MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 551: Grundnotat om reduktion af visse plastprodukters miljøpåvirkning, fra miljø- og fødevareministeren

Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del Bilag 551
Offentligt

Folketingets Miljø- og Fødevareudvalg

Den 22. juni 2018

Sagsnummer: 2018-320

./.

Vedlagt fremsendes til udvalgets orientering grundnotat om Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets

og Rådets direktiv om reduktion af visse plastprodukters miljøpåvirkning, KOM (2018) 0340.

Med venlig hilsen

Jesper Wulff Pedersen

Departementet

Slotsholmsgade 12

DK-1216 København K

Tel +45 33 92 33 01

Fax +45 33 14 50 42

[email protected]

ww.mfvm.dk

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 551: Grundnotat om reduktion af visse plastprodukters miljøpåvirkning, fra miljø- og fødevareministeren

Ressourcer og Forsyning

Ref. THFRI

Den 22. juni 2018

MFVM 557

GRUNDNOTAT TIL FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

om Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om reduktion af

visse plastprodukters miljøpåvirkning

KOM (2018) 340

Resumé

Kommissionen har fremlagt forslag til nyt direktiv om reduktion af visse plastprodukters miljøpå-

virkning. Direktivet indeholder initiativer til håndtering af 1o engangsprodukter af plast samt fiske-

redskaber, der indeholder plast. Direktivet er fremsat på baggrund af undersøgelser af affald på

udvalgte europæiske strande. De 10 engangsplastprodukter, som oftest findes på strandene, er iden-

tificeret på bagrund af optælling af affaldet. Disse 10 produkttyper opgøres sammen med tabte fiske-

redskaber at udgøre 70 % af den samlede mængde affald, som findes på de europæiske strande.

Kommissionen foreslår på denne baggrund, at en vifte af initiativer iværksættes til håndtering af de

udvalgte produktkategorier, heraf er de væsentligste initiativer: Forbud mod salg af engangsbestik

og tallerkner, sugerør, ballonpinde og vatpinde fremstillet af plast, krav om, at plastflasker skal

konstrueres således at plastlåg ikke kan adskilles fra selve flasken og krav om indførelse af udvidet

producentansvar, med krav om afholdelse af udgifter til oprydning blandt andet på cigaretfiltre,

engangsbægre og hygiejneartikler mm. Forslagets initiativer vurderes at indeholde en skærpet be-

skyttelse af det danske havmiljø og en skærpet beskyttelse af dansk natur og miljø i forhold til hen-

kastning af plastaffald.

Baggrund

Kommissionen har ved KOM (2018) 340 af den 28. maj fremsendt forslag om direktiv om reduktion af

visse plastprodukters miljøpåvirkning. Forslaget er oversendt til Rådet den 28. maj i en dansk sprog-

udgave.

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF 192, stk. 1 og skal behandles efter proceduren for den al-

mindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.

Formål og indhold

Forslaget skal ses i sammenhæng med øvrige fælleseuropæiske initiativer til bekæmpelse af plastforu-

rening. Den nyligt fremførte europæiske plaststrategi fra januar 2018 påpegede behovet for et lovgiv-

ningsinitiativ på EU-plan, specifikt rettet mod engangsplastprodukter.

Baggrunden for fremsættelse af forslaget er Kommissionens ønske om at begrænse affald i havene i

tråd med de internationale forpligtelser, Fællesskabet tidligere har indgået. Direktivets fokus på plast-

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 551: Grundnotat om reduktion af visse plastprodukters miljøpåvirkning, fra miljø- og fødevareministeren

produkter skyldes, at 80-85 % af den samlende affaldsmængde fundet på udvalgte europæiske strande

er plastaffald. Plastaffald i havet udgør en risiko for dyrelivet, idet bl.a. havpattedyr og havfugle kan

indtage og ophobe plast i kroppen samt risikere at sidde fast i plaststykker eller blive kvalt. Plastaffald i

havet har også samfundsøkonomiske konsekvenser bl.a. i form af øgede udgifter til strandrensning

samt gener for skibsfart, fiskeri, turisme og rekreative aktiviteter. Plastaffald i havet kan ved slid og

nedbrydning danne mikroplast. Bag initiativet til direktivet ligger også et ønske om at fremme cirkulær

økonomi ved bedre indsamling og behandling af plastaffald, samt et ønske om at skabe fokus på mere

selektiv anvendelse af plastprodukter. En fælles koordineret indsats på dette område modvirker et

fragmenteret marked med nationale særregler.

