MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del Bilag 304
Offentligt

DISKUSSIONSOPLÆG

Udarbejdet af formandskabet for De Økonomiske Råd til

Møde i Det Miljøøkonomiske Råd

tirsdag den 27. februar 2018

Klausuleret indtil

tirsdag den 27. februar 2018 kl. 12:00

SAMMENFATNING OG ANBEFALINGER

REGULERING AF LANDBRUGETS

UDLEDNING AF DRIVHUSGASSER

REDUKTION AF CO

FRA PERSONBILER

KLIMAPOLITIK FREM MOD 2030

Formandskabet

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

De Økonomiske Råd

Sekretariatet

Amaliegade 44

1256 København K

Tlf.: 33 44 58 00

E-post: [email protected]

Hjemmeside: www.dors.dk

Twitter: @DORsSekretariat

Som følge af afrundinger kan summen af tallene i tabellerne afvige fra totalen.

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Indhold

INDHOLD

SAMMENFATNING OG ANBEFALINGER

KAPITEL I

REGULERING AF LANDBRUGETS UDLEDNING

AF DRIVHUSGASSER

I.1

Indledning

I.2

Miljøeffekter, mål og nuværende regulering

I.3

Regulering

I.4

Omkostninger ved drivhusgasreduktioner

I.5

Sammenfatning og anbefalinger

Litteratur

REDUKTION AF CO

FRA PERSONBILER

II.1

Indledning

II.2

-udledninger fra transportsektoren

II.3

Eksterne omkostninger ved kørsel i personbiler

II.4

Beskatning af personbiler

II.5

Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler

II.6

Sammenligning med andre analyser

II.7

Sammenfatning og anbefalinger

Litteratur

KLIMAPOLITIK FREM MOD 2030

III.1 Indledning

III.2 Målsætninger og forpligtelser i 2030

III.3 Principper i klimapolitikken

III.4 Kvotesektoren

III.5 Ikke-kvotesektoren

III.6 Sammenfatning og anbefalinger

Litteratur

106

121

124

128

131

133

135

144

164

186

205

212

KAPITEL II

KAPITEL III

Produktivitet, 2017

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

SAMMENFATNING

ANBEFALINGER

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

SAMMENFATNING OG ANBEFALINGER

Der er i rapportens tre kapitler fokus på den danske klima-

politik. Der er tre hovedkonklusioner i rapporten:

Samfundsøkonomisk er det en overkommelig opgave at

reducere udledningen af drivhusgasser fra ikke-

kvotesektoren med 39 pct. i 2030. Der er faktisk en sam-

fundsøkonomisk gevinst ved at reducere udledningen, hvis

det gøres omkostningseffektivt.

Det er relativt billigt at mindske udledningen af drivhusgas-

ser i landbruget, mens det til gengæld er dyrt at mindske

udledningen af CO

fra personbiler. Det afspejler, at per-

sonbiler er for højt beskattet i forvejen.

Den nye aftale om det europæiske kvotemarked vurderes

at medføre en reduktion i udledningen af drivhusgasser i

EU. Dette er positivt, men aftalen giver større usikkerhed

om de globale effekter af danske klimatiltag. Det gør det

mere kompliceret for Danmark at føre en klimapolitik, som

bidrager til at mindske den globale udledning af drivhus-

gasser.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

SAMMENFATNING OG

ANBEFALINGER

Dette års diskussionsoplæg fra Det Miljøøkonomiske Råds formand-

skab indeholder tre kapitler, som alle har fokus på regulering af Dan-

marks udledning af drivhusgasser:



Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser

Reduktion af CO

fra personbiler

Klimapolitik frem mod 2030

De to første kapitler indeholder beregninger af de samfundsøkonomi-

ske omkostninger ved at mindske udledningen af drivhusgasser i

henholdsvis landbruget og for personbiler. Beregninger fra disse to

kapitler anvendes i det tredje kapitel, som indeholder en opgørelse af

den samlede omkostning ved at mindske udledningen af drivhusgas-

ser i ikke-kvotesektoren i 2030. Det tredje kapitel indeholder også en

analyse af effekten af danske tiltag i kvotesektoren, når der tages

højde for betydningen af nylige reformer af EU’s CO

-kvotesystem

(EU ETS).

I denne sammenfatning drøftes forskellige problemstillinger, som går

på tværs af de tre kapitler i rapporten.

Diskussionsoplægget er udarbejdet af Det Miljøøkonomiske Råds

formandskab til mødet i det Miljøøkonomiske Råd den 27. februar

2018. Vurderinger og anbefalinger i diskussionsoplægget er alene

formandskabets.

REDUKTION AF UDLEDNINGEN AF DRIVHUSGASSER I

IKKE-KVOTESEKTOREN

Udledning skal

reduceres med

39 pct. i ikke-

kvotesektoren

Som led i EU’s klimapolitik skal Danmark frem mod 2030 mindske

udledningen af drivhusgasser i ikke-kvotesektoren med 39 pct. i for-

hold til 2005. Landbruget og personbilerne stod for henholdsvis 31 og

21 pct. af de samlede udledninger i ikke-kvotesektoren i 2015.

Den

øvrige del af ikke-kvotesektoren omfatter bl.a. boligopvarmning, er-

hverv, som ikke er omfattet af kvotesektoren og tung transport (vare-

og lastbiler samt busser).

1) CO

e betegner udledningen af alle drivhusgasser (inklusive landbrugets udledning af

metan og lattergas) omregnet til CO

-ækvivalenter.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

Beregning af

omkostningerne ved

at reducere med 2,5

mio. ton CO

e i 2030

Annullering af kvoter

en mulighed

På baggrund af Energistyrelsens basisfremskrivning fra 2017 skøn-

nes det, at reduktionen i år 2030 skal være på ca. 2,5 mio. ton CO

for at opfylde målet om en reduktion på 39 pct. i forhold til 2005.

Dette reduktionsbehov for år 2030 er lagt til grund for beregningerne.

Reduktionen på 2,5 mio. ton CO

e i år 2030 skal opnås gennem

reduktioner i udledningerne fra ikke-kvotesektoren. Dog har Danmark

mulighed for årligt at annullere kvoter i kvotesektoren svarende til 0,8

mio. ton og få godskrevet dette som reduktioner i ikke-kvotesektoren

(en af de såkaldte fleksibilitetsmekanismer).

Beregningerne tyder på, at det samfundsøkonomisk er en overkom-

melig opgave at mindske udledningen af drivhusgasser med 2,5 mio.

ton CO

e i 2030. Der er dog stor forskel på den samfundsøkonomi-

ske omkostning afhængig af, hvordan man vælger at reducere udled-

ningen af drivhusgasser i 2030.

Hvis man for eksempel ønsker, at alle dele af ikke-kvotesektoren skal

bidrage med lige store reduktioner i forhold til deres nuværende andel

af udledningen, bliver det relativt dyrt at mindske udledningen. I givet

fald vurderes det, at der er en samfundsøkonomisk omkostning på

0,8 mia. kr. pr. år i 2030, jf. tabel A. Dette skyldes, at reduktion i ud-

ledningen af CO

fra personbiler er relativt dyr sammenlignet med

omkostningen ved at mindske udledningen af drivhusgasser i land-

bruget og den øvrige del af ikke-kvotesektoren.

Hvis reduktionerne i stedet foretages, hvor det er billigst, vil der være

en årlig samfundsøkonomisk

gevinst

på 0,4 mia. kr. Gevinsten afspej-

ler sidegevinster knyttet til bl.a. reduceret udledning af kvælstof og

ammoniak fra landbruget. Ved en omkostningseffektiv fordeling af

reduktionerne viser beregningerne, at landbruget skal stå for 37 pct.

af reduktionen på 2,5 mio. ton CO

e i 2030, mens der ikke skal fore-

tages reduktioner for personbiler.

Landbrugets udledninger af drivhusgasser er ikke reguleret direkte i

dag. Hvis landbruget også i fremtiden skal friholdes fra regulering,

reduceres den samfundsøkonomiske gevinst til 0,1 mia. kr. om året.

Det svarer til, at der er en årlig omkostning på ca. 0,3 mia. kr. ved

fortsat at friholde landbruget. Omkostningen ved at friholde landbru-

2) Reduktionsmålet på 39 pct. bliver udmøntet som en tilladt udledning af CO

e samlet

set over perioden 2021-30. I forhold til den forventede udledning uden yderligere tiltag

skal der reduceres godt 13 mio. ton i hele perioden. I rapporten fokuseres på året

2030, hvor der vurderes at udestå en reduktion på ca. 2,5 mio. ton. Reduktionsbeho-

vet vil afhænge af bl.a. vækst og teknologisk udvikling og kan derfor vise sig at blive

større eller mindre.

En overkommelig

opgave …

… men dyrere end

nødvendigt, hvis alle

skal bidrage lige

meget

Gevinst på 0,4 mia.

kr. pr. år på grund af

sidegevinster

Det koster 0,3 mia.

kr. pr. år at friholde

landbruget

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

get afhænger imidlertid af, hvor stort behovet er for at mindske ud-

ledningen af drivhusgasser. Hvis det viser sig, at reduktionsbehovet i

2030 er på 4 mio. ton i stedet for de 2,5 mio. ton CO

e, stiger om-

kostningen ved at friholde landbruget til 2,5 mia. kr. pr. år.

TABEL A

OMKOSTNINGER VED REDUKTION PÅ 2,5 MIO. TON CO

e I 2030

Andel af samlede reduktioner

Landbrug

Personbiler

Øvrig

Kvoter

Total

omkostning

Type af reduktion

---------------------------- Pct. ----------------------------

Proportional indsats

Omkostningseffektiv

Landbrug friholdes

Anm.:

Mia. kr.

0,8

-0,4

-0,1

•

Tabellen angiver den årlige omkostning (2017-priser) ved en reduktion på 2,5 mio. ton CO

e i ikke-

kvotesektoren i 2030 i forhold til den forventede udledning i 2030. Søjlen med “kvoter” vedrører brug af

kvoteannullering som fleksibilitetsmekanisme, hvor Danmark årligt må bruge 0,8 mio. ton.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af kapitel I og II, samt Dansk Energi (2017) og Klimarådet (2017).

NYE BEREGNINGER FOR LANDBRUG OG PERSONBILER

Nye analyser for

landbrug og

transport

Opgørelsen af de samfundsøkonomiske omkostninger (og gevinster)

ved at mindske udledningen af drivhusgasser i ikke-kvotesektoren er

baseret på nye analyser af omkostningerne ved at mindske udlednin-

gen af drivhusgasser for landbrug og personbiler.

For landbruget er den nye analyse baseret på ESMERALDA-

modellen. Denne model er brugt til at belyse de landbrugsøkonomi-

ske og miljømæssige konsekvenser af at lægge en afgift på de aktivi-

teter i landbruget, som forårsager udledning af drivhusgasser. En

sådan indirekte CO

e-afgift medfører en omlægning af landbrugsbe-

drifternes produktion, som mindsker afkastet ved at drive landbrug.

Denne reduktion i afkastet ved landbrugsdrift er en del af den sam-

fundsøkonomiske omkostning ved at mindske udledningen af driv-

husgasser i landbruget, jf. kapitel I.

Omkostningerne ved at mindske udledningen af CO

fra personbiler

er beregnet ud fra en ny model for antallet af biler, bilkørsel og

brændstofforbrug. Modellen er baseret på omfattende oplysninger om

bilejerskab og kørsel for danske familier. Modellen er anvendt til at

beregne de marginale omkostninger ved at mindske udledningen af

i 2030 ved en stigning i afgifterne på benzin og diesel. Familier-

Regulering mindsker

afkast ved

landbrugsdrift

Tab for bilejere,

hvis personbiler

skal reducere

udledningen

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

ne kan tilpasse sig en stigning i afgifterne ved at køre mindre, skifte til

en mere brændstofeffektiv bil eller til en elbil. Endelig kan familierne

vælge at skille sig af med deres bil(er). Disse valg er forbundet med

et velfærdstab for bilejerne, som udgør den væsentligste del af den

samfundsøkonomiske omkostning ved at mindske udledningen af

drivhusgasser for personbiler, jf. kapitel II.

Sidegevinster ved at

mindske udledning

fra landbrug og

personbiler

Ved regulering af udledningen af drivhusgasser fra landbrug og per-

sonbiler er der en række sidegevinster. For landbruget består sidege-

vinsterne bl.a. af mindre udledning af kvælstof til vandmiljøet og min-

dre luftforurening med ammoniak. For personbiler er der sidegevin-

ster i form af bl.a. mindre trængsel, ulykker og støj. Disse sidegevin-

ster er modregnet i omkostningen ved at mindske udledningen af

drivhusgasser fra landbrug og personbiler. Beregningerne tager ud-

gangspunkt i et baselinescenarie, hvor der er uændret regulering

frem mod 2030.

De samfundsøkonomiske omkostninger ved i 2030 at reducere ud-

ledningen af drivhusgasser i landbrug, personbiler og den øvrige del

af ikke-kvotesektoren er vist i figur A. Det fremgår af figuren, at det er

relativt dyrt at reducere udledningen af CO

fra personbiler. Den

samfundsøkonomiske omkostning ved at reducere udledningen med

det første ton CO

er således ca. 2.000 kr., og omkostningen stiger

ved større reduktioner.

I modsætning hertil er der en samfundsøkonomisk gevinst ved at

mindske udledningen af drivhusgasser fra landbruget. Omkostningen

pr. ton CO

e-reduktion i landbruget er således negativ for reduktioner

op til 0,8 mio. ton CO

De negative omkostninger ved at reducere udledningen af drivhus-

gasser fra landbruget afspejler, at det lavere afkast for landbrugsbe-

drifterne mere end opvejes af de afledte miljøgevinster (kvælstof og

ammoniak), når udledningen af drivhusgasser bliver reduceret.

Dyrt at reducere CO

fra personbiler

Gevinst ved færre

drivhusgasser fra

landbruget …

… da miljøgevinster

opvejer det

mindskede afkast

ved landbrugsdrift

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

FIGUR A

HVAD KOSTER DET AT REDUCERE UDLED-

NINGEN AF CO

e I IKKE-KVOTESEKTOREN?

Det er dyrt at reducere udledningen af CO

e fra personbiler i 2030

sammenlignet med landbruget og øvrig del af ikke-kvotesektoren.

Kr. pr. ton CO

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

-1.000

-2.000

0,0

0,5

Landbrug

Anm.:

Kilde:

1,0

1,5

Mio. ton CO

Personbiler

Øvrig

2,0

2,5

3,0

Figuren angiver de marginale reduktionsomkostninger pr. ton CO

e i

2030 i ikke-kvotesektoren opdelt i tre undersektorer.

Egne beregninger på baggrund af kapitel I (landbrug) og II (person-

biler) samt Dansk Energi (2017) og Klimarådet (2017) (øvrige ikke-

kvotesektor).

Analyser tyder på

lave omkostninger i

øvrig del af ikke-

kvotesektoren

Det tyder også på, at der er relativt lave omkostninger ved at mindske

udledningen af drivhusgasser i den øvrige del af ikke-kvotesektoren

(boligopvarmning, tung transport samt erhverv, som ikke er omfattet

af kvotesektoren). Omkostningen pr. ton CO

e-reduktion i den øvrige

del af ikke-kvotesektoren er også vist i figur A. Disse tal er baseret på

to tidligere danske undersøgelser, som tyder på, at der ligesom for

landbruget er en samfundsøkonomisk gevinst ved at mindske noget

af udledningen af drivhusgasser for den øvrige del af ikke-

kvotesektoren. Gevinsten afspejler, at der for nogle tiltag i den øvrige

del af ikke-kvotesektoren er sidegevinster i form af f.eks. lavere luft-

forurening og mindre støj.

Den samlede reduktionsforpligtigelse i ikke-kvotesektoren kan som

udgangspunkt opnås omkostningseffektivt ved brug af en ensartet

afgift på CO

e. Sideeffekter, der ikke er reguleret optimalt, kan give

anledning til at fravige dette princip om ensartethed. Det vil dog være

at foretrække, hvis eventuelle sideeffekter kan reguleres direkte.

Billigste reduktioner

opnås ved hjælp af

ensartet afgift

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

Senere beskrives, hvordan man kan pålægge afgifter på landbrugets

udledninger af drivhusgasser og samtidig regulere landbrugets ud-

ledning af kvælstof og ammoniak.

REGULERING AF PERSONBILER

God grund til afgifter

på transport

Et velfungerende transportsystem fremmer såvel befolkningens mobi-

litet og velfærd som samfundets produktivitet. Transport er imidlertid

også forbundet med negative effekter for samfundet, herunder udled-

ninger af CO

, trængsel, ulykker og støj. Det er derfor hensigtsmæs-

sigt at regulere omfanget af transport med afgifter.

Den nuværende beskatning af personbiler står imidlertid ikke i forhold

til de eksterne omkostninger, de genererer. En gennemsnitlig per-

sonbil betaler omkring dobbelt så meget i afgifter pr. km, som de

relaterede omkostninger ved trængsel, ulykker, CO

mv. Det taler for

en sænkning af afgifterne på personbiler. Den relativt høje omkost-

ning ved at reducere CO

fra personbiler vist i figur A afspejler, at

personbiler i forvejen er underlagt en omfattende beskatning.

De negative eksterne effekter fra personbiler opstår enten som et

resultat af selve kørslen eller som følge af brændstofforbrug. Ekster-

ne effekter knyttet til kørslen består primært af trængsel og ulykker,

mens udledningen af CO

og dele af den øvrige luftforurening er

knyttet til forbruget af fossilt brændstof. Miljøbetingede afgifter bør

som udgangspunkt lægges så tæt på miljøeffekten som muligt. Dette

betyder, at beskatningen af personbiler primært bør ligge på kørslen

og på brændstof.

Den nuværende beskatning ligger i høj grad på køb og ejerskab af

biler, som ikke i sig selv genererer negative eksterne effekter.

Dette

afgiftssystem er ikke målrettet de eksterne effekter fra personbiler,

fordi der ikke er en en-til-en sammenhæng mellem det, der beskattes

(køb og ejerskab af bil), og det, der genererer de eksterne effekter

(kørsel og brændstofforbrug). En målrettet regulering af disse effekter

tilsiger, at registrerings- og ejerafgiften bør erstattes med en kilome-

terafgift, mens brændstofafgiften bør reduceres. En kilometerafgift

bør ideelt differentieres med hensyn til tid, sted og biltype i tråd med,

at de eksterne effekter varierer med disse faktorer.

Nuværende

afgiftsniveau

er for højt

Beskatning i form af

en kørselsafgift og

en CO

-afgift på

benzin og diesel

Nuværende

beskatning ikke

målrettet eksterne

effekter

3) En mulig undtagelse herfra er, at personbiler optager plads i det offentlige rum.

Denne eksterne effekt er imidlertid reguleret gennem parkeringsafgifter mange steder.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

Tre instrumenter til

regulering af CO

fra

personbiler er

uhensigtsmæssigt

Den nuværende brændstofafgift er en målrettet regulering af CO

udledningen fra personbiler. Både registrerings- og ejerafgiften er

imidlertid også differentieret med hensyn til brændstofeffektivitet og

dermed CO

-udledning. Dermed er CO

-udledning fra personbiler

beskattet igennem tre forskellige afgiftsinstrumenter. Det er ikke

hensigtsmæssigt.

REGULERING AF LANDBRUGET

Dyrt at friholde

landbruget

I dag er landbrugets udledninger af drivhusgasser ikke direkte regule-

ret. Som beskrevet ovenfor gør dette det dyrere, at mindske CO

udledningen i ikke-kvotesektoren som helhed.

Den mest omkostningseffektive regulering ville være en afgift på den

faktiske udledning af drivhusgasser fra landbruget. Det er dog ikke

muligt i praksis. Der kan imidlertid i stedet lægges en afgift på de

aktiviteter i landbruget, som forårsager udledning af drivhusgasser. I

praksis indebærer det afgifter på dyrehold, kunstgødning samt dyrk-

ning af forskellige afgrøder. Afgiftssatserne skal afspejle den udled-

ning af drivhusgasser, som disse aktiviteter medfører.

Udledningen af CO

e fra landbrugsbedrifterne kan reduceres ved

forskellige tekniske tiltag i landbruget, såsom valg af bestemte stald-

teknologier, efterafgrøder eller forsuring af gylle. CO

e-afgiften skal

systematisk reduceres for de bedrifter, som anvender tiltag og drifts-

former, der mindsker udledningen af drivhusgasser. Det sikrer, at

bedrifterne løbende har et økonomisk incitament til mindske deres

udledning af drivhusgasser.

En sådan regulering forudsætter, at myndighederne har relativt detal-

jerede oplysninger om antallet af dyr, dyrkning af forskellige afgrøder

og staldteknologi for forskellige bedrifter. Umiddelbart forekommer

dette at være administrativt byrdefuldt for landbrugsbedrifterne. Det

er imidlertid ikke tilfældet. Bedrifterne indberetter allerede i dag disse

oplysninger i forbindelse med de obligatoriske gødningsregnskaber.

Reguleringen kan derfor i store træk indføres uden yderligere admini-

strativ byrde for bedrifterne.

Omkostningen ved sådanne CO

-afgifter på landbruget vil variere

meget mellem forskellige bedriftstyper. Malkekvægbedrifter vil skulle

betale højere afgifter end andre bedrifter, fordi køer bidrager meget til

udledningen af drivhusgasser i landbruget. Hvis man politisk set

ønsker at kompensere landbruget helt eller delvist for afgifterne på

deres udledning af CO

e, bør det gøres på en måde, så det ikke

Indfør en CO

e-afgift

på dyr og

kunstgødning mv.

Bedrifterne skal

belønnes, når de

reducerer deres

udledning

Afgift baseres på

oplysninger, som

allerede indberettes

Hvis landbruget skal

kompenseres, bør

det ske afkoblet fra

produktionen

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

påvirker den enkelte landmands produktionsvalg. I praksis kan det

ske ved at tilbageføre provenuet af afgiften ud fra produktionen mv.

året eller årene inden reguleringen indføres. En kompensation, der

gives som en engangsbetaling, vil sikre, at den er fuldt afkoblet frem-

tidige driftsbeslutninger.

Reguleringen kan

kombineres med

regulering af andre

typer udledninger

Afgiften på de aktiviteter i landbruget, som forårsager udledning af

drivhusgas kan relativt simpelt udbygges til også at omfatte andre

former for udledninger fra landbruget. Det kunne f.eks. være udled-

ningen af kvælstof til vandmiljøet og udledningen af ammoniak. Beg-

ge kan reguleres med afgifter på de landbrugsaktiviteter, som fører til

udledninger. Der er dog den forskel, at afgifterne, som skal mindske

udledningen af kvælstof, skal variere geografisk, jf. De Økonomiske

Råds formandskab (2017). Dette vil dog ikke indebære nogen ekstra

kompleksitet for den enkelte landmand.

Landbrugets udledning af kvælstof er med til at belaste vandmiljøet.

Der er imidlertid store geografiske forskelle i behovet for at begrænse

landbrugets udledning af kvælstof. I januar 2018 blev indgået en

politisk aftale om en ny målrettet regulering af landbrugets kvælstof-

udledninger baseret på tilskud til landbrugsdrift, som mindsker udled-

ningen af kvælstof. Den nye målrettede regulering tager højde for, at

der er geografiske forskelle i indsatsbehovet. Den nye regulering er

dermed mere målrettet, end den tidligere generelle regulering, hvor

alle bedrifter skulle reducere deres brug af kvælstof på samme måde

uanset indsatsbehov.

Det er dog en ulempe ved den tilskudsbaserede nye målrettede regu-

lering, at den ikke giver et langsigtet incitament til, at de mest forure-

nende typer af landbrugsproduktion flytter til de områder af Danmark,

hvor vandmiljøet er mindre følsomt. Denne og andre ulemper kunne

undgås, hvis der i stedet blev indført geografisk differentierede afgif-

ter på de landbrugsaktiviteter, som forårsager udledning af kvælstof.

Som nævnt kan afgiften udbygges til også at omfatte andre udlednin-

ger. På sigt kan dette give en mere overskuelig fælles regulering af

forskellige miljøeffekter fra landbruget.

Det er i høj grad de samme aktiviteter i landbruget, som medfører

udledning af kvælstof og drivhusgasser. Når landbrugets udledninger

af kvælstof reduceres vil det derfor også mindske udledningen af

drivhusgasser fra landbruget. Målene om god økologisk tilstand i

kystvande og god tilstand i grundvand skal ifølge EU's vandrammedi-

rektiv være opfyldt senest i 2027. Det vurderes, at opfyldelsen af

målene for kvælstof giver en reduktion i udledningen af drivhusgasser

på op mod to mio. ton CO

e. I givet fald vil opnåelse af EU’s vand-

Ny målrettet

kvælstofregulering

er et skridt i den

rigtige retning

På langt sigt vil

afgifter være bedre

end den nye

målrettede

regulering

Ambitionsniveau for

kvælstofreduktioner

har stor indflydelse

på udledningen af

drivhusgasser

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

rammedirektiv betyde, at der er behov for relativt begrænsede yderli-

gere tiltag for at nå reduktionsmålet på 39 pct. for den samlede ikke-

kvotesektor. Selv om der er usikkerhed knyttet til denne vurdering

illustrerer den, at ambitionsniveaet for kvælstofreguleringen har stor

betydning for den samlede udledning af drivhusgasser.

DANMARKS EGET MÅL OM EN VE-ANDEL PÅ 50 PCT.

National målsætning

om VE-andel på 50

pct. i 2030

Udover Danmarks EU-forpligtigelser har regeringen en national mål-

sætning om, at 50 pct. af Danmarks energiforbrug skal dækkes af

vedvarende energi (VE) i 2030. Denne målsætning omfatter både

kvote- og ikke-kvotesektoren. Desuden skal Danmark ifølge Klimalo-

ven være et lavemissionssamfund baseret på VE i 2050. Klimaloven

fordrer således, at VE-andelen er tæt på 100 pct. i 2050. Den natio-

nale målsætning om 50 pct. VE i 2030 kan betragtes som en delmål-

sætning i denne sammenhæng.

Målsætningen om en bestemt VE-andel i 2030 er imidlertid ikke om-

kostningseffektiv i forhold til at mindske udledningen af drivhusgas-

ser. Det skyldes, at VE-målsætningen ikke er præcist målrettet reduk-

tionen af drivhusgasser. Derfor sikrer denne målsætning ikke, at der

løbende sker en omkostningseffektiv reduktion i udledningen af driv-

husgasser. En årsag til dette er, at man godt kan øge VE-andelen

uden at reducere udledningen af drivhusgasser. En anden årsag er,

at VE-målsætningen ikke tager højde for de ikke-energirelaterede

emissioner fra landbruget.

Den internationale litteratur peger generelt på, at supplerende klima-

politiske målsætninger øger omkostningerne forbundet med at redu-

cere udledningen af drivhusgasser. Det gælder både VE-mål-

sætninger og målsætninger om energibesparelser.

Hvis målet for klimapolitikken er at mindske udledningen af drivhus-

gasser billigst muligt, vil det være bedre at erstatte målsætningen om

en bestemt VE-andel med en målsætning om en given reduktion i

udledningen af alle drivhusgasser i 2030.

VE-mål ikke identisk

med mål om lavere

udledning af CO

Mål om VE-andel gør

det dyrere at

reducere udledning

af CO

Bedre med 2030-mål

for samlet reduktion

i udledning af

drivhusgasser

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

DET EUROPÆISKE CO

-KVOTESYSTEM OG DANSK

KLIMAPOLITIK

Ensartet pris på

e-udledninger

giver billigste

opnåelse af mål

Reduktioner af drivhusgasser opnås mest omkostningseffektivt via en

international pris på CO

e-udledning. En sådan pris kan implemente-

res via en international CO

e-afgift eller et internationalt kvotesystem

for drivhusgasudledninger. EU’s CO

-kvotesystem (EU ETS) er et

eksempel på et sådan system. Danmark bør derfor generelt arbejde

for, at EU ETS bevares og gøres mere effektiv.

De seneste år har EU ETS været præget af et stort kvoteoverskud.

Kvoteoverskuddet afspejler grundlæggende, at det politisk fastsatte,

løbende udbud af kvoter er stort i forhold til den aktuelle efterspørg-

sel. Det har resulteret i en lav kvotepris, som giver et relativt lille inci-

tament til at mindske udledningen af CO

i kvotesektoren. For at

adressere det store kvoteoverskud har EU indført den såkaldte mar-

kedsstabilitetsreserve (MSR). Overordnet set optager MSR kvoter,

når kvoteoverskuddet er stort, og frigør kvoter, når kvoteoverskuddet

er lille.

I november 2017 blev der indgået en ny aftale om næste fase af EU

ETS. Hvis aftalen endeligt vedtages i sin nuværende form, kan den

have væsentlige implikationer for klimapolitikken i både Danmark og

EU. Den nye aftale lægger et loft over kvotebeholdningen i MSR, idet

der automatisk sker en annullering af kvoter, når antallet af kvoter i

MSR overstiger mængden af auktionerede kvoter året forinden.

Den nye mekanisme betyder i praksis, at der permanent kan blive

fjernet kvoter, når kvoteoverskuddet er stort. Dermed er den samlede

kvotemængde på lang sigt ikke længere givet af den politisk fastlagte

mængde af kvoter.

Modelberegninger tyder på, at den nye aftale medfører en højere

kvotepris og en lavere akkumuleret CO

-udledning på både kort og

lang sigt. Konkret tyder beregningerne på, at den akkumulerede CO

udledning i EU’s kvotesektor kan blive reduceret med 3-4 pct. frem

mod 2050 og med 4-16 pct. på endnu længere sigt.

Reformer af EU ETS

for at reducere

kvoteoverskud

Den nye aftale om

EU ETS har

implikationer for

dansk klimapolitik

Kvoter fjernes, når

kvoteoverskud er

stort

Ny aftale mindsker

udledning i EU’s

kvotesektor med 4-

16 pct. …

4) Disse effekter på den akkumulerede CO

-reduktion på langt sigt vedrører alene

effekten af, at der permanent fjernes kvoter fra MSR, når beholdningen af kvoter er

for stor. I den nye aftale er også en forhøjelse af den årlige reduktion i antallet af ud-

stedte kvoter. Sidstnævnte effekt indgår dermed ikke i de beregnede tal.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

… og ændrer

effekten af nationale

tiltag i kvotesektoren

Danmark er ikke forpligtet til at gennemføre tiltag, som mindsker

udledningen af drivhusgasser i kvotesektoren. Alligevel har Danmark

i mange år valgt at gennemføre nationale tiltag, der har reduceret de

danske udledninger i kvotesektoren. Disse tiltag omfatter f.eks. til-

skud til VE. Det Miljøøkonomiske Råds formandskab har tidligere

udtrykt skepsis overfor nationale tiltag i kvotesektoren, fordi disse

ikke kunne forventes at mindske CO

-udledningen i EU’s kvotesektor.

Denne vurdering byggede på, at den samlede udledning i kvotesekto-

ren var givet af den politisk fastsatte mængde af kvoter. Den nye

aftale ændrer imidlertid effekten af nationale tiltag i kvotesektoren,

fordi de nationale tiltag kan påvirke kvoteoverskuddet og dermed kan

have indflydelse på, hvor mange kvoter som permanent fjernes fra

kvotemarkedet.

For at belyse effekten af den nye aftale fra november 2017 sammen-

lignes den langsigtede effekt af to typer af nationale tiltag før og efter

indførelsen af den nye aftale: 1) tiltag, som reducerer efterspørgslen

efter kvoter, og 2) nationale kvoteannulleringer. Eksempler på tiltag,

som reducerer efterspørgslen efter kvoter, er støtte til VE og afgifter

på CO

i kvotesektoren.

Hvis man ikke tager højde for konsekvenserne af den nye aftale tyder

modelberegninger på, at tiltag, som reducerer efterspørgslen efter

kvoter, ikke har nogen effekt på den samlede CO

-udledning i EU

ETS på lang sigt.

Derimod kunne nationale annulleringer af kvoter før den nye aftale

reducere den samlede CO

-udledning på lang sigt. Hvis for eksempel

8 mio. kvoter blev annulleret, ville den samlede CO

-udledning i kvo-

tesektoren også blive reduceret med 8 mio. ton på lang sigt.

Efter den nye aftale kan tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen,

være virkningsfulde på lang sigt. Det skyldes, at en reduktion i kvote-

efterspørgslen betyder, at kvoteoverskuddet vokser, hvilket øger

kvoteoptaget i MSR og dermed, hvor mange kvoter der permanent

fjernes fra MSR. Modelberegninger viser, at et tiltag, som umiddelbart

reducerer kvoteefterspørgslen med 8 mio. kvoter, reducerer CO

udledningen på lang sigt med 1,4-6,8 mio. ton.

Nationale kvoteannulleringer er omvendt mindre effektive til at redu-

cere de samlede CO

-udledning efter den nye aftale. Hvis der annul-

leres 8 mio. kvoter medfører dette en reduktion på mindre end 8 mio.

ton CO

i EU-ETS på lang sigt. Konkret indikerer modelberegninger,

at en annullering af 8 mio. kvoter reducerer CO

e-udledningen på

lang sigt med 1,5-6,6 mio. ton.

Reduktion i

efterspørgslen efter

kvoter versus

kvoteannulleringer

Før:

Ingen effekt af lavere

efterspørgsel efter

kvoter …

… men effektivt at

annullere kvoter

Efter:

Effekt af at reducere

efterspørgslen efter

kvoter …

… mindre effektivt at

annullere kvoter

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

Hvilket nationalt

tiltag er mest

effektivt?

Beregningerne indikerer således, at der er betydelig usikkerhed for-

bundet med effekterne af de to typer nationale tiltag efter den nye

aftale. Effekterne afhænger bl.a. af teknologisk udvikling, og hvornår

tiltagene implementeres. Derfor er det vanskelig at komme med en

præcis anbefaling om, hvilken type nationale tiltag, som har størst

effekt på den samlede udledning af CO

i hele EU’s kvotesektor.

En række EU-lande, herunder Danmark, har for at leve op til redukti-

onsforpligtelsen i ikke-kvotesektoren ret til at annullere kvoter fra EU

ETS (en af de såkaldte fleksibilitetsmekanismer) i perioden 2021-30.

En foreløbig aftale imellem Ministerrådet og Europa-Parlamentet

betyder, at sådanne kvoteannulleringer ikke påvirker det opgjorte

kvoteoverskud. Dette kan i praksis forstærke effekten af sådanne

annulleringer af kvoter. Annullering af 8 mio. kvoter, som erstatning

for reduktioner i ikke-kvotesektoren, ventes således ifølge modelbe-

regninger, at mindske udledningen på langt sigt med mere end 8 mio.

ton CO

. Dette skyldes, at virksomhederne opsparer flere kvoter på

kort sigt som reaktion på, at der er færre kvoter på markedet fra 2021

i kraft af kvoteannulleringen. Dermed øges kvoteoverskuddet på kort

sigt, og der optages flere kvoter i MSR, som på sigt permanent udta-

ges fra MSR. Samtidig bevirker aftalen, at kvoteoverskuddet ikke

reduceres direkte som følge af kvoteannulleringen.

Som nævnt er Danmark ikke af EU pålagt at mindske udledningen af

i kvotesektoren, idet udledningen her er reguleret af EU. Hvis

Danmark ønsker at gøre mere i kvotesektoren, end man er forpligtet

til af EU, kan det ske ved tiltag, som mindsker efterspørgslen efter

kvoter. Det kan f.eks. være ved støtte til VE eller ved at lægge en

afgift på CO

i kvotesektoren. Der er ikke i rapporten foretaget en

vurdering af, hvordan man mest omkostningseffektivt reducerer efter-

spørgslen efter kvoter. Det forekommer dog plausibelt, at en kombi-

nation af VE-støtte og en CO

-afgift vil være det mest effektive. Det

vil af hensyn til lækage være en fordel, hvis en CO

-afgift i kvotesek-

toren blev indført i flere lande.

En bemærkelsesværdig konsekvens af den nye aftale er, at den

mindsker effekten på CO

-udledningen af at flytte udledninger fra

ikke-kvotesektoren til kvotesektoren. Før den nye aftale ville den

samlede CO

-udledning på EU-plan falde med 8 ton, hvis 8 ton CO

udledning blev flyttet fra ikke-kvotesektoren over i kvotesektoren.

Efter den nye aftale vil flytning af udledninger til kvotesektoren have

mindre effekt. Det afspejler, at en flytning af udledninger fra ikke-

kvotesektoren til kvotesektoren øger efterspørgslen efter kvoter.

Dette mindsker kvoteoverskuddet og dermed reduceres det antal

kvoter, som via MSR permanent fjernes fra markedet. Elbiler og var-

Stor effekt af

kvoteannulleringer

som fleksibilitets-

mekanisme

Støtte til VE eller

afgift på CO

Mindre effekt på CO

af at flytte udledning

fra ikke-kvotesektor

til kvotesektor

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Sammenfatning og anbefalinger

mepumper er to eksempler på teknologier, som flytter CO

udledninger fra ikke-kvotesektoren til kvotesektoren. Støtte til sådan-

ne teknologier er dermed mindre effektive til at mindske den reelle

udledning af CO

i EU efter den nye aftale.

Den nye aftale øger

kvoteprisen, men

systemet bliver også

mere komplekst

Alt i alt betyder den nye aftale, at kvoteoverskuddet reduceres og

kvoteprisen stiger. Isoleret set er dette positivt. Det er imidlertid en

svaghed ved den nye aftale, at den øger kvotesystemets kompleksi-

tet. Det gør det sværere for Danmark og de øvrige af EU’s medlems-

lande at føre en omkostningseffektiv klimapolitik.

Hvis der er et politisk ønske om at reducere udledningen af drivhus-

gasser mere, end hvad Danmark har forpligtet sig til internationalt,

synes kvoteannulleringer brugt som fleksibilitetsmekanisme at være

et relativt billigt tiltag. Hvis dette tiltag ikke i forvejen bruges til at

opfylde reduktionsforpligtelsen, er fuld brug af denne type af kvote-

annulleringer derfor et fornuftigt sted at starte i forsøget på omkost-

ningseffektivt at reducere de globale udledninger af drivhusgasser.

Et godt sted at

starte, hvis man

vil gå foran

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

KAPITEL I

REGULERING AF

LANDBRUGETS

UDLEDNING AF

DRIVHUSGASSER

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

KAPITEL I

REGULERING AF LANDBRUGETS

UDLEDNING AF DRIVHUSGASSER

RESUME

I kapitlet gives forslag til, hvordan landbrugets udledning

af drivhusgasser kan reguleres omkostningseffektivt.

Landbruget er en del af den såkaldte ikke-kvotesektor,

og Danmark har en forpligtelse overfor EU til at reducere

udledningerne fra denne sektor frem mod 2030.

Den foreslåede regulering er en afgift på de af landbrugets

aktiviteter, som udleder drivhusgasser. Det er tillige skitse-

ret, hvorledes reguleringen kan kombineres med en regu-

lering af landbrugets udledning af kvælstof til vandmiljøet.

Der er i kapitlet foretaget beregninger af de samfunds-

økonomiske omkostninger ved at reducere landbrugets

udledning af drivhusgasser ved hjælp af den foreslåede

regulering. Beregningerne viser, at en del reduktioner ikke

koster noget samfundsøkonomisk set, men tværtimod kan

opnås med en samfundsøkonomisk gevinst til følge.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Indledning I.1

I.1

Landbruget fylder

meget i landskabet

og udgør 3 pct. af

BVT

Miljøeffekter af

landbrugets

produktion

INDLEDNING

Landbruget udgør ca. to tredjedele af landets areal. Landbrugs-

erhvervet inkl. nært tilknyttede forarbejdningssektorer såsom slagteri-

er og mejerier bidrager til dansk økonomi med godt 3 pct. af brutto-

værditilvæksten i Danmark.

Landbrugsproduktion i Danmark medfører en række negative miljø-

effekter, som dog er blevet mindre henover årene. Det drejer sig bl.a.

om udledningen af drivhusgasser, som bidrager til klimaforandringer-

ne, udledningen af kvælstof, som kan give problemer i kystvand og

grundvand, og udledning af ammoniak, som øger mængden af sund-

hedsskadelige partikler i luften og påvirker biodiversiteten.

I EU-regi er der aftalt mål for, hvor meget udledningen af drivhusgas-

ser i ikke-kvotesektoren i hvert land skal reduceres med.

Det danske

reduktionsmål i 2030 for hele ikke-kvotesektoren er på 39 pct. set i

forhold til 2005. Ikke-kvotesektoren består i Danmark primært af

landbrug, transport, individuel boligopvarmning og mindre industri,

hvoraf landbruget står for ca. 30 pct. af udledningerne.

Det er op til hvert enkelt medlemsland at beslutte, hvordan målet for

ikke-kvotesektoren skal opnås. Det er derfor relevant at belyse om-

kostningerne ved at reducere udledningen af drivhusgasser fra land-

bruget for at undersøge, i hvor høj grad landbruget skal bidrage til

målopfyldelsen, hvis målopfyldelsen skal ske omkostningseffektivt.

Udledninger af drivhusgasser fra landbruget er i dag ikke reguleret

direkte. De reduktioner, der har været, er blandt andet sket som følge

af anden miljøregulering og andre effektiviseringer. Skal der opnås

yderligere drivhusgasreduktioner, er det relevant at se på, hvordan

udledningerne kan reguleres, så det sker omkostningseffektivt.

Nogle aktiviteter i landbruget fører både til udledninger af drivhusgas-

ser, udledninger af kvælstof til vandmiljøet og udledninger af ammo-

niak. Regulering af et af disse miljøproblemer kan derfor også have

effekt på et eller flere af de øvrige miljøproblemer. Det er derfor vigtigt

at tage højde for dette samspil, når de forskellige former for udledning

skal reguleres.

Mål om 39 pct.

reduktion af

drivhusgas-

udledningen i

ikke-kvotesektoren

Hvordan målet skal

opfyldes, er ikke

vedtaget

Manglende

regulering af

drivhusgasser i

landbruget i dag

Samspil med andre

typer udledninger

1) Målet er ikke endeligt vedtaget.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Indledning I.1

Reduktionsmål

for kvælstof

og ammoniak

Der er nationale mål for, hvor meget udledningerne af kvælstof og

ammoniak skal reduceres for at overholde EU-aftaler. For kvælstof

har Danmark beregnet reduktionsmål for 2021 og 2027, som skal

bidrage til at opfylde forpligtelser i EU’s vandrammedirektiv. For am-

moniak er det overordnede reduktionsmål for 2020 og 2030 en del af

EU’s NEC-direktiv vedrørende begrænsning af luftforurening. De

danske reduktionsmål for kvælstof og ammoniak vil i stor udstræk-

ning skulle opfyldes af landbruget, da landbruget står for langt stør-

stedelen af begge former for udledninger i Danmark. Kvælstof og

ammoniak har i Danmark været reguleret i godt 30 år. Reguleringer-

ne har bidraget til, at udledningerne er nedbragt betydeligt, men der

er behov for yderligere reduktioner for at leve op til EU-aftalerne.

Der er to formål med kapitlet. Det første er at foreslå en omkost-

ningseffektiv regulering af landbrugets udledninger af drivhusgasser.

Der ses også på, hvordan en sådan regulering kan kombineres med

regulering af andre miljøpåvirkninger. Konkret ses på samspil mellem

regulering af drivhusgasser og kvælstofudledninger.

Det andet mål med kapitlet er at beregne de samfundsøkonomiske

omkostninger ved at reducere udledningerne af drivhusgasser i land-

bruget i 2030. Det giver mulighed for at sammenligne med de sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved at mindske udledningen af driv-

husgasser i andre dele af ikke-kvotesektoren. Sammenligningen kan

bidrage til en vurdering af hvor stor en andel af reduktionerne, der

skal foretages i landbruget, hvis de samlede reduktioner i ikke-kvote-

sektoren skal opnås omkostningseffektivt. Denne sammenligning

foretages i kapitel III om klimapolitik frem mod 2030, jf. afsnit III.5.

Beregningen af omkostningerne ved at mindske udledningen af driv-

husgasser er baseret på landbrugets forventede udledninger i 2030.

Det belyses, hvad opfyldelsen af reduktionsmål for kvælstofudledning

til kyster og kvælstofudvaskning til grundvand i 2027 vil betyde for

udledningen af drivhusgasser fra landbruget. Værdien af mindskede

udledninger af ammoniak og kvælstof medtages efterfølgende i opgø-

relsen af de samfundsøkonomiske omkostninger forbundet med at

reducere drivhusgasudledningen fra landbruget. Der indgår ikke

andre eksterne effekter knyttet til regulering af landbrugets udlednin-

ger af drivhusgasser og kvælstof. I analysen indgår ikke engangs-

omkostninger ved tilpasning til den foreslåede regulering.

Analyserne i kapitlet er foretaget i samarbejde med forskere fra Insti-

tut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Københavns Universitet og

Institut for Agroøkologi, Aarhus Universitet.

Formål med kapitlet:

hvordan kan

landbruget

reguleres, …

… og hvad

koster det?

Hensyn til ammoniak

og kvælstof, men

ikke til engangs-

omkostninger

i beregningerne

Samarbejde med

eksterne

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

Samme metode som

i kapitel om kvælstof

Økonomi og Miljø

2017

De Økonomiske Råds formandskab har tidligere analyseret landbrug-

ets omkostninger ved at opfylde kvælstofmål for de danske kystvande

i 2021, jf. De Økonomiske Råds formandskab (2017). Dette kapitel

går skridtet videre, idet der både regnes på omkostningerne ved

reduktion af landbrugets drivhusgasudledninger og samspillet mellem

regulering af drivhusgasser og kvælstof. Kapitlet ser frem mod 2030,

hvor EU’s vandrammedirektiv bør være opfyldt for både kystvand og

grundvand. Til dele af beregningerne anvendes samme fremgangs-

måde i analyserne som i De Økonomiske Råds formandskab (2017).

Afsnit I.2 giver et overblik over landbrugets udledninger, målsætnin-

ger og den eksisterende regulering. I afsnit I.3 diskuteres, hvordan

man kan regulere drivhusgasudledningen og kvælstofudledningen fra

landbruget så omkostningseffektivt som muligt. Afsnit I.4 giver et

skøn over omkostningerne ved at reducere landbrugets drivhusgas-

udledninger i 2030 ved brug af den foreslåede regulering. Kapitlet

afsluttes med en opsummering og konklusioner i afsnit I.5.

Indhold i kapitlet

I.2

MILJØEFFEKTER, MÅL OG

NUVÆRENDE REGULERING

Landbrugsproduktionen påvirker det omgivende miljø. I produktionen

tages der ikke automatisk højde for de afledte miljøeffekter, med

mindre der reguleres herfor. Der fokuseres i kapitlet på landbrugets

udledning af drivhusgasser, udledning af kvælstof til vandmiljøet og

udledning af ammoniak. Alle tre typer udledninger kan have en nega-

tiv effekt på det omgivende miljø. Der ses nærmere på de målsæt-

ninger, som gælder for disse tre typer af udledninger. De gennemgås

hver for sig, og til sidst beskrives den nuværende regulering af alle tre

typer udledninger kort. Der indgår ikke andre eksterne effekter af

landbrugets produktion i kapitlet.

Der ses på

drivhusgasser,

kvælstof og

ammoniak

DRIVHUSGASSER

Landbruget står for

20 pct. af Danmarks

udledning af

drivhusgasser

Landbrugets udledning af drivhusgasser udgjorde i 2015 godt 10 mio.

ton CO

-ækvivalenter (CO

e). Det svarer til godt 20 pct. af Danmarks

totale drivhusgasudledninger og godt 30 pct. af udledningerne fra

ikke-kvotesektoren, jf. Energistyrelsen (2017) og Nielsen mfl. (2017b).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

-ÆKVIVALENTER

Landbrugets udledninger af drivhusgasser består primært af latter-

gas og metan. Disse drivhusgasser har en kraftigere global op-

varmningseffekt end CO

pr. udledt ton. For at kunne sammenligne

drivhusgasserne omregnes de alle til CO

-ækvivalenter, CO

Opvarmningseffekt

relativt til CO

Pr. ton

298

Andel af landbrugets

udledninger i 2015

Pct. af CO

e-udledninger

Metan

Lattergas

Kilde: Nielsen mfl. (2017b).

Udledninger

historisk set faldet

men nu stagneret

Fra 1990 til 2010 har landbruget trods stigende produktion nedbragt

udledningen af drivhusgasser med 2,3 mio. ton CO

e, svarende til en

reduktion på 18 pct. af landbrugets udledninger i 1990. Fra 2010 har

udledningen været nogenlunde konstant, men i en fremskrivning af

landbrugets drivhusgasudledninger forventes en mindre stigning i

landbrugets udledninger på 0,4 mio. ton CO

e i 2030 i forhold til

2010, jf. Energistyrelsen (2017) og Nielsen mfl. (2017c). Det svarer til

en stigning på knap 4 pct. Dette ses af figur I.1, som viser landbrug-

ets historiske og fremskrevne udledninger.

Reduktionen i landbrugets drivhusgasudledninger fra 1990-2010

tilskrives primært et fald i lattergasemissionerne fra dyrkningen af

jorden. Dette hænger blandt andet sammen med den stadig stram-

mere miljøregulering, der har været i Danmark for at nedbringe ud-

ledningen af kvælstof til vandmiljøet, jf. Nielsen mfl. (2017b). Stig-

ningen i landbrugets udledninger fremover skyldes en forventning

om, at antallet af malkekvæg stiger, samt en forventet øget anven-

delse af gødning som følge af øgede kvælstofnormer, jf. Mikkelsen

og Albrektsen (2017b).

Regulering af

kvælstof årsag til

fald i drivhusgas-

udledning

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

FIGUR I.1

LANDBRUGETS UDLEDNINGER

De nationale emissionsopgørelser for landbrugets drivhusgasud-

ledninger fra 1990-2015 og baselinefremskrivninger herefter til 2030

med “frozen policy”, dvs. uden nye politiske tiltag.

Mio. ton CO

1990

Anm.:

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

Kilde:

I opgørelsen indgår hverken udledninger fra landbrugets energi-

forbrug eller ændringer i lagring af kulstof som følge af ændret are-

alanvendelse (LULUCF). I “frozen policy” indgår vedtagne tiltag så-

som lempelsen af kvælstofreguleringen i Fødevare- og Landbrugs-

pakken (men ikke den nye målrettede kvælstofregulering).

Energistyrelsen (2017) og Nielsen (2017c).

Landbrugets

udledninger er

omfattet af EU-

reduktionsmål for

ikke-kvotesektoren

Der er ikke en direkte regulering af landbrugets drivhusgasudlednin-

ger. Der er heller ikke et specifikt mål for landbrugets reduktioner

heraf. I EU-regi er der til gengæld aftalt et mål for hele den danske

ikke-kvotesektor, som landbruget udgør en væsentlig del af. Reduk-

tionsmålet forventes at blive på 39 pct. i 2030 i forhold til 2005.

Der

er ikke fra EU’s side fastlagt et mål for, hvor stor en andel af disse

reduktioner, som landbruget skal bidrage med.

Landbruget tegner sig for godt 30 pct. af udledningerne i ikke-

kvotesektoren i Danmark, og denne andel forventes at stige frem-

over. Det er sandsynligt, at landbruget må bidrage til målopfyldelsen,

hvis udledningerne skal nedbringes omkostningseffektivt. Klimarådet

har analyseret forskellige tiltag til drivhusgasreduktioner i ikke-

2) Målet konkretiseres som en reduktionssti, som sætter et loft over udledningerne hvert

år fra 2021-30. Loftet reduceres hvert år i denne periode, og det er muligt at overføre

udledninger til efterfølgende år, hvis man har holdt sig under loftet et år.

Formentligt

omkostnings-

effektivt at

landbruget bidrager

til målopfyldelse

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

kvotesektoren ud fra omkostningseffektivitet og ud fra, om tiltagene

letter omstillingen frem mod et mere ambitiøst 2050-mål. Ud fra disse

kriterier har Klimarådet fremsat et forslag til opfyldelse af 2030-målet i

ikke-kvotesektoren. Tiltag i landbruget bidrager med godt 10 pct., jf.

Klimarådet (2017).

Udledningerne

består primært af

lattergas og metan –

især fra husdyr

Landbrugets udledninger af drivhusgasser består primært af metan-

og lattergas. De to gasser udledes fra dyrenes fordøjelsessystemer,

fra husdyrgødningen og i forbindelse med dyrkning af jorden, hvor

især tildelingen af gødning har betydning for udledningerne af driv-

husgasser. Tabel I.1 viser fordelingen og forklarer mere om kilderne.

Det fremgår, at den væsentligste del af udledningerne skyldes hus-

dyrproduktionen. Direkte kilder fra husdyrproduktionen er fordøjelsen

og håndteringen af husdyrgødningen. Men også dyrkningen af afgrø-

der hænger sammen med husdyrproduktionen, da størstedelen af de

dyrkede afgrøder i Danmark går til foder til husdyrene.

TABEL I.1

KILDER TIL LANDBRUGETS UDLEDNINGER AF DRIVHUSGASSER

Størstedelen af landbrugets udledninger af drivhusgasser kommer direkte fra husdyrproduktionen.

Andel

Pct.

Dyrenes fordøjelse

Håndtering af husdyrgødning

Dyrkning af afgrøder

Metan fra dyrs fordøjelsessystem – særligt køer

Metan og lattergas som frigives fra husdyrgødning

i stald og lager

Lattergas frigivet ved udbringning af kunst- og

husdyrgødning, omsætning af afgrøderester og

udvaskning af kvælstof

fra kalkning af jord

Uddybning

Andet

Anm.:

Kilde:

2015-data. Dækker kun de udledninger, der indberettes til EU-kommissionen som hørende under

landbrugets udledninger. Udledninger i forbindelse med landbrugets energiforbrug og ændringer i kul-

stoflagring (LULUCF) indgår ikke.

Nielsen mfl. (2017b).

Reduktioner kan ske

ved at reducere

produktionen

Da udledningerne af drivhusgasser især kommer fra husdyrproduk-

tionen, vil man kunne reducere udledningen ved at reducere antallet

af dyr. Omfanget af dyrket jord, og hvor meget der gødes, vil også

have betydning for udledningerne.

3) Dette er ved en samlet reduktion i ikke-kvotesektoren på i alt 14,3 mio. ton CO

e over

perioden 2021-30, hvilket er lidt højere end Energistyrelsens centrale bud på, hvor

meget der skal reduceres i perioden (13,4 mio. ton CO

e), jf. Klimarådet (2017).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

Sammensætning af

dyr og afgrøder har

også betydning

Udover at justere på mængden af dyr, dyrket jord og gødning kan

man også justere på valg af afgrøder og husdyrtyper for at nedsætte

drivhusgasudledningen. Forskellige dyr og afgrøder udleder forskel-

lige mængder drivhusgasser. Malkekøer udleder f.eks. mere metan

fra fordøjelsen end andre husdyr. Forskelle i udledningen af drivhus-

gasser fra forskellige afgrøder afspejler primært forskelle i mængden

af tilført gødning.

Der er også teknologiske muligheder for at reducere udledningerne.

Der er lavet en opgørelse af nogle af de mulige tiltag til reduktioner i

landbruget, der eksisterer i dag, herunder potentialet for deres an-

vendelse og omkostningseffektiviteten ved dem, jf. Dubgaard og

Ståhl (2018).

Der er især tale om reduktionsmuligheder i forbindelse

med håndteringen af husdyrgødningen, men også nogle der relaterer

sig til dyrenes fordøjelse, jf. boks I.1. Nogle af disse reduktionstiltag

vil være en gevinst for samfundet, mens andre vil have en samfunds-

økonomisk omkostning på ca. 1.000 kr. pr. reduceret ton CO

e, jf.

