Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del Bilag 5
Offentligt
1796317_0001.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Fredericia, den 1. september 2017
Kommentarer til
NITRATOVERVÅGNING OG
INDBERETNING TIL EU
Rapport udarbejdet af COWI for
MILJØ- OG FØDEVAREMINISTERIET, AUGUST 2017
1
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0002.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Indledning, opsummering og konklusion
Tak for modtagelsen af rapporten og hermed følger vores bemærkninger til den. Vi har gennemgået
rapporten i det omfang det har været muligt i den korte tid vi har haft til rådighed. Vi kan derfor ikke
garantere, at vi ikke vil kunne finde mere at påpege med tiden.
Anbefaling
Vi anbefaler, at ministeren ikke anerkender rapporten, fordi den ikke opfylder Kommissoriet eller det som
der var stillet i udsigt med undersøgelsen. Vi anbefaler, at ministeren opfordrer Rigsrevisionen til at lave en
kulegravning af grundvandsindberetningerne.
Konklusion
Rapporten indeholder slet ikke den tilbundsgående analyse som vi var stillet i udsigt.
Der er væsentlige formfejl i rapporten, herunder manglende konklusion. Der er heller ikke samlede afsnit,
hvor kritikken af indberetningerne er samlet.
Vi var stillet en proces i udsigt som skulle afklare alle spørgsmål, men må konstatere at man ikke er
lykkedes med at gennemføre armslængdeprincippet og inddragelse af interessenter i det omfang
ministeren havde givet udtryk for det skulle blive tilfældet.
Der er ikke lavet en tilstrækkelig tilbundsgående undersøgelse af målestederne. Vi har fundet fejl og
mangler som COWI ikke har fundet.
Der er ikke lavet en tilstrækkelig tilbundsgående juridisk analyse, bl.a. konformiteten ift. EU-retten. Der er
ikke lavet en selvstændig juridisk analyse af definitionen af grundvand, man har nøjedes med at lægge
undersøgtes egen forklaring til grund.
Forskellen mellem 2000-vejledning og 2008-vejledningen er ikke tilstrækkeligt veldokumenteret. Det er slet
ikke tilstrækkeligt afklaret, hvad det er i 2008-vejledningen, der medfører, at der skal indberettes på en
anden måde. Hvis der endelig er en forskel, der kan legitimere ændringen, så er det ikke undersøgt om
måleprogrammet burde indrettes på en anden måde, fordi resultaterne fra og med 2008-vejledningen ikke
kan sammenlignes.
Nitratdirektivet stiller implicit krav om, at man skal kunne sammenligne målingerne år for år, periode for
periode. Det er ikke muligt, når man løbende ændrer målestederne. COWI burde have undersøgt denne del
indgående. Denne del har ligeledes sammenhæng med, at undersøgelsen ikke indeholder et EU-
konformitetstjek.
Rapporten tager ikke stilling til om og i givet fald, hvordan myndighederne har taget stilling til målesteder,
der er landbrugspåvirket. Der er indberettet målinger, der er beliggende under København. Disse
målesteder er ikke blevet fundet i forbindelse med rapporten.
COWI skriver, at "”O fa get” af itratforure i ge
skal derfor forstås som mængde af nitratforurening,
som direkte eller indirekte stammer fra landbruget og geografisk afgrænset til nitratforurening inden for
det samlede landbrugsareal i Danmark." Men de påtaler ikke, at et trecifret antal målinger er i byer, skove
og andre ikke landbrugsområder. De analyserer på intet tidspunkt de data, som de er forpligtet til efter
opgavebeskrivelsen.
2
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0003.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Opsummering
Først og fremmest, så savner vi én entydig og klar opsummering og konklusion først i rapporten. Rapporten
bør ikke kun henvende sig til interessenter, men fx også til det politiske niveau. Undersøgelsens genstand er
jo netop kommet på baggrund af en politisk interesse. Man kan ikke forvente, at politikerne skal være i
stand til at læse hele rapporten, der i øvrigt forudsætter indgående teknisk og juridisk indsigt i området.
Rapportens systematik og opbygning lider derfor af væsentlige mangler. Der er samtidig steder i rapporten,
hvor ministeriet kritiseres. De kritikpunkter som COWI nu engang når frem til bør ligeledes fremgå tydeligt
og klart i et afsnit øverst sammen med konklusion. Dette bør der rettes op på, og efterfølgende bør
rapporten komme i fornyet høring hos parterne i Blåt Fremdriftsforum.
Kernen i kritikken er, at Danmark har indberettet tal, der er misvisende og forkerte ift. nitratdirektivet. De
tal, der er indberettet viser højere koncentrationer end der i virkeligheden burde være tilfældet. Denne
kerne er langt fra tilstrækkeligt undersøgt. Rapporten gennemgår derimod en række forhold, der for så vidt
kan være relevante nok, men ikke er selve kernen i spørgsmålet. Eksempelvis, så burde årsagen til den
forkerte indberetning uddybes væsentligt. Det konstateres eksempelvis blot, at EU-vejledningerne er
ændret og disse ændringer giver anledning til forkerte indberetninger. Vi har fundet indberetninger
gennem opslag i den offentligt tilgængelige Jupiter database, der er beliggende i København og under skov.