Udkastet til direktivet indeholder blandt andet forslag om:



At medlemsstaterne skal sikre initiativer til væsentlig reduktion af forbruget af visse engangs-

plastprodukter til mad og drikkevarer (for eksempel visse fødevarebeholdere til fastfood og take-

away samt drikkebægre).



At visse plastprodukter forbydes på det indre marked (forslaget indeholder forbud mod salg af

engangsbestik og tallerkner, sugerør, ballonpinde og vatpinde fremstillet af plast).



At medlemsstaterne skal sikre separat indsamling af minimum 90 % af al drikkevareemballage af

plast, samt krav om at plastflasker konstrueres således at plastlåg ikke kan adskilles fra selve fla-

sken.



At medlemsstaterne skal sikre, at visse en-gangs plastprodukter (vådservietter, bind, tamponer

og balloner) mærkes med information om f.eks. miljøpåvirkning ved henkastning i naturen.



At medlemsstaterne skal sikre, at der etableres et udvidet producentansvarssystem for fiskeud-

styr, med komponenter af plast (herunder garn), samt for en række produkter herunder: cigaret-

filtre, engangsbægre, fødevarebeholdere, engangsservice, indpakningsposer, drikkevarebeholde-

re, vådservietter, hygiejnebind, balloner og letvægtsbæreposer. Producentansvaret indebærer

som minimum, at den markedsføringsansvarlige skal finansiere indsamling af plastaffaldet, be-

handling heraf og oprydning af henkastet affald.

Europa-Parlamentets udtalelser

Det foreligger endnu ikke nogen udtalelse.

Nærhedsprincippet

Kommissionen påpeger, at hvis medlemsstaterne hver især træffer ukoordinerede foranstaltninger

med forskelligt omfang, fokus og ambitionsniveau, risikerer det at have negativ effekt på sammenhæn-

gen i det indre marked. Af denne grund argumenterer Kommissionen for nødvendigheden af at etable-

re en harmoniseret lovramme, der fastlægger fælles mål og foranstaltninger på EU-plan for at forebyg-

ge og reducere mængden af marint plastaffald. Forslaget vurderes at være i overensstemmelse med

nærhedsprincippet.

Gældende dansk ret

De produkter, som behandles i direktivet, er i dansk lovgivning reguleret af flere regelsæt. Den væsent-

ligste regulering er lov om afgift på visse emballager, poser, engangsservice og pvc-folier (emballageaf-

giftsloven). Loven pålægger afgift på både plastfødevarebeholdere, -drikkebægre, -engangsservice,

plastposer og visse drikkevareemballager og vurderes at have en vis forbrugsreducerende effekt. Ho-

vedparten af drikkevareemballager i Danmark er desuden omfattet af det danske pantsystem, jf. pant-

bekendtgørelsen. Miljø- og Fødevareministeriet arbejder på en uddybende redegørelse for regulerin-

gen af de enkelte produktkategorier omfattet af direktivet. Samtidig pålægger havstrategiloven, som

implementerer

EU’s havstrategidirektiv,

miljø- og fødevareministeren at udarbejde havstrategier, som

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 551: Grundnotat om reduktion af visse plastprodukters miljøpåvirkning, fra miljø- og fødevareministeren

sikrer,

at der opnås god tilstand i havmiljøet, herunder at ”egenskaberne ved og mængderne af affald i

havet ikke skader kyst-

og havmiljøet”.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Vedtagelse af det fremlagte forslag vil medføre behov for tilpasning af dansk lovgivning.

