2010/EU.
600
Der er
således tale om klart definerede grænseværdier.
Metoden for prøvetagning er fastsat i artikel 6, stk. 3, litra a og bilag I, i forordning nr.
724/2010/EU, der bl.a. stiller krav til, hvordan prøven skal foretages, herunder krav til sam-
mensætningen af fisk, forekomsten af fiskearter, procentberegningen samt et krav om, at prø-
ven som minimum skal veje 200 kilo. Når en inspektion er gennemført, skal der udfyldes en
prøverapport, og prøveresultater fra inspektionen skal offentliggøres straks, jf. artikel 6, stk.
3, litra b og stk. 5, i forordning nr. 724/2010/EU.
Artikel 7 fastsætter konsekvenserne af, at procentdelen af ungfisk når op på den udløsende
fangstmængde. Heraf fremgår følgende:
”Artikel
7
Lukning af fiskerier
1. Viser en prøve, jf. artikel 6, stk. 3, litra), at procentdelen af ungfisk når op på den
udløsende fangstmængde, forbyder den berørte medlemsstat fiskeri i det pågældende
område med andre fiskeredskaber end:
a) flydetrawl, snurpenot, drivgarn og pilke til fiskeri efter sild, makrel og he-
stemakrel
600
Den udløsende fangstmængde er med forordning 783/2011/EU sat ned fra 15 % til 10 %.
Side 235/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0238.png
14. SEPTEMBER 2018
b) tejner
c) kammuslingeskrabere
d) hildingsgarn
i henhold til artikel 53 i forordning (EF) nr. 1224/2009.
2. Det område, der skal lukkes i henhold til stk. 1, afgrænses på grundlag af følgende
kriterier:
a) området skal have 4, 5 eller 6 forbindelsespunkter
b) midtpunktet for fiskeriet eller fiskerierne med prøver over den udløsende
mængde skal svare til det lukkede områdes midtpunkt
c) lukkes området på grundlag af én prøve, og ligger det uden for farvandene
op til 12 sømil fra kystmedlemsstatens basislinje, skal det være på 50 kvadrat-
sømil.
3. Den realtidslukning, der er omhandlet i stk. 1:
a) træder i kraft 12 timer efter, at den berørte medlemsstat har truffet afgørelse,
og
b) gælder i 21 dage, hvorefter den automatisk ophører med at gælde ved midnat
UTC.
4. Omfatter det område, der skal lukkes, områder, der hører under omkringliggende
tredjelandes jurisdiktion eller højhedsområde, underretter den pågældende kystmed-
lemsstat straks disse tredjelande.”
(vores understregninger)
Forordning 724/2010/EU indeholder ikke bestemmelser, der direkte giver medlemsstaterne
mulighed for at foretage supplerende prøver, forinden beslutning om lukning træffes og
iværksættes.
Af kommissionsforordningens præambel fremgår, at forordningens bestemmelser om realtid-
slukning bygger på konklusionerne fra konsultationerne mellem Den Europæisk Union og
Norge den 3. juli 2009. I referatet fra disse konsultationer fastsættes procedurerne og prøve-
udtagningsmetoden for indførslen af realtidslukninger i Norge og Skagerrak.
601
Heraf fremgår
følgende:
”Decision to close
Bestemmelserne er oprindeligt inkorporeret i EU-retten ved forordning nr. 753/2009/EF, der ændrer forordning
43/2009/EF. De pågældende bestemmelser ophørte med at gælde fra den 1. januar 2010 og Kommissionen inkorporerede
bestemmelserne fra referatet af 3. juli 2009 som gennemførselsbestemmelser til forordning 1224/2009/EF’s
artikel 51-53
i
forordning 724/2010/EU.
601
Side 236/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0239.png
14. SEPTEMBER 2018
6.1 Without delay the Coastal State shall close an area if a sample shows a percentage
of juveniles that exceeds the trigger level.
6.2 If the percentage of juveniles is slightly above the trigger level the Coastal State
may seek further information before the decision is taken. If the haul due to its total
size, catch composition and/or size distribution cannot be regarded as representative
the Coastal State may also seek further information including inspections of additional
hauls.
6.3 If the area to be closed straddles jurisdictions the Coastal Stat shall without delay
inform the neighbouring Coastal State of the findings and the decision to close. The
neighbouring Coastal
State shall close their part of the area without delay.”
Den tidligere forordning 753/2009/EF
602
, bilag III, pkt. 5e.7 indeholdt i overensstemmelse
med referatet fra konsultationerne mellem EU og Norge den 3. juli 2009 hjemmel til, at med-
lemsstaten, når procenten af ungfisk lå lidt over udløsningsniveauet, og trækket på grund af
dets samlede størrelse, fangstsammensætning eller størrelsesfordeling ikke kan betragtes som
repræsentativt, som en undtagelse fra punkt 5e.5 (pligten til at lukke området) inden 48 timer
fra det tidspunkt, hvor den oprindelige prøve blev udtaget, kunne søge yderligere oplysninger,
herunder inspektion af yderligere træk, inden den træffer afgørelse i overensstemmelse med
punkt 5e.
Forordning 43/2009/EF som ændret ved forordning 753/2009/EF blev imidlertid ophævet den
1. januar 2010med2010 med forordning nr. 724/2010/EU, og en tilsvarende bestemmelse, der
giver mulighed for at søge yderligere oplysninger, ses ikke indført i de efterfølgende regler
om RTC.
De regler, der fandt anvendelse i januar 2015, må således forstås sådan, at der ikke var direkte
hjemmel til at foretage supplerende RTC-prøver, forinden der blev truffet beslutning om re-
altidslukning, hvis den første gyldige prøve viste, at den udløsende fangstmængde var nået.
13.4 Vurdering
13.4.1 Overholdelse af relevant lovgivning
13.4.1.1 Undladt lukning af fangstområde
Det følger af forordning 1224/2009/EF og forordning 724/2010/EU, at hvor en gyldig RTC-
prøve viser, at den udløsende fangstmængde i et fangstområde er nået, skal det pågældende
område realtidslukkes for fiskeri i 21 dage. At der er tale om en ubetinget pligt understøttes
af forordningens øvrige sprogversioner og af bestemmelsernes tilblivelseshistorie.
602
Denne forordning ændrede forordning 43/2009/EF.
