MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del Bilag 468
Offentligt

Professor dr. Jur. Peter Pagh

Degnehusene 70,

2620 Albertslund

tlf.: 43421238/35323127

email:

[email protected]

Notat om

Miljø- og Fødevareministeriets høringsudkast af 23. januar 2018 til

ændringer af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

Indhold:

-o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o-

1. Kort om EU’s krydsoverensstemmelsesforordning

2. Krydsoverensstemmelse vedrørende habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet

2.1 Særlige fuglebeskyttelsesområder – art. 4

2.2 Andre fuglebeskyttelsesområder – art. 3

3. Dansk implementering af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4

3.1 Lovændring i 2008 – lov 508/2008

3.2 Lovændring i 2009 – lov 514/2009

3.3 Sammenfattende om dansk gennemførelse af direktivets art 3 og art. 4, stk. 4

4. Den danske gennemførelse af krydsoverensstemmelsesreglerne om fuglebeskyttelse

4.1 Krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsens regler om Natura 2000-områder

5. Vurdering af udkast til ændring af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen

6. Sammenfattende vurdering

4.2 Kommissionens indsigelse mod den danske krydsoverensstemmelsesbekendtgørelse 21

-o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o–o-

Nedenstående notat er udarbejdet efter anmodning fra chefjurist Nikolaj Schulz, der på vegne

af Bæredygtigt Landbrug har anmodet mig om en uvildig juridisk vurdering af det

høringsudkast til ændring af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen, som Miljø- og

Fødevareministeriet har sendt i høring den 23. januar 2018. Efter udkastet til ændring af

bekendtgørelse vil overtrædelse af naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 fremover blive anses

for en overtrædelse af EU’s regler om krydsoverensstemmelse for landbrug, der modtager

landsbrugsstøtte fra EU. Dette vil betyde, at såfremt en landmand har overtrådt

naturbeskyttelseslovens forbud mod tilstandsændring inden for strandbeskyttelseslinjen, i

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

klitfredede arealer eller beskyttede naturtyper, vil landbrugsstøtte helt eller delvis skulle

tilbagebetales efter reglerne i krydsoverensstemmelsesforordningen art. 91-94.

Konkret er jeg blevet bedt om en juridisk vurdering af, om ændringerne af bekendtgørelsen er

i overensstemmelse med EU-retten, om ændringerne af bekendtgørelsen er nødvendige

henholdsvis tilstrækkelige til at overholde EU-retten, om ændringerne af bekendtgørelsen kan

gennemføres uden lovændringerne, og om naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 er egnet til at

opfylde

krydsoverensstemmelsesforordningens

regler

vedrørende

overtrædelse

habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet.

Til brug for min undersøgelse og vurdering har jeg modtaget kopi af:



Miljø- og Fødevareministeriets notat af 12. januar 2018 om ændring af krav om

fuglebeskyttelse i KO-bekendtgørelsen

Miljø- og Fødevareministeriets høringsskrivelse af 23. januar 2018 med udkast til ændringer

af bekendtgørelse nr. 11 af 9. januar 2018 om krydsoverensstemmelse

Miljø- og Fødevareministeriets udaterede skrivelse med overskriften ”Erhvervsøkonomiske

konsekvenser – bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse”

Det fremgår af de nævnte dokumenter, at udkast til ændring af bekendtgørelsen om

krydsoverensstemmelse er foranlediget af, at Kommissionen ved en revision af de danske

krydsoverensstemmelsesregler i september 2017 fandt, at den danske gennemførelse af

krydsoverensstemmelsesforordningens regler om krydsoverensstemmelse i relation til

fuglebeskyttelsesdirektivet er mangelfulde, og at Kommissionen på denne baggrund har

fremsat et økonomisk krav mod den danske stat om tilbagebetaling af 70 mio. kr. af den

landbrugsstøtte, som Danmark modtog i 2017. Selve skrivelsen fra Kommissionen har jeg

ikke fået forelagt, hvilket formentlig hænger sammen med, at Kommissionens skrivelse anses

for fortrolig. Jeg er derimod i besiddelse af Kommissionens åbningsskrivelse af 4. juli 2006

og det danske svar, hvilket har betydning for den foreliggende vurdering.

Inden en nærmere gennemgang af indholdet i høringsudkast til bekendtgørelse og den

ledsagende forklaring har jeg fundet det nødvendigt at belyse de relevante regler i EU’s

krydsoverensstemmelsesforordning og den danske gennemførelse af disse regler i relation til

EU’s regler om naturbeskyttelse, hvor jeg i den juridiske analyse har valgt alene at fokusere

på naturbeskyttelseslovens regler, men de samme problemer melder sig i relation til

skovloven og tøndermarskloven.

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

1. Kort om EU’s krydsoverensstemmelsesforordning

EU’s regler om krydsoverensstemmelse blev indført med den omfattende omlægning af EU’s

landbrugsstøtte ved EU’s landbrugsreform i 2003 og i første omgang udmøntet i forordning

1782/2003. Princippet i krydsoverensstemmelsesforordningen var og er, at en landmand, der

modtager landbrugsstøtte, helt eller delvis skal tilbagebetale landbrugsstøtten, hvis

landmanden har overtrådt bestemte EU-regler vedrørende forurening, naturbeskyttelse,

dyrevelfærd m.v. I EU’s krydsoverensstemmelsesforordning er der taget mere præcis stilling

til,

hvilke bestemte EU-regler

der er omfattet af krydsoverensstemmelse, hvor overtrædelse

medfører krav om tilbagebetaling af støtte. Hvilke overtrædelser af EU-regler der er omfattet

af krydsoverensstemmelse, fremgår af forordning 1306/2013, bilag II (forordningen er senest

ændret ved 2017/2393, men denne ændring er uden relevans for den foreliggende

problemstilling).

Da krydsoverensstemmelsesforordningen er vedtaget med hjemmel i TEUF art. 43 om

landbrugspolitikken, og forordningen regulerer tilbagebetalingskrav af EU-midler, er det

alene overtrædelse af de regler, der er anført i forordning 1306/2013, bilag II, jf. art. 93, som

er omfattet af krydsoverensstemmelse. Medlemsstaterne har derfor ikke mulighed for at

kræve tilbagebetaling af EU’s landbrugsstøtte ved overtrædelse af andre EU-regler eller andre

nationale regler, end dem der er omfattet af bilag II til krydsoverensstemmelsesforordningen.

Hvor

krydsoverensstemmelsesforordningens

bilag

henviser

til

bestemte

direktivbestemmelser, er det alene den nationale implementering af disse bestemte

direktivbestemmelser, der er omfattet af krydsoverensstemmelse, Dette forudsætter, at den/de

nationale lovregler holder sig inden for den pågældende direktivbestemmelses skøn, idet

krydsoverensstemmelse ikke kan anvendes på andre regler, end dem der udtrykkeligt fremgår

af krydsoverensstemmelsesforordningens bilag II.

2. Krydsoverensstemmelse vedrørende habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet

I relation til den foreliggende problemstilling er det krydsoverensstemmelsesforordningens

regler om biodiversitet i forordningens bilag II, der er relevante.

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

Af bilag II, LMK 2 og LMK 3 fremgår, at følgende overtrædelser af EU’s regler om

biodiversitet er omfattet af krydsoverensstemmelse:



Fuglebeskyttelsesdirektivet (2009/147) art. 3, stk. 1, art. 3, stk. 2, litra b), art. 4, stk.

1, stk. 2 og stk. 4

Habitatdirektivet (92/43) art. 6, stk. 1 og 2

Heraf følger modsætningsvis, at landmænds overtrædelser af reglerne i habitatdirektivets art.

6, stk. 3 om beskyttelse af Natura 2000-områder og fuglebeskyttelsesområder mod projekter

og planer

ikke

er omfattet af reglerne om krydsoverensstemmelse, og dette gælder ligeledes

overtrædelser af vilkår i tilladelser til projekter, ligesom overtrædelse af de to direktivers

mange

vidtgående

regler

artsbeskyttelse

ikke

omfattet

reglerne

krydsoverensstemmelse. Dette indebærer, at landmænds overtrædelser af den danske

habitatbekendtgørelse nr. 926 af 27. juni 2016, der bl.a. gennemfører habitatdirektivets art. 6,

stk. 3 og art. 12 og 13, ikke er omfattet af reglerne om krydsoverensstemmelse.

Det er således indholdet af

fuglebeskyttelsesdirektivets

art. 3, stk. 1, art. 3, stk. 2, litra b),

art. 4, stk. 1, stk. 2 og stk. 4, der er afgrænsende for, i hvilke tilfælde reglerne om

krydsoverensstemmelse gælder i relation til fuglebeskyttelse. Disse regler lyder således:

Medlemsstaterne træffer ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn alle nødvendige

foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og

vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter.

Art. 3, stk. 2 litra b): Beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder omfatter i første række

følgende foranstaltninger: [..] vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de

økologiske krav af levesteder både i og uden for de beskyttede områder.

Art. 4, stk. 1: For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til

deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde. I

denne forbindelse tages der hensyn til:

a) arter, der trues af udslettelse

b) arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder

c) arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset

d) andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige

beskaffenhed.

Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer

vedrørende bestandens størrelse.

Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med

hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages

hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv

finder anvendelse.

Art. 3, stk. 1:

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

Art. 4, stk. 2: Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv

finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til

regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de

pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres

trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at

vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.

Art. 4, stk. 4:Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte

beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af

fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for

formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse

af levesteder også uden for disse beskyttede områder.