Dette har COWI ikke fundet, men konkluderer derimod, at indberetningerne opfylder direktiverne. Det er
selvfølgelig helt uacceptabelt og utilstrækkeligt.
Vi var stillet en proces i udsigt som skulle afklare alle spørgsmål, men må konstatere at man ikke er
lykkedes med at gennemføre armslængdeprincippet og inddragelse af interessenter i det omfang
ministeren havde givet udtryk for det skulle blive tilfældet.
Bemærkninger
Vores bemærkninger er opdelt i følgende hovedafsnit:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Bemærkninger til processen
Definitionen af grundvand
Metodeændring som følge af 2008-vejledningen
Landbrugspåvirket
Interpolering kontra opskalering
Repræsentativitet
Juridiske bemærkninger
3
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0004.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Konkrete bemærkninger
1. Bemærkninger til processen
Nedenstående er et uddrag fra "Notat om projektbeskrivelse" (31/3-2017, Departementet)
"…Opga e s o ga isato iske a
e
Opgaven vil være forankret i Miljø- og Fødevareministeriets departement. Der nedsættes en styregruppe med
repræsentanter for departementet og leverandøren. Dialog mellem leverandør og MST og GEUS vil foregå skriftligt.
Disse spørgsmål sendes via departementet.
Interviews mellem leverandør og MST og GEUS vil kunne foregå
mundtligt som led i den indledende proces.
Teksten som er skrevet med rødt er tilføjet i den endelige projektbeskrivelse, efter vi havde "Notat om
Projektbeskrivelse til kommentering i "Blåt fremdriftsforum"
Vi har søgt aktindsigt i den skriftlige dialog og er i den forbindelse blevet gjort opmærksomme på at der har
været afholdt styregruppemøder hver 3. uge fra og med den 20. april 2017 og arbejdsgruppemøder fra og
med den 4. maj 2017 hver uge, hvorfra vi også vil modtage referater.
Proces
Indholdet af projektbeskrivelsen præsenteres for Blåt Fremdriftsforum den 30. marts 2017 og vil blive tilpasset efter
tilbagemeldinger herfra. Leverandøren vil undervejs få mulighed for at interviewe de centrale interessenter.
Konsulenterne opretter en postkasse, hvortil interesserede kan komme med input.
Interview med centrale interessenter havde vi forventet, at skulle være en del af da vi var dem som havde
fundet de fejl som var hele afsættet til undersøgelsen
Medlemmerne af Blåt Fremdriftsforum samt relevante vidensinstitutioner vil få lejlighed til at komme med faglige
ko
e ta e til et udkast af appo te . Le e a dø e il he efte fæ diggø e appo te .…"
Vi anerkender at vi har fået lejlighed til at komme med faglige kommentarer om end tiden er knap, men vi
kan ikke forestille os at den knappe tidsramme til forventet offentliggørelse levner tid at vore kommentarer
får indflydelse på rapportens konklusioner.
Den overordnede konklusion på processen må være at man ikke er lykkedes med at gennemføre
armslængdeprincippet og inddragelse af interessenter i det omfang ministeren havde stillet i udsigt.
2. Definitionen af grundvand
På side 31-32 omtales definitionen af grundvand, der helt korrekt er blevet berigtiget i
vandrammedirektivet såvel som nitratdirektivet. Berigtigelsen bestod helt korrekt i, at man ændrede
ordlyden til at omfatte vand i "mættede zoner" til vand i "den mættede zone".
På side 32 fremgår det, at:
"Miljø- og Fødevareministeriet har på denne baggrund overfor Folketinget den 14. januar 2015 meddelt, at
berigtigelsen i vandrammedirektivet ingen materiel betydning har haft"
Under henvisning til Miljøministerens svar af 14. januar 2015 på spørgsmål 215 til Folketingets Miljøudvalg.
Af svaret på spørgsmål 215, fremgår det bl.a., at:
"…Efte EU s ejlede de doku e t . 2 o ide tifikatio af a dfo eko ste e det afgø e de fo u de i ge af,
om et geologisk lag skal defineres som et grundvandsmagasin, at laget enten muliggør drikkevandsudnyttelse på 10
kubikmeter pr. dag eller forsyning af mindst 50 personer og/eller har tilknyttede grundvandsafhængige
økosystemer. For afgrænsningen af grundvandsmagasiner er det således ikke de geologiske forhold alene, som er
afgørende, men hvad direktivets formål tilsiger.
4
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0005.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Det må på den baggrund antages, at direktivet ikke kun beskytter vand i én bestemt mættet zone, men vand i alle
mættede zoner. Kammeradvokaten, som Naturstyrelsen har rådført sig med, er enig heri.
Herudover tilsiger også en faglig, geologisk vurdering, at grundvand er det vand, der befinder sig i alle mættede
zo e . GEUS, so Natu st else ha ådfø t sig ed på dette pu kt, e e ig he i.…"
For det første er ministerbesvarelsen Miljø- og Fødevareministeriets fortolkning af grundvandsbegrebet.