Side 237/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0240.png
14. SEPTEMBER 2018
Der overlades ikke et skøn for medlemsstaternes myndigheder i den forbindelse, og der er
hverken i forordning 1224/2009/EF eller forordning 724/2010/EU hjemmel til at foretage en
supplerende prøve, før beslutning om realtidslukning træffes.
Referatet af konklusionerne fra konsultationerne mellem EU og Norge den 3. juli 2009, der
ligger til grund for forordning 724/2010/EU, giver i punkt 6.2 mulighed for, at medlemssta-
terne i to situationer kan foretage yderligere undersøgelser, forinden de træffer beslutning om
lukning. Det drejer sig om situationer, hvor 1) procenten ligger lidt over udløsningsniveauet,
2) og trækket på grund af dets samlede størrelse, fangstsammensætning eller størrelsesforde-
ling ikke kan betragtes som repræsentativt. Denne mulighed er imidlertid ikke udnyttet i for-
ordning 724/2010/EU, der var gældende i 2015, og det er derfor vores vurdering, at der ikke
i januar 2015 var mulighed for at indhente supplerende oplysninger, før der blev truffet be-
slutning om realtidslukning.
Under alle omstændigheder var den udløsende prøve foretaget den 22. januar 2015 en gyldig
RTC-prøve, der viste en forekomst af 14,4 % ungfisk, hvilket dermed lå væsentligt over luk-
kegrænsen på 10%. Selv hvis forordning 724/2010/EU
–
imod dens ordlyd
–
fortolkes såle-
des, at den giver et vist rum for at indhente yderligere oplysninger i tvivlssituationer, er der
intet i de modtagne oplysninger, der tyder på, at der var reel tvivl om, at udløsningsniveauet
var overskredet i prøven af 22. januar 2015.
Selvom den RTC-prøve, der blev foretaget den 22. januar 2015, var en gyldig RTC-prøve,
der klart viste, at udløsningsniveauet var nået, og selvom medarbejder A ved e-mail af 23.
januar 2015 anførte, at medarbejderen havde forberedt lukning af det pågældende område
603
,
endte styrelsen med at undlade at foretage lukning af området. Den undladte lukning var i
klar strid med forordning 1224/2009 og forordning 724/2010.
Der er tale om en forsætlig overtrædelse af forordningen, hvilket understøttes af, at medar-
bejder A i e-mailen af 27. januar 2015 anførte, at man havde valgt at undlade at realtidslukke
til trods for, at RTC-prøven talte for sig selv.
604
De angivne og ganske forskelligartede begrundelser for, at der ikke blev foretaget realtidsluk-
ning, kan ikke føre til et andet resultat. Medarbejder A angav henholdsvis den 26. og 27.
januar 2015 modsatrettede begrundelser for den undladte lukning.
Således anførte medarbejder A i e-mail af 26. januar 2015 til medarbejder G (LFST), at be-
slutningen var begrundet i, at den supplerende prøve var ”okay”.
605
Derimod anførte medar-
bejder A i en anden e-mail af 26. januar 2015 til medarbejder D (LFST)
606
samt i en e-mail af
603
604
Bilag 232.
Bilag 238.
605
Bilag 237.
606
Bilag 233.
Side 238/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0241.png
14. SEPTEMBER 2018
27. januar 2015 til medarbejder H (LFST),
607
at beslutningen var begrundet i politiske hensyn.
I e-mailen af 27. januar uddybede medarbejder A endvidere denne begrundelse med, at er-
hvervet i forvejen var hårdt presset, samt at der var en mindre forekomst af ungfisk på lavere
vand i det pågældende område.
608
Ingen af disse årsager kan lovligt begrunde, at styrelsen
undlod at realtidslukke området.
For så vidt angår begrundelsen om, at en ny prøve var ”okay”, er dette såvel retligt som faktisk
ukorrekt. Retligt tillader forordningen ikke, at der foretages en supplerende prøve for poten-
tielt at afkræfte en tidligere foretaget gyldig prøve, der indebærer en pligt til at gennemføre
realtidslukning. Det bemærkes i den sammenhæng, at styrelsen tilsyneladende har haft en
generel praksis, hvor man i strid med EU-reglerne om RTC anså det for tilladt at foretage
supplerende RTC-prøver, førend der blev truffet beslutning om lukning. Således anførte med-
arbejder A i ovenfor omtalte e-mail af 6. juni 2017, at selvom RTC-reglerne angiver, at ét
træk er nok til at realtidslukke, har man fra dansk side valgt at foretage et kontroltræk.
609
Tilsyneladende har der været tale om en generel retsstridig praksis.
Hertil kommer, at det faktuelt var ukorrekt, at den supplerende prøve, der alt andet lige blev
foretaget den 23. januar 2015, var ”okay”. Denne
RTC-prøve var ugyldig som følge af en for
lav vægt, vægtprocenten af ungfisk lå betydeligt over den udløsende fangstmængde, og prø-
ven synes derfor snarere at bekræfte rigtigheden af den første og gyldige prøve.
For så vidt angår begrundelsen om, at den undladte lukning var motiveret i politiske hensyn,
er dette et udtryk for usaglig forvaltning. Reglerne om realtidslukning overlader ikke noget
skøn, når den udløsende fangstmængde er nået, endsige at politiske overvejelser og overve-
jelser om erhvervets økonomiske situation indgår i denne beslutning. Vi har i øvrigt ikke
kunne identificere nærmere, om der med politiske hensyn alene henvises til erhvervets
trængte situation. På det foreliggende grundlag må både medarbejder A og medarbejder C
anses for ansvarlige for denne usaglige forvaltning. Det kan overvejes, om medarbejder H
tillige bærer et ansvar, fordi medarbejderen ikke sagde fra eller informerede andre i styrelsen
om beslutningen.
For så vidt angår oplysningen om, at der var en mindre forekomst af ungfisk på lavere vand i
det pågældende område, har denne oplysning ikke kunnet dokumenteres som faktuelt korrekt.
Uanset om oplysningen måtte kunne bekræftes, var der imidlertid ikke hjemmel til, at man
herved kunne undlade at realtidslukke området. Det afgørende er resultatet af den første gyl-
dige RTC-prøve.
607
608
Bilag 238.
Bilag 238.
609
Bilag 249.
Side 239/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0242.png
14. SEPTEMBER 2018
Hertil kommer, at medarbejder C skrev til medarbejder A, at medarbejder A’s forklaring om
den undladte lukning, herunder at den var motiveret i politiske hensyn, var en fin forklaring.