Vedrørende forskellen på fuglebeskyttelsesområder udpeget efter direktivets art. 4, stk. 1 og 2

(særlige fuglebeskyttelsesområder) og efter art. 3, stk. 1 (andre fuglebeskyttelsesområder),

fremgår det af EU-domstolens dom i sag C-44/95

Royal Society of Wild Birds,

at der ikke ved

udpegning og afgrænsning af særlige fuglebeskyttelsesområder, der alene vedrører trækfugle

og de truede fuglearter, der er omfattet af direktivets bilag I, kan tages samfundsøkonomiske

hensyn, mens sådanne hensyn er lovlige ved udpegning og afgrænsning af andre

fuglebeskyttelsesområder efter art. 3, stk. 1, jf. henvisningen til fuglebeskyttelsesdirektivets

art. 2, stk. 1, der lyder:

”Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at opretholde eller tilpasse bestanden af

samtlige de i artikel 1 omhandlede arter på et niveau, som især imødekommer økologiske, videnskabelige og

kulturelle krav og samtidig tilgodeser økonomiske og rekreative hensyn.”

Analyserer man herefter det nærmere indhold i de EU-regler om fuglebeskyttelse, der er

omfattet af reglerne om krydsoverensstemmelse, må det konstateres, at det ikke er muligt for

landmænd at overtræde flere af de regler, der er anført i krydsoverensstemmelses-

forordningens bilag II, LMK 2 og LMK 3, før medlemsstaterne har gennemført den

nødvendige implementering.

Det er således ikke landmændene, men medlemsstaterne, der skal udlægge lokaliteter omfattet

af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 1 og fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk. 1 og 2.

Referencen i krydsoverensstemmelsesforordningen til fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk.

1 og art. 4, stk. 1 og 2 må derfor forstås på den måde, at krydsoverensstemmelses-

forordningen

kun gælder

for de lokaliteter, som hver medlemsstat har udpeget i

overensstemmelse med fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 1 og art. 4, stk. 1 og 2. Det er

først, når denne betingelse er opfyldt, at reglerne om krydsoverensstemmelse kan finde

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

anvendelse i forhold til landmanden.

Hvis en medlemsstat ikke har opfyldt forpligtelsen efter fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3,

stk. 1 og/eller art. 4, stk. 1 og 2 til at udlægge lokaliteter i overensstemmelse med disse regler,

har det dermed den økonomiske retsvirkning for medlemsstaten, at medlemsstaten skal

tilbagebetale en del af EU’s landbrugsstøtte til EU, fordi det i så fald er medlemsstaten – og

ikke landmanden - der er synderen. Dette er således forklaringen på, at Kommissionen nu

kræver, at den danske stat tilbagebetaler en del af landbrugsstøtten til EU.

2.1 Særlige fuglebeskyttelsesområder – art. 4

For de særlige fuglebeskyttelsesområder, der er udpeget af medlemsstaterne i henhold til

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk. 1 og 2, blev fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk.

4, første punktum imidlertid i 1994 ophævet og erstattet af habitatdirektivets art. 6, stk. 2- 4,

jf. habitatdirektivets artikel 7. Fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk. 4, første punktum derfor

kun for lokaliteter, som ikke er, men skulle have være udpeget efter art. 4, stk. 1 eller 2, jf.

EU-domstolens dom i sag C-374/98

Kommissionen mod Frankrig

og sag C-418/04

Kommissionen mod Irland.

Dette betyder med andre ord, at fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk. 4 første punktum slet

ikke gælder for de udpegede særlige fuglebeskyttelsesområder, der i stedet er omfattet af

beskyttelsen efter habitatdirektivets art. 6, stk. 2-4. Det har næppe været meningen med

reglerne om krydsoverensstemmelse, at reglerne kun angår lokaliteter, som medlemsstaterne

ved en fejl ikke har udlagt som særlige fuglebeskyttelsesområder, da dette vil betyde, at

landmænd kan ødelægge de af medlemsstaterne udlagte særlige fuglebeskyttelsesområder

uden virkning for landbrugsstøtten.

Krydsoverensstemmelsesforordningens bilag II må derfor efter min opfattelse fortolkes på

den måde, at for de af medlemsstaterne

udlagte særlige fuglebeskyttelsesområder

gælder EU-

forordningen

krydsoverensstemmelse

også,

hvis

landmand

skader

fuglebeskyttelsesområde i modstrid med habitatdirektivets art. 6, stk. 2, der lyder:

”Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for

så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.”

I forhold til de

særlige fuglebeskyttelsesområder

for trækfugle og truede fuglearter, der er i

dansk ret er beskyttet som Natura 2000-områder, er det således overtrædelser af den danske

gennemførelse

habitatdirektivets

art.

stk.

der

danner

grundlag

for

krydsoverensstemmelse, men suppleret af den danske gennemførelse af sidste punktum i

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk. 4, hvorefter medlemsstaterne skal bestræbe sig på at

undgå forurening eller forringelse af levesteder for trækfugle og særligt beskyttede fugle

omfattet af direktivets bilag I også uden for disse beskyttede områder.

I forhold til trækfugle og bilag I fuglearter er det derfor alene overtrædelser af den nationale

implementering af denne begrænsede del af EU’s regler om beskyttelse af særlige

fuglebeskyttelsesområder, der kan danne grundlag for krav om tilbagebetaling af

landbrugsstøtte efter krydsoverensstemmelsesforordningen.

I forhold til de særlige fuglebeskyttelsesområder, som Danmark har udpeget, suppleres

beskyttelse i habitatdirektivets art. 6, stk. 2 af sidste punktum i fuglebeskyttelsesdirektivets

art. 4, stk. 4, der ikke er ophævet. Efter denne bestemmelse skal medlemsstaterne uden for de

særligt beskyttede områder bestræbe sig på at undgå forurening eller forringelse af levesteder

for trækfugle og fugle arter anført i direktivets bilag I.

EU-domstolen har i sag C-418/04

Kommissionen mod Irland

fastslået, at ”selvom art. 4, stk.

4, anden punktum ikke stiller krav om, at der opnås bestemte resultater, [skal]

medlemsstaterne sætte sig et seriøst mål om at beskytte leveområder uden for” særligt

beskyttede områder. EU-domstolen afviste, at dette krav i relation til forurening kunne

opfyldes ved krav om miljøgodkendelse eller regulering af husdyrgødning og fandt herefter,

at de irske regler til gennemførelse af art. 4, stk. 4, sidste punktum var for spredte.

2.2 Andre fuglebeskyttelsesområder – art. 3

I forhold til

andre fuglebeskyttelsesområder

omfattet af art. 3, stk. 1, må det som nævnt være

en forudsætning, at medlemsstaten har udpeget lokaliteten på grundlag af de kriterier, der

fremgår af art. 3, stk. 1. Men herefter er det efter art. 3, stk. 2, litra b en betingelse, at der i

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

national ret er fastsat bestemmelser om vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse

med de økologiske krav af fuglenes levesteder både i og uden for de beskyttede områder, da

det

alene

overtrædelse

disse

nationale

regler

til

gennemførelse

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 2, litra b, der er omfattet af krydsoverens-

stemmelsesforordningen.

3. Dansk implementering af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4

Indledningsvis bemærkes, at bestemmelserne i fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4 har

været uændret siden fuglebeskyttelsesdirektivet blev vedtaget i 1979 ved direktiv 79/409. De

senere ændringer af direktivet har således ikke ændret indholdet af disse bestemmelser.

Efter de foreliggende oplysninger må det lægges til grund, at efter fuglebeskyttelsesdirektivet

blev

vedtaget

1979

tog

Folketinget

ikke

nærmere

stilling

til,

hvordan

fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 3 og artikel 4, stk. 4 skulle gennemføres, idet man

oprindeligt antog, at den danske lovgivning om naturbeskyttelse og beskyttelse af levesteder

var strengere end, hvad der fulgte af fuglebeskyttelsesdirektivet. Efter EU-domstolen i sag

57/89 fastslog de vidtgående retsvirkninger af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk. 4 og

efter kritik fra Kommissionen udstedte Miljøministeren i 1994 den første bekendtgørelse om

beskyttelse af særlige fuglebeskyttelsesområder, uden bekendtgørelsen dog indeholdt regler,

som modsvarede fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4 om beskyttelse af

levesteder uden for de særlige fuglebeskyttelsesområder.

I forhold til disse bestemmelser i fuglebeskyttelsesdirektivet var det Miljøministeriets

opfattelse, at bl.a. reglerne i naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 suppleret af

fredningsbestemmelser og jagt- og vildtforvaltningslovens regler var udtryk for en strengere

beskyttelse af levesteder for fugle end krævet efter fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3.

Ministeriet må på denne baggrund have ment, at der ikke var behov for yderligere

implementering, uden Miljøministeriet dog i løbet af 1990’erne ses at have forholdt sig

nærmere til indholdet af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 eller retsvirkningen af art. 4, stk. 4,

uden for de beskyttede fuglebeskyttelsesområder. Som følge heraf fandt ministeriet heller

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

ikke anledning til at forelægge spørgsmålet om gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets

art. 3 og art. 4, stk. 4 for Folketinget.

Efter årtusindskiftet blev Miljøministeriet på baggrund af en åbningsskrivelse fra

Kommissionen opmærksom på, at den danske gennemførelse af beskyttelsen af særlige

fuglebeskyttelsesområder efter habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4 var mangelfuld. Dette gav

anledning til, at Folketinget ved lov nr. 454 af 9. juni 2004 vedtog en mere omfattende

ændring af naturbeskyttelseslovens og skovlovens regler om beskyttelse af særlige

fuglebeskyttelsesområder og andre Natura 2000-områder. Men hvad angår beskyttelse af

fugles levesteder efter fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og efter art. 4, stk. 4, er der ingen

overvejelser i lovbemærkningerne til lovforslaget, der forudsætter, at beskyttelsen efter

fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4 er afløst af habitatdirektivets art. 6, stk. 2-4. I

lovbemærkningerne til ændringen i 2004 var man opmærksom på, at lovforslaget ikke tog

stilling til, om den danske gennemførelse af habitatdirektivets generelle artsbeskyttelse i art.