Dubgaard og Ståhl (2018) og afsnit I.4.

Teknologiske tiltag

til reduktioner

BOKS I.1

TEKNISKE DRIVHUSGASTILTAG

Følgende er tiltag til reduktion af landbrugets drivhusgasudledninger, som fremgår af Dubgaard og

Ståhl (2018):



Øget fedtindhold i foder til kvæg:

- Reducerer metangasudledningen fra dyrenes fordøjelse

Forsuring af gylle:

- Reducerer metan- og lattergasudledningen fra lagret gødning

Bioforgasning af gylle:

- Reducerer metangasudledningen fra lagret gødning

Tilsætning af nitrifikationshæmmere til husdyr- og kunstgødning:

- Reducerer lattergasudledningen fra gødningen når denne anvendes på marken

Enkelte eksempler

på justering af

produktion

Der er i de eksisterende analyser af reduktionsomkostninger i land-

bruget ofte kun fokus på de teknologiske tiltag, mens tilpasninger i

produktionen kun er medtaget i begrænset omfang. En undtagelse er

Klimarådet, som i tilgift til teknologiske tiltag, ser på to muligheder for

at justere produktionen. Den ene er at erstatte en del af kornproduk-

4) Henvisninger til Dubgaard og Ståhl (2018) er baseret på en foreløbig udgave og

ændringer vil kunne forekomme i den endelige udgave.

5) Dette skyldes primært positive sidegevinster i form af reducerede udledninger af

ammoniak og kvælstof. De samfundsøkonomiske omkostninger er her i kapitlet ikke

opgjort på helt samme måde, som i Dubgaard og Ståhl (2018), jf. afsnit I.4.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

tionen med produktion af energipil. Energipil behøver mindre gødning

og udleder derfor færre drivhusgasser. Dette er et relativt omkost-

ningseffektivt tiltag, og indgår i Klimarådets anbefalinger til opnåelse

af 2030-målet for hele ikke-kvotesektoren. Den anden mulighed er at

reducere bestanden af malkekvæg. Klimarådet vurderer, at det er en

for dyr løsning til at indgå i anbefalingerne til opnåelse af 2030-målet,

jf. Klimarådet (2017).

Dette kapitels

analyse inddrager

flere muligheder for

reduktioner

Tiltag vil også

påvirke andre

miljøeffekter

I analysen senere i dette kapitel inddrages mulighederne for at tilpas-

se produktionen i højere grad end i tidligere analyser, bl.a. i form af

afgrødevalg og antal dyr, suppleret med viden om de teknologiske

tiltag fra Dubgaard og Ståhl (2018).

Mange tiltag til at mindske udledningen af drivhusgasser vil også

have en effekt på udledningen af kvælstof til vandmiljøet eller udled-

ningen af ammoniak. Disse virkninger inddrages i kapitlets analyser.

KVÆLSTOFUDLEDNING TIL VANDMILJØET

En del af kvælstof

fra gødning ender i

vandmiljøet

Landbrugets anvendelse af gødning påvirker vandmiljøet. Når land-

bruget tilfører kvælstof til markerne med kunst- eller husdyrgødning,

udvaskes en del af kvælstoffet fra rodzonen. En andel af det udva-

skede kvælstof udledes i grundvand eller i kystvande.

Boks I.2 be-

skriver, hvad der sker med kvælstof fra det tildeles afgrøderne til det

udledes til kystvand og grundvand samt forklarer en række forskellige

begreber i den forbindelse.

Via EU’s vandrammedirektiv (2000) har Danmark indgået aftale om at

opnå “god økologisk tilstand” i alle vandløb, søer og kystvande samt

“god grundvandstilstand”. Særligt i kystvande og grundvand er høje

koncentrationer af kvælstof et problem for den økologiske tilstand.

Den årlige udledning af kvælstof til kystvande er samlet set reduceret

fra omkring 100.000 ton kvælstof i 1990 til omkring 60.000 ton kvæl-

stof i 2015, jf. Thodsen mfl. (2016).

Trods de store reduktioner af

landbrugets kvælstofudledninger fra 1990 til i dag, vurderes det, at en

stor del af vores kystvandområder endnu ikke er i god økologisk

Mål om “god

økologisk tilstand”

Trods store

reduktioner stadig

behov for mere

6) Undervejs vil kvælstof også befinde sig i søer og åer, men kvælstof udgør i de fleste

tilfælde ikke et problem for den økologiske tilstand her.

7) Der er i 2017 konstateret fejl i målinger af kvælstofindhold i søer og vandløb gennem

en årrække. Det kan have betydning for opgørelsen af den totale udledning af kvæl-

stof til kystvande. Dette behandles i den endelige NOVANA-rapport, som forventes

udgivet i foråret 2018, jf. Blicher-Mathiesen mfl. (2017a).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

tilstand, jf. Naturstyrelsen (2014). Nogle områder ser ud til at være i

bedring, mens andre områder har brug for yderligere reduktioner i

udledningen af kvælstof, jf. Erichsen mfl. (2017), Jensen mfl. (2016b)

og Riemann mfl. (2016).

BOKS I.2

KVÆLSTOFFETS VEJ TIL VANDMILJØET

Når landbruget tilfører kvælstof (N) til markerne i form af kunst- eller husdyrgødning bindes en del

af kvælstoffet i afgrøderne og øger udbyttet. En del af kvælstoffet fjernes således igen, når der

høstes. Det resterende kvælstof kan:



fordampe efter omdannelse til:

- frit atmosfærisk kvælstof (N

)

- ammoniak (NH

)

- lattergas (N

blive i jorden, hvor det kan optages af efterfølgende afgrøder

udvaskes fra rodzonen



Det kvælstof, som udvaskes fra rodzonen, kan:



omdannes til frit atmosfærisk kvælstof (N

)

omdannes til lattergas (N

ende i grundvandet (som nitrat NO

)

ende i kystvandet (som nitrat NO

og andre kvælstofforbindelser)

Den

tilførte

mængde kvælstof til afgrøderne er større end den

udvaskede

mængde, som igen er

større end den mængde kvælstof, som

udledes

til hhv. kystvand og grundvand.

Retentionen

er betegnelsen for, hvor stor en andel af det udvaskede kvælstof, der omdannes frem

for at ende i grundvand eller kystvand. Der er forskellige retentioner for hhv. grundvand og kyst-

vand og begge varierer geografisk.

Det er et problem, når kvælstof i form af nitrat ender i grundvandet. Nitrat i for store mængder kan

have negative helbredsmæssige effekter. Når kvælstof udledes i kystvandet er det især et pro-

blem for økosystemerne i kystvandet, som skades af for høje koncentrationer af kvælstof.

Frit atmosfærisk kvælstof er hovedbestanddelen af den luft, vi indånder, og der er ingen negative effekter

forbundet med dette.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

Specifikke

geografiske

kvælstofmål for

kystvandet …

I Danmark har man omsat vandrammedirektivets biologiske mål for

vandkvaliteten i kystvande til en række mål for den årlige kvælstofud-

ledning til 90 specifikke kystvandområder, jf. Styrelsen for Vand- og

Naturforvaltning (2016).

Målene i vandrammedirektivet skulle i prin-

cippet have været opfyldt i 2015, men direktivet giver mulighed for at

udsætte en del af målene til 2021 eller 2027. Danmark har benyttet

sig af denne mulighed, og der er derfor en række delmål for reduktio-

ner i 2021 og yderligere reduktionsmål for 2027. Reduktionsmålet er i

alt på ca. 13.000 ton kvælstof, hvoraf de knap 7.000 forventes opnået

i 2021 og resten i perioden 2021-27. Opnås disse mål, vil den totale

udledning bringes ned på omkring 45.000 ton kvælstof pr. år i 2027.

Det er også blevet beregnet, hvor meget kvælstofudvaskningen skal

reduceres for at overholde grænsen for nitrat i grundvand i vandram-

medirektivet, jf. Troldborg mfl. (2016). Reduktionsmål for kvælstof-

udvaskning til grundvand er opdelt på et mere detaljeret geografisk

grundlag end for kystvande. Der er specifikke reduktionsmål for mere

end 3.000 forskellige såkaldte ID15-områder.

Figur I.2 viser indsatsbehovet pr. ha landbrugsjord for henholdsvis

kystvandsmålsætningerne og grundvandsmålsætningerne. Det ses,

at der er store geografiske forskelle på indsatsbehovet både for kyst-

vand og grundvand. Indsatsbehovet afhænger af landbrugsproduk-

tionens størrelse og sammensætning. Behovet for reduktioner af

kvælstofudledningen afhænger også af lokale forhold. Jordbundsfor-

hold mv. påvirker størrelsen af retentionen og dermed udledningen.

For kystvand er der desuden stor geografisk forskel i, hvor meget

kvælstof kystvandet kan tåle. Det har dermed stor betydning, hvor

kvælstofudvaskningen reduceres. Dette står i modsætning til udled-

ningen af drivhusgasser, hvor det ikke betyder noget, hvor udledning-

er sker, og hvor de reduceres.

… og grundvandet

Store geografiske

forskelle i

indsatsbehov

8) En aktuel international undersøgelse af grundlaget for de danske kvælstofmål finder,

at der kan være andre faktorer end kvælstof, som har betydning for den økologiske

tilstand i nogle af vandområderne. Det gælder f.eks. udledningen af fosfor. Det vurde-

res, at det beregnede mål for de totale kvælstofreduktioner sandsynligvis er nødven-

digt, men måske ikke tilstrækkeligt til at nå målsætningerne for de enkelte vandom-

råder, jf. Implement Consulting Group (2017).

9) Der er usikkerhed i beregningerne bag disse indsatsbehov, jf. Blicher-Mathiesen mfl.

(2017b), Implement Consulting Group (2017) og Petersen (2017).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

FIGUR I.2

REDUKTIONSMÅL FOR KYSTVAND OG GRUNDVAND

Reduktionsmålene for hhv. kystvand og grundvand er ikke direkte sammenlignelige. Mål for kyst-

vand er for udledt kvælstof (dvs. udvaskning fratrukket retention). Mål for grundvand er i udvasket

kvælstof. Det ses af figurerne, at der nogle steder er sammenfald mellem høje indsatsbehov, og

andre steder er der indsatsbehov i forhold til det ene mål, uden at der er indsatsbehov i forhold til

det andet mål.

Kystvand

Grundvand

Anm.:

Kilde:

Kortet til venstre viser, hvor meget

udledningen

pr. ha landbrugsjord i hvert af 90 delvandoplande skal

reduceres for at opnå målsætning i 2027. Figuren til højre viser reduktionsmål som kg

udvasket

kvæl-

stof pr. ha landbrugsjord for de områder, hvor der er et reduktionsbehov i forhold til udledning af kvæl-

stof til grundvandet. Begge reduktionsmål er i forhold til en baselinefremskrivning af udledningerne i

2021. Bornholm er ikke vist, da der ikke er noget indsatsbehov.

GEUS, MiljøGIS og egne beregninger.

Ikke altid

sammenhæng

mellem kystvand- og

grundvandsindsats

Inden for hvert opland til de 90 kystvande er der geografisk variation

i, hvor stor en andel af udvasket kvælstof der vil ende i kystvandet

(afhænger af retentionen). Der vil være nogle områder inden for det

samme vandopland, hvor det er mere effektivt at reducere udvask-

ningen. Det er ikke altid sammenfaldende med, hvor der er behov for

at reducere udvaskningen i forhold til grundvandsindsatsen. Da beg-

ge mål skal opfyldes, er det nødvendigt at se på begge mål for at

opnå en omkostningseffektiv målopfyldelse.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

Dyrkning af jorden

primær årsag til

udledninger

Det kvælstof, som udledes til vandmiljøet fra landbruget, kommer fra

gødningen af afgrøderne i forbindelse med dyrkning af jorden.

Ud-

ledningerne af kvælstof kan reduceres ved at mindske det dyrkede

areal, gøde mindre eller vælge afgrøder, som kræver mindre gødning

eller er bedre til at udnytte det. Det har betydning, at der er afgrøder

på marken så stor en del af året som muligt, f.eks. i form af efter-

afgrøder. Efterafgrøderne optager noget af det kvælstof, som er i

jorden, så mindre udvaskes.

Den tilførte gødning er både husdyr- og kunstgødning. Afgrøderne

optager en større del af kvælstoffet i kunstgødning end i husdyrgød-

ning. Udvaskningen af kvælstof er derfor generelt højere ved anven-

delse af husdyrgødning. Antallet af husdyr har dermed indirekte effekt

på udledningen af kvælstof.

En række andre tiltag kan anvendes til at reducere udvaskningen af

kvælstof til grundvandet og udledningen til kystvandet. Det kan f.eks.

være etablering af mini-vådområder, som mindsker udledningen af

kvælstof til kystvandet. Boks I.3 viser forskellige typer af tiltag, der

kan reducere udvaskning og udledning af kvælstof.

Der er lavet en del analyser af omkostningerne ved at nå kystvands-

målsætningerne for 2021, jf. blandt andet De Økonomiske Råds

formandskab (2017), Jacobsen (2016) og Jacobsen (2017). Disse

studier finder, at det vil koste mellem 80 og 100 kr. i gennemsnit pr.

kg reduceret kvælstofudledning til kystvandet at nå reduktionsmålene

for 2021 i hele landet.

Omkostningerne ved 2027-målene er væ-

sentligt højere. Et studie opgør omkostningerne til ca. 200 kr. i gen-

nemsnit pr. kg reduceret kvælstofudledning til kystvandet, jf. Jacob-

sen (2017). Beregningerne er foretaget med en begrænsning på

udtagning af jord på 5 pct., hvilket betyder, at målet ikke kan nås i alle

delvandoplande. Den beregnede gennemsnitlige omkostning afspej-

ler således ikke den fulde målopfyldelse. Det må formodes at blive

højere, hvis målene skal nås i alle delvandoplande.

Husdyrproduktionen

har indirekte

betydning

Andre tiltag til

at reducere

udvaskning og

udledning

Reduktions-

omkostninger stiger

med indsatsbehov

10) Udover tildelt kvælstofgødning, kommer der også lidt kvælstof fra ammoniak, som

falder ned på jorden fra luften (kvælstofdeposition) og fra kvælstoffikserende planter

(f.eks. kløver).

11) Beløbene er opgjort i forbrugerpriser eksklusive sidegevinster såsom klimaeffekter.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

BOKS I.3

TILTAG TIL KVÆLSTOFREDUKTIONER

Der er et bredt udsnit af forskellige typer af tiltag til at reducere udledningen af kvælstof eller for-

bedre kystvandendes tålegrænse for kvælstof. Det skal ikke ses som en udtømmende liste.

Tiltag, som øger planternes udnyttelse af kvælstoffet, så mindre udvaskes:



Tilsætning af nitrifikationshæmmere til kunst- og husdyrgødning



Anvende kunstgødning frem for husdyrgødning (færre husdyr)



Præcisionsgødning

Tiltag, som holder på kvælstoffet i jorden, så det ikke udvaskes:



Efter- og mellemafgrøder

Tiltag, som øger omsætningen af kvælstof inden det når kystvandet:



Konstruerede minivådområder



Vådområder

Andre tiltag på dyrkningsfladen:



Skifte til afgrøder, som udvasker mindre kvælstof



Brak og udtagning af jord

Tiltag uden for dyrkningsfladen:



Dyrkning og høst af tang eller muslinger



Plante ålegræs og etablere stenrev

Udtaget jord har en lavere udvaskning end brak på længere sigt, idet brak indgår i omdriften og kvælstof-

puljen i jorden vil forblive høj, mens kvælstofpuljen i udtaget jord vil falde til et minimum.

Udtagning af jord

nødvendig hvis fuld

målopfyldelse

Et studie af målopfyldelse i 2027 i Norsminde Fjord viser, at omkost-

ningerne ved fuld målopfyldelse her når op på knap 400 kr. i gen-

nemsnit pr. reduceret kg kvælstof udledt til fjorden.

Målopfyldelsen

kræver ifølge beregningerne, at knap halvdelen af jorden tages ud af

drift, jf. Ørum mfl. (2017). Norsminde Fjord er et af de områder, hvor

reduktionsmålet pr. ha landbrugsjord er forholdsvist højt. Studiet kan

således ikke siges at være repræsentativt for hele landet.

Der foreligger så vidt vides ikke analyser af reduktionsomkostninger

ved at opfylde kvælstofmålsætningerne for grundvand. I De Økono-

miske Råds formandskab (2017) blev omkostningerne ved at nå

nogle mindre ambitiøse grundvandsmål dog belyst.

Ingen opgørelse af

omkostninger

ved at opfylde

grundvandsmål

12) Beløbet er i forbrugerpriser og ekskl. værdi af sideeffekter. Egen beregning på bag-

grund af Ørum mfl. (2017).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

AMMONIAK

Ammoniak er en

kvælstofforbindelse

Ammoniak er en kvælstofforbindelse (NH

), og udledningen skyldes

tilførslen af kvælstof i form af husdyr- og kunstgødning samt udled-

ninger fra voksende afgrøder.

Ammoniak kan gå i forbindelse med andre stoffer og danne partikler,

som har helbredsmæssige omkostninger for mennesker. Partiklerne

kan f.eks. forværre hjerte-kar- og luftvejslidelser. De samfundsøko-

nomiske årlige omkostninger som følge af helbredseffekter i Danmark

relateret til ammoniakudledningen i Danmark udgør ca. 3 mia. kr.

Dette svarer til en samfundsøkonomisk omkostning i Danmark på 41

kr. pr. udledt kg ammoniak i 2017-priser, jf. De Økonomiske Råds

formandskab (2016). Udledning af ammoniak kan desuden påvirke

næringsfattige naturtypers tilstand og dermed lede til tab af biodiver-

sitet, habitater og økosystemer. Der findes ikke opgørelser af de

samfundsøkonomiske omkostninger forbundet med tab af naturvær-

dier som følge af udledninger af ammoniak i Danmark.

Med EU’s NEC-direktiv er det aftalt, hvor meget de forskellige lande

skal reducere deres udledninger af en række forurenende stoffer,

herunder ammoniak. Danmark er i den forbindelse forpligtet til at

reducere ammoniakudledningen med 24 pct. i 2020 i forhold til 2005,

og dette loft fastholdes frem til 2030, hvor reduktionsmålet er det

samme. Figur I.3 viser de historiske udledninger af ammoniak, hvoraf

landbrugets andel af udledningerne udgør 95 pct. i 2015. Siden 1985

er udledningen af ammoniak faldet med 46 pct. som følge af vand- og

ammoniakhandlingsplaner, jf. Nielsen mfl. (2017a). Figuren viser

også reduktionsmålene for 2020 og 2030. Som udgangspunkt nås

målene ikke i nogle af årene uden yderligere tiltag. Det er dog ikke

meget, der mangler i 2030. Den fremskrevne reduktion i 2020 er på

20 pct. og i 2030 på knap 22 pct. i forhold til udledningen i 2005.

Ammoniak kan

påvirke helbred

og natur

Reduktionsmål på 24

pct. i 2020 og 2030 i

forhold til 2005

13) Beregningen er baseret på udledninger i 2008. Værdien kan derfor være lavere i dag.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

FIGUR I.3

AMMONIAKEMISSIONER OG -MÅL

Udledninger af ammoniak kommer primært fra landbruget og er re-

duceret betydeligt siden 1990, men den nedadgående tendens ser

ud til stort set at forsvinde i fremskrivninger af udledningerne.

1.000 ton NH

140

120

100

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035

Landbruget

Anm.:

Andre kilder

Målsætning

Kilde:

Årlige udledninger af ammoniak (NH

). Fremtidige udledninger er

fremskrivning af udledningerne uden yderligere regulering, end hvad

der foreligger i dag. Landbruget står for ca. 95 pct. af udledningerne.

De resterende 5 pct. kommer bl.a. fra forbrænding og vejtransport,

jf. Nielsen mfl. (2017a).

Mikkelsen og Albrektsen (2017a).

Udledninger primært

fra husdyr-

produktionen …

Størstedelen af landbrugets ammoniakudledninger kommer fra hånd-

teringen af husdyrgødning, f.eks. i stald og ved opbevaring. Den

næststørste kilde til landbrugets ammoniakudledninger kommer fra

dyrkningen af jorden, herunder især fra den tilførte husdyrgødning,

men også fra kunstgødning og fra selve afgrøderne, jf. tabel I.2.

For at reducere udledningerne kan man ligesom for de øvrige former

for udledninger reducere antallet af husdyr, det dyrkede areal eller

gødningstilførslen. Der kan også anvendes yderligere miljøteknologi-

er udover de, som allerede benyttes. En af de teknologier, som kan

anvendes, er forsuring af gylle, hvor tilsætning af svovlsyre mindsker

udledningen af ammoniak fra husdyrgødningen.

… kan reduceres

ved at reducere

produktion eller

anvende tekno-

logiske tiltag

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

TABEL I.2

KILDER TIL LANDBRUGETS AMMONIAKUDLEDNINGER

80 pct. af landbrugets udledninger af ammoniak kommer fra husdyrgødningen.

Andel

Pct.

Håndtering af husdyrgødning

Dyrkning af afgrøder

Fordampning i stalde og gødningslagre

Udbringning af husdyrgødning(28 pct.)

Udbringning af kunstgødning (9 pct.)

Fordampning fra voksende afgrøder (8 pct.)

Andet

Kilde:

Nielsen mfl. (2017a).

Uddybning

Udledninger fra græssende dyr, markafbrænding

og spildevandsslam brugt til gødning

SAMSPIL MELLEM UDLEDNINGER

Overlap mellem

kilder til udledninger

Der er et betydeligt overlap mellem kilderne til landbrugets udledning

af drivhusgasser, kvælstof og ammoniak, jf. tabel I.3. Tilførsel af

gødning i forbindelse med dyrkning af afgrøder bidrager til alle tre

former for udledninger, mens selve håndteringen og opbevaringen af

husdyrgødningen primært påvirker drivhusgas- og ammoniakudled-

ningerne. Husdyrs fordøjelse giver primært anledning til udledninger

af drivhusgasser.

Regulering af en af disse miljøeffekter vil således ofte også have en

effekt på de to andre miljøeffekter. Regulerer man f.eks. kvælstof, så

der anvendes mindre gødning, vil dette ikke kun påvirke kvælstof-

udledningen til vandmiljøet men også drivhusgasudledningen og

udledningen af ammoniak.

Disse påvirkninger vil ofte være positive, men der kan også være

modsatrettede effekter. F.eks. hænger produktionen af græs og kvæg

tæt sammen. En afgift på kvælstofudledningen vil øge produktionen

af græs på bekostning af andre afgrøder, da græs har en lavere

udvaskning. Det kan til gengæld øge kvægproduktionen og dermed

øge metangasudledningen.

Regulering af én

miljøeffekt påvirker

de øvrige

Synergieffekter

og modsatrettede

effekter

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

TABEL I.3

UDLEDNINGSKILDER I LANDBRUGET FOR DE TRE MILJØEFFEKTER

Påvirker man dyrenes fordøjelse eller ændrer håndteringen af husdyrgødning, antal dyr samt ty-

per og mængder af afgrøder, vil det påvirke alle tre typer af udledninger – nogen direkte og andre

mere indirekte.

Drivhusgas-

udledning

Dyrenes fordøjelse

Håndtering af husdyrgødning

Dyrkning af afgrøder

Anm.:

Kvælstof-

udledning

(+)

Ammoniak-

udledning

(+)

Kilde:

Tabellen viser de primære kilder til udledning af hhv. drivhusgasser, kvælstof til vandmiljøet samt am-

moniak – angivet med “+”. Ændringer i foder (fordøjelsen) og gødningshåndtering kan have indirekte

indflydelse på udledningen af kvælstof og ammoniak, men det er ikke de direkte kilder til udledningen

af disse stoffer, hvorfor disse angives med “(+)”.

Egen sammenfatning pba. Knudsen (2017), Nielsen mfl. (2017a) og Nielsen mfl. (2017b).

Der er også andre

miljøeffekter af

landbrugs-

produktionen

Landbrugsproduktion har også andre miljøeffekter, som ikke automa-

tisk indgår i bedrifternes produktionsbeslutninger. Dette drejer sig

f.eks. om effekter af udledning af fosfor og pesticider, påvirkning af

biodiversiteten ved ammoniakudledning og begrænsninger i naturens

udbredelse og fødegrundlag for dyr. Sammenhængene mellem land-

brugsproduktionen og disse eksterne effekter har det ikke været

muligt at indregne i de efterfølgende analyser.

NUVÆRENDE REGULERING

Drivhusgasser har

ikke været reguleret,

men kvælstof og

ammoniak har

Der har indtil videre ikke været nogen direkte regulering af drivhus-

gasudledningerne fra landbruget, mens kvælstof og ammoniak har

været reguleret siden 1980’erne. Denne regulering har været præget

af regelregulering. Dertil kommer en række forskellige tilskudsmulig-

heder til f.eks. vådområder, skovrejsning og lignende.

Kvælstofudledningen reguleres desuden via det såkaldte normsystem,

som sætter en grænse for, hvor meget gødning der må anvendes på

landsplan og på bedriftsniveau. I mange år er tildelingen af kvælstof

blevet begrænset til under det driftsøkonomisk optimale med en be-

stemt pct.del, så ingen kunne gøde driftsøkonomisk optimalt. Denne

begrænsning (reducerede normer) er blevet udfaset i forbindelse med

Fødevare- og Landbrugspakken fra 2015, så bedrifterne nu kan gøde

driftsøkonomisk optimalt uanset deres geografiske placering.

Normregulering har

begrænset brugen

af gødning

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Miljøeffekter, mål og nuværende regulering I.2

EKSEMPLER PÅ REGELREGULERING

Regler for opbevaringskapacitet

Forbud mod bredspredning af gylle

Krav om overdækning af gylletanke

Loft over antal dyr (dyreenheder) pr. ha (harmonikrav)

Ammoniakemissionskrav til nye stalde

Bestemt andel af bedriften skal dyrkes med efterafgrøder

Lempet

normregulering skal

erstattes af mere

målrettet regulering

Som erstatning for denne lempelse af kvælstofreguleringen blev det

med Fødevare- og Landbrugspakken fra 2015 bestemt, at der fra

2019 skal indføres en mere målrettet regulering af landbrugets kvæl-

stofudledninger, som i højere grad tager højde for geografiske for-

skelle i indsatsbehov mellem delvandoplande og bedriftsspecifikke

reduktionsomkostninger.

I januar 2018 blev der indgået en politisk aftale om den nye målrette-

de regulering. Den nye målrettede regulering består i, at der for de

forskellige geografiske områder fastsættes et indsatsbehov i forhold

til at opnå kvælstofmål for 2021 for kystvande og fra 2019 forhindre

forværring af grundvand som følge af den lempede kvælstofregule-

ring. Det er hensigten, at reguleringen også skal anvendes til opfyl-

delse af 2027-mål for henholdsvis kystvand og grundvand, og at den

hen ad vejen gøres mere og mere målrettet. Frem mod 2021 forud-

sættes indsatsbehovet opfyldt ved hjælp af efterafgrøder eller andre

dyrkningsmæssige tiltag, som der gives tilskud til, indtil indsatsbeho-

vet er opfyldt. Opfyldes indsatsbehovet ikke, pålægges bedrifterne i

det pågældende område et krav om opfyldelse af det resterende

indsatsbehov uden tilskud.

I det følgende afsnit ses der nærmere på, hvordan en omkostnings-

effektiv regulering af henholdsvis kvælstof og drivhusgasser kan

udformes. Udformningen af den målrettede regulering, som netop er

besluttet, vurderes i forhold til denne.

Ny målrettet

regulering netop

vedtaget

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

I.3

Forslag til samlet

regulering af

drivhusgasser

og kvælstof

REGULERING

Det er i høj grad de samme aktiviteter i landbruget, som medfører

udledning af drivhusgasser, udledning af kvælstof til vandmiljøet og

luftforurening med ammoniak, jf. afsnit I.2. Det er derfor vigtigt at sam-

tænke reguleringen af de forskellige typer af udledninger. I dette afsnit

beskrives, hvordan udledningen af henholdsvis drivhusgasser og

kvælstof kan reguleres omkostningseffektivt i samspil med hinanden.

Der har i den senere tid være meget fokus på usikkerhed knyttet til,

hvor meget udledningen af kvælstof skal reduceres for at leve op til

vandrammedirektivet. Derfor er der i sidste del af afsnittet en beskri-

velse af betydningen af usikkerhed for miljøreguleringen.

En omkostningseffektiv regulering af landbrugets udledning af driv-

husgasser vil i princippet være en ensartet afgift på hver bedrifts

udledning.

Det vil give hver bedrift frihed til at finde den kombination

af tiltag, som vil reducere udledningerne billigst muligt. Hver bedrift

må forventes at reducere sine udledninger til et niveau, hvor det vil

koste det samme at betale afgiften som at reducere udledningerne

med yderligere et kg CO

e. Det svarer til, at den marginale reduk-

tionsomkostning er lig afgiften. Den marginale reduktionsomkostning

vil dermed blive ens for alle, og reduktionerne vil ske der, hvor det

medfører færrest omkostninger. Afgiftssatsen bør ydermere være lig

en tilsvarende afgift i den øvrige del af ikke-kvotesektoren for at sikre,

at reduktionsforpligtelsen i hele ikke-kvotesektoren bliver opnået

billigst muligt. Sideeffekter af reguleringen kan dog bevirke, at det

alligevel vil være omkostningseffektivt med forskellige afgifter på

tværs af sektorer. Dette gælder, hvis sideeffekterne ikke er reguleret

direkte, jf. kapitel III.

Afgifter på den faktiske udledning af kvælstof til vandmiljøet vil tilsva-

rende være en optimal regulering af udledningen af kvælstof til kyst-

vande. I modsætning til afgifter på drivhusgasser skal disse afgifter

dog være differentierede. Differentieringen skal tage højde for, at der

er forskellige mål for, hvor meget udledningen af kvælstof til de enkel-

te kystvande skal reduceres. Det betyder, at afgiften bør være for-

skellig fra bedrift til bedrift afhængig af hvilket kystvand, der udledes

til, jf. De Økonomiske Råds formandskab (2017).

Usikkerhed om

indsatsbehov for

kvælstofudledning

Omkostningseffektiv

regulering af

drivhusgasser:

ensartet afgift på

faktisk udledning

Omkostningseffektiv

regulering af

kvælstof:

differentieret afgift

på udledt kvælstof

14) Man kunne også regulere med kvoter for udledninger i hele ikke-kvotesektoren, som

det gøres i kvotesektoren. I dette kapitel fokuseres på afgifter.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

Giver den billigste

opnåelse af begge

mål samtidig

Ved at pålægge omkostningseffektive afgifter på både kvælstof- og

drivhusgasudledning har den enkelte bedrift mulighed for at finde den

optimale kombination af tiltag på bedriften. Den optimale kombination

er de tiltag, som, givet afgifterne, minimerer bedriftens samlede re-

duktionsomkostninger for de to typer af udledninger på en gang.

Dermed bliver de samlede samfundsøkonomiske omkostninger ved

at nå både kvælstof- og drivhusgasmålsætninger så lave som muligt.

Når afgifterne for de to typer udledninger skal fastsættes, er det vig-

tigt at være opmærksom på, at der er et samspil mellem effekterne af

de to typer afgifter. En afgift på udledningen af drivhusgasser kan,

udover at mindske udledningen af drivhusgasser, samtidig mindske

udledningen af kvælstof til vandmiljøet. Tilsvarende vil en afgift på

udledningen af kvælstof formentlig bidrage til at mindske udledningen

af drivhusgasser fra landbruget. Det tilsiger, at en samlet analyse vil

give lavere og mere korrekte afgiftssatser for både drivhusgas- og

kvælstofudledninger, end hvis samspillet ikke tages i betragtning.

Afgifter skal tage

hensyn til samspil

mellem regulering

FORSLAG TIL SAMLET REGULERING AF DRIVHUSGAS- OG

KVÆLSTOFUDLEDNINGER

Svært at måle

faktiske udledninger

ved landbrugets

aktiviteter, …

Perfekt målrettede afgifter på landbrugets udledninger af drivhusgas-

ser og kvælstof kræver, at man kan måle de faktiske udledninger fra

hver enkelt bedrift. Det er imidlertid ikke muligt, da den faktiske ud-

ledning fra hvert dyr eller hver af de forskellige afgrøder ikke kan

måles i praksis.

Udledningen kan imidlertid indirekte reguleres ved at lægge afgifter

på de aktiviteter i landbruget, som medfører udledninger af drivhus-

gasser og kvælstof. Det er vigtigt, at de afgiftsbelagte aktiviteter er

lette at opgøre og kontrollere. Derved vil man kunne pålægge afgifter,

som er tæt på omkostningseffektive afgifter.

Reguleringen af landbrugets udledning af drivhusgasser kan således

foretages ved at lægge en afgift på den

beregnede

udledning fra hver

bedrift knyttet til for eksempel antallet af forskellige dyr og arealet af

forskellige afgrøder. Hvis en bedrift anvender teknologier, som leder

til betydeligt mindre udledning af drivhusgasser, bør det indgå i den

beregnede udledning, hvis det er muligt at kontrollere. Det vil give

ejeren et incitament til at bruge mindre udledende teknologier. Ek-

sempelvis er udledningen af drivhusgasser afhængig af staldtype.

Afgifterne skal justeres i takt med den teknologiske udvikling. Hvis

der f.eks. fremavles kvæg med lavere udledninger, eller den generel-

le dyrkningspraksis optimeres, så der udledes mindre, bør afgifterne

… men regulering

kan ske ved afgifter

på de forurenende

aktiviteter

Bedste alternativ til

optimal regulering:

afgifter på beregnet

udledning af

drivhusgasser

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

for disse aktiviteter nedsættes. Det giver landbrugssektoren incita-

ment til at investere i forskning på disse områder. Der kan, og i prin-

cippet bør der også med afgifterne tages højde for, at anvendelsen af

flere tekniske tiltag på en gang kan have betydning for effekten af at

anvende de pågældende tiltag.

Regulering af

husdyrgødning og

kunstgødning

udføres forskelligt

Udledningen af lattergas er blandt andet knyttet til brugen af gødning.

For brug af kunstgødning pålægges en afgift svarende til drivhusgas-

udledningen pr. anvendt kg kunstgødning. For brug af husdyrgødning

reguleres udledningen indirekte gennem en afgiftssats på hvert hus-

dyr. Afgiftssatsen pr. husdyr er derudover fastsat ud fra øvrige udled-

ninger fra blandt andet dyrets fordøjelse.

TIDLIGERE FORSLAG TIL DRIVHUSGASREGULERING

Regulering af landbrugets drivhusgasudledninger baseret på et

drivhusgasregnskab for den enkelte bedrift blev tidligere foreslået i

De Økonomiske Råds formandskab (2011). En analyse af omkost-

ningseffektiviteten ved drivhusgasreduktioner i landbruget fra 2013

beskriver mere udførligt, hvordan et regnskab for landbrugets driv-

husgasser kan bygges op, jf. Dubgaard mfl. (2013). Senest har Kli-

marådet, som anbefaler en tilsvarende regulering, udarbejdet et

konkret eksempel på et drivhusgasregnskab for den enkelte bedrift,

jf. Klimarådet (2016).

Afgift på beregnet

udledning af

kvælstof til

kystvandet

På samme måde vil en hensigtsmæssig regulering af udledningen af

kvælstof være en afgift på

beregnet

udledning af kvælstof som fore-

slået i De Økonomiske Råds formandskab (2017). Til forskel for afgif-

ten på udledning af drivhusgasser skal afgiften på beregnet udledning

af kvælstof variere geografisk afhængig af forskelle i indsatsbehov.

Den beregnede udledning afhænger bl.a. af afgrødevalg, antallet af

forskellige husdyr og retentionen. Den beregnede udledning af kvæl-

stof kan, ligesom for drivhusgasser, afhænge af, om bedriften anven-

der teknologier eller udfører aktiviteter, der leder til mindre udledning

af kvælstof. Som eksempel giver såning af efterafgrøder mindre ud-

ledning af kvælstof. Afgifterne bør desuden justeres i takt med udvik-

lingen i f.eks. gødningsudnyttelsen og med samspilseffekter mellem

forskellige tiltag.

Boks I.4 viser eksempler på afgiftssatser i den foreslåede regulering

for forskellige aktiviteter på en bedrift, samt hvordan disse sammen-

sættes af henholdsvis en afgift på udledninger af drivhusgasser og en

afgift på udledninger af kvælstof.

Eksempel på

afgiftssatser i boks

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

BOKS I.4

EKSEMPEL PÅ AFGIFTSSATSER

Nedenstående er enkelte eksempler på afgiftssatser på forskellige aktiviteter. I eksemplerne er

der regnet med en afgift på 200 kr. pr. ton udledt CO

e og 20 kr. pr. kg udledt kvælstof til kystvan-

det. Afgifterne kan variere med indsatsbehovet hhv. på landsplan for drivhusgasser og lokalt for

kvælstof. Den sidste søjle i tabel A (markeret med fed) er den afgift pr. aktivitet, som landmanden

vil blive præsenteret for, og den eneste bedriften skal forholde sig til. Bag denne afgift ligger en

beregning af, hvor meget aktiviteten udleder af hhv. drivhusgasser og kvælstof, og hvad afgifterne

for disse to elementer vil være. Dette er vist i de øvrige kolonner i tabel A. Hvor meget en aktivitet

forventes at udlede af kvælstof, afhænger af retentionen i området. I eksemplet er anvendt en re-

tention på 70 pct.

TABEL A

EKSEMPLER PÅ AFGIFTER PÅ FORSKELLIGE AKTIVITETER

Hver aktivitets beregnede udledning og afgiften forbundet med denne udledning. Tilsammen giver

det en enkelt afgift pr. aktivitet, som er den, bedriften præsenteres for.

Aktivitet

Udledning

af CO

Ton CO

5,7

1,7

0,5

0,4

afgift

Kr.

1.147

349

Udledning

af kvælstof

Kg kvælstof

Afgift på kvæl-

stofudledning

Kr.

122

402

474

Afgift i alt

Kr.

1.270

388

495

553

1 malkeko

1 kvie

1 ha vinterhvede

1 ha vårbyg

Anm.:

Kilde:

Afgiften pr. dyr afspejler merudledningen af kvælstof, når der anvendes husdyrgødning frem for

kunstgødning til dyrkningen af afgrøder.

Afgiften for de forskellige aktiviteter afhænger af afgiftssatsen for udledningen af hhv. CO

e og

kvælstof. Kvælstofafgiften for de forskellige aktiviteter afhænger desuden af geografiske variable

som retentionen, jordtype og nedbør. Det er her antaget, at bedriften er beliggende i et område med

en retention på 70, dvs. 30 pct. af det udvaskede kvælstof bliver udledt til kystvandet, og det er det,

som afgiftsbelægges. CO

e-afgiften pr. dyr er baseret på den forventede udledning i 2030 for en

gennemsnitlig staldtype. Udover disse afgifter er der en afgift på køb af kunstgødning, svarende til

drivhusgaseffekten af at anvende dette.

Egne beregninger baseret på data leveret af DCE og IFRO.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

BOKS I.4

EKSEMPEL PÅ AFGIFTSSATSER, FORTSAT

Afgifterne på

drivhusgasudledningen

pr. ha er beregnet ud fra, hvor meget en given afgrøde udle-

der af lattergas fra afgrøderester samt fra udvasket kvælstof. Den tildelte mængde gødning til af-

grøderne udleder lattergas. Udledningen forbundet med tildelt husdyrgødning til afgrøder indgår i

afgiften på dyr, mens udledningerne forbundet med anvendelsen af kunstgødning er lagt direkte

på køb af kunstgødning. Drivhusgasafgiften pr. dyr afhænger derudover af udledninger fra fordø-

jelsen og håndteringen af husdyrgødningen. Udledninger fra håndtering af husdyrgødning afhæn-

ger af staldtype og evt. anvendelse af miljøteknologier. Dette vises ikke i tabellen, men vil bevirke,

at den viste afgift kan være højere eller lavere afhængig af f.eks. staldtypen. Det giver bedrifter in-

citament til at investere i staldtyper og miljøteknologier, som giver anledning til mindre udledning.

Kvælstofafgiften pr. ha for en given afgrøde vil afhænge af den geografiske placering af bedriften.

Udledes der til et kystvand med et højt indsatsbehov, vil afgiften således være højere, end hvis

der er et lavt indsatsbehov. Er der ikke noget indsatsbehov, vil afgiften være nul. Retentionen (an-

delen af udvasket kvælstof, som ikke udledes til kysten) i det pågældende område, vil også have

betydning for afgiftens størrelse.

De geografiske forskelle i indsatsbehov og retention er også årsagen til, at det ikke vil være hen-

sigtsmæssigt at lægge en kvælstofafgift på gødning, da det ikke i praksis er muligt at have geo-

grafisk differentierede afgifter på kunstgødning, jf. De Økonomiske Råds formandskab (2017).

Der pålægges udover denne dyrkningsafgift også en afgift på husdyr, som afspejler, at anvendel-

se af husdyrgødning frem for kunstgødning giver anledning til en merudvaskning.

Anvendelsen af tekniske tiltag kan indgå i reguleringen ved, at afgiften for de forskellige aktiviteter

reduceres svarende til værdien af den effekt på udledningerne, som det pågældende tiltag vil ha-

ve. For udledningerne af kvælstof vil denne værdi variere geografisk ligesom afgifterne.

Afgiften sættes ud fra standarder for, hvad jordtype mv. betyder for merudvaskningen. Det antages, at al

husdyrgødning anvendes på bedriften, medmindre andet dokumenteres af bedriften. Sælges husdyrgød-

ningen, følger afgiften med, men bør justeres i forhold til afgiftsniveauet, der hvor det sælges til. Se mere

om dette i De Økonomiske Råds formandskab (2017).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

På kunstgødning

lægges kun

drivhusgasafgift

Det er værd at bemærke, at forslaget alene indeholder en afgift på

kunstgødning i forhold til udledning af drivhusgasser, mens der ikke

er en afgift på kunstgødning i forhold til kvælstofudledning.

Det kan

virke ulogisk, når gødningen både er årsag til kvælstof- og drivhus-

gasudledninger. En kvælstofafgift på kunstgødning vil imidlertid ikke

være optimal. Det hænger sammen med en stor geografisk variation i

behovet for at mindske udledningen af kvælstof til vandmiljøet. Afgif-

ten ville derfor skulle differentieres geografisk. I praksis er det ikke

muligt, at have geografisk differentierede afgifter på køb af kvælstof.

I stedet pålægges forskellige afgrøder en geografisk differentieret

dyrkningsafgift, der tager hensyn til den forventede kvælstofudvask-

ning ved driftsøkonomisk optimal gødningstildeling. Da afgiften på

drivhusgasser ikke er differentieret, er det ikke et problem at lægge

drivhusgasafgift på kunstgødning. Der er derfor en drivhusgasafgift

på køb af kunstgødning.

Den kombinerede afgift på den beregnede udledning af drivhusgas-

ser og kvælstof samt drivhusgasafgifter på kunstgødning vil give

bedrifterne et incitament til at mindske antal dyr, opgradere stalde

hurtigere, gøde mindre, vælge afgrøder, som udleder mindre, eller

anvende forskellige drivhusgas- og kvælstofreducerende tiltag.

Da der er geografiske forskelle på den beregnede udledning af kvæl-

stof, vil der på lang sigt være et incitament til en mere hensigtsmæs-

sig geografisk fordeling af forskellige typer landbrugsproduktion. På

lang sigt må det forventes, at landbrugsaktiviteter, som leder til en høj

udledning af kvælstof, i højere grad kommer til at foregå i de områ-

der, hvor udledningen af kvælstof udgør et relativt lille miljøproblem.

Umiddelbart kan reguleringen ud fra beregnet udledning af drivhus-

gasser og kvælstof forekomme kompliceret. For et fastlagt sæt af

afgifter er reguleringen dog ikke synderlig kompliceret for den enkelte

landmand. En landmand i et givet geografisk område skal vide, at der

er en afgift på forskellige typer husdyr og afgrøder. Det er en enkelt

fælles afgiftssats, som både afspejler udledning af drivhusgas og

kvælstof. Det er så op til landmanden at finde den kombination af

afgrøder og husdyrhold, som giver det største afkast. Det er ikke

anderledes end den optimering af produktionen, som landmænd

løbende foretager, når priser på deres produkter og input ændrer sig.

Kvælstofafgift for

kunstgødning indgår

i dyrkningsafgift

Incitament til at

ændre på udledende

aktiviteter og

anvende

reducerende tiltag …

… og til bedre

geografisk fordeling

af landbrugets

produktion

Denne regulering er

ikke kompliceret for

landmændene, …

15) Drivhusgasudledninger fra tilførsel af husdyrgødning til afgrøder reguleres ved, at

drivhusgasafgiften forbundet med husdyrhold også tager hensyn til denne udledning.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

… men kan være det

for myndighederne

For myndighederne kan det dog være en relativ kompliceret øvelse at

opgøre de geografisk differentierede kvælstofafgifter, som er nød-

vendige for at nå de forskellige mål for reduktion af udledningen af

kvælstof. Til gengæld er det relativt enkelt at opgøre afgiften på be-

regnet udledning af drivhusgasser, som ikke skal variere geografisk.

For at kunne opgøre den beregnede udledning fra hver landbrugs-

bedrift skal der anvendes en del oplysninger om hver bedrifts aktivite-

ter. Landbrugsbedrifterne indberetter imidlertid allerede i dag en stor

mængde oplysninger om antallet af forskellige husdyr, staldtyper og

afgrøder på deres marker til blandt andet gødningsregnskabet i for-

bindelse med gældende regulering af kvælstof og ammoniak. Regule-

ringen kan baseres på disse oplysninger. Afgiftsreguleringen vil der-

med kunne udføres, uden at administrationsbyrden for landbruget

bliver væsentligt større, end den er i dag. Reguleringens økonomiske

incitamenter bliver dermed relativt lette at gennemskue. Alt efter, hvor

detaljeret og målrettet reguleringen skal gøres, kan der dog blive

behov for at indberette flere oplysninger.

Afgifter baseret på indberettede oplysninger vil til gengæld medføre

et større behov for kontrol af rigtigheden i de oplysninger. Det vil øge

de administrative omkostninger for den regulerende myndighed. Det

er i den henseende desuden vigtigt, at de opgjorte aktiviteter kan

kontrolleres i praksis. Endvidere bør detaljeringsgraden også be-

grænses af hensyn til såvel bedrifternes som myndighedernes admi-

nistrationsomkostninger.

I teorien bør reguleringen være så detaljeret som muligt, så den af-

spejler en optimal regulering af de

faktiske

udledninger bedst muligt.

Der kan dog være praktiske hensyn, som gør det hensigtsmæssigt at

nøjes med færre oplysninger. Er det f.eks. ikke muligt at kontrollere

rigtigheden af oplysninger om givne detaljer, er effekterne på udled-

ningerne af at inddrage detaljerne for små, eller vil det kræve for

store administrationsomkostninger at kontrollere oplysningerne, bør

oplysningerne ikke inddrages i reguleringen.

Reguleringen i forhold til kystvand vil i nogle tilfælde også opfylde

grundvandsmålsætninger, men der vil også være tilfælde, hvor der er

behov for en yderligere lokal regulering. Indsatsbehovene i forhold til

grundvand er langt mere geografisk differentierede og kan derfor

være for lokale til at indgå i en afgiftsregulering. De må da i stedet

opnås med mere specifikke krav.

Regulering kræver

ikke flere

oplysninger, end der

indsamles i dag, …

… men behov for

større kontrol af de

indberettede

oplysninger

Detaljeringsgrad

skal opvejes mod

omkostninger og

praktisk hensyn

Grundvandsmål kan

kræve yderligere

indsatser

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

Regulering af

ammoniak og fosfor

kan indgå i samme

type regulering

Den foreslåede regulering vil kunne udvides til også at omfatte andre

miljøpåvirkninger, som følger af landbrugets produktion. Det kunne

f.eks. være en regulering af ammoniakudledninger eller fosforudled-

ninger. Som eksempel kan for ammoniak tages udgangspunkt i en

afgift pr. beregnet kg udledt ammoniak, som svarer til de nationale

helbredsomkostninger pr. udledt kg. Dette er opgjort til 41 kr. i 2017-

priser i De Økonomiske Råds formandskab (2016).

Afgiften kan,

ligesom afgifterne på drivhusgas, lægges på dyr, kunstgødning og

dyrkning af forskellige afgrøder.

Ved at lægge afgifter på de forskellige aktiviteter påvirkes landbrug-

ets indtjening. Er der et politisk ønske om at kompensere landbruget

helt eller delvist, bør kompensationen afkobles den fremtidige produk-

tion og gives enten som engangskompensation eller aftrappes over

tid, jf. diskussion i De Økonomiske Råds formandskab (2017). Derved

forvrider kompensationen ikke reguleringens omkostningseffektivitet.

Afkoblingen kan f.eks. foretages ved, at kompensationen baseres på

produktionsaktiviteterne, før reguleringen bliver indført.

Landbruget kan

kompenseres, men

det er væsentligt,

hvordan det gøres

NY MÅLRETTET REGULERING AF KVÆLSTOF

Ny aftale om

målrettet regulering

af kvælstof

Der er i januar 2018 indgået en politisk aftale om en målrettet regule-

ring af landbrugets kvælstofudledning. Denne skal implementeres i

årene 2019-21 og også danne basis for reguleringen efter 2021, hvor

højere kvælstofreduktionsmål skal opfyldes. I den nye målrettede

regulering er der fastlagt et indsatsbehov for forskellige geografiske

områder, som skal opfyldes ved hjælp af efterafgrøder eller alterna-

tive dyrkningsmæssige tiltag. Der gives et ensartet tilskud til efter-

afgrøder mv. i de områder, hvor der er et indsatsbehov. Opfyldes de

forskellige mål ikke frivilligt med dette tilskud pålægges et krav om

opfyldelsen af det resterende indsatsbehov uden kompensation. Den

nye målrettede kvælstofregulering er nærmere beskrevet i boks I.5.

16) Yderligere regulering i forhold til ammoniakfølsomme naturtyper kan være nødvendi-

ge. Ser det i øvrigt ud til, at de reduktioner, som Danmark er forpligtet til, ikke nås, må

afgiften øges, så målet nås, jf. De Økonomiske Råds formandskab (2016).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

BOKS I.5

NY MÅLRETTET REGULERING FRA 2019

Den nye målrettede regulering er opbygget således, at der for hvert af godt 3.000 såkaldte ID15-

områder i Danmark er beregnet, hvor meget kvælstofudvaskningen i det enkelte område skal re-

duceres for at opfylde hhv. kyst- og grundvandsmål. Indsatsbehovet er opgjort som et antal ha,

hvor der skal sås efterafgrøder. Efterafgrøderne kan erstattes af andre former for indsatser såsom

tidlig såning, mindre kvælstoftildeling og braklægning med bestemte omregningsfaktorer.

For hver ha efterafgrøde (eller tilsvarende indsats) gives et tilskud på 529 kr. pr. ha i de områder,

hvor der er et indsatsbehov. Når målet for indsatsen i et område er opnået, gives der ikke noget

tilskud til yderligere indsatser. Opnås målet ikke frivilligt, bliver bedrifterne pålagt at udlægge de

resterende efterafgrøder (eller anvende tilsvarende tiltag), men i så fald uden kompensation. Der

åbnes for ansøgninger om tilskud til frivillige efterafgrøder i to runder. I første runde kan der kun

søges, hvor der er grundvandsmålsætninger eller hvor retentionen er lav, hvilket betyder, at efter-

afgrøder har en høj effektivitet i forhold til udledningen til kystvand. Fra 2020 er det hensigten, at

kompensationsordningen i den målrettede regulering skal finansieres via Landdistriktsprogram-

met, hvilket kan nødvendiggøre justeringer af reguleringsmodellen.

Ifølge aftalen vil der blive set på, om man med tiden kan gøre reguleringen endnu mere målrettet i

forhold til f.eks. jordbundstype, afgrødevalg, retention og præcisionsgødning.

Meget bedre end den

gamle regulering …

Den nye regulering er langt mere målrettet end den tidligere kvælstof-

regulering, som blev lempet i 2016. Denne bestod i en ensartet regu-

lering, hvor alle bedrifter blev pålagt at gøre det samme, uanset om

der var et indsatsbehov eller ej. Den nye målrettede regulering må

derfor forventes, at gøre opfyldelsen af kvælstofmålene langt billigere

for både samfundet og for landbruget som helhed. I De Økonomiske

Råds formandskab (2017) viste beregninger, at den tidligere ensarte-

de regulering er væsentligt dyrere end en målrettet regulering.

Selv om den ny målrettede regulering vurderes at være en klar for-

bedring i forhold til den tidligere generelle regulering er den på flere

punkter ikke ligeså omkostningseffektiv, som den afgiftsregulering,

der er skitseret i starten af afsnittet.

For at reguleringen skal være omkostningseffektiv, er det vigtigt at

der er fleksibilitet, og at der er så mange tiltag at vælge imellem som

muligt for at nedbringe udledningerne. I den nye målrettede regule-

ring er der lagt op til, at såning af efterafgrøder kan erstattes med

andre typer af tiltag til at opfylde reduktionsmålene med. Det er i

udgangspunktet fornuftigt, da det vil reducere omkostningerne ved

målopfyldelse.

… men ikke så god

som afgifter

Mange tiltag er godt

og giver fleksibilitet,

…

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

… men

kontrolomkostninger

skal overvejes

Det er, som tidligere beskrevet, vigtigt, at de pågældende tiltag kan

kontrolleres. Et af de tiltag, som såning af efterafgrøder kan erstattes

med i den nye regulering, er at anvende mindre gødning til afgrøder-

ne. Hvis dette kun sker i nogle områder, svarer det til differentierede

kvælstofnormer, som kan være svære at kontrollere og håndhæve, jf.

De Økonomiske Råds formandskab (2017). Det betyder, at det er

mindre omkostningseffektivt at inkludere dette tiltag i reguleringen.

Den nye målrettede regulering bygger på anvendelsen af subsidier,

hvor den foreslåede regulering her i kapitlet bygger på afgifter. I prin-

cippet kan man opnå de samme reduktioner lige så omkostnings-

effektivt med subsidier som med afgifter. Men det er betydeligt vanske-

ligere at gennemføre i praksis. Det er f.eks. vigtigt, at subsidier tildeles

på en måde, så det ikke påvirker landmandens driftsbeslutninger uhen-

sigtsmæssigt. Det vil f.eks. sige, at subsidierne ikke bør være betinget

af fortsat drift, men også skal kunne gives ved ophør med drift, hvis det

er det mest omkostningseffektive tiltag til reduktioner. Alternativt vil

subsidier bevirke, at der ydes tilskud til fortsat landbrugsproduktion,

hvor det samfundsøkonomisk ville være bedre, at denne ophørte.

Det er vigtigt, at tilskud gives på en måde, så det ikke indirekte giver

incitament til, at forurenende aktiviteter i første omgang øges. Det

kan gøre det svært at give korrekte incitamenter til reduceret dyrehold

eller bedre afgrødevalg, herunder også braklægning og udtagning af

jord. Ved et tilskud til f.eks. braklægning kan det risikeres, at en del af

de arealer, som også var braklagt før, vil få del i tilskuddet uden at

det giver en yderligere effekt i vandmiljøet. Alternativt kan man være

nødt til at differentiere mellem, om arealet var braklagt før eller ej.

hvilket vil stille de bedrifter dårligere, som allerede har gjort noget for

at reducere udledningerne. For at undgå modsatrettede incitamenter,

som følge af anvendelse af tilskudsinstrumentet, kan det være nød-

vendigt at begrænse paletten af tiltag og dermed reguleringens om-

kostningseffektivitet. Dette er analogt til, at kompensation for afgifter

skal være afkoblet fra fremtidig produktion, hvilket dog i praksis er

enklere at sikre.