Økonomiske konsekvenser

Forslaget vurderes at kunne have statsfinansielle konsekvenser, da forbud af engangsservice i plast kan

påvirke provenuet fra emballageafgiften på engangsservice. Hvis forslaget reducerer brugen af en-

gangsservice vil provenuet falde mens et skift til andre materialer, for eksempel træ, vil øge provenuet,

da disse typisk er tungere pr. styk. Provenueffekten vil afhænge af størrelsen af disse modsatrettede

effekter og er endnu ikke vurderet. De statsfinansielle udgifter vurderes herudover hovesagligt at ved-

røre administrative udgifter til implementering af producentansvar.

Det er forventningen, at der som følge af forslaget vil ske en reduktion i udgifter til indsamling af affald

på strande, veje og i parker. Den reduktion understøttes endvidere af en række markedsdrevne initia-

tiver fra blandt andet dele af detailhandlen, som frivilligt har valgt ikke at føre visse plastprodukter.

Eksempelvis har COOP allerede indført et stop for salg af vatpinde af plast og Føtex har meddelt, at de

stopper salg af engangsbestik af plast.

Forslaget ses hovedsagligt at have erhvervsøkonomiske konsekvenser, disse er nærmere gennemgået

nedenfor:

Fødevarebeholdere og drikkebægre.

Her foreslår Kommissionen

tiltag til opnåelse af en ”væsentlig

reduktion” af forbruget, men Kommissionen

har ikke nærmere definereret konkrete mål eller fastsat

obligatoriske tiltag til opnåelse heraf. Kommissionen har indikeret, at nye tiltag for eksempel kunne

finde inspiration i de tiltag, som findes i emballagedirektivet til reduktion af letvægtsplastposer, her-

under forbud mod gratis udlevering. Kommissionen har dog ikke det fornødne datagrundlag til fast-

sættelse af baseline for forbrug per borger, som det gælder plastposer. De økonomiske konsekvenser af

dette initiativ er usikre henset til uklarheden af forslagets rækkevidde. Direktivet lægger op til at nær-

mere regler herom vil kunne fastlægges ved gennemførelsesretsakter.

Vatpinde, bestik, tallerkner, rørepinde, sugerør og ballonpinde af plast.

Her foreslår Kommissionen

at disse produkter forbydes. Der er på nuværende tidspunkt identificeret én dansk producent af en-

gangsplastikbestik, men det kan ikke udelukkes, at et forbud mod disse produkter vil ramme flere dan-

ske virksomheder. Overordnet vurderes dette initiativ dog ikke at indebære betydelige omkostninger

for danske producenter. Initiativet vurderes heller ikke at være forbundet med mærkbare omkostnin-

ger for dansk detailhandel, da produkterne vil kunne substitueres med lignende produkter af andre

materialer. Initiativet vil muligvis medføre fordyrende omkostninger for restaurationsbranchen i for-

bindelse med overgang til andet engangsservice. Dette vil blive undersøgt nærmere i samarbejde med

branchen.

Designkrav.

Kommissionen foreslår krav om, at drikkevareflasker af plast skal konstrueres således, at

plastlåg ikke kan adskilles fra selve flasken. Drikkevareproducenterne oplyser, at dette vil have betyde-

lige omstillingsomkostninger til nye maskiner og højere løbende omkostninger til øget materialefor-

brug grundet krav om mere komplicerede låg. Overgang til for eksempel

”sportcaps”,

som kendes fra

drikkedunke til cykling, vurderes af erhvervet, at ville medføre en betydelig mérudgift, som følge af

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 551: Grundnotat om reduktion af visse plastprodukters miljøpåvirkning, fra miljø- og fødevareministeren

større materialeforbrug. Desuden oplyser branchen, at 9 ud af 10 af de flasker, der afleveres i pant- og

retursystemet, afleveres med låg.

Indsamling af minimum 90 % af al drikkevareemballage af plast.