610
Medarbejder A fik altså opbakning til den ulovlige beslutning fra sin ledelse i form af med-
arbejder C, og dermed blev den ulovlige beslutning ikke blot et udtryk for en enkelt medar-
bejders handling på egen hånd. Endvidere blev medarbejder A’s forklaring videresendt til
medarbejder H’s medarbejdere, uden at medarbejder C reagerede på indholdet.
13.4.1.2 Undladt efterfølgende RTC-kontrol
Uanset at forordning 1224/2009 og forordning 724/2010 ikke stiller håndfaste krav til, hvor-
dan risikoområder skal udpeges i forhold til RTC-kontroller, eller til hvor ofte disse skal fo-
retages, må det antages at være i strid med disse regler helt at indstille RTC-kontroller.
Som det fremgår ovenfor, blev der foretaget RTC-kontroller i 2015 og 2016. Grundet mangel
på konkret information har det ikke været muligt endeligt at afgøre, om styrelsen i 2015 ind-
stillede RTC-kontroller i et specifikt område efter den undladte realtidslukning primo 2015.
Det har derfor heller ikke været muligt endeligt at afgøre, om baggrundsnotitsen af 26. no-
vember 2017 indeholder forkert faktum om, hvornår styrelsen indstillede foretagelsen af
RTC-kontroller.
Dog lader det til, at styrelsen indstillede RTC-kontroller i 2017. Dette understøttes såvel af,
at det ikke har været muligt at finde dokumentation på foretagne RTC-kontroller i 2017, og
medarbejder A den 6. juni 2017 skrev i en e-mail, at der, så vidt medarbejderen kunne se,
ikke var ført danske RTC-kontroller i et pænt stykke tid.
611
Dette må anses at være i strid med
EU-reglerne om RTC-kontrol. Det har ikke været muligt at foretage en yderligere vurdering
af denne beslutning, idet søgninger ikke har resulteret i noget materiale, der kan belyse be-
slutningen. På det foreliggende grundlag må det antages, at i hvert fald medarbejder C har
været involveret i beslutningen,
men medarbejder C’s rolle er uafklaret.
13.4.2 Overholdelse af forvaltningsretlige regler
På baggrund af ovenstående må det lægges til grund, at styrelsen kendte til EU-reglerne om
RTC-kontrol, herunder at den foretagne prøve skulle føre til lukning af fangstområdet, men
af politiske årsager besluttede ikke at agere i overensstemmelse hermed. Dette er udtryk for
en meget alvorlig bevidst tilsidesættelse af lovlighedspligten, der er foretaget af medarbejder
A og godkendt af medarbejder C.
Ingen af de modtagne sagsakter indeholder materiale, der er relevant for spørgsmålet om den
undladte lukning af fangstområdet eller beslutningen om at ophøre med at foretage RTC-
kontroller.
610
611
Bilag 238.
Bilag 249.
Side 240/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0243.png
14. SEPTEMBER 2018
De e-mails og RTC-prøver, der er fundet via søgningerne, burde være blevet journaliseret på
en sag. Det er en fejl og i strid med journaliseringspligten, at styrelsen ikke foretog journali-
sering af dette materiale. En række medarbejdere har således overtrådt journaliseringspligten
i den forbindelse, men fejlen må anses for at være en generel fejl, der gjorde sig gældende på
et stort antal sagsområder i styrelsen.
Der er ikke via søgningerne fundet dokumenter med de eventuelle overvejelser, der er gjort i
forbindelse med beslutningen om at ophøre med at foretage RTC-kontroller.
Det er en fejl og i strid med den ulovbestemte retsgrundsætning om at gøre notat om væsent-
lige sagsekspeditionsskridt uden for afgørelsessager, at styrelsen ikke umiddelbart efter be-
slutningen blev truffet, gjorde notat om beslutningen. Vi kan ikke på det foreliggende grund-
lag afgøre, hvilken eller hvilke medarbejdere der bærer et ansvar i den forbindelse, men både
medarbejder A og medarbejder C har været bekendt med forholdet.
Side 241/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0244.png
14. SEPTEMBER 2018
14.
DISPENSATION TIL TRAWLFISKERI I LIMFJORDEN
14.1 Rammesætning
14.1.1 Anledning til undersøgelsen
Den 16. august 2017 modtog daværende fiskeriminister (minister for fiskeri og ligestilling og
minister for nordisk samarbejde) Karen Ellemann en borgerhenvendelse,
612
hvor ministeren
blev gjort opmærksom på, at fisker A på trods af trawlbekendtgørelsens
613
krav om maksimal
bruttotonnage havde fået tilladelse til trawlfiskeri af sild i Limfjorden.
Tilladelsen blev den 7. februar 2017
meddelt til fisker A’s
fartøj 1 frem til den 31. december
2017.
614
LFST har efterfølgende fornyet tilladelsen, således at den gælder frem til den 31.
december 2018.
Udenrigsministeriet har på den baggrund anmodet Kammeradvokaten om at undersøge
LFST’s sagsbehandling i relation til fisker A’s dispensation til trawlfiskeri af sild i Limfjor-
den.
14.1.2 Grundlaget for undersøgelsen
LFST har
i journaliseringsmæssig henseende ikke oprettet sager om fisker A’s tilladelser til
trawlfiskeri af sild i Limfjorden. Vi har udelukkende fået tilsendt enkelte e-mails om sagen
efter anmodning. Antallet af dokumenter, som vi har fået tilsendt, er mindre, end hvad der
efter vores opfattelse er sædvanligt i sager af denne karakter. Der er således alene tilsendt
meget begrænset materiale, som dokumenterer de sagsbehandlingsskridt, som må være fore-
taget.
Vi har derfor søgt i de relevante medarbejderes e-mailarkiver. Vi har først søgt i brede og
generelle vendinger og perioder i relation til fisker A’s tilladelser til trawlfiskeri af sild. Her-
efter har vi søgt efter visse konkrete korrespondancer, som vi har haft grund til at afdække,
om har fundet sted. Vi har ikke ved søgningerne fundet materiale, der reelt har kunnet bidrage
til sagsfremstillingen eller til vores vurdering i øvrigt.