Den nye målrettede regulering giver ikke et incitament til at flytte den

form for produktion, som giver anledning til mest udvaskning af kvælstof,

hen til steder, hvor udvaskningen af kvælstof betyder mindst, dvs. steder

med høj retention og mindre følsomt vandmiljø. Sådanne omkostnings-

effektive langsigtede strukturelle ændringer vil de skitserede afgifter til

gengæld give incitament til. På langt sigt vil den foreslåede afgiftsregule-

ring lede til en geografisk fordeling af forskellige typer landbrugsproduk-

tion, som ud fra en samfundsøkonomisk betragtning er bedre, end hvad

resultatet af det, som nu foreslås, må forventes at lede til.

Subsidier kan lede til

for meget landbrugs-

produktion

Tilskud kan give

modsatrettede

incitamenter

Den nye regulering

mangler incitament

til langsigtet

strukturel tilpasning

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

Størrelse på

subsidier kan med

fordel variere med

indsatsbehov

I den nye målrettede regulering gives tilskud til såning af efterafgrø-

der (og andre tiltag) efter et først til mølle-princip. Det gør, at det ikke

nødvendigvis er de bedrifter, der har de laveste reduktionsomkost-

ninger, som udfører de reducerende tiltag. Der er søgt at tage højde

for dette ved at bedrifterne kan søge om tilskud til efterafgrøder (og

tilsvarende tiltag) i to runder. I første runde er det bedrifter beliggende

på jorde, hvor efterafgrøder har størst effekt på udledningen (lav

retention), som kan søge. I anden runde kan alle bedrifter i søge, hvis

ikke indsatsbehovet er blevet opfyldt. Dette er dog ikke så målrettet

som de foreslåede afgifter, som vil variere med retentionen og ind-

satsbehov. Der gives samme tilskud til udlægning af efterafgrøder

alle steder med et indsatsbehov. Derfor er der ikke større direkte

incitament til at udlægge efterafgrøder, der hvor indsatsbehovet er

størst. Truslen om et krav om efterafgrøder uden kompensation kan

imidlertid bevirke, at målet i højere grad vil blive opfyldt frivilligt, men

ikke nødvendigvis omkostningseffektivt. Det kan med fordel over-

vejes, om subsidierne kan laves differentierede, så de i højere grad

er målrettet indsatsbehov og retention.

Afgifter kan

nemmere

kombineres med

anden regulering

Det vil være en fordel i sig selv at etablere et reguleringssystem, der

kan kombinere flere reguleringer uden at det bliver mere kompliceret

for landbruget. Det er tilfældet med det foreslåede afgiftssystem, hvor

der er en fælles afgiftssats ud fra hensyn til klimapåvirkning og

vandmiljø. Det er uklart i hvilken udstrækning, det vil være muligt at

gøre det samme med den nye målrettede regulering baseret på et

tilskudssystem.

Den nye målrettede regulering ser alt i alt ud til at kunne blive en

væsentlig mere omkostningseffektiv regulering end den tidligere

generelle regulering. Reguleringen kan blive endnu mere omkost-

ningseffektiv hvis flere tiltag og muligheder for målretning implemen-

teres. Ordningen vil dog næppe kunne sikre det fulde potentiale for

omkostningseffektivitet, idet der f.eks. kan være incitament til at op-

retholde produktion og dermed mangel på incitament til at reducere

produktion eller flytte den til steder, hvor den skader mindre. Hvis den

nye regulering kommer til at gælde på sigt, bør den derfor udvikles

yderligere med omkostningseffektivitet for øje. Generelt vil en afgifts-

regulering dog bedre kunne håndtere disse udfordringer og dermed

gøre reguleringen mere omkostningseffektiv.

Den nye regulering

bliver mere

omkostningseffektiv,

men afgifter ville

være bedre

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

USIKKERHED

Usikkerhed gør det

sværere at regulere

optimalt

Miljøregulering kompliceres ofte af, at der er usikkerhed om gevinster

og omkostninger ved at opnå en miljøforbedring. Det gør det vanske-

ligt præcist at bestemme det optimale omfang af miljøregulering. Det

kan i nogle tilfælde også være vanskeligt at fastlægge, hvor stor en

indsats som er nødvendig for at opnå et givet miljømål. Det øger

usikkerheden om den samfundsøkonomiske omkostning ved at nå en

given målsætning for miljøet.

Der er for tiden meget fokus på usikkerhed i forbindelse med regule-

ringen af landbrugets udledning af kvælstof, som er knyttet til op-

fyldelsen af EU’s vandrammedirektiv. Der er beregnet geografisk

fordelte mål for, hvor meget landbruget skal mindske udledningen af

kvælstof. Der er imidlertid faglig usikkerhed om både indsatsbehovet

for at opnå god økologisk tilstand og landbrugets omkostninger ved at

mindske udledningen af kvælstof. Desuden er der begrænset viden

om gevinsterne (opgjort i økonomiske enheder) ved at forbedre

vandmiljøet, jf. boks I.6.

Stort fokus på

usikkerhed ved

opnåelse af vand-

rammedirektivet

BOKS I.6

USIKKERHED OM INDSATSBEHOV, OMKOSTNINGER OG GEVINSTER

Usikkerhed omkring indsatsbehov

I vandplanerne er opgjort mål for, hvor meget udledningen af kvælstof skal reduceres frem mod

2027 for at nå målet om god økologisk tilstand i de forskellige kystvandsområder, jf. Styrelsen for

Vand- og Naturforvaltning (2016). De beregnede mål er imidlertid behæftet med usikkerhed.

Et internationalt ekspertpanel har vurderet det faglige grundlag for vandplanerne og behovet for at

mindske udledningen af kvælstof til vandmiljøet, jf. Implement Consulting Group (2017). Overord-

net støttede ekspertpanelet, at der er fokus på at mindske udledningen af kvælstof for at opnå god

økologisk tilstand i vandmiljøet. Ekspertpanelet konkluderede overordnet, at reduktionsmålene er

baseret på solidt videnskabeligt grundlag og modeller på højt fagligt niveau. Panelet fandt imidler-

tid, at den geografiske fordeling af den krævede indsats er opgjort på et for overordnet niveau.

Ekspertudvalget bemærkede videre, at man hidtil ikke har fokuseret så meget på samspillet mel-

lem kvælstofindsatsen og andre presfaktorer i kystvandene, såsom fosforudledninger. Samlet vur-

derede ekspertpanelet, at de foreslåede reduktioner i udledningen af kvælstof er nødvendige for

at nå målene om god økologisk tilstand, men at de ikke nødvendigvis er tilstrækkelige.

En del af indsatsbehovet vil blive dækket af den generelle udvikling i samfundet baseret på den

eksisterende regulering (baselinereduktioner). Beregningerne af disse baselinereduktioner er og-

så behæftet med en betydelig usikkerhed, jf. Jensen mfl. (2016a) og Petersen (2017).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

BOKS I.6

USIKKERHED OM INDSATSBEHOV, OMKOSTNINGER OG GEVINSTER,

FORTSAT

Usikkerhed omkring omkostninger for landbruget ved at reducere kvælstofudledningen

Der er også usikkerhed om, hvor meget landbruget skal gøre for at mindske udledningen af kvæl-

stof til vandmiljøet. Som eksempel er der usikkerhed om, hvor meget af den tilførte mængde gød-

ning, som bliver udvasket til rodzonen (den såkaldte marginaludvaskning), jf. Børgesen mfl.

(2015) og Petersen (2017). Hvis marginaludvaskningen er høj, betyder det, at landmanden kun

skal reducere mængden af gødning lidt for at opnå en stor reduktion i udvaskningen. Det svarer

til, at der er relativt lave omkostninger ved at mindske udledningen af kvælstof til vandmiljøet. Hvis

marginaludvaskningen i stedet er lav, betyder det, at landmanden skal foretage en stor reduktion i

mængden af gødning for at opnå en given reduktion i udledningen, dvs. omkostningen er høj.

I forbindelse med beregningen af indsatsbehovene i udarbejdelsen af vandområdeplanerne for

2016-21 gik man over til en ny model for udvaskningsberegninger. I den nye model er marginal-

udvaskningen lavere end i den gamle model, jf. Børgesen mfl. (2015). Det betyder, at det er dyre-

re for landbruget at mindske udledningen af kvælstof til vandmiljøet end tidligere antaget.

Begrænset viden om gevinster (i kroner) ved reduceret udledning af kvælstof

Gevinsterne ved forbedret vandmiljø omfatter bedre rekreative muligheder, forbedring af biodiver-

siteten og renere grundvand. Der er kun foretaget få forsøg på at værdisætte gevinsterne, hvilket

gør det vanskeligt at sammenholde samfundsøkonomiske omkostninger og gevinster ved forbed-

ret vandmiljø. Et eksempel er Jensen mfl. (2013), hvor et spørgeskemabaseret studie værdisætter

gevinsterne ved at opfylde målene i oplandet til Odense Fjord. Resultaterne overføres til de reste-

rende oplande i Danmark.

Generelt er det vanskeligt at opgøre gevinsterne ved at reducere udledningen af kvælstof til

vandmiljøet, da de genererede værdier ikke handles og derfor ikke har en observeret pris. Der fin-

des forskellige værdisætningsmetoder til at estimere sådanne værdier, men resultaterne herfra er

behæftet med en væsentlig usikkerhed, jf. Hasler mfl. (2006) og TEEB (2010).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

USIKKERHED OG FASTSÆTTELSE AF MÅL

Der er forskellige

problemstillinger

knyttet til regulering

under usikkerhed

I resten af dette afsnit diskuteres forskellige aspekter knyttet til usik-

kerhed og regulering med særlig fokus på vandrammedirektivet.

Først drøftes, hvorvidt usikkerhed har betydning for fastsættelse af

mål for miljøreguleringen. I den forbindelse drøftes det, hvorvidt det

er hensigtsmæssigt altid at leve op til vandrammedirektivets mål om

god økologisk tilstand. Derefter beskrives valg af instrumenter, når

der er usikkerhed knyttet til opgørelsen af omkostningerne ved regu-

lering. Afslutningsvis diskuteres betydningen af usikkerhed omkring

omkostningerne ved landbrugets reduktion af drivhusgasser.

Danmark skal ifølge EU’s vandrammedirektiv opnå et mål om god

økologisk tilstand i det danske vandmiljø. Vandrammedirektivet giver

mulighed for at fravige målet om god økologisk tilstand, hvis opfyldel-

sen af målet vil være forbundet med uforholdsmæssigt store omkost-

ninger – det såkaldte disproportionalitetsprincip. Samfundsøkonomisk

er det fornuftigt at sænke målsætningen, hvis omkostningerne væ-

sentligt overstiger gevinsterne ved at opfylde målet. Analogt bør man

søge at nå et mere ambitiøst mål end fastsat i vandrammedirektivet,

hvis gevinsterne herved overstiger omkostningerne.

Mål bør sænkes,

hvis omkostninger

er meget højere end

gevinster

UFORHOLDSMÆSSIGT STORE OMKOSTNINGER

Målene om god økologisk tilstand i EU’s vandrammedirektiv kan for

det enkelte vandområde fraviges, hvis der er uforholdsmæssigt sto-

re omkostninger forbundet med opfyldelsen af målet. Dette tolkes i

guidelines til implementering af vandrammedirektivet som, at om-

kostningerne skal overstige gevinsterne betydeligt:

“Disproportionality

should not begin at the point where measured

costs simply exceed quantifiable benefits”,

“The

margin by which

costs exceeds benefits should be appreciable and have a high level

of confidence”,

jf. European Communities (2009). Man kan altså ik-

ke nøjes med at se på omkostningssiden.

Relativt store

omkostninger ved

vandramme-

direktivet i Danmark

I Danmark er der formenligt relativt store omkostninger ved at leve op

til målet om god økologisk tilstand i vandmiljøet. Det skyldes, at ho-

vedparten af det danske landbrugsareal er intensivt dyrket, og at de

indre danske farvande er særligt følsomme over for tilførsel af kvæl-

stof, jf. De Økonomiske Råds formandskab (2015). Dette tilsiger, at

det for Danmark er særlig relevant at vurdere, om man i nogle tilfælde

bør fravige målet om god økologisk tilstand ud fra disproportionalitets-

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

princippet. Da dispensationer fra målopfyldelse skal være klar ved

udgangen af 2021, må vurderingerne af, om der er uforholdsmæssigt

store omkostninger forbundet med målopfyldelse foretages snarest.

Nemt at regulere

hvis omkostninger

og gevinster er

kendte

Hvis gevinster og omkostninger ved at reducere kvælstof er kendte,

er det ligetil at vurdere, om omkostningerne er større end gevinsterne

ved målopfyldelse. Da kan samfundsøkonomisk afbalancerede re-

duktionsmål fastlægges med sikkerhed, og de afgifter, der skal til for

at nå målene, kan beregnes præcist.

Der er imidlertid betydelig usikkerhed om såvel omkostninger som

gevinster ved reduceret kvælstofudledning, jf. boks I.6. Usikkerhed

om omkostningerne kan betyde, at det kan blive uforholdsmæssigt

dyrt at nå et givet mål, hvis omkostningerne viser sig at være større

end forventet. Hvis omkostningerne er lavere end forventet, kan det

være, at målet ikke er sat ambitiøst nok, og at man går glip af billige

miljøgevinster.

For at håndtere denne risiko, kan man, i stedet for at formulere den

politiske målsætning som en bestemt miljøtilstand, formulere en mål-

sætning som en maksimal betalingsvilje for udledningsreduktioner.

Det svarer til at fastsætte størrelsen af en afgift på (beregnet) udled-

ning af kvælstof frem for at fastsætte reduktioner for udledning.

Ved

usikkerhed om reduktionsomkostningerne kan fokus på en sådan

betalingsviljemålsætning beskytte mod meget høje reduktionsom-

kostninger, hvor de viser sig at blive højere end forventet. Samtidig

muliggør det større reduktioner, hvor omkostningerne viser sig at

være mindre end ventet.

Afgørende for, om en miljømålsætning i princippet skal formuleres

som en given miljøtilstand eller som en betalingsvilje for reduktion af

udledninger, er, hvordan gevinsterne ved mindre udledning påvirkes,

jf. boks I.7. I forhold til usikkerhed omkring gevinsterne er det særlig

vigtigt at få afklaret, om gevinsten pr. reduceret udledt kg kvælstof

ændrer sig meget eller lidt efterhånden, som udledningen reduceres.

Udledningen af kvælstof kan i nogle tilfælde reduceres betydeligt,

uden at det giver en væsentlig effekt i den økologiske tilstand, jf.

Markager mfl. (2010). Det svarer til, at der ikke er så stor forskel på

gevinsten pr. reduceret udledt kg kvælstof, efterhånden som der

reduceres mere (svarende til den flade marginale gevinstkurve i boks

I.7, figur B). Ved en given tærskelværdi for tilførsler af kvælstof kan

Usikkerhed giver

risiko for

uforholdsmæssigt

store omkostninger

Betalingsvilje for

reduktioner er

alternativ til fast

mængdemålsætning

Vigtigt om gevinster

pr. reduceret kg

kvælstof ændrer sig

meget eller lidt

17) På energiområdet argumenterer Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på

energiområdet (2017) for, at det er hensigtsmæssigt at mål formuleres ud fra beta-

lingsvilje for reduktioner.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

udviklingen pludselig tage fart, jf. Markager mfl. (2010). Det betyder,

at de sidste kg kvælstof, der reduceres, lige inden reduktionsmålet

nås, har en meget stor betydning (svarende til en stejl marginal ge-

vinstkurve, jf. boks I.7, figur A).

BOKS I.7

USIKKERHED OG VALG AF INSTRUMENT

Hvis man ved, hvor dyrt det er at opnå en given miljøtilstand, kan man sætte en afgift, som giver

den miljøtilstand, man ønsker at opnå. I det tilfælde vil omkostningen ved at bruge en afgift eller

fastsætte et givet miljømål være den samme. Hvis der er usikkerhed om de marginale reduktions-

omkostninger, er der imidlertid forskel på, hvorvidt man fastlægger en afgift på udledning eller

fastlægger et givet miljømål, jf. Weitzman (1974) og Baumol og Oates (1988). Fremstillingen her

er inspireret af Tol (2014).

I figur A viser den stigende (optrukne) kurve de forventede marginale reduktionsomkostninger,

mens den faldende kurve er de marginale gevinster ved øget reduktion af udledningen (svarende

til en forbedring i miljøtilstanden). I figur A er den marginale gevinstkurve relativt stejl. Det svarer til

en situation, hvor en lille ændring i udledningen (eller miljøtilstanden) har stor effekt på den margi-

nale gevinst. Det kan være en situation, hvor passering af en kritisk grænse for udledningen har

kraftige effekter på miljøet.

FIGUR A

STEJL MARGINAL

GEVINSTKURVE

FIGUR B

FLAD MARGINAL

GEVINSTKURVE

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

BOKS I.7

USIKKERHED OG VALG AF INSTRUMENT, FORTSAT

Ud fra den forventede marginale reduktionsomkostning er den optimale udledning q

, og regulator

forventer, at denne udledning kan opnås ved afgiften p

. Antag at de

faktiske

marginale reduk-

tionsomkostninger er højere end forventet. De faktiske marginale reduktionsomkostninger er angi-

vet ved den stiplede kurve i figur A. I dette tilfælde er den optimale reduktion i udledningen q

som er lidt lavere end q

Med den fastlagte afgift vil virksomhederne imidlertid kun reducere udledningen med q

, som er

væsentlig mindre end det optimale. I figur A vil mængderegulering dermed resultere i en udled-

ning, som kun er lidt større end det optimale, mens afgiftsregulering giver en meget mindre reduk-

tion i udledningen end det optimale.

Usikkerheden medfører, at der er et velfærdstab ved begge reguleringer, men velfærdstabet er

større ved afgiftsregulering end ved den kvantitative regulering.

Figur B viser en situation, hvor der er samme usikkerhed om de marginale reduktionsomkostnin-

ger, men hvor den marginale gevinstkurve nu er flad. I dette tilfælde er det kvantitative mål (q

)

meget højere end det optimale (q

), mens afgiften giver en reduktion i udledningen (q

), som kun

er lidt mindre end det optimale. I dette tilfælde er velfærdstabet mindre ved afgiftsregulering end

ved kvantitativ regulering.

Usikkerhed om placeringen af den marginale gevinstkurve giver ikke anledning til forskel mellem

regulering ved hjælp af afgifter eller mængderegulering. Usikkerheden giver anledning til et vel-

færdstab, men velfærdstabet er det samme ved de to typer regulering (– ikke illustreret grafisk).

Som beskrevet i boks I.6 vil de faktiske marginale reduktionsomkostninger være højere, hvis den

såkaldte marginaludvaskning er lavere end forventet.

Kvantitativt mål

bedst hvis ekstra

reduktioner har høj

værdi

Betalingsviljemål

bedre hvis ekstra

reduktioner har lav

værdi

Har de sidste kg reduceret udledning en meget høj værdi (stejl mar-

ginal gevinstkurve) vil et kvantitativt mål være den bedste form for

målsætning. Det er vigtigt, at det kvantitative mål opnås, da det ellers

risikeres, at der tabes store gevinster.

Hvis det omvendt er sådan, at miljøgevinsten ikke ændres så meget,

for hvert kg kvælstof udledningen reduceres med (flad marginal ge-

vinstkurve), er det ikke afgørende at målet nås. I det tilfælde bør

målsætningen formuleres som en betalingsvilje for kvælstofreduktio-

ner. Her er det ikke så afgørende, hvis reduktionen bliver lidt mindre

end forventet. Det vil til gengæld være langt vigtigere at forsikre sig

mod for høje reduktionsomkostninger, jf. boks I.7.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Regulering I.3

Afgifter bedst til

betalingsviljemål og

kvoter bedst til

kvantitative mål

uden usikkerhed

Hvis målsætningen formuleres som en betalingsvilje for reduktioner,

pga. en flad marginal gevinstkurve, vil en kvælstofafgift, som foreslå-

et, være det oplagte og bedste instrument til at nå målsætningen. Er

målsætningen i stedet kvantitativ, fordi den marginale gevinstkurve er

stejl, vil den optimale regulering være kvoter for den reelle udledning i

vandmiljøet. Det vil give sikkerhed for, at målet nås.

Idet man ikke kan måle den reelle udledning fra hver bedrift, er man i

stedet nødt til at regulere udledende aktiviteter, hvilket leder til usik-

kerhed om den reelle udledning. Når der er usikkerhed om, hvordan

de regulerede aktiviteter påvirker vandmiljøet, vil kvoteregulering ikke

give større sikkerhed for opfyldelsen af målet end regulering med

afgifter. Afgiften kan derfor også anvendes til at nå en kvantitativ

målsætning omkostningseffektivt, hvis usikkerheden primært vedrører

aktiviteternes virkning på kvælstofudledningen. Afgiften skal i givet

fald justeres efterhånden, som der indsamles viden om målopfyldel-

sen i vandmiljøet.

Regulering via afgifter kan altså være en omkostningseffektiv regule-

ring i de tilfælde, hvor der er usikkerhed om indsatsernes effekt. Afgif-

ter vil desuden være den bedste regulering i de tilfælde, hvor den

marginale gevinstkurve er flad, uanset om der er usikkerhed om

effekten af indsatser eller ej. Kun i de tilfælde, hvor den marginale

gevinstkurve er stejl, og der ikke er usikkerhed om indsatsernes ef-

fekt vil kvoter være den bedste reguleringsform.

Formuleres målsætningen som en betalingsvilje for reduktioner, er

fordelen ved afgiftsinstrumentet i forhold til f.eks. den tidligere norm-

regulering desuden, at landbrugets tilpasningsomkostninger er syn-

lige i kraft af afgiftssatsen, som ikke skal overstige betalingsviljen for

reduktioner.

Der er også usikkerhed knyttet til omkostningerne ved at mindske

udledningen af drivhusgasser i landbruget, ligesom det er tilfældet for

landbrugets udledning af kvælstof til vandmiljøet. Der er dog en væ-

sentlig forskel mellem de to udledninger. Således skal opnåelse af

kvælstofmålene primært ske i landbruget, mens opnåelse af reduk-

tionen af drivhusgasser er et fælles mål på tværs af de forskellige

dele af ikke-kvotesektoren.

Formålet med reguleringen af de danske drivhusgasudledninger i

landbruget er derfor, at målet for hele ikke-kvotesektoren opnås bil-

ligst muligt. Specielt når der er usikkerhed om omkostningerne, er det

ikke hensigtsmæssigt at fastlægge separat delmålsætninger for for-

skellige dele af ikke-kvotesektoren.

Ved usikkerhed kan

afgifter være bedst

Kvoter kun bedst i

særlige tilfælde

Ved afgifter er der

sat en grænse for

omkostningerne

Usikkerhed om

omkostninger ved at

mindske udledning

af drivhusgasser

Fokus på at mindske

omkostninger i hele

ikke-kvotesektoren

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

Ensartet afgift på

tværs af sektorer er

fleksibelt instrument

En ensartet afgift på tværs af de forskellige dele af ikke-

kvotesektoren er et fleksibelt instrument, som tillader, at fordelingen

af indsatserne ændrer sig, når omkostningerne ved at reducere ud-

ledningerne ændrer sig i de forskellige sektorer. Argumentet uddybes

i kapitel III afsnit 5.

I.4

OMKOSTNINGER VED

DRIVHUSGASREDUKTIONER

Formålet med dette afsnit er at opgøre de samfundsøkonomiske

omkostninger ved at reducere landbrugets udledning af drivhusgas-

ser i 2030. Det giver mulighed for at tegne en kurve, som viser de

marginale samfundsøkonomiske reduktionsomkostninger, dvs., hvor

meget hvert ekstra ton CO

e koster at reducere.

Afsnittet indledes med en beskrivelse af, hvordan omkostningskurven

er beregnet, og det vises, hvordan den kommer til at se ud. Efterføl-

gende vises, hvordan reduktionsomkostningskurven vil se ud under

en forudsætning om, at målsætningerne for reduktion i udledningen

af kvælstof er opnået. Sidst i afsnittet ses på de fordelingsmæssige

effekter for landbruget af afgifter på udledning af drivhusgasser.

Formål at konstruere

omkostningskurve

Indhold i afsnittet

KONSTRUKTION AF OMKOSTNINGSKURVE

Udledning kan

reduceres på tre

måder

Landbrugets udledninger af drivhusgasser kan overordnet reduceres

på tre forskellige måder: Produktionen kan nedskaleres, produktionen

kan omlægges, så den udleder færre drivhusgasser, og der kan an-

vendes forskellige tekniske tiltag til at mindske udledningen fra de

forskellige aktiviteter. I dette afsnit konstrueres en marginal reduk-

tionsomkostningskurve, som tager højde for alle tre typer tilpasninger.

Der er i analysen foretaget modelberegninger af, hvordan landmænd

vil reagere på en afgift ved at ændre på produktionssammensætning

og produktionsinput i 2030 – dvs. hvordan de vil ændre og til dels

nedskalere produktionen. Modellen, kaldet ESMERALDA, beregner,

omkostningerne og effekten på udledningen af drivhusgasser (og

andre udledninger) efter de givne tilpasninger til forskellige niveauer

af afgifter. På den måde kan det beregnes, hvad de marginale reduk-

tionsomkostninger for forskellige typer af bedrifter bliver, når der

pålægges en afgift på beregnet udledning. Analysen er udarbejdet i

Analyser baseret på

regulering med

afgifter

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

samarbejde med Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Kø-

benhavns Universitet og Institut for Agroøkologi, Aarhus Universitet.

Tekniske tiltag inde i

beregningerne

I ESMERALDA kan bedrifterne omlægge deres produktion (f.eks.

færre køer) og ændre i sammensætningen af input (f.eks. mindre

gødning). Nogle tekniske tiltag såsom forskellige mulige behandlinger

af gylle indgår imidlertid ikke i modellen. De tekniske tiltag introduce-

res derfor efterfølgende der, hvor det vil kunne betale sig samfunds-

økonomisk. Information om de tekniske tiltag følger Dubgaard og

Ståhl (2018). Med denne kombination giver analysen et bud på den

samlede marginale reduktionsomkostningskurve under antagelse af,

at der pålægges afgifter på beregnet udledning af drivhusgasser.

Boks I.8 beskriver beregningerne bag reduktionsomkostningskurven

nærmere. Yderligere detaljer er beskrevet i et dokumentationsnotat,

som findes på De Økonomiske Råds hjemmeside.

Den røde kurve i figur I.4 viser de marginale reduktionsomkostninger,

baseret på de beskrevne beregninger. I figuren illustreres desuden,

hvordan kurverne ville se ud, hvis man enten kun anvender de tekni-

ske tiltag (den grå kurve, som i begyndelsen følger den røde) eller

kun anvender de tilpasninger i landbruget, som er modelleret med

ESMERALDA (den grønne kurve). Den grå kurve med de tekniske

tiltag er trappeformet. Længden af hvert trin afspejler reduktionspo-

tentialet, hvis det tekniske tiltag bruges, i så vidt omfang det er muligt.

Højden på trinnet viser de samfundsøkonomiske omkostninger pr.

reduceret ton CO

e for hvert af tiltagene. Potentialer og omkostninger

for de tekniske tiltag er desuden vist i tabel I.4.

Kurven består af

tekniske tiltag og

tilpasninger af

produktion

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

FIGUR I.4

REDUKTIONSOMKOSTNINGSKURVE

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser vil langt hen

ad vejen være en gevinst for samfundet. En afgiftsregulering vil

sænke omkostningerne i forhold til kun at anvende tekniske tiltag.

Kr. pr. ton CO

1.200

800

400

-400

0,0

0,5

1,0

1,5

Mio. ton CO

2,0

2,5

3,0

Tekniske tiltag og tilpasninger i landbrug

Tilpasninger i landbrug

Tekniske tiltag

Anm.:

De samfundsøkonomiske omkostninger ved at reducere udlednin-

gen af drivhusgasser. De består af landbrugets omkostninger op-

gjort i 2017-markedspriser fratrukket gevinsten ved reduceret udled-

ning af ammoniak og kvælstof. Den røde kurve viser den samlede

reduktionsomkostning, når der både kan anvendes tekniske tiltag og

andre tilpasninger på bedriften. Et enkelt teknisk tiltag med et lille

reduktionspotentiale har en samfundsøkonomisk omkostning på ca.

-1.000 kr. pr. ton reduceret CO

e. Denne del af kurven (helt i star-

ten) er ikke vist.

Dubgaard og Ståhl (2018) og egne beregninger.

Kilde:

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

BOKS I.8

METODE BAG BEREGNINGER

Beregningen af reduktionsomkostningerne foretages ved en såkaldt statisk-komparativ modelle-

ring af omkostningerne ved at reducere udledningen på forskellig vis i landbruget i 2030. Bereg-

ningerne er baseret på ESMERALDA – en partiel ligevægtsmodel for den danske landbrugssek-

tor. I ESMERALDA er de danske landbrugsbedrifter inddelt i 15 bedriftstyper, såsom små svine-

bedrifter, store malkekvægbedrifter osv. ESMERALDA modellerer, hvordan bedrifternes produk-

tion (f.eks. afgrødevalg og størrelsen af husdyrhold) og anvendelse af produktionsfaktorer (f.eks.

gødningsanvendelse) ændres for de 15 bedriftstyper som følge af pris- og afgiftsændringer. Mo-

dellens parametre er fastlagt på baggrund af økonomisk og jordbrugsvidenskabelig forskning.

For hver bedriftstype er sammenhængen mellem bedrifternes forskellige aktiviteter og udlednin-

gen af drivhusgasser, kvælstof og ammoniak bestemt, samt den gennemsnitlige jordrente pr. ha.

De underliggende landbrugsdata er fra 2015. For at fremskrive til 2030 er der bl.a. taget højde for,

at noget landbrugsjord årligt udtages til andre formål, og at den hidtidige kvælstofregulering er

blevet lempet. Udledningskoefficienterne for drivhusgasser og ammoniak er fremskrevet til 2030,

jf. Nielsen mfl. (2017c).

ESMERALDA er brugt til at simulere f.eks. skift i afgrødevalg, ændring i anvendelse af gødning og

ændring i antallet af forskellige dyr, når afgifterne på (beregnet) udledning af drivhusgasser øges.

ESMERALDA beregner desuden, hvad forskellige niveauer af afgifter på udledning af drivhusgas-

ser betyder for de forskellige bedriftstypers jordrente og udledning af drivhusgasser. Beregninger-

ne foretaget med ESMERALDA er dokumenteret i Jensen (2018).

Samfundsøkonomiske omkostninger

De samfundsøkonomiske omkostninger pr. reduceret ton CO

e opgøres i 2017-priser som æn-

dringen i bedrifternes jordrente fratrukket et evt. afgiftsprovenu. Jordrenten er et udtryk for den del

af værdien af produktionen, som er knyttet til jorden. Jordrenten opgøres i faktorpriser (dvs. ekskl.

skatter og afgifter). For at beregne de samfundsøkonomiske omkostninger i markedspriser (inkl.

skatter og afgifter), omregnes faktorpriserne ved at gange med en nettoafgiftsfaktorværdi på

1,325, jf. Finansministeriet (2017). I de samfundsøkonomiske omkostninger ved at reducere driv-

husgasudledningerne indgår desuden den helbredsmæssige værdi af at reducere ammoniakud-

ledningen i Danmark samt en værdi af reduceret kvælstofudvaskning. Værdien af reduceret ud-

ledning af ammoniak er indregnet med 41 kr. pr. kg ammoniak (NH

), jf. De Økonomiske Råds

formandskab (2016). Værdien af reduceret kvælstofudledning er indregnet med 60 kr. pr. udva-

sket kg kvælstof, da det er den gennemsnitlige reduktionsomkostning ved opfyldelsen af 2027-

målene for kystvand, jf. Jacobsen (2017). Det svarer til, at man indregner den besparelse i kvæl-

stofindsatserne, som reguleringen af drivhusgasser leder til. Senere i kapitlet foretages beregnin-

gerne ud fra et alternativt scenarie, hvor det i stedet antages, at kvælstofmål er opfyldt i 2027 og

dermed også i 2030.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

BOKS I.8

METODE BAG BEREGNINGER, FORTSAT

Beregninger med ESMERALDA kombineres med viden om omkostningerne ved de tekniske tiltag

beskrevet i Dubgaard og Ståhl (2018). Disse tekniske tiltag indgår ikke i bedrifternes muligheder

for at tilpasse sig en given regulering i ESMERALDA. Ud fra omkostningseffektivitet og potentiale

for de forskellige tekniske reduktionstiltag beregnes det, hvornår det vil være samfundsøkonomisk

omkostningseffektivt at anvende de tekniske tiltag frem for ændringer i bedrifternes produktion,

samt hvilken effekt det har på drivhusgasudledningen. De tekniske tiltag anvendes, når de margi-

nale samfundsøkonomiske omkostninger (inkl. værdien af sideeffekter i form af ammoniak og

kvælstof) beregnet med ESMERALDA overstiger de samfundsøkonomiske omkostninger for det

pågældende tiltag. Det svarer til, at bedrifterne får et tilskud svarende til værdien af reduktionen af

ammoniak og kvælstof.

Flere muligheder for tilpasning på lang sigt

I ESMERALDA kan bedrifterne tilpasse deres produktion på forskellige måder, når de pålægges

en afgift på beregnet udledning af CO

e. De kan ændre på sammensætningen af input i produkti-

onen og ændre i sammensætningen af deres produktion, f.eks. antallet af dyr og valg af afgrøder.

Bedrifterne har imidlertid nogle langsigtede tilpasningsmuligheder, som ikke indgår i ESMERAL-

DA. For det første kan en bedrift i ESMERALDA ikke skifte bedriftstype. For eksempel kan en

kvægbedrift ikke skifte til udelukkende plantebedrift, når afgiften på CO

e stiger. For det andet an-

tages, at hver bedriftstype fortsætter med at bruge den samme mængde jord til landbrugsproduk-

tion, selv når der pålægges høje afgifter. Disse begrænsninger trækker i retning af, at de sam-

fundsøkonomiske reduktionsomkostninger på langt sigt overvurderes.

Modellen er statisk-komparativ og tager derfor ikke højde for, at der kan være tilpasningsomkost-

ninger ved reguleringen. Tilpasningsomkostningerne kan f.eks. være, at det kræver andre maski-

ner eller stalde at tilpasse sig reguleringen, og disse afskrives hurtigere end ellers i takt med, at

reguleringen indføres. Det trækker i retning af, at omkostningerne ved at mindske udledningen af

drivhusgasser undervurderes.

Flere oplysninger om beregningerne findes i et dokumentationsnotat, som findes på De Økonomi-

ske Råds hjemmeside.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

TABEL I.4

TEKNISKE REDUKTIONSTILTAG

Der er stor variation i de samfundsøkonomiske omkostninger og po-

tentiale mellem forskellige tiltag til reduktion af udledningen af driv-

husgasser i landbruget.

Reduktions-

potentiale

1.000 ton CO

Øget fedt i foder til noget kvæg

Forsuring af svinegylle

Forsuring af kvæggylle

Nitrifikationshæmmere,

husdyrgødning

Biogas med hyppigere udslusning

og gyllekøling

Ændret foder til malkekvæg

Nitrifikationshæmmere,

handelsgødning

Grunden til, at dette tiltag ikke allerede anvendes i dag, er, at priser-

ne på fodermidler i dag ikke giver noget særligt incitament til dette,

mens de i 2030 forventes at være mere til fordel for dette tiltag.

Omkostningen er her negativ, da gevinsten ved reduceret udledning

af ammoniak overstiger omkostningen ved virkemidlet.

Samfundsøkonomiske omkostninger i 2017-priser. Omfatter statens

og landbrugets omkostninger i 2030 i markedspriser samt værdien

af reduceret ammoniak- og kvælstofudledning. Tallene stemmer ikke

helt med Dubgaard og Ståhl (2018), da der her ikke er indregnet et

forvridningstab, og der er anvendt en anden skyggepris på ammo-

niak på 41 kr. pr. kg. Desuden kan der forekomme ændringer i den

endelige udgave af Dubgaard og Ståhl (2018).

Dubgaard og Ståhl (2018) og egne beregninger.

Omkostning

Kr. pr. ton

-1.009

-28

142

728

756

902

1.077

128

213

353

158

496

Anm.:

Kilde:

Gevinster fra

mindre udledning

af kvælstof og

ammoniak har

stor betydning

Den grønne kurve i figur I.4 viser de løbende tilpasninger i landbrug-

ets produktion, hvis der pålægges stigende afgifter på udledningen af

drivhusgasser. Begge kurver ligger under nul i begyndelsen på grund

af værdien af reduceret udledning af kvælstof og ammoniak, jf. boks

I.8. Den røde kurve er kombinationen af de to typer tiltag. Det vil sige,

at de tiltag, der er samfundsøkonomisk mest omkostningseffektive,

anvendes først. Det er antaget, at de tekniske tiltag, som vil give en

samfundsøkonomisk gevinst at anvende, bliver anvendt allerede

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

inden man begynder at regulere udledningen af drivhusgasser, hvor-

for den første del af den røde kurve følger den trappeformede kurve.

Den røde kurve

svarer ikke helt til

sum af de to andre

Den røde kurve svarer ikke helt til en vandret sum af den grå og den

grønne kurve, idet der er taget højde for, at potentialet for de tekniske

tiltag reduceres, hvis husdyrholdet mindskes. På den del af kurven,

hvor der er pålagt afgifter, kan man desuden ikke se trin svarende til

de tekniske tiltag, da den røde kurve er baseret på beregninger i

enkelte punkter og antages lineær derimellem.

Af de tre kurver i figur I.4 kan man således se, at de billige tekniske

tiltag anvendes i starten, men langt hen ad vejen er det de øvrige

tiltag i landbrugets produktion, der vil være de mest omkostningsef-

fektive reduktionstiltag. I mange analyser bruges udelukkende tekni-

ske tiltag til at beregne marginale reduktionsomkostninger. Det kan

overvurdere de marginale reduktionsomkostninger betydeligt at se

bort fra øvrige tilpasninger i landbruget, jf. ovenstående beregninger.

Det er malkekvægbedrifterne, der står for de største reduktioner i

kurvens forløb. Det er et udtryk for, at det er forbundet med færre

omkostninger for malkekvægbedrifterne at reducere deres udlednin-

ger, end det er for f.eks. svinebedrifterne. Det skal ses i lyset af, at

malkekvægbedrifterne udleder knap halvdelen af landbrugets totale

udledninger af drivhusgasser. Malkekvægbedrifternes tilpasninger

består både i at reducere antallet af dyr, vælge andre afgrøder og

bruge mindre gødning pr. ha.

Ifølge de marginale reduktionsomkostninger vist i figur I.4 vil gevin-

sterne ved reduktionen af de første ca. 0,8 mio. ton CO

e i landbruget

i 2030 overstige landbrugets omkostninger. Gevinsterne er den redu-

cerede udledning af henholdsvis ammoniak og kvælstof. Landbrugets

omkostninger kommer af den afgift, der skal til for at opnå denne

reduktion, samt tilpasningsomkostninger. En reduktion på 0,8 mio.

ton CO

e opnås i beregningerne ved en afgift på ca. 335 kr. pr. udledt

ton CO

e i 2030.

Gevinsterne som følge af reduceret udledning af ammoniak og kvæl-

stof er den primære årsag til, at der er forskel mellem afgiftssatsen og

de samfundsøkonomiske omkostninger. En anden forskel er, at de

samfundsøkonomiske omkostninger opgøres i markedspriser, hvor-

imod afgiften pålægges virksomhedens produktion, som er opgjort i

faktorpriser. Forskellen mellem afgiftssatser og samfundsøkonomiske

omkostninger beskrives nærmere i boks I.9. Boks I.9 viser også, hvor

meget værdien af henholdsvis ammoniak og kvælstof betyder for de

samfundsøkonomiske omkostninger.

Justeringer af

produktionen langt

hen ad vejen billigst

Reduktioner primært

fra malkekvæg-

bedrifter

Gevinst for

samfundet

at reducere

ca. 0,8 mio. ton CO

Forskel på afgifter

og samfunds-

økonomiske

omkostninger

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

BOKS I.9

FORSKEL PÅ SAMFUNDSØKONOMISKE OMKOSTNINGER VED DRIV-

HUSGASREDUKTIONER OG AFGIFTSNIVEAUER

Der kan være stor forskel på de samfundsøkonomiske omkostninger ved drivhusgasreduktioner

og de afgiftsniveauer, der skal til for at opnå drivhusgasreduktionerne. Dette skyldes primært, at

værdien af sidegevinster i form af reduceret udledning af ammoniak og kvælstof indgår i de sam-

fundsøkonomiske omkostninger, men ikke i afgiftsniveauerne. Den røde kurve i figur A viser de

primære beregninger af de samfundsøkonomiske omkostninger, hvor værdien af reduceret udled-

ning af ammoniak og kvælstof indgår. I den grønne kurve indgår kun værdien af reduceret udled-

ning af ammoniak og i den grå kurve indgår ingen af sidegevinsterne. Figur A viser, hvor meget de

to sideeffekter betyder for de samfundsøkonomiske omkostninger. Det er især værdien af reduce-

ret kvælstofudledning, som trækker reduktionsomkostningerne ned.

FIGUR A

BETYDNINGEN AF SIDEGEVINSTER FOR DE SAMFUNDSØKO-

NOMISKE OMKOSTNINGER VED DRIVHUSGASREDUKTIONER

Kr. pr. ton CO

1.600

1.200

800

400

-400

0,0

0,5

1,0

1,5

Mio. ton CO

Uden værdi af kvælstof og ammoniak

Uden værdi af kvælstof, med værdi af ammoniak

Med værdi af kvælstof og ammoniak

2,0

2,5

3,0

Anm.:

Kilde:

Den grønne og den røde kurve er sammenfaldende på det første stykke, og den grå og den grønne

kurve er sammenfaldende på det sidste stykke.

Egne beregninger.

Den samfundsøkonomiske værdi af at reducere udledningen med et ton ammoniak er beregnet til

41 kr. pr. ton i 2017-markedspriser, jf. De Økonomiske Råds formandskab (2016). Værdien af re-

duceret udledning af kvælstof er her sat til 60 kr. pr. udvasket kg kvælstof. Det er den gennemsnit-

lige reduktionsomkostning, når 2027-målene for kystvande skal nås, jf. Jakobsen (2017). Der er

imidlertid stor forskel på værdien af at reducere udvaskningen af et kg kvælstof afhængig af geo-

grafisk placering. Enkelte steder er værdien endda nul. Det betyder, at en værdi på 60 kr. over-

vurderer omkostningen nogle steder, og andre steder undervurderes den. Der ses senere i kapit-

let på, hvad det betyder for reduktionen af landbrugets udledninger af drivhusgasser i 2030, hvis

der implementeres målrettet regulering, som opfylder kvælstofmålene for 2027.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

BOKS I.9

FORSKEL PÅ SAMFUNDSØKONOMISKE OMKOSTNINGER VED DRIV-

HUSGASREDUKTIONER OG AFGIFTSNIVEAUER, FORTSAT

En anden årsag til, at der ikke er overensstemmelse mellem samfundsøkonomiske omkostninger

og afgiftsniveauer beskrives i det følgende. De samfundsøkonomiske omkostninger er beregnet

ud fra de budgetøkonomiske omkostninger for bedrifterne forbundet med de tilpasninger, som de

foretager i forbindelse med de pålagte afgifter. (For nogle af de tekniske tiltag indgår desuden

mindre administrative omkostninger for staten).

Disse omkostninger opgøres typisk i faktorpriser – dvs. priser inden der er pålagt afgifter. Når man

opgør de samfundsøkonomiske omkostninger, gøres dette typisk i markedspriser, jf. Finansmini-

steriet (2017). Markedspriser er de priser, som forbrugere er stillet over for, når de handler en va-

re, og er altså inkl. skatter og afgifter. Omregningsfaktoren mellem faktorpriser og forbrugerpriser

er på 1,325, jf. Finansministeriet (2017).

Når bedrifterne pålægges en afgift, vil de reducere deres udledninger, så længe det er billigere at

gøre det – opgjort i faktorpriser – end at betale afgiften. Omkostningerne herved omregnes deref-

ter til markedspriser. Det er en af grundende til, at der ikke er overensstemmelse mellem afgifts-

niveauer og de samfundsøkonomiske omkostninger angivet i eksemplerne i teksten.

Langsigtede

omkostninger vil

være lavere

Beregningen af reduktionsomkostningerne tager højde for, at bedrif-

terne har en række muligheder for at ændre i deres produktion, når

de pålægges en afgift. Den anvendte ESMERALDA-model er imidler-

tid underlagt nogle forenklinger, der gør, at modellens resultater ikke

tager højde for alle tilpasninger, som kan forventes på lang sigt. På

lang sigt må det derfor formodes, at der er flere muligheder for at

tilpasse produktionen, jf. boks I.8. En følsomhedsanalyse illustrerer,

at reduktionsomkostningerne kan blive endnu lavere på længere sigt.

Følsomhedsanalysen er vist i et dokumentationsnotat, som kan fin-

des på De Økonomiske Råds hjemmeside.

KVÆLSTOFMÅLS BETYDNING FOR UDLEDNING AF

DRIVHUSGASSER

Alternativt scenarie:

kvælstofmål opfyldt i

2027

Hovedberegningerne bygger på uændret politik, og der er derfor ikke

taget højde for, at målsætninger for reduktion af udledninger af kvæl-

stof til vandmiljøet bør være opfyldt allerede i 2027 og dermed også i

2030.

Som et alternativt scenarie konstrueres en reduktionsom-

18) Ved en reduktion af drivhusgasudledningen på ca. 2 mio. ton CO

e opnås en reduktion i

udledningen af kvælstof på knap 2.500 ton, hvilket skal sammenholdes med de ca.

13.000 ton, som det er planen der samlet set skal reduceres fra 2015-27 i Danmark, jf.

afsnit I.2. Der vil desuden være nogle af disse reduktioner som sker, hvor der ikke er et

reduktionsbehov, og man vil derfor nå mindre af målet end de 2.500 ton kvælstof.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

kostningskurve, hvor det antages, at 2027-målsætninger for udled-

ning af kvælstof til kystvand og grundvand er opfyldt i 2030. Denne

analyse belyser, hvor meget det betyder for udledningen af drivhus-

gasser, når kvælstofmålene er opfyldt, og hvor meget det koster at

reducere yderligere mængder drivhusgasser.

Kvælstofmål opnås

med afgifter og

udtagning af jord

Det antages i beregningerne, at kvælstofmålene opnås ved at lægge

differentierede afgifter på udledningen af kvælstof – dvs. billigst mu-

ligt – som beskrevet i afsnit I.3. I nogle områder i Danmark er reduk-

tionsmålene så store, at det formentlig ikke længere vil kunne betale

sig at drive landbrug, hvis disse skal opnås, jf. Ørum mfl. (2017).

ESMERALDA-modellen kan ikke direkte belyse, hvornår landbrugs-

drift ikke er rentabelt, jf. boks I.8. Derfor er der foretaget en supple-

rende beregning af hvor meget landbrugsjord, der skal tages helt ud

af drift for at opfylde de reduktionsmål, som ikke kan opnås med

afgiften alene. Metoden bag beregningerne er beskrevet i boks I.10.

Beregningerne viser, at ophør af landbrugsdrift i nogle områder af

Danmark har stor betydning for opnåelsen af kvælstofmålene. I be-

regningerne bliver 17 pct. af landbrugsjorden taget ud af drift. Opgø-

relsen af hvor meget jord, der skal tages ud af drift, er baseret på en

række forenklede antagelser, jf. boks I.10. Resultatet er dermed

usikkert. Det er i 2017 vurderet af SEGES, at forskellige tiltag til at

reducere kvælstofudledningen skal suppleres med, at knap ti pct. af

landbrugsjorden tages ud af drift på landsplan, hvis kvælstofmålene

kun for kystvand skal opnås i 2027, jf. SEGES (2017). Også denne

analyse er behæftet med en vis usikkerhed. Beregningerne er foreta-

get ud fra resultaterne for et studie af indsatsbehovet i et enkelt

vandopland, jf. Ørum mfl. (2017). I beregningerne her i dette kapitel

indgår både mål for grundvand og kystvand, mens beregningerne

foretaget af SEGES kun indeholder mål for kystvand. Det kan være

en del af forklaringen på, hvorfor der skal udtages mere jord i den

ene analyse end i den anden.

Udtagning af jord og afgifternes effekt på landbrugsdriften har også

en stor effekt på udledningen af drivhusgasser. De modellerede æn-

dringer i landbrugsdriften (især udtagningen af jord) til opfyldelse af

kvælstofmål for kystvand og grundvand giver en reduktion af drivhus-

gasudledningen i omegnen af 2 mio. ton CO

e. Det svarer til en re-

duktion på lidt under 20 pct. Denne reduktion af drivhusgasser opnås

udelukkende ved at regulere for at opnå kvælstofmålene.

Udtagning af jord

er vigtigt i

beregningerne

Kvælstofmål giver

betydelig reduktion i

e-udledningen

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

BOKS I.10

METODE BAG FØLSOMHEDSANALYSE OM KVÆLSTOFMÅL

Der tages i denne følsomhedsanalyse udgangspunkt i, at kvælstofmål for både kystvand og

grundvand er opfyldt i 2027. Kvælstofreduktionsmål for kystvand fremgår af vandområdeplanerne,

jf. Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (2016). Kvælstofreduktionsmål for grundvand er opdate-

rede versioner af beregninger beskrevet i Troldborg mfl. (2016). Målene tages for givet i disse be-

regninger, selvom der er usikkerhed om, hvorvidt det er de kvælstofmålsætninger, der skal til for

at opnå målene i vandrammedirektivet. Der ses også bort fra, at det potentielt kan være fordelag-

tigt at nedjustere nogle mål pga. uforholdsmæssigt store omkostninger (eller øge målet, hvis ge-

vinsterne overstiger omkostningerne). Kvælstofmålene er dog i beregningerne justeret for base-

linereduktioner fra 2021-30, som ikke fremgår af vandområdeplanerne (f.eks. når jord tages ud af

drift til byer og veje og det forhold, at nedfald af ammoniak fra udlandet ventes at blive reduceret).

I denne følsomhedsanalyse er der taget udgangspunkt i, at kvælstofmålene opfyldes først, hvor-

efter der lægges afgifter på udledningen af drivhusgasser. Der tages således ikke højde for i disse

beregninger, at den omkostningseffektive regulering af kvælstof kan blive ændret, når der pålæg-

ges afgifter på udledningen af drivhusgasser. Det kan f.eks. betyde, at mindre landbrugsjord be-

høver at blive taget ud af drift. Dette ville reducere reduktionsomkostningerne for drivhusgas-

udledningen yderligere.

I beregningerne antages målene opfyldt ved hjælp af en afgift på beregnet kvælstofudledning sva-

rende til afgiften beskrevet i afsnit I.3 og i De Økonomiske Råds formandskab (2017). I model-

beregningerne bruges disse afgifter til at opfylde både kyst- og grundvandsmål. I praksis kan

grundvandsmål måske ikke reguleres med afgifter, da målene i mange tilfælde er for meget små

geografiske områder. Beregningen tager desuden højde for brugen af visse andre virkemidler, så-

som anlægning af vådområder og minivådområder samt en øget brug af efterafgrøder.

I beregningerne kombineres viden om de 15 bedriftstypers omkostninger og udledninger med vi-

den om fordelingen af disse 15 bedriftstyper inden for godt 3.000 såkaldte ID15-områder såvel

som de geografisk differentierede indsatsbehov i forhold til kystvand og grundvand. Det er ud fra

disse beregninger opgjort, hvor meget drivhusgasudledningen reduceres med, når kvælstofmåle-

ne opfyldes med den modellerede afgiftsregulering. De foretagne modelberegninger viser, at det

visse steder vil kræve en forholdsvis stram regulering at opnå indsatsbehovene. I visse tilfælde er

den nødvendige regulering (kvælstofafgifter) strammere end hvad ESMERALDA-modellen kan fo-

retage beregninger på (40 kr. pr. udvasket kg kvælstof). Det er disse steder antaget, at den reste-

rende reduktion opnås ved, at der tages jord ud af drift. Dette er således en beregning, der illu-

strerer, hvor meget jord der skal tages ud af drift, for at kvælstofmålsætningerne nås i kombination

med den højest benyttede afgiftssats på den resterende jord.

De foretagne beregninger er nærmere dokumenteret i et dokumentationsnotat, som findes på De

Økonomiske Råds hjemmeside.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

Kurven for CO

reduktionsomkost-

ninger rykker til

højre og opad

Er der behov for at reducere udledningen af drivhusgasser yderligere,

vil det kunne gøres omkostningseffektivt ved at lægge en afgift på

den beregnede udledning af drivhusgasser som beskrevet i afsnit I.3.

Figur I.5 viser reduktionsomkostningerne i den situation. Til sammen-

ligning vises også reduktionsomkostningerne, hvis der ikke er antaget

målopfyldelse for kvælstof i baseline (den primære beregning). Kur-

ven rykker til højre i figuren, når kvælstofmålene antages opfyldt i

baseline. Det illustrerer den betydelige reduktion af udledningen af

drivhusgasser, som følger af opfyldelsen af kvælstofmålene. Kurven

rykker desuden opad, dvs. det bliver dyrere at reducere drivhusgas-

udledningen yderligere. Dette skyldes, at der ikke længere er en

gevinst for reduceret udledning af kvælstof.

FIGUR I.5

HVIS KVÆLSTOFMÅL ER OPFYLDT

Når det antages, at kvælstofmål for 2027 er opfyldt, rykkes reduk-

tionsomkostningskurven for drivhusgasser til højre og opad.

Kr. pr. ton CO

1.600

1.200

800

400

-400

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

Mio. ton CO

Kvælstofmål ikke opfyldt

Anm.:

Kvælstofmål opfyldt

Kilde:

Den røde kurve viser den primære beregning af reduktionsomkost-

ningerne, mens den grønne kurve viser en illustrativ beregning af,

hvad reduktionsomkostningerne er, hvis det antages som baseline,

at kvælstofmål for kystvand og grundvand er opfyldt i 2027. Om-

kostningerne er samfundsøkonomiske omkostninger i 2017-priser.

Egne beregninger.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

Yderligere

kvælstofreduktioner

kan have en værdi

Når der reguleres for drivhusgasser udover, hvad der opnås ved

opfyldelsen af kvælstofmål, vil det kunne reducere udledningen af

kvælstof yderligere. Selvom kvælstofmålene er opnået, kan det have

en positiv effekt på miljøet og på samfundsøkonomien. Det vil redu-

cere de samfundsøkonomiske omkostninger ved yderligere reduktion

af drivhusgasudledningerne.

Der er stor usikkerhed forbundet med denne kvælstofberegning. Der

er også stor usikkerhed om kvælstofmålene er tilstrækkelige til at

opfylde målene i vandrammedirektivet. Endelig kan det være, at

målene ikke nås pga. uforholdsmæssigt høje omkostninger, jf. afsnit

I.3. Den beregnede effekt på drivhusgasudledningen skal derfor tol-

kes med forsigtighed.

Det er beregnet skøn for, hvad afgiften på udledning af drivhusgasser

skal være i landbruget, for at opnå forskellige niveauer af reduktioner.