Kommissionens forslag om ind-

samlingskrav på 90 % vurderes at være opfyldt i Danmark for de emballager, der indgår i pantsyste-

met. Mængden af drikkevareemballager, der ikke indgår i pant- og retursystemet er dog ikke afdækket,

det er derfor på nuværende tidspunkt ikke klart, om Danmark samlet set lever op til kravet om 90 %

indsamling af drikkevareemballager.

Krav til mærkning.

Kommissions forslag om krav til mærkning af vådservietter, bind, tamponer og

balloner med henblik på at undgå henkastning ved udskylning i toiletter, vurderes ikke at medføre

nævneværdige meromkostninger.

Udvidet producentansvar.

Kommissionen foreslår indførelse af udvidet producentansvar for fiskered-

skaber, der indeholder plast, samt for alle ovenfor nævnte engangsplastprodukter, med undtagelse af

de produkttyper, som foreslås forbudt. Producentansvaret er desuden udvidet til også at indeholde

krav om, at producenterne skal afholde omkostninger til oprydning. Producenternes omkostninger

forbundet hermed er ikke endnu ikke estimeret, men vurderes at udgøre den væsentligste omkostning

i direktivet. Som indikation for omkostningsniveauet kan ses til kommunernes omkostninger til be-

handling af de samme produkttyper.

Med hensyn til omkostningerne til oprydning indikerer kommunernes udgifter til oprydning, at der er

tale om betydelige omkostninger. En foreløbig opgørelse viser, at kommunerne ved den jyske vestkyst

årligt bruger ca. 7,2 mio. kr. til indsamling af marint affald ved vestkysten. Direktivets ansvar for op-

rydning gælder også for henkastning af de omfattede produkttyper andre steder end det marine miljø.

Som indikation på omkostningerne forbundet med oprydning af de omfattede produkttyper kan næv-

nes, at Københavns Kommune i 2008 estimerede, at det ville koster ca. 2 kr. pr. henkastet cigaretskod,

hvis København skulle holdes ren for cigaretskodder. De økonomiske konsekvenser er dog endnu ikke

vurderet af Miljø- og Fødevareministeriet og må forventes at afhænge af organiseringen af producent-

ansvaret.

Det må forventes, at producenternes meromkostninger overvæltes på forbrugerne, såvel som forbru-

gerne i dag betaler for den kommunale affaldsbehandling. Ved et producentansvar står forureneren-

betaler-princippet tydeligere frem, eftersom det er forbrugere af de givne produkter, som betaler for

affaldsindsamlingen og oprydningen.

Beskyttelsesniveauet og andre konsekvenser

Forslagets initiativer vurderes at indeholde en skærpet beskyttelse af det danske havmiljø og generelt

skærpet beskyttelse af dansk natur og miljø i forhold til henkastning af plastaffald og understøtter

implementeringen af havstrategidirektivet. Forslagets endelige effekt for beskyttelsesniveauet vil i høj

grad afhænge af, hvilke produkter, løsninger og materialer, der erstatter dem, som udfases som følge af

forslaget.

Høring

Forslaget har været i høring på høringsportalen samt i skriftlig høring i EU Miljøspecialudvalget.

Plastindustrien er positiv overfor forslaget men bemærker, at eventuelle forbud mod visse produktty-

per bør bygge på en komparativ livscyklusanalyse, med de produkter, som engangsplastprodukterne

vil blive substitueret med. Angående indførelse af producentansvar appelleres til, at det udvidede pro-

ducentansvar bliver struktureret således, at systemet skaber incitamenter til at forbedre design- og

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 551: Grundnotat om reduktion af visse plastprodukters miljøpåvirkning, fra miljø- og fødevareministeren

genanvendelsesmulighederne. Derfor bør producentansvar på f.eks. fødevarebeholdere følge princip-

pet om, at forureneren betaler. Det vil sige, at de der markedsfører de mest miljøvenlige emballager

skal betale mindre end dem, der markedsfører mindre miljøvenlige emballager.