14.2 Faktumbeskrivelse
14.2.1
Borgerhenvendelse om fisker A’s tilladelse til sildefiskeri i Limfjorden
I en borgerhenvendelse af 16. august 2017 fra fisker B til daværende fiskeriminister (minister
for fiskeri og ligestilling og minister for nordisk samarbejde) Karen Ellemann blev ministeren
gjort opmærksom på, at fisker A på trods af trawlbekendtgørelsens krav om maksimal brut-
totonnage har fået tilladelse til sildefiskeri i Limfjorden.
615
612
613
Bilag 250
Bekendtgørelse nr. 1588 af 11. december 2015 om trawl- og andet vodfiskeri.
614
Bilag 251.
615
Bilag 250.
Side 242/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0245.png
14. SEPTEMBER 2018
Ved søgninger i de relevante medarbejderes e-mailarkiver har vi kunnet konstatere, at fisker
B allerede den 11. juni 2017 rettede henvendelse til LFST og gjorde opmærksom på, at andre
(større) fiskefartøjer, i strid med trawlbekendtgørelsen, havde fået tilladelse til at fiske sild i
Limfjorden, og at fisker B
”ikke havde en chance ved siden af”
disse fiskefartøjer.
616
Fisker B rettede den 29. juni 2017 igen henvendelse til LFST og gjorde denne gang opmærk-
som
på, at fisker A’s tilladelse til trawlfiskeri af sild i Limfjorden var meddelt i strid med
trawlbekendtgørelsens regler. Fisker B anførte endvidere, at fisker B’s fartøjer som følge af
den meddelte tilladelse til fisker A var blevet værdiløse, idet det ikke kunne lade sig gøre at
fange flere sild, ”end
dem vi kan spise”.
617
Søgningerne har endvidere vist, at medarbejder A har besvaret fisker B henvendelse telefo-
nisk.
618
Der ses dog ikke at være oprettet et notat om samtalen eller samtalernes indhold. Det
har derfor ikke kunnet konstateres, hvad samtalen/samtalernes nærmere indhold har været,
eller hvilken dato samtalen/samtalerne har fundet sted.
Medarbejder A har i sit høringssvar anført, at medarbejder A har udarbejdet ”noter i håndakter
om sin samtale med
[fisker B]”, og at de pågældende håndakter fandtes i medarbejder A’s
reol på medarbejder A’s kontor.
Det oplyses endvidere, at det er tvivlsomt, om håndakterne
stadig er tilgængelige.
Det har i forbindelse med forvaltningseftersynet ikke været muligt at fremfinde sådanne evt.
noter.
Det har via søgninger kunnet konstateres, at Miljø- og Fødevareministeriets departement den
20. juli 2017 foretog en bestilling til LFST om, at LFST på ministerens vegne skulle udar-
bejde svar til henvendelsen fra fisker B. Det har via søgninger endvidere kunnet konstateres,
at LFST samme dag anmodede om, at bestillingen blev tilbagekaldt med henvisning til, at
medarbejder A havde talt med fisker B, og at spørgsmålet ville blive drøftet i Erhvervsfiske-
riudvalget.
619
Som nævnt har det ikke været muligt at konstatere, hvad der blev drøftet mellem medarbejder
A og fisker B. I sit høringssvar giver medarbejder A udtryk for, at fisker B meddelte, at det
ikke var nødvendigt med et ministersvar, idet det var besluttet at tage fisker
B’s henvendelse
om emnet om en ændring af trawlbekendtgørelsen op på et møde i Erhvervsfiskeriudvalget
den 22. august 2017.
616
617
Bilag 252.
Bilag 253.
618
Bilag 254 sammenholdt bilag 255.
619
Bilag 255.
Side 243/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0246.png
14. SEPTEMBER 2018
Vi har heller ikke kunnet konstatere, herunder efter at have foretaget søgninger i det modtagne
sagsmateriale, om spørgsmålet om trawlfiskeri af sild i Limfjorden er blevet forelagt for Er-
hvervsfiskeriudvalget. I sit høringssvar giver medarbejder A udtryk for, at medarbejder A var
forhindret i at bringe emnet op på mødet i Erhvervsfiskeriudvalget den 22. august 2017.
14.2.2
Fisker A’s tilladelser
til trawlfiskeri i Limfjorden
På vegne af Fisker A anmodede repræsentant A den 11. juli 2016 om tildeling af generations-
skiftesild for 2017 til fartøjet 2. Det blev senere præciseret, at ansøgningen vedrørte fartøj 1.
Den 7. februar 2017 fik fisker A tilladelse til fiskeri af sild med IOK i Limfjorden med fartøj
1 frem til den 31. december 2017.
620
Tilladelsen er sendt fra styrelsens Fiskerikontrolkontor
af medarbejder B.
LFST har efterfølgende fornyet tilladelsen, således at den gælder frem til den 31. december
2018. Det har ikke været muligt at fremfinde tilladelsen ved søgninger i de relevante medar-
bejderes e-mailarkiver, hvorfor det ikke vides, hvilken dato LFST traf den pågældende afgø-
relse. Oplysningen er fremskaffet ved, at der blandt de dokumenter, som LFST har stillet til
rådighed for undersøgelsen, er en liste for 2018 over fartøjer med IOK af sild Limfjorden. På
listen figurerer bl.a. fisker A’s fartøj 2 (tidligere fartøj 1).
621
Ved opslag i Skibsregistret kan det konstateres, at det pågældende fartøj (2/1) i perioden den
31. oktober 2005 til den 2. november 2017 havde en bruttotonnage på 20,8. Siden den 2.
november 2017 har fartøjets bruttotonnage været 46,3. Ved søgninger er det konstateret, at
LFST har godkendt udvidelsen af fartøjet ved afgørelse af 26. juni 2017.
622
Vi har ikke modtaget materiale, som har kunnet afdække de sagsbehandlingsskridt mv., som
LFST har foretaget i perioderne op til, at
fisker A’s
tilladelse henholdsvis blev meddelt og
fornyet. Vi har derfor foretaget søgninger i de relevante medarbejderes e-mailarkiver. Søg-
ningerne har imidlertid ikke konstateret, hvorvidt der rent faktisk er foretaget nogle sagsbe-
handlingsskridt, herunder overvejelser om forholdet til trawlbekendtgørelsen mv.
Styrelsen har efter anmodning oplyst, at styrelsens kontor for EU & Fiskeriregulering var
ansvarlig for udarbejdelsen af bekendtgørelsen, og at Fiskerikontrolkontoret var ansvarlig for
at administrere tilladelser omfattet af bekendtgørelsen.