Dette vises i tabel I.5. Hvis det antages, at kvælstofmålene er opfyldt i

2027 ved hjælp af en målrettet kvælstofafgift bliver udledningen af

drivhusgasser som nævnt reduceret med ca. 2 mio. ton CO

e. Øn-

sker man at reducere udledningen af drivhusgasser fra landbruget

yderligere kan kvælstofreguleringen kombineres med en afgift på

drivhusgasser. Hvilke afgifter, det skønnes, der skal til for at opnå

yderligere reduktioner i udledningen af drivhusgasser fra landbruget,

vises ligeledes i tabel I.5.

Beregninger kun

illustrative

Tabel viser skøn for

afgiftsniveauer med

og uden opfyldelse

af kvælstofmål

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

TABEL I.5

AFGIFTER OG SAMFUNDSØKONOMISKE OMKOSTNINGER

Eksempler på de afgifter der skal til for at opnå forskellige niveauer af drivhusgasreduktioner samt

de samfundsøkonomiske omkostninger herved. Der vises både for situationen med og uden anta-

gelse om opfyldelse af kvælstofmålsætningerne for 2027.

Uden opfyldt kvælstofmål

Reduktion af

drivhusgasser

Mio. ton CO

0,5

0,8

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

Anm.:

Med opfyldt kvælstofmål

Samfundsøkonomiske

omkostninger

Afgift

Samfundsøkonomiske

omkostninger

Afgift

--------------------------------------- Kr. pr. ton CO

e ---------------------------------------

-227

161

454

673

1.077

•

155

336

459

664

957

> 1.000

•

880

1.239

1.403

•

200

627

994

> 1.000

Kilde:

I de samfundsøkonomiske omkostninger, i det scenarie hvor der ikke antages målopfyldelse, indgår en

værdi af reduceret kvælstofudledning. I scenariet, hvor kvælstofmålene antages opfyldt, er der ikke

indregnet en værdi af yderligere kvælstofreduktioner. Omkostningerne ved at opfylde kvælstofmålene

indgår ligeledes ikke.

Egne beregninger.

REDUKTION AF AMMONIAKUDLEDNING

Sandsynligt at

ammoniakmål for

2030 opfyldes uden

yderligere regulering

af ammoniak

Danmark skal reducere sin udledning af ammoniak med ca. 3 pct. i

forhold til den fremskrevne udledning i 2030, hvis målet fastsat i

NEC-direktivet skal overholdes. Dette opnås i beregningerne ved en

afgift på mellem 200 og 400 kr. pr. ton CO

e. Opfyldes kvælstofmåle-

ne for 2027 reduceres ammoniakudledningen med 15 pct. og ammo-

niakmålet for 2030 vil dermed være rigeligt opfyldt. Det ser derfor ud

til, at blot noget af kvælstofindsatsen evt. kombineret med en driv-

husgasregulering vil opfylde de mål for reduktion af ammoniakudled-

ningen, som Danmark er forpligtet til at opfylde i 2030.

19) Målet skal dog i princippet allerede opnås i 2020. Der kan derfor blive vedtaget

yderligere tiltag, som ikke indgår i nærværende beregninger, og som bevirker, at må-

let opfyldes langt før 2030.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

Derfor korrekt at

værdisætte

reduktioner med

marginale

skadesomkostninger

Det betyder, at værdien af at reducere ammoniakudledningen med et

ton skal værdisættes ud fra de marginale nationale skadesomkost-

ninger, som det medfører. Det svarer til, hvad der er gjort i analyser-

ne her i kapitlet.

Af hensyn til beskyttelse af værdifuld natur kan der

i nogle områder være behov for at foretage yderligere reduktioner af

ammoniakudledningen. Det vil øge den samfundsøkonomiske værdi

af reduktioner af ammoniakudledningen i det pågældende område.

Det kan også betyde, at der (stadig) vil være behov for yderligere

specifik ammoniakregulering, udover regulering af kvælstof og driv-

husgasser.

FORDELING OG KOMPENSATION

Reguleringen vil

ramme nogen

hårdere end andre

Når landbruget pålægges en afgift på beregnet udledning af drivhus-

gasser vil det lede til, at bedrifterne har udgifter til både tilpasning til

reguleringen samt betaling af afgifter for de udledninger, som bedrif-

ten stadig har. Disse omkostninger vil ramme nogle bedrifter hårdere

end andre. Kvægbedrifterne rammes særlig hårdt, da de i udgangs-

punktet har de største udledninger, mens plantebedrifter uden hus-

dyrhold har langt lavere udledninger og derfor også oplever færre

omkostninger ved den givne regulering.

Afgifter er en omkostningseffektiv måde at regulere på. Det kan dog

få store fordelingsmæssige konsekvenser, når der pludselig indføres

en regulering, som ændrer produktionsvilkårene for et helt erhverv.

Før reguleringen indføres kan der desuden være foretaget investe-

ringer ud fra den antagelse, at der ikke var en sådan regulering. Der

kan derfor være et politisk ønske om at kompensere bedrifterne – og

måske særligt de hårdest ramte bedriftstyper.

For ikke at forvride effekterne af reguleringen, så den bliver mindre

omkostningseffektiv, er det vigtigt, at en eventuel kompensation fore-

tages, så den ikke hænger sammen med den fremtidige produktion.

Det kan f.eks. gøres ved, at kompensationen baseres på en bereg-

ning af, hvor hårdt man bliver ramt af den pågældende regulering ud

fra produktionsoplysninger fra før reguleringen indføres.

Der kan være ønsker

om kompensation

Kompensation bør

gives uafhængigt af

fremtidig produktion

20) Der er den samme målsætning i 2020. Det vil formentlig være forbundet med væsent-

ligt højere omkostninger at opnå målsætningen i 2020 end i 2030. Skyggeprisen for

reduktioner for 2020 kan således godt være højere end de marginale skadesomkost-

ninger forbundet med udledningen. Da der i dette kapitel kun ses på 2030 er der ikke

taget højde for det her.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

Kompensationen

kan aftrappes

over tid

Det er ikke uden problemer at kompensere bedrifterne afkoblet pro-

duktionen. Med tiden kan det også synes ejendommeligt, hvis et

areal stadig er tilknyttet en kompensation for en produktion, som

skete for mange år siden. Det bør derfor overvejes, om en eventuel

kompensation kan aftrappes henover en årrække eller evt. gives som

engangskompensation.

I figur I.6 er en fordeling af bedrifternes omkostninger pr. ha vist før

og efter en sådan kompensation ved en afgift på henholdsvis 200 og

400 kr. pr. ton udledt CO

e. Figuren lister hver bedriftstype i datasæt-

tet ud fra omkostninger pr. ha henholdsvis før og efter en kompensa-

tion. Kompensationen i beregningerne er udført sådan, at det ind-

komne afgiftsprovenu tilbageføres ud fra en fordelingsnøgle baseret

på de udledninger, bedrifterne havde før reguleringen – dvs. hvor

meget hver bedrift ville skulle betale i afgift, hvis den ikke tilpassede

sig. Denne fordelingsnøgle holdes fast også efter at bedrifterne til-

passer sig. Denne udformning af kompensationen vil også betyde, at

kompensationen bliver mindre i takt med at afgiftsprovenuet bliver

mindre, som følge af, at bedrifterne reducerer deres udledninger. På

den måde indføres der kompensation, men det tilskynder stadig be-

drifterne til at reagere på den mest omkostningseffektive måde.

Samme måde at fordele kompensation på kan også anvendes, hvis

der ønskes større kompensation end blot en tilbageføring af afgifts-

provenuet, for i højere grad at sikre, at bedrifterne holdes skadesfri.

Det ses af figuren, at der før kompensation er nogle bedrifter med

særdeles høje omkostninger pr. ha. I disse beregninger, er det ikke

estimeret, om der er nogle bedrifter, som pga. disse omkostninger

ville overgå til at blive en anden bedriftstype eller helt ophøre med

driften. Det vil sandsynligvis ske for nogle af disse bedrifter. De be-

drifter, der ligger øverst i kurven, er malkekvægbedrifter. Tilbagefører

man afgiftsprovenuet til bedrifterne efter den ovenfor beskrevne mo-

del, udlignes omkostningerne mellem bedrifterne væsentligt. Herved

rammer reguleringen ikke så forskelligt – men bedrifterne vil stadig

reagere på, at det for nogen f.eks. ikke længere kan betale sig at

fortsætte driften.

Figur viser fordeling

af omkostninger for

bedrifter med og

uden kompensation

Kompensation kan

delvist udligne den

fordelingsmæssige

forskel

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

FIGUR I.6

FORDELING AF OMKOSTNINGER

Bedrifternes privatøkonomiske omkostninger pr. ha ved en afgift på

hhv. 200 og 400 kr. pr. udlet ton CO

e og hhv. med og uden tilbage-

førsel af afgiftsprovenuet.

Kr. pr. ha

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

Mio. ha landbrugsjord

Afgift 400 kr.

Afgift 400 kr. - tilbageført

Anm.:

Afgift 200 kr.

Afgift 200 kr. - tilbageført

Kilde:

De to øverste kurver viser de privatøkonomiske omkostninger for de

forskellige bedriftstyper i Danmark ved hhv. en afgift på 200 kr. og

en afgift på 400 kr. pr. ton udledt CO

e. De nederste kurver viser det

samme, blot med en tilbageførsel af afgiftsprovenuet til bedrifterne

ud fra en fordelingsnøgle svarende til, hvor meget bedrifterne udled-

te før reguleringen blev pålagt. Længden på hvert vandrette stykke

svarer til antallet af ha, som den pågældende bedriftstype udgør i

Danmark. Rækkefølgen af bedriftstyper kan dog være forskellig i de

forskellige kurver, da de er listet efter stigende omkostninger pr. ha.

Egne beregninger.

DISKUSSION AF RESULTATER

Flere forhold

trækker i retning af

en overvurdering af

omkostningerne

Der er flere forhold, som trækker i retning af, at det primære skøn for

landbrugets omkostninger forbundet med at reducere udledningen af

drivhusgasser er et overkantsskøn. Blandt andet er der tilpasnings-

muligheder til en regulering af drivhusgasser, der ikke indgår i bereg-

ningerne. Det trækker i retning af, at omkostningerne er overvurderet.

Specielt hvis man ser på lidt længere sigt, vil der være flere mulighe-

der for at tilpasse produktionen, som ikke er medtaget i beregninger-

ne. Nogle sidegevinster, såsom mere biodiversitet, er ikke medtaget i

beregningerne. Det trækker også i retning af, at de samfundsøkono-

miske omkostninger er overvurderet.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Omkostninger ved drivhusgasreduktioner I.4

Værdi af reduceret

udledning af

kvælstof kan trække

i begge retninger

Der anvendes en gennemsnitlig værdi for gevinsten ved reduceret

kvælstofudledning. Den vil nogle steder være overvurderet og andre

steder undervurderet. Det kan ikke umiddelbart afgøres, om denne

gevinst samlet trækker i retning af, at de samlede samfundsøkonomi-

ske omkostninger er over- eller undervurderet.

Analysen ser primært på omkostningerne i 2030. Det betyder, at

tilpasningsomkostninger ikke er medtaget i analysen. Det kan under-

vurdere reduktionsomkostningerne i perioden frem til 2030.

Analyserne i dette kapitel er foretaget i et 2030-perspektiv. Der er

taget udgangspunkt i, at reduktioner af udledningen af drivhusgasser

i ikke-kvotesektoren skal opnås omkostningseffektivt i 2030. Der er

ikke taget højde for, at der også vil være en målsætning for 2050.

Holder man sig ikke dette for øje, når drivhusgasudledningen fra

landbruget (og andre sektorer i ikke-kvotesektoren) skal reguleres,

kan man risikere, at der investeres i tiltag, som overflødiggøres, når

man efter 2030 ser frem mod 2050. Det kan også risikeres, at der

ikke er investeret i de tiltag, som er nødvendige for, over hele perio-

den frem til 2050, at opnå målet omkostningseffektivt. Udover at

reguleringen bør justeres løbende med f.eks. nye vurderinger af

udviklingen og fremkomst af nye teknologier, bør reguleringen også

justeres efter, hvad det mere langsigtede mål for drivhusgasudled-

ningerne i Danmark er. Ændringer bør meldes tydeligt ud så tidligt

som muligt. Det vil give bedrifterne mulighed for at reagere hurtigere

og mere optimalt. Det vil bidrage til, at investeringer kan foretages

hurtigere og stadig være optimale på lang sigt.

2030-perspektiv

undervurderer

omkostninger

2050-perspektiv bør

indgå i udformning

af regulering frem

mod 2030

SAMMENFATNING

Reduktion af ca. 0,8

mio. ton CO

e vil

være en gevinst for

samfundet

I dette afsnit analyseres reduktionsomkostningerne ved at reducere

drivhusgasudledningen i landbruget. Dette er sammenfattet i en kurve

over marginale reduktionsomkostninger, jf. figur I.4. Figuren viser, at

de første ca. 0,8 mio. ton CO

e, der reduceres, vil være en gevinst for

samfundet. Det skyldes, at værdien for samfundet af reduceret ud-

ledning af ammoniak og kvælstof overstiger landbrugets reduktions-

omkostninger. Landbrugets omkostninger følger af, at der pålægges

en afgift, som i dette tilfælde er på ca. 335 kr.

I et alternativt scenarie forudsættes det, at kvælstofmål for kystvande

og grundvand er opfyldt i 2027 som led i Danmarks forpligtelse til at

opnå god økologisk tilstand i kystvande og god tilstand i grundvand.

Dette rykker den marginale reduktionsomkostningskurve for drivhus-

gasser væsentligt til højre. Det viser, at kvælstofmålene i Danmark

Kvælstofmål kan

give betydelig

reduktion af

udledning af

drivhusgasser

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Sammenfatning og anbefalinger I.5

spiller en betydelig rolle for landbrugets reduktion af drivhusgasser i

2030. Det betyder ligeledes, at de samfundsøkonomiske omkostning-

er forbundet med at reducere drivhusgasudledningen fra landbruget

bliver væsentligt lavere.

Kompensation kan

udligne fordelings-

mæssige forhold

En regulering med afgifter vil påvirke bedrifterne meget forskelligt.

Det er muligt at udligne denne forskel betydeligt, hvis der er et politisk

ønske herom. Det kan f.eks. gøres ved at tilbageføre afgiftsprovenu-

et. Ønsker man at holde landbruget skadesfri, kan kompensationen

være større. Det er vigtigt, at kompensationen gives, så den ikke

forvrider reguleringen. Det kan f.eks. gøres ved at fordele kompensa-

tionen ud fra fordelingen af udledningerne, før reguleringen indføres.

I.5

SAMMENFATNING OG

ANBEFALINGER

Det er i dette kapitel analyseret, hvordan landbrugets udledning af

drivhusgasser kan reguleres omkostningseffektivt. Der er foretaget

beregninger af, hvad det koster at reducere landbrugets udledning af

drivhusgasser i 2030. Der er en række mål for reduktion af landbrug-

ets udledning af kvælstof til vandmiljøet, som skal opnås i 2027. Det

er analyseret, hvordan opnåelsen af disse mål påvirker udledningen

af drivhusgasser fra landbruget.

I princippet vil en omkostningseffektiv regulering af landbrugets ud-

ledning af drivhusgasser være en afgift på den

faktiske

udledning.

Ved en omkostningseffektiv regulering er afgiften den samme pr. ton

e på tværs af alle kilder i landbruget og også på tværs af sektorer

i ikke-kvotesektoren, jf. kapitel III. Det vil bevirke, at reduktionen af

drivhusgasser foretages der, hvor det er billigst på tværs af bedrifter

og sektorer.

Det er i praksis ikke muligt at lægge en afgift på den faktiske udled-

ning af drivhusgasser. Den næstbedste løsning er at lægge en afgift

på

beregnet

udledning af drivhusgasser fra de af landbrugets aktivite-

ter, som er mulige at observere og kontrollere.

Dette kan gøres ved at lægge afgift på aktiviteter i landbruget. Afgif-

ten skal være afhængig af den udledning af drivhusgasser, som akti-

viteterne giver anledning til. En sådan afgift vil grundlæggende bestå

af tre komponenter: en afgift pr. dyr, en afgift på kunstgødning og en

afgift pr. ha dyrket jord. Anvendelsen af tekniske tiltag bør indgå i

Forslag til regulering

og beregning af

omkostninger

Optimal regulering

er ensartet afgift på

faktiske udledninger

I praksis vil det være

en afgift på beregnet

udledning

Afgiften lægges på

aktiviteter i

landbruget

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Sammenfatning og anbefalinger I.5

reguleringen. Generelt bør afgiftssatserne reduceres ved anvendel-

sen af drivhusgasreducerende tiltag i forhold til den effekt på udled-

ningen, tiltaget har på en given aktivitet. Det kunne f.eks. være forsu-

ring af gylle, som mindsker udledningen fra husdyrgødningen og

derfor reducerer afgiften pr. dyr.

Afgifterne kan

justeres undervejs

Afgiften pr. dyr vil variere med dyretype og staldteknologi, da forskel-

lige dyr udleder forskellige mængder drivhusgasser fra fordøjelse og

gødning, og staldteknologien påvirker, hvor meget der udledes fra

gødningen. Afgiften på dyr afspejler også den udledning, der er for-

bundet med udbringning af husdyrgødning på marken. Afgiften på

kunstgødning fastsættes efter den udledning af drivhusgasser, som

udbringning af kunstgødning på marken giver anledning til. Afgiften

pr. ha dyrket jord vil afspejle den resterende udledning fra dyrkning af

marker, dvs. udover den, som kommer fra tildeling af gødning. Denne

udledning og tilhørende afgift varierer med afgrødetypen. Afgifterne

kan justeres, hvis f.eks. den teknologiske udvikling i dyrkningspraksis

betyder, at der udledes mindre fra markerne, eller der fremavles

kvæg, som udleder mindre. Dette vil give incitament til at investere i

forskning og udvikling på disse områder.

Bedrifterne indberetter allerede i dag oplysninger om antal og typer af

dyr, staldtyper, gødningsmængder og afgrødevalg i forbindelse med

gødningsregnskabet. Reguleringen kan derfor indføres uden, at ad-

ministrationen for bedrifterne, i forhold til at indberette data, bliver

større, end den er i dag. Dog kan yderligere målretning kræve mere

information. Nogle af de tekniske virkemidler kan også kræve, at der

bliver indberettet mere information.

Ved at regulere landbrugets drivhusgasudledninger med en afgift på

beregnet udledning kommer der flere forskellige reduktionsmulighe-

der i anvendelse. Paletten af tiltag vil være bredere, end hvis man

kun fremmer bestemte tekniske tiltag til reduktioner ved hjælp af

f.eks. krav om anvendelse eller tilskud til anvendelse af de pågæl-

dende tiltag. Da nogle af disse reduktionsmuligheder medfører færre

omkostninger pr. reduceret ton udledt CO

e end nogle af de tekniske

tiltag, vil det samlet set gøre en reduktion af landbrugets udledning af

drivhusgasser billigere.

Kapitlet indeholder beregninger, som illustrerer, hvordan det bliver

mere omkostningseffektivt, når der inddrages flere reduktionsmulig-

heder via en afgiftsregulering. De samfundsøkonomiske omkostnin-

ger ved en afgiftsregulering går fra under nul til godt 150 kr. pr. ton

e ved en reduktion på 1 mio. ton CO

e i 2030 er. Hvis der kun

anvendes tekniske tiltag til at reducere udledningen med 1 mio. ton

Administrativt

simpelt for

bedrifterne

Afgifter sænker

omkostninger i

forhold til at bruge

krav og tilskud

Eksempel på meget

stor forskel mellem

omkostninger ved

hhv. tekniske tiltag

og afgifter

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Sammenfatning og anbefalinger I.5

e vil omkostningerne stige til godt 1.000 kr. for det dyreste ton,

når de billigste tiltag anvendes først.

Gevinst for

samfundet at

reducere ca. 0,8 mio.

ton CO

Med den foreslåede regulering vil drivhusgasudledningerne fra land-

bruget kunne reduceres med i omegnen af 0,8 mio. ton CO

e med en

gevinst for samfundet til følge. Det skyldes, at gevinsterne ved redu-

cerede udledninger af ammoniak og kvælstof overstiger landbrugets

omkostninger ved reguleringen. Landbrugets omkostninger følger af,

at bedrifterne stilles over for en afgift på omkring 335 kr. pr. ton udledt

e, for at nå et mål på 0,8 mio. ton CO

Omkostningen for bedrifterne ved afgiftsreguleringen vil variere me-

get mellem bedriftstyper. Ved en afgift på 200 kr. pr. ton CO

e, varie-

rer omkostningen pr. ha for de forskellige bedriftstyper fra godt 100

kr. til godt 2.000 kr. Malkekvægbedrifter vil blive særlig hårdt ramt af

en sådan regulering, da de samlet set er den største bidragsyder til

de totale udledninger er drivhusgasser i landbruget. Hvis man politisk

ønsker at kompensere landbruget helt eller delvist for den pålagte

regulering, bør dette gøres, så det ikke forvrider den omkostnings-

effektivitet, der er indbygget i reguleringen. Det kan f.eks. gøres ved,

at afgiftsprovenuet tilbageføres til ejerne af bedrifterne ud fra en for-

delingsnøgle, som er baseret på de udledninger, som bedrifterne har,

før reguleringen påbegyndes, og som ikke ændres, når bedrifterne

ændrer på deres produktion. Det vil mindske den ulige fordeling af

reduktionsomkostningerne mellem bedriftstyperne og generelt sænke

omkostningerne for bedrifterne betydeligt. Der kan også tilbageføres

mere end de opkrævede afgiftsprovenu, hvis man ønsker en højere

grad af kompensation. Det kan f.eks. være for at kompensere tilpas-

ningsomkostninger. Det bør overvejes, om kompensationen kan gives

som engangskompensation, eller om den kan aftrappes over tid.

Den foreslåede regulering vil relativt enkelt kunne udbygges til at

omfatte andre former for udledninger fra landbruget. Det kunne f.eks.

være udledningen af kvælstof til vandmiljøet eller udledningen af

ammoniak. Der ses i kapitlet nærmere på reguleringen af kvælstofud-

ledningen. Der blev i De Økonomiske Råds formandskab (2017)

foreslået en regulering efter samme principper som den her foreslåe-

de regulering af drivhusgasudledningerne. Der er dog den forskel, at

afgifterne, som skal mindske udledningen af kvælstof, skal variere

geografisk. Dette skyldes geografiske forskelle i behovet for at redu-

cere kvælstofudledningen. Det skyldes også geografiske forskelle i,

hvor nemt kvælstof, der udvaskes fra en bedrifts jorder, ender i

grundvand og kystvand (retentionen).

Landbruget kan

kompenseres, uden

at det forvrider

omkostnings-

effektiviteten

Reguleringen kan

kombineres med

regulering af andre

typer udledninger

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Sammenfatning og anbefalinger I.5

Lige så simpelt for

bedrifterne som

regulering af kun en

type udledning

Afgifterne knyttet til henholdsvis udledningen af drivhusgasser og

udledningen af kvælstof for de forskellige typer af aktiviteter lægges

sammen til en samlet afgift pr. aktivitet. Det vil på den måde ikke blive

sværere for bedriften at forholde sig til reguleringen, selvom den

omfatter to (eller flere) typer af udledninger.

I januar 2018 blev der indgået en politisk aftale om en ny målrettet

regulering af landbrugets kvælstofudledninger. Denne regulering er

langt mere målrettet og dermed omkostningseffektiv, end den hidtidi-

ge generelle regulering. Hidtil har alle skullet gøre lige meget uanset

indsatsbehov og forskelle i indsatsers effekter. Den nye regulering er

et skridt i retning af at være omkostningseffektiv. Hvor omkostnings-

effektiv den bliver, vil afhænge af, om den indrettes tilstrækkeligt

målrettet, om tiltag til reduktioner kan kontrolleres og om tilstrækkeligt

mange tiltag kan indgå uden modsatrettede incitamenter. Der er også

forhold, som en afgift vil kunne regulere bedre såsom at give langsig-

tede incitamenter til, at de mest forurenende aktiviteter flyttes til ste-

der, hvor det skader mindst.

Når man regulerer kvælstofudledningen, vil det også påvirke udled-

ningen af drivhusgasser fra landbruget. Beregningerne i kapitlet viser,

at ambitionsniveauet for reduktion af kvælstofudledningerne kan

komme til at påvirke udledningen af drivhusgasser i 2030 væsentligt.

Målene om god økologisk tilstand i kystvande og god tilstand i grund-

vand skal ifølge EU's vandrammedirektiv være opfyldt senest i 2027.

Der er i kapitlet foretaget en beregning af, hvor meget drivhusgasud-

ledningen vil blive reduceret med i 2030, hvis det forudsættes, at alle

kvælstofmålene nås. Beregningerne peger i retning af, at opfyldelsen

af målene for kvælstof giver en væsentlig reduktion i udledningen af

drivhusgasser på omtrent to mio. ton CO

e i 2030. Det hænger sam-

men med, at en del landbrugsjord skal tages ud af drift for at opfylde

kvælstofmålene. Det skal understreges, at beregningerne er behæftet

med en betydelig usikkerhed, men beregningerne illustrerer, at kvæl-

stofregulering kan have stor betydning for den samlede udledning af

drivhusgasser i landbruget.

Det kan også være, at ambitionsniveauet for kvælstofreguleringen

skal være højere eller lavere. Det skyldes blandt andet, at der er

usikkerhed om, hvorvidt de beregnede niveauer af kvælstofreduktio-

ner reelt opfylder målene om god tilstand i grundvand og god økolo-

gisk tilstand i kystvande. Derudover er der i EU's vandrammedirektiv

mulighed for at fravige målene om god økologisk tilstand og dermed

kvælstofmålene, hvis opfyldelse af målene resulterer i uforholds-

mæssigt store omkostninger i forhold til gevinsterne. Det er særligt

relevant for Danmark at undersøge, om der er uforholdsmæssigt

Ny målrettet

regulering kan blive

relativt

omkostningseffektiv

Ambitionsniveau for

kvælstofreduktioner

har stor indflydelse

på udledningen af

drivhusgasser

Mulighed for andet

ambitionsniveau

for reduktion af

kvælstofudledning

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Sammenfatning og anbefalinger I.5

store omkostninger nogle steder, da der er en høj andel af intensive

landbrug, og da kysterne er særligt følsomme over for kvælstof-

påvirkninger.

Det centrale bud på

en omkostnings-

kurve

I den primære beregning af de samfundsøkonomiske omkostninger

ved at reducere landbrugets udledninger af drivhusgasser er kvæl-

stofmålene ikke opfyldt. Til gengæld er værdien af reduceret udled-

ning af ammoniak og kvælstof i forbindelse med reguleringen inddra-

get i beregningerne. Det er den primære årsag til, at en væsentlig del

af reduktionen af landbrugets udledning af drivhusgasser ser ud til at

være en gevinst for samfundet. Figur I.7 viser det centrale bud på

den marginale reduktionsomkostningskurve for landbrugets drivhus-

gasudledning præsenteret i kapitlet.

FIGUR I.7

MARGINALE REDUKTIONSOMKOSTNINGER

Nedenstående figur viser de marginale omkostninger forbundet

med at reducere drivhusgasudledningen i landbruget i 2030.

Kr. pr. ton CO

1.200

1.000

800

600

400

200

-200

-400

0,0

Anm.:

0,5

1,0

1,5

Mio. ton CO

2,0

2,5

Kilde:

De samfundsøkonomiske omkostninger består her i landbrugets

omkostninger opgjort i 2017-markedspriser fratrukket værdien af re-

duceret ammoniakudledning (reducerede helbredsomkostninger), og

en værdi af reduceret udledning af kvælstof til vandmiljøet.

Egne beregninger.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Litteratur

LITTERATUR

Baumol, W.J. og W.E. Oates:

The Theory of Environmental Policy.

Second Edition. Cambridge University Press.

Blicher-Mathiesen, G., H. Tornbjerg, J. Windolf, H. Thodsen, H.E.

Andersen, N.B. Ovesen og B. Kronvang (2017a): Nitrat N-udledning

for typeoplande og havbelastningsoplande med målt kontinuert tids-

serie 1990-2016. Notat fra DCE – Nationalt Center for Miljø og Ener-

gi. 22. november 2017. Aarhus Universitet.

Blicher-Mathiesen, G., C.D. Børgesen, B. Kronvang, I.K. Thomsen,

E.M. Hansen, J.E. Olesen og J. Eriksen (2017b): Redegørelse i for-

bindelse med notatet “Analyse af forudsætninger for Landbrugspak-

ken” fra Danmarks Naturfredningsforening. Miljø- og Fødevareudval-

get 2017-18, MOF Alm.del endeligt svar på spørgsmål 237.

Børgesen, C.D., I.K. Thomsen, E.M. Hansen, I.T. Kristensen, G.

Blicher-Mathiesen, J. Rolighed, P.N. Jensen, J.E. Olesen og J. Erik-

sen (2015): Notat om tilbagerulning af tre generelle krav, Normreduk-

tion, Obligatoriske efterafgrøder og Forbud mod jordbearbejdning i

efteråret.

De Økonomiske Råds formandskab (2011):

Økonomi og Miljø 2011.

De Økonomiske Råds formandskab (2015):

Økonomi og Miljø 2015.

De Økonomiske Råds formandskab (2016):

Økonomi og Miljø 2016.

De Økonomiske Råds formandskab (2017):

Økonomi og Miljø 2017.

Dubgaard, A., F.M. Laugesen, L. Ståhl, J.R. Bang, E. Schou, B.H.

Jacobsen, J.E. Ørum og J.D. Jensen (2013):

Analyse af omkost-

ningseffektiviteten ved drivhusgasreducerende tiltag i relation til land-

bruget.

IFRO Rapport nr. 221. Københavns Universitet.

Dubgaard, A. og L. Ståhl (2018).

Omkostninger ved virkemidler til

reduktion af landbrugets drivhusgasemissioner. Opgjort i relation til

EU’s 2030-målsætning for det ikke-kvotebelagte område.

IFRO Rap-

port nr. xxx. Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi, Køben-

havns Universitet. Under udgivelse.

Energistyrelsen (2017):

Basisfremskrivning 2017.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Litteratur

Erichsen, A.C., K. Timmermann, J.P.A. Christensen, H. Kaas, S.

Markager og F. Møhlenberg (2017):

Development of Models and

Methods to Support the Establishment of Danish River Basin Man-

agement Plans. Scientific Documentation.

Aarhus University, De-

partment of Bioscience and DHI.

European Communities (2009):

Common Implementation Strategy for

the Water Framework Directive (2000/60/EC).

Guidance Document

No. 20. Guidance Document on Exemptions to the Environmental

Objectives.

Finansministeriet (2017):

Vejledning i samfundsøkonomiske konse-

kvensvurderinger.

Hasler, B., K. Birr-Pedersen, L. Martinsen og J.S. Schou (2006):

Anvendelsen af cost-benefit analyser ved implementering af EU’s

vandrammedirektiv.

Danmarks Miljøundersøgelser.

Implement Consulting Group (2017):

International Evaluation of the

Danish Marine Models.

Performed by the Panel of international ex-

perts. Miljø- og Fødevareministeriet.

Jacobsen, B.H. (2016): Analyse af omkostningerne ved scenarier for

en reduktion af N-tabet i relation til Fødevare- og Landbrugspakke

2015. IFRO Udredning 2016/09. Institut for Fødevare- og Ressource-

økonomi, Københavns Universitet.

Jacobsen, B.H. (2017): Beregning af kvælstofskyggepris med ud-

gangspunkt i Fødevare- og Landbrugspakken. IFRO Udredning

2017/08. Institut for Fødevare- og Ressource-økonomi, Københavns

Universitet.

Jensen, J.D. (2018): Beregninger vedrørende kombinationer af klima-

belastningsafgift og udvaskningsafgift i dansk landbrug.

Jensen, C.L., B.H. Jacobsen, S.B. Olesen, A. Dubgaard og B. Hasler

(2013): A Practical CBA-based Screening Procedure for Identification

of River Basins where the Costs of Fulfilling the WFD Requirements

may be Disproportionate – Applied to the Case of Denmark.

Journal

of Environmental Economics and Policy,

2:2, s. 164-200.

Jensen, P.N., G. Blicher-Mathiesen, J. Rolighed, C.D. Børgesen, J.E.

Olesen, I.K. Thomsen, T. Kristensen, P. Sørensen og F.P. Vinther

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Litteratur

(2016a):

Revurdering af baseline.

Teknisk rapport fra DCE – Natio-

nalt Center for Miljø og Energi, nr. 67. Aarhus Universitet.

Jensen, P.N., S. Boutrup, J.R. Fredshavn, V.V. Nielsen, L.M. Svend-

sen, G. Blicher-Mathiesen, H. Thodsen, L.S. Johansson, J.W. Han-

sen, B. Nygaard, B. Søgaard, T.E. Holm, T. Ellermann, L. Thorling og

A.G. Holm (2016b):

Vandmiljø og Natur 2015. NOVANA. Tilstand og

udvikling – faglig sammenfatning.

Videnskabelig rapport fra DCE –

Nationalt Center for Miljø og Energi, nr. 211. Aarhus Universitet.

Klimarådet (2016):

Effektive veje til drivhusgasreduktion i landbruget

– Forslag til klimaregnskab for den enkelte landbrugsbedrift.

Klimarådet (2017):

Omstilling frem mod 2030. Byggeklodser til et

samfund med lavere drivhusgasudledninger.

Knudsen, L. (2017):

Fakta om kvælstof i landbruget og vandmiljøet.

SEGES.

Markager, S., M. Bassompierre og D.J. Petersen (2010):

Analyse af

miljøtilstanden i Horsens Fjord fra 1985 til 2006. Empirisk modelle-

ring.

Faglig rapport nr. 733. DMU, Aarhus Universitet.

Mikkelsen, M.H. og R. Albrektsen (2017a): Fremskrivning af landbru-

gets ammoniakemission 2016-2035. Notat fra DCE – Nationalt Cen-

ter for Miljø og Energi. 22. marts 2017. Aarhus Universitet.

Mikkelsen, M.H. og R. Albrektsen (2017b): Kategorisering af drivhus-

gasfremskrivningens emissioner fra landbrug. Notat fra DCE – Natio-

nalt Center for Miljø og Energi. 23. maj 2017. Aarhus Universitet.

Naturstyrelsen (2014):

Basisanalyse for Vandområdeplaner 2015-

2021.

Nielsen, O-K., M.S. Plejdrup, M. Winther, M.H. Mikkelsen, M. Nielsen,

S. Gyldenkærne, P. Fauser, R. Albrektsen, K. Hjelgaard, H.G. Bruun

og M. Thomsen (2017a):

Annual Danish Informative Inventory Report

to UNECE. Emission inventories from the base year of the protocols

to year 2015.

Videnskabelig rapport fra DCE - Nationalt Center for

Miljø og Energi, nr. 222. Aarhus Universitet.

Nielsen, O-K., M.S. Plejdrup, M. Winther, M. Nielsen, S. Gyldenkær-

ne, M.H. Mikkelsen, R. Albrektsen, M. Thomsen, K. Hjelgaard, P.

Fauser, H.G. Bruun, V.K. Johannsen, T. Nord-Larsen, L. Vesterdal, I.

Callesen, O.H. Caspersen, E. Rasmussen, S.B. Petersen, L. Baun-

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Litteratur

bæk og M.G. Hansen (2017b):

Denmark’s National Inventory Report

2017. Emission Inventories 1990-2015 – Submitted under the United

Nations Framework Convention on Climate Change and the Kyoto

Protocol.

Videnskabelig rapport fra DCE – Nationalt Center for Miljø

og Energi, nr. 231. Aarhus Universitet.

Nielsen, O-K., M.S. Plejdrup, M. Winther, K. Hjelgaard, M. Nielsen, P.

Fauser, M.H. Mikkelsen, R. Albrektsen, S. Gyldenkærne og M.

Thomsen (2017c):

Projection of Greenhouse Gases 2016-2035.

Videnskabelig rapport fra DCE – Nationalt Center for Miljø og Energi,

nr. 244. Aarhus Universitet.

TEEB (2010):

The Economics of Ecosystems and Biodiversity Eco-

logical and Economic Foundations.

Kumar, P. (red.). Earthscan,

London and Washington.

Petersen, B.M. (2017): Analyse af forudsætninger for Landbrugspak-

ken. Analyse af NLES4-modellen, der er anvendt som grundlag for

Fødevare- og landbrugspakken af 22. december 2015. Danmarks

Naturfredningsforening.

Riemann, B., J. Carstensen, K. Dahl, H. Fossing, J.W. Hansen, H.H.

Jakobsen, A.B. Josefson, D. Krause-Jensen, S. Markager, P.A.

Stæhr, K. Timmermann, J. Windolf og J.H. Andersen (2016): Recov-

ery of Danish Coastal Ecosystems after Reductions in Nutrient Load-

ing: A Holistic Ecosystem Approach.

Estuaries and Coasts,

39 (1), s.

82-97.

SEGES (2017): Braklægning af landbrugsjord som følge af kvælstof-

målsætninger. Nyhed på www.landbrugsInfo.dk d. 8. november 2017.

Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet

(2017): Delanalyse 4. Afgifts- og tilskudssystemets virkninger på

indpasning af grøn energi.

Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (2016):

Vandområdeplan

2015-2021 for Vandområdedistrikt Jylland og Fyn.

Miljø- og Fødeva-

reministeriet.

Thodsen, H., J. Windolf, J. Rasmussen, J. Bøgestrand, S.E. Larsen,

H. Tornbjerg, N.B. Ovesen, A. Kjeldgaard og P. Wiberg-Larsen

(2016):

Vandløb 2015. NOVANA.

Videnskabelig rapport fra DCE –

Nationalt Center for Miljø og Energi nr. 206. Aarhus Universitet.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Litteratur

Tol, R.S.J. (2014):

Climate Economics.

Northampton: Edward Elgar

Publishing.

Troldborg, L., C.D. Børgesen, H. Thodsen og P. van der Keur (2016):

National Kvælstofmodel. Kvælstofpåvirkning af grundvand.

De Natio-

nale Geologiske Undersøgelser for Danmark og Grønland og Aarhus

Universitet.

Weitzman, M. L. (1974). Prices vs. Quantities.

The Review of Eco-

nomic Studies,

41(4), 477–491.

Ørum, J.E., C. Kjærdgaard og I.K. Thomsen (2017):

Landbruget og

vandområdeplanerne: omkostninger og implementering af virkemidler

i oplandet til Norsminde Fjord.

IFRO Rapport nr. 258. Institut for Fø-

devare- og Ressource-økonomi.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser - Litteratur

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

KAPITEL II

REDUKTION

AF CO

FRA

PERSONBILER

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

KAPITEL II

REDUKTION AF CO

FRA PERSONBILER

RESUME

Kapitlet indeholder en analyse af omkostningen ved at re-

ducere CO

fra personbiler i 2030. Til denne analyse er

udarbejdet en ny mikroøkonometrisk model, der anvendes

til at beregne bilejerskab og kørsel for danske familier

i 2030.

Analysen peger på, at det er muligt at reducere CO

udledningen fra personbiler, men det er relativt dyrt.

De høje omkostninger skyldes, at personbiler i udgangs-

punktet er hårdt beskattet. Personbiler bør beskattes på

et niveau svarende til de marginale eksterne omkostnin-

ger, de genererer. De nuværende afgifter er samlet set

for høje. Endvidere er afgiftssammensætningen ikke

hensigtsmæssig. I stedet for at have afgifter på køb og

ejerskab er det mere hensigtsmæssigt at lægge afgifter

på kørsel og brændstof.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Indledning II.1

II.1

Effektivt

transportsystem er

en gevinst for

samfundet, …

INDLEDNING

Et velfungerende transportsystem er afgørende for et samfunds funk-

tion og udvikling. Effektiv og billig transport vil blandt andet reducere

virksomheders omkostninger, øge arbejdskraftens mobilitet og styrke

konkurrencen på arbejdsmarkedet. Herudover øger et effektivt trans-

portsystem den enkeltes fleksibilitet i forhold til fritidsaktiviteter og

muligheden for at besøge venner og familie.

Transport giver imidlertid også anledning til en række negative effek-

ter på mennesker og klimaet. En af disse er udledning af CO

, som

bidrager til klimaforandringer, mens de væsentligste er trængsel,

ulykker og støj.

EU-Kommissionen har vedtaget et 2030-mål om reduktioner af ud-

ledninger af drivhusgasser fra sektorer, der ikke er omfattet af EU's

kvoteordning, den såkaldte ikke-kvotesektor. Ikke-kvotesektoren

består af udledninger fra transport, landbrug, individuel boligopvarm-

ning, produktionserhverv og affaldshåndtering. 2030-målet er lande-

opdelt, og reduktionerne i 2030 skal ses i forhold til 2005. Det danske

reduktionsmål er 39 pct. i 2030 set i forhold til 2005.

Det er op til det enkelte medlemsland at bestemme, hvordan det vil

opnå reduktionsmålsætningen. For at sikre at fordelingen af reduk-

tionerne mellem de enkelte sektorer sker på en omkostningseffektiv

måde, er det nødvendigt at kende omkostningerne ved at reducere

-udledningen i de forskellige dele af ikke-kvotesektoren. Trans-

portsektoren stod for 38 pct. af udledningen fra den danske ikke-

kvotesektor i 2015. Givet transportsektorens store andel af de samle-

de udledninger er det vigtigt at undersøge reduktionsomkostningerne

i denne sektor.

Transportsektorens CO

-udledning kommer primært fra vejtransport,

hvoraf udledninger fra personbiler udgør halvdelen. Personbiler teg-

ner sig alene for ca. 20 pct. af de samlede udledninger i ikke-

kvotesektoren. Ifølge Energistyrelsen (2017a) er forventningen, at

personbiler også i 2030 vil udgøre en stor andel af CO

udledningerne fra ikke-kvotesektoren.

Udledningen af CO

fra personbiler i ikke-kvotesektoren kan blandt

andet reduceres ved at udskifte benzin- og dieselbiler med elbiler, da

1) Den endelige vedtagelse af det danske reduktionsmål udestår.

… men også en

omkostning på

grund af negative

eksterne effekter

2030-mål for

udledning i ikke-

kvotesektoren

Behov for at kende

reduktions-

omkostninger

Personbiler udgør

ca. 20 pct. af ikke-

kvoteomfattet

udledning

Elbilers betydning

for udledning i 2030

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Indledning II.1

-udledningen knyttet til elproduktion reguleres via kvotemarkedet.

Udledningen af CO

fra personbiler i 2030 afhænger i høj grad af,

hvor stor en andel elbiler udgør af bilparken i 2030.

Afgifter på

personbiler

De negative eksterne effekter gør det relevant at regulere personbil-

transporten. Et vigtigt princip er, at de samfundsøkonomiske omkost-

ninger ved reguleringen står mål med de samfundsøkonomiske ge-

vinster. Et andet væsentligt princip for reguleringen er, at beskatnin-

gen lægges så tæt som muligt på den aktivitet, som giver anledning

til de eksterne effekter.

Personbiler er underlagt en række forskellige afgifter og er generelt

højt beskattet. Brændstofafgifterne udgør en betydelig del af den

samlede beskatning og er i vidt omfang målrettet CO

-udledning. Ud

over afgiften på brændstof er både registrerings- og ejerafgift diffe-

rentieret i forhold til bilens brændstofeffektivitet. Trængsel, ulykker og

støj, som er de væsentligste eksterne effekter, reguleres bedst gen-

nem afgifter på kørsel. Dette er imidlertid ikke et instrument, der an-

vendes i den danske bilbeskatning i dag.

Formålet med dette kapitel er at belyse de samfundsøkonomiske

omkostninger ved at reducere CO

-udledningen i transportsektoren i

2030. Fokus er på udledninger fra personbiler, der udgør halvdelen af

de samlede udledninger i transportsektoren. Analysen gør det muligt

at sammenligne omkostningerne ved at reducere udledninger fra

personbiler med andre dele af ikke-kvotesektoren. En sådan sam-

menligning er relevant for en vurdering af hvilke ikke-kvoteomfattede

sektorer, der skal reducere udledningen, så Danmark kan leve op til

2030-målet mest omkostningseffektivt. Denne sammenligning foreta-

ges i kapitel III om klimapolitik frem mod 2030, hvor reduktions-

omkostninger fra personbiler sammenlignes med reduktionsomkost-

ninger i landbruget og andre ikke-kvoteomfattede sektorer.

For at opgøre omkostningerne ved at reducere CO

fra personbiler er

der udviklet en ny model for danske familiers bilejerskab og kørsel.

Modellen anvendes til at beregne marginale reduktionsomkostninger

ved at øge brændstofafgiften i 2030. En stigning i brændstofafgiften

vil øge familiernes omkostning ved at køre i bil. Familierne tilpasser

sig den højere pris ved enten at eje færre biler, vælge en mere

brændstofeffektiv bilvariant og/eller køre mindre. Endelig kan famili-

erne vælge at udskifte deres benzin- eller dieselbil med en elbil. Dis-

se valg vil ændre CO

-udledningen fra bilparken og dermed give en

reduktion heraf i 2030 set i forhold til udgangspunktet.

Ikke alle afgifter

regulerer eksterne

effekter direkte

Formål med kapitel

Ny model til at

belyse marginale

reduktions-

omkostninger

for CO

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler – CO

-udledninger fra transportsektoren II.2

Indhold i kapitel

Afsnit II.2 indeholder en kort beskrivelse af udviklingen i CO

udledningen fra transportsektoren. I afsnit II.3 beskrives miljøeffekter

og andre gener ved kørsel i personbiler. Den nuværende bilbeskatning

gennemgås i afsnit II.4, hvor det også diskuteres, hvordan CO

udledning og andre eksterne effekter reguleres bedst muligt i transport-

sektoren. Beskrivelse af og resultater fra kapitlets empiriske analyse

findes i afsnit II.5. I afsnit II.6 sammenlignes resultaterne med anden

dansk litteratur. Sammenfatning og konklusion gives i afsnit II.7.

II.2

-UDLEDNINGER FRA

TRANSPORTSEKTOREN

Drivhusgasudledningen fra de ikke-kvoteomfattede sektorer udgjorde

33 mio. ton CO

i 2015, hvilket svarer til 64 pct. af de samlede dan-

ske udledninger.

Udledninger af CO

fra den ikke-kvoteomfattede

transportsektor udgjorde i 2015 godt 12 mio. ton og er den største

udleder i ikke-kvotesektoren, jf. figur II.1.

Udledningerne i den ikke-

kvoteomfattede transportsektor svarer til knap ¼ af de samlede ud-

ledninger i Danmark.

Den største bidragsyder til udledninger af CO

i den ikke-

kvoteomfattede transportsektor er personbiler.

-udledningen fra

personbiler har i de seneste årtier været nogenlunde konstant og var

knap 7 mio. ton i 2015. Det svarer til, at personbiler alene står for

over halvdelen af transportens udledninger og lidt over 20 pct. af de

samlede CO

-udledninger fra ikke-kvotesektoren.

Transport største

udleder af CO

ikke-kvotesektoren

Personbiler står for

20 pct. af

udledninger i ikke-

kvotesektoren

2) Sektorerne udleder alle typer af drivhusgasser og ikke kun CO

. Langt størstedelen af

udledningen af drivhusgasser fra transportsektoren er CO

. For at lette læsningen i

dette kapitel anvendes begrebet CO

-udledninger til at dække over alle udledninger af

drivhusgasser omregnet til CO

-ækvivalenter.

3) Størstedelen af CO

-udledningen fra transport indgår i ikke-kvotesektoren. Det omfat-

ter benzin- eller dieselkøretøjer på veje, tog og indenrigs skibsfart.

4) Personbiler omfatter her personbiler anvendt til privat kørsel og taxaer.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler CO

-udledninger fra transportsektoren II.2

FIGUR II.1

UDLEDNINGER FRA IKKE-KVOTEOMFATTET TRANSPORT

Transport var den største udleder af CO

i ikke-kvotesektoren i 2015. Personbiler står for godt

halvdelen af transportsektorens udledninger.

Mio. ton CO

31%

38%

1990

1995

Personbiler

2000

2005

2010

2015

Landbrug

Transport

Opvarmning af boliger mv.

Øvrig transport i ikke-kvotesektoren

Anm.:

Kilde:

-udledningen er opgjort i CO

-ækvivalenter. Fordeling af udledninger i ikke-kvotesektoren er for

2015. “Opvarmning af boliger mv.” omfatter udledninger fra individuel boligopvarmning, produktionser-

hverv og affaldsforbrænding. “Øvrig transport” i ikke-kvotesektoren omfatter vare- og lastbiler, busser,

motorcykler, jernbane og indenrigs skibsfart, der anvender benzin eller diesel som drivmiddel.

Energistyrelsen (2017a) og Nielsen mfl. (2017).

Personbiltrafikken er

blevet mindre CO

intensiv

Omfanget af personbiltrafikken, målt som antal kørte kilometer, er

steget med næsten 50 pct. i perioden 1990-2015. Den mindre stig-

ning i udledning af CO

fra personbiler i samme periode afspejler, at

der er sket et fald i CO

-udledning pr. kørt kilometer. Den relative

afkobling mellem udledningen af CO

og trafikmængde er særlig

tydelig efter 2007, jf. figur II.2. Afkoblingen skyldes fortrinsvis forbed-

ret brændstofeffektivitet og iblanding af biobrændstoffer i benzin og

diesel.

En yderligere afkobling mellem trafikmængde og CO

-udledning kan

opnås ved at skifte konventionelle benzin- og dieselbiler ud med el-

eller hybridbiler. Udledning af CO

knyttet til kørslen i elbiler sker fra

kvotesektoren og ikke den ikke-kvoteomfattede transportsektor, da

elproduktionen er omfattet af EU’s kvotesystem. Et skifte fra person-

biler med konventionelle brændsler til el vil dermed flytte udledninger

fra ikke-kvotesektoren til kvotesektoren. Der vil i dag ikke ske store

ændringer i de samlede, danske CO

-udledninger ved flytning fra

ikke-kvotesektoren til kvotesektoren. I takt med den kvoteomfattede

elproduktion bliver mere vedvarende på længere sigt, vil der ske en

El- og hybridbiler

kan reducere CO

intensitet yderligere

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler – CO

-udledninger fra transportsektoren II.2

nettoreduktion i de samlede udledninger.

Udviklingen i andelen af el-

og hybridbiler er derfor vigtig for den fremtidige udledning fra ikke-

kvotesektoren.

FIGUR II.2

-INTENSITET FOR PERSONBILER

Der er siden midten af 1990’erne sket en afkobling mellem CO

udledning og kørte kilometer i personbiler.

1990=100

120

115

110

105

100

1990

Anm.:

1995

2000

2005

2010

2015

Kilde:

-intensitet er opgjort som udledningen af CO

delt med antallet

af kørte kilometer. Personbiler omfatter foruden personbiler anvendt

til privat kørsel også taxaer.

Nielsen mfl. (2017), Danmarks Statistik, Statistikbanken og egne be-

regninger.

Effekten af elbiler

forventes begrænset

før 2030

Det forventes, at der sker en kraftig stigning i salget af elbiler på

globalt plan i perioden 2020-30, jf. blandt andet OECD og IEA (2017).

Træghed i udskiftning af bilparken betyder dog, at det kan tage man-

ge år, før elektrificeringen af personbilparken – og dermed reduktion

af CO

-udledningen i ikke-kvotesektoren – tager fart. Elbiler synes

heller ikke at have den store betydning i forhold til udledningen af

fra personbiler i 2030 i eksisterende analyser. Således er for-

ventningen ifølge en fremskrivning foretaget af Energistyrelsen

(2017b), at elektrificeringen af vejtransporten spiller en begrænset

rolle i at mindske den forventede CO

-udledning i 2030.

Klimarådet

5) Konsekvenserne af flytning af udledninger fra ikke-kvotesektoren til kvotesektoren

diskuteres nærmere i kapitel III.

6) El til vejtransport udgør ifølge fremskrivningen i Energistyrelsen (2017b) kun 0,8 pct.

af vejtransportens energiforbrug i 2030.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Eksterne omkostninger ved kørsel i personbiler II.3

(2016) forventer, at der er omkring ¼ mio. elbiler i 2030. I kapitlets

empiriske analyse i afsnit II.5 undersøges elbilers fremadrettede

betydning for CO

-udledningen fra personbiler nærmere.

II.3

EKSTERNE OMKOSTNINGER

VED KØRSEL I PERSONBILER

Der er en række negative eksterne effekter på mennesker og klimaet

i forbindelse med transport. De væsentligste af disse er trængsel,

ulykker, støj, CO

-udledning, luftforurening og slitage af infrastruktur.

Formålet med afsnittet er at præsentere værdier for de negative eks-

terne effekter ved kørsel i personbiler samt at diskutere, hvordan

disse forventes at udvikle sig frem mod 2030. Værdierne anvendes i

kapitlets empiriske analyse og til at vurdere, hvorvidt den nuværende

bilbeskatning er målrettet kørslens negative påvirkning.

En række tidligere undersøgelser har haft til formål at værdisætte

negative eksterne effekter på mennesker og klimaet forbundet med

kørsel. Resultaterne herfra opgøres typisk som marginale eksterne

omkostninger ved kørsel.

Eksterne effekter

fra personbiler

Værdisætning af

eksterne effekter

MARGINALE EKSTERNE OMKOSTNINGER

Den marginale eksterne omkostning er den ekstra omkostning i for-

bindelse med trængsel, ulykker, udledning af CO

mv., der påføres

andre, når en billist kører en ekstra kilometer. De marginale ekster-

ne omkostninger betales ikke af bilisten gennem de kørselsomkost-

ninger, han eller hun afholder.

Opgørelse af

trafikkens marginale

eksterne

omkostninger

Der tages udgangspunkt i de marginale eksterne omkostninger op-

gjort i De Økonomiske Råds formandskab (2013). Til opgørelsen blev

der lavet en ny analyse af den marginale eksterne omkostning ved

ulykker, mens den marginale eksterne omkostning ved trængsel

byggede på resultaterne fra Fosgerau og Jensen (2011).

Herudover

blev den marginale eksterne omkostning ved udledning af CO

juste-

7) De marginale eksterne omkostninger ved ulykker og trængsel er i denne opgørelse

noget lavere end de værdier, der typisk anvendes i samfundsøkonomiske analyser på

transportområdet, jf. Transport DTU og COWI (2017). Det vurderes, at de lavere mar-

ginale eksterne omkostninger ved trængsel og ulykker giver et mere retvisende bille-

de, jf. De Økonomiske Råds formandskab (2013).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Eksterne omkostninger ved kørsel i personbiler II.3

ret, så den tog udgangspunkt i en marginal reduktionsomkostning ved

at leve op til forpligtelsen i ikke-kvotesektoren. De resterende (og

relativt små) bidrag til de marginale eksterne omkostninger i form af

støj, luftforurening og slitage af infrastruktur blev baseret på oplysnin-

ger fra de transportøkonomiske enhedspriser. Værdierne i opgørel-

serne skal tolkes med forsigtighed, da analyserne bag værdierne er

behæftet med usikkerhed.

Opdateringer i

forhold til tidligere

opgørelse

Der er i forbindelse med udarbejdelse dette kapitel foretaget et par

opdateringer af de marginale eksterne omkostninger fra opgørelsen i

De Økonomiske Råds formandskab (2013). Den marginale eksterne

omkostning ved ulykker er således ændret, så den afspejler det fald i

risikoen for ulykker pr. kørt km, der er sket siden analysen blev lavet.

Herudover er der i beregningen taget højde for en ny anbefalet værdi

af statistisk liv på 32 mio. kr.

De marginale eksterne omkostninger er

omregnet til 2017-priser.