Når undersøgelsen her netop angår Miljø- og Fødevareministeriet, er det uhørt, at COWI ukritisk lægger
den undersøgtes egen vurdering til grund. COWI bør som minimum udarbejde sin egen selvstændige
juridiske fortolkning af grundvandsbegrebet.
På side 62 skriver man så
Både hængende grundvand og grundvandslommer er på grund af størrelsen og årstidsvariationen uegnede til
prøvetagning i forbindelse med overvågning og indgår ikke i overvågningsnettet.
I perioden 2012
–
2015 indeholder overvågningsnettet 73 boringer som er mindre end eller lig med 5 meter
dybe, 17 af dem er 3 meter eller mindre dybe. Hvilken dokumentation har COWI for at eksempelvis disse
prøver ikke er taget i hængende grundvand eller grundvandslommer.
3. Metodeændring som følge af 2008-vejledningen
Det fremgår af rapporten, side 20, at:
"…De e æ d i g afstedko e fo skel elle i d e et i ge fo pe iode 2000-2003
og indberetningen for
perioden 2004-2007. Debatten drejer sig derfor om manglende kommunikation i forbindelse med, at Danmark
skiftede metodisk tilgang,
som følge af nye retningslinjer i 2008-vejledningen.
Ved at ændre på
indberetningsmetoden kunne indberetningen umiddelbart fejlagtigt tolkes som udtryk for en stigning i
nitratindholdet fra 6 % til 17 %. EU-Kommissionen præsenterer således i sin tilbagemelding til medlemslandene de
indberettede danske tal i et søjlediagram, hvor
metodeændringen kommer til at fremstå, som en markant stigning
i nitratindholdet, selv om tallene i diagrammet ikke meningsfuldt kan sammenlignes.
Den danske metode var i
overensstemmelse med EU-kravene både før og efter ændringen i metodetilgang, og dermed er der ikke tale om en
manglende opfyldelse af EU-kravene.
Der er således tale om manglende forklaring vedlagt den danske
indrapportering.…"
o es f e hæ else
Ifølge rapporten, så sker der ikke en stigning i nitratindholdet i virkelighedens verden. Årsagen er en ny
metodisk tilgang som følge af nye retningslinjer i 2008-vejledningen.
På side 34-35 oplistes vejledningerne, og så vidt ses, så er der følgende vejledninger fra år 2000, 2008 og
2011. På denne baggrund må det lægges til grund, at der kommer nye retningslinjer i 2008-vejledningen,
der ikke var i 2000-vejledning. Disse nye retningslinjer resulterer så i det, der kunne ligne en stigning.
I gennemgangen på side 34-35 synes forskellen at være, at 2000-vejledningen angår "øget
og faldende
nitratværdier",
mens 2008-vejledningen angår "udviklingen
i nitratbelastningen".
Hvis man sammenligner
ordlyden "øget
og faldende nitratværdier"
med "udviklingen
i nitratbelastningen",
så synes der at være tale
om synonymer, om end sidstnævnte er et samlebegreb. Det er derfor meget svært at se, at denne forskel i
ordlyden skulle give anledning til, at der er tale om en metodeændring, der kom med 2008-vejledningen.
Vi anmoder om, at COWI indgående redegør for forskellen mellem 2000-vejledningen og 2008-vejledning
vedrørende metodeændringen.
5
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0006.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Det er ift. ovenstående afgørende at være opmærksom på, at den falske stigning i høj grad er selve kernen i
problemstillingen, så det er helt afgørende, at COWI indgående redegør præcist og tekstnært for forskellen
i retningslinjerne mellem 2000-vejledningen og 2008-vejledningen.
For at gentage sidste sætning i det før citerede, så fremgår det af rapporten, at:
"…De e således tale o
a gle de fo kla i g edlagt de da ske i d appo te i g…"
Hvis det er så åbenlyst for EU, at der er forskel mellem 2000-vejledningen og 2008-vejledningen, så er der
vel ikke grundlag for, at indrapporteringen skal ledsages af en forklaring? Et modsat synspunkt er, at der
ikke er grundlag for at ændre indberetningsmetoden, og i det tilfælde er indberetning åbenlyst yderst
mangelfuld og misvisende. I det tilfælde vil det selvfølgelig være logisk at redegøre for EU, at Danmark har
ændret metode og så bør denne nye metode under alle omstændigheder forklares og begrundes, fordi det
kunne være udtryk for, at de nye eller de tidligere målinger, ikke har opfyldt retningslinjerne i
vejledningerne. Med andre ord, hvorfor anføres det i rapporten, at det er et problem, at indrapporteringen
ikke er ledsaget af en manglende forklaring. Dette bør uddybes.
4. Landbrugspåvirket
Danmark har valgt at lade hele Danmark udpege som nitratfølsom zone. Ifølge nitratdirektivets artikel 5,
stk. 6, gælder der herefter et særligt krav i den forbindelse, og det fremgår bl.a. af bestemmelsens ordlyd,
at:
"…De edle sstate , so lade a tikel gælde fo hele de es atio ale o åde, skal o e åge it ati
dholdet i
vand (overfladevand og grundvand) på udvalgte målesteder, som gør det muligt at
fastslå omfanget af
nitratforureningen i vandet hidrørende fra landbrugsvirksomhed…"
o es f e hæ else
Hvis man skal fastslå omfanget af nitratforurening fra landbrugsvirksomhed, så bør målestederne tage
højde for dette.