LFST’s overvejelser om trawlbekendtgørelsens
regler om maksimal bruttoton-
nage for trawlfiskeri i Limfjorden
LFST har udarbejdet en notits om sildefiskeri og brislingefiskeri i Limfjorden af 28. juli 2017,
som bl.a. indeholder overvejelser om hensigtsmæssigheden af trawlbekendtgørelsens regler
14.2.3
620
621
Bilag 251.
Bilag 256.
622
Bilag 257.
Side 244/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0247.png
14. SEPTEMBER 2018
om maksimal tonnage for fartøjer fiskende med trawl i Limfjorden.
623
Initialerne ”MA” er
anført på notitsen, hvilket vi antager betyder, at notitsen er udarbejdet af medarbejder A. Af
notitsen fremgår således bl.a. følgende:
”Reglen [§ 21, stk. 1, nr. 2, 1.
pkt., i trawlbekendtgørelsen] er gammel og problema-
tisk, idet måling af fiskefartøjers tonnage siden reglens indførelse er ændret. Således
vil en måling af et fartøjs tonnage i dag give en større tonnage, end det tidligere var
tilfældet. Som eksempel herpå er tonnagen på et af de fartøjer, der p.t. har tilladelse
til sildefiskeri i Limfjorden, 15,4 BT. Fartøjet blev moderniseret i 2010, og derefter
målt om til de 15,4 BT. Fartøjet havde før det blev målt om en tonnage på 10,3 BT.
De ydre fysiske mål før og efter fartøjet blev målt om er identiske, og hverken fartøjets
længde, bredde eller dybgang er ændret.”
Videre fremgår det, at
”Trawlbekendtgørelsens
regler om maksimal tonnage for fartøjer fiskende med trawl
i Limfjorden er utidssvarende og forhindre principielt trawlfiskeri af sild og brisling
med fartøjer velegnet hertil.
Der er aktuelt 8 fartøjer, der har tilladelse til sildefiskeri og 9 fartøjer, der har tilla-
delse til brislingefiskeri. Nogle af fartøjerne med tilladelse har fået dispensation fra
”Trawlbekendtgørelsens” regler om trawlfiskeri i Limfjorden, da de ellers ikke ville
kunne udøve fiskeriet
Indstilling
Det indstilles, at problemstillingen skitseres på førstkommende møde i Erhvervsfiske-
riudvalget, og at det evt. overvejes at meddele fiskerierhvervet, at der i den kommende
periode, hvor reglerne for udøvelse af henholdsvis silde- og brislingefiskeri Limfjor-
den vurderes, ikke vil kunne opnås tilladelse til fiskeri med fartøjer, der ikke allerede
har tilladelse.
[…]
Løsning
Det bør indledningsvis i Erhvervsfiskeriudvalget nærmere drøftes, hvilke kriterier der
konkret skal gælde for at have/få tilladelse til at fiske sild og brisling i Limfjorden.
Om nødvendigt bør DTU Aqua involveres med henblik på rådgivning om, hvilke fi-
skeriindsats der kan anbefales. Endvidere bør reglen om fiskefartøjers tonnage vur-
deres i forbindelse med revision af ”Trawlbekendtgørelsen””
623
Bilag 258.
Side 245/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0248.png
14. SEPTEMBER 2018
Det førstkommende møde i Erhvervsfiskeriudvalget blev afholdt den 22. august 2017. Der
foreligger et referat fra dette møde.
624
Referatet indeholder ingen oplysninger om, at det skulle
have været et punkt på dagsordenen eller i øvrigt drøftet, hvilke kriterier der bør gælde for
trawlfiskeri af sild i Limfjorden. Det har i øvrigt ikke kunnet konstateres, om problemstillin-
gen er blevet forelagt for Erhvervsfiskeriudvalget, herunder ved at søge i relevante e-mailar-
kiver mv.
I sit høringssvar har medarbejder A som nævnt givet udtryk for, at medarbejder A var forhin-
dret i at bringe emnet op på mødet i Erhvervsfiskeriudvalget den 22. august 2017.
Endvidere har medarbejder A i sit høringssvar anført, at der
”[i] mange år var […] enighed
blandt myndigheder og fiskeriforeninger om, at reglerne burde ændres, men da en ændring
af de pågældende regler ville afføde langvarige drøftelser om en lang række andre bestem-
melser i bekendtgørelsen, var det ikke muligt at gennemføre ændringerne”.
Imidlertid var spørgsmålet om uhensigtsmæssigheden af krav til brislingefiskeri blevet drøf-
tet i Erhvervsfiskeriudvalget på to møder, hhv. den 24. maj 2016
625
og 28. marts 2017
626
. Som
sagen foreligger oplyst, fik drøftelserne om kravene til brislingefiskeri i Limfjorden forment-
lig betydning for styrelsens efterfølgende dispensationer til sildefiskeri.
Således fremgår det af EU & Fiskeriregulerings notits til ministeren for fiskeri og ligestilling
af 18. september 2017
627
, vedrørende en henvendelse fra fisker B om brislingefiskeri, at LFST
efter drøftelser i Erhvervsfiskeriudvalget besluttede at tillade dispensationer for kravene i
reglerne for fiskeri i Limfjorden, fordi reglerne for fiskeri i Limfjorden ikke længere var tids-
svarende:
”På baggrund af ansøgning fra klager[fisker B] til miljø-
og fødevareministeren i 2016
om dispensation for krav om historisk tilknytning til brisling fiskeri i Limfjorden, sva-
rede NaturErhvervstyrelsen i brev af 9. maj 2016, at spørgsmålet ville blive taget op i
Erhvervsfiskeriudvalget. Efter drøftelse i Erhvervsfiskeriudvalget besluttede NaturEr-
hvervstyrelsen at tillade dispensationer for kravene i reglerne for fiskeri i Limfjorden.
Der blev givet én dispensation til klagers fartøj til fiskeri efter brisling, og to dispensa-
tioner til fiskeri efter sild, herunder til
[
fisker A’s] fartøj.
For så vidt angår klagers
anke vedrørende dispensation til fiskeri efter sild, herunder til [fisker A], er det således
korrekt, at der er givet dispensation for fartøjets størrelse, og ikke for historisk tilknyt-
ning som i klagers tilfælde. Beslutningen blev truffet, idet reglerne for Limfjorden ikke
længere er tidssvarende. Beslutningen blev fulgt op med et ønske om at tage reglerne
624
625
Bilag 268.