Omkostningen ved udledning af CO

baseres i beregningen på re-

duktionsomkostningen ved at nå det internationalt aftalte mål for

udledningen i ikke-kvotesektoren. Der tages derfor udgangspunkt i

den marginale reduktionsomkostning ved at leve op til det danske

2030-mål i ikke-kvotesektoren, som i kapitel III er opgjort til 116 kr. pr.

ton CO

. Denne værdi anvendes i det følgende. Det svarer til, at den

marginale eksterne omkostning ved CO

-udledning for benzinbiler er

0,02 kr. pr. km.

Hvis man i stedet havde anvendt en pris på CO

baseret på den

globale eksterne omkostning ved udledning af CO

(den såkaldte

social cost of carbon)

fås en højere værdi. I De Økonomiske Råds

formandskab (2017) blev der argumenteret for, at et godt bud på

social cost of carbon

er USD 69 (2010-priser) baseret på et oversigt-

studie af Tol (2013). Omregnet svarer dette til en CO

-pris på 563 kr.

pr. ton CO

– dvs. næsten fem gange større end den marginale re-

duktionsomkostning.

Hvis man i stedet havde anvendt denne værdi,

ville den marginale eksterne omkostning ved CO

-udledning for ben-

zinbiler have været på 0,10 kr. pr. km

-pris baseres på

omkostning ved at

nå mål i 2030

Højere CO

-pris ud

fra “social cost of

carbon”

8) Finansministeriet (2017) anbefaler, at den anvendte værdi af statistisk liv i samfunds-

økonomiske analyser er 32 mio. kr. (2017-priser). Denne værdi er fastsat på bag-

grund af De Økonomiske Råds formandskab (2016).

De USD 69 (2010-priser) er omregnet til danske kroner på baggrund af en købe-

kraftskorrigeret valutakurs og fremskrevet til 2017-priser med BNP-deflatoren. Det

bemærkes, at der er stor usikkerhed forbundet med størrelsen af de forventede om-

kostninger ved klimaforandringerne og dermed skadesomkostningen.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Eksterne omkostninger ved kørsel i personbiler II.3

Negativ påvirkning

svarer til 0,38 kr. pr.

km kørt i benzinbil

i 2017

De marginale eksterne omkostninger for en ekstra kilometer kørt i en

benzinbil er anslået til 0,38 kr. pr. km, jf. figur II.3.

Denne størrelse

er opgjort som et vægtet gennemsnit af kørsel i by og på land. De

marginale eksterne omkostninger varierer med tid og sted for kørslen

samt biltype og er typisk størst for kørsel i byen, hvor flere mennesker

bliver udsat for påvirkningerne. Den marginale eksterne omkostning

ved trængsel er større i myldretiden end uden for myldretiden. Endvi-

dere er den marginale eksterne omkostning i form af CO

-udledning

højere for biler med dårlig brændstofeffektivitet.

FIGUR II.3

MARGINALE EKSTERNE OMKOSTNINGER

Omkostninger ved trængsel og ulykker står for størstedelen af de

eksterne omkostninger ved kørsel i personbiler.

Kr. pr. km

0,45

0,40

0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00

Benzin

Trængsel

Slitage på infrastruktur

Støj

Anm.:

Diesel

Ulykker

CO₂

Luftforurening

Kilde:

Centrale skøn for de marginale eksterne omkostninger for den gen-

nemsnitlige kørsel vægtet med kørsel i hhv. byer og på landet. Vær-

dierne følger opgørelsen i De Økonomiske Råds formandskab

(2013). Den marginale eksterne omkostning ved ulykker er tilpasset,

så den er baseret på en højere værdi af statistik liv (32 mio. kr.) og

lavere risiko for ulykker pr. km. Den marginale eksterne omkostning

ved CO

-udledning er baseret på en marginal reduktionsomkostning

på 116 kr. pr. ton CO

. Værdierne er opgjort for den nuværende tra-

fik og er i 2017-priser.

De Økonomiske Råds formandskab (2013, 2016 og 2017), Trans-

port DTU og COWI (2017) og egne beregninger.

10) Efter justeringerne er omkostningen den samme for benzinbiler i kr. pr. km (2017-

priser) som i De Økonomiske Råds formandskab (2013).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Eksterne omkostninger ved kørsel i personbiler II.3

Omkostninger ved

kørsel i diesel- og

elbiler

De marginale eksterne omkostninger for dieselbiler på 0,41 kr. pr. km

er lidt højere end for benzinbiler grundet et højere bidrag fra luft-

forurening. De marginale eksterne omkostninger for elbiler på 0,33 kr.

pr. km skyldes en lavere marginal ekstern omkostning ved støj og

udledning af CO

MARGINALE EKSTERNE OMKOSTNINGER I 2030

Behov for at opgøre

eksterne

omkostninger for

2030-trafikken

De marginale eksterne omkostninger ved kørsel sætter værdi på de

negative eksterne effekter af transport for det nuværende niveau af

trafik. De tidligere viste marginale eksterne omkostninger er således

opgjort for det nuværende trafikniveau og -sammensætning. Der er til

kapitlets empiriske analyse behov for at opgøre de marginale ekster-

ne omkostninger for trafikken i 2030.

Energistyrelsen (2017b) forventer, at trafikmængden øges frem mod

2030. Flere biler på vejene vil – afhængigt af fremtidige investeringer

i infrastrukturen – formodentlig øge den marginale eksterne omkost-

ning ved trængsel, mens undersøgelser indikerer, at ulykkesrisikoen

pr. km vil falde, hvis der kommer flere biler på vejene, jf. Vejdirektora-

tet (2012).

Herudover vil teknologisk udvikling som partikelfiltre og

forbedret sikkerhed i biler samt skærpede krav til personbilers CO

udledninger og luftforurening medvirke til at reducere de marginale

eksterne omkostninger i nedadgående retning.

Det antages, at de marginale eksterne omkostninger i 2030 er som i

dag og svarer til de marginale eksterne omkostninger vist tidligere.

Baggrunden er, at de vigtigste effekter i form af trængsel og ulykker

udvikler sig i modsat retning ved stigende trafikmængde. Det antages

således, at ændringerne i de marginale eksterne omkostninger ved

trængsel og ulykker udligner hinanden.

Ændringer frem mod

2030 kan påvirke de

marginale eksterne

omkostninger

Det antages, at

omkostning ikke

ændres frem

mod 2030

11) Analysen i Vejdirektoratet (2012) peger i retning af, at antallet af ulykker stiger med

øget trafik, men ikke i samme omfang. Med andre ord aftager risikoen for ulykker, når

trafikken stiger. Faldet i ulykkesrisikoen skyldes formentlig, at hastigheden falder ved

øgede trafikmængder, enten på grund af almindelige trængselseffekter eller fordi bili-

ster nedsætter hastigheden for at undgå ulykker (en form for kompenserende adfærd

fra bilisternes side).

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Beskatning af personbiler II.4

II.4

Indhold i afsnit

BESKATNING AF PERSONBILER

I dette afsnit gennemgås først det teoretiske rationale og de grund-

læggende principper for beskatning af personbiler. Derefter sammen-

fattes den nuværende danske beskatning på området. Efterfølgende

sammenlignes den nuværende afgiftsstruktur med de optimale be-

skatningsprincipper, og afvigelserne diskuteres.

TEORETISK GRUNDLAG FOR BILBESKATNING

Personbiler

forårsager negative

eksterne effekter

I en verden uden afgifter er omkostningen ved en kørt kilometer i en

personbil højere for samfundet end for den enkelte bilist. Det skyldes,

at der genereres negative eksterne effekter som f.eks. trængsel,

ulykker og støj, jf. afsnit II.3. Bilisterne har ikke incitament til at med-

regne disse effekter i deres overvejelser om, hvor meget og hvornår

de vil køre. Bilisterne vil derfor køre “for meget” og på de forkerte

tidspunkter set i forhold til, hvad der er samfundsøkonomisk optimalt.

Et hovedformål med afgifter er at give incitament til at begrænse

forbrug eller aktiviteter, der har skadelige eksterne effekter på sam-

fundet. En måde at begrænse kørslen til det samfundsmæssigt opti-

male niveau er derfor at pålægge en afgift, der hæver prisen for bilist-

erne ved kørslen, så de medregner effekten af deres adfærd på om-

givelserne. Afgiften skal ideelt lægges sådan, at den sikrer overens-

stemmelse mellem private og samfundsmæssige omkostninger.

Det er et grundlæggende princip i udformningen af miljøafgifter, at

disse bør lægges så tæt på kilden til miljøpåvirkningen som muligt.

På den måde bliver anden adfærd, end den der ønskes reguleret,

påvirket mindst muligt. CO

-udledning er eksempelvis en konsekvens

af forbruget af brændstof i personbiler. En direkte regulering af CO

udledningen fra personbiler vil derfor være en afgift på brændstof,

som står i forhold til den negative effekt af CO

-udledningen, som

brændstofforbruget afføder.

Brændstofafgiftens niveau skal ses i sammenhæng med den reste-

rende del af ikke-kvotesektoren, siden reduktionsmålet på 39 pct.

gælder for sektoren som en helhed. Ideelt set bør der være en CO

afgift på tværs af ikke-kvotesektoren, der har et niveau, der sikrer en

omkostningseffektiv opnåelse af målsætningen.

12) En sådan afgift kaldes af økonomer for en Pigou-afgift.

Afgifter kan

reducere negativ

påvirkning

Miljøafgifter bør

ligge så tæt på

kilden som muligt

-afgift bør være

ens på tværs af

ikke-kvotesektoren

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Beskatning af personbiler II.4

Afgifter bør være

teknologineutrale

Princippet om neutral beskatning indebærer, at skatter og afgifter

udformes, så de i mindst mulig grad forvrider aktørernes adfærd i

forhold til en situation uden beskatning. Det betyder eksempelvis, at

reglerne for registreringsafgiften i udgangspunktet bør være ens for

alle biler, og ikke i særlig grad favorisere f.eks. elbiler. Med mindre en

afgiftsdifferentiering afspejler forskelle i eksterne effekter vil en sådan

differentiering bryde med neutralitetsprincippet.

Mange eksterne effekter fra personbiler, eksempelvis trængsel, ulyk-

ker, støj og slitage af infrastruktur, er knyttet til kørslens omfang,

snarere end brændstofforbruget. Hvis målet med bilbeskatningen er

at mindske disse negative eksterne effekter, bør afgiften som ud-

gangspunkt lægges direkte på kørslen, f.eks. i form af en kilometer-

afgift. Ideelt set bør denne afgift differentieres med hensyn til, hvor og

hvornår kørslen finder sted, da bidraget til f.eks. trængsel, ulykker og

støj varierer med tid og sted.

Der er ikke eksterne effekter forbundet med at købe eller eje en bil.

Hvis bilbeskatningen skal afspejle de negative eksterne effekter fra

biler, bør hverken køb eller ejerskab af personbiler afgiftspålægges.

Differentieret

kørselsafgift

målrettet eksterne

effekter

Ingen ekstern effekt

ved køb eller

ejerskab af bil

NUVÆRENDE BILBESKATNING

Køb, ejerskab og

brændstof beskattes

i dag

Beskatningen af personbiler i Danmark består af tre overordnede

elementer:



Beskatning ved køb (registreringsafgift)

Beskatning af ejerskab (vægtafgift og grøn ejerafgift)

Beskatning af brændstof

Derudover opkræves parkeringsafgifter i en række byer, afgift ved

benyttelse af broforbindelser samt afgift af ansvarsforsikring. Den

nuværende danske bilbeskatning er nærmere beskrevet i boks II.1.

13) En kilometerafgift bør også i et vist omfang variere mellem biltyper, da eksterne

effekter som f.eks. ulykker og luftforurening varierer med bilens alder, størrelse mv.

14) En undtagelse herfra er, at personbiler optager plads i det offentlige rum. Denne

eksterne effekt reguleres mange steder ved parkeringsafgifter.

15) Personbiler er også omfattet af en række bestemmelser på EU-niveau. Det omfatter

de såkaldte euronormer, som bl.a. stiller krav til nye bilers udledning af CO

. Den

gældende euronorm stiller krav til at nye biler fra 2015 maksimalt må udlede 130 g

pr. km i gennemsnit. Denne grænse strammes til 95 g CO

pr. km i 2021.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Beskatning af personbiler II.4

BOKS II.1

BESKATNING AF PERSONBILER

Registreringsafgift

Der betales registreringsafgift af et køretøj (nye og brugte), når et køretøj indregistreres i Dan-

mark. Afgiften udgør i 2018 85 pct. af den afgiftspligtige værdi op til 189.200 kr. og 150 pct. af re-

sten.

Der gives fradrag i den afgiftspligtige værdi for sikkerhedsudstyr og bilens præstation i kolli-

sionstests. Fradraget i den afgiftspligtige værdi er maksimalt 13.120 kr. For benzinbiler nedsættes

registreringsafgiften med 4.000 kr. for hver km pr. l, som bilen kører over 20 km pr. l, og hæves

med 6.000 kr. for hver km pr. l under denne grænse. Tilsvarende gælder for dieselbiler hvor

grænsen er 22 km pr. l. Disse grænseværdier vil i fremtiden øges, i takt med at brændstofeffektivi-

teten i nye biler bliver forbedret. Der er et minimumsniveau for registreringsafgiften på 17.000 kr.

Ejerafgift

Biler indregistreret den 1. juli 1997 eller senere er underlagt grøn ejerafgift, der er en halvårlig af-

gift, som differentieres efter bilens brændstofeffektivitet samt bilens drivmiddel. For benzinbiler va-

rierer afgiften i 2018 mellem 330 kr. og 11.680 kr. pr. halvår. Dieselbiler pålægges desuden en ud-

ligningsafgift, som skal kompensere for et lavere afgiftsniveau på dieselolie relativt til benzin. Så-

ledes varierer den samlede halvårlige ejerafgift for dieselbiler fra 460 kr. til 16.970 kr. pr. halvår.

Den 1. april 2010 blev desuden indført et årligt tillæg på 1.000 kr. for dieselbiler uden et godkendt

partikelfilter.

Biler indregistreret før 1. juli 1997 er underlagt vægtafgift, som ligeledes er en halvårlig afgift. Af-

giftens størrelse bestemmes af bilens egenvægt samt drivmiddel. For biler med egenvægt under

to ton varierer afgiften mellem 1.060 kr. og 4.200 kr. plus udligningsafgift for dieselbiler.

Brændstofafgift

Brugen af biler beskattes gennem en afgift på brændstof, som i 2018 er på 4,63 kr. pr. l for blyfri

benzin og 3,15 kr. pr. l for dieselolie.

Beskatning af el- og plug-in hybridbiler

For både el- og plug-in hybridbiler udregnes registreringsafgiften på samme måde som for kon-

ventionelle biler med en minimumsregistreringsafgift på 17.000 kr. Der er dog en række fradrag,

som gør, at el- og plug-in hybridbiler frem mod 2022 betaler en lavere afgift. For det første betales

der kun 20 pct. af afgiften til og med 2018, eller indtil der fra den 1. januar 2016 er nyregistreret

5.000 elbiler. Derefter indfases registreringsafgiften løbende frem mod 2022. Fra 2022 vil el- og

plug-in hybridbiler således betale fuld registreringsafgift. For det andet er der implementeret et

midlertidigt fradrag til og med 2021 i den afgiftspligtige værdi af el- og plug-in hybridbiler på 1.700

kr. pr. kWh batterikapacitet (op til 45 kWh). Endeligt gives der frem til og med 2019 et nedslag på

10.000 kr. i den samlede afgift for både el- og plug-in hybridbiler.

Den afgiftspligtige værdi er købsprisen inkl. moms og evt. ekstraudstyr samt en samlet avance på mindst

9 pct. for importør og forhandler, jf. www.skat.dk.

Brændstofafgiften er opdelt i energiafgift, CO

- og NO

-afgift. For blyfri benzin udgør disse hhv. 4,22 kr. pr.

l, 0,40 kr. pr. l og 0,01 kr. pr. l, mens de for dieselolie (til motorbrændstof) udgør hhv. 2,71 kr. pr. l, 0,43 kr.

pr. l og 0,01 kr. pr. l. For CO

svarer det til en afgift på 173 kr. pr. ton.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Beskatning af personbiler II.4

BOKS II.1

BESKATNING AF PERSONBILER, FORTSAT

Købere af el- og plug-in hybridbiler betaler pr. 1. januar 2016 grøn ejerafgift. Afgiften fastsættes

som for konventionelle biler efter en omregning af elforbruget (Wh) pr. km til km pr. l. I praksis be-

tyder det, at langt de fleste el- og plug-in hybridbiler betaler den laveste sats for ejerafgiften.

Der opkræves elafgift ved opladning af elbilers batteri. Mange elbilejere har et opladningsabon-

nement hos en elbiloperatør. Til og med 2019 får elbiloperatørerne en afgiftsrefusion på 99,5 pct.

af elafgiften. Flere selskaber vælger at betale denne refusion tilbage til deres kunder. El- og plug-

in hybridbilsejere uden et abonnement betaler almindelig elafgift på 0,91 kr. pr. kWh plus PSO-

afgift indtil denne er fuldt afviklet i 2022.

Registreringsafgift

og ejerafgift differen-

tieret med hensyn til

brændstofeffektivitet

Registreringsafgiften blev oprindeligt indført i 1925 for at begrænse

importen af luksusvarer af hensyn til handelsbalancen. I 2017 var

statens provenu fra registreringsafgiften ca. 16 mia. kr. Den grønne

ejerafgift er en halvårlig afgift, der i 2017 bidrog med ca. 8 mia. kr. til

statskassen, jf. Skatteministeriet (2017). Både registreringsafgiften og

ejerafgiften er differentieret med hensyn til bilers brændstofeffektivitet

og drivmiddeltype. Formålet med differentieringen er at tilskynde til

køb af mere energieffektive biler.

Der har været flere omlægninger af bilafgifterne de senere år, senest

i oktober 2017. Generelt har omlægningerne trukket i retning af lave-

re registreringsafgift og en større differentiering med hensyn til

brændstofeffektivitet. Ved den seneste omlægning blev registrerings-

afgiften sænket, mens ejerafgiften blev hævet.

El- og hybridbiler er som udgangspunkt underlagt samme beskatning

som diesel- og benzinbiler. Der er imidlertid en række fradrag i regi-

streringsafgiften for el- og hybridbiler, der har til formål at fremme

indfasningen af disse. Disse fradrag udfases frem mod 2022.

Der er afgifter på alle brændstoffer, der benyttes til personbiler. Afgif-

ten på diesel og benzin er sammensat af afgifter på CO

, NO

svovl. Derudover kommer energiafgift. Elforbrug er pålagt elafgift og

afgifter, der skal regulere den luftforurening (CO

, NO

og svovl), som

elproduktion medfører.

Omlægning i efterår

2017 har sænket

registreringsafgiften

og øget ejerafgiften

El- og hybridbiler er

lavere beskattet frem

til 2022

Brændstofafgifter

er rettet mod

miljøeffekter

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Beskatning af personbiler II.4

ER DEN NUVÆRENDE BESKATNING HENSIGTSMÆSSIG?

Beskatning vurderes

mht. omfang og

målrettethed

I det følgende diskuteres, hvorvidt den nuværende beskatning af

personbiler er i overensstemmelse med principperne for miljøafgifter.

Forholdet mellem de eksterne effekter og bilbeskatningen diskuteres

ud fra to overordnede kriterier:



Den samlede beskatning pr. kilometer kørt i forhold til de

marginale eksterne omkostninger pr. kilometer kørt

Målrettetheden af de enkelte afgifter i forhold til de eksterne

effekter

Provenu på godt 32

mia. kr. fra

bilbeskatning

Danske personbiler er generelt højt beskattet. Det samlede provenu

fra beskatning af private personbiler udgjorde i 2017 godt 32 mia. kr.

Det omfatter ca. 6,5 mia. kr. fra benzinafgiften i tillæg til provenuet fra

registrerings- og ejerafgifterne samt afgift af ansvarsforsikring, jf.

Skatteministeriet (2017). Ændringer i provenuet som følge af omlæg-

ningen af bilafgifterne i oktober 2017 vil blandt andet afhænge af, om

faldet i registreringsafgiften opvejes af flere solgte biler.

Der er udført en beregning af den samlede beskatning ved bilkørsel

på baggrund af Skatteministeriets forventning til salget af biler i 2016-

17, jf. boks II.2. Beregningen viser, at beskatningen af personbiler pr.

kilometer er henholdsvis 120 pct., 70 pct. og 50 pct. højere end de

negative eksterne effekter, benzin-, diesel- og elbiler genererer, jf.

figur II.4. Det fremgår, at brændstofafgiften for diesel- og benzinbiler

samt elafgiften for elbiler, i dag væsentlig højere, end de eksterne

omkostninger forbundet hermed.

Denne konklusion gælder både før og efter den seneste omlægning

af bilafgifterne. Registreringsafgiften udgør størstedelen af afgifterne,

efterfulgt af brændstofafgifter, ejerafgift og afgift af ansvarsforsikring.

Afgiftsomlægningen i oktober 2017 medførte en sænkning af registre-

ringsafgiften og en forhøjelse af ejerafgiften for en gennemsnitlig

benzin-, diesel- eller elbil. For benzinbiler udlignede disse hinanden

mens diesel- og elbiler fik en nettoafgiftslettelse.

Der er i beregningen anvendt en marginal ekstern omkostning for

svarende til en marginal reduktionsomkostning på 116 kr. pr. ton

på baggrund af en analyse i kapitel III. Konklusionerne om, at be-

skatningen af biler overgår de eksterne effekter gælder stadig, hvis

man i stedet benytter en marginal skadesomkostning for CO

på 563

kr. pr. ton, jf. afsnit II.3.

Beskatning pr. km

overstiger klart de

eksterne effekter

Personbiler stadig

højt beskattet efter

omlægning i 2017…

… også ved en

højere marginal

omkostning for CO

100

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Beskatning af personbiler II.4

BOKS II.2

OPGØRELSE AF AFGIFTER OG MARGINALE EKSTERNE EFFEKTER

FOR PERSONBILER PR. KM

For at vurdere beskatningens størrelsesorden i forhold til de marginale eksterne omkostninger er

der foretaget en beregning af beskatningen for en gennemsnitlig bil pr. kilometer kørt gennem le-

vetiden. Disse sammenholdes med de gennemsnitlige marginale eksterne effekter præsenteret i

afsnit II.3. Sammenligningen er lavet for hhv. benzin-, diesel- og elbiler.

Beregningen af afgifterne bygger på Skatteministeriets skøn for solgte biler i Danmark før og efter

afgiftsomlægningen i efteråret 2017. For hver biltype kendes registreringsafgift, ejerafgift samt

brændstofeffektivitet. Der er anvendt en såkaldt realitetsfaktor på 1,39 for tage højde for, at den

faktiske brændstofeffektivitet er lavere end den, der er oplyst af forhandleren, jf. Tietge mfl. (2017).

Denne realitetsfaktor betyder, at det faktiske brændstofforbrug er 39 pct. større, end det den offi-

cielle brændstofeffektivitet skulle tilsige. Afgiften på benzin, diesel og el er fra Skatteministeriet, jf.

boks II.1. Afgiften af ansvarsforsikring er beregnet som provenuet herfra, divideret med antallet af

personbiler, jf. Skatteministeriet (2013 og 2017) og Vejdirektoratet (2017).

Antallet af kilometer kørt for hhv. benzin-, diesel- og elbiler bygger på tal for gennemsnitlig årlig

kørsel, opdelt efter bilernes alder, størrelse og drivmiddeltype, jf. Energistyrelsen (2017b). Det

gennemsnitlige antal kilometer kørt er beregnet som et vægtet gennemsnit af de solgte biler for-

delt på drivmiddeltype og størrelse. Der er anvendt en gennemsnitlig levealder for alle biler på

15,7 år, jf. Danmarks Statistik, Statistikbanken.

De samlede afgifter pr. kilometer er i gennemsnit ca. 75 pct. højere end de marginale eksterne ef-

fekter både før og efter afgiftsomlægningen i oktober 2017. Beregningen viser også, at afgifterne

overgår de eksterne omkostninger med 30-60 pct., selv med det højere skøn for de marginale

eksterne omkostninger ved trængsel på 0,35 kr. pr. km fra Transport DTU og COWI (2017).

Økonomi og Miljø, 2018

101

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Beskatning af personbiler II.4

FIGUR II.4

AFGIFTER OG EKSTERNE EFFEKTER

Beskatning af personbiler overgår de eksterne effekter.

Kr. pr. km

Ekst. effekter

Benzin

Brændstofafgift

Ejerafgift

Eksterne effekter (kørsel)

Diesel

Registreringsafgift

Afgift af ansvarsforsikring

Eksterne effekter (brændstof)

Anm.:

Kilde:

De eksterne omkostninger er opdelt i dem, der skyldes kørsel (her-

under ulykker, trængsel og støj) og dem, der skyldes brændstoffor-

brug (herunder luftforurening og CO

). Det skraverede område viser

de eksterne effekter fra brændstof, hvis man i stedet for den margi-

nale reduktionsomkostning på 116 kr. pr. ton anvender en marginal

skadesomkostning på 563 kr. pr. ton. De marginale eksterne om-

kostninger er beskrevet i afsnit II.3. Beregningen af afgifterne pr. km

er beskrevet nærmere i boks II.2.

Egne beregninger på baggrund af forventet antal solgte biler oplyst

af Skatteministeriet, Skatteministeriet (2013 og 2017), Energistyrel-

sen (2017b), Vejdirektoratet (2017), De Økonomiske Råds formand-

skab (2013, 2016 og 2017) og Transport DTU og COWI (2017).

Beskatning af elbiler

overgår de eksterne

omkostninger med

klar margin

I beregningen er det på baggrund af tal fra Energistyrelsen (2017b)

antaget, at elbiler kører en del kortere i løbet af deres levetid, end

benzin og dieselbiler. Det trækker den samlede beskatning pr. kilo-

meter op. En følsomhedsberegning viser imidlertid, at selv med den

samme kørsel som benzinbiler, overgår beskatningen af elbiler de

eksterne omkostninger. Beregninger viser også, at hvis de elbiler, der

blev solgt i 2016-17, havde betalt fuld registreringsafgift, ville beskat-

ningen pr. kilometer have været fem gange så høj som de eksterne

omkostninger. Hvis der ses bort fra salget af luksuselbiler, ville be-

skatningen pr. kilometer ved fuld registreringsafgift være godt 70 pct.

højere end de eksterne effekter.

102

Økonomi og Miljø, 2018

Ekst. effekter

Efter okt. '17

Før okt. '17

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,4

0,3

0,2

0,1

0,0

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Beskatning af personbiler II.4

Neutralitetsprincip

bør ses i sammen-

hæng med den

samlede beskatning

Princippet om neutral beskatning tilsiger, at reglerne for fastsættelse

af registreringsafgiften i udgangspunktet bør være ens for alle biler,

herunder elbiler. Neutralitetsprincippet bør dog betragtes for beskat-

ning af personbiler som helhed. Elbiler adskiller sig eksempelvis fra

konventionelle biler ved, at de er dyrere i anskaffelse, men billigere at

køre i. Det kan derfor ikke udelukkes, at neutralitetsprincippet kan

tilsige en hvis differentiering af registreringsafgiften for at modvirke en

eventuel skævvridning i den samlede bilbeskatning.

De eksterne effekter fra personbiler kan groft inddeles i dem, der

skyldes forbruget af energi (f.eks. CO

, NO

), og dem, der skyldes

kørsel (f.eks. trængsel, støj, ulykker og partikler). For at give bilister-

ne de mest hensigtsmæssige incitamenter, bør afgifterne ligge så tæt

på “udledningen” som muligt, nemlig på brændstof og kørsel. Det gør

de kun i begrænset grad i dag.

Registreringsafgiften og den grønne ejerafgift er med til at påvirke

sammensætningen af bilparken. Det sker primært ved at mindske

antallet af biler. Derudover tilskynder differentieringen af afgifterne i

forhold til brændstofeffektivitet til, at bilkøbere vælger biler med en

lavere CO

-udledning pr. kilometer. Således bidrager disse afgifter

indirekte til at reducere CO

-udledningen (og andre udledninger fra

brændstofforbrug og kørsel), men ikke på en målrettet måde. Det

skyldes, at der ikke er et en-til-en forhold mellem det, der reguleres

(ejerskab af bil) og årsagen til den eksterne effekt (anvendelse af

brændstof og kørsel).

Det er væsentligt dyrere at reducere de eksterne effekter fra brænd-

stofforbrug og kørsel med en registreringsafgift, end med en målrettet

kilometerafgift. Ved at indføre en målrettet kilometerafgift opnås en

samfundsøkonomisk nettogevinst, fordi gevinsten ved at reducere de

eksterne effekter er større end det velfærdstab, afgiften forårsager.

Ved en registreringsafgift er der derimod risiko for, at velfærdstabet

for bilisterne overstiger gevinsten ved at reducere de eksterne om-

kostninger, jf. boks II.3.

Gældende afgifter

ligger i begrænset

grad tæt på kilden til

miljøpåvirkning

Registrerings- og

ejerafgift påvirker

bilparkens

sammensætning og

-udledning

Registreringsafgift

en samfunds-

økonomisk dyr måde

at reducere kørsel

og CO

Økonomi og Miljø, 2018

103

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Beskatning af personbiler II.4

BOKS II.3

SAMFUNDSØKONOMISK OMKOSTNING VED AT REGULERE KØRSEL

I denne boks illustreres, hvorfor ikke-målrettede afgifter som registreringsafgiften er en samfunds-

økonomisk omkostningsfuld måde at regulere negative eksterne effekter forbundet med kørsel i

personbiler.

I figur A ses et eksempel, hvor der er en efterspørgsel efter kørsel i personbiler svarende til bili-

sternes marginale nytte af en ekstra kilometer (MN). Bilisternes marginale private omkostning ved

at køre en ekstra kilometer er beskrevet af kurven MPO. Kørsel genererer imidlertid negative eks-

terne effekter som trængsel, ulykker og støj. Disse indgår sammen med de marginale private om-

kostninger i den marginale samfundsøkonomiske omkostning (MSO), som derfor ligger over MPO.

At MSO er stigende, mens MPO er flad, afspejler, at der er stigende marginale trængselsomkost-

ninger når kørselsomfanget stiger mod vejnettets kapacitetsgrænse. I fravær af beskatning vil der

køres

kilometer, hvor den marginale nytte (MN) ved at køre svarer til den marginale private om-

kostning (MPO).

FIGUR A

REGULERING AF EKSTERNE EFFEKTER VED KØRSEL

Det samfundsøkonomiske optimum findes i punktet

k’,

hvor MSO krydser MN. I forhold til

det private optimum,

er nettogevinsten ved reduktionen i de eksterne omkostninger vist

ved den grønne trekant i figuren. Denne reduktion i kørselsomfanget kan i eksemplet opnås

på to måder:



ved at lægge en afgift,

direkte på kørslen, svarende til de eksterne omkostninger

ved at hæve registreringsafgiften

104

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Beskatning af personbiler II.4

BOKS II.3

SAMFUNDSØKONOMISK OMKOSTNING VED AT REGULERE KØRSEL,

FORTSAT

Ved at indføre en kilometerafgift på

reduceres kørslen fra

til

k’.

Den samlede reduktion i de eks-

terne omkostninger svarer til summen af arealet af den grønne og den orange trekant. Den sam-

fundsøkonomiske omkostning ved dette tiltag er velfærdstabet for forbrugerne ved at begrænse

kørslen for alle biler, hvilket svarer til den orange trekant i figuren. Dette kaldes af økonomer død-

vægts- eller forvridningstabet. Nettogevinsten ved denne regulering er derfor beskrevet ved den

grønne trekant.

Ved en forhøjelse af registreringsafgiften vil antallet af biler falde, hvilket medfører et fald i efter-

spørgslen efter kørsel (MN). I figuren illustreres dette ved at MN-kurven skifter til MN’. Det reduce-

rer også kørslen til

k’.

Velfærdstabet for forbrugerne ved at reducere antallet af biler svarer til

summen af den orange og den røde trekant. Forbrugertabet ved at fjerne de sidst kørte kilometer

for alle biler er mindre end hvis det samme antal kilometer fjernes ved at nogle bilejere helt må gi-

ve afkald på at køre. Hvis arealet af den røde trekant er større end den grønne trekant, medfører

en forhøjelse af registreringsafgiften et samfundsøkonomisk nettotab.

Eksemplet viser, at en kørselsafgift vil opnå den ønskede reduktion i de eksterne effekter og sam-

tidig medføre en samfundsøkonomisk nettogevinst. Denne gevinst vil altid være større end ved en

forhøjelse af registreringsafgiften, som kan medføre et samfundsøkonomisk tab.

Kørselsafgift bør

differentieres efter

tid og sted

Ideelt set bør kørsel pålægges en afgift differentieret efter tid og sted,

i forhold til omkostningen ved trængsel, støj, ulykkesrisiko, slitage af

infrastruktur og partikelforurening. Teknologier som GPS og kamera-

overvågning gør det muligt at differentiere afgiften i henhold til, hvor

og hvornår en bil kører, jf. Trængselskommissionen (2013).

For at

en sådan afgift skal have den ønskede effekt er det afgørende, at

bilisterne kender afgiftssatserne. Graden af differentiering bør derfor

afvejes i forhold til, at afgiftssystemet ikke bliver for komplekst.

En mulig afgiftsmodel er en simpel kørselsafgift f.eks. baseret på

aflæsning af kilometertæller ved lovpligtige syn. En sådan afgift vil

være den samme, lige meget hvor og hvornår kørslen finder sted, og

bør derfor have et niveau, der svarer til de gennemsnitlige marginale

eksterne omkostninger for forskellige biler. En sådan afgift vil tilskyn-

de, at der generelt køres mere hensigtsmæssigt hvorved de eksterne

effekter fra personbiler reduceres. Afgiften er imidlertid ikke målrettet

variationer i de eksterne effekter i forhold til tid og sted. Der er derfor

Simpel kørselsafgift

en mulighed

16) På de tyske motorveje (og alle hovedveje fra 1.7.2018) opkræves en kørselsafgift for

tung transport (tysk og udenlandsk) baseret på GPS-teknologi. Afgiften varierer med

sted, men ikke med tidspunkt, jf. www.toll-collect.de.

Økonomi og Miljø, 2018

105

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

ikke tale om en optimal løsning.

Derudover skal det overvejs, hvor-

dan man undgår snyd med kilometertallet, jf. De Økonomiske Råds

formandskab (2013). Hvis man ikke ønsker en kørselsafgift, er

brændstofafgiften et bedre instrument til at regulere de eksterne

effekter fra kørsel end registrerings- og ejerafgifter, jf. tidligere.

II.5

ANALYSE AF REDUKTIONS-

OMKOSTNINGER FOR CO

FRA

PERSONBILER

I dette afsnit præsenteres resultaterne fra en ny empirisk analyse af

omkostningerne ved at reducere CO

-udledningen fra personbiler ved

at øge brændstofafgiften i Danmark i 2030. På baggrund af resulta-

terne beregnes en kurve, der viser de marginale samfundsøkonomi-

ske reduktionsomkostninger, dvs. hvor meget hvert ekstra ton CO

koster at reducere.

I det følgende gennemgås model og data, der ligger til grund for

analysen. Analysens afgrænsninger skitseres derefter kort. Efterføl-

gende beskrives dannelsen af et grundscenarie for 2030 samt bereg-

ningsgangen i opgørelsen af de marginale reduktionsomkostninger.

Herefter præsenteres de overordnede resultater fra analysen samt

følsomhed på disse.

Ny empirisk analyse

af reduktions-

omkostninger fra

fra personbiler

Indhold i afsnit

MODEL

Formål med

analysen

Formålet med analysen er at beregne de samfundsøkonomiske om-

kostninger ved at reducere udledningen af CO

fra privatejede per-

sonbiler ved at øge brændstofafgiften. Til at opgøre disse omkostnin-

ger er der udviklet en ny model. Modellen benyttes til at beregne,

hvilke og hvor mange biler hver dansk familie har samt hvor langt, de

kører i 2030. Den samlede CO

-udlening fra personbiler i 2030 be-

regnes på baggrund af de enkelte familiers bilvalg og kørselsomfang.

Den nye model er udviklet i samarbejde med Anders Munk-Nielsen,

Økonomisk Institut, Københavns Universitet og er nærmere beskre-

17) Betalingsringe er en alternativ måde at afgiftspålægge kørsel med personbiler, som er

differentieret med hensyn til tid og sted. En sådan afgift er ikke målrettet kørselsom-

fanget, men kan være målrettet trængsel.

106

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

vet i et dokumentationsnotat tilgængeligt på De Økonomiske Råds

hjemmeside.

Ny model med høj

detaljeringsgrad

Modellen beskriver danske familiers bilvalg og kørsel på et detaljeret

niveau. Der er eksempelvis taget højde for, at familier med forskellig

indkomst, arbejdsafstand og alder har forskellige biler og kørsels-

omfang. Familierne kan i modellen vælge mellem et udvalg af biler,

der varierer med blandt andet alder, størrelse, hestekræfter, brænd-

stofeffektivitet og pris. Udvalget af biler omfatter benzin-, diesel- og

elbiler. Familierne kan også vælge ikke at have nogen bil. Variationen

på tværs af familier og biler gør, at sammenhængen mellem bilvalg,

kørsel og familierens velfærd kan beregnes.

Reduktionsomkostningerne findes ved at hæve brændstofafgiften i

modellen, da denne afgift er det mest målrettede instrument til at

reducere udledningen af CO

, jf. afsnit II.4. Modellen har en række

egenskaber, der gør den velegnet til at analysere effekter af afgifts-

ændringer. For det første kan en familie vælge, om den vil have nul,

en eller to biler.

Det betyder, at modellen kan belyse familiens ad-

færd og velfærdsændring ved en stigning i brændstofafgiften, og ved

at familien eksempelvis dropper bil nummer to eller slet ikke har no-

gen bil. For det andet kan en familie i modellen vælge mellem nye og

brugte biler. Endelig bestemmes familiens valg af bil og kørselsom-

fang samtidigt i modellen. Det betyder, at ændringer i familiernes

velfærd ved afgiftsændringer, der påvirker både bilvalg og kørsel,

beregnes konsistent. Modellen er nærmere beskrevet i boks II.4.

I praksis vil tilpasningen af bilparken til ændringer i brændstofafgiften

ske over en årrække, i takt med at folk udskifter deres biler. Dette

skyldes blandt andet transaktionsomkostninger i forbindelse med køb

og salg af bil. I modellen får alle familier imidlertid mulighed for at

tilpasse deres valg af bil (type og antal) og kørselsomfang til afgifts-

omlægningen med det samme. Det betyder, at trægheden i udskift-

ningen af bilparken ikke indgår i modellen. Derfor skal effekterne af

en afgiftsomlægning i modellen tolkes som en langsigtet tilpasning.

Model velegnet til at

analysere

afgiftsændringer

Resultater skal

tolkes som

langsigtet tilpasning

18) For familier, som vælger at have to biler, medregnes en samspilseffekt, som fanger,

at de ikke vil køre lige langt i begge biler, og at de formentligt vil vælge to forskellige

biltyper (eksempelvis en stor og en lille).

Økonomi og Miljø, 2018

107

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

BOKS II.4

BESKRIVELSE AF MODEL

Til at beregne de marginale reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler i 2030 er udviklet en

model for danske familiers bilvalg og kørsel. Modellen simulerer adfærd på familieniveau for et re-

præsentativt udvalg af danske familier. Modellen er nærmere beskrevet i et dokumentationsnotat

tilgængeligt på De Økonomiske Råds hjemmeside.

Modelramme

I modellen maksimerer familierne deres nytte af bilejerskab og andet forbrug gennem deres valg

af antal biler (nul, en eller to), biltype (f.eks. stor eller lille, ny eller gammel) og kørselsomfang

(km). Den enkelte families valg af bil (type og antal) samt kørselsomfang bestemmes af familier-

nes og bilernes karakteristika samt priser og afgifter på biler og brændstof, jf. figur A.

FIGUR A

MODELRAMME

Anm.:

Familiernes karakteristika omfatter bl.a. alder, arbejdsafstand og indkomst. Bilernes karakteristika

omfatter bl.a. vægt, hestekræfter, brændstofeffektivitet, pris og alder. Afgifter omfatter registrerings-

afgift, grøn ejerafgift, og brændstofafgift.

Modellens output er den totale bilbeholdning i befolkningen (antal og typer af biler), den samlede

mængde udledt CO

, familiernes forbrugeroverskud relateret til bil og kørsel, statens provenu fra

afgifter samt det samlede antal kørte kilometer. På baggrund af sidstnævnte beregnes værdien af

de eksterne effekter knyttet til kørsel, eksempelvis trængsel, ulykker og støj, jf. afsnit II.3. Ændrin-

gen i outputvariablerne som følge af eksempelvis en højere brændstofafgift vil afhænge af æn-

dringen i den enkelte families tilpasning af kørsel og bilvalg.

Estimation

Modellen er estimeret på mikrodata for danske familier og personbiler i perioden 2003-15. Oplys-

ninger om familiernes karakteristika stammer fra Danmarks Statistiks registerdata. Bilernes karak-

teristika er hentet fra Det Centrale Motorregister. Oplysninger om, hvor langt den enkelte bil har

kørt, er baseret på synsdata, som indeholder aflæsninger af bilers kilometertæller foretaget ved

periodiske syn. Det fulde sample omfatter i alt ca. 34 mio. observationer for familier og ca. 3,5 mio.

synsobservationer. Modellen er estimeret på et 1 pct. sample af danske familier. På grund af få

observationer i perioden 2003-15 indgår elbiler ikke i estimationssamplet.

108

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

BOKS II.4

BESKRIVELSE AF MODEL, FORTSAT

I modellen foretages familiernes beslutninger om kørsel og bilvalg simultant. Familierne kan vælge

mellem ingen bil og 20 forskellige bilvarianter, der repræsenterer “typiske” biler og alle mulige

kombinationer af disse (i alt 231 kombinationer, når familierne kan vælge op til to biler). Bilvarian-

terne er dannet med udgangspunkt i familiernes faktiske biltyper i data (f.eks. VW Golf) og varierer

med hensyn til alder, pris, brændstofeffektivitet samt tekniske karakteristika. Begrænsningen til 20

bilvarianter skyldes beregningstekniske hensyn.

Blandt modellens centrale egenskaber er, hvordan ændringer i f.eks. brændstofpriser og indkomst

påvirker bilejerskab og kørsel i familierne. Dette fremgår af de estimerede elasticiteter for brænd-

stofpris og indkomst, jf. tabel A. Elasticiteterne afhænger af familiernes karakteristika, og varierer

derfor på familieniveau. Her rapporteres gennemsnittet på tværs af alle familier.

TABEL A

ELASTICITETER FOR BRÆNDSTOFPRIS OG INDKOMST

Brændstofpris

Responsvariable

Kort sigt

Lang sigt

Indkomst

Lang sigt

------------------------- Pct. -------------------------

Kørselsomfang

Familier med en bil

Familier med to biler

Udledt CO

i ikke-kvotesektoren

Antal biler

Anm.:

Kilde:

•

-0,21

-0,09

•

-0,82

•

-0,84

-0,53

0,71

•

0,72

0,64

De kortsigtede elasticiteter er betinget på ejerskab af en eller to biler.

De kortsigtede elasticiteter gælder for en situation, hvor familierne kun kan ændre deres kørsel. De

langsigtede elasticiteter gælder, hvor familierne udover kørsel også kan tilpasse type og antal biler.

Egne beregninger.

Elasticiteterne skal tolkes som den procentvise ændring i responsvariablene, når brændstofpris el-

ler indkomst stiger med 1 pct. Eksempelvis falder kørslen i gennemsnit med 0,82 pct., når brænd-

stofprisen stiger med 1 pct., mens en tilsvarende stigning i indkomsten vil øge kørslen med 0,71

pct. På kort sigt, når det ikke er muligt at skifte bil, begrænser familier med én bil kørslen mere

end familier med to. Kørslen falder imidlertid mindre end på lang sigt, hvor familierne får mulighed

for at ændre bilvalg.

Centrale afgrænsninger og antagelser

Modellen analyserer bilvalg og kørsel i private personbiler. Varebiler, firmaleasede biler, hybrid-

biler, personbiler, der benyttes til erhvervsformål (f.eks. taxier), samt familier, der har mere end to

biler, er udeladt fra analysen. Ændringer i infrastruktur samt priser på og substitution med kollektiv

transport indgår endvidere ikke i analysen.

Økonomi og Miljø, 2018

109

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

Velfærdstab skyldes

adfærdsændringer

og afgiftsbetaling

En forhøjelse af brændstofafgiften medfører et tab af velfærd for

familierne. Det skyldes, at de reagerer på den forhøjede afgift ved at

køre noget mindre, end de ellers ville foretrække. Dette kaldes af

økonomer et tab af forbrugeroverskud, og skyldes, at familierne æn-

drer adfærd. Forbrugeroverskuddet bliver ligeledes mindre, hvis af-

giftsstigningen får familierne til at vælge en anden biltype og færre

biler, end de ville i udgangspunktet. Endelig reducerer selve afgifts-

betalingen forbrugeroverskuddet.

En styrke ved modellen er, at den beskriver hver enkelt families reak-

tion på en afgiftsændring, samt deres velfærdstab og hvor meget de

betaler i afgifter. I modellen tages højde for, at forskellige familier kan

reagere forskelligt på en stigning i brændstofprisen. Eksempelvis

giver modellen mulighed for, at højindkomstfamilier er mindre føl-

somme overfor prisstigninger end familier med lavere indkomst.

Modellens grundlæggende egenskaber omfatter, hvordan ændringer i

brændstofprisen påvirker det gennemsnitlige kørselsomfang. Model-

len forudsiger, at når brændstofprisen stiger med 1 pct., vil kørslen på

kort sigt (når familierne ikke har mulighed for at skifte eller fravælge

deres bil) falde med 0,21 pct. i gennemsnit.

Denne effekt ligger

indenfor det spænd, der findes i litteraturen på området. En omfat-

tende international undersøgelse af litteraturen finder således, at det

umiddelbare fald i kørslen typisk er mellem 0,20 og 0,30 pct. når

brændstofprisen stiger med 1 pct., jf. Graham og Glaister (2002). Et

dansk studie finder effekter på hhv. 0,28 pct. og 0,30 pct. på kort sigt,

jf. Munk-Nielsen (2015), mens en prognosemodel for dansk vejtrafik

estimerer et umiddelbart fald i kørslen på 0,22 pct., ved en stigning i

brændstofprisen på 1 pct., jf. Fosgerau mfl. (2004).

På længere sigt, hvor familierne har mulighed for at tilpasse deres

bilvalg til en ændring i brændstofafgiften, forudsiger modellen, at

kørslen falder med 0,82 pct., ved en stigning i brændstofafgiften på 1

pct. At stigningen i kørselsomfanget er større når der tages højde for

bilvalg, skyldes hovedsagligt, at nogle familier helt fravælger at have

bil. Det øger den gennemsnitlige effekt på kørslen af en afgiftsstig-

ning markant. Den langsigtede effekt er sværere at sammenholde

med dansk litteratur, da der ikke foreligger sammenlignelige studier,

hvor kørsel, antal biler og valg af biltype estimeres samtidigt. I den

internationale litteratur finder man generelt et fald i kørslen ved en

stigning i brændstofprisen på 1 pct. i intervallet 0,60-0,80 pct., når der

tages højde for tilpasning i valg af biler, jf. Graham og Glaister (2002)

og Goodwin mfl. (2004).

19) Kørslen ændrer sig mindre for familier med to biler.

Model tillader

forskelle i familiers

tilpasning til

afgiftsændringer

Afgiftsstigning

reducerer kørslen på

kort sigt…

… og på lang sigt

110

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

Modellens effekter

troværdige på kort

og lang sigt

Sammenligningen med litteraturen tyder på, at effekterne i den præ-

senterede model er troværdige i forhold til at beregne, hvordan en

ændring i brændstofafgiften påvirker kørslen på kort og lang sigt.

AFGRÆNSNING

Faktorer udenfor

modellen kan

påvirke resultaterne

Den præsenterede model er partiel i den forstand, at den ikke omfat-

ter alle potentielle faktorer, der kan tænkes at påvirke de marginale

reduktionsomkostninger fra personbiler. I det følgende drøftes kort,

hvordan nogle af de udeladte faktorer kan tænkes at påvirke resulta-

terne fra analysen.

Når brændstofprisen for personbiler stiger, vil der være øget incita-

ment til at skifte til kollektiv transport. Ændringer i substitutionsmulig-

heder mellem personbiler og kollektiv transport er ikke omfattet af

modellen.

Det antages derfor implicit, at udbuddet af kollektiv trans-

port bliver på det nuværende niveau frem til 2030. Hvis den kollektive

transport forbedres i perioden, kan det forventes at sænke såvel

kørselsomfanget i private personbiler som det velfærdstab, familierne

oplever ved en stigning i brændstofafgiften.

Træghed i tilpasning af kørselsomfang og i udskiftning af bilparken

indgår ikke i den præsenterede model. Familier har i praksis ikke altid

mulighed for, at tilpasse deres kørsels- og bilvalg lige så hurtigt som

antaget i modellen, f.eks. på grund af arbejds- og budgetmæssige

hensyn. Det medfører, at familierne kan køre mere og have flere

og/eller mindre brændstofeffektive biler, end de ellers ville foretrække

med den højere afgift. At denne træghed ikke indgår i modellen træk-

ker i retning af, at modellens beregning af de marginale reduktions-

omkostninger kan være et underkantsskøn.

Ved en stigning i brændstofafgiften er det muligt, at grænsehandlen

med brændstof vil stige. En øget grænsehandel vil reducere familier-

nes samlede udgift til brændstof samt provenuet fra salg af brændstof

i Danmark. Samtidigt vil det sænke den danske udledning i ikke-

kvotesektoren, da denne medregnes i det land, brændstoffet sælges.

At denne effekt ikke er medregnet i modellen trækker i retning af, at

de beregnede reduktionsomkostninger kan være et overkantsskøn.

Substitution med

kollektiv trafik

Træghed i tilpasning

af bilparken

Øget grænsehandel

20) Substitutionsmulighederne mellem personbiler og kollektiv transport afhænger af,

hvor man bor. Generelt gælder, at hvis bosætningsmønstret i 2030 afviger betydeligt

fra det, der er antaget, kan det også påvirke reduktionsomkostningen for CO

fra per-

sonbiler. F.eks. reduceres kørselsbehovet, hvis folk bor tættere på deres arbejde i

2030.

Økonomi og Miljø, 2018

111

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

Omfang af udeladte

effekter afhænger af

stigning i

brændstofafgiften

Der er således udeladte effekter, der kan trække både ned og op i

forhold til modelberegningerne af de marginale reduktionsomkostnin-

ger. Betydningen af de nævnte effekter kan afhænge af, hvor store

ændringer i brændstofafgiften, der regnes på.

GRUNDSCENARIE I 2030

Grundscenarie

baseret på

tilgængelige skøn

For at kunne beregne de marginale reduktionsomkostninger ved en

ændring i brændstofafgiften et det nødvendigt at etablere et grund-

scenarie. Det sker i to trin. Udgangspunktet er de senest tilgængelige

skøn for blandt andet indkomstniveau, demografi og bilernes priser

og karakteristika i 2030, jf. boks II.5. Hernæst anvendes modellen til

at beregne familiernes bil- og kørselsvalg i 2030, når afgifterne følger

vedtagne regler.

En vigtig faktor i grundscenariet for 2030 er, at familierne i tillæg til

diesel- og benzinbiler også kan vælge elbiler. Familierne kan ikke i

modellen “se”, om en bestemt bil er en elbil. Elbilerne adskiller sig

imidlertid fra de konventionelle biler med hensyn til prisstruktur og en

højere energieffektivitet, faktorer som indgår i familiernes valgoverve-

jelser. Det er i grundscenariet antaget, at elbilernes rækkevidde ikke er

en begrænsende faktor set med familiernes øjne. Det svarer til en

antagelse om, at elbilerne i 2030 har en rækkevidde tilsvarende kon-

ventionelle biler. Denne antagelse er behæftet med usikkerhed, men

understøttes af de seneste skøn for udviklingen i batteriteknologi og

opladeinfrastruktur, jf. OECD og IEA (2017). Med de valgte antagelser

er andelen af elbiler i grundscenariet sammenlignelig med niveauet i

Energistyrelsens basisfremskrivning, jf. Energistyrelsen (2017a).

Elbilernes udvikling er generelt svær at forudsige, og da den potenti-

elt har stor betydning for CO

-udledningen fra personbiler i ikke-

kvotesektoren, er der foretaget følsomhedsanalyser af antagelserne

vedrørende denne udvikling, jf. nedenfor.

Overordnet er grundscenariet i 2030 kendetegnet ved, at der er flere

familier og et højere indkomstniveau end i 2015. I grundscenariet er

der i 2030 ca. 50 pct. flere biler end i 2015, og der køres ca. 50 pct.

flere kilometer.

Halvdelen af stigningen skyldes, at der i 2030 er

21) De gældende regler for afgifter på personbiler er gennemgået i boks II.1.

22) En stigning i antal kørte km på 50 pct. vil alt andet lige medføre øget trængsel. Det er der

ikke taget højde for i modellen, hvilket trækker i retning af, at stigningen i antallet af biler

og antal km kørt kan være et overkantsskøn. En forbedring af infrastrukturen frem mod

2030 vil modvirke denne effekt. Det er også det Energistyrelsens basisfremskrivning fin-

der, hvori der tages højde for forbedringer i infrastrukturen, jf. Energistyrelsen (2017a).

Elbiler antages at

være konkurrence-

dygtige i 2030

Elbilers udvikling

behæftet med

usikkerhed

Flere biler, mere

kørsel og nærmest

uændret CO

udledning i 2030

112

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

flere familier, og at deres indkomst er højere. Resten af stigningen

skyldes, at bilerne i 2030 er mere brændstofeffektive og derfor billige-

re i drift, hvilket bidrager til stigningen i den samlede kørsel. På trods

af stigningen i kørsel, er den samlede CO

-udledning fra personbiler i

ikke-kvotesektoren nærmest uændret fra 2015-30. Det skyldes dels,

at 18 pct. af bilerne i 2030 er elbiler (hvis udslip medregnes i kvote-

sektoren), og dels at brændstofeffektiviteten i de konventionelle biler

er forbedret med 33 pct.

Fortolkning af

resultater i grund-

scenariet og i

Energistyrelsens

basisfremskrivning

Modellens grundscenarie skal fortolkes som en langsigtet tilpasning,

hvor familierne har mulighed for at optimere deres valg. Det er vigtigt

at holde for øje, når resultaterne herfra sammenlignes med Energisty-

relsens basisfremskrivning, hvor den fulde tilpasning ikke har fundet

sted. Energistyrelsen forventer eksempelvis, at elbiler i 2030 udgør 4

pct. af bilparken, hvilket er væsentlig lavere end elbilandelen på 18

pct. i grundscenariet. Fordi der er øjeblikkelig tilpasning af bilparken i

grundscenariet, kan elbilandelen med fordel sammenholdes med

basisfremskrivningens skøn for elbilers andel af nybilsalget, som er

på 19 pct.

I Energistyrelsens basisfremskrivning lægges det til grund, at bilpar-

ken i 2030 er på ca. 3,2 mio. personbiler, hvilket ligger tæt op af de

3,3 mio. i modellens grundscenarie. Basisfremskrivningen viser også,

at CO

-udledning fra personbiler i ikke-kvotesektoren er tilnærmel-

sesvis uændret fra 2017-30, og på samme niveau som udledningen i

modellens grundscenarie. Derudover regnes der med en stigning i

antallet af kørte kilometer på ca. 29 pct. fra 2016-30, jf. Energistyrel-

sen (2017a). Det er noget lavere end i grundscenariet, hvilket blandt

andet skyldes at grundscenariet har en større bestand af biler, samt

at den gennemsnitlige kørsel pr. bil i grundscenariet stiger med ind-

komst, mens den antages at være fast i basisfremskrivningen. Når

der tages højde for, at modellens grundscenarie ikke medregner

træghed i tilpasningen af kørselsomfang og bilpark frem mod 2030,

stemmer resultaterne godt overens med Energistyrelsens basisfrem-

skrivning.