12-16, der også omfatter levesteder for bilag IV arter, var opfyldt, men fandt, at dette måtte

afvente Kommissionens vejledning.

Frem til Kommissionens åbningsskrivelse af 4. juli 2006, hvor Kommissionen bl.a. påtalte

den manglende danske gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og efter art. 4, stk.

4, var Miljøministeriet og Folketinget tilsyneladende ikke opmærksom på, at der kunne være

problemer med den danske gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk.

Det fremgår af Kommissionens åbningsskrivelse af 4. juli 2006 om mangler ved den danske

gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivet, at Kommissionen i relation til den danske

gennemførelse af direktivets art. 3 havde modtaget underretning fra ministeriet om, at art. 3

var gennemført ved følgende regler: naturbeskyttelsesloven, klitfredningsbekendtgørelsen,

bekendtgørelse om pleje af fredede arealer og fortidsminder, skovloven og jagt- og

vildtforvaltningsloven – men uden ministeriet havde oplyst, hvilke bestemte regler i de

nævnte love og bekendtgørelser, som modsvarede fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3.

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

Kommissionen fandt, at dette ikke opfyldte kravene i art. 3, idet Kommissionen anførte, at

pligterne i direktivets artikel 3 ”opfyldes

[..] ikke tilstrækkeligt ved, at ministeren og

myndigheder gives mulighed for at træffe foranstaltninger til beskyttelse af naturen.”

Endvidere henviste Kommissionen til, at direktivet ”har specifik karakter og kræver, at

medlemsstaterne

indfrier

forpligtelserne

deri

ved

tilstrækkeligt

præcise

rammer”.

Kommissionen fandt derfor, at dansk lovgivning ikke gennemfører forpligtelsen med

tilstrækkelig klarhed.

I relation til fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4 gjorde Kommissionen bl.a. gældende, at

medlemsstaternes pligt til at udlægge særlige fuglebeskyttelsesområder efter art. 4, stk. 1 og 2

ikke fremgik af den danske lovgivning, da den dagældende regel i miljømålslovens § 36, stk.

1, hvorefter ministeren kan udpege og ændre internationale naturbeskyttelsesområder ikke

fandtes tilstrækkelig. Åbningsskrivelsen indeholdt dog ingen bemærkninger vedrørende den

danske gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk. 4, sidste punktum.

Åbningsskrivelsen blev besvaret af Skov- og Naturstyrelsen den 30. oktober 2006 (j.nr. SNS-

4329-00013), hvor ministeriet havde følgende bemærkninger vedrørende art. 3:

”Kommissionen påpeger, at artikel 3 rummer en pligt for medlemslandene til at træffe alle de nødvendige

foranstaltninger for af hensyn til alle europæiske fuglearter at oprette beskyttede områder, vedligeholde

levesteder i og uden for de beskyttede områder, genskabe ødelagte og oprette nye biotoper.

Den danske lovgivning rummer adskillige muligheder for at gennemføre foranstaltninger til at beskytte

naturen, men Kommissionen mener ikke, at det er tilstrækkeligt til at gennemføre pligten i artikel 3. Der er

efter Kommissionens opfattelse ikke skabt den nødvendige retlige ramme for gennemførelsen.

Svar:

Regeringen vil imødekomme Kommissionen og omsætte artikel 3 til dansk ret, så den gældende praksis får

ophæng i en pligt til at beskytte fuglenes levesteder i overensstemmelse med direktivet. Det vil kræve en

lovændring.

Regeringen vil fremsætte lovforslag herom i næste Folketingssamling (oktober 2007).” (min fremhævelse)

Vedrørende manglerne ved den danske gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4

anførte Skov- og Naturstyrelsen i svaret bl.a.:

”Den danske regering vil imødekomme Kommissionens kritik ved at ændre miljømålsloven, så pligten efter

artikel 4, stk. 1, til at udpege fuglebeskyttelsesområder og om nødvendigt supplere udpegningerne afspejles

direkte i dansk ret. Regeringen forventer at fremsætte lovforslag herom i næste Folketingssamling, dvs. i

oktober 2007.”

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

3.1 Lovændring i 2008 – lov 508/2008

Det

første

svaret

omgang

til

Kommissionen

lovede

lovforslag

til

gennemførelse

der

bl.a.

til

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4 blev fulgt op på den måde, at Miljøministeriet i

udsendt

høringsudkast

lovændringer,

relation

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og 4 indeholdt en ændring af miljømålslovens § 36, stk. 1-5,

en ny bemyndigelse i naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 4-6 og en ændring af jagt- og

vildtforvaltningslovens § 33 og en ny § 52, stk. 3 og 4. I høringsudkastets lovbemærkninger er

om disse udkast til lovændringer bl.a. anført (understregning og fremhævelser er mine):

Miljømålslovens § 36

”§

36, stk. 1.

Den gældende bestemmelse fastslår, ministeren

kan

udpege internationale

naturbeskyttelsesområder. Det præciseres nu, at ministeren har pligt til at udpege internationale

naturbeskyttelsesområder, jf. habitatdirektivets artikel 3.

[..]

§ 36, stk. 4.

Ifølge fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, skal de områder, der er bedst egnet til

beskyttelse af fugle, udpeges som fuglebeskyttelsesområder. EF-domstolen har fastslået, at forpligtelsen ikke

kan opfyldes ved at vedtage andre særlige beskyttelsesforanstaltninger.

Der

skal således træffes særlige beskyttelsesforanstaltninger

med hensyn til arternes levesteder for at sikre,

at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde. [..]

Hvis et område ikke er udpeget som fuglebeskyttelsesområde, men efter de ornitologiske kriterier i

fuglebeskyttelsesdirektivet skulle have været det, er medlemsstaterne - uanset den manglende udpegning –

efter EF-domstolens praksis (jf. bl.a. den såkaldte Santona-dom) forpligtet til at beskytte området, som om

det var udpeget. I givet fald finder fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, anvendelse.

Forpligtelsen til at beskytte områder, der opfylder de ornitologiske kriterier, men som endnu ikke er

udpeget, er ikke gennemført i gældende dansk ret. Forslaget gennemfører denne forpligtelse.

Danmark har udpeget de områder, som må anses for at være bedst egnet til at beskytte fugle. Bestemmelserne

forventes kun at få betydning i de situationer, hvor der på et senere tidspunkt sker væsentlige og vedvarende

ændringer af en fuglearts raste- og ynglemønstre, der indebærer, at et nyt område må anses for at være bedst

egnet til at beskytte disse fugle.

§ 36, stk. 5.

Ministeren bemyndiges til at fastsætte regler om beskyttelsen af de i stk. 4 nævnte områder.”

Naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 4-6:

”Bestemmelserne i [naturbeskyttelseslovens] stk. 4 og 5 fastlægger ministerens pligt til at sikre, at der i

forbindelse med myndighedernes stillingtagen til de konkrete sager, der er opremset i forslaget, foretages en

vurdering af planer eller projekters eventuelle påvirkning af internationale naturbeskyttelsesområder, af

beskyttede arters yngle- og rasteområder og af beskyttede plantearters levesteder.

Bestemmelsen sikrer opfyldelsen af habitatdirektivets artikler 6 og 12 og er hjemmel til at udstede regler om

administration af internationale naturbeskyttelsesområder og beskyttelse af visse arter, herunder om den

nærmere fremgangsmåde for vurderinger i overensstemmelse med habitatdirektivet. Hidtil har sådanne regler

hvilet på bemyndigelser, hvorefter ministeren kan fastsætte regler. Disse bemyndigelser foreslås nu samlet til

en bestemmelse, hvorefter ministerens pligt til at sikre vurderingen fremgår af formuleringen. De hidtidige

bemyndigelser videreføres i uændret formulering, da

de også bruges til andre formål,

der ikke er

pligtmæssige i forhold til EU lovgivning.

Bestemmelsen i stk. 6 er en formel gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 3, hvorefter

medlemsstaterne er forpligtede til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller

genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle vilde fuglearter. Beskyttelse,

opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder omfatter i første række

oprettelse af beskyttede områder

vedligeholdelse og forvaltning af levesteder i og uden for de beskyttede områder

genskabelse af ødelagte biotoper

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

oprettelse af nye biotoper.

Bestemmelsen er en opfølgning på Kommissionens åbningsskrivelse. Bestemmelsen indeholder ikke en

selvstændig bemyndigelse til ministeren, men

forpligter ministeren til at udnytte bestemmelserne

i loven,

f.eks. naturforvaltningskapitlet, i overensstemmelse med den praksis, der hidtil har været fulgt.”

Jagt- og vildtforvaltningslovens § 33, stk. 1

”Efter gældende ret kan ministeren oprette vildtreservater med henblik på at beskytte og ophjælpe landets

vildtbestande og sikre raste- og fødesøgningsområder for trækkende fugle. I praksis har ministeren i vidt

omfang anvendt denne hjemmel til at gennemføre internationale forpligtelser.

Kommissionen har i deres åbningsskrivelse af 4. juli 2006 påpeget, at medlemsstaterne i henhold til

fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 3 har pligt til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte,

opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for de af direktivet

omhandlede fuglearter. Kommissionen mener ikke, at pligten til at træffe foranstaltninger fremgår

tilstrækkelig klart i den danske lovgivning.