Bilag 259.
626
Bilag 260.
627
Bilag 261.
Side 246/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0249.png
14. SEPTEMBER 2018
for Limfjorden op til sanering, hvilket er sket i forbindelse med regelforenklingsarbej-
det. Regelforenklingsarbejdet ser ligeledes på de dispensationer, som er givet i tidens
løb, herunder om der er fejlagtigt er udstedet tilladelser i strid med bekendtgørelsen,
og ser på den fremtidige dispensationsmulighed.
Det har været Landbrugs- og Fiskeristyrelsens hensigt at drøfte revision af bekendtgø-
relsen med i Erhvervsfiskeriudvalget på dennes møde i august måned. På baggrund af
udskiftninger i deltagerkredsen i udvalget, blev punktet udsat til et senere møde. Fiske-
rikontrol har udarbejdet vedlagte notat om problemstillingen med utidssvarende regler
for bl.a. Limfjorden.”
(vores understregninger)
Notitsen blev sendt til ministersekretariatet ved e-mail af 22. september 2017.
628
I en e-mailkorrespondance
mellem Udenrigsministeriet og styrelsen vedrørende ”Mistanke
om dispensationer uden hjemmel i trawlbekendtgørelsen” forklarede medarbejder C ved e-
mail af 12. oktober 2017 uddybende, at LFST traf beslutningen om at tildele dispensationer
til trawlfiskeri efter sild i Limfjorden, fordi styrelsen, efter drøftelser i Erhvervsfiskeriudval-
get om brislingefiskeri i Limfjorden, havde givet fisker B dispensation til fiskeri efter brisling
i Limfjorden, fordi reglerne herom var forældede
629
:
”Med henvisning til dispensationen
til et (flere) fartøjer til fiskeri i Limfjorden har jeg
fundet noget dokumentation som jeg har vedhæftet. Sagen er en smule kompleks, da
der i virkeligheden er tale om 2 forskellige dispensationer.
Første dispensation gives til [fisker B] for tilladelse til fiskeri efter brisling i Limfjorden
uden historik. Dette krav var ikke bundet op på regler, men blot en praksis baseret på
et ønske om reduktion af flåden i Limfjorden. Herefter gives der dispensation til fartøjer
for deres størrelse målt i GT eller BRT til sildefiskeri.
Sammenhængen mellem de 2 sager er, at man ved første sag om brislinge fiskeri er-
kender at reglerne er forældende, og drøfter dette i erhvervsfiskeriudvalget. På bag-
grund af dette gives der dispensation til fiskeri efter sild.
Der har i erhvervsfiskeriudvalget været enighed om at man skal se på en tilpasning af
de gamle regler, så de er tidssvarende. Dette arbejde er ikke færdigt, men jeg har ved-
hæftet et udkast til et notits fra [medarbejder A] som skulle have været forelagt er-
hvervsfiskeriudvalget i efteråret 2017. Denne forelæggelse er udskudt ind til videre.
Styrelsessvar til [fisker B]
•
Notat om praksis for krav om historik
•
Referat af møde i Erhvervsfiskeriudvalget af 24. maj 2016
628
629
Bilag 262.
Bilag 263.
Side 247/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0250.png
14. SEPTEMBER 2018
•
•
Referat af møde i Erhvervsfiskeriudvalget af 28. marts 2017
Udkast til notits om regler.
Sig til hvis der er mere jeg kan gøre.”
(vores understregninger)
Medarbejder A deltog i møderne i Erhvervsfiskeriudvalget den 24. maj 2016 og 28. marts
2017, som medarbejder C henviste til.
I en senere e-mail forklarede medarbejder C også, at der ikke blev afsendt formelle afgørelser
om dispensation i de nævnte sager, men at de givne tilladelser til fiskeri skulle betragtes som
dispensationer.
630
Som det fremgår af referatet til mødet i Erhvervsfiskeriudvalget afholdt den 28. marts 2017,
var det ikke DFPO’s opfattelse, at der ved drøftelsen om dispensation til fisker B på mødet
den 16. maj 2016, blev taget stilling til
–
og slet ikke aftalt
–
at der skulle ske en generel
lempelse af kravene til fiskeri efter brisling i Limfjorden.
631
DFPO var således noget overra-
sket over, at LFST havde givet tre yderligere dispensationer til brislingefiskeri.
14.3 Retsgrundlag
Den 7. februar 2017, hvor tilladelsen til fisker A til trawlfiskeri af sild i Limfjorden blev
udstedt, var bekendtgørelse nr. 1588 af 11. december 2015 om trawl- og andet vodfiskeri
(”trawlbekendtgørelsen”) gældende. Bekendtgørelsen fandt anvendelse på fiskeri
på dansk
fiskeriterritorium med ethvert trawl- eller vodredskab, fæstnet til båd eller fartøj, der bevæges
ved hvilken som helst kraft, jf. trawlbekendtgørelsens § 1, stk. 1.
Det følger af trawlbekendtgørelsens § 21, stk. 1, nr. 2, 1. pkt., at der til fiskeri med trawl og
andet vod i Limfjorden ikke må benyttes spil, som drives af motor eller anden mekanisk kraft
ved fiskeri med fartøjer, der er målt over 12 GT
632
eller 8 BRT
633
, vest for Ålborg, og ved
fiskeri med fartøjer, der er målt over 10 BRT, øst for Ålborg.
Trawlbekendtgørelsen indeholder ikke udtrykkelig hjemmel til at meddele dispensation for
kravet om maksimal tonnage i bekendtgørelsens § 21, stk. 1, nr. 2, 1. pkt.
Trawlbekendtgørelsen er udstedt i medfør af bl.a. fiskerilovens § 32, som i stk. 1 fastslår, at
”[m]inisteren for fødevarer, landbrug og fiskeri kan fastsætte regler om anvendelse,
udformning, maskestørrelse, placering og antal af tilladte fiskeredskaber, mærkning
630
631
Bilag 263.
Bilag 260.
632
Bruttotonnage (også kaldet BT).
633
Bruttoregistertonnage.
Side 248/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0251.png
14. SEPTEMBER 2018
og afmærkning af fiskeredskaber og pæle, herunder regler om opstilling af og afstand
imellem disse samt om registrering af pladser for faststående fiskeredskaber.”