Grundscenarie stem-

mer rimeligt med

Energistyrelsens

basisfremskrivning

23) I dette kapitel fokuseres alene på CO

-reduktioner i ikke-kvotesektoren. Forholdet

mellem kvote- og ikke-kvotesektoren er nærmere undersøgt i kapitel III.

Økonomi og Miljø, 2018

113

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

BOKS II.5

GRUNDSCENARIE 2030

Der dannes et grundscenarie for 2030 som udgangspunkt for beregningen af de marginale reduk-

tionsomkostninger. Dette indebærer et skøn for udviklingen i tre overordnede kategorier af variab-

le fra det sidste dataår (2015) og frem til 2030:



Familiernes karakteristika

Bilers karakteristika og priser

Brændstofpriser og afgifter

Disse variable svarer til modellens inputvariable, jf. boks II.4. Deres antagne udvikling i perioden

2015-30 er beskrevet nærmere nedenfor.

Familiernes karakteristika

Udviklingen i befolkningens størrelse og sammensætning bygger på en fremskrivning foretaget på

SMILE-modellen, jf. Hansen og Markeprand (2015). Den overordnede befolkningsfremskrivning er

knyttet til DREAM’s og Danmarks Statistiks befolkningsfremskrivning fra 2017. Modellen leverer et

datasæt bestående af befolkningen i 2030 med tilhørende demografiske variable (alder, antal

husholdninger, bopælskommune, indkomst mv.). Familiernes disponible indkomst antages at stige

i takt med den forventede vækst i BNP i konvergensprogrammet, jf. Regeringen (2017).

Bilernes karakteristika

I 2030 antages konventionelle biler at have en kvalitet, der er sammenlignelig med den nuværen-

de bilpark. Det vil sige, at en given bilvariant (f.eks. VW Golf) antages at have den samme vægt,

antal hestekræfter mv. som i 2015. Når det gælder bilernes brændstofeffektivitet, antages denne

imidlertid at forbedres frem mod 2030, på baggrund af antagelser i Energistyrelsens bilvalgsmo-

del. Prisen uden afgifter på en bestemt bilvariant antages konstant i perioden 2015-30.

For elbiler antages, at disse er sammenlignelige med diesel- og benzinbiler i 2030 med hensyn til

rækkevidde og mulighed for “optankning”. Fordi modellen er estimeret uden elbiler, er denne an-

tagelse konsistent med, at familierne vurderer elbiler på samme måde som de konventionelle bi-

ler, når de vælger bilvariant i 2030. Prisen på elbiler antages at falde i tråd med antagelserne i

Energistyrelsens bilvalgsmodel samt OECD og IEA (2017). Prisfaldet skyldes et fald både i pro-

duktionsomkostningerne for karroseriet og i prisen på batteriet.

Brændstofpriser og afgifter

Det antages, at brændstofpriser i 2030 følger udviklingen i basisfremskrivningen, jf. Energistyrel-

sen (2017a).

Beskatningen af personbiler i 2030 antages i grundscenariet at være som efter omlægningen af

bilafgifterne i oktober 2017. Registreringsafgiftens skalaknæk og afgiftsprocenter fastholdes såle-

des for benzin- og dieselbiler. For elbiler indfases afgiften gradvist og er fuldt indfaset i 2022.

Grænsen for fradrag for brændstofeffektivitet i registreringsafgiften antages at følge udviklingen i

den gennemsnitlige brændstofeffektivitet i nye biler. Den grønne ejerafgift antages at blive på det

114

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

BOKS II.5

GRUNDSCENARIE 2030, FORTSAT

niveau, der er gældende fra juli 2018. Brændstofafgifter fastholdes ligeledes i grundscenariet på

nuværende niveauer, bortset fra at PSO udfases af elafgiften frem mod 2022.

Baseret på antagelserne beskrevet overfor, beregnes i modellen et grundscenarie for 2030, jf. ta-

bel A. I modellen simuleres et grundscenarie for 2015 og 2030. I tabellen er også vist faktiske tal

for 2015 fra forskellige kilder samt tal fra Energistyrelsens basisfremskrivning for 2030. Tabellen

viser, at modellens simulerede resultater i 2015 og 2030 stemmer godt overens med andre kilder.

TABEL A

SAMMENLIGNING AF GRUNDSCENARIE FOR 2015 OG 2030

Modellens simulationer i 2015 og 2030 passer overordnet godt overens med andre kilder.

2015

2030

Basisfrem-

(simuleret) (simuleret) skrivningen

---------------------------- Antal ----------------------------

Biler (mio.)

Familier (mio.)

Kørte km (mia.)

Andel elbiler

Udledt CO

(mio. ton)

2,3

3,0

38,1

0,0

6,8

2,2

3,0

40,8

0,0

7,1

3,3

60,2

0,18

7,1

3,2

•

44,6

0,19

7,2

------------ Gennemsnit ------------

Antal biler pr. familie

Disponibel indkomst pr. familie (tusind kr.)

Anm.:

0,78

348

0,74

348

393

•

Tal for antal biler og antal familier er hentet fra Danmarks Statistik, Statistikbanken, tal for antal km

kørt stammer fra Vejdirektoratet (2017) og tal for CO

kommer fra Nielsen mfl. (2017).

Henviser til Energistyrelsens basisfremskrivning fra 2017. Andelen elbiler er i forhold til nybilsalget.

Udledt CO

omfatter kun udledninger i ikke-kvotesektoren. CO

fra elbilers energiforbrug antages regu-

leret i kvotesektoren. Tallet fra basisfremskrivningen omfatter både private og erhvervsbiler.

Den disponible indkomst i 2015 er kendt fra estimationssamplet, og er derfor ikke simuleret.

Afvigelserne mellem første og anden søjle skyldes, at nogle observationer er sorteret fra i estimerein-

gen af modellen, jf. boks II.4. Det gælder eksempelvis familier med flere end to biler. Databehandlin-

gen er nærmere beskrevet i et dokumentationsnotat tilgængelig på De Økonomiske Råds hjemmeside.

Elasticiteterne for brændstofpris og indkomst er i grundscenariet for 2030 mindre end de elasticiteter,

der er præsenteret i boks II.4. Det skyldes at indkomsterne er højere og bilerne er mere brændstofef-

fektive i 2030, hvilket medfører, at familierne er mindre følsomme for prisændringer.

Danmarks Statistik, Statistikbanken og Det centrale motorregister, Vejdirektoratet (2017), Nielsen mfl.

(2017), Energistyrelsen (2017b) og egne beregninger på baggrund af registerdata.

Kilde:

Økonomi og Miljø, 2018

115

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

BEREGNING AF MARGINALE REDUKTIONSOMKOSTNINGER

I 2030

Tre elementer indgår

i de marginale

reduktions-

omkostninger

De marginale reduktionsomkostninger i 2030 findes ved at hæve

brændstofafgiften, hvorefter afvigelserne i bil- og kørselsvalg samt

velfærd, i forhold til grundscenariet, kan beregnes. Reduktionsom-

kostningerne udgøres af tre overordnede elementer:



Familiernes velfærdstab (tab af forbrugeroverskud)

Statens provenu

Eksterne effekter

Disse elementer beskrives kort i det følgende. Beregningen af de

marginale reduktionsomkostninger er nærmere beskrevet i boks II.6.

BOKS II.6

BEREGNING AF MARGINALE REDUKTIONSOMKOSTNINGER

De marginale reduktionsomkostninger for CO

i 2030 beregnes ved gradvist at forhøje brændstof-

afgiften fra niveauet i grundscenariet. Den marginale reduktionsomkostning for en given reduktion

i CO

-udledningen kan skrives som:

(1)

∆

Her angiver

ΔFO

ændringen forbrugeroverskuddet som følge af afgiftsændringen. Hertil tillægges

Δπ

, ændringen i statens provenu, da dette tilbageføres til familierne. Endelig tillægges

ΔEkstern,

ændringen i de eksterne effekter som følge af reduktionen i kørsel. Denne sum divideres med

ΔCO

, ændringen i CO

forbundet med afgiftsændringen.

Hver gang afgiften forhøjes, får familierne mulighed for at tilpasse sig ved at vælge antal og type

af bil(er) og kørsel. For hvert niveau af brændstofafgiften,

, fås dermed nye værdier for CO

udledning, forbrugeroverskud, statens provenu samt eksterne effekter. Hvert niveau af

giver

dermed et punkt,

, på den marginale reduktionsomkostningskurve hvor x-aksen er den akkumu-

lerede reduktion i CO

-udledninger. Ethvert punkt,

, på kurven beregnes på følgende måde:

(2)

Familiernes velfærd

påvirkes af

afgiftsbetaling og

provenuændringer

En stigning i brændstofafgiften medfører en omkostning for familierne

i form af tabt forbrugeroverskud, fordi de bliver ringere stillet end før

afgiftsændringen. Derudover vil en højere brændstofafgift give inci-

tament til at købe en mere brændstofeffektiv bil eller elbil. Det vil

påvirke provenuet fra såvel brændstofafgiften som registrerings-,

ejer- og elafgiften. I analysen antages, at statens provenu fra forhø-

116

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

jelsen af brændstofafgiften tilbageføres til familierne som en lump-

sum betaling.

Dermed svarer det beregnede velfærdstab til det

samfundsøkonomiske forvridningstab ved afgiftsændringen.

Reduktion af

eksterne effekter en

positiv sidegevinst

En reduktion i kørslen vil også mindske de eksterne effekter forbun-

det hermed. Det omfatter blandt andet trængsel, ulykker og støj, jf.

afsnit II.3. Reduktionen af disse effekter er i denne sammenhæng en

sidegevinst ved reduktionen af CO

og medregnes derfor i de margi-

nale reduktionsomkostninger.

Den samlede ændring i forbrugeroverskuddet (efter tilbageførsel af

provenu) og de eksterne effekter forbundet med en lille stigning i

brændstofafgiften divideret med den resulterende CO

-reduktion

udgør den marginale reduktionsomkostning. I næste underafsnit præ-

senteres en beregning af de marginale reduktionsomkostninger for

Danmark i 2030.

Opgørelse af den

marginale

reduktions-

omkostning

RESULTATER

Reduktion i CO

udledning på 1,8

mio. ton

Der er regnet på en stigning i brændstofafgiften på op til 10 kr., hvil-

ket i modellen svarer til en reduktion i udledningen fra personbiler på

op til 1,8 mio. ton CO

i forhold til udledningen i grundscenariet på 7

mio. ton.

De beregnede marginale reduktionsomkostninger for CO

fra person-

biler i 2030 er stærkt stigende med reduktionens størrelse, jf. figur

II.5. Beregningerne viser, at ved en samlet reduktion på 1,8 mio. ton

koster det første ton ca. 2.000 kr. at reducere, mens det sidste

ton koster godt 5.000 kr. at reducere. Den totale omkostning ved

reduktionen findes ved arealet under den marginale reduktionsom-

kostningskurve.

Hvert punkt på den marginale reduktionsomkostningskurve beskriver et

scenarie med en given brændstofafgift. Efterhånden som afgiften sti-

ger, ændres sammensætningen af bilparken og det samlede kørsels-

omfang. Således er der færre biler og en lavere samlet kørsel, jo læn-

gere til højre på kurven man befinder sig. Der sker også et skifte imod

flere elbiler og mere brændstofeffektive biler, når afgiften stiger. En

stigning i brændstofafgiften på 2 kr. medfører eksempelvis en stigning i

antallet af elbiler på 4 pct. og et fald i det samlede antal biler på 2 pct.

24) Med lump-sum menes, at alle familier får det samme beløb tilbagebetalt uanset

bilejerskab. Det tilbageførte provenu omfatter ændringer i provenu fra brændstofafgift,

registrerings- og ejerafgift samt elafgift betalt af elbilsejere.

Marginale

reduktions-

omkostninger fra

personbiler er

stærkt stigende

Bilparken og kørslen

ændres, når afgiften

stiger

Økonomi og Miljø, 2018

117

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

FIGUR II.5

MARGINAL REDUKTIONSOMKOSTNINGS-

KURVE FOR CO

FRA PERSONBILER

Der er stigende omkostninger ved at reducere CO

fra personbiler.

Ved en stigning i brændstofafgiften på 1 kr. er den marginale reduk-

tionsomkostning 2.275 kr. pr. ton.

Kr. pr. ton

5.400

4.900

4.400

3.900

3.400

2.900

2.400

1.900

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

Reduktion i CO

-udledening (mio. ton)

Anm.:

Kilde:

Afgiftsstigningen i kr. pr. l er i forbrugerpriser (inkl. moms). Figuren

viser reduktionsomkostninger for ikke-kvotesektoren.

Egne beregninger.

Kr. pr. l

Tab af velfærd udgør

størstedelen af

reduktions-

omkostningerne

Det klart største bidrag til de marginale reduktionsomkostninger

kommer fra tabet af velfærd for familierne. Tilbageførslen af provenu

begrænser det samlede velfærdstab til en vis grad. Reduktionen i de

eksterne effekter fra ulykker, trængsel og støj mv. modvirker kun

velfærdstabet i begrænset omfang.

De marginale reduktionsomkostninger fra personbiler er væsentlig

højere end i kvotesektoren, hvor den forventede kvotepris i EU's

kvotemarked i 2030 på 88 kr. pr. ton CO

Den i forvejen høje be-

skatning af personbiler begrænser kørslen, jf. afsnit II.4. Det er derfor

ikke overraskende, at det er relativt dyrt at reducere kørslen yderlige-

re ved en stigning i brændstofafgiften.

Reduktions-

omkostninger er

relativt høje for

personbiler

25) Den forventede kvotepris i 2030 er beregnet i modellen for EU ETS præsenteret i

afsnit III.4.

118

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

Resultater robuste

for ændring i priser

på biler

Opgørelsen af de marginale reduktionsomkostninger bygger på en

række antagelser og er derfor behæftet med usikkerhed. Det gælder

blandt andet antagelser om bilpriser i grundscenariet i 2030, herunder

prisforholdet mellem elbiler og konventionelle biler. Yderligere beregnin-

ger med ændringer i prisen på elbiler og prisen på konventionelle biler

tyder dog på, at de marginale reduktionsomkostninger er robuste.

Tilstedeværelsen af elbiler er imidlertid ikke ubetydelig for de margi-

nale reduktionsomkostninger, jf. figur II.6. Konkret betyder familiernes

mulighed for at vælge elbiler, at omkostningen ved at reducere CO

udledningen er godt 300 kr. lavere pr. ton. Det skyldes, at elbiler

fremstår som en forholdsvist nær substitut for konventionelle biler i

2030, med de valgte antagelser. For en del familier vil velfærdstabet

ved at skifte til en elbil være mindre end ved at begrænse kørslen,

når brændstofafgiften stiger. Da elbiler samtidig flytter CO

udledningen fra ikke-kvotesektoren til kvotesektoren, vil der opnås en

relativt stor reduktion til en relativt lav omkostning.

Familiernes mulighed for at vælge elbiler påvirker også CO

udledningen i grundscenariet. Det skyldes, at 18 pct. af bilerne i

grundscenariet er elbiler. Uden elbiler ville der i stedet have været

flere konventionelle biler, og dermed også en større CO

-udledning. I

et scenarie uden elbiler ville udledningen af CO

i 2030 således være

8 mio. ton, svarende til godt 1 mio. ton højere end i grundscenariet.

Elbiler sænker de

marginale

reduktions-

omkostninger

Elbiler sænker

-udledning i

grundscenariet

26) Beregningerne er nærmere beskrevet i et dokumentationsnotat, der er tilgængeligt på

De Økonomiske Råds hjemmeside.

Økonomi og Miljø, 2018

119

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Analyse af reduktionsomkostninger for CO

fra personbiler II.5

FIGUR II.6

REDUKTIONSOMKOSTNINGSKURVE MED

OG UDEN ELBILER

De marginale reduktionsomkostninger er højere, når familierne ikke

har mulighed for at vælge elbiler.

Kr. pr. ton

5.900

5.400

4.900

4.400

3.900

3.400

2.900

2.400

1.900

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

Reduktion i CO

-udledening (mio. ton)

Med elbiler

Anm.:

Uden elbiler

Kilde:

Reduktionerne for de to scenarier tager udgangspunkt i forskellige

udledningsniveauer. Det skyldes, at CO

-udledning fra elbilers ener-

giforbrug ikke medregnes i ikke-kvotesektoren. Der vil derfor være

en mindre udledning i scenariet med elbiler, inden afgiften forhøjes.

På trods af forskellen i udledningsniveau er de marginale reduk-

tionsomkostninger for en given mængde CO

sammenlignelige.

Egne beregninger.

OPSAMLING

Det er relativt dyrt

at reducere

-udledning

fra personbiler

Dette afsnit præsenterer nye beregninger for de marginale redukti-

onsomkostninger for CO

fra private personbiler i 2030. Beregninger-

ne bygger på en ny model for danske familiers bilvalg og kørsel, som

benyttes til at analysere en stigning i brændstofafgiften i 2030. Analy-

sen viser, at det er relativt dyrt at reducere CO

-udledningen fra per-

sonbiler. Den marginale omkostning ved en reduktion i CO

udledningen på op til 1,8 mio. ton ligger således mellem 2.000 og

5.000 kr. pr. ton. Hovedparten af denne omkostning udgøres af vel-

færdstabet i familierne, som bliver ringere stillet af den ændring i

kørsel og bilvalg, som afgiftsstigningen medfører.

120

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Sammenligning med andre analyser II.6

Resultater robuste

mht. ændringer i

bilpriser

Resultaterne hviler på en række antagelser om bilernes karakteristika

i 2030. Følsomhedsanalyser viser, at de marginale reduktions-

omkostninger er robuste overfor ændringer i antagelsen om pris-

forholdet mellem konventionelle biler og elbiler.

II.6

SAMMENLIGNING MED ANDRE

ANALYSER

I dette afsnit sammenlignes resultaterne i afsnit II.5 med resultaterne

fra tre danske studier, som undersøger en række specifikke CO

reducerende tiltag i blandt andet transportsektoren. Det drejer sig om

to nylige studier fra Klimarådet (2017) og Dansk Energi (2017), samt

det såkaldte Virkemiddelkatalog udarbejdet af Tværministeriel ar-

bejdsgruppe (2013).

I analyserne bestemmes et potentiale for forskellige tiltag. Potentialet

svarer til den yderligere reduktion i CO

-udledningen set i forhold til

en situation uden tiltaget. For hvert tiltag beregnes en reduktions-

omkostning pr. ton CO

, der kan sammenlignes med resultaterne fra

afsnit II.5. De undersøgte tiltag er ændrede afgifter på brændstof og

kørsel samt indførsel af elbiler.

Der er lagt en række forskellige beregningsmetoder til grund i analy-

serne, hvilket kan gøre det svært direkte at sammenligne resultater-

ne. Der er endvidere forskel på, hvad der medtages i beregningen af

reduktionsomkostningerne, samt hvilken tidsperiode, der undersøges,

jf. boks II.7.

Generelt finder andre analyser også, at det er relativt dyrt at reducere

-udledningen via højere afgifter på brændstof, jf. tabel II.1. I Kli-

marådet (2017) og Tværministeriel arbejdsgruppe (2013) undersøges

effekterne af en stigning i brændstofafgiften med 0,40 kr. pr. l. Reduk-

tionsomkostningen bestemmes på baggrund af en ældre beregning

fra Skatteministeriet. Beregningen medregner ikke mulighed for skift

fra konventionelle personbiler til elbiler. Reduktionen i de to studier er

ca. 0,3 og 0,7 mio. ton CO

med tilhørende reduktionsomkostninger

på omkring 2.600-2.800 kr. pr. ton CO

Danske studier

af reduktions-

omkostninger i

transportsektoren

Transportsektorens

tiltag dækker både

personbiler og tung

transport

Svært direkte at

sammenligne

resultater

Andre finder også

høje omkostninger

ved reduktion af CO

med brændstofafgift

Økonomi og Miljø, 2018

121

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Sammenligning med andre analyser II.6

BOKS II.7

FORSKELLE I BEREGNING AF REDUKTIONSOMKOSTNINGER

I boksen gennemgås forskelle i beregninger af reduktionsomkostninger mellem analysen i afsnit

II.5 og tre andre danske opgørelser af reduktionsomkostninger inden for transport. De undersøgte

studier er to nylige studier fra Klimarådet (2017) og Dansk Energi (2017) samt Virkemiddelkatalo-

get udarbejdet af Tværministeriel arbejdsgruppe (2013). Forskellene betyder, at det i princippet

kan være vanskeligt direkte at sammenligne resultater herfra med resultaterne præsenteret i afsnit

II.5.

For det første indgår der ikke velfærdstab ved substitution til elbiler i beregningerne af tiltag i

Dansk Energi (2017) og Klimarådet (2017). Velfærdstabet opstår, fordi forbrugere ud over de rene

driftsomkostninger pr. km typisk har præference for hvilken bil, de ønsker at køre i. Endvidere kan

der være implementeringsomkostninger i forbindelse med indførelsen af tiltag. Dette trækker i ret-

ningen af, at de andre studier undervurderer de marginale reduktionsomkostninger.

For det andet tager andre danske studier ikke udgangspunkt i indførelsen af en afgift for tiltag ret-

tet mod elbiler. Indførelsen af en afgift vil betyde, at familierne har mulighed for at tilpasse deres

valg, når afgiften stiger. Familierne kan således vælge at have færre biler, købe en elbil, reducere

deres kørsel eller vælge en mere brændstofeffektiv bil. Analysen for personbiler i afsnit II.5 tager

højde for disse valg.

For det tredje er der forskelle i analysernes undersøgte tidsperiode. I kapitlets empiriske analyse

undersøges reduktionsomkostninger i en etårig periode, helt konkret 2030. Fælles for de tre andre

analyser er, at de er beregnet på en længere årrække. Klimarådet (2017) og Dansk Energi (2017)

undersøger potentiale og reduktionsomkostninger i perioden 2021-30, mens resultaterne i Virke-

middelkataloget opgøres på baggrund af perioden 2013-42. Resultaterne fra disse studier er søgt

justeret, så der opnås et etårig potentiale og reduktionsomkostning for 2030. For Klimarådet

(2017) og Dansk Energi (2017) skønnes et potentiale i 2030 på baggrund af en antagelse om,

hvor stor andel af det samlede potentiale for hele perioden, der kan tildeles 2030. Potentialer er

opgjort for 2020 i Virkemiddelkataloget. De etårige omkostninger for 2030 er opgjort som den

gennemsnitlige reduktionsomkostning over hele perioden.

Mulighed for at

vælge elbil mindsker

reduktions-

omkostningen

Til sammenligning finder analysen i afsnit II.5 en lavere reduktions-

omkostning på omkring 2.000 kr. pr. ton CO

ved en tilsvarende æn-

dring i brændstofafgiften. En grund til forskellen mellem analyserne er

formodentligt muligheden for at kunne vælge elbiler, når afgiften på

brændstof ændres. Substitution mellem konventionelle biler og elbiler

i kapitlets analyse gør det muligt at reducere CO

-udledningen uden

at ændre på kørselsomfanget. Reduktionsomkostningen bliver derfor

mindre.

122

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Sammenligning med andre analyser II.6

TABEL II.1

REDUKTIONSOMKOSTNINGER VED AFGFITSÆNDRING OG ELBILER

Det er relativt dyrt at reducere CO

-udledningen fra personbiler med højere afgifter på brændstof

og kørsel.

Tiltag

Tværministeriel arbejdsgruppe (2013)

0,40 kr. pr. l stigning i brændstofafgift

Kørselsafgift på 0,25 kr. pr. km

Klimarådet (2017)

Mindre vejtransport (øget brændstofafgift)

Elbiler

Dansk Energi (2017)

Elbiler (lille)

Elbiler (mellem)

Elbiler (stor)

2030-potentiale

Mio. ton CO

2030-reduktionsomkostning

Kr. pr. ton CO

0,7

1,3

2.767

4.345

0,3

0,6

2.600

900

0,2

0,7

0,2

-1.179

-1

1.283

Anm.:

Kilde:

2030-potentiale og reduktionsomkostning er overført fra 2020.

Brændstofafgiften øges med 0,40 kr. pr. l.

I Dansk Energi (2017) opgøres potentialer og omkostninger for tre indfasningsprofiler. I Energistyrel-

sen (2017b) forventes det, at elbilsalget for alvor kommer i gang fra 2025. Derfor vises kun potentiale

og reduktionsomkostning for den sene indfasningsprofil, hvor indfasningen starter i 2025. De to andre

indfasningsprofiler starter nu og er dyrere.

Omkostninger er opgjort i 2017-priser.

Egne beregninger på baggrund af Tværministeriel arbejdsgruppe (2013), Klimarådet (2017) og Dansk

Energi (2017).

Omkostninger ved

afgift på kørsel er

højere end på

brændstof

Tværministeriel arbejdsgruppe (2013) har også undersøgt effekten af

at indføre en kilometerbaseret afgift på person- og varebiler samt

motorcykler. Resultaterne herfra viser, at en generel kørselsafgift er

en dyrere måde at mindske CO

-udledninger på end en generel afgift

på brændstof. Det skyldes, at en generel kørselsafgift er mindre mål-

rettet CO

, jf. afsnit II.4.

To danske analyser undersøger effekterne af, at en del af den sam-

lede bilpark i 2030 erstattes af elbiler. I Dansk Energi (2017) under-

søges effekter af indfasning af elbiler med tre forskellige størrelser. I

analysen sammenholdes forskelle på direkte omkostninger, eksterne

effekter og CO

-udledninger for konventionelle biler og elbiler. Både

reduktionsomkostninger og potentialer varierer med størrelsen af

elbilen. Indførelsen af særligt små og mellemstore elbiler i 2025 har

Omkostning for

indførsel af elbil

afhænger af bilens

størrelse

Økonomi og Miljø, 2018

123

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Sammenfatning og anbefalinger II.7

ifølge denne opgørelse en negativ reduktionsomkostning. Den nega-

tive omkostning afspejler, at gevinster i form af besparelser i brænd-

stofomkostninger og reduktion i eksterne effekter fra blandt andet

mindre støj overstiger omkostninger til køb og drift af elbilen. Opgø-

relsen medtager ikke forbrugernes velfærdstab ved at substituere til

elbiler. Indførsel af store elbiler har en reduktionsomkostning på ca.

1.300 kr. pr. ton CO

. Klimarådet (2017) analyserer reduktionsom-

kostningen ved indfasning af elbiler uden at differentiere størrelsen.

Ifølge analysen er reduktionsomkostningen 900 kr. pr. ton CO

Forskelle i

reduktions-

omkostninger

ved elbiler

De marginale reduktionsomkostninger ved indførslen af elbiler er

noget lavere end resultaterne i dette kapitel. Det kan skyldes to for-

hold. For det første indgår de privatøkonomisk fordelagtige elbiler

allerede i grundscenariet for 2030. Disse elbiler indgår derfor ikke i

den marginale reduktionsomkostningskurve vist i afsnit II.5. Disse er

medregnet i den marginale reduktionsomkostning fra Dansk Energi

(2017) og delvist i Klimarådet (2017). For det andet tages der i de

andre danske analyser ikke højde for, at der kan være et velfærdstab

for forbrugere ved at substituere til elbiler. Udeladelsen af velfærds-

tabet trækker i retning af, at omkostningen ved indførsel af elbiler

undervurderes.

II.7

SAMMENFATNING OG

ANBEFALINGER

Der er mange gevinster ved et velfungerende transportsystem.

Transport er imidlertid også behæftet med en række negative ekster-

ne effekter. Trængsel og ulykker udgør de væsentligste eksterne

omkostninger ved transport.

Personbiler står for en væsentlig del af de danske udledninger af

, som fører til klimaforandringer. Transport i personbiler tegner

sig således for ca. 20 pct. af de samlede udledninger fra ikke-

kvotesektoren.

Både gevinster og

omkostninger fra

transport

Personbiler er en

væsentlig kilde til

-udledning

27) Indfasningen af elbiler vil flytte dele af transportens CO

-udledning fra ikke-

kvotesektoren til kvote-sektoren. Klimarådet (2017) argumenterer for, at øgede dan-

ske udledninger i kvotesektoren ikke modsvares af lavere udledninger andre steder i

Europa. Derfor medregner Klimarådet (2017) merprisen ved vedvarende energi i for-

hold til den almindelige elpris i omkostningen for elbiler.

124

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Sammenfatning og anbefalinger II.7

Kendskab til

omkostninger ved

-reduktion er

vigtigt

Det forventes, at personbiler også i 2030 vil udgøre en stor del af de

danske udledninger i ikke-kvotesektoren. EU har pålagt Danmark at

reducere udledningen fra ikke-kvotesektoren med 39 pct. i 2030 set i

forhold til 2005. For at sikre at Danmark lever op til denne forpligtelse

på en omkostningseffektiv måde, er det relevant at kende de marginale

reduktionsomkostninger i de enkelte ikke-kvoteomfattede sektorer.

Formålet med kapitlet er at undersøge omkostningen ved at reducere

-udledningen fra personbiler i ikke-kvotesektoren. Til det formål

er udviklet en ny model til beregning af de marginale reduktions-

omkostninger. Modellen anvendes til at beregne konsekvensen af

afgiftsændringer for velfærd, bilejerskab og kørsel for danske familier

i 2030.

Modellen bygger på oplysninger for danske familiers bilforbrug og

kørsel i perioden 2003-15. Ud fra modellen er det beregnet, hvordan

ændringer i eksempelvis brændstofpriser og indkomst påvirker de

enkelte familiers bilejerskab og kørsel.

For at kunne beregne reduktionsomkostningerne i 2030 er det nød-

vendigt at kende karakteristika for familier, biler samt priser på

brændstof og afgifter i 2030. Der er derfor dannet et grundscenarie

for 2030 baseret på tilgængelige skøn for udviklingen i indkomster og

demografi. For konventionelle benzin- og dieselbiler antages det, at

bilerne i 2030 ligner bilerne i 2015 med undtagelse af brændstofeffek-

tiviteten, der antages at stige gennem perioden. Prisen på benzin- og

dieselbiler antages at være konstant, idet der dog højde for de æn-

dringer i bilbeskatningen, der blev aftalt i 2015 og 2017. For elbiler

antages produktions- og batteriprisen at falde frem mod 2030, men

større batterier og afvikling af rabatten på registreringsafgiften træk-

ker i retning af, at købsprisen på elbiler i 2030 er større end i 2015.

I modellen beregnes den marginale reduktionsomkostning ved at øge

brændstofafgiften i 2030. En højere brændstofafgift øger familiernes

omkostninger ved at køre. Familierne kan tilpasse sig den højere pris

på brændstof på flere måder: De kan udskifte deres bil til en mere

brændstofeffektiv variant, køre mindre eller vælge at have færre eller

ingen biler. Herudover kan familierne vælge at udskifte deres benzin-

eller dieselbil med en elbil. Ændringer i familiernes bil- og kørselsvalg

er forbundet med velfærdstab for familierne. Velfærdstabet forbundet

med selve afgiftsbetalingen er i beregningen neutraliseret ved, at

provenuet fra den højere brændstofafgift antages at blive tilbageført

til husholdningerne. Herudover opstår en gevinst som følge af reduk-

tioner i eksterne effekter fra transporten i form af eksempelvis træng-

sel, ulykker og støj.

Kapitlet analyserer

reduktions-

omkostninger for

fra personbiler

Model bygger på

oplysninger om

danske familier og

biler

Grundscenarie

for 2030

Beregning af

marginale

reduktions-

omkostninger

Økonomi og Miljø, 2018

125

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Sammenfatning og anbefalinger II.7

Det er relativt dyrt at

reducere CO

fra

personbiler

Analysen viser, at det er muligt at reducere CO

-udledningen fra

personbiler, men omkostningerne er høje i forhold til omkostningerne

i resten af ikke-kvotesektoren, jf. kapitel III. For en lille reduktion i

udledningen af CO

i forhold til grundscenariet er den marginale re-

duktionsomkostning på knap 2.000 kr. pr. ton. Skal personbiler stå for

en reduktion på 1 mio. ton CO

, er omkostningen knap 3.500 kr. for

det sidste ton CO

Modellens resultater er baseret på en række antagelser om blandt

andet udviklingen i bilernes priser og karakteristika. Resultaterne er

derfor behæftet med usikkerhed. Følsomhedsanalyser af de relative

priser på konventionelle biler og elbiler viser, at disse antagelser i et

vist omfang har betydning for den samlede CO

-udledning fra per-

sonbiler i ikke-kvotesektoren i 2030. Følsomhedsanalyserne viser

imidlertid også, at de marginale reduktionsomkostninger er rimelig

robuste overfor ændringer i det relative prisforhold mellem konventio-

nelle biler og elbiler.

De relativt høje omkostninger ved at reducere CO

fra personbiler

skyldes, at personbiler i udgangspunktet er underlagt en omfattende

beskatning. Den samlede beskatning af personbiler bør svare til de

eksterne omkostninger, der genereres i form af trængsel, ulykker,

støj, CO

-udledning mv. De nuværende afgifter vurderes at være

væsentligt højere end det, der kan begrundes ud fra hensyn til de

eksterne effekter. Det gælder både for konventionelle biler samt for

elbiler.

Bilbeskatningen er ikke bare for høj set i forhold til de eksterne effek-

ter, men er også sammensat på en uhensigtsmæssig måde. Som

udgangspunkt bør beskatningen lægges så tæt som muligt på de

aktiviteter i form af kørsel og brændstofforbrug, som giver anledning

til de eksterne omkostninger. Det er imidlertid ikke tilfældet i dag.

En væsentlig del af den nuværende beskatning af personbiler består

af afgifter på køb og ejerskab af biler. Afgifterne påvirker antallet af

personbiler og dermed indirekte den samlede kørsel, men der er ikke

en tæt sammenhæng mellem afgifterne og de negative effekter af

kørslen.

Brændstofafgiften er målrettet udledningen af CO

og dele af luftforu-

reningen fra personbiler. Denne afgift er derfor velegnet til at regulere

-udledning fra biler. Brændstofafgiften er i dag væsentlig højere

end de eksterne effekter forbundet med brændstofforbrug. Herudover

er registrerings- og ejerafgifter differentieret efter personbilers

brændstofeffektivitet. Instrumenterne påvirker kun indirekte CO

Reduktions-

omkostninger

robuste for

ændringer i

antagelser

Nuværende

beskatning af

personbiler højere

end gener tilsiger …

… og er ikke

målrettet de

skadelige aktiviteter

Afgifter på køb og

ejerskab ikke

målrettet skadelig

aktivitet

Brændstofafgift

målrettet CO

dele af luftforurening

126

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Sammenfatning og anbefalinger II.7

udledning og er derfor mindre velegnet til at regulere disse udlednin-

ger end brændstofafgiften.

Størstedelen af

eksterne effekter

reguleres bedst med

kørselsafgifter

Omlægning af

bilbeskatning kan

øge velfærd

De største eksterne effekter fra personbiler i form af trængsel, ulykker

og støj opstår ved kørsel. Disse effekter reguleres mest målrettet

gennem kørselsafgifter, der i princippet bør differentieres efter kørs-

lens sted og tidspunkt. I dag pålægges ikke kørselsafgifter.

En skatteomlægning, der forskyder bilbeskatningen væk fra registre-

rings- og ejerafgifter hen mod kørselsafgifter, vil øge velfærden. Lige-

ledes vil en omlægning, der reducerer den samlede bilbeskatning

(navnligt registrerings- og ejerafgift), kunne øge velfærden.

Med omlægningen af bilbeskatningen i efteråret 2017 blev registre-

ringsafgiften sænket, hvilket isoleret set er et skridt i den rigtige ret-

ning. Reduktionen bliver dog næsten udlignet af en stigning i ejer-

afgifter, så den samlede beskatning af personbiler ikke er ændret

væsentligt. Bilbeskatningens sammensætning er heller ikke blevet

mere målrettet i forhold til de eksterne effekter fra personbiler.

Fortsat høj

beskatning af biler

efter omlægning i

efteråret 2017

Økonomi og Miljø, 2018

127

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler Litteratur

LITTERATUR

Dansk Energi (2017):

Lad energisektoren løfte Danmarks klimaind-

sats. Bidrag til opfyldelse af klimamål 2021-30 ved grøn omstilling af

transport, erhverv og opvarmning.

Analyse nr. 28.

De Økonomiske Råds formandskab (2011):

Økonomi og Miljø, 2011.

De Økonomiske Råds formandskab (2013):

Økonomi og Miljø, 2013.

De Økonomiske Råds formandskab (2016):

Økonomi og Miljø, 2016.

De Økonomiske Råds formandskab (2017):

Økonomi og Miljø, 2017.

Energistyrelsen (2017a):

Basisfremskrivning 2017.

Energistyrelsen (2017b):

Baggrundsrapport til basisfremskrivning 2017.

Finansministeriet (2017): Ny vejledning i samfundsøkonomiske konse-

kvensvurderinger. Pressemeddelelse d. 28.08.2017. www.fm.dk.

Fosgerau, M., M. Holmblad og N. Pilegaard (2004):

ART. En aggre-

geret prognosemodel for dansk vejtrafik.

DTF notatserie, 5.

Fosgerau, M. og T.C. Jensen (2011): A Green Reform is not Always

Green.

Transportation Research Part C,

30, s. 210-220.

Goodwin, P., J. Dargay og M. Hanly (2004): Elasticities of Road Traf-

fic and Fuel Consumption with Respect to Price and Income: A Re-

view.

Transport Reviews,

24 (3), s. 275-292.

Graham, D.J. og S. Glaister (2002): The Demand for Automobile

Fuel: A Survey of Elasticities. Journal

of Transport Economics and

Policy,

Vol. 36 (1), s. 1-15.

Hansen, M.F. og T. Markeprand (2015):

Fremskrivning af familiekarak-

teristika og boligefterspørgslen i danske kommuner,

DREAM rapport.

Klimarådet (2016):

Afgifter der forandrer. Forslag til klimavenlige

afgiftsændringer.

Klimarådet (2017):

Omstilling frem mod 2030. Byggeklodser til et

samfund med lavere drivhusgasudledninger.

128

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Reduktion af CO

fra personbiler - Litteratur

Munk-Nielsen, A. (2015): Car ownership, type choice and use.

PhD

Series

no. 175, Økonomisk Institut, Københavns Universitet.

Nielsen, O.-K., M.S. Plejdrup, M. Winther, M. Nielsen, S. Gyldenkær-

ne, M.H. Mikkelsen, R. Albrektsen, M. Thomsen, K. Hjelgaard, P.

Fauser, H.G. Bruun, V.K. Johannsen, T. Nord-Larsen, L. Vesterdal, I.

Callesen, O.H. Caspersen, E. Rasmussen, S.B. Petersen, L. Baun-

bæk og M.G. Hansen (2017):

Denmark’s National Inventory Report

2017. Emission Inventories 1990-2015 – Submitted under the United

Nations Framework Convention on Climate Change and the Kyoto

Protocol.

Videnskabelig rapport fra DCE – Nationalt Center for Miljø

og Energi, nr. 231. Aarhus Universitet.

OECD og IEA (2017):

Global EV Outlook. Two million and counting.

Regeringen (2017):

Danmarks konvergensprogram 2017.

Økonomi-

og indenrigsministeriet.

Skatteministeriet (2013):

Provenu og metode: Udarbejdelse af prove-

numæssige konsekvensvurderinger i Skatteministeriet.

Skatteministeriet (2017):

Afgifter - provenuet af afgifter og moms,

www.skm.dk.

Tietge, U., P. Mock, J. German, A. Bandivadekar og N. Ligterink

(2017): From laboratory to road: A 2017 update. International Council

on Clean Transportation.

Tol, R.S.J. (2013): Targets for Global Climate Policy: An Overview.

Journal of Economic Dynamics & Control,

37, s. 911-928.

Transport DTU og COWI (2017): Transportøkonomiske enhedspriser

til brug for samfundsøkonomiske analyser, version 1.71. Transport-

ministeriet.

Trængselskommissionen (2013):

Mobilitet og fremkommelighed i

hovedstaden, hovedrapport.

Betænkning 1539.

Tværministeriel arbejdsgruppe (2013):

Virkemiddelkatalog. Potentia-

ler og omkostninger for klimatiltag.

Vejdirektoratet (2012):

AP-parametre til uheldsmodeller – baseret på

data for 2007-2011.

Vejdirektoratet (2017):

Nøgletal om vejtransport.

www.vd.dk.

Økonomi og Miljø, 2018

129

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

KAPITEL III

KLIMAPOLITIK

FREM MOD 2030

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

KAPITEL III

KLIMAPOLITIK FREM MOD 2030

RESUME

Dansk klimapolitik er præget af internationale forpligtelser

og selvvalgte, nationale målsætninger. I dette kapitel

diskuteres Danmarks klimapolitik med udgangspunkt i

Danmarks målsætninger og forpligtelser i 2030.

Der er for nyligt indgået en aftale om EU’s kvotesystem.

Ved hjælp af en nyudviklet model er der foretaget en

analyse af konsekvenserne af denne aftale. Analysen

viser, at aftalen ændrer på konsekvenserne af at annullere

kvoter samt tiltag, der reducerer efterspørgslen efter kvoter.

Der er også foretaget beregninger af omkostninger ved

at reducere udledningen af drivhusgasser i ikke-

kvotesektoren. Beregningerne peger på, at der er en sam-

fundsøkonomisk gevinst forbundet med at nå Danmarks

2030-forpligtelse i ikke-kvotesektoren. Gevinsten kan

opnås ved at regulere landbrugets udledninger af drivhus-

gasser samt boligopvarmning mv., hvorimod udledninger

fra personbiler bør friholdes fra yderligere regulering.

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Indledning III.1

III.1

Global opvarmning

er en af vor tids

største udfordringer

INDLEDNING

Global opvarmning bliver af mange anset for en af vor tids største

udfordringer. Den menneskeskabte opvarmning af kloden har en

række alvorlige konsekvenser for den globale velfærd. For eksempel

medfører opvarmningen en højere havstand, som øger risikoen for

ekstremt vejr, stormflod og oversvømmelser, jf. eksempelvis Chri-

stensen og Christensen (2003) og DMI (2014). Derudover lider dyre-

livet under klimaforandringerne, da mange arter ikke kan tilpasse sig

tilstrækkelig hurtigt, jf. Urban (2015). Desuden kan det blive yderst

vanskeligt for dele af kloden at tilpasse sig klimaforandringerne, og

den globale opvarmning kan derfor også medføre konflikter og folke-

vandringer, jf. Burke mfl. (2015).

Som reaktion på truslerne fra global opvarmning indgik de fleste af

verdens lande den såkaldte Parisaftale i 2015, hvis hovedformål er at

begrænse den globale temperaturstigning til et godt stykke under 2

grader. Aftalen fungerer således, at hvert deltagerland frivilligt ind-

melder et bidrag til reduktionen af drivhusgasser, med mulighed for

løbende at øge ambitionsniveauet.

EU forhandlede på vegne af alle medlemslandene. Dermed har EU

indmeldt en samlet reduktionsforpligtelse i forhold til Parisaftalen. EU

sikrer opfyldelsen af sin forpligtelse igennem fælles initiativer samt en

række krav til EU-medlemslandene. Den danske klimapolitik er derfor

i høj grad underlagt EU’s klimapolitik.

EU’s klimapolitik er opbygget omkring to sektorer: kvotesektoren og

ikke-kvotesektoren. Den del af økonomien, som ligger i kvotesekto-

ren, er dækket af EU’s CO

-kvotesystem (EU ETS). Systemet dæk-

ker en række energiintensive industrier som f.eks. produktion af el,

aluminium og cement. Antallet af kvoter, der udstedes i kvotesyste-

mets levetid, er begrænset. Det betyder, at EU ETS lægger et loft

over den samlede drivhusgasudledning fra denne sektor. EU ETS

skal sikre EU’s målsætning for kvotesektoren.

Derimod skal EU’s målsætning for ikke-kvotesektoren opfyldes via

nationale målsætninger for denne sektor, som blandt andet dækker

transport, landbrug og privat boligopvarmning. Danmark skal frem

mod 2030 reducere sine udledninger af drivhusgasser i ikke-

kvotesektoren med 39 pct. i forhold til udledningen i 2005.

Parisaftalen fra 2015

skal begrænse den

globale temperatur-

stigning

Dansk klimapolitik er

i høj grad underlagt

EU’s klimapolitik

EU’s klimapolitik er

bygget op omkring

to sektorer

Danmark er pålagt

reduktionskrav i

ikke-kvotesektoren

Økonomi og Miljø, 2018

133

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Indledning III.1

Kapitlets formål

Et hovedformål med dette kapitel er at analysere, hvordan Danmark

billigst muligt kan opfylde sin EU-forpligtelse i ikke-kvotesektoren. Der

kan imidlertid være et politisk ønske om at øge de klimapolitiske

ambitioner udover denne forpligtelse. Det diskuteres derfor også,

hvilke overvejelser man bør gøre sig, hvis man vil overopfylde Dan-

marks EU-forpligtelse omkostningseffektivt.

Kapitlet behandler både dansk klimapolitik i kvotesektoren og ikke-

kvotesektoren. En nyligt indgået aftale om næste fase af EU ETS kan

påvirke konsekvenserne af nationale klimapolitiske tiltag. Derudover

kan den nye aftale påvirke kvoteprisen og den samlede drivhusgas-

udledning fra EU’s kvotesektor. Aftalens konsekvenser belyses ved

hjælp af en nyudviklet model for EU ETS.

En omkostningseffektiv klimapolitik for ikke-kvotesektoren analyseres

med udgangspunkt i rapportens kapitel I og II. Disse kapitler analyse-

rer omkostningerne forbundet med at reducere udledningen af driv-

husgasser i hhv. landbrug og personbilstransport. Begge disse sekto-

rer bidrager væsentligt til den samlede drivhusgasudledning i ikke-

kvotesektoren. Den resterende del af ikke-kvotesektoren medtages i

analysen ved at benytte tidligere danske analyser på området. Analy-

sen samler således resultaterne fra en række omfattende undersø-

gelser.

Kapitlet analyserer ikke alle aspekter af klimapolitikken frem mod

2030. Generelt kan man opdele klimapolitik i to kategorier: tilpasning

og forhindring. Tilpasning omhandler tiltag, som styrker Danmarks

robusthed overfor klimaforandringerne. Det kan f.eks. være bedre

kloaksystemer eller højere diger. Kapitlet undersøger ikke dette

aspekt af klimapolitikken.

Afsnit III.2 kridter banen op med en oversigt over den nuværende

danske klimapolitik. Oversigten giver et overblik over Danmarks nati-

onale mål og EU-forpligtelser samt de samlede EU-mål for 2030. I

afsnit III.3 diskuteres principper for en omkostningseffektiv klimapoli-

tik. Her lægges der særligt vægt på den rolle, supplerende målsæt-

ninger og delmålsætninger spiller i klimapolitikken. Kvotesektoren

analyseres i afsnit III.4, hvor der foretages beregninger af konse-

kvenserne for den danske klimapolitik af den nye aftale om næste

fase af EU ETS. Afsnit III.5 analyserer, hvordan Danmark omkost-

ningseffektivt opnår sin EU-forpligtelse i ikke-kvotesektoren i 2030.

Kapitlet afsluttes med en sammenfatning og en række anbefalinger

baseret på kapitlets analyser i afsnit III.6.

Konsekvenserne af

en nylig aftale om

EU’s kvotesystem

undersøges

Kapitlet samler

resultaterne fra

kapitel I og II samt

yderligere studier

Afgrænsning

Kapitlets indhold

134

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Målsætninger og forpligtelser i 2030 III.2

III.2

MÅLSÆTNINGER OG

FORPLIGTELSER I 2030

Danmark har i forhold til EU forpligtet sig til at opfylde visse klimapoli-

tiske målsætninger. EU-systemet behandler i øjeblikket den såkaldte

vinterpakke, der blandt andet indeholder en revision af flere af EU’s

målsætninger såvel som de instrumenter, der benyttes til at opnå

målsætningen. Herudover kan danske politikere fastsætte egne mål-

sætninger, der går længere end de internationale forpligtelser. I dette

afsnit beskrives både de nationale målsætninger og Danmarks inter-

nationale forpligtelser.

Danmarks mål-

sætninger og

forpligtelser

EU’S VINTERPAKKE

I november 2016 præsenterede EU-Kommissionen den såkaldte

vinterpakke. Denne lovpakke indeholder flere forskellige forslag,

herunder forslag vedrørende energibesparelser, bygningers energi-

forbrug, vedvarende energi samt regler for EU’s fælles elektricitets-

marked. Pakkens endelige udformning er endnu ikke endeligt ved-

taget.

MÅLSÆTNINGER OG FORPLIGTELSER I 2030

Fokus på Danmarks

målsætninger og

forpligtelser i 2030

Danmark har internationale forpligtelser og nationale målsætninger,

der falder indenfor tre overordnede kategorier: CO

e-reduktioner,

andel af energi, der kommer fra vedvarende energi (VE), og energi-

besparelser.

Danmark har målsætninger i forhold til 2020, 2030 og

2050. I det følgende fokuseres på 2030-målsætningerne, jf. tabel

III.1.

1) Danmark har mål om reduktioner af alle typer af drivhusgasser, ikke blot drivhusgas-

sen CO

. I dette kapitel benyttes udtrykket “CO

e” til at betegne alle typer af drivhus-

gasser omregnet til CO

-ækvivalenter.

2) De danske målsætninger for 2020 vurderes at blive opfyldt uden yderligere tiltag,

undtaget et mål om 10 pct. VE i transportsektoren, jf. Energistyrelsen (2017a) og Kli-

marådet (2017b). Danmark har desuden en national målsætning om at være et lave-

missionssamfund i 2050. Dette mål, som er indskrevet i den såkaldte Klimalov (lov nr.

716 af 25/06/2014), er imidlertid ikke konkretiseret endnu.

Økonomi og Miljø, 2018

135

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Målsætninger og forpligtelser i 2030 III.2

TABEL III.1

FORPLIGTELSER OG MÅLSÆTNINGER I 2030

DK’s forpligtelse

DK’s nationale mål

e-reduktion

Kvotesektor

Ikke-kvotesektor

40 pct.

43 pct.

30 pct.

27 pct.

c),d)

Kvoteomfattet

39 pct.

b),e)

Ikke landefordelt

Flere typer regulering

Fuldt udfaset

50 pct.

Vedvarende energi andel

Energieffektivisering

Kul i elproduktionen

Anm.:

Kilde:

I forhold til 1990.

I forhold til 2005.

Der forhandles for tiden i EU om at hæve målsætningen.

Målsætningen er i forhold til bruttoenergiforbruget i forhold til en fremskrivning foretaget i 2007.

Ifølge den foreløbige aftaletekst.

Regeringens forpligtelse til at udfase kul fra elproduktionen blev offentliggjort i efteråret 2017.

Europa Kommissionen (2009), Klima-, Energi- og Bygningsudvalget (2014), Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriet (2012), Europarådet (2014), Regeringen (2016) og Europa Kommissionen (2016a).

Opdeling i kvote- og

ikke-kvotesektor

Der opnås CO

e-reduktioner dels via EU’s kvotesystem og dels ved

hjælp af eksplicitte målsætninger. For de sektorer, der er omfattet af

kvotesystemet, giver mængden af udstedte kvoter en øvre grænse

for EU’s udledninger af drivhusgasser i de sektorer, der er omfattet af

kvotesystemet.

Da det er muligt at opspare udstedte kvoter på tværs

af år, sikrer kvotesystemet ikke nødvendigvis, at målsætningen om

en 40 pct. reduktion i udledningerne opnås i året 2030. Kvoteprisen

giver et incitament til at reducere udledningen, idet en virksomhed,

der reducerer sine udledninger, skal aflevere færre kvoter og derved

kan spare penge. Danmark deltager i EU’s kvotesystem, og Dan-

marks CO

e-udledninger indenfor kvotesektoren reguleres på denne

måde.

EU har desuden i 2030 en målsætning om CO

e-reduktioner på 30

pct. i forhold til udledningerne i 2005 i den del af økonomien, der ikke

er omfattet af kvotesystemet. De ikke-kvoteomfattede udledninger

udgjorde i 2014 ca. 59 pct. af de samlede udledninger i EU og ca. 64

pct. af de samlede udledninger i Danmark, jf. Energistyrelsen

(2017a). Ikke-kvotesektorens udledninger stammer fra landbrugspro-

3) En ny aftale om kvotesystemet betyder, at den samlede mængde af kvoter i kvotesy-

stemet kan påvirkes af størrelsen på kvoteoverskuddet. Denne aftale, samt konse-

kvenserne for kvotesystemet, behandles i detaljer afsnit III.4.

Forpligtelse i ikke-

kvotesektoren: 39

pct. i 2030 ift. 2005

136

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Målsætninger og forpligtelser i 2030 III.2

duktionen, transport, visse mindre industriinstallationer, privat bolig-

opvarmning og affaldshåndtering. Den samlede målsætning for hele

EU frem mod 2030 bliver fordelt på landeniveau. Disse målsætninger

er ikke endeligt vedtaget. Den foreløbige aftaletekst tager udgangs-

punkt i, at Danmark forpligter sig til at reducere udledningerne i ikke-

kvotesektoren med 39 pct. i 2030 i forhold til 2005. Udgangspunktet

for fordelingen af forpligtelserne er landenes indkomstniveauer, målt

som BNP pr. indbygger. Da Danmark har et relativt højt indkomst-

niveau, har Danmark en af de højeste reduktionsforpligtelser i EU. I

beskrivelsen i dette kapitel lægges det til grund, at det eksisterende

udkast også bliver endeligt vedtaget.

Danmark kan

benytte fleksibilitets-

mekanismer til at

opfylde forpligtelse

I forhold til at opfylde forpligtelsen i ikke-kvotesektoren er der fra EU’s

side lagt op til, at Danmark kan benytte tre såkaldte fleksibilitetsme-

kanismer. Fleksibilitetsmekanismerne tillader, at en del af Danmarks

reduktionsforpligtelse i ikke-kvotesektoren opfyldes gennem reduktio-

ner af udledninger i andre dele af økonomien eller i andre EU-lande.

De tre fleksibilitetsmekanismer er, jf. EU-Kommissionen (2016a og

2016b):



Mulighed for at købe og annullere et begrænset antal kvoter

fra kvotesektoren

Mulighed for i begrænset omfang at medregne såkaldte LU-

LUCF-kreditter

Mulighed for at købe ubrugte udledningsrettigheder fra ikke-

kvotesektorerne i andre EU-lande

Danmark kan

annullere kvoter

Enkelte EU-lande har i begrænset omfang mulighed for at annullere

kvoter fra EU’s kvotesystem frem for at reducere udledningerne i

ikke-kvotesektoren. Muligheden for at annullere kvoter er i det nuvæ-

rende forslag begrænset til lande med et højt BNP pr. indbygger og

som samtidig vurderes at have et særligt stort reduktionskrav i ikke-

kvotesektoren i forhold til en omkostningseffektiv fordeling af EU’s

samlede reduktionsmål.

I forslaget lægges der op til, at Danmark

kan annullere kvoter svarende til 2 pct. af 2005-udledningsniveauet

pr. år.

Det svarer til omtrent 8 mio. ton CO

e i hele perioden 2021-

30. Som illustreret i figur III.1 senere i dette afsnit, er Energistyrelsens

centrale skøn for det samlede reduktionsbehov i ikke-kvotesektoren i

perioden 2021-30 28 mio. ton CO

e, jf. Energistyrelsen (2017a og

2017b). Dette samlede reduktionsbehov kaldes typisk for “mankoen”.