Dette indebærer for det første, at placeringen af målestedet skal være der, hvor grundvandet med
sikkerhed er påvirket af landbrug. COWI bør derfor undersøge, hvordan måleprogrammet har sikret, at
målestederne er placeret steder, hvor der er en landbrugspåvirkning. Det synes ikke at være tilfældet.
For det andet burde man i den forbindelse have overvejet at lave referencemålinger på steder, hvor der
med sikkerhed ikke er nogen landbrugspåvirkning. Det kunne være under byerne eller under større skove.
Sådanne målinger kan danne en reference, der er egnet til at udtale sig om den nitrat, der er nu engang
forefindes i grundvandet er væsentligt anderledes eller større end en eventuel baggrundsbelastning af
nitrat i grundvandet, der naturligt er og forefindes. Disse målinger er der muligvis, men indberettes faktisk,
hvilket ret åbenlyst er problematisk. Mere om det nedenfor.
Af rapporten fremgår det, at:
"…Da it ate udgø e sto del af de diffuse kilde til
forureningen af vandmiljøet inden for EU (jf. Præambelen 5) er
det relevant at fastslå dette omfang, samt også at undersøge den nærmere præcise kilde til forureningen,
hvis
muligt.…"
o es f e hæ else
Ovenstående har en kildehenvisning til Beijen, Ríjswick & Anker (2014), s. 128, ordlyden her er:
6
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0007.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
"…Fo Me e States hi h appl the a tio p og a
es to thei e ti e te ito , the Di e ti e o tai s a
o ligatio i A ti le
to o ito the it ate o te t of ate s at sele ted easu i g poi ts hi
h make it
possi le to esta lish the e te t of it ate pollutio i the ate s f o ag i ultu al sou es .
This requirement means
that it is not sufficient to establish only nitrates levels, but the source of this pollution must be identified as
well.…"
(vores fremhævelse)
Senere fremgår det dog af rapporten på side 109, at:
"…”O fa get” af it atfo u e i ge skal de fo fo stås so
æ gde af it atfo u e i g, so di ekte elle i di ekte
stammer fra landbruget og geografisk afgrænset til nitratforurening inden for det samlede landbrugsareal i
Danmark. Der skal således ikke i henhold til nitratdirektivet tages målinger fra områder, som ikke er genstand for
fo u e i g f a la d uget.…"
Ifølge COWIs egen henvisning til Beijen, Ríjswick & Anker (2014), s. 128, så står det klart, at
nitratkoncentrationen såvel som kilden skal identificeres. Det er ikke tilstrækkeligt at foretage en måling af
nitratkoncentrationen uden samtidig, at man ved, at det målte nitrat stammer fra landbrug. Ift. Citatet fra
side 109, så er det misvisende at fremføre, at nitrat direkte eller indirekte kan stamme fra landbrug. Det
skaber uklarhed og udvider sådan set råderummet for at kunne anføre, at noget nitrat kan stamme fra
landbruget uden det egentlig er påvist. Konklusionen bør derfor være, at kilden til det målte nitrat skal
kunne henføres til landbrug.
Det fremgår af rapporten side 16, at:
"…Det e o es opfattelse, at o e åg i gss ste et og data eha dli ge e ge e skuelig og eldoku e te et, og
at de indsamlede data lever op til fo
åle e ed o e åg i gsp og a
e e.…"
Nedenstående billede viser imidlertid indberetninger, hvor målestederne er beliggende under København.
Så vidt vides, så er der ikke landbrug i København. Det synes heller ikke sandsynligt, at grundvandet under
København er påvirket af nitrat fra landbruget.
7
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0008.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Figur 1 Boresteder København 2012 - 15
Der er ligeledes indberetninger, der bygger på målesteder, der ligger under skov. Disse målesteder er vel i
sagens natur formentlig heller ikke påvirket af landbrug, alligevel indgår de i indberetningerne.
Det synes samlet set ikke at være rigtigt at konkludere, at kilden skal identificeres, hvis det er muligt. Kilden
skal identificeres. COWI synes heller ikke at have gjort anstrengelser for at undersøge, hvad myndighederne
har gjort for at sikre, at de udlagte målesteder rent faktisk er landbrugspåvirkede. Vi har fundet
målestederne ud fra de data, som er indberettet til EU. Det er helt uacceptabelt, at COWI ikke finder disse
fejl, når det jo netop er formålet med undersøgelsen.
Det er meget kritisabelt, at COWI ikke tydeliggør forpligtelsen og de åbenlyse fejl og får disse forhold
fremhævet i rapporten.
5. Interpolering kontra opskalering
8
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0009.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Det fremgår af artiklen: "The
Importance of Monitoring for the Effectiveness of Environmental Directives",
Beijen, Ríjswick & Anker (2014), side 126-135 en række vurderinger, der burde være relevante for COWI at
undersøge.