I forarbejderne til bestemmelsen fremgår, at bestemmelsen giver ”hjemmel til fastsættelse af
regler om både redskabsudformning, anvendelse, antal, placering, afstand og afmærkning”.
634
Der er ikke i forarbejderne anført nogle begrænsninger i forhold til udøvelsen af bemyndigel-
sen i relation til trawlfiskeri.
Trawlbekendtgørelsen blev ændret ved bekendtgørelse nr. 232 af 8. marts 2017. I denne for-
bindelse blev hverken bekendtgørelsens anvendelsesområde eller reglen om maksimal brut-
totonnage for trawlfiskeri i Limfjorden ændret, ligesom der ikke blev indsat en udtrykkelig
hjemmel til at meddele dispensation.
Trawlbekendtgørelsen fra 2015 er udstedt af NaturErhvervstyrelsen, mens 2017-bekendtgø-
relsen er udstedt af LFST. Bemyndigelserne hertil foreligger i henholdsvis bekendtgørelse nr.
512 af 23. april 2015 om NaturErhvervstyrelsens opgaver og beføjelser, § 5, stk. 1, nr. 28, og
bekendtgørelse nr. 800 af 20. juni 2017 om Landbrugs- og Fiskeristyrelsens opgaver og be-
føjelser, § 5, stk. 1, nr. 26.
Fiskerilovens § 4 bestemmer, at miljø- og fødevareministeren til rådgivning om gennemfø-
relse af lovens bestemmelser nedsætter forskellige udvalg, bl.a. Udvalget for Erhvervsfiskeri.
Efter lovens § 6 rådgiver Udvalget for Erhvervsfiskeri miljø- og fødevareministeren om plan-
lægning og udarbejdelse af regler om udøvelse af og regulering af det erhvervsmæssige fi-
skeri samt om fangstkapaciteten, redskabsanvendelsen mv. og om udarbejdelse af regler ved-
rørende førstegangsomsætningen af fisk.
14.4 Vurdering
14.4.1 Overholdelse af relevant lovgivning
Fisker A har fået tilladelse til trawlfiskeri af sild i Limfjorden i 2017 og 2018 med fartøjet
1/2, som frem til den 2. november 2017 havde en bruttotonnage på 20,8. Siden den 2. novem-
ber 2017 har fartøjets bruttotonnage været 46,3.
Tilladelserne fraviger dermed reglen i trawlbekendtgørelsens § 21, stk. 1, nr. 2, 1. pkt., hvor-
efter der til trawlfiskeri af sild i Limfjorden ikke må benyttes fartøjer med en bruttotonnage
på mere end 12.
Selvom trawlbekendtgørelsen ikke indeholder udtrykkelig hjemmel til at meddele dispensa-
tion fra den nævnte regel i § 21, kunne styrelsen ud fra almindelige forvaltningsretlige prin-
634
Jf. lovforslag nr. L106 af 26. november 1998, de specielle bemærkninger til § 32.
Side 249/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0252.png
14. SEPTEMBER 2018
cipper meddele dispensation til kravet om maksimal bruttotonnage. Det skyldes, dels at sty-
relsen har udstedt bekendtgørelsen, dels at bemyndigelsen i fiskeriloven ikke indeholder be-
grænsninger i forhold til at tillade trawlfiskeri med fartøjer, der overstiger 12 bruttotonnage.
En helt grundlæggende betingelse for at foretage dispensation er imidlertid, at der foreligger
en saglig grund.
Ved vurderingen af, om der foreligger saglig grund til at dispensere, må der lægges vægt på,
at der ikke ses at foreligge skriftlig dokumentation for overvejelser, der indikerer, at fisker
A eller fisker A’s fartøj befandt sig i en særlig situation i relation til de reale hensyn,
som er kommet til udtryk i trawlbekendtgørelsens regel om maksimal bruttotonnage,
at styrelsen i et internt notat har anført, at der er givet tilsvarende tilladelser til andre fi-
skere/fartøjer, og endelig
at styrelsen i det nævnte interne notat har bemærket, at reglen om maksimal bruttotonnage
er uhensigtsmæssig og utidssvarende og principielt forhindrer trawlfiskeri af sild med
fartøjer egnet hertil.
På det foreliggende grundlag er der således mest, som tyder på, at styrelsen reelt har indført
en anden ordning end den, som fremgår af trawlbekendtgørelsens § 21, stk. 1, nr. 2, 1. pkt.
Mest tyder dermed på, at det ikke var særlige forhold, der medførte, at fisker A blev meddelt
tilladelse til trawlfiskeri i Limfjorden, men at styrelsen ganske enkelt ikke har været enig i
hensigtsmæssigheden af den regel, der er fastlagt i § 21, stk. 1, nr. 2, 1. pkt., og på den bag-
grund i strid med bekendtgørelsen har valgt at følge en anden
–
ikke offentliggjort
–
praksis.
Idet styrelsens praksis hverken er offentliggjort eller dokumenteret, kan det ikke med den
fornødne sikkerhed konkluderes, hvorvidt den pågældende praksis strider mod fiskeriloven.
Men det kan konstateres, at denne praksis er blevet til på en måde, som er i strid med almin-
delige forvaltningsretlige principper og formentlig også med fiskeriloven, jf. uddybende
herom afsnit 14.4.2 nedenfor.
14.4.2 Overholdelse af forvaltningsretlige regler
Hvis styrelsen ønskede at indføre en anden regel end den, som fremgår af trawlbekendtgørel-
sens § 21, var den rette fremgangsmåde at ændre den pågældende regel. At der på den ene
side tilsyneladende er blevet administreret uden hensyn til reglen om maksimal bruttoton-
nage, samtidig med at reglen ikke er søgt ændret enten ved at ophæve/ændre kravet eller ved
at indsætte udtrykkelig hjemmel til at meddele dispensation, er en alvorlig fejl.
Det er også en klar fejl, at bekendtgørelsen rent faktisk er ændret i både 2015 og 2017, uden
at der på dette punkt er foretaget relevante ændringer. Det har ikke været muligt at afdække,
Side 250/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0253.png
14. SEPTEMBER 2018
hvorfor de nødvendige ændringer af bekendtgørelsen ikke er foretaget, selvom der har været
anledninger hertil.
I sit høringssvar har medarbejder A anført, at der
”[i] mange år var […] enighed blandt
myndigheder og fiskeriforeninger om, at reglerne burde ændres, men da en ændring af de
pågældende regler ville afføde langvarige drøftelser om en lang række andre bestemmelser i
bekendtgørelsen, var det ikke muligt at gennemføre ændringerne”.