Dansk Industri er positive overfor forslaget, men forholder sig skeptisk til, hvorvidt producentansvar

er det rette instrument i forhold til at reducere plast på strandene. Dansk Industri fremhæver i tråd

med bemærkningerne fra Plastindustrien, at incitamenterne i producentansvarssystemet er afgørende

for, om målene opnås. Ved implementering af producentansvar på emballage opfordres til fokus på at

give incitamenter til miljøvenligt produktdesign. Desuden tilkendegives tvivl om, hvorvidt krav om

mærkning af korrekt bortskaffelse af produkter reelt vil bidrage til en adfærdsændring.

Danmarks Naturfredningsforening er positive overfor forslaget og støtter et forbud mod de engangs-

produkter, som er årsag til meget forurening i vores natur. Foreningen påpeger dog ligeledes, at substi-

tution med andre engangsprodukter af andre materialer kan udgøre et problem, der bør afklares.

Danmarks Naturfredningsforening fremhæver, at direktivet bør have fokus på reduktion af forbruget

af engangsprodukter, gerne via inddragelse af økonomiske virkemidler til at reducere forbruget.

Danmarks Naturfedningsforening er positive overfor den fremlagte regeringsholdning, men fremhæ-

ver at gennemførelsen af dette direktiv ikke bør afvente en undersøgelse af, om der er andre plastpro-

dukter, der skaber miljøproblemer og foreslår derfor, at det i stedet sker som et næste skridt. Dan-

marks Naturfedningsforening finder det endvidere sikkert at antage, at vi ikke indsamler 90 % af vores

drikkevareemballage af plast, i den forbindelse henvises til, at flere emballager på det danske marked

for eksempel, juice mv.

–

ikke er en del af pantsystemet som det er i dag.

Bryggeriforeningen stiller spørgsmål til, om ikke kommunerne bør sænke affaldsgebyret svarende til

de omkostninger, der lægges op til fremover vil blive dækket via producentansvar, hvis affaldsgebyrer-

ne skal fastsættes ud fra et hvile i sig selv princip. Bryggeriforeningen påpeger også, at kravet om at

låget skal forblive fastgjort til drikkevareemballagen forventes at medføre et 2-4 gange større materia-

leforbrug (svarende til 2.200 ton) til produktion af nye låg, og at udgiften til nye låg forventes tredoblet

med en deraf følgende årlig meromkostning på 110 mio. kr. Bryggeriforeningen gør opmærksom på, at

9 ud af 10 af de plastflasker, som i dag indsamles gennem pant- og retursystemet, returneres med låg,

og at restfraktionen ender i det almindelige husholdningsaffald. Bryggeriforeningen mener desuden, at

det bør fremgå, at Kommissionens forslag ikke har en entydig miljøgevinst, henset til at forslaget kan

føre til en negativ substitution og øget materialeforbrug som følge af designkrav til låg på drikkevare-

emballager. Bryggeriforeningen støtter, at der ikke skal stilles designkrav om fastgørelse af låg på

plastflasker.

Dansk Affaldsforening bifalder forslaget, men ser gerne indførelse af krav om incitamenter til genbru-

gelige take-away-emballager. Dansk Affaldsforening peger på behov for klarere definitioner i direktivet

og påpeger desuden mulige uhensigtsmæssigheder ved kravet om, at låg skal fastgøres til drikkevare-

emballager, da det kan besværliggøre genanvendelsen, hvis låget er fremstillet af en anden plasttype

end selve flasken, eller hvis låget tilføjes dele af for eksempel metal. Danmarks Naturfredningsforening

deler denne bekymring, og Dansk Industri og Bryggeriforeningen tilkendegiver lignende synspunkt

med tilføjelse af, at 9 ud af 10 flasker, der returneres gennem Dansk Retursystem, faktisk returneres

med låg på.

Dansk Affaldsforening bakker op om at se på andre uhensigtsmæssige plastprodukter også, f.eks. nogle

som generer genanvendelsesmulighederne (for eksempel fuldt plastikfolieindpakkede plastikflasker og

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 551: Grundnotat om reduktion af visse plastprodukters miljøpåvirkning, fra miljø- og fødevareministeren

laminerede plastprodukter). Dansk Affaldsforening mener desuden, at emballageafgiften bør differen-

tieres, og at afgifterne skal have et gennemsyn, således at de understøtter en udvikling mod mindre

plastik, mindre engangsservice og mindre PVC-folie.