I lyset heraf ændres beføjelsen til at oprette vildtreservater til en forpligtelse. Dette sker ved at ”kan oprette”

ændres til ”opretter”.”

Jagt- og vildtforvaltningslovens § 52, stk. 3 og 4

Der henvises til bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 10 (naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 4-6).

De i lovudkastet anførte forslag til lovændringer blev fremsat af Miljøministeren den 27.

marts 2007 med lovforslag L 133, hvis lovbemærkninger til de ovennævnte bestemmelser er

stort set identiske med teksten i høringsudkastet.

Efter lovforslagets fremsættelse besvarede Miljøministeren den 7. april 2008 et § 20-

spørgsmål (nr. 981) vedrørende opfyldelse af fuglebeskyttelsesdirektivets forpligtelse til uden

for de særligt beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levesteder med

følgende:

”Jeg forstår spørgsmålet således, at det sigter til gennemførelsen af fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk.

4, sidste punktum, om beskyttelse af fugle uden for fuglebeskyttelsesområder.

Et bredt udsnit af Miljøministeriets lovgivning herunder miljøbeskyttelsesloven medvirker til at beskytte

fugle og deres levesteder mod forurening og andre forringelser. Det fremgår af lovenes formålsbestemmelser,

at de skal beskytte flora og fauna.

Der er en række særlige beskyttelsesbestemmelser i lovgivningen, der særligt tager sigte på at beskytte

levesteder. Som eksempler kan nævnes naturbeskyttelseslovens § 3 om beskyttelse af naturtyper, kap. 5 i jagt

og vildtforvaltningsloven om oprettelse af vildtreservater, der også anvendes til at udpege reservater, der ikke

er fuglebeskyttelsesområder, arealfredninger efter naturbeskyttelseslovens kap. 6 og naturbeskyttelseslovens

kap. 4, der blandt andet regulerer adgang uden for fuglebeskyttelsesområder.

I det netop fremsatte forslag om ændring af lov om naturbeskyttelse, lov om jagt og vildtforvaltning og

forskellige andre love (L 133) bliver pligten til at oprette vildtreservater tydeliggjort. Danmark lever således

allerede op til direktivets krav på dette område. Jeg har derfor ikke planer om at fremsætte yderligere

lovforslag om dette emne.”

De i lovforslaget foreslåede ændringer blev efterfølgende vedtaget ved lov nr. 508 af 17. juni

2008, hvorefter de ovenfor nævnte regler blev ændret til:

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

Naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 4-6

Stk. 4.

Miljøministeren fastsætter med henblik på gennemførelse af Det Europæiske Fællesskabs direktiver og

beslutninger på naturbeskyttelsesområdet regler om meddelelse af påbud og forbud efter § 11, stk. 1.

Stk. 5.

Miljøministeren fastsætter med henblik på gennemførelse af Det Europæiske Fællesskabs direktiver og

beslutninger på naturbeskyttelsesområdet regler om, i hvilke tilfælde og på hvilke vilkår

1) godkendelser kan gives efter § 8, stk. 5, nr. 7, § 15, stk. 4, nr. 7, og § 20,

2) klitfredning kan ophæves efter § 9, stk. 3,

3) tilladelser kan gives efter § 29, § 31, stk. 1, og § 32,

4) dispensationer kan gives efter § 3, stk. 1-3, og § 8, stk. 1, jf. § 65,

5) dispensationer kan gives fra regler udstedt efter § 51, stk. 1, eller fra regler, som fortsat er i kraft i medfør af §

101, stk.1,

6) bygge- eller beskyttelseslinjer kan ophæves helt eller delvis efter §§ 15-19, jf. § 69, stk. 1, og

7) afgørelser kan træffes efter regler udstedt efter § 8, stk. 6 og 7, § 15, stk. 1, § 16, stk. 1, § 17, stk. 1, og § 18,

stk. 1, jf. § 65.

Stk. 6.

Miljøministeren træffer passende foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkelig

forskelligartede og vidtstrakte levesteder for vilde fuglearter.

Miljømålsloven § 36, stk. 1-5

”Miljøministeren udpeger internationale naturbeskyttelsesområder på land og på havet.

Stk. 2.

Miljøministeren kan foretage ændringer i allerede udpegede internationale naturbeskyttelsesområder.

Stk. 3.

Under en bilateral samrådsprocedure mellem Danmark og Kommissionen for De Europæiske

Fællesskaber med henblik på overvejelser om et områdes udpegning som internationalt naturbeskyttelsesområde

træffer miljøministeren passende foranstaltninger for at undgå forringelse af den prioriterede naturtype eller

levestedet for den prioriterede art samt forstyrrelser af den prioriterede art, hvis disse forstyrrelser har betydelige

konsekvenser for den prioriterede naturtype eller art. Ministeren kan herunder bestemme, at regionsråd,

kommunalbestyrelser og statslige myndigheder ved deres administration af lovgivningen er forpligtet til at

beskytte området. Foranstaltningerne gælder, indtil der er truffet beslutning om og eventuelt foretaget en

udpegning af området.

Stk. 4.

Miljøministeren træffer beslutning om foranstaltninger, der kan beskytte et område, som ikke er udpeget

som internationalt naturbeskyttelsesområde, men hvor nye oplysninger om forekomsten

af fugle indebærer, at området skal udpeges.

Stk. 5.

Ministeren fastsætter regler om beskyttelsen af de i stk. 4 nævnte områder.«

Jagt- og Vildforvaltningslovens § 33, stk. 1:

”Miljøministeren opretter vildtreservater på landjorden, i ferske vande og på fiskeriterritoriet for at beskytte og

ophjælpe landets vildtbestande og sikre raste-og fødesøgningsområder for trækkende fugle.”

Samtidigt blev

jagt og vildtforvaltningslovens § 52

om bemyndigelse til gennemførelse af

EU’s direktiver om naturbeskyttelse ændret, så § 52, stk. 4-5 herefter lyder:

Stk. 4.

Miljøministeren fastsætter med henblik på gennemførelse af Det Europæiske Fællesskabs direktiver

og beslutninger på naturbeskyttelsesområdet regler om, i hvilke tilfælde og på hvilke vilkår

1. dispensationer kan meddeles efter § 4, stk. 1, § 8, § 18, stk. 1 og 2, § 19, stk. 2, § 23, stk. 1 og 3, §§ 24-

26, § 28 og § 30, stk. 1, jf. § 46,

2. oprettelse og nedlæggelse af vildtreservater kan finde sted efter § 33 og § 36 og

3. påbud efter § 38 kan meddeles.

Stk. 5.

Miljøministeren træffer passende foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe

tilstrækkelig forskelligartede og vidtstrakte levesteder for vilde fuglearter.

I lovbemærkningerne til den sidstnævnte ændring er anført:

”Tilføjelsen i [stk. 4, nr. 1] præciserer ministerens pligt til at sikre, at der i forbindelse med myndighedernes

stillingtagen til konkrete sager vedrørende dispensation fra lovforslagets § 7, stk. 1 og 2, samt § 6 a, stk.1og

2, foretages en vurdering af planer eller projekters eventuelle påvirkning af internationale

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

naturbeskyttelsesområder og af beskyttede arter.

Bestemmelsen [§ 52, stk. 4, nr. 2] er af formel karakter og medfører ingen indholdsmæssige ændringer af

praksis. Den præciserer ministerens pligt til at fastsætte regler, der sikrer, at der i forbindelse med

myndighedernes stillingtagen til dispensationer fra regler om vildtreservater udstedt i medfør af §33,

foretages en vurdering af planer eller projekters eventuelle påvirkning af internationale

naturbeskyttelsesområder, af beskyttede arters yngle-eller rasteområder og af beskyttede plantearters

levesteder.”

Sammenholdes indholdet af lovændringerne i 2008 med forarbejderne, må de ovennævnte

bemyndigelsesbestemmelser i naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 4-6, miljømålslovens § 36,

stk. 1-5 samt jagt- og vildtforvaltningslovens § 33, stk. 1 og § 52, stk. 4 forstås som lovgivers

stillingtagen til bl.a. den danske gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4,

stk. 4 ud over, hvad der fulgte af lovændringen i ved lov 2004/454.

Lovændringen i 2008 betød således, at ministeren blev forpligtet til at udpege de nødvendige

levesteder for vilde fugle i jagt- og vildtforvaltningslovens § 33, stk. 1 og naturbeskyttelses-

lovens § 71, stk. 6, hvilket herefter må anses for grundlaget for den danske gennemførelse af

levesteder efter fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, mens ændringerne af miljømålslovens § 36

må anses for den supplerende danske gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk.

4. Endvidere blev Miljøministeren med naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 4 og 5 forpligtet til

at sikre, at der ikke meddeles tilladelser og dispensationer efter naturbeskyttelsesloven i

modstrid med de beskyttelse af levesteder, der kræves efter habitatdirektivets art. 12-16 og

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3.

Den omstændighed, at bl.a. naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 ikke ændres, betyder ikke,

at disse bestemmelser er udtryk for en gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3,

men derimod udtryk for, at den danske beskyttelse af bl.a. vilde fugles levesteder (ud over

Natura 2000-områder) reguleres på grundlag af jagt- og vildtforvaltningslovens regler om

vildtreservater og i habitatbekendtgørelsen (408/2007 på dette tidspunkt). Således anføres i

lovbemærkningerne naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 4 -6, at bemyndigelserne:

”præciserer ministerens pligt til at fastsætte regler, der sikrer, at der i forbindelse med myndighedernes

stillingtagen til de konkrete sager, der er opregnet i forslaget, foretages en vurdering af planer eller projekters

eventuelle påvirkning af internationale naturbeskyttelsesområder, af beskyttede arters yngle-og rasteområder

og af beskyttede plantearters levesteder. Regler herom er udstedt bekendtgørelse med nr. 408 af 1. maj 2007

med senere ændring. Forslaget medfører ingen indholdsmæssige ændringer af bekendtgørelsen eller praksis.