Det fremgår eksempelvis, side 127:
"…A fi st a d e i po ta t o je ti e of
o ito i g is to he k o plia e ith the o
s.…"
Derfor bør COWI indledningsvis undersøge om indberetningerne og målesystemet overholder normerne i
direktiverne, særligt nitratdirektivet.
Det fremgår yderligere på side 127, at:
"…A se o d o je ti e of o ito i g is that a data ase filled ith ea l o ito i g esults allo s the dete tio of
trends in the development of environmental quality in a certain area, i.e. to see whether environmental quality has
i p o ed o dete io ated.…"
Det er ligeledes afgørende, at man kan følge trendudviklingen. Når der opstår en situation, hvor der
forekommer at være en stigning fra 6 % til 17 %, så bør dette undersøges nærmere af COWI. Det bør
ligeledes undersøges om fx UK har samme stigning, idet de ifølge artiklen har samme analysemetode som
Danmark, nemlig "opskalering". Hvis det ikke er tilfældet, så kunne det være, at de danske indberetninger
lider af fejl og mangler. Heller ikke denne undersøgelse er inddraget.
Dette knytter sig til et tredje formål, side 127:
"…A thi d o je ti e, elated to the fi st t o, is the o pa a ilit et ee Me e States. Mo ito i g esults f o
diffe e t Me e States a allo o pa iso of e i o e tal ualit . E i o e tal…"
På side 128, fremgår det:
"The most apparent difference between the Member States is the choice between the upscaling approach and the
interpolation approach. For the
upscaling approach,
a limited number of representative areas is identified.
This
approach is used in Denmark and the United Kingdom
for example The data gathered in these areas are used to
calculate nitrate loads in the rest of the country. The interpolation approach on the other hand is based on samples
taken throughout the country on many different locations. The Netherlands and the Flanders region of Belgium
apply this approach.5 Both approaches can provide for a suitable monitoring programme. However, it is difficult to
compare data from the two approaches. This limits the possibilities for comparison between Member States with
different approaches.
At the same time, a switch in a Member State from one approach to the other is quite
complex. Firstly, a whole new system and network must be established, but moreover such a switch would result
in a discontinuity in measuring data. This makes it impossible to compare data from one year to the other, thus
rendering it virtually impossible to detect trends and to assess the effectiveness of the action programmes. In
order to assess the effectiveness, it is of course necessary to compare the situation before and after the actions of
a specific action programme are implemented.
This is more important than the possibility to compare data with
another Member State."
Vurderingen er, at Danmark bruger en såkaldt opskaleringsmodel i modsætning til en interpoleringsmodel.
Det kan være acceptabelt. Det fremhæves dog, at det nærmest er umuligt at sammenligne data, hvis man
skifter monitoreringssystem. COWI burde have undersøgt om det danske monitoreringssystem dels er i
konformitet med direktivet. Dernæst om vi har brugt det ene eller det andet system, og slutteligt om det er
ændret på en måde undervejs, så det reelt ikke er muligt at sammenligne data.
På side 129 fremgår det:
9
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0010.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
"…Cha ges i the et o k, i sa ple
frequencies et cetera make assessing the effectiveness of an action
p og a
e o e diffi ult,…"
Her fremhæves det, at forandringer i stationsnettet har betydning for vurderingen af
handlingsprogrammets effektivitet. Dette er heller ikke berørt i rapporten.
På side 130 fremgår det:
"…The o ito i g p og a
es o all allo the assess e t of t e ds i it ate pollutio ithi a Me e State.
However, this is only possible as long as no major changes are made to the monitoring programme. Otherwise, it will
be difficult to compare the result from year to year. Comparison of monitoring results with other Member States is
difficult, given the large discretion in monitoring and the resulting differences between the monitoring programmes
and approaches in the different Member States. With regard to adaptiveness, the monitoring requirements are
specifically designed for this purpose. The monitoring programme must be suitable to assess the effectiveness of the
action programme. If monitoring results show that the action programme is not effective, it must be adapted."
I Danmark har man gennem tiden udskiftet målesteder og dybder. Helt logisk konkluderes det samtidig, at
det kun er muligt, hvis der ikke er lavet væsentlige ændringer i monitoreringen. For os at se er der jo netop
lavet væsentlige ændringer, bl.a. i målestederne, hvor der fjernes og tilføjes målesteder løbende igennem
årene.
Som vi forstår ovenstående, så kan det accepteres, at man ikke kan sammenligne resultaterne mellem
landene. Dog synes det implicit at lægges til grund, at man som minimum skal kunne sammenligne
indenlands mellem de forskellige år.
Hvis COWI havde undersøgt målestederne, så burde COWI overveje om ikke man var nået frem til det
resultat, at det muligt, at målingerne ikke strider mod normerne i nitratdirektivet, men når målestederne
ændres igennem perioderne, så er det ikke muligt at sammenligne resultaterne år for år. En sådan
konklusion burde være ledsaget med indberetninger til EU. Hvis ikke resultaterne ledsages af en sådan
skriftlig beretning kommer EU-Kommissionen i den vildfarelse, at tallene kan sammenlignes, hvilket er
stærkt problematisk.