Dansk Erhverv anfører, at direktivet bør opstille fleksible rammer for medlemsstaterne, således at

medlemslande ikke tvinges til at gennemføre forbud rettet mod visse engangsprodukter af plast, hvis

ikke disse udgør et problem i det pågældende land. Dansk Erhverv fremhæver, at de er kraftigt imod

forslaget om producentansvar, herunder afholdelse af udgifter til oprydning, da Dansk Erhverv finder

det urimeligt at tvinge producenter til at betale for oprydning af svineri forårsaget af forbrugere. Dansk

Erhverv støtter direktivets informationsinitiativer.

3F støtter den foreslåede regeringsholdning, idet de påpeger, at der i forbindelse med indsamling og

behandling af den indsamlede plast, skal sikres, at der ikke opstår arbejdsmiljømæssige risici for de

medarbejdere, der evt. skal udføre indsamlingen og behandlingen af de forskellige plastmaterialer.

Dansk Miljøteknologi støtter forslaget til dansk holdning men bemærker, at der fra dansk side også bør

være fokus på fremme af biobaserede alternativer til fossil plast, som kan bidrage til udviklingen af en

innovativ bioøkonomi.

Danmarks Jægerforbund bemærker, at foreningen har besluttet at arbejde for udfasning af engangs-

plast i haglpatroner. I dag udskydes der i forbindelse med haglskydning en plastforladning (haglskål)

sammen med haglene, og denne haglskål af plast ønskes substitueret med et mere miljøvenligt pro-

dukt. Danmarks Jægerforbund ønsker, at der i direktivet indarbejdes krav til en væsentlig reduktion

og indførelse af producentansvar på haglpatroner med komponenter af plast, som udskydes sammen

med haglene.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

På bagrund af de øvrige medlemsstaters umiddelbare indikationer ved Kommissionens præsentation

af forslaget, forventes medlemsstaterne generelt at forholde sig positivt til forslaget.

Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen er enig i behovet for indsatser på plastområdet og bifalder, at der er tale om et ambitiøst

forslag fra Kommissionen, idet man deler ambitionen om at mindske mængden af henkastet plastaf-

fald gennem initiativer til mindre forbrug, øget genanvendelse og incitamenter til genanvendeligt de-

sign. Regeringen finder det vigtigt, at der med forslaget ikke skabes utilsigtede negative konsekvenser

for beskyttelsesniveauet, for eksempel ved at produkter, løsninger og materialer erstattes med andre

mere miljøbelastende alternativer. Forslaget bruger alene en opgørelse over plastprodukter fundet på

europæiske strande, som indikation for hvilke plastprodukter, der udgør et forureningsproblem. Rege-

ringen mener i tilføjelse hertil, at det bør undersøges nærmere, om der er plastprodukter, som skaber

andre miljøudfordringer, som ikke nødvendigvis findes henkastet på europæiske strandene, som bør

medtages i direktivet. Regeringen vil arbejde for, at der ikke stilles designkrav om fastgørelse af låg på

plastflasker, idet et sådant designkrav risikerer at virke som en hindring for genanvendelsesprocessen

og skabe incitament til omgåelse ved anvendelse af låg af for eksempel metal. Regeringen vil arbejde

for en afklaring af, hvorvidt et udvidet producentansvar kan udgøre et effektivt instrument, herunder

hvordan omkostningerne til oprydning af henkastet affald eventuelt kan fordeles blandt producenter-

ne.

Regeringen vil tage mere specifik stilling til forslagets elementer, når der er gennemført en nærmere

analyse af forslaget indhold og konsekvenser.

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 551: Grundnotat om reduktion af visse plastprodukters miljøpåvirkning, fra miljø- og fødevareministeren

Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.