4) Hvorvidt opfyldelse af EU’s forslag i ikke-kvotesektoren er dyrere i Danmark end i

andre EU-lande diskuteres i afsnit III.5.

5) I praksis sker det ved, at Danmark vælger at annullere en del kvoter, som staten

ellers kunne bortauktionere.

Økonomi og Miljø, 2018

137

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Målsætninger og forpligtelser i 2030 III.2

Annullering af kvoter kan dermed træde i stedet for ca. 29 pct. af det

forventede reduktionsbehov for hele perioden.

LULUCF-kreditter

kan bruges i ikke-

kvotesektor

LULUCF-kreditter opnås ved at forbedre kulstofbalancen i jorde og

skove. Brug af LULUCF-kreditter til at opfylde forpligtelsen i ikke-

kvotesektoren er begrænset til de lande, der har de største andele af

udledninger fra landbrugssektoren i forhold til de ikke-kvoteomfattede

udledninger. Danmark har i det nuværende forslag mulighed for at

bruge LULUCF-kreditter svarende til 14,6 mio. ton CO

e i perioden

2021-30. Det svarer til 52 pct. af mankoen. Det forventes, at Danmark

i perioden frem til 2030 vil generere LULUCF-kreditter, der svarer til

mere end 14,6 mio. ton CO

e uden yderligere tiltag, jf. Energistyrel-

sen (2017a).

LULUCF-KREDITTER

Udledninger af drivhusgasser opgøres af EU i tre forskellige regn-

skaber. Der er et regnskab for kvotesektoren, et for ikke-

kvotesektoren og et for udledninger fra “Land use, land use change

and forestry” (LULUCF).

LULUCF-regnskabet opgør udledninger og optag af kulstof i jorder

og skove (kulstofbalancen). Forbedringer af kulstofbalancen udløser

LULUCF-kreditter, mens forværringer udløser debits.

Reguleringen af LULUCF på EU-plan sker primært gennem den så-

kaldte “no-debit-rule”. Denne regel betyder, at de enkelte EU-lande

er forpligtet til ikke at forværre den samlede kulstofbalance i jorder

og skove. Dette svarer til, at et land ikke må have LULUCF-debits.

Lande kan købe og

sælge udlednings-

rettigheder fra

ikke-kvotesektoren

Endeligt er det muligt for EU-landene at handle rettigheder i perioden

2021-30 i ikke-kvotesektoren med hinanden. Hvis et land har lavere

udledninger end den tildelte mængde udledningsrettigheder, kan

landet sælge disse overskydende udledningsrettigheder. Denne

fleksibilitetsmekanisme er også indbygget i EU’s nuværende regule-

ring af ikke-kvotesektoren i perioden frem til og med 2020.

6) Inden udgangen af 2019 skal Danmark meddele, hvor mange kvoter der vil blive

annulleret for hele perioden 2021-30. I den foreløbige aftale, der endnu ikke er offent-

liggjort, har Danmark mulighed for at nedjustere den fremadrettede brug af kvotean-

nullering i år 2024 og 2027.

138

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Målsætninger og forpligtelser i 2030 III.2

Supplerende

EU-målsætninger i

2030: 27 pct. VE …

Ud over målsætningen om CO

e-reduktioner har EU to supplerende

målsætninger, der ikke er fordelt ud på forpligtelser for de enkelte

medlemslande. EU har en målsætning om at opnå en VE-andel på

mindst 27 pct. 2030.

EU’s VE-målsætning er ikke fordelt ud på de

enkelte lande. I stedet skal EU-landene fra 2018 redegøre for, hvad

deres bidrag til det fælles VE-mål i 2030 forventes at være. Derud-

over skal landene indberette deres planer for, hvordan VE-

udbygningen skal se ud fra 2021. Regeringen har desuden en selv-

valgt, national målsætning om at opnå en VE-andel på 50 pct. i 2030,

jf. Regeringen (2016) samt en målsætning om at have udfaset brugen

af kul i elproduktionen i år 2030.

EU har desuden en supplerende målsætning om at opnå energieffek-

tiviseringer på 27 pct. i 2030 i forhold til energiforbruget i 2030 i fra-

været af yderligere tiltag, baseret på en prognose udarbejdet i 2007.

Målsætningen er ikke fordelt på lande, men forventes opfyldt gennem

en række EU-virkemidler, dels en årlig forpligtelse i de enkelte med-

lemslande for at reducere energiforbruget, dels gennem implemente-

ringen af forskellige konkrete krav i medlemslandene til bygningsre-

novering, energieffektivisering af produkter, effektivitetskrav til køre-

tøjer, forbedret måling af energiforbrug mv., og dels gennem en ræk-

ke nationale initiativer. EU behandler for tiden en revision af det så-

kaldte energieffektiviseringsdirektiv. Denne revision kan indebære en

forøgelse af den samlede målsætning om energibesparelser på 27

pct., og i samme forbindelse er en række af de konkrete virkemidler

og krav også til revision.

Ud over de nuværende målsætninger beskrevet ovenfor, har der

tidligere været andre målsætninger for dansk klimapolitik, jf. boks

III.1.

… og 27 pct.

energibesparelser

7) EU’s VE-målsætning er defineret ud fra det såkaldte udvidede endelige energiforbrug,

dvs. energiforbruget leveret til slutbrugerne, ekskl. forbrug til ikke-energiformål, jf.

Energistyrelsen (2017a) og Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen (2017),

Nævneren i beregning af VE-andel justeres yderligere for grænsehandel med el.

Økonomi og Miljø, 2018

139

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Målsætninger og forpligtelser i 2030 III.2

BOKS III.1

TIDLIGERE MÅLSÆTNINGER

Den tidligere SRSF-regering opstillede en række delmål på klimaområdet frem mod 2020, 2030

og 2035, som ikke længere gælder, jf. Regeringen (2011) og Klima-, Energi- og Bygningsministe-

riet (2012). Afskaffede målsætninger frem mod 2030 og 2035 omfatter:

2030-mål:



Fuld udfasning af kul



Fuld udfasning af oliefyr

2035-mål:



100 pct. VE i el- og varmesektoren

I efteråret 2017 genindførte regeringen en målsætning om, at kul til brug i elproduktionen skal være fuldt

udfaset i 2030.

INSTRUMENTER TIL MÅLOPNÅELSE

Hvilke instrumenter

bruges til at opfylde

Danmarks mål?

Der er mange måder, hvorpå Danmarks internationale forpligtelser og

nationale målsætninger kan opnås. I det følgende gives et overblik

over de vigtigste instrumenter, som i dag benyttes til at opfylde de

forskellige målsætninger, som gælder i dag. En diskussion af fordele

og ulemper ved forskellige instrumenter følger i afsnit III.3. I mange

tilfælde påvirker enkelte instrumenter flere målsætninger samtidig.

Dette diskuteres også i flere detaljer i afsnit III.3.

I forhold til CO

e-reduktioner er EU’s kvotesystem det primære in-

strument indenfor kvotesektoren. Virksomheder indenfor kvotesekto-

ren skal aflevere kvoter, hvis de vil udlede CO

e. Kvoterne har virk-

somhederne enten fået tildelt gratis, eller også skal de købe dem.

Denne ekstrapris for at udlede CO

e giver et incitament til at reducere

udledningerne. Kvotesystemets effekter på udledningerne behandles

i flere detaljer i kapitlets afsnit 4.

Udenfor kvotesektoren er de fleste udledninger af gassen CO

såvel

som visse andre udledninger af drivhusgasser pålagt en CO

-afgift.

Der er en CO

-afgift på benzin og diesel, der benyttes til biltransport

og en CO

-afgift på fossile brændsler, der benyttes til privat bolig-

opvarmning. Udledninger af drivhusgasserne metan og lattergas er

kun afgiftspålagt i meget begrænset omfang, jf. Sekretariatet for

afgifts- og tilskudsanalysen (2017). Størstedelen af disse udledninger

stammer fra landbruget, som er behandlet i flere detaljer i kapitel I.

Mange – men ikke alle – energikilder er desuden pålagt en energi-

e-målsætninger

opnås gennem

kvotesystem …

… og gennem

-afgift og energi-

og elafgifter.

140

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Målsætninger og forpligtelser i 2030 III.2

afgift eller en elafgift.

Denne afgift reducerer udledningen af CO

e fra

de afgiftspålagte energikilder.

Energibesparelser

opnås gennem

energi- og elafgift …

Der er flere forskellige instrumenter, der bruges til at påvirke det

samlede energiforbrug og dermed opnå energibesparelser. Energi-

besparelser opnås blandt andet som følge af de eksisterende afgifter

på energi og el. Disse afgiftssatser er ikke ens på tværs af energi-

kilder, og afgiften på almindeligt forbrug af elektricitet er særligt høj.

Den andel af husholdningernes elpris, som udgøres af afgifter, er i

dag højere i Danmark end i alle de 28 andre medlemslande af Det

Internationale Energiagentur, jf. IEA (2017).

Udover energi- og elafgift opnås der energibesparelser gennem dan-

ske implementeringer af forskellige EU-direktiver. Blandt disse er

energieffektiviseringsdirektivet, der forpligter medlemslandene til at

opnå årlige besparelser i det endelige energiforbrug samt bygnings-

direktivet, der blandt andet regulerer energikrav til bygninger og kom-

ponenter i forbindelse med renoveringer og nybyggeri. En revision af

dele af denne regulering indgår i EU’s vinterpakke.

Statslig støtte til VE-udbygninger medvirker til at øge VE-andelen.

Hidtil har det generelt været nødvendigt med statslig støtte for at

gennemføre udbygning med VE. Det forventes, at efterhånden som

VE-teknologierne modnes, vil VE-udbygning kunne ske uden statslig

støtte, jf. Energikommissionen (2017). Det er dog usikkert, hvornår

dette vil ske. VE-støtte gør VE billigere for forbrugeren, og øger der-

med den efterspurgte mængde af VE.

De eksisterende afgifter på el og energi er også medvirkende til at

øge VE-andelen, idet de reducerer det samlede energiforbrug. Der-

ved skal der en mindre mængde VE til for at opnå en høj VE-andel.

Dog trækker den høje elafgift i retning af at gøre strøm dyrere end

andre fossile brændsler. Dette medfører, at mere støtte vil være nød-

vendig for at skifte forbrug af fossilt produceret energi ud med VE-

forbrug. Eksempelvis gør elafgiften elbiler relativt mindre attraktive

end benzindrevne biler.

… samt konkrete

tiltag

VE-andel øges

gennem støtte

til VE …

… og delvist

gennem energi-

og elafgifter

STATUS PÅ OPFYLDELSE AF MÅL OG FORPLIGTELSER

I dette afsnit beskrives hvor langt Danmark er fra at opfylde sine

internationale forpligtelser i forhold til reduktion af CO

e-udledninger i

8) Energi- og elafgifterne er beskrevet i flere detaljer i De Økonomiske Råds formand-

skab (2017).

Økonomi og Miljø, 2018

141

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Målsætninger og forpligtelser i 2030 III.2

ikke-kvotesektoren frem mod 2030 og sin nationale målsætning om

50 pct. VE i 2030.

Målsætning i ikke-

kvotesektoren er i

forhold til samlet

udledning 2021-30

Målsætningen i ikke-kvotesektoren er formuleret som en sti med

årlige reduktionsmål fra 2021 og frem mod 2030, jf. figur III.1. Der er

imidlertid mulighed for at opspare udledningsrettigheder til efterføl-

gende år, hvis der overopfyldes i et bestemt år. Af denne årsag kan

målsætningen betragtes som en målsætning i forhold til den samlede

udledning i perioden 2021-30.

FIGUR III.1

REDUKTIONSKRAV 2021-30

Mio. ton CO

e pr. år

2005

2010

2015

2020

2025

2030

Samlet udledning

Reduktionssti

Anm.:

Kilde:

Figuren viser historiske data fra 2005 til 2015 og en fremskrivning

for perioden 2016-30. Den samlede udledning efter 2015 angiver

Energistyrelsens centrale skøn for udviklingen i et frozen policy-

scenario. Den samlede manko for perioden 2021-30 er arealet skra-

veret med grønne streger, hvor udledningerne er højere end reduk-

tionsstien, fratrukket det lille areal i starten af perioden, hvor udled-

ningerne er lavere end reduktionsstien.

Energistyrelsen (2017a og 2017b).

Behov for yderligere

reduktioner

Der har været et stort fald i udledningerne i ikke-kvotesektoren fra

2005 til i dag. Imidlertid vurderes det ikke, at dette fald vil fortsætte i

fremtiden uden yderligere tiltag. Som tidligere beskrevet er Energi-

styrelsens centrale skøn for mankoen på 28 mio. ton CO

e. Mankoen

angiver det samlede reduktionsbehovet for årene i perioden 2021-30.

9) Status på målopfyldelse af alle Danmarks målsætninger og forpligtelser diskuteres i

flere detaljer i Klimarådet (2017b).

142

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Målsætninger og forpligtelser i 2030 III.2

Energistyrelsens følsomhedsberegninger giver et spænd for de nød-

vendige reduktioner, der går fra 21 til 38 mio. ton. Denne opgørelse

af mankoen er udregnet uden brug af fleksibilitetsmekanismer. Hvis

der gøres fuld brug af køb af kvoter samt LULUCF-kreditter, er Dan-

marks manko et sted mellem 0 og 15,4 mio. ton, med et centralt skøn

på 5,4 mio. ton for hele perioden, jf. tabel III.2.

TABEL III.2

MANKO OG FLEKSIBILITETSMEKANISMER

Lavt skøn

Centralt skøn Højt skøn

------------------- Mio. ton CO

e -------------------

Manko

Fleksibilitets-

mekanismer

- LULUCF

- Kvotekøb

Justeret manko

Anm.:

20,7

28,0

38,3

14,6

8,0

0,0

14,6

8,0

5,4

14,6

8,0

15,7

Kilde:

Fleksibilitetsmekanismerne dækker mere end 100 pct. af mankoen

ved det lave skøn.

Mankoen er et udtryk for den yderligere reduktion i udledningerne,

som skal opnås gennem nye tiltag, hvis forpligtelsen skal opfyldes.

Tabellen viser desuden den justerede manko, hvis de to fleksibili-

tetsmekanismer køb af kvoter og brug af LULUCF-kreditter benyttes.

Muligheden for køb af udledningsrettigheder i andre EU-lande er ik-

ke inkluderet.

Kilde: Egne beregninger ud fra Energistyrelsen (2017a og 2017b).

Behov for yderligere

tiltag for at nå 50

pct. VE i 2030

VE-andelen er steget fra 16 pct. i år 2005 til 30 pct. i år 2015, jf. figur

III.2. Fra 2015 til 2020 forventer Energistyrelsen (2017a), at VE-

andelen stiger til omkring 40 pct. Herefter er der behov for yderligere

tiltag for at nå målsætningen om 50 pct. VE i 2030. Hvis Ørsteds

(tidligere Dong Energy) målsætning om at stoppe brugen af kul fra

2023 indregnes, stagnerer VE-andelen på omkring 42 pct., og der er

således fortsat et behov for yderligere tiltag, for at målsætningen nås.

Økonomi og Miljø, 2018

143

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

FIGUR III.2

Pct.

2000

VE-ANDEL

2005

2010

2015

2020

2025

2030

Alternativt forløb

Grundforløb

Målsætning

Anm.:

Kilde:

Grundforløbet angiver den historiske VE-andel samt Energistyrel-

sens centrale skøn for VE-andelens udvikling i perioden 2016-30 i et

frozen policy-scenario. VE-andelen er opgjort efter EU-metoden. Det

alternative forløb medregner effekten af, at Ørsted (tidligere DONG

Energy) stopper med at bruge kul fra år 2023.

Energistyrelsen (2017a).

III.3

PRINCIPPER I

KLIMAPOLITIKKEN

I dette afsnit beskrives først de grundlæggende principper for om-

kostningseffektive reduktioner af udledning af drivhusgasser. Herefter

diskuteres effekterne af at have supplerende målsætninger i klima-

politikken i form af en VE-målsætning og en målsætning om energi-

besparelser.

Udledning af

drivhusgasser

er en eksternalitet

Udledning af drivhusgasser er et eksempel på en såkaldt ekster-

nalitet, da de, der udleder drivhusgasser, ikke udsættes for den fulde

negative virkning ved udledningen. Den negative virkning rammer

primært alle i verden, der påvirkes af klimaforandringerne. Det vil

derfor øge velfærden at reducere drivhusgasudledninger ved hjælp af

regulering.

144

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

Ensartet afgift sikrer

billigste reduktioner

…

Den billigste måde at regulere udledninger af drivhusgasser på er ved

at pålægge alle udledningerne verden over en ensartet afgift, der

svarer til den skade, som udledningerne forvolder, jf. Goulder og

Parry (2008) og Tol (2014). På denne måde sikres det, at alle hus-

holdninger og virksomheder indregner den samfundsøkonomiske

omkostning i deres forbrugs- og produktionsvalg.

I praksis er klimapolitikken styret af nationale og internationale mål-

sætninger og forpligtelser. Den billigste måde at nå en fastsat mål-

sætning i forhold til udledningen af drivhusgasser er ved at sætte en

ensartet afgift på udledninger. Afgiften skal i så fald fastsættes, så

målsætningen netop nås, jf. Baumol og Oates (1971).

For at afgiften opnår den fastsatte målsætning på den samfunds-

økonomisk set billigste måde, skal afgiftssatsen være ens på tværs af

udledningskilder, jf. Hanley mfl. (2007). Det indebærer blandt andet,

at udledning af drivhusgasser i alle økonomiens sektorer skal pålæg-

ges samme afgiftssats. Den ensartede afgiftssats sikrer en omkost-

ningseffektiv byrdefordeling på tværs af sektorer. Imidlertid kan det

give anledning til en meromkostning, hvis byrdefordelingen fastlåses

gennem sektorspecifikke reduktionsmål, jf. boks III.2.

Et alternativt instrument, som principielt er ligeså effektivt som den

ensartede afgift, er et system med omsættelige kvoter, hvor den

samlede mængde af kvoter i økonomien svarer til den ønskede ud-

ledningsmængde. I så fald vil der opstå et marked for køb og salg af

disse kvoter, og kvoteprisen svarer til den afgiftssats, der ville give

den samme mængde CO

e-udledning, som kvotesystemet tillader.

Kvoteprisen vil afspejle reduktionsomkostningen for yderligere reduk-

tioner blandt de kvoteomfattede virksomheder.

Et kvotesystem sikrer en øvre grænse for

mængden

af CO

udledninger. En afgift sikrer derimod, at

prisen

for at udlede et ton

e er kendt. Hvis der er usikkerhed om reduktionsomkostninger,

kan afgifter og kvoter desuden give anledning til forskellige forvente-

de omkostninger, jf. Weitzman (1974). Det skyldes, at det ikke nød-

vendigvis er lige omkostningsfuldt at sætte en afgift, som afviger lidt

fra den optimale afgift, som at sætte en kvotemængde, der afviger lidt

fra den optimale mængde kvoter.

… og opnår også en

målsætning billigst

Afgiften skal være

ens på tværs af

udledere

Samme effekt kan

opnås ved brug af

kvoter

Ved usikkerhed kan

afgifter og kvoter

virke forskelligt

10) Denne sammenhæng er beskrevet i flere detaljer i boks I.7, der diskuterer valg af

instrument til at reducere landbrugets kvælstofudledninger.

Økonomi og Miljø, 2018

145

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

BOKS III.2

GEVINST VED ENSARTET SATS OG FLEKSIBEL BYRDEFORDELING

I denne boks illustreres meromkostningerne ved ikke at have ensartede afgiftssatser og ved ikke

at lade byrdefordelingen mellem sektorer være fleksibel. Der tages udgangspunkt i en økonomi,

hvor der er to sektorer, som hver især udleder CO

e. Disse to sektorer må tilsammen udlede en

bestemt mængde CO

e. Denne mængde svarer til længden på den vandrette akse i figur A. For et

givet punkt på X-aksen svarer længden af aksen til højre for punktet til sektor 1’s udledninger, og

længden af aksen til venstre for punktet til sektor 2’s udledninger. De to sektorer har hver især

omkostninger forbundet med at reducere deres udledninger. Marginalomkostningerne er angivet i

figuren med kurverne

. Hvis der reguleres ved hjælp af afgifter, vil marginalomkost-

ningen være lig afgiftssatsen.

FIGUR A

ENS AFGIFTSSATSER

FIGUR B

FORSKELLIGE AFGIFTS-

SATSER

Kr. pr. ton

MC1

Kr. pr. ton

MC2

Kr. pr. ton

MC1

Kr. pr. ton

MC2

A 2'

A 1'

CO2e-udledninger

X 2'

X 1'

CO2e-udledninger

I figur A opnås udledningsmålsætningen billigst ved den ensartede afgiftssats

∗

. Her er reduk-

tionsomkostningen ens i de to sektorer. Dette svarer til fordelingen af udledninger angivet i punk-

tet

∗

mellem de to sektorer. Sektor 1 udleder mængden

og sektor 2 udleder mængden

. Nu

ændres afgiftsstrukturen, så afgiften i sektor 2, , sættes højere end afgiftssatsen i sektor 1, .

Dette fører til fordelingen i udledninger mellem de to sektorer angivet i punktet

i figur B. Det

ses, at sektor 1 udleder mere end før, og sektor 2 udleder mindre end før. Meromkostningerne

ved denne politik er givet ved arealet markeret med rødt. Arealet indikerer omkostninger, der kun-

ne være undgået ved i stedet at lade sektor 1 stå for reduktionerne svarende til afstanden mellem

∗

146

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

BOKS III.2

GEVINST VED ENSARTET SATS OG FLEKSIBEL BYRDEFORDELING,

FORTSAT

Figur C og D illustrerer meromkostningen ved et ufleksibelt system, hvor reduktionsfordelingen

mellem de to sektorer er fastlåst. I figur C er byrdefordelingen sat efter de forventede marginal-

omkostninger i de to sektorer, givet ved kurverne

. Dette giver udledningsfordelingen

∗

angivet ved punktet

FIGUR C

FLEKSIBEL -

BYRDEFORDELING

FIGUR D

FASTLÅST BYRDE-

FORDELING

Kr. pr. ton

MC2

MC1'

Kr. pr. ton

MC1

Kr. pr. ton

MC2

A1'

MC1'

Kr. pr. ton

MC1

A*'

A2'

X*'

CO2e-udledninger

Nu viser det sig imidlertid, at omkostningerne ved at reducere udledninger i sektor 1 er højere end

forventet. De sande omkostninger for sektor 1 er repræsenteret ved kurven

. Den billigste op-

∗

nåelse af målet findes nu ved at fastsætte en ensartet afgift på

, jf. figur C. Hvis fordelingen af

udledningsrettigheder fastholdes i punktet X*, skal afgiften i sektor 1 stige til , som er højere end

∗

, hvorimod afgiften i sektor 2, , er mindre end

∗

, jf. figur D. Det røde areal i figur D angiver

meromkostningen ved de reduktioner, som sektor 1 foretager i denne situation, men som kunne

opnås billigere af sektor 2. Dette svarer til meromkostningerne ved en fastlåst fordeling af reduk-

tionsforpligtelsen, når omkostningerne viser sig at være anderledes end forventet.

Kvotesystemet

sikrer ensartet pris

på tværs af EU-

landes kvotesektorer

…

Som beskrevet i afsnit III.2, er EU-medlemslandene blevet pålagt

forskellige målsætninger for CO

e-udledningerne i landenes ikke-

kvotesektorer. Derudover er alle landes kvotesektorer dækket af EU

ETS, som lægger et loft over den samlede CO

e-udledning i kvote-

sektoren på EU-plan. Kvoteprisen sikrer en ensartet pris på CO

udledninger på tværs af kvotesektorerne i de forskellige EU-lande.

Økonomi og Miljø, 2018

147

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

… men regulering i

ikke-kvotesektoren

sikrer ikke ensartet

pris i denne sektor

Men de nationale forpligtelser i ikke-kvotesektoren sikrer ikke, at

prisen på CO

e-udledninger på tværs af forskellige landes ikke-

kvotesektorer er ens. Dermed bliver reduktionsomkostningerne for-

bundet med det sidste ton CO

e-udledning heller ikke ens i landenes

ikke-kvotesektorer. Dette øger de samlede reduktionsomkostninger

på EU-plan. Dette skyldes, at man i princippet kan opnå den samme

reduktion på EU-plan ved at bytte dyre reduktioner med billige. Den

samme problematik kan være gældende i forhold til det enkelte lands

kvotesektor og ikke-kvotesektor. Der er ikke noget i EU’s samlede

klimapolitik, der sikrer, at prisen for at reducere udledningerne i ikke-

kvotesektoren svarer til prisen på at reducere udledningen i kvotesek-

toren, som netop er kvoteprisen. Sådanne forskelle kan give anled-

ning til, at de ønskede CO

e-reduktioner samlet opnås dyrere på EU-

plan, end hvad en ensartet afgift på tværs af lande og sektorer ville

kunne opnå.

Et alternativ til at lægge en afgift på CO

e er at give tilskud til de

teknologier, der ikke udleder drivhusgasser. Eksempelvis kan en

e-reduktion i energisektoren opnås enten ved at lægge en afgift

på CO

e eller ved at give et tilskud til VE. Samfundsøkonomisk vil

regulering ved hjælp af støtteordninger give en meromkostning i

forhold til regulering med afgifter. Dette skyldes, at reguleringen ikke

direkte rammer det, man ønsker mindre af. Eksempelvis vil støtte til

VE-produktion øge udbuddet af el, hvilket medfører en lavere elpris.

Den lavere elpris giver anledning til større elforbrug, hvormed den

større VE-produktion ikke fuldt ud fortrænger fossilt baseret el. Dertil

kommer, at virksomheder, der forurener, ikke betaler for denne for-

urening. Dermed finder mere kapital og arbejdskraft anvendelse i

forurenede virksomheder i forhold til, hvad der er samfundsøkono-

misk optimalt.

En anden udbredt reguleringstype er såkaldt regelregulering. Regel-

regulering kan eksempelvis være regler for, hvilke tiltag som produ-

center skal indføre for at reducere udledningerne, eller grænseværdi-

er for, hvor meget diesel en lastbil må bruge pr. kørt kilometer. Regel-

regulering giver også en samfundsøkonomisk meromkostning i for-

hold til en ensartet afgift eller et system med omsættelige kvoter. Der

er to årsager til dette. For det første har den centrale myndighed i

langt de fleste tilfælde ikke den nødvendige viden til at fastlægge

regelreguleringen så præcist, at alle virksomheder har den samme

omkostning ved at reducere deres udledning med et ekstra ton CO

Brugen af en afgift eller et kvotesystem kræver ikke, at den centrale

myndighed har denne viden. For det andet betaler forurenende virk-

somheder – ligesom ved støtteordninger – ikke for den udledning, de

forårsager. Dette fører alt andet lige til, at der er for mange forure-

Tilskudsordninger

giver dyrere

målopnåelse

end afgift

Regelregulering er

dyrere end afgifter

eller kvoter

148

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

nende virksomheder og for højt niveau af udledninger. Dette er uddy-

bet i De Økonomiske Råds formandskab (2017).

EN INTERNATIONAL UDFORDRING

Effektiv klimapolitik

kræver en

internationalt

ensartet CO

e-pris

Global opvarmning er et internationalt problem, som mest effektivt

bekæmpes via internationalt samarbejde. Dette kan opnås gennem

forpligtende internationale aftaler. EU’s kvotemarked er et eksempel

på, hvordan et internationalt politisk fastsat udledningsmål kan opnås

ved hjælp af et omkostningseffektivt redskab. EU’s kvotemarked

behandles i flere detaljer i afsnit III.4.

Hvis der er lande, der ikke deltager i det internationale samarbejde,

bliver samarbejdet mindre effektivt. Dette skyldes, at den forurenende

produktion så kan flytte til lande, der har en relativt mild eller slet

ingen regulering af udledninger af drivhusgasser. Denne såkaldte

lækageeffekt reducerer effekten på de globale udledninger af tiltag

blandt de samarbejdende lande. Lækageeffekterne er større, jo flere

lande der ikke deltager i det internationale samarbejde. Lækageeffek-

ten vil også reducere effekten af, at et enkelt land fører en mere am-

bitiøs klimapolitik, end hvad der er internationalt aftalt. Det skyldes, at

produktionen i dette land kan flytte til lande, der fører en relativt min-

dre ambitiøs klimapolitik.

Der argumenteres under tiden for, at et land kan være et såkaldt

“foregangsland”. Fortalere af dette argument fremfører, at der – på

trods af lækage – alligevel kan være en effekt på de globale udled-

ninger af, at foregangslandet fører en klimapolitik, der er mere ambi-

tiøs, end hvad det har forpligtet sig til i internationale aftaler. Fore-

gangslandsargumentet benyttes blandt andet i afgifts- og tilskudsana-

lysen som et argument for, at Danmark fastsætter mere ambitiøse

klimamål end vores internationale forpligtelser tilsiger, jf. Sekretariatet

for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet (2017).

Et foregangslands gode eksempel kan få andre lande til at indføre en

strammere regulering, evt. ved at indgå forpligtende internationale

aftaler, jf. Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiom-

rådet (2017). Dette kan skyldes, at andre lande bliver inspirerede af

foregangslandet, eller at normer for god opførsel medfører, at andre

lande føler et behov for at følge efter foregangslandet, jf. Hoel (2012).

11) Der kan desuden være betydelig lækage mellem lande, der deltager i et fælles kvote-

system som eksempelvis det europæiske kvotemarked. Denne form for lækage disku-

teres i flere detaljer i afsnit III.4.

Lækage udhuler

effekten af tiltag i et

enkelt land

Foregangslands-

argumentet kan

måske begrunde

mere ambitiøs

klimapolitik

Dansk klimapolitik

kan inspirere andre

lande til at handle …

Økonomi og Miljø, 2018

149

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

... men ambitiøs

dansk politik

reducerer deres

incitamenter hertil

Men en ensidig reduktion af CO

e-udledningerne i et enkelt land,

mindsker som udgangspunkt omkostningerne ved at udlede drivhus-

gasser for andre lande. Dette

reducerer

de andre landes grundlæg-

gende incitamenter til at reducere deres udledninger. Det kan dermed

blive sværere at opnå en ambitiøs, international aftale om udled-

ningsreduktioner, end hvis foregangslandet ikke havde foretaget

reduktioner, inden forhandlingerne fandt sted, jf. Hoel (1991 og

2012). Teoretiske analyser af samarbejds- og forhandlingsspil peger

på et tilsvarende resultat, jf. De Økonomiske Råds formandskab

(2017). Dette tilsiger, at effekten af foregangslandets udledningsre-

duktion delvist kan blive opvejet af andre landes merudledninger.

Fortalere for foregangslandsargumentet argumenterer nogen gange

for, at andre lande kan blive overraskede over, hvor billigt det er at

reducere CO

e-udledninger, når foregangslandet gennem sin ambiti-

øse klimapolitik demonstrerer, at omkostningerne ved at reducere

udledningerne er lave. Disse andre lande vil derfor reducere deres

udledninger mere, end de ellers ville have gjort.

Det er imidlertid et naturligt udgangspunkt, at informationer om om-

kostninger ved CO

e-reduktioner er tilgængelige for alle lande. Hvis

der er en generel usikkerhed blandt alle lande – inklusiv foregangs-

landet – om omkostningernes størrelse, er det også muligt, at andre

lande bliver overraskede over, hvor

dyrt

det er at reducere CO

udledninger for foregangslandet. I så fald vil foregangslandets hand-

linger have medvirket til, at de andre lande fører en

mindre

ambitiøs

klimapolitik i fremtiden, end de ellers ville have gjort.

Uanset om reduktionen af udledninger er dyrere eller billigere end

forventet, vil foregangslandets eksempel medvirke til at reducere

usikkerheden

om omkostningerne. Dette kan i sig selv have en gavn-

lig effekt, hvis andre lande ikke reducerer deres udledninger, fordi de

foretrækker ikke at træffe valg, der er behæftet med en risiko. I så

fald vil foregangslandets handlinger medføre, at disse lande reduce-

rer deres udledninger mere, end de ellers ville have gjort.

Hvis der er en foregangslandseffekt, må det forventes, at denne er

størst, hvis foregangslandet opnår sine CO

e-reduktioner så billigt

som muligt. Dette taler for, at et foregangsland bør indrette sin klima-

politik så omkostningseffektivt som muligt.

Samlet set kan der stilles spørgsmålstegn ved, om et foregangsland

medvirker til at reducere de globale udledninger af drivhusgasser,

men det kan heller ikke afvises.

Andre lande kan

overraskes af, hvor

billigt CO

e kan

reduceres, …

… men de kan også

overraskes over,

hvor dyrt det er

Reduktion af

usikkerhed om

omkostninger kan

være gavnligt

Omkostningseffektiv

klimapolitik vigtig

for evt. foregangs-

landseffekt

150

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

FLERE MÅLSÆTNINGER OG INSTRUMENTER

Klimapolitikken

er præget af

supplerende

målsætninger, …

Dansk klimapolitik er karakteriseret ved at have målsætninger i for-

hold til CO

e-reduktioner, jf. afsnit III.2.

Imidlertid er der også sup-

plerende målsætninger i forhold til VE-andelen og energibesparelser.

I det følgende diskuteres effekterne af sådanne supplerende målsæt-

ninger. Der ses i diskussionen bort fra opdelingen i kvote- og ikke-

kvotesektor. Disse sektorer behandles hver for sig i afsnit III.4 og

III.5.

I klimapolitikken er de fastsatte målsætninger indbyrdes forbundne.

Isoleret set vil en øget VE-andel eller energibesparelser medføre en

reduceret udledning af drivhusgasser, idet brugen af fossile brænds-

ler reduceres.

Imidlertid er det ofte dyrere at nå en målsætning om reduktioner i

drivhusgasudledningen ved at øge VE-andelen eller ved at spare på

energiforbruget, end hvis man målretter en politik direkte mod at

reducere udledningen af drivhusgasser. Dette skyldes, at tiltag, der

omkostningseffektivt øger VE-andelen eller giver energibesparelser,

ikke omkostningseffektivt reducerer drivhusgasudledningen. Intui-

tionen er, at sådanne tiltag kun upræcist reducerer drivhusgasudled-

ningerne. For eksempel vil et tiltag, som reducerer elforbruget, både

reducere forbruget af el produceret af vindmøller og kulkraftværker.

Dermed har tiltaget ikke fuld gennemslagskraft på drivhusgasudled-

ningen. Hvis målet er at reducere den samlede drivhusgasudledning,

er det derfor billigere for samfundet at formulere en målsætning direk-

te i forhold til drivhusgasudledningen og benytte omkostningseffektive

instrumenter til at opnå denne målsætning. Boks III.3 illustrerer om-

kostningerne ved supplerende målsætninger i en situation, hvor der

er en målsætning på udledningen af drivhusgasser samt supplerende

målsætninger på VE-andelen og energibesparelser.

… der alle påvirker

e-udledningerne

Supplerende mål-

sætninger giver dyre

e-reduktioner

12) I ikke-kvotesektoren har Danmark en reduktionsforpligtelse på 39 pct. i 2030 sam-

menlignet med 2005. Der er ikke nogen konkret reduktionsforpligtelse for 2030 for

den del af økonomien, der er omfattet af kvotesystemet, men kvotesystemet giver en

øvre grænse for udledningen af drivhusgasser i EU-landenes kvoteomfattede sekto-

rer. Dette samlede loft kan forstås som en målsætning for den samlede udlednings-

mængde i disse sektorer på tværs af EU.

Økonomi og Miljø, 2018

151

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

BOKS III.3

MEROMKOSTNING VED SUPPLERENDE MÅLSÆTNINGER

Omkostningerne ved at supplere en målsætning på mængden af udledte drivhusgasser med en

målsætning om en bestemt VE-andel og en energisparemålsætning er illustreret i figur A. Der ta-

ges udgangspunkt i en simpel økonomi, hvor der er to energikilder, nemlig vedvarende energi, der

ikke udleder CO

e, og fossil energi, der gør. I fraværet af målsætninger og tilknyttet regulering be-

finder økonomien sig i punkt

hvor en vis mængde fossil energi og VE benyttes. Afvigelser fra

dette punkt i alle retninger medfører en forvridningsomkostning for virksomheder og borgere. Re-

duktioner i udledninger af drivhusgasser medfører en gevinst i form af mindre alvorlige klima-

forandringer. Energibesparelser og en øget VE-andel i forhold til udgangspunktet kan også give

anledning til gevinster i form af mindre alvorlige klimaforandringer. Virksomheder og borgere har i

denne figur ikke taget højde for disse gevinster. Punktet

er derfor ikke nødvendigvis samfunds-

økonomisk optimalt.

FIGUR A

MEROMKOSTNINGER VED SUPPLERENDE MÅLSÆTNINGER

Vedvarende

energi

50 pct. VE

Energisparemålsætning

CO2e-målsætning

Fossil energi

Kilde:

Figuren er inspireret af Björnerstedt (2013).

152

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

BOKS III.3

MEROMKOSTNING VED SUPPLERENDE MÅLSÆTNINGER, FORTSAT

De stiplede sorte cirkler omkring punktet

angiver omkostningerne ved at ændre på energi-

sammensætningen. Hver cirkel repræsenterer en omkostningskurve, og alle punkter på samme

omkostningskurve medfører de samme omkostninger. Omkostningerne stiger, jo større ændringen

i energiforbrug er fra punktet

Omkostningskurver længere og længere væk fra

repræsenterer

derfor højere og højere omkostninger. En CO

e-målsætning svarer til en øvre grænse på, hvor

meget fossil energi der må bruges. I figuren svarer det derfor til en lodret streg i figuren. Området

til venstre

for den lodrette linje opfylder målsætningen. Den billigste opnåelse af målsætningen

findes i punktet

da det ikke er muligt at finde en omkostningskurve tættere på

som samtidig

ligger til venstre for den lodrette linje.

Nu indføres en energisparemålsætning på

pct. og en målsætning om 50 pct. VE. Den stiplede

linje repræsenterer de punkter, der sikrer det samme totale energiforbrug som i

men med for-

skellig vægt af VE og fossil energi. Den fuldt optrukne linje til venstre for den stiplede repræsente-

rer derfor alle de kombinationer af VE og fossil energi, som sikrer en energisparemålsætning på

pct. i forhold til udgangspunktet i

Alle punkter

under

linjen opfylder energisparemålsætningen,

idet det samlede energiforbrug her er så lavt, at energisparemålsætningen er opfyldt. VE-

målsætningen kræver, at mindst 50 pct. af det samlede energiforbrug stammer fra VE. 45-graders

linjen repræsenterer de punkter, hvor VE-målsætningen netop opnås. Alle punkter

over

denne lin-

je opfylder denne målsætning, idet VE-andelen her er lig med eller større end VE-målsætningen.

Samlet opnås alle tre målsætninger, hvis energiforbruget og -sammensætningen er et sted i om-

rådet markeret med rødt på figuren.

I den illustrerede økonomi er det fossile energiforbrug reduceret så meget i punktet

at VE-

målsætningen også er opnået. VE-målsætningen opnås altså i dette eksempel udelukkende ved,

at CO

e-målsætningen opnås omkostningseffektivt. Dette forhold skyldes konstruktionen af det

konkrete eksempel, og det gælder ikke i det generelle tilfælde.

I punktet

er det samlede energiforbrug så højt, at energisparemålsætningen ikke opnås. For at

opfylde alle tre målsætninger må VE-forbruget reduceres med den lodrette afstand fra

til

Den

omkostningskurve, der skærer punktet

ligger længere ude end den, der skærer punktet

og de

samlede omkostninger er derfor forøget, selvom der udledes den samme mængde drivhusgasser.

Langsigtet VE-

målsætning kan give

for høje udledninger

i en periode

Der argumenteres under tiden for, at et lavemissionssamfund inde-

bærer en VE-andel tæt på 100 pct., og at en langsigtet målsætning

om en VE-andel tæt på 100 pct. er det samme som en langsigtet

målsætning om at være et lavemissionssamfund. På trods af at en-

demålet er tæt på at være det samme, kan der være meromkostnin-

ger forbundet med at tilrettelægge politik efter at øge VE-andelen

frem for at reducere CO

e-udledningen direkte. Der er to årsager til

dette. Den første årsag skyldes, at VE-andelen grundlæggende ud-

regnes som den indenlandske produktion af vedvarende energi divi-

Økonomi og Miljø, 2018

153

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

deret med summen af indenlandsk forbrug af vedvarende og fossil

energi. En øget VE-andel kan altså opnås både ved at øge VE-

produktionen og ved at reducere forbruget af fossil energi. En lang-

sigtet VE-målsætning føre til et for stort fossilt energiforbrug i perio-

den, indtil den grønne omstilling er fuldbyrdet.

Målsætninger om VE

og energibesparelser

reducerer ikke

landbrugets

udledninger

For det andet begrænser en VE-målsætning udelukkende udlednin-

gen af drivhusgasser, der opstår i forbindelse med produktion og

forbrug af energi. Ikke alle udledninger af drivhusgasser er knyttet til

energi. Særligt landbrugets udledninger er ikke relateret til energi,

men stammer i stedet fra metan og lattergas, der udledes i forbindel-

se med husdyrhold og gødning af afgrøder. Landbrugets udledninger

af drivhusgasser udgjorde i 2015 godt 20 pct. af Danmarks samlede

udledninger af drivhusgasser, jf. Energistyrelsen (2017a). Denne

problematik gør sig også gældende for en målsætning om energibe-

sparelser. Et fokus i klimapolitikken på VE eller energibesparelser

frem for CO

e-reduktioner medfører derfor, at landbrugets udlednin-

ger af drivhusgasser ignoreres. Dette vil i de fleste tilfælde føre til en

dyrere reduktion af drivhusgasser for samfundet som helhed.

Diskussionen ovenfor relaterer sig til omkostninger ved opfyldelse af

supplerende

målsætninger.

Det er muligt, at de billigste reduktioner af

e-udledningen i praksis opnås ved at foretage udbygning med

VE, hvilket vil øge VE-andelen. Imidlertid vil en afgift på drivhus-

gasser for at reducere udledningen af disse netop sikre, at reduk-

tionen i udledninger opnås ved hjælp af den optimale sammensæt-

ning af VE-udbygning, energibesparelser og andre tiltag i eksempel-

vis landbruget.

Opnåelsen af et supplerende mål kan i princippet forbedre samfunds-

velfærden. Hvis der er en selvstændig værdi ved en høj andel af VE

eller et lavt energiforbrug, er det muligt, at en supplerende målsæt-

ning vedrørende disse mere end opvejer meromkostningerne forbun-

det med at opnå den opsatte målsætning. Hvis det er tilfældet vil det

være velfærdsforbedrende at indføre målsætningen. Det er dog ikke

oplagt, hvordan mere VE eller et lavere energiforbrug – for et fast-

holdt niveau af CO

e-udledninger – øger samfundsvelfærden. Dertil

kommer, at supplerende målsætninger kan modvirke en eventuel

ambition om at være et foregangsland, der viser, at CO

e-reduktioner

kan opnås billigt, idet VE-udbygning eller energibesparelser netop

ikke er en omkostningseffektiv måde at opnå CO

e-reduktioner på.

VE-udbygning kan

give billige CO

reduktioner, VE-

målsætning gør ikke

Supplerende

målsætninger øger

ikke nødvendigvis

velfærd

154

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

HVOR STORE ER OMKOSTNINGERNE VED SUPPLERENDE

MÅLSÆTNINGER?

I det følgende:

modelresultater og

markedsfejl kan

begrunde

supplerende mål

I det følgende gennemgås tidligere analyser af, hvor store merom-

kostninger der er ved supplerende mål. Disse analyser tager imidler-

tid udgangspunkt i modelberegninger, der ikke tager højde for alle de

typer af markedsfejl, som den virkelige økonomi indeholder. I det

efterfølgende afsnit diskuteres derfor, om tilstedeværelsen af visse

specifikke markedsfejl kan give anledning til, at supplerende målsæt-

ninger omkostningseffektivt kan bidrage til at reducere CO

udledninger.

Konsekvenserne af supplerende målsætninger kan beskrives med

udgangspunkt i Böhringer mfl. (2016). I dette studie undersøges

effekterne af supplerende målsætninger for EU som helhed. Dette

gøres ved hjælp af modelberegninger på en generel ligevægtsmodel

for hele EU. Studiet kan bruges til at give et indblik i effekter, som

sandsynligvis også gør sig gældende for Danmarks supplerende

målsætninger. Konkret analyserer Böhringer mfl. (2016) EU’s så-

kaldte 20-20-20-målsætning, der er EU’s målsætning for år 2020.

Målsætningen indebærer en reduktion i CO

e-udledningerne på 20

pct. (i forhold til 1990), en VE-andel på 20 pct. samt energibesparel-

ser på 20 pct. (i forhold til 2005).

For at opnå en reduktion i udledningen af drivhusgasser på 20 pct. i

kvotesektoren i forhold til udgangspunktet reduceres udbuddet af

e-kvoter, indtil målet nås. Dette fører til en omkostning på 0,18

pct. af det samlede forbrug, jf. tabel III.3. Nu indføres en supplerende

målsætning på en VE-andel i el-produktionen på 35 pct. VE-andelen

opnås gennem støtte til VE-produktion. Denne støtte til en del af

energiproduktionen øger det samlede energiforbrug, hvilket reflekte-

res i en reduktion i energibesparelserne. Den øgede VE-produktion

medfører også, at efterspørgslen efter CO

e-kvoter falder. Dette ses

ved, at kvoteprisen mere end halveres i dette scenarie. De samlede

omkostninger stiger til i alt 0,20 pct. af det samlede forbrug.

Studie af effekter

af supplerende

målsætninger for EU

VE-målsætning

medfører

omkostninger,

lavere kvotepris og

samme CO

udledninger

13) Målsætningen om 20 pct. vedvarende energi ud af det samlede energiforbrug er i

dette studie oversat til en målsætning om 35 pct. vedvarende energi i elproduktionen.

Økonomi og Miljø, 2018

155

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

TABEL III.3

EFFEKTER AF SUPPLERENDE MÅLSÆTNINGER FOR EU

e-mål

Omkostning, pct. fra BaU

Kvotepris, US dollars pr. ton CO

e-reduktion i kvotesektor, pct.

VE-andel i elproduktion, pct.

Energibesparelser, pct. fra BaU

Instrumenter

e- og

VE-mål

e-, VE-

og EB-mål

0,2

24,4

20 (mål)

7,2

e-kvoter

0,2

9,4

20 (mål)

35 (mål)

5,6

e-kvoter

VE-støtte

0,8

15,5

20 (mål)

35 (mål)

20 (mål)

e-kvoter

VE-støtte

Afgift på energi

Anm.:

Kilde:

Omkostningen måles som faldet i det samlede forbrug og svarer til den såkaldte ækvivalerende varia-

tion i indkomsten. Omkostningen omfatter også omkostninger ved reduktioner i ikke-kvotesektoren. Til

at opnå reduktion i ikke-kvotesektoren er der i alle scenarier pålagt en supplerende afgift på udled-

ninger i ikke-kvotesektoren.

EB: Energibesparelse. BAU: Business as Usual. Tabellen angiver modelberegninger af omkostninger

ved at opnå et mål om CO

e-reduktioner for EU sammen med supplerende målsætninger om en be-

stemt VE-andel og et bestemt niveau af energibesparelser.

Böhringer mfl. (2016).

Energisparemål

fordrer dyre

energibesparelser

Endeligt indføres en supplerende målsætning om et fald i det samle-

de energiforbrug på 20 pct. Denne målsætning opnås gennem en

generel afgift på energi. Denne afgift reducerer både brugen af ved-

varende energi og energi produceret ved hjælp af fossile brændsler. I

dette scenarie opnås VE-målet næsten uden VE-støtte. Til gengæld

medfører energiafgiften, at en del af de krævede CO

e-reduktioner

opnås dyrere end højst nødvendigt. Den samlede omkostning ved at

nå alle tre mål stiger til alt 0,82 pct. af det samlede forbrug. Det bety-

der, at omkostningen ved at opnå den fastsatte reduktion i udlednin-

gerne af drivhusgasser mere end firedobles, når der er supplerende

målsætninger relateret til VE og energibesparelser.

Der findes ikke nogen tilsvarende studier af omkostningerne ved at

opnå de supplerende målsætninger for Danmark. Der findes dog flere

andre internationale studier af omkostningerne, jf. blandt andet

Fischer og Preonas (2010), Boeters og Koorneef (2011), Böhringer

mfl. (2009) og Konjunkturinstituttet (2014).

Internationale

studier af

omkostninger …

156

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

… sandsynliggør, at

der er omkostninger

ved danske mål

Disse studier finder ligesom Böhringer mfl. (2016), at der kan være

betydelige omkostninger ved at opfylde supplerende målsætninger.

Omkostningerne afhænger blandt andet af, hvor ambitiøse målsæt-

ninger der analyseres. Beregningerne kan derfor ikke overføres direk-

te til den danske økonomi. Men den generelle konklusion forventes

ikke at være anderledes for Danmark end for andre lande. Resulta-

terne tyder således på, at der kan være betydelige omkostninger

forbundet med opnåelsen af danske målsætninger om VE og energi-

besparelser, sammenlignet med hvor dyrt det ville være at opnå den

samme reduktion i CO

e-udledninger uden disse supplerende mål-

sætninger.

På trods af de omkostninger der sandsynligvis er forbundet med at

opnå supplerende målsætninger, kan der alligevel være et politisk

ønske om at have sådanne målsætninger. I så fald findes der om-

kostningseffektive instrumenter til at opnå de supplerende målsæt-

ninger, jf. boks III.4.

Supplerende

målsætninger

kan også opnås

omkostnings-

effektivt

Økonomi og Miljø, 2018

157

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

BOKS III.4

OPNÅELSE AF SUPPLERENDE MÅLSÆTNINGER

Hvis der er et politisk ønske om at have en anden supplerende målsætning ud over en national

reduktion i CO

e-udledningerne, findes der omkostningseffektive instrumenter til at opnå sådanne

målsætninger. Eksempelvis kan en bestemt VE-andel opnås omkostningseffektivt gennem et

ensartet tilskud til produktion af VE og en ensartet afgift på alt forbrug af energi, jf. Sekretariatet

for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet (2017).

En VE-målsætning kan også opnås

gennem støtte til produktion af VE alene, men dette vil gøre det dyrere at opnå målsætningen.

Såfremt der gives et tilskud til VE for at øge VE-andelen, bør tilskuddet være ensartet på tværs af

teknologier. En sådan teknologineutralitet sikrer omkostningseffektivitet ved, at forskellige VE-

teknologier konkurrerer mod hinanden om at foretage den billigste VE-udbygning, jf. Energikom-

missionen (2017). I praksis kan teknologineutralitet dog være svært at opnå, idet forskellige VE-

teknologier adskiller sig på mange parametre, herunder forsyningsstabilitet og de gener, som en

VE-installation medfører for dem, der bor omkring installationerne.

Et grønt certifikatmarked er en alternativ måde at opnå en given VE-andel på er gennem et så-

kaldt grønt certifikatmarked. Ved denne model tildeles producenter af VE grønne certifikater, som

de kan sælge. Købere af strøm pålægges at købe grønne certifikater, der svarer til en bestemt

andel af deres energiforbrug. Certifikatmarkedet sikrer, at en bestemt andel af den forbrugte strøm

stammer fra VE. Samtidig sikres, at producenter af forskellige typer af VE konkurrerer på mar-

kedsvilkår om at producere VE. Sverige og Norge har et fælles grønt certifikatsystem.

Når købere af strøm pålægges at købe certifikater, svarer det reelt til, at strømprisen øges for kø-

bere af al slags strøm og for sælgere af VE-produceret strøm. Sælgere af VE-strøm får dermed en

højere pris for deres strøm end sælgere af strøm produceret ved forbrænding af fossile brændsler.

Certifikater har på denne måde samme effekter som en afgift på energi og et tilskud til VE-

produktion. Denne sammensætning er den optimale indretning af instrumenter til at opnå en given

VE-målsætning. Dette adskiller sig fra VE-udbygning finansieret ved statslig støtte, hvor støtten

kan finansieres gennem det almindelige skattesystem, eksempelvis ved at hæve bundskatten.

En udfordring ved et grønt certifikatsystem er, at det som regel kun dækker elproduktion og ikke al

energiproduktion. Eksempelvis dækker det eksisterende grønne certifikatsystem i Sverige og

Norge udelukkende elproduktion. Hvis systemet kun dækker elproduktion, gives der ikke incita-

ment til at reducere brugen af fossile brændsler udenfor elproduktionen. En anden mulig udfor-

dring er, at volatile certifikatpriser øger udsvingene i elprisen for forbrugerne, jf. Amundsen og

Mortensen (2008).

En målsætning i forhold til en andel opnås omkostningseffektivt ved et tilskud til “tælleren” og en afgift på

“nævneren” i andelsmålsætningen. Hvis VE-målsætningen opgøres på baggrund af den såkaldte EU-

metode, indgår alt dansk produceret VE i tælleren, også selvom det eksporteres. I tælleren indgår der-

imod det samlede danske energiforbrug.

158

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

MARKEDSFEJL SOM ARGUMENT FOR SUPPLERENDE

MÅLSÆTNINGER

Markedsfejl kan

begrunde

målrettede tiltag …

Der argumenteres under tiden for, at der er andre årsager til, at sup-

plerende målsætninger kan være gavnlige. Således argumenteres

der for, at eksisterende markedsfejl og forvridninger i økonomien i

visse tilfælde kan begrunde støtte til VE eller energibesparelser. Der

er typisk ikke taget højde for eksistensen af sådanne markedsfejl i de

analyser af omkostninger ved supplerende mål, som er refereret

ovenfor. I boks III.5 er et udvalg af sådanne begrundelser diskuteret.

Det kan være velfærdsforbedrende at regulere de eksisterende mar-

kedsfejl direkte eller fjerne de eksisterende forvridninger. Dette kan i

visse tilfælde tale for at indføre støtte til VE eller energibesparende

tiltag enkelte steder i økonomien. Imidlertid kan eksistensen af så-

danne markedsfejl ikke begrunde supplerende målsætninger for

økonomien som helhed.

En høj andel af VE bidrager til at gøre Danmark mere uafhængig af

import af fossile brændsler. Det er dog naturligt at antage, at marke-

dets aktører allerede har indregnet usikkerheden forbundet med

importerede brændsler i deres valg af energikilde, jf. Sekretariatet for

afgifts- og tilskudsanalysen (2017). Dertil kommer, at VE ikke entydigt

er en mere stabil energiforsyning end importerede brændsler, idet en

del VE afhænger af, om vinden blæser, eller om solen skinner, hvilket

i sig selv er kilde til usikkerhed.

En type af forvridning, der typisk ikke kan fjernes helt, knytter sig til

forskellige former for usikkerhed. Der argumenteres nogle gange for,

at usikkerhed om eksempelvis fremtidige elpriser eller usikkerhed om

den teknologiske udvikling giver anledning til, at staten bør støtte

vedvarende energi. Usikkerhed om fremtiden er ikke udelukkende en

udfordring i energisektoren, men er derimod en udfordring for alle

beslutningstagere, der skal træffe en beslutning i dag, som har be-

tydning i fremtiden. Tilstedeværelsen af disse typer af usikkerheder

giver derfor ikke noget særskilt argument for støtte i energisektoren.

Tværtimod vil markedets aktører ofte være bedre informerede om

den forventede udvikling end en central myndighed.