Slutteligt er det uacceptabelt, at man ikke kan sammenligne resultaterne år for år. I det danske tilfælde er
problemet ikke stagnation i målingerne mellem årene, men tværtimod, at man år for år ændrer
målestederne. Dette resulterer jo netop i, at man ikke kan sammenligne resultaterne.
EU er så vidt vides aldrig gjort opmærksom på dette forhold. Det burde COWI anføre som en væsentlig
kritik af den måde monitoreringssystemet er sammensat på og den måde indberetningerne er sket på.
Nedenstående billeder synes at gøre det uklart om man har brugt en interpolering eller en opskalering. Hvis
Danmark havde brugt en ren interpolering burde der være målinger spredt i hele landet. Hvis der var brugt
en opskalering, så burde der alene være klumper af målinger samlet. Dette burde COWI ligeledes
undersøge
10
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0011.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Figur 2 Boresteder Himmerland 2012 - 2015
11
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0012.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Figur 3 Boresteder Sønderjylland 2012 - 15
6. Repræsentativitet
Af opgavebeskrivelsen fremgår det på side 3:
"…Fo det a det skal de ge
i d e et i ge …".
e fø es e a al se af o e åg i gss ste et og de datakilde so
ligge til g u d fo
Der står på side 109, at:
"…”O fa get” af it atfo u e i ge skal de fo fo stås so
æ gde af it atfo u e i g, so di ekte elle i di ekte
stammer fra landbruget og geografisk afgrænset til nitratforurening inden for det samlede landbrugsareal i
Danmark. Der skal således ikke i henhold til nitratdirektivet tages målinger fra områder, som ikke er genstand for
fo u e i g f a la d uget.…"
COWI definerer altså, at landbrugspåvirket grundvand er områder, der ligger under landbrugsarealet i
Danmark. En sådan definition og udpegning er helt afgørende for, at man kan afgøre, om målenettet er
repræsentativt. Men COWI accepterer de indberettede målinger uden at lave en analyse af dem, selvom
det klart står i opgavebeskrivelsen, at det er en del af opgaven.
12
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0013.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Der er tale om et trecifret antal målinger, der ikke ligger under landbrugsjord. Der er mange målinger under
dele af København Kommune, Rold Skov, Tisvilde Hegn og andre steder, der ligger under bymæssig
bebyggelse og skovarealer. Disse må naturligvis ikke indgå i indberetningerne, jævnfør definitionen på side
109. Dette burde COWI have opdaget, da der står klart i indberetningsdataene, hvor de ligger geografisk.
Ofte er det både med bynavn og vejnavn og nummer.
Der er som vist også meget store områder, hvor der ikke er målinger - det vestlige Sønderjylland og det
vestlige Sjælland som eksempler. Mens der er steder, hvor der er mange målinger tæt placeret i samme
område. Hvorvidt dette er repræsentativt er der heller ingen analyse af.
COWI skriver, at de vurderer, at målenettet er repræsentativt. Men der er ingen analyse af, hvordan
repræsentativiteten er fastlagt. Der er kun en opremsning af de elementer, der indgår.
Det fremgår af side 112 fra rapporten:
"COWI vurderer, at brugen af konceptuelle modeller og det relativt høje antal boringsindtag, der indgår i
overvågningsnettet kombineret med fordelingen mellem overvågning af højtliggende og dybtliggende grundvand og
aldersdatering betyder, at overvågningsnettet er repræsentativt og lever op til nitratdirektivets krav til overvågning
af nitratforurening, der stammer fra landbruget".
COWI har IKKE godtgjort, at overvågningsnettet er repræsentativt. Hvilken metode
–
matematisk eller
lignende - har man brugt til at afgøre, at målenettet er repræsentativt? Dette fremgår ikke af rapporten. Et
højt antal boringsindtag giver ikke repræsentativitet i sig selv. De mange boringsindtag kan være skævt
fordelt. Det er fordelingen geografisk og i dybden i forhold til det grundvand, man vil overvåge, der afgør
om det er repræsentativt. COWI har ikke undersøgt, om dette er tilfældet.
Der er ikke taget stilling til, hvordan repræsentativiteten har udviklet sig over tid, til trods for at
overvågningsnettet er ændret betydeligt over tid.
COWI skriver på side 18:
"Overvågningsnettet i forhold til vandrammedirektivet er under stadig udbygning for at opfylde kravene til
repræsentativitet. Der er i dag fortsat ca. 30 % af grundvandsforekomsterne, der har ukendt tilstand grundet
manglende overvågning. Miljøstyrelsen og GEUS arbejder endvidere med at sikre en bedre geografisk fordeling af
overvågningsboringer i de enkelte grundvandsforekomster".
Hvorfor udbygger man et allerede påstået repræsentativt overvågningsnet hen mod at opfylde kravene til
at være repræsentativt? Der erkender man jo, at den geografiske fordeling ikke er god nok. Der er ingen
analyse af disse problemstillinger. Når GEUS udvælger placeringen af nye målinger/boringer, så må GEUS
have lavet analyse af, hvor de nye indtag skal lægges. Hvorfor har COWI ikke frembragt den?