Denne omstændighed kan selvsagt ikke ændre ved, at det er en klar fejl, at styrelsen ikke
søgte at ændre trawlbekendtgørelsen enten ved at ophæve/ændre kravet om maksimal brutto-
tonnage eller ved at indsætte udtrykkelig hjemmel til at meddele dispensation. Det må tværti-
mod anses for at være en skærpende omstændighed, at kravet om maksimal bruttotonnage
bevidst ikke blev ændret, fordi det ville skabe politiske drøftelser vedrørende trawlbekendt-
gørelsens øvrige regler.
Konsekvensen af de nævnte fejl er, at det ikke uden videre er muligt at finde information om
de gældende krav til trawlfiskeri i Limfjorden. Nogle fiskere kan som følge heraf have ind-
rettet deres virksomhed i tillid til, at der gælder et krav om maksimal bruttotonnage, f.eks.
ved at indrette deres fartøjer, således at de overholder dette krav. Sagens oplysninger tyder
på, at dette muligvis har været tilfældet for fisker B.
En anden mulig konsekvens er, at nogle fiskere ikke har søgt om tilladelse til trawlfiskeri i
Limfjorden, da deres fartøjer ikke overholder det officielle, men altså ikke gældende krav i
trawlbekendtgørelsen.
Indtil en evt. ændring af bekendtgørelsen måtte være foretaget, burde styrelsen således som
minimum have offentliggjort sin praksis om tilladelse til trawlfiskeri i Limfjorden. Det er en
alvorlig fejl og i strid med god forvaltningsskik, at dette ikke blev gjort.
Det bemærkes, at vi ikke er bekendt med, i hvilken grad den pågældende praksis har været
kendt i erhvervet, og at et sådant kendskab i givet fald i nogen grad kan afbøde virkningerne
af, at praksis ikke har været offentliggjort. Dette spørgsmål kan dog ikke ændre ved, at det er
en klar fejl og i strid med god forvaltningsskik, at styrelsens praksis ikke har været offentlig-
gjort.
Uanset om styrelsen havde ændret trawlbekendtgørelsen eller fastholdt en praksis, der var i
klar modstrid med bekendtgørelsen, følger det af fiskerilovens § 6, at spørgsmålet skal fore-
lægges for Erhvervsfiskeriudvalget.
Ved en gennemgang af udvalgets mødereferater for perioden ses problemstillingen ikke at
have været på dagsordenen eller på anden vis drøftet. Det har derfor ikke været muligt at
Side 251/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0254.png
14. SEPTEMBER 2018
konstatere, hvorvidt styrelsen har overholdt reglen i fiskerilovens § 6. Det ser imidlertid ikke
ud til at være tilfældet.
Styrelsen har endvidere på en række centrale punkter udvist en manglende grad af dokumen-
tation i sin sagsbehandling. Der ses således f.eks. ikke i journaliseringsmæssig henseende at
være oprettet en sag om fisker A’s tilladelse til
trawlfiskeri i Limfjorden, hvilket har gjort det
vanskeligt at afdække, om styrelsen har foretaget sagsbehandlingsskridt, ligesom fornyelsen
af tilladelsen i 2018 ikke har kunnet findes.
Det forhold, at styrelsen ikke i journaliseringsmæssig henseende har oprettet en sag om fisker
A’s tilladelse til trawlfiskeri i Limfjorden, har en række uhensigtsmæssige konsekvenser til
følge, f.eks. at det er vanskeligt at fremfinde tilladelsen og fornyelsen af tilladelsen og de
foretagne sagsbehandlingsskridt samt at have et tilstrækkeligt overblik over sin praksis. Det
er i strid med journaliseringspligten, at styrelsen ikke journaliseringsmæssigt oprettede en
sådan sag.
Styrelsens praksis ses endvidere ikke at være klart og tilstrækkeligt dokumenteret. Man kunne
f.eks. forvente, at der forelå et internt praksisnotat eller lignende, når styrelsens praksis afvi-
ger fra bekendtgørelsen, og når den pågældende praksis ikke er offentliggjort på styrelsens
hjemmeside. Det ses imidlertid heller ikke at være tilfældet. Styrelsen ses således ikke at have
foretaget undersøgelser af, hvorvidt den indførte praksis lovligt kan indføres inden for fiske-
rilovens rammer. Det er en fejl og i strid med officialmaksimen.
Det er endvidere uklart, om medarbejder A udarbejdede et notat om samtalen/samtalerne med
fisker B. Medarbejder A
i sit høringssvar anført, at medarbejder A har udarbejdet ”noter i
håndakter om sin samtale med fisker B”. Det har i forbindelse med forvaltningseftersynet
imidlertid ikke været muligt at fremfinde sådanne evt. noter. Hvis medarbejder A har gjort et
sådant notat om samtalens/samtalernes indhold, er det i strid med offentlighedslovens § 15,
at det ikke er journaliseret.
Hvis medarbejder A ikke har udarbejdet et sådant notat, er det i strid med offentlighedslovens
§ 13 om notatpligt, idet det har haft karakter af et væsentligt sagsekspeditionsskridt i bestem-
melsens forstand. Der kan i den forbindelse henvises til, at styrelsen
–
som følge af samta-
len/samtalerne mellem medarbejder A og fisker B
–
aflyste en bestilling fra Miljø- og Føde-
vareministeriet om at udarbejde et svar på ministerens vegne over klagen fra fisker B.
Side 252/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0255.png
14. SEPTEMBER 2018
15.
ANSÆTTELSESRETLIG VURDERING
Vores vurderinger har alene baseret sig på, om der på baggrund af de foreliggende oplysnin-
ger er begået tjenesteforseelser. Vurderingerne angår således alene disciplinære forhold, og
tager ikke sigte på diskretionære forhold.
På det foreliggende grundlag er det vores opfattelse, at der er grundlag for at indlede tjenstlige
forhør mod to tjenestemænd.
Side 253/253
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 686: Kammeradvokatens rapport om forvaltningseftersyn af Landbrugs- og Fiskeristyrelsens sagsbehandling i nogle specifikke sagsforløb
1940876_0256.png
København
Vester Farimagsgade 23
1606 København V
Aarhus
Åboulevarden 49
8000 Aarhus C
www.kammeradvokaten.dk