Bestemmelsen sikrer opfyldelsen af habitatdirektivets artikler 6 og 12 og er frem over hjemmel til at udstede

regler om administration af internationale naturbeskyttelsesområder og beskyttelse af visse arter, herunder

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

om den nærmere fremgangsmåde for vurderinger i overensstemmelse med habitatdirektivet. Hidtil har

sådanne regler hvilet på bemyndigelser, hvorefter ministeren kan fastsætte regler. Disse bemyndigelser

foreslås nu samlet til en bestemmelse, hvorefter ministerens pligt til at sikre vurderingen fremgår af

formuleringen. De hidtidige bemyndigelser videreføres i uændret formulering, da de også bruges til andre

formål, der ikke er pligtmæssige i forhold til EU-lovgivning.

Bestemmelsen i stk. 6 er en formel gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 3, hvorefter

medlemslandene er forpligtede til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller

genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle vilde fuglearter. Beskyttelse,

opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder omfatter i første række

- oprettelse af beskyttede områder

- vedligeholdelse og forvaltning af levesteder i og uden for de beskyttede områder

- genskabelse af ødelagte biotoper

- oprettelse af nye biotoper.

Bestemmelsen er en opfølgning på Kommissionens åbningsskrivelse. Bestemmelsen indeholder ikke en

selvstændig bemyndigelse til ministeren, men forpligter ministeren til at udnytte bestemmelserne i loven,

f.eks. naturforvaltningskapitlet, i overensstemmelse med den praksis, der hidtil har været fulgt.”

(mine

understregninger)

Efter lovbemærkningerne har naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 i relation til

fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 3 og art. 4, stk. 4, sidste punktum således alene den

betydning, at der ikke må meddeles dispensation i modstrid med bl.a. EU’s fuglebeskyttelse

med den supplerende forpligtelse, at der ved alle ansøgninger om dispensation fra forbuddet i

naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 skal foretages en vurdering af, om det ansøgte kan have

skadelig virkning på beskyttede arter og vilde fugles levesteder, og at der ikke kan meddeles

tilladelse, hvis det ansøgte har en sådan skadelig virkning, som det allerede på daværende

tidspunkt fremgik af den dagældende habitatbekendtgørelse § 11. Denne ordning er videreført

i den gældende habitatbekendtgørelse (926/2016) § 10, der bl.a. har hjemmel i

naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 3-5, miljømålslovens § 36, stk. 7 og jagt- og

vildtforvaltningslovens § 52, stk. 3 og 4 (bemyndigelsen til at gennemføre EU’s direktiver på

naturbeskyttelsesområdet). Herudover skal ministeren udlægge nye vildtreservater for fugle

efter jagt- og vildforvaltningslovens § 33 og miljømålslovens § 36, stk. 4, i hvilken

forbindelse ministeren tillige skal fastsætte regler om beskyttelsen.

3.2 Lovændring i 2009 – lov 514/2009

Med henvisning til Kommissionens vejledning om habitatdirektivets artikel 12-16 fra februar

2007

(http://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/species/guidance/index_en.htm)

blev naturbeskyttelsesloven og jagt- og vildtforvaltningsloven ændret året efter ved lov nr.

514 af 12. juni 2009, hvor der samtidigt blev rettet mindre fejl i lovændringen i 2008.

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

Lov 514/2009 betød, at den i lov 508/2008 fastsatte pligt for ministeren til at udlægge

levesteder for bilag IV arter og vilde fugle og pligt til at sikre, at der ikke blev meddelt

tilladelser i modstrid med den i direktiverne krævede beskyttelse, blev suppleret af et generelt

forbud i naturbeskyttelseslovens §§ 29a og 29b mod at skade beskyttede arter og deres

levesteder, medmindre der er meddelt tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 65, stk. 6. Det

blev samtidigt understreget direkte i § 65, stk. 7, at dispensationer fra forbuddet i §§ 29 a

træder i stedet for dispensationer fra naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15. Det fremgår

således meget tydeligt, at hvis det er nødvendigt at meddele dispensation fra habitatdirektivets

beskyttelse af levesteder for vilde dyr og planter, og betingelserne herfor findes opfyldt, skal

der ikke søges dispensation fra naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15.

Fugledirektivets modsvarende generelle beskyttelse af vilde fugle og deres levesteder blev

ved lovændringen i 2009 placeret i jagt- og vildtforvaltningsloven, hvor der i § 6, stk. 4 blev

indsat hjemmel til, at ministeren kan fastsætte regler om biotopplaner. Endvidere blev i jagt

og vildtforvaltningslovens § 7 indført et generelt forbud mod forsætlig forstyrrelse af

beskyttede pattedyr og vilde fugle. I bemærkningerne hertil er bl.a. anført:

”Bestemmelsen i stk. 1 gennemfører habitatdirektivets artikel 12, stk.1, litra b. Forbuddet gælder forsætlig

forstyrrelse af de dyrearter, der er omfattet af bilag 1 til loven. Forbuddet omfatter forstyrrelser i forhold til

alle livsstadier af de omfattede dyrearter.

Bestemmelsen i stk. 2 lovfæster princippet i fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 5, litra d om, at fugle skal

beskyttes mod forsætlig forstyrrelse. Der henvises til bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2.

Med hensyn til definition af forstyrrelse henvises ligeledes til bemærkningerne til forslagets § 1, nr. 2. Efter

forslaget omfatter forbuddet alene forstyrrelser med skadelig virkning for arten eller bestanden. Direktivet

anvender en anden formulering, men forslaget er i overensstemmelse med Europa-Kommissionens

vejledning om habitatdirektivets artikel 12, hvorefter forbuddet omfatter forsætlige forstyrrelser, der er

skadelige for arten eller bestanden, for eksempel ved at have negativ effekt på overlevelseschancerne for en

bestand eller dens evne til reproduktion eller dens reproduktionssucces. Hvis forstyrrelsen medfører en

indskrænkning af artens eller bestandens udbredelsesområde, vil det som altovervejende hovedregel være en

overtrædelse af forbuddet.

[..]

Forstyrrelsen skal efter den danske tekst i habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra b og

fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 5, litra d være forsætlig. Dette indebærer, at det kun er forstyrrelser, der

foretages med forsæt, der kan straffes. Som eksempel på forsætlig forstyrrelse kan nævnes bevidst

bortjagning af en fugleflok fra en redekoloni, hvilket vil kræve dispensation fra bestemmelserne. En

forstyrrelse vil være forsætlig, hvis der er handlet med hensigt til at forstyrre, eller hvis en forstyrrende

aktivitet gennemføres med viden eller formodning om, at arten findes i området, eller hvor aktiviteten

fortsættes efter at det viser sig, at arten bliver forstyrret. Strafbarhed forudsætter dog herudover, som nævnt

ovenfor, at den har negativ virkning for arten eller bestanden.

3.3 Sammenfattende om dansk gennemførelse af direktivets art 3 og art. 4, stk. 4

Det må lægges til grund, at frem til Kommissionens åbningsskrivelse af 4. juli 2006, hvor

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

Kommissionen

Folketinget

taget

bl.a.

påtalte

den

til,

manglende

hvordan

art.

danske

gennemførelse

art.

stk.

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4, havde hverken Miljøministeriet eller

nærmere

stilling

fuglebeskyttelsesdirektivet skulle gennemføres i dansk ret.

På baggrund af forarbejderne til lovændringerne i 2008 og 2009 må det lægges til grund, at en

dansk gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4 krævede

lovændring, hvilket ligeledes fremgår af ministeriets svar til Kommissionen. Det må

endvidere efter forarbejderne lægges til grund, at folketinget med lov 508/2008 og lov

514/2009 tog stilling til, hvordan disse direktivbestemmelser skal gennemføres i dansk ret.

Den i artikel 3 fastsatte pligt til at udlægge levesteder for vilde fugle er gennemført ved

bemyndigelserne i miljømålslovens § 36, stk. 1 og jagt- og vildtforvaltningslovens § 33, stk.

1, § 52, stk. 4, nr. 2 og § 52, stk. 5 samt i naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 6, hvor

sidstnævnte bestemmelse præciserer, at ministerens skal udnytte naturbeskyttelseslovens

gældende beføjelser til at oprette beskyttede områder på en måde, der er i overensstemmelse

med fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 - og formentlig også art. 4, stk. 4, selv om dette ikke

eksplicit fremgår af lovbemærkningerne.

Den i fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 2 fastsatte forpligtelse til vedligeholdelse og

forvaltning af levestederne er i dansk ret gennemført på den måde, at ministeren har den

fornødne bemyndigelse hertil i miljømålslovens § 36, stk. 4, i jagt og vildtforvaltningslovens

§ 52, stk. 5 suppleret af hjemlen til biotopplaner i § 6, stk. 4 (nu § 6, stk. 3) samt på grundlag

af de gældende bemyndigelser i naturbeskyttelsesloven, jf. § 71, stk. 6.

Den i fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 2 og art. 4, stk. 4 fastsatte forpligtelse til at

beskytte levesteder for vilde fugle mod skadelige påvirkninger er i dansk ret gennemført ved

habitatbekendtgørelsens regler suppleret af jagt- og vildtforvaltningslovens bemyndigelser til

at ministeren kan fastsætte regler, der hindrer skadelige påvirkninger af bl.a. vilde fugles

levesteder. Herudover er det i bemyndigelsen i naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 5 forudsat,

at ministeren fastsætter nærmere regler om, at der ikke kan meddeles dispensation fra bl.a.