Endvidere erkender Miljøstyrelsen på sin egen hjemmeside, at de ikke ved, hvor stor en mængde
grundvand, der er ved de enkelte måleindtag og at GRUMO-målingerne kun siger noget om vandet i de
indtag, hvor man måler. Man kender altså ikke omfanget.
1
”De da ske afrapporteri ger u der itratdirektivet
om nitratkoncentration i grundvand bygger på data fra
de såkaldte GRUMO-målesteder i det nationale grundvandsovervågningsprogram.
1
http://mst.dk/service/nyheder/nyhedsarkiv/2017/mar/fakta-om-grundvandsrapporter-og-nitrat/
13
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0014.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Denne overvågning siger ikke noget om, hvor stor en mængde ud af det samlede danske grundvand som
indeholder nitrat. Det kan kun fortælle om nitratindholdet i vandet fra de indtag, hvor der bliver målt.
Da man ikke kender mængden/volumen af grundvand (antal m3), som findes ved hvert måleindtag, eller
udenfor måleindtagene, kan man kun sige, hvor stor en andel af prøverne fra måleindtagene, som
i deholder itrat. Disse tal bruges til at følge udvikli ge i itratpåvirk i ge af gru dva d”.
7.
Juridiske bemærkninger
Overordnet er der ikke tale om en kulegravning, således som BL var stillet i udsigt, eftersom der ikke er
foretaget en tilbundsgående juridisk analyse.
Analysen er ikke en juridisk kulegravning
Analysens konklusion (side 19 og 121),
hvorefter den danske overvågning er i overensstemmelse med EU-
retten, har ikke støtte i rapportens tekst.
Begrundelse:
Ifølge rapporten selv indeholder den
ikke
et juridisk konformitetscheck af, om den danske
overvågning er korrekt, men alene vurdering af udpluk fra EU-regler
e kaldet ”hovedkriterier” , jf. side
n.
Analysens konklusion (side 19 og 121),
hvorefter de danske indrapporteringer til EU udføres inden for
rammerne af EU-direktiverne med tilhørende vejledninger har ikke støtte i rapporten.
Begrundelse:
For det første indeholder analysen
ikke
et juridisk konformitetscheck af, om den danske
overvågning er korrekt, men alene vurdering af udpluk fra EU-regler
e kaldet ”hovedkriterier” , jf. side
n.
For det andet
har man ikke oplyst, at overvågningen er rettet specifikt mod de steder, hvor der er nitrat
at finde.
For det tredje
er der ikke i indberetningerne orienteret om, at kun få målesteder er de samme i
periode 1 som i periode 3.
For det fjerde
har indberetningerne vist en stigende tendens, selvom det
korrekte er en faldende tendens, endog selvom boringerne i stadigt højere grad koncentreres mod de
steder,
hvor der er itrat at fi de lukke ” ulbori ger” og supplere ed ye bori ger i o råder ed itrat .
Omfanget
Analysens konklusion (side 107),
hvorefter grundvandsovervågningen er i overensstemmelse med
nitratdirektivets artikel 5, stk. 6, har ikke støtte i analysens tekst eller i EU-retten.
Begrundelse:
Analysens tekst forholder sig ikke til det forhold, at grundvandsovervågningen ikke gør det
muligt at fastslå
omfanget
af forurening med nitrat i grundvandet hidrørende fra landbrug, selvom det er
netop omfanget, som skal overvåges (jf. artikel 5, stk. 6 og Miljø- og Fødevareministers oplysning til Erling
14
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0015.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Bonnesen under samråd i Miljø- og Fødevareudvalget den 23. marts 2017). Flere indbyrdes modstridende
tal har været bragt frem i offentligheden, men tallene skaber ikke et sikkert billede af forureningen eller det
modsatte som landbruget og samfundet kan forlade sig på. EU-indberetningerne har anvendt høje
procenttal (17 og 20) til at beskrive indholdet af nitrat i dansk grundvand, medens Miljøstyrelsen nyligt
henviser til, at overvågning i henhold til vandrammedirektivet viser, at kun godt 4 % af dansk grundvand
indeholder over 50 mg nitrat per liter. De nævnte høje tal tager Miljøstyrelsen selv afstand fra, medens det
lave tal ifølge ministeriets laves om indenfor et år. Det strider mod direktivet, at Miljøstyrelsen ikke kan
præstere et tal for omfanget, som kan afkræfte myterne om landbrugets forurening, jf. artikel 5, stk. 6. Det
strider mod det EU-retlige retssikkerhedsprincip, at landbruget ikke har mulighed for at henvise til valide
talstørrelser for omfanget med henblik på at kunne forfægte deres ret til en proportional regulering.
Analysens konklusion,
hvorefter prøvestederne ligger korrekt placeret i områder, som er påvirket af
landbrugsvirksomhed, afspejler ikke de faktiske forhold (analysen side 109)
Begrundelse:
mange boresteder er placeret i by- og skovområder, det vil sige uden påvirkning fra
landbrugsvirksomhed, selvom det på side 109 konkluderes, at kun områder, som er under påvirkning af
landbrugsvirksomhed overvåges.
Udvikling
Analysens konklusion (side 106),
hvorefter overvågningen af udvikling i nitrat i grundvandet hidrørende fra
landbrugsvirksomhed er i overensstemmelse med nitratdirektivet, har ikke støtte i rapportens tekst.
Begrundelse:
Analysen forholder sig ikke til, at boringsindtagene skifter geografi og dybde. Langt
hovedparten af indtagene er placeret andre steder nu i forhold til første prøvetagningsperiode. Vi kan i de
data, vi tidligere har fået udleveret gennem aktindsigt ikke se, at tallet skulle være i nærheden af 919 fælles
målinger. COWI skal naturligvis vedlægge listen over disse målesteder med den nødvendige information, så
de kan identificeres og verificeres.
Udvælgelse
Analysens oplysning (side 111),
hvorefter overvågningsområderne er udvalgt ud fra konceptuelle modeller
synes ikke at stemme med oplysninger fra GEUS, hvorefter udpegning af boresteder skete decentralt i
amterne uden statslig instruktion og tilrettelæggelse, jf. mail af Lærke Thorling Sørensen til Jørgen K.
Andersen af 10. april 2013.
15
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0016.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Eksisterende regulering
Analysens konklusion (side 137),
hvorefter ny kvælstofregulering siden 1998 ikke har været begrundet i
grundvandets nitratindhold som rapporteret til EU, er ikke dækkende for problemstillingen. Det stemmer
heller ikke med, hvad ministeriet selv har oplyst Bæredygtigt Landbrug.
Begrundelse:
For det første
er overvågningens formål at konstatere, om allerede eksisterende regulering er
effektiv med henblik på at bringe en unødvendig/urealistisk regulering til ophør, jf. nitratdirektivets artikel
5, stk. 6. Analysen forbigår, at overvågningen har været utilstrækkelig til, at beslutningstagerne har kunnet
afskaffe undergødskningen ved konstatering af det korrekte (lave) indhold af nitrat.
For det andet
angiver ministeriet selv som begrundelse for indførelsen af landekvoten med VMP III, som
førte til yderligere undergødskning med cirka 10 %, at grundvandsovervågningen viste, at indholdet af
nitrat i grundvandet var for højt, jf. svarskrift i gødningssagen verserende ved Vestre Landsret. Analysen har
dermed ikke forholdt sig til, at overvågningen har været utilstrækkelig til at vurdere effekten af det
iværksatte handlingsprogram og til, at manglende overvågningsresultater forhindrer, at forkert
implementering berigtiges, selvom det er det, der først og fremmest er overvågningens formål.
Repræsentativitet
16
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 5: Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport om Nitratovervågning og indberetning til EU
1796317_0017.png
Bæredygtigt Landbrugs kommentarer til COWI rapport.
Analysens konklusion (side 111),
hvorefter overvågningsindtagene er beliggende repræsentativt, har ikke
støtte i Kommissionens vejledning og i de oplysninger ministeriet har givet til Bæredygtigt Landbrug.
Begrundelse:
For det første
baserer analysen sig på gennemsnitsbetragtninger til grund for konstateringen
af repræsentativitet. Uden, at gennemsnitsbetragtningerne følges op af empiriske kontroller i landskabet,
selvom et hurtigt kik på borestedernes geografiske placering viser betydelige geografiske forskelle. Store
landområder i Danmark, f.eks. Sydvestjylland og Midtsjælland er helt uden eller næsten uden målesteder,
medens der flere steder med megen nitrat er væsentlige forekomster af boresteder.
For det andet
er der
væsentlige geografiske forskelle mellem tidligere indtag og nuværende indtag. Enten var disse
repræsentative, eller også er det de nuværende, som er repræsentative eller også er ingen af dem
repræsentative. De kan selvsagt ikke alle være repræsentative. Det forholder analysen sig ikke til. For det
tredje har ministeriet, som nævnt, oplyst ad flere omgange, at overvågningen målrettes de steder, hvor der
er nitrat at finde. I sagens natur er et sådant system ikke repræsentativt for landet som helhed.
Regulering efter nitratdirektivet
Analysens konklusioner
om overholdelse af nitratdirektivet har, som nævnt ikke rod i en præcis
gennemgang af direktivets krav som led i en juridisk kulegravning. I stedet anvendes i analysen flere steder
hjælpebegreber so at vurdere ”på tværs” af EU-reglerne,
såsom grundvandsdirektivet. Analysens juridiske
konklusioner er derfor efter vores vurdering ikke anvendelige, da den omhandlede undergødskning i VMP II
og VMP III udelukkende havde ophæng i nitratdirektivet. Analysens argumentation til fordel for den
foretagne
overvåg i g og i dberet i g er således ”bredt ud”, og skaber der ed uige e sigtighed og
strider derfor mod det EU-retlige retssikkerhedsprincip, da den gør det vanskeligere for landmændene at
håndhæve deres ret til præcist at kunne imødegå den regulering i henhold til nitratdirektivet, som de har
været udsat for.
Med venlig hilsen
Hans Aarestrup
Direktør
Bæredygtigt Landbrug
mobil. +45 22 22 36 11
E-mail:
[email protected]
Web:
www.baeredygtigtlandbrug.dk
17