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8, 15 og 20 i modstrid med forpligtelserne efter bl.a.

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3. Tilsvarende er det i forarbejderne til lovændringerne i 2008

og 2009 med fodnoter i en del øvrige miljølove og planloven forudsat, at der fx ikke meddeles

miljøgodkendelser i modstrid med bl.a. den beskyttelse af vilde fugles levesteder, der kræves

efter art. 3.

4. Den danske gennemførelse af krydsoverensstemmelsesreglerne om fuglebeskyttelse

Krydsoverensstemmelsesforordningens regler er i dansk ret gennemført ved i bekendtgørelse

nr. 11 af 9. januar 2018 om krydsoverensstemmelse, hvor de modsvarende danske regler om

overtrædelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 1, art. 3, stk. 2, litra b), art. 4, stk. 1,

stk. 2 og stk. 4 samt habitatdirektivets art. 6, stk. 1 og 2, er (forsøgt) gennemført i

bekendtgørelsens bilag 1, pkt. 1.23 til 1.26 og 1.29, der har følgende ordlyd:

1.23

1.24

Beskyttelse af naturtyper beliggende i et Natura 2000 område.

Lov om naturbeskyttelse, § 3, [..], for så vidt arealet er beliggende inden for Natura 2000-områder

(habitatområder og fuglebeskyttelsesområder)

Beskyttelse af klitfredede arealer beliggende i et Natura 2000 område.

Lov om naturbeskyttelse, § 8, stk. 1, 1. og 2. pkt., jf. lovbekendtgørelse nr. 934 af 27. juni 2017 og

bekendtgørelse nr. 1316 af 21. december 2011 om klitfredning, § 1, stk. 1, for så vidt arealet er

beliggende inden for Natura 2000-områder (habitatområder og fuglebeskyttelsesområder)

Beskyttelse af strandbredder og andre arealer, der ligger mellem strandbredden og

strandbeskyttelseslinjen, og som er beliggende i et Natura 2000 område.

Lov om naturbeskyttelse, § 15, stk. 1, 1. pkt., § 15, stk. 1, 2. pkt., dog undtaget for så vidt angår

udstykning, matrikulering og arealoverførsel, hvorved der fastlægges skel, og § 15 a, stk. 5, [..], for så

vidt arealet er beliggende inden for Natura 2000-områder (habitatområder og fuglebeskyttelsesområder)

Beskyttelse af arealer i ydre koge i Tøndermarsken beliggende i et Natura 2000 område.

Lov om beskyttelse af de ydre koge i Tøndermarsken, §§ 10-12, § 16, stk. 1 og 2, § 17, stk. 1 og 2, § 18,

stk. 1, § 19, og § 20, [..], for så vidt arealet er beliggende inden for Natura 2000-områder

(habitatområder og fuglebeskyttelsesområder)

Om fredskovpligtige arealer beliggende i et Natura 2000 område.

Lov om skove, § 8, nr. 4, 1. pkt., § 11 og § 28, [..] [..], for så vidt arealet er beliggende inden for Natura

2000-områder (habitatområder og fuglebeskyttelsesområder)

1.25

1.26

1.29

I den danske krydsoverensstemmelsesbekendtgørelse er det således lagt til grund, at fugle-

beskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 1 og stk. 2, litra b), art. 4, stk. 1, stk. 2 og stk. 4 samt

habitatdirektivets 6 stk. 2 i dansk ret er gennemført ved forbuddet mod tilstandsændringer i

naturbeskyttelseslovens §§ 3, § 8, § 15, i forbuddene mod ændringer i tøndermarsklovens

§§

10-12, § 16, stk. 1 og 2, § 17, stk. 1 og 2, § 18, stk. 1, § 19, og § 20, og i skovlovens forbud

mod dyrehold, bebyggelse og forbud mod ændringer på fredsskovspligtige arealer, men at

dette

kun gælder, hvis arealet er beliggende inden for et særligt fuglebeskyttelsesområde eller

et habitatområde, hvilket samlet betegnes Natura 2000-områder.

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

Det er det sidste, der må være baggrund for Kommissionens krav om tilbagebetaling af

landbrugsstøtte, idet krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen ikke referer til regler, der

modsvarer fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 2, litra b eller artikel 4, stk. 4, sidste

punktum.

Det

således

relativ

nemt

konstatere,

krydsoverens-

stemmelsesbekendtgørelsens

pkt. 1.23 til 1.26 og 1.29 anførte regler kun omfatter arealer

inden for et særligt fuglebeskyttelsesområde (eller anden Natura 2000-område), hvilket i

relation til krydsoverensstemmelsesforordningen skal modsvare habitatdirektivets art. 6, stk.

2, som anført ovenfor.

4.1 Krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsens regler om Natura 2000-områder

Inden Kommissionens indsigelse belyses, er det fundet nødvendigt at kommentere den

forståelse af habitatdirektivets art. 6, stk. 2, der er lagt til grund i kryds-

overensstemmelsesbekendtgørelsens bilag 1,

pkt. 1.23 - 1.26 og 1.29. Problemet er, at

krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen bygger på flere misforståelser af habitatdirektivets

art. 6, stk. 2 i Miljøministeriet, der i en lang periode fejlagtigt antog, at de forskellige forbud

mod tilstandsændringer i naturbeskyttelsesloven og skovloven modsvarede habitatdirektivets

art. 6, stk. 2. Efter EU-domstolens dom i sag C-117/00

Kommissionen mod Irland

og efter en

åbningsskrivelse fra Kommissionen (og et notat fra Kammeradvokaten) blev dette løst ved, at

der ved lov nr. 454 af 9. juni 2004 blev vedtaget en ændring af naturbeskyttelsesloven.

Ændringen betød bl.a., at habitatdirektivets art. 6, stk. 2 i dansk ret er gennemført i

naturbeskyttelseslovens §§ 19c-19f, hvorefter kommunen skal meddele forbud mod

aktiviteter, der har skadelig virkning på Natura 2000-områder. Samme ordning blev samtidigt

indført i skovlovens §§ 18-21.

I overensstemmelse med EU-domstolens fortolkning af art. 6, stk. 2, gælder disse regler,

uanset om aktiviteten foregår

inden for eller uden for

et Natura 2000-område. Det afgørende

er alene, om aktiviteten har den skadelige virkning på Natura 2000-områdets

udpegningsgrundlag, der efter habitatdirektivets art. 6, stk. 2 er forbudt. Det var således disse

danske regler i naturbeskyttelseslovens §§ 19c-19f og de modsvarende regler i skovloven – og

ikke naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 - der skulle have været henvist til i

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsens

bilag 1,

pkt. 1.23 - 1.26 og 1.29.

Dette bevirker, at der ikke i den danske krydsoverensstemmelsesbekendtgørelse er regler, der

modsvarer krydsoverensstemmelsesforordningens bilag II, pkt. LMK 2 og LMK 3 i relation

til Natura 2000-områder, da forbuddene i naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 varetager

andre hensyn end beskyttelse af Natura 2000-områder, og det derfor også er andre hensyn end

Natura 2000-områder

varetager, der

begrunder, at

en lokalitet er omfattet af

naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15. Den altovervejende del af overtrædelser af forbuddet

mod tilstandsændringer i naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 har derfor ikke en sådan

påvirkning af fuglebeskyttelsesområder (eller andre Natura 2000-områder), at overtrædelsen

også udgør en overtrædelse af habitatdirektivets art. 6, stk. 2. Til illustration kan nævnes, at

hvis en landmand opfører et mindre skur til sine dyr inden for strandbeskyttelseslinjen, uden

at have fået dispensation, vil dette være en overtrædelse af naturbeskyttelseslovens § 15,

uanset om det påvirker fuglene i et fuglebeskyttelsesområde eller udpegningsgrundlaget for et

habitatområde. Samtidigt vil habitatdirektivets art. 6, stk. 2 kunne være overtrådt, selv om

landmanden ikke har overtrådt naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15. Fx er fældning af træer

inden for strandbeskyttelseslinjen ikke forbudt efter naturbeskyttelseslovens § 15, jf. Natur-

og Miljøklagenævnets afgørelse i MAD 2011.1255, selv om en træfældning kan medføre

alvorlig skadevirkning på fuglelivet i et særligt fuglebeskyttelsesområde og ofte vil være

omfattet af forbuddet i habitatdirektivets art. 6, stk. 2.

Der er således ingen nødvendig sammenhæng mellem en overtrædelse af habitatdirektivets

art. 6, stk. 2 og overtrædelse af naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15, da reglerne varetager

forskellige hensyn. De meget få tilfælde, hvor en overtrædelse af de anførte regler i

naturbeskyttelsesloven også medfører en overtrædelse af habitatdirektivets art. 6, stk. 2, kan

således ikke begrunde, at overtrædelser af naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 medfører

krav om tilbagebetaling af landbrugsstøtte. Da forbuddene i naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8

og 15, ikke nødvendigvis hindrer, at der kan ske skade på udpegningsgrundlaget for et særligt

fuglebeskyttelsesområde og andre Natura 2000-områder, kan krydsoverensstemmelses-

bekendtgørelsen heller ikke sikre, at krydsoverensstemmelsesforordningens regler efterleves.

Det er som følge af så alvorlige mangler i den danske krydsoverensstemmelsesbekendtgørelse

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

næppe muligt at anvende reglerne om krydsoverensstemmelse, hvis en landbrugsdrift skader

et Natura 2000-område.

I forhold til krydsoverensstemmelsesforordningen bevirker denne danske gennemførelse af

habitatdirektivets art. 6, stk. 2, at reglerne om krydsoverensstemmelse først kan gælde, når der

er meddelt påbud til en landmand efter naturbeskyttelseslovens §§ 19d – 19f (eller indgået

aftale efter § 19c), så tilbagebetalingskrav af landbrugsstøtte på grundlag af krydsoverens-

stemmelsesforordningen forudsætter, at landmanden overtræder et påbud efter §§ 19 d-f eller

en aftale efter § 19. Så længe krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen ikke henviser til de

relevante regler i naturbeskyttelseslovens §§ 19c – 19f, er det dog tvivlsomt, om det

overhovedet er muligt at kræve tilbagebetaling af landbrugsstøtte, hvis en landmand

overtræder et påbud efter naturbeskyttelseslovens §§ 19d-19f.

Såfremt Miljø- og Fødevareministeriet alene på grundlag af overtrædelse af bestemmelserne i

krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsens bilag 1, pkt. 1.23 - 1.26, tidligere har stillet krav til

landmænd om tilbagebetaling af landbrugsstøtte, vil der være tale om åbenbar fejlagtig

retsanvendelse fra myndighedernes side. Medmindre der foreligger forældelse, vil der derfor

være mulighed for at rejse krav mod Miljø- og Fødevareministeriet om betaling af det beløb,

som landmanden har tilbagebetalt til ministeriet på grundlag af krydsoverensstemmelses-

bekendtgørelsen.

Jeg kan ikke forklare, hvorfor disse alvorlige mangler i den danske gennemførelse af

krydsoverensstemmelsesforordningen ikke er påtalt af Kommissionen, men den mest

nærliggende forklaring er nok manglende kendskab til de ganske komplicerede danske

gennemførelsesregler af habitatdirektivet.

4.2 Kommissionens indsigelse mod den danske krydsoverensstemmelsesbekendtgørelse

Som anført har jeg ikke haft adgang til Kommissionens skrivelse, men i Miljø- og

Fødevareministeriets notat af 12. januar 2018 er bl.a. anført:

”EU-Kommissionen gennemførte d. 4-8. september 2017 KO-revision. Den 27. november 2017 sendte

Kommissionen sin revisionsrapport, hvori der er lagt op til underkendelse for mangelfuld KO-belægning af

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

bestemmelserne i fuglebeskyttelsesdirektivet. Kommissionen indskærper, at Landbrugsstyrelsen gennemfører

de nødvendige tiltag, så KO-kontrollen bringes i fuld overensstemmelse med EU-reglerne. For at kunne rette

op på den utilstrækkelige KO-kontrol af fuglebeskyttelsesdirektivet, kræver det en ændring af KO-

bekendtgørelsen. [..]

Kommissionens anmærkning og eventuelle underkendelse går ud på, at KO-kravene vedrørende

fuglebeskyttelsesdirektivet for nuværende kun gælder for områder indenfor Natura 2000-områder. Der skal

også være KO-krav for fuglebeskyttelse uden for Natura 2000 områder. [..]

Ændringen til bekendtgørelsen består i, at 5 KO-krav om beskyttelse af fugleliv, som i dag omfatter

fuglehabitater udpeget indenfor Natura 2000-områderne (krav 1.23, 1.24, 1.25, 1.26 og 1.29 om beskyttelse

af §3-naturtyper, klitfredede arealer, strandbeskyttede områder, arealer i ydre koge i Tøndermarsken og

fredskovpligtige arealer), udvides til også at omfatte de tilsvarende fuglehabitater beliggende udenfor Natura

2000-grænsedragningen. Beskyttelsen uden for Natura 2000-områder gælder i dag allerede i henhold til

national lovgivning. Beskyttelsen vil bestå i et forbud mod tilstandsændringer på de nævnte arealer – samme

beskyttelse som, i KO-sammenhæng, allerede i dag finder anvendelse for de nævnte arealer beliggende inden

for Natura 2000-områder.”

Med henvisning til Kommissionens skrivelse sendte Miljø- og Fødevareministeriet den 23.

januar 2018 følgende forslag til ændring af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen i høring:

Udkast til ændring af visse krav i bilag 1 til bekendtgørelse nr. 11 af 9. januar 2018 om

krydsoverensstemmelse.

1.23

1.24

1.25

Beskyttelse af naturtyper beliggende i et Natura 2000 område.

Lov om naturbeskyttelse, § 3, [..],

Beskyttelse af klitfredede arealer beliggende i et Natura 2000 område.

Lov om naturbeskyttelse, § 8, stk. 1, 1. og 2. pkt., jf. lovbekendtgørelse nr. 934 af 27. juni 2017 og

bekendtgørelse nr. 1316 af 21. december 2011 om klitfredning, § 1, stk. 1,

Beskyttelse af strandbredder og andre arealer, der ligger mellem strandbredden og

strandbeskyttelseslinjen, og som er beliggende i et Natura 2000 område.

Lov om naturbeskyttelse, § 15, stk. 1, 1. pkt., § 15, stk. 1, 2. pkt., dog undtaget for så vidt angår

udstykning, matrikulering og arealoverførsel, hvorved der fastlægges skel, og § 15 a, stk. 5,

Beskyttelse af arealer i ydre koge i Tøndermarsken beliggende i et Natura 2000 område.

Lov om beskyttelse af de ydre koge i Tøndermarsken, §§ 10-12, § 16, stk. 1 og 2, § 17, stk. 1 og 2, § 18,

stk. 1, § 19, og § 20,

[1.27 og 1.28 er ophævet],

Om fredskovpligtige arealer beliggende i et Natura 2000 område.

Lov om skove, § 8, nr. 4, 1. pkt., § 11 og § 28, [..] [..],

1.26

1.29

Udkast til ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse vil således indebære, at hvis

en landmand, som modtager landbrugsstøtte, fremover overtræder forbuddet mod

tilstandsændringer i naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15, vil dette udløse krav om

tilbagebetaling af landbrugsstøtte uanset, om overtrædelsen er begået inden for eller uden for

et Natura 2000-området, og uden det efter krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen har

betydning,

overtrædelsen

medfører

virkninger,

der

forbudt

efter

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 2, litra b) og art. 4, stk. 4, sidste punktum.

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

I Miljø- og Fødevareministeriets ledsagende høringsskrivelse er som begrundelse for disse

ændring af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen bl.a. anført:

Det følger af forordning 1306/2013, bilag II, at den nationale implementering af fuglebeskyttelsesdirektivets

artikel 3, stk. 1, artikel 3, stk. 2, litra b, samt artikel 4, stk. 1, 2 og 4, skal være omfattet af KO-reglerne.

nævnte bestemmelser i direktivet indeholder krav til udpegning og beskyttelse af særlige

fuglebeskyttelsesområder/Natura 2000-områder, men indeholder samtidig krav om, at medlemsstaterne skal

sikre beskyttelse af fuglenes levesteder, også uden for de udpegede fuglebeskyttelsesområder.

Det foreslås derfor at udvide anvendelsesområdet for 5 eksisterende KO-krav. Det drejer sig om følgende

krav:



KO-krav 1.23 om beskyttelse af naturtyper beliggende i et Natura 2000område



KO-krav 1.24 om beskyttelse af klitfredede arealer beliggende i et Natura 2000-område



KO-krav 1.25 om beskyttelse af strandbredder, og andre arealer, der ligger mellem strandbredden og

strandbeskyttelseslinjen, og som er beliggende i et Natura 2000-område



KO-krav 1.26 om beskyttelse af arealer i ydre koge i Tøndermarsken beliggende i et Natura 2000-

område



KO-krav 1.29 om fredskovspligtige arealer beliggende inden for et Natura 2000-område

De ovennævnte krav er i dag begrænset til alene at finde anvendelse, i det omfang de pågældende beskyttede

naturtyper befinder sig inden for et Natura 2000-område.

De nævnte kravs anvendelsesområde foreslås

udvidet, så de i KO-sammenhæng fremover også finder anvendelse uden for Natura 2000-områder.

Forholdet til EU-lovgivningen

De foreslåede ændringer i bekendtgørelsens bilag 1,

foretages med henblik på at sikre, at der hverken er

krydsoverensstemmelse på mere eller mindre end de EU-retlige forpligtelser, som medlemsstaterne, jf.

forordning nr. 1306/2013, bilag II, er pålagt at have krydsoverensstemmelse på.

Landbrugsstyrelsen vurderer

på den baggrund, at de pågældende ændringer ikke går længere, end hvad der er påkrævet for at

implementere de EU-retlige forpligtelser som følger af bilag II i forordning nr. 1306/2013.” (mine

fremhævelser).

Som det fremgår af høringsskrivelsen, er ministeriets udkast til ændring af kryds-

overensstemmelsesbekendtgørelsen begrundet med krydsoverensstemmelsesforordningens

henvisning til fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 1, art. 3, stk. 2, litra b, og art. 4, stk. 1, 2

og 4. Ifølge Miljø- og Fødevareministeriet indeholder disse regler i fuglebeskyttelsesdirektivet

”krav til udpegning og beskyttelse af særlige fuglebeskyttelsesområder/Natura 2000-områder, men

indeholder samtidig krav om, at medlemsstaterne skal sikre beskyttelse af fuglenes levesteder, også uden for

de udpegede fuglebeskyttelsesområder.”

Ifølge ministeriets høringsskrivelse modsvares disse dele af fuglebeskyttelsesdirektivets regler

af forbuddene mod tilstandsændring i beskyttede naturtyper, klitfredede arealer, inden for

strandbeskyttelseslinjen i naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15. Yderligere understreger

ministeriet, at denne udvidelse af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsens anvendelses-

område, hverken er

”mere

eller mindre

end de EU-retlige forpligtelser, som medlemsstaterne, jf. forordning nr. 1306/2013, bilag

II, er pålagt at have krydsoverensstemmelse på.”

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

Dette må forstås på den måde, at ministeriet mener, at de foreslåede ændringer af

krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsens regler ikke går videre end, hvad EU-retten

forpligter til,

at ændringen samtidigt er tilstrækkelig til at overholde denne del af

forpligtelserne efter krydsoverensstemmelsesforordningen. Begge udsagn må med sikkerhed

afvises som forkerte, som det uddybes straks nedenfor.

5. Vurdering af udkast til ændring af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen

Når det må afvises, at ændringer af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsens regler ikke går

videre end, hvad EU-retten forpligter til,

at ændringen samtidigt er tilstrækkelig til at

overholde denne del af forpligtelserne efter krydsoverensstemmelsesforordningen, er det

begrundet med, at høringsudkastet er baseret på meget alvorlige misforståelser af den danske

gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4 sidst punktum. Der savnes

således overvejelser i høringsudkastet om både indholdet i de nævnte direktivbestemmelser og

om, hvordan disse bestemmelser er gennemført i lovgivningen ved lovændringerne i 2008 og

2009.

Generelt må anføres, at langt de fleste overtrædelser af naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15

ikke

vil påvirke fuglelivet på en måde, der er i modstrid med fuglebeskyttelsesdirektivets art.

3, stk. 2, litra b eller sidste punktum i art. 4, stk. 4. Dette skyldes, at naturbeskyttelseslovens

§§ 3, 8 og 15 primært varetager andre hensyn end fuglebeskyttelse, hvilket både gælder

afgrænsning af lokaliteter og indholdet i forbuddet, som der er redegjort ovenfor i relation til

krydsoverensstemmelse vedrørende Natura 2000-områder. Som følge heraf vil udkastet til

ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse omfatte langt flere overtrædelser, end

der kræves efter krydsoverensstemmelsesforordningen.

Det er derfor meget vildledende at hævde, at udkastet til bekendtgørelse ikke går videre end,

hvad Danmark er forpligtet til.

Hertil kommer, at mens fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 2, litra b udtrykkeligt kræver,

at der er fastsat foranstaltninger for ”forvaltning og vedligeholdelse” af vilde fugles

levesteder, er der ingen forpligtelse hertil efter naturbeskyttelseslovens §§ 3 og 15, hvorfor

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

disse regler heller ikke modsvarer indholdet af den beskyttelse af vilde fugles levesteder, som

kræves efter de krydsoverensstemmelsesbestemmelsesbelagte forpligtelser.

Ud fra en EU-retlig bedømmelse kan naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 derfor ikke anses

for hverken tilstrækkelige eller egnede til at varetage den beskyttelse af vilde fugles

levesteder, der kræves efter fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4, sidste punktum,

hvilket netop var baggrunden for Kommissionens åbningsskrivelse i 2006.

I alle tilfælde er det helt afgørende, at lovgiver med ændringer i 2008 og 2009 tog stilling til,

hvordan fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4 skal gennemføres i dansk ret,

hvorfor

det

alene

overtrædelser

2008

2009

vedtagne

gennemførelsesbestemmelser, der kan danne grundlag for krydsoverensstemmelse. Heraf

følger med andre ord, at Folketinget på grundlag af den brede afvejning i

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 2 har valgt at gennemføre direktivets art. 3 ved de ovenfor

omtalte regler i naturbeskyttelsesloven, jagt- og vildtforvaltningsloven, miljøloven m.fl. Det

er som følge heraf alene overtrædelser af disse bestemte regler, der udgør den danske

gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, og som derfor kan være omfattet af

reglerne om krydsoverensstemmelse vedrørende overtrædelse af art. 3. Det samme må gælde

for levesteder omfattet af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk. 4.

Hvis Miljø- og Fødevareministeriet mener, at der er ønske om eller behov for en anden og

mere vidtgående gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4 end

lovgiver hidtil har fastsat, vil det derfor kræve lovændring. Men selv hvis en sådan

lovændring blev gennemført med det indhold, som ministeriet har anført i udkast til ændring

af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen, vil det ikke være muligt at pålægge

krydsoverensstemmelse for overtrædelser af naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15, da disse

regler varetager andre hensyn end beskyttelse af vilde fugles levesteder, som det i øvrigt også

anføres i lovbemærkningerne til lovændringerne i 2008.

I forhold til Kommissionens indsigelse vedrørende manglende krydsoverensstemmelse for

landmænds overtrædelser af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 2, litra b) og art. 4, stk. 4,

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

er det således korrekt, at den danske gennemførelse af disse bestemmelser ikke fremgår af

krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen. Dette problem kan imidlertid ikke løses ved som

foreslået i ministeriets høringsudkast at gøre de hidtidige misforståelser af den danske

gennemførelse af habitatdirektivets art. 6, stk. 2 endnu mere omfattende i kryds-

overensstemmelsesbekendtgørelsen.

Derimod

kan

Kommissionens

indsigelse

imødekommes

ved,

ændre

krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsens bilag 1 i overensstemmelse med den danske

gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 2, litra b) og art. 4, stk. 4, idet jeg

herved lægger til grund, at implementeringen opfylder EU-rettens forpligtelser og holder sig

inden for den skøn, der er forudsat i krydsoverensstemmelsesforordningens henvisninger om

krydsoverensstemmelse af bestemte overtrædelser af direktiver. Ved samme lejlighed må det

anbefales, at krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen bringes i overensstemmelse med den

danske gennemførelse af habitatdirektivets art. 6, stk. 1 og 2.

6. Sammenfattende vurdering

Det må på grundlag af lovændringerne i 2008 og 2009 og begrundelsen herfor lægges til

grund, at de i fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4 fastsatte forpligtelser til at

udlægge levesteder for vilde fugle og beskytte og forvalte disse levesteder i dansk lovgivning

gennemført

ved

ministerbemyndigelserne

naturbeskyttelsesloven,

jagt

vildtforvaltningsloven og miljømålsloven. Hvor selve aktiviteten kun er reguleret af andre

miljølove, er dette med lovændringen i 2009 løst på den måde, at den kompetente myndighed

efter den pågældende miljølov har pligt at gribe ind, hvis den pågældende aktivitet er i

modstrid

med

ministerens

udnyttelse

bemyndigelser

til

gennemføre

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4.

Efter bemyndigelsesbestemmelser har ministeren ikke alene kompetence, men har også pligt

til at udlægge nye fugleområder, når der er ornitologisk behov herfor, inden for det skøn, der

følger af henvisningen i art. 3 til art. 2. Ministeren har ligeledes bemyndigelse og pligt til at

fastsætte nærmere regler for beskyttelse af vilde fugles levesteder inden for det samme skøn.

Ved den ovenfor omtalte lovændringer er endvidere etableret en klar lovhjemmel, hvorefter

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

der ikke kan meddeles af tilladelser og dispensationer til aktiviteter, der kan skade vilde fugles

levesteder i modstrid med fuglebeskyttelsesdirektivet. Det følger endvidere af lovændringen i

2009, at der også er gennemført en klar hjemmel til, at myndighederne kan og skal gribe ind,

hvis en igangværende ellers lovlig aktivitet medfører påvirkning af bl.a. vilde fugles

levesteder i modstrid med fuglebeskyttelsesdirektivets krav.

Det af Bæredygtigt Landbrug rejste spørgsmål om, hvorvidt udkast til ændringerne af

krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen er i overensstemmelse med EU-retten, må besvares

benægtende.

For

det

første

indebærer

ministeriets

udkast,

overholdelse

naturbeskyttelseslovens forbud mod tilstandsændringer af beskyttede naturtyper, i klitfredede

arealer og inden for strandbeskyttelseslinjen bliver omfattet af krydsoverensstemmelse, selv

om langt de fleste overtrædelser ikke har nogen påvirkning af vilde fugles levesteder. Det må

som følge heraf anses for nærmest vildledende, når det i følgeskrivelsen til høringsudkastet

hævdes, at udkastet ikke går videre end, hvad Danmark er forpligtet til.

For det andet må de i høringsudkastet foreslåede ændringer af krydsoverensstemmelses-

bekendtgørelsen anses for i modstrid med den måde, som Folketinget har valgt at gennemføre

de regler i fuglebeskyttelsesdirektivet, som er baggrunden for ministeriets udkast til ændring

af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen.

Idet den danske gennemførelse i 2008 og 2009 af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4,

stk. 4 må anses for i overensstemmelse med EU-retten, vil den af Kommissionen anførte

kritik af den gældende krydsoverensstemmelsesbekendtgørelse kunne imødekommes uden

lovændringer ved henvisning til de gennemførelsesbestemmelser, som Folketinget vedtog i

2008 og 2009. Derimod vil de i høringsudkastet foreslåede ændringer til bekendtgørelsen som

nævnt kræve lovændring, og en sådan udvidelse af krydsoverensstemmelsesreglernes

anvendelse vil i øvrigt være i modstrid med krydsoverensstemmelsesforordningen, da

naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 varetager andre hensyn end de hensyn, der forudsættes

varetaget i fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4. Til afsluttende illustration kan

anføres, at overtrædelse af habitatdirektivets generelle beskyttelse af levesteder i art. 12-16

netop ikke er omfattet af krydsoverensstemmelsesforordningen, men at sådanne overtrædelser

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse

udgør en betydelig del af overtrædelserne af naturbeskyttelseslovens § 3, mens der er meget få

eksempler på, at overtrædelser af naturbeskyttelseslovens § 3 har haft en sådan skadelig

virkning på vilde fugles levesteder, at forholdet overhovedet kunne falde under

fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3.

Peter Pagh

Den 17. april 2018