… men ikke

supplerende

målsætninger

Forsynings-

sikkerhed ikke

argument for

VE-målsætning

Usikkerhed giver

ikke anledning til

VE-støtte

Økonomi og Miljø, 2018

159

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

BOKS III.5

SECOND BEST-ARGUMENTER FOR SUPPLERENDE MÅLSÆTNINGER

Såkaldte “second best”-argumenter for støtte til vedvarende energi eller energibesparelser hviler

på en antagelse om, at det ikke er muligt at korrigere de eksisterende markedsfejl direkte. Man

kan i sådan et tilfælde vælge at foretage en anden type af indirekte regulering, der kan reducere

betydningen af markedsfejlen. En sådan indirekte regulering kan være bedre end ikke at gøre no-

get, men vil aldrig være lige så godt som at korrigere markedsfejlen direkte – heraf navnet second

best.

Second best-argumenter for målsætning om vedvarende energi

Second best-argumenter, som relaterer sig til støtte til vedvarende energi, inkluderer, jf. Lehrmann

og Gawel (2013).



Positive læringseksternaliteter i VE-sektoren

Ikke-komplet internalisering af eksternaliteter ved brug af fossile brændsler

For umodne teknologier kan der være læring forbundet med produktion, hvilket kan gøre teknolo-

gien mere konkurrencedygtig på sigt. Læringsgevinsterne kan tilfalde andre virksomheder end

dem, der foretager produktionen, hvilket betyder, at der vil blive produceret for lidt. Støtte til ved-

varende energi kan øge produktionen til et mere optimalt niveau. Det optimale niveau af støtte

som følge af læringseffekten kan dog være lavt, jf. Fischer og Newell (2008). Læringseffekter må

desuden forventes at aftage i takt med, at teknologier modnes, og læringseffekter giver derfor

næppe et rationale til at støtte modne VE-teknologier som eksempelvis vindmøller på land.

Brug af fossile brændsler giver typisk anledning til helbredsomkostninger, bl.a. på grund af luft-

forurening. Hvis disse ikke kan reguleres direkte, kan det være bedre at give støtte til vedvarende

energi end ikke at gøre noget. I Danmark er de fleste sundhedsomkostninger ved luftforurening

imidlertid reguleret ved hjælp af målrettede afgifter og anden regulering. Behovet for second best-

regulering er derfor begrænset. En væsentlig kilde til luftforurening, der ikke er reguleret direkte, er

opvarmning ved brug af brændeovne. De Økonomiske Råds formandskab (2016) skitserer forskel-

lige metoder til at regulere sundhedsomkostningerne ved brændeovne.

Second best-argumenter for målsætning om energibesparelser

Der fremføres ofte to second best-argumenter for energibesparelser:



Energieffektivitetsgap

Imperfekte incitamentsstrukturer

160

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

BOKS III.5

SECOND BEST-ARGUMENTER FOR SUPPLERENDE MÅLSÆTNINGER,

FORTSAT

Der findes en international litteratur omhandlende energivalg og -forbrug, der peger på, at mange

forbrugere kan spare penge ved at investere i mere energieffektive produkter, jf. eksempelvis

McKinsey & Co. (2009). Det kan eksempelvis være, at mange forbrugere vil kunne spare penge

ved at købe mere energieffektive vaskemaskiner eller ved at udskifte glødepærer med mere ener-

gieffektive LED-lyskilder. Det forhold, at disse investeringer ser ud til ikke at blive foretaget, beteg-

nes i den økonomiske litteratur som et “energieffektivitsgap”. Der er dog flere studier, der tyder på,

at dette gab skyldes brug af urealistiske diskonteringsrater eller optimistiske beregninger af den

sparede energimængde. Dette trækker i retning af, at det sande energieffektivitetsgap er lille eller

ikke-eksisterende, jf. Allcott og Greenstone (2012).

Hvis der findes et energieffektivitetsgap i økonomien, kan regulering målrettet de forbrugere eller

produktkategorier, hvor dette gap findes, forbedre samfundsvelfærden. Men en generel målsæt-

ning om energibesparelser kan medføre en forværring af samfundsvelfærden gennem de dele af

økonomien, hvor der ikke er et energieffektivitetsgap.

Der kan være tilfælde, hvor der ikke er sammenfald mellem den, der investerer i en bestemt tek-

nologi, og den, der betaler for energianvendelsen ved brug, jf. IEA (2007) og Björnerstedt (2013).

Det kan føre til et for lille incitament til at investere i energieffektiv teknologi. Et eksempel på dette

kunne være valg af opvarmningsteknologi i udlejningsejendomme, jf. Björnerstedt (2013). Da der

er transaktionsomkostninger forbundet med at finde et nyt sted at bo, kan ejere af udlejningsejen-

domme i et vist omfang slippe afsted med at investere i billige og ineffektive opvarmningsløsninger

og overvælte brugsudgiften på lejerne, uden at de flytter. Hvis der er imperfekte incitamentsstruk-

turer af betydning, kan målrettet regulering eller støtte til energibesparelser være velfærdsforbed-

rende, hvis de målrettes netop de dele af økonomien, hvor denne markedsfejl er til stede. Imidler-

tid giver denne markedsfejl ikke anledning til at indføre en generel målsætning om energibespa-

relser.

TROVÆRDIGHED OG DELMÅLSÆTNINGER

Langsigtede

målsætninger i

klimapolitikken

Klimapolitikken adskiller sig fra mange andre politiske områder ved,

at der styres efter en meget langsigtet målsætning. I Danmark er den

langsigtede målsætning at være et lavemissionssamfund i 2050. Den

billigst mulige opnåelse af en sådan målsætning kræver, at man

identificerer den sti af udledningsreduktioner, der billigst muligt sikrer,

at målet er nået i 2050. Det er meget dyrt at foretage store omstil-

linger over kort tid, hvilket taler for at påbegynde tilpasningen til la-

vemissionssamfundet lang tid før 2050. På den anden side forventes

den teknologiske udvikling at gøre det billigere at reducere CO

udledningerne i fremtiden. Dette trækker i retning af at udskyde til-

Økonomi og Miljø, 2018

161

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

pasningen. Den billigste reduktionssti er i praksis meget svær at

identificere.

Der kan være

usikkerhed om

langsigtede

målsætninger

Et argument, der trækker i retning af, at det kan blive dyrt at udskyde

omstillingen i lang tid, er, at der på grund af den lange tidshorisont

kan være usikkerhed om den langsigtede målsætning. Hvis energi-

producenter ikke finder den langsigtede målsætning troværdig, er der

en risiko for, at de ikke investerer tilstrækkeligt i VE i dag i forhold til

den udbygning af VE, som er optimal, givet det langsigtede mål, jf.

Brunner mfl. (2012) og Nemet mfl. (2017).

I givet fald er der risiko for, at VE-produktionen bliver for lav over en

længere årrække, idet investeringer i nye energianlæg har lange

levetider. Hvis der underinvesteres i VE, kan man risikere, at foretag-

ne investeringer i fossil energiproduktion senere må afskrives, selvom

de ikke er udtjente. Denne effekt kaldes for “carbon lock-in”, jf. ek-

sempelvis Lehrmann og Gawel (2013) og EU-Kommissionen (2014).

Fastsættelsen af delmålsætninger, der skal opfyldes indenfor et kor-

tere tidsperspektiv, kan bruges til at begrænse carbon lock-in. Del-

målsætninger skal opfyldes inden for en kortere årrække og er derfor

behæftet med mindre usikkerhed. Når en delmålsætning er opfyldt, vil

der være kortere tid til, at den langsigtede målsætning skal opnås.

Derudover er en del af omkostningerne forbundet med at opnå den

langsigtede målsætning allerede afholdt. Delmålsætninger kan der-

igennem bidrage til at øge troværdigheden om det langsigtede mål.

På sigt må det forventes, at der findes ny viden om drivhusgassers

effekter på klimaforandringer og konsekvenserne af klimaforandrin-

gerne. Derudover forventes det, at der findes nye teknologier til at

reducere udledninger af drivhusgasser. Ny viden kan give anledning

til, at de gamle målsætninger ikke længere er optimale, og politikere

kan derfor ønske at fastsætte enten mere eller mindre ambitiøse

målsætninger og delmålsætninger. Nye teknologier vil give anledning

til, at det bliver billigere at føre en ambitiøs klimapolitik, hvilket vil

trække i retning af, at der kan indføres mere ambitiøse målsætninger

og delmålsætninger. Sådanne tilpasninger af målsætningerne kan

forventes at gøre det billigere at stabilisere klimaet på lang sigt, jf.

blandt andet Kelly og Kolstad (1999) samt Fitzpatrick og Kelly (2017).

Når den langsigtede målsætning tilpasses, kan der være et behov for

også at tilpasse delmålsætninger.

Det kan dermed være svært at fastsætte delmålsætninger optimalt.

Delmålsætninger kan også risikere at øge omkostningerne ved at

opnå de langsigtede mål. Dette er tilfældet, hvis delmålsætningerne

Carbon lock-in

effekt …

… kan modvirkes af

delmålsætninger

Læring kan ændre

optimale langsigtede

målsætninger

Delmålsætninger

kan også øge

omkostninger

162

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Principper i klimapolitikken III.3

fastsættes for ambitiøst og afviger fra den optimale sti hen til det

langsigtede mål. I fastsættelsen af delmålsætninger skal denne risiko

opvejes mod den øgede troværdighed om det langsigtede mål, som

en delmålsætning kan give. I praksis er det svært at afgøre, om en

delmålsætning er for ambitiøs eller for uambitiøs. Der kan tages høj-

de for dette ved at lade opfyldelsen af målsætningen betinges på, at

det viser sig ikke at være alt for dyrt at gøre dette.

Delmålsætninger bør

afspejle langsigtede

mål

I fastsættelsen af delmålsætninger gælder de samme principper som

i fastsættelsen af andre typer af målsætninger. Hvis det langsigtede

mål er at reducere udledningerne af CO

e, bør der formuleres en

delmålsætning i forhold til CO

e-udledning. En delmålsætning om 50

pct. VE i 2030 risikerer derved at forøge omkostningerne ved at opnå

Danmarks langsigtede målsætning om at blive et lavemissionssam-

fund.

SAMMENFATNING

Principper for

omkostnings-

effektive CO

reduktioner

Afsnittet har diskuteret principperne bag omkostningseffektive reduk-

tioner af udledninger af drivhusgasser. Udgangspunktet for denne

diskussion er, at omkostningseffektive reduktioner opnås ved hjælp af

en international afgift på drivhusgasser eller ved et internationalt

kvotesystem.

Hvis et enkelt land indfører en CO

e-afgift eller et kvotesystem, med-

fører dette en reduktion i dette lands drivhusgasudledninger. Imidler-

tid kan der være en grad af såkaldt CO

e-lækage til andre lande.

Lækage betyder, at den forurenende produktion eller forbrug blot

flytter til andre lande, hvor reguleringen er mindre stram. Denne læ-

kage udhuler den globale effekt af nationale afgifter eller kvotesyste-

mer. Hvis lækage helt skal undgås, skal prisen pr. ton CO

udledning være ens på tværs af alle lande.

Klimapolitikken er præget af andre målsætninger end blot at reducere

udledningen af drivhusgasser. Sådanne målsætninger kan eksem-

pelvis være at opnå en vis VE-andel eller en vis mængde energi-

besparelser. Opfyldelsen af sådanne supplerende målsætninger og

en målsætning om at reducere udledningen af drivhusgasser påvirker

hinanden. Det kan forventes, at supplerende målsætninger øger

omkostningerne ved at opnå en given drivhusgasreduktion.

Effekt af nationale

afgifter udhules af

e-lækage

Supplerende

målsætninger giver

supplerende

omkostninger

Økonomi og Miljø, 2018

163

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

Delmålsætninger

kan øge både

troværdigheden og

omkostningerne

Klimapolitikken er desuden præget af langsigtede målsætninger. Det

lange tidsperspektiv kan betyde, at der er usikkerhed om, hvorvidt de

langsigtede målsætninger faktisk bliver indfriet. I denne situation kan

opstillingen af en eller flere delmålsætninger medvirke til at mindske

usikkerheden og derved opnå en billigere indfrielse af det langsigtede

mål. Imidlertid kan delmålsætninger også sættes for ambitiøst i for-

hold til, hvordan det langsigtede mål nås billigst muligt. Det er svært

at afgøre, om en konkret delmålsætning er sat for ambitiøst eller for

uambitiøst i forhold til at opnå den billigste omstilling på lang sigt.

Hvis delmålsætningen indføres med et forbehold for, at det ikke bliver

for dyrt at gennemføre den, kan meromkostningerne ved en ambitiøs

delmålsætning begrænses.

III.4

Kvotesystemet

i hovedtræk

KVOTESEKTOREN

EU’s CO

-kvotesystem (EU ETS) er en hjørnesten i EU’s klimapolitik,

jf. EU-Kommissionen (2017a og 2017c). Virksomheder dækket af

systemet indleverer en kvote for hvert ton CO

e, de udleder. EU

udsteder hvert år et forudbestemt antal kvoter, og systemet har derfor

lagt et loft over den samlede CO

e-udledning i kvotesektoren på lang

sigt. Kvoterne kan frit handles, og virksomhederne reducerer derfor

deres CO

e-udledninger, indtil reduktionsomkostningerne svarer til

markedsprisen for kvoter. Teoretisk set kan et sådant kvotesystem

sikre den billigst mulige opfyldelse af en given EU-

reduktionsmålsætning. EU ETS har de seneste år været præget af en

stor opsparing af kvoter og en lav kvotepris. Den lave kvotepris anses

af nogle for at være problematisk, da den ikke giver tilstrækkelig

incitament til at investere i vedvarende energi (VE). For at adressere

den store kvoteopsparing og den lave kvotepris er flere reformer af

EU ETS blevet vedtaget over de seneste år.

I november 2017 indgik Europa-Parlamentet og Ministerrådet en

aftale om 4. fase af EU ETS (2021-30). Aftalen ændrer de oprindelige

principper for EU ETS, idet loftet over den samlede CO

e-udledning i

kvotesektoren på lang sigt efter aftalen ikke længere er bestemt på

forhånd. Derimod påvirkes loftet over den samlede CO

e-udledning

af udviklingsforløbene for flere centrale størrelser i kvotesystemet.

Dette afsnit giver et overblik over kvotesystemet før og efter aftalen.

Derudover undersøges konsekvenserne af aftalen for dansk klima-

politik i kvotesektoren ved brug af modelberegninger.

Formålet med

afsnittet

164

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

INTRODUKTION TIL KVOTESEKTOREN

Kvotesektorens

omfang

EU ETS har siden oprettelsen i 2005 været verdens største CO

kvotemarked,

og systemet dækker på nuværende tidspunkt ca. 45

pct. af EU’s årlige drivhusgasudledning, jf. EU-Kommissionen

(2017c). Efter flere udvidelser omfatter EU ETS i dag de 28 EU-lande

samt Norge, Liechtenstein og Island. Systemet omfatter produktionen

af el og varme samt et antal energiintensive industrier som f.eks. stål,

aluminium og cement. Udover disse stationære industrier har syste-

met siden 2012 dækket luftfartstrafik imellem lufthavne indenfor Det

Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde.

-udledninger fra

luftfartsindustrien udgør imidlertid kun ca. 3 pct. af de samlede årlige

e-udledninger indenfor EU ETS, jf. Det Europæiske Miljøagentur

(2017). Dette afsnit fokuserer derfor på den stationære del af EU

ETS.

Kvoterne kan frit handles, og der skal indleveres en kvote for hvert

ton CO

-udledning, eller et ton CO

e-udledning af lattergas eller PFC-

gasser. Den 30. april hvert år skal virksomheder dækket af EU ETS

indlevere kvoter svarende til forrige års CO

e-udledning, og disse

kvoter bliver derefter annulleret permanent. Hvis en virksomhed ikke

indleverer det påkrævede antal kvoter, bliver den straffet med en

bøde pr. overskydende udledt ton CO

e. Derudover skal virksom-

heden fortsat indlevere det påkrævede antal kvoter.

Der udstedes hvert år et antal nye kvoter, og dette antal reduceres

årligt med et konstant antal kvoter. Konkret blev der i 2013 udstedt

ca. 2,1 mia. nye kvoter. Dette antal er årligt blevet reduceret med ca.

38 mio. kvoter, hvormed der i 2017 blev udstedt ca. 1,9 mia. nye

kvoter.

Indlevering af kvoter

Det årlige antal

nyudstedte kvoter

reduceres gradvist

14) Dette afsnit er primært baseret på Gronwald og Hintermann (2015) og EU-

Kommissionen (2017a).

15) Det forventes dog, at Kinas planlagte CO

-kvotemarked bliver endnu større, jf. Goul-

der mfl. (2017).

16) Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde er EU-landene samt Island, Liech-

tenstein og Norge.

Økonomi og Miljø, 2018

165

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

KVOTESYSTEMETS FASER

Kvotesystemet er blevet reformeret i faser: 1. fase (2005-07), 2. fa-

se (2008-12), 3. fase (2013-20) og 4. fase (2021-30). Den 1. fase

var en testfase, og kvoter fra 1. fase kunne ikke overføres til 2. fase.

Derimod har man siden 2. fase kunne gemme kvoter til senere brug.

Systemet befinder sig i øjeblikket i 3. fase, og Europa-Parlamentet

og Ministerrådet indgik i november 2017 en aftale om 4. fase.

Stigende brug af

auktioner til

kvoteallokering

En andel af kvoterne tildeles gratis til virksomhederne, mens de re-

sterende kvoter bortauktioneres. Fremstillingsvirksomheder modtager

hvert år gratis en andel af de nyudstedte kvoter, hvorimod el-

producenterne ikke får tildelt nogen gratis kvoter.

Andelen af kvoter,

som bortauktioneres, er steget over de seneste år. Under 5 pct. af

kvoterne blev bortauktioneret i perioden 2008-12, mens det gjaldt ca.

45 pct. af kvoterne i perioden 2013-16.

EU-Kommissionen forventer

desuden, at op til halvdelen af alle nyudstedte kvoter bortauktioneres

i perioden 2013-20.

NYLIGE REFORMER AF EU ETS

Stort kvoteoverskud

i EU ETS

Fra starten af 2008 har det været muligt at gemme kvoter til senere

brug. Denne mulighed er blevet udnyttet i stort omfang, og et stort

kvoteoverskud (dvs. kvoter gemt til senere brug) er derfor blevet

opbygget siden 2009, jf. Sandbag (2016). Kvoteoverskuddet skyldes

blandt andet finanskrisen og den efterfølgende europæiske gælds-

krise, som begge reducerede den økonomiske aktivitet og dermed

efterspørgslen efter kvoter. Derudover har nationale støtteordninger

til VE reduceret efterspørgslen efter kvoter, jf. Gronwald og Hinter-

mann (2015). Desuden har EU kun i begrænset omfang reduceret

kvoteudbuddet de seneste år. Kvoteoverskuddet var ultimo 2016 på

ca. 1,7 mia. kvoter, jf. EU-Kommissionen (2017b). Dermed svarer

kvoteoverskuddet på nuværende tidspunkt næsten til den årlige

e-udledning i EU ETS.

17) Som udgangspunkt tildeles der ikke gratiskvoter til el-producenter. Men hvis el-

producenterne også producerer fjernvarme, kan de modtaget gratiskvoter for denne

produktion.

18) Baseret på data fra Det Europæiske Miljøagentur (2018).

166

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

Markedsstabilitets-

reserven (MSR)

EU har vedtaget flere reformer af EU ETS for at adressere det store

og potentielt voksende kvoteoverskud. For det første vedtog EU i

2015 at oprette markedsstabilitetsreserven (MSR), som bliver opera-

tionel fra 2019. EU-Kommissionen forventer, at MSR som udgangs-

punkt indeholder ca. 1,5 mia. kvoter i 2020.

Hvorvidt yderligere

kvoter optages i reserven, afhænger af udviklingen i kvoteoverskud-

det. Overordnet set optager MSR kvoter, når kvoteoverskuddet er

stort og frigør kvoter, når kvoteoverskuddet er lille. Reglerne for MSR

er uddybet i boks III.6.

Indførelsen af MSR kan ifølge EU styrke robustheden af EU ETS

overfor kortsigtede ændringer i kvoteefterspørgslen. Nogle studier

finder imidlertid, at MSR kan øge prisudsving i EU ETS, jf. Richstein

mfl. (2015) og Perino og Willner (2016). Andre finder derimod, at

MSR har en dæmpende effekt på prisudsvingene, men at en mere

omkostningseffektiv prisstabilisering kunne opnås via et loft over og

en bund under kvoteprisen, jf. Fell (2016).

For at adressere den lave kvotepris efter finanskrisen udskød EU

auktioneringen af i alt 900 mio. kvoter fra årene 2014-16 til årene

2019-20. Planen er imidlertid blevet ændret, så de 900 mio. kvoter i

stedet overføres til MSR, jf. EU-Kommissionen (2017a).

I november 2017 blev der indgået en såkaldt trilog-aftale om 4. fase

af EU ETS (2021-30), jf. Europa-Parlamentet (2018). I det følgende

forudsættes det, at de offentliggjorte elementer i aftalen vedtages.

Aftalens mest bemærkelsesværdige element er, at der lægges et loft

over antallet af kvoter i MSR. Konkret annulleres den mængde kvoter

i reserven, som overstiger antallet af auktionerede kvoter forrige år.

Hvis der f.eks. er 4 mia. kvoter i MSR, og der blev auktioneret 0,6

mia. kvoter året før, så annulleres 3,4 mia. kvoter i MSR.

Aftalen ændrer de grundlæggende mekanismer i kvotesystemet.

Dette skyldes, at loftet over den samlede CO

e-udledning på lang sigt

ikke længere fastsættes direkte af politikerne. Derimod afhænger den

samlede CO

e-udledning på lang sigt af, hvor mange kvoter der an-

nulleres i MSR. Og dette afhænger af udviklingsforløbene for kvote-

overskuddet og mængden af auktionerede kvoter.

MSR skal gøre EU

ETS mere robust

Udskydelse af

kvoteudstedelser

i 2014-16

Ny aftale om EU ETS

for 2021-30

Aftale ændrer de

grundlæggende

mekanismer i

kvotesystemet

19) De 900 mio. kvoter, som ikke blev auktioneret bort i perioden 2014-16, overføres til

MSR, jf. EU (2015) og EU-Kommissionen (2017a). Desuden forventes det, at imellem

550 og 700 mio. ikke-allokerede kvoter overføres til MSR i 2020, jf. EU-Kommissionen

(2015).

Økonomi og Miljø, 2018

167

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

BOKS III.6

MARKEDSSTABILITETSRESERVEN

Markedsstabilitetsreserven (MSR) er en stabiliseringsmekanisme, som skal styrke kvotesystemets

robusthed overfor store udsving i kvoteefterspørgslen. Grundlæggende optager reserven kvoter,

når kvoteoverskuddet er stort, og lukker kvoter ud på markedet, når kvoteoverskuddet er lille.

Mere specifikt optager MSR kvoter svarende til 12 pct. af forrige års kvoteoverskud, hvis forrige

års kvoteoverskud er på over 833 mio. kvoter. Optagelsesprocenten er dog hævet til 24 frem til

2023 som følge af den nye aftale fra november 2017 om 4. fase af EU ETS. Der udtages 100 mio.

kvoter fra reserven til salg på markedet, hvis forrige års kvoteoverskud er under 400 mio. kvoter.

Er forrige års kvoteoverskud imellem 400 og 833 mio. kvoter, forbliver kvotebeholdningen i MSR

uændret. Reglerne er illustreret i figur A. De kvoter, der optages i MSR, tages fra de kvoter, som

medlemslandene ellers skulle auktionere bort. Omvendt skal kvoter, der lukkes ud af MSR, læg-

ges til de kvoter, som medlemslandene auktionerer bort.

Desuden sættes der efter den nye aftale fra november 2017 et loft over antallet af kvoter i MSR.

Specifikt annulleres den mængde kvoter i MSR, som overstiger antallet af auktionerede kvoter for-

rige år. Hvis der f.eks. er 2 mia. kvoter i MSR, og der blev auktioneret 1,5 mia. kvoter året før, så

annulleres 0,5 mia. kvoter i MSR.

FIGUR A

REGLER FOR KVOTEOPTAG I MSR

Kvoteoptag, mio. kvoter

400

300

200

100

-100

-200

200

400

600

800

1000

1200

1400

Forrigeårs kvoteoverskud, mio. kvoter

Frem til 2023

Kilde:

Efter 2023

EU (2015) og Europa-Parlamentet (2018).

168

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

Den nye aftale

reducerer den årlige

udstedelse af kvoter

En anden væsentlig ændring af EU ETS, som følger af den nye aftale

fra november 2017, er, at den årlige mængde af nyudstedte kvoter

reduceres hurtigere over tid. Før aftalen blev antallet af årlige ny-

udstedte kvoter reduceret med ca. 38 mio. kvoter om året. Aftalen

bevirker, at denne lineære reduktionsfaktor øges til ca. 48 mio. kvoter

om året. EU-Kommissionen vurderer, at denne forhøjelse af redukti-

onsfaktoren vil sikre opfyldelse af EU’s 2030 målsætning for kvote-

sektoren, jf. EU-Kommissionen (2015).

KLIMAPOLITISKE TILTAG I KVOTESEKTOREN

Effekten af nationale

tiltag i kvotesektoren

før den nye aftale

Før den nye aftale fra november 2017 var loftet over den samlede

e-udledning på lang sigt forudbestemt af politikerne via det sam-

lede antal udstedte kvoter, kaldet kvoteloftet. Dette loft er bindende,

hvis alle kvoter bruges på lang sigt. Så længe kvoteloftet er bindende,

vil nationale tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen, ikke påvirke

den samlede CO

e-udledning på lang sigt. Sådanne tiltag reducerer

kvoteprisen, men den samlede CO

e-udledning på lang sigt bestem-

mes fortsat af kvoteloftet. Eksempler på tiltag, som reducerer kvote-

efterspørgslen, er støtte til VE og en national CO

e-afgift i kvote-

sektoren. Et alternativ til sådanne tiltag er nationale kvoteannullerin-

ger.

Når kvoter annulleres, sænkes kvoteloftet. Dette reducerer den

samlede CO

e-udledning på lang sigt, hvis kvoteloftet er bindende.

Ovenstående argumenter uddybes i boks III.7.

Den nye aftale fra november 2017 kan ændre effekterne af nationale

klimapolitiske tiltag. Det afgørende er, at den nye aftale sætter et loft

over antallet af kvoter i MSR. Som nævnt ovenfor annulleres de kvo-

ter i MSR, som overstiger mængden af auktionerede kvoter året før.

Nationale klimapolitiske tiltag, som medfører øget optag af kvoter i

MSR, kan derfor potentielt medføre kvoteannulleringer og derigen-

nem påvirke den samlede CO

e-udledning på lang sigt.

Nationale tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen, øger kvoteover-

skuddet og dermed kvoteoptaget i MSR. Hvis dette fører til yderligere

kvoteannulleringer i MSR, medfører sådanne tiltag i sidste ende, at

kvoteloftet sænkes, og at den samlede CO

e-udledning på lang sigt

reduceres. Efterspørgselsreducerende tiltag kan dog kun påvirke den

samlede CO

e-udledning, hvis loftet over kvoter i MSR er bindende.

Den nye aftale kan

ændre effekten af

nationale tiltag i

kvotesektoren

Potentielt stærkere

effekt af nationale

tiltag som reducerer

kvoteefterspørgslen

20) Nationale kvoteannulleringer svarer til, at en regering ikke bortauktionerer alle de

kvoter, den har ret til.

Økonomi og Miljø, 2018

169

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

BOKS III.7

LANGSIGTEDE EFFEKTER AF KLIMAPOLITISKE TILTAG I KVOTESEK-

TOREN FØR AFTALEN FRA NOVEMBER 2017

Figur A illustrerer langsigtsligevægten på kvotemarkedet før den nye aftale om 4. fase af EU ETS

fra november 2017. Kvoteudbuddet,

∗

, er forudbestemt af myndighederne og derfor uafhængig af

kvoteprisen, mens kvoteefterspørgslen aftager med kvoteprisen. Figur A.1 illustrerer en situation,

hvor kvoterne er en knap ressource, dvs. alle kvoter benyttes på lang sigt, og kvoteloftet er derfor

bindende. Ligevægtsprisen,

∗

, er positiv, og den samlede CO

e-udledning er lig kvoteudbuddet,

∗

. Figur A.2 illustrerer derimod en situation, hvor kvoteloftet ikke er bindende. I dette tilfælde er

kvoteprisen nul, og den samlede CO

e-udledning,

∗∗

, er mindre end det samlede kvoteudbud,

∗

FIGUR A.1

BINDENDE KVOTELOFT

FIGUR A.2

IKKE-BINDENDE KVOTE-

LOFT

Kvotepris

Kvoteefterspørgsel

Kvoteudbud

Kvotepris

Kvoteefterspørgsel

Kvoteudbud

Kvotemængde

q**

Kvotemængde

Figur B.1 viser, hvordan tiltag, som reducerer efterspørgslen efter kvoter, påvirker kvotemarkedet

på lang sigt, når kvoteloftet er bindende. Sådanne tiltag medfører en reduktion af den samlede

kvoteefterspørgsel, hvilket rykker efterspørgselskurven nedad. Idet den samlede kvotemængde er

givet, og alle kvoter benyttes i ligevægt, vil reduktionen i efterspørgslen kun påvirke kvoteprisen

og ikke kvotemængden. Kvoteprisen falder fra

∗

til , mens den samlede CO

e-udledning fortsat

er lig

∗

. Tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen, resulterer således i en lavere kvotepris, mens

den samlede CO

e-udledning på lang sigt ikke påvirkes af sådanne tiltag. Et alternativt klima-

politisk tiltag er at annullere kvoter. Kvoteannulleringer reducerer kvoteudbuddet, hvormed ud-

budskurven rykker indad. Dette er vist i figur B.2, hvor kvoteudbuddet reduceres fra

∗

til . Annul-

leringerne øger kvoteknapheden, hvilket øger kvoteprisen fra

∗

til

. Kvoteannulleringer resulterer

således i en højere kvotepris og en lavere samlet CO

e-udledning på lang sigt.

170

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

BOKS III.7

LANGSIGTEDE EFFEKTER AF KLIMAPOLITISKE TILTAG I KVOTESEK-

TOREN FØR AFTALEN FRA NOVEMBER 2017, FORTSAT

REDUKTION AF KVOTE-

EFTERSPØRGSLEN

FIGUR B.2

KVOTEANNULLERINGER

FIGUR B.1

Kvotepris

Kvoteefterspørgsel

Kvoteudbud

Kvotepris

Kvoteefterspørgsel

Kvoteudbud

Kvotemængde

q q*Kvotemængde

Hvis man betragter situationen fra figur A.2, hvor kvoteloftet ikke er bindende, fås de modsatte

klimapolitiske implikationer. Som illustreret i figur C.1 vil tiltag, som reducerer efterspørgslen efter

kvoter, i denne situation reducere den samlede CO

e-udledning fra

∗∗

til

′.

Kvoterne er ikke en

knap ressource i dette tilfælde, og den samlede CO

e-udledning er derfor alene bestemt ud fra

kvoteefterspørgslen. Kvoteannulleringer vil derimod ikke nødvendigvis reducere den samlede

e-udledning på lang sigt i dette tilfælde, som vist i figur C.2. Så længe kvoteloftet ikke er bin-

dende, vil et lavere kvoteloft ingen effekt have på den samlede CO

e-udledning. Annulleringerne

får kun en effekt, hvis de får kvoteloftet til at binde.

FIGUR C.1

REDUKTION AF KVOTE-

EFTERSPØRGSLEN

FIGUR C.2

KVOTEANNULLERINGER

Kvotepris

Kvoteefterspørgsel

Kvoteudbud

Kvotepris

Kvoteefterspørgsel

Kvoteudbud

q**

Kvotemængde

q**

Kvotemængde

Økonomi og Miljø, 2018

171

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

Potentielt svagere

effekt af kvote-

annulleringer

Nationale kvoteannulleringer kan fortsat sænke den samlede CO

udledning på lang sigt. Men aftalen kan reducere effekten af sådanne

kvoteannulleringer. Dette skyldes, at nationale kvoteannulleringer

reducerer kvoteudbuddet og dermed kvoteoverskuddet. Dette kan

medføre, at færre kvoter optages i MSR. Hvis loftet over kvoter i MSR

er bindende, reducerer nationale kvoteannulleringer den mængde

kvoter, som annulleres i MSR. Dermed kan nationale kvoteannulle-

ringer i visse tilfælde have en mindre end en-til-en effekt på den sam-

lede CO

e-udledning på lang sigt.

MODELANALYSE AF DEN NYE AFTALE

Formål med

modelanalysen

Dette afsnit kvantificerer de ovennævnte effekter ved brug af en ny

model for EU ETS udviklet af De Økonomiske Råds sekretariat. Ho-

vedformålet med modelanalysen er at vurdere effekterne af forskelli-

ge danske klimapolitiske tiltag i kvotesektoren efter den nye aftale fra

november 2017. Modellen anvendes også til at illustrere effekten af

den nye aftale på kvoteprisen og den samlede CO

e-udledning på

kort og lang sigt.

Modellen består af to hovedelementer: en repræsentativ virksomhed i

kvotesektoren og et sæt administrative regler for kvotesystemet. Den

repræsentative virksomhed optimerer nutidsværdien af alle fremtidige

indtjeninger ved at planlægge sin CO

e-udledning og kvoteopsparing

over tid. Det forudsættes, at VE-teknologier på grund af en catching-

up effekt udvikles hurtigere end teknologier baseret på fossile

brændsler. Den teknologiske udvikling reducerer således kvoteefter-

spørgslen over tid. Modellen er kalibreret, så den matcher den histo-

riske CO

e-udledning i EU ETS før kvotesystemets indførelse samt

kvoteprisen og CO

e-udledningen i 2017. Modellen er beskrevet

yderligere i boks III.8 samt i et dokumentationsnotat, som findes på

De Økonomiske Råds hjemmeside.

Overordnet set er modellen bygget op på samme måde som lignende

modeller i den internationale litteratur, jf. f.eks. Fell (2016) og Perino

og Willner (2017). Modelberegningerne skal ikke desto mindre opfat-

tes som illustrative, da flere afgørende faktorer i modellen er behæftet

med usikkerhed. Desuden er beregningerne foretaget under antagel-

se om såkaldt frozen policy, dvs. at EU ETS ikke reformeres yderlige-

re efter 2017. Modelberegningerne viser de overordnede konsekven-

ser af den nye aftale, og disse konsekvenser er kvalitativt robuste

over for en række ændringer i modellens forudsætninger.

Modellen i

hovedtræk

Modelberegningerne

skal opfattes som

illustrative

172

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

BOKS III.8

MODEL FOR EU ETS

Denne boks beskriver i hovedtræk modellen for EU ETS udviklet af De Økonomiske Råds sekreta-

riat. Modellen beskriver kun ligevægten på kvotemarkedet, hvormed andre faktorer som f.eks. den

teknologiske udvikling og prisen på fossilt brændsel er eksogent givet. Modellen består af to ho-

vedelementer: en repræsentativ virksomhed i kvotesektoren og et sæt administrative regler for

kvotesystemet. Virksomheden bruger fossilt brændsel i sin produktion, og brugen af fossilt brænd-

sel medfører CO

e-udledning. Kvotesystemet begrænser virksomhedens brug af fossilt brændsel,

og virksomheden må derfor planlægge sin CO

e-udledning og kvoteopsparing over tid for at opti-

mere værdien af sine fremtidige indtjeninger. Hver enkelt virksomhed i kvotesektoren har en me-

get lille indflydelse på kvoteoverskuddet. Virksomhederne medregner derfor ikke deres egen ef-

fekt på kvoteoverskuddet og derigennem MSR, når de planlægger deres produktion og kvote-

opsparing. Dette gælder derfor også for den repræsentative virksomhed i modellen.

I modellen falder kvoteefterspørgslen over tid, hvilket er drevet af to faktorer. For det første anta-

ges det, at udviklingen indenfor vedvarende energi går hurtigere end udviklingen inden for energi

baseret på fossile brændsler på grund af en catching-up effekt for VE-teknologier. Dermed redu-

ceres efterspørgslen efter goder produceret ved brug af fossilt brændsel over tid. Derudover vær-

disætter virksomheder i kvotesektoren indtjeninger højere, jo tidligere de kommer. Virksomheder-

ne bruger derfor flere kvoter de første år, hvor deres indtjeninger har en højere værdi.

Overordnet set er modellen opbygget på samme måde som flere andre modeller for EU ETS i lit-

teraturen. Fell (2016) og Perino og Willner (2017) benytter også et model setup med en repræsen-

tativ virksomhed i kvotesektoren. I deres modeller minimerer virksomheden sine reduktionsom-

kostninger, hvorimod virksomheden i den nærværende model optimerer sin indtjening. Grundlæg-

gende er de to modelleringsstrategier ens, da de begge kræver antagelser om den fremtidige ef-

terspørgsel efter virksomhedens produktion og produktionstabet forbundet med CO

e-reduktioner.

Den nærværende model er også relateret til Klimarådets model for EU ETS, jf. Klimarådet (2017a)

og Silbye og Sørensen (2017). Klimarådets model består basalt set af tre elementer: en lineær

efterspørgselsfunktion for kvoter, spekulative investorer (som holder på kvoteoverskuddet) og et

sæt administrative regler for kvotesystemet. En væsentlig forskel er, at den nærværende model

tager udgangspunkt i et veldefineret dynamisk optimeringsproblem. Det har den fordel, at det

fremgår direkte, hvordan optimalitetsbetingelserne udledes. Desuden formuleres modellen mere

generelt, og det kan vises, at Klimarådets model kan opfattes som et specialtilfælde af den gene-

relle model. Trods forskellige modeltilgange og parameterantagelser leder de to modeller frem til

de samme kvalitative resultater. Kvoteprisen stiger dog væsentlig hurtigere i Klimarådets model.

Dette skyldes, at virksomhederne i nærværende model kræver et afkast på 5 pct. p.a. for at holde

på kvoter, hvorimod spekulanterne i Klimarådets model kræver et afkast på 10 pct. p.a. Dermed

vokser kvoteprisen med en dobbelt så høj vækstrate i Klimarådets model, så længe der er et kvo-

teoverskud. Kvoteprisudviklingen i nærværende model ligner i højere grad udviklingen fra Energi-

styrelsens basisfremskrivning. For eksempel er kvoteprisen 81 kr. i 2030 i baselinescenariet, hvil-

ket ligger tæt på Energistyrelsens middelskøn på 76 kr., jf. Energistyrelsen (2017c).

Økonomi og Miljø, 2018

173

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

Analysen betragter

to scenarier

I det følgende betragtes to scenarier. Det første er et baselinescena-

rie, hvor regelændringerne for MSR fra den nye aftale ikke medtages.

I det andet scenarie indføres disse regelændringer for MSR. Begge

scenarier medtager forhøjelsen af den lineære reduktionsfaktor for

nye kvoteudstedelser.

Dermed kan konsekvenserne af de nye reg-

ler for MSR beregnes som en afvigelse fra baseline.

e-udledningerne falder hurtigt i baselinescenariet over de kom-

mende årtier. Virksomhederne i EU ETS sikrer sig imod den årlige

reduktion af nyudstedte kvoter via kvoteopsparingen. Udledningerne

reduceres derfor langsommere end kvoteudstedelserne, og dermed

ophobes store mængder kvoter i MSR, jf. figur III.3. Kvoteoverskud-

det reduceres derfor langsomt over de kommende årtier.

Modelberegninger

for baselinescenariet

FIGUR III.3

BASELINESIMULATION FOR EU ETS

Figuren viser CO

e-udledninger, mængden af nyudstedte kvoter og beholdningen i MSR i EU ETS

for perioden 2017-2100 i baselinescenariet.

e-udledninger og kvoteudstedelser

Mia. kvoter

2,0

1,5

4,0

1,0

0,5

1,0

0,0

2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095

Udledning (ton CO₂e)

Nyudstedte kvoter

0,0

2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095

3,0

2,0

Mia. kvoter

6,0

5,0

Beholdningen i MSR

Kilde:

Egne beregninger, jf. boks III.8.

MSR indeholder

næsten 4,5 mia.

kvoter i 2035

uden ny aftale

I baselinescenariet vokser kvotebeholdningen i MSR til 5 mia. kvoter i

2035. Herefter er kvoteoverskuddet under 833 mio. kvoter, hvormed

der ikke optages yderligere kvoter i MSR. Kvoteoverskuddet forbliver

over 400 mio. kvoter indtil 2048. Fra 2049 lukkes der hvert år 100

mio. kvoter ud af MSR, og MSR udtømmes i 2099. Det bemærkes, at

der ikke udstedes flere kvoter efter 2057, og at kvoteoverskuddet er

21) I begge scenarier forudsættes det, at den lineære reduktionsfaktor for nye kvoteud-

stedelser, som indføres fra 2021, videreføres efter 2030. Dermed udstedes der ikke

flere nye kvoter fra 2058.

174

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

på nul fra 2060. Dermed er CO

e-udledningerne efter 2060 alene

dækket af kvoter, som forlader MSR.

Stort kvoteoverskud

de næste mange år

uden ny aftale

Baselinescenariet indikerer at uden den nye aftale, forbliver kvote-

overskuddet stort på både kort og mellemlang sigt. Mere specifikt er

kvoteoverskuddet i baselinescenariet på over 1 mia. kvoter indtil

midten af 2030’erne, dvs. kvoter nok til at dække et års CO

udledning i EU ETS i 2030’erne. Indførelsen af MSR er derfor sand-

synligvis ikke i sig selv nok til at adressere det store kvoteoverskud i

EU ETS over de næste 20 år. Derudover indikerer scenariet, at MSR

først kan forventes udtømt i slutningen af dette århundrede. Dermed

kan klimapolitiske tiltag, som reducerer efterspørgslen efter kvoter,

udskyde CO

e-udledninger mange årtier. Et sådant tiltag kunne f.eks.

være støtte til VE, som på kort sigt øger kvoteoverskuddet og dermed

optaget i MSR. Idet den sidste kvote først forlader MSR i 2099, vil en

VE-udbygning i 2020’erne ifølge modelberegningerne skubbe CO

udledninger næsten 80 år ud i fremtiden.

Når reglerne fra den nye aftale implementeres i modellen, bliver be-

holdningen i MSR betydelig mindre efter 2023. Modelberegningerne

viser, at kvoteoverskuddet er på over 1 mia. kvoter indtil midten af

2030’erne, og MSR optager store mængder kvoter indtil midten af

2030’erne. Men stort set alle de kvoter, som optages i MSR, annulle-

res. Som udgangspunkt auktioneres 57 pct. af de nyudstedte kvoter.

Dermed er loftet over beholdningen af kvoter i MSR relativt lavt alle-

rede fra 2023, og det bliver gradvist lavere, da mængden af ny-

udstedte kvoter reduceres årligt.

De årlige CO

e-udledninger påvirkes imidlertid kun relativt svagt indtil

2050 sammenlignet med baselinescenariet, jf. figur III.4. Det skyldes,

at de kvoter, som annulleres i MSR, først ville komme ud på marke-

det fra 2050. Det er dermed kvoter, som først sent i forløbet ville blive

tilgængelige for virksomhederne, der annulleres. Modelberegningerne

indikerer, at den nye aftale reducerer den akkumulerede CO

udledning fra 2017 til 2050 med ca. 4 pct. i forhold til baseline.

I baselinescenariet tømmes MSR gradvist over mange årtier, og fra

2060 er CO

e-udledningerne alene dækket af kvoter, som forlader

MSR. Ifølge modelberegningerne annulleres langt de fleste kvoter i

MSR, som konsekvens af den nye aftale. Der er derfor ingen CO

udledninger efter 2060, når den nye aftale implementeres i modellen.

Aftalens relative effekt på den akkumulerede CO

e-udledning er

derfor større frem til 2100 i forhold til 2050. Konkret viser model-

beregningerne, at aftalen reducerer den akkumulerede CO

udledning fra 2017 til 2100 med 14 pct., i forhold til baseline.

Der annulleres

mange kvoter pga.

den nye aftale, …

… men effekten på

e-udledningen er

svag indtil 2050

Aftalen reducerer

udledningen på lang

sigt med 14 pct.

Økonomi og Miljø, 2018

175

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

Kvoteprisen er

lavere end

omkostningen

forbundet med et ton

e-udledning

Litteraturen peger generelt på, at den globale omkostning forbundet

med at udlede et ton CO

e er over 500 kr.

Den gennemsnitlige

kvoteprisen i 2017 var ca. 40 kr., og modelberegningerne viser, at

den nye aftale øger denne kvotepris med ca. 9 pct. Herefter vokser

kvoteprisen ifølge modellen med 5 pct. p.a., så længe der er et kvote-

overskud. Trods den nye aftale kommer kvoteprisen derfor sandsyn-

ligvis til at ligge betydelig under den globale omkostning forbundet

med et ton CO

e-udledning de næste mange år.

FIGUR III.4

MODELSIMULATIONER FOR EU ETS FØR OG EFTER AFTALEN FRA

NOVEMBER 2017

Figuren viser CO

e-udledninger og beholdningen i MSR for baselinescenariet og efter den nye af-

tale fra november 2017 om 4. fase af EU ETS for perioden 2017-2100.

e-udledninger

Mia. ton CO

2,0

Mia. kvoter

6,0

5,0

1,5

4,0

1,0

3,0

2,0

0,5

1,0

0,0

2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095

Baseline

Ny aftale

0,0

2015 2025 2035 2045 2055 2065 2075 2085 2095

Baseline

Ny aftale

Beholdning i MSR

Anm.:

Kilde:

Beholdningen i MSR vokser hurtigere frem til 2023 efter den nye aftale. Dette skyldes primært, at den

nye aftale frem til 2023 øger kvoteoptaget i MSR i tilfælde af et kvoteoverskud på over 833 mio. kvoter,

jf. boks III.6.

Egne beregninger, jf. boks III.8.

De overordnede

resultater er robuste

De modelberegnede udviklingsforløb for CO

e-udledningen, kvote-

overskuddet og beholdningen i MSR afhænger især af antagelserne

om den teknologiske udvikling og virksomhedernes afkastkrav. De

ovenstående konklusioner er imidlertid robuste overfor en række

22) Et godt bud på den marginale skadesomkostning forbundet med et ton CO

udledning er 563 kr. Omkostningen er baseret på De Økonomiske Råds formandskab

(2017), hvor skadesomkostningen er angivet til USD 69 (2010-priser) baseret på et

oversigtstudie af Tol (2013). Denne omkostning er omregnet til danske kroner på

baggrund af en købekraftskorrigeret valutakurs og fremskrevet til 2017-priser med

BNP-deflatoren. Der er imidlertid stor usikkerhed forbundet med størrelsen på de for-

ventede omkostninger ved klimaforandringerne og dermed skadesomkostningen.

176

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

ændringer i modellens forudsætninger. For eksempel vil et teknolo-

gisk gennembrud for VE-teknologier øge udledningen på kort sigt, da

fossilbaseret energi efterspørges mindre i fremtiden. Dermed reduce-

res kvoteoverskuddet og optaget i MSR. Men selv et større teknolo-

gisk gennembrud forhindrer ikke, at MSR optager store mængder

kvoter frem til midten af 2030’erne. Følsomhedsanalysen kan findes i

et dokumentationsnotat på De Økonomiske Råds hjemmeside.

De overordnede

resultater bakkes op

af litteraturen

Modellens overordnede resultater ligger også forholdsvis tæt på

andre resultater i litteraturen. Klimarådet finder også, at MSR optager

store mængder kvoter i løbet af de næste årtier, jf. Klimarådet

(2017a). Derudover finder Klimarådet, at den nye aftale reducerer

den samlede CO

e-udledning på lang sigt med over 10 pct. Dette er i

samme størrelsesorden, som fundet i nærværende analyse.

Perino

og Willner (2017) finder ligesom nærværende analyse, at et stort

antal kvoter annulleres i MSR efter 2023. Deres beregninger indikerer

imidlertid, at der annulleres betydeligt færre kvoter i MSR over de

næste årtier sammenlignet med den nærværende model. Forskellen

skyldes primært, at Perino og Willner ikke medregner en catching-up

effekt for VE-teknologier. Det bliver således ikke lettere for virksom-

hederne at substituere fra sort til grøn energi over de kommende

årtier i deres model. Derudover er virksomhedernes afkastkrav højere

i deres model, hvormed kvoteprisen stiger hurtigere, så længe der er

et kvoteoverskud. Endelig beregner Sandbag effekterne af den nye

aftale frem til 2030. Sandbag finder, at ca. 3 mia. kvoter annulleres i

2023 som følge af aftalen, og at kvoteannulleringerne i MSR forsæt-

ter herefter, jf. Sandbag (2017). Nærværende model leder frem til

samme overordnede forudsigelse frem til 2030.

Selvom de overordnede konklusioner er robuste overfor en række

ændringer i modellens forudsætninger og i øvrigt ligger forholdsvis

tæt på andre resultater fra litteraturen, er der betydelig usikkerhed om

aftalens kvantitative effekt på den aggregerede CO

e-udledning. På

baggrund af robusthedsanalyserne og den eksisterende litteratur

vurderes det, at den nye aftale reducerer den aggregerede CO

udledning med 3-4 pct. frem til 2050 og med 4-16 pct. frem til 2100 i

forhold til baseline.

Usikkerhed om den

præcise effekt af den

nye aftale

23) Den nye aftale fra november 2017 svarer til Ministerrådets reformforslag i Klimarådets

analyse, jf. Klimarådet (2017a).

Økonomi og Miljø, 2018

177

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

MODELANALYSE AF DANSKE TILTAG I KVOTESEKTOREN

Som nævnt overfor kan den nye aftale fra november 2017 ændre

effekterne af nationale klimapolitiske tiltag på den samlede CO

udledning i EU’s kvotesektor. I det følgende undersøges disse effek-

ter via modelberegninger.

Danmark har ingen

reduktions-

forpligtigelse i

kvotesektoren

Danmark har ingen national reduktionsforpligtelse i kvotesektoren.

Men flere klimapolitiske tiltag kan påvirke de danske CO

udledninger i kvotesektoren. Dette gælder f.eks. støtte til VE, som

øger udbuddet af el, hvilket delvist fortrænger efterspørgslen efter el

produceret af kvoteefterspørgende virksomheder. En regering kan

også ønske at reducere Danmarks CO

e-udledninger i kvotesektoren

ud fra et foregangslandsargument, som diskuteret i afsnit III.3.

I det følgende sammenlignes effekterne af to nationale klimapolitiske

tiltag: (1) et tiltag som reducerer kvoteefterspørgslen og (2) nationale

kvoteannulleringer. Det førstnævnte tiltag omtales herfra som efter-

spørgselstiltaget, og det dækker over alle tiltag, som reducerer efter-

spørgslen efter kvoter. Sådanne tiltag inkluderer støtte til VE, nationa-

le CO

e-afgifter i kvotesektoren samt støtte til energibesparelser. Det

er uklart, hvilken kombination af instrumenter der mest omkostnings-

effektivt reducerer kvoteefterspørgslen, jf. boks III.9.

Danmark kan via fleksibilitetsmekanismen opfylde en del af reduk-

tionsforpligtelsen i ikke-kvotesektoren ved at annullere kvoter, jf.

afsnit III.2. Danmark kan maksimalt annullere 8 mio. kvoter i denne

forbindelse. Udgangspunktet for den følgende undersøgelse er derfor

effekten af at annullere 8 mio. kvoter ligeligt fordelt over perioden

2021-30.

For at gøre tiltagene så sammenlignelige som muligt designes efter-

spørgselstiltaget, så det umiddelbart fortrænger 8 mio. ton CO

udledning ligeligt fordelt over perioden 2021-30. De 8 mio. ton bereg-

nes via kvoteprisen i fravær af tiltaget. Den egentlige effekt af tiltaget

bliver dog lidt mindre på kort sigt, idet tiltaget reducerer kvoteprisen,

hvilket øger forbruget af kvoter.

To typer nationale

tiltag undersøges

Effekten af 8 mio.

kvoteannulleringer

undersøges

Efterspørgselstiltag

sammenlignelig med

kvoteannulleringer

24) Teoretisk må man forvente, at tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen, medfører

lækage af indenlandsk produktion og CO

e-udledning til det øvrige EU via udenrigs-

handlen. De 8 mio. ton er nettoeffekten efter fradrag fra lækageeffekter udenfor kvote-

systemet. Klimarådet (2017a) betragter lignende tiltag, hvormed modelberegningerne

er direkte sammenlignelige.

178

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

BOKS III.9

OPTIMAL REDUKTION AF KVOTEEFTERSPØRGSLEN

Analysen af kvotesektoren viser, at tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen, reducerer CO

udledningen mere effektivt end kvoteannulleringer på både kort og lang sigt efter den nye aftale

fra november 2017 om 4. fase af EU ETS. Der er imidlertid flere måder, hvorpå kvoteefterspørgs-

len kan reduceres. Denne boks diskuterer derfor, hvordan Danmark optimalt reducerer kvoteefter-

spørgslen, hvis målet er at påvirke den samlede drivhusgasudledning på EU-plan. Konkret betrag-

tes her to instrumenter: CO

e-afgifter i kvotesektoren og støtte til vedvarende energi (VE). Instru-

menternes omkostningseffektivitet er i høj grad bestemt ud fra deres effekt på udenrigshandlen.

Det vil sige, i hvor høj grad instrumenterne bevirker, at dansk produktion erstattes af produktion i

det øvrige EU.

Teoretisk set kan den optimale allokering for Danmark opnås via en ensartet, national afgift på

e samt importafgifter. Danmark kan imidlertid ikke indføre de nødvendige importafgifter på

grund af EU-reglerne for det indre marked. Givet denne restriktion, kan den næstbedste allokering

opnås via industridifferentierede CO

e-afgifter, jf. Hoel (1996). Intuitivt skal mere konkurrence-

udsatte industrier påføres en mindre CO

e-afgift. Det er imidlertid meget vanskeligt at beregne de

optimale industrispecifikke afgifter i praksis. Realistisk set er muligheden formentlig begrænset til

en ensartet, national CO

e-afgift i kvotesektoren.

En ensartet, national CO

e-afgift i kvotesektoren reducerer den danske kvoteefterspørgsel. Dette

vil kun delvist blive opvejet af en større kvoteefterspørgsel i det øvrige EU. Hvor effektivt CO

afgiften reducerer kvoteefterspørgslen afhænger af, i hvor høj grad dansk produktion erstattes af

produktion i det øvrige EU som følge af afgiften. På nuværende tidspunkt er der stor usikkerhed

om denne lækageeffekts styrke. Lækageeffekten vil imidlertid blive mindre, hvis andre lande i EU

– og specielt Danmarks nabolande – også indfører en CO

e-afgift i kvotesektoren. Der er således

mulighed for at styrke CO

e-afgiftens effektivitet igennem internationalt samarbejde.

Kvoteefterspørgslen kan også reduceres via støtte til VE. Når VE støttes, øges produktionen af el.

Dette reducerer elprisen, hvilket øger elforbruget. Dermed fortrænger VE-støtten kun delvist for-

bruget af fossilt brændsel i elproduktionen. Resultatet er ikke desto mindre en reduktion i den

samlede kvoteefterspørgsel i EU. Hvor effektivt VE-støtten reducerer kvoteefterspørgslen afhæn-

ger af, i hvor høj grad en VE-udbygning i Danmark reducerer produktionen af fossilt baseret el i

det øvrige EU. Der er på nuværende tidspunkt stor usikkerhed om dette.

En omkostningseffektiv reduktion af kvoteefterspørgslen involverer sandsynligvis både en national

e-afgift og tilskud til VE. Hvilken balance mellem de to instrumenterer, der er omkostnings-

effektiv, afhænger blandt andet af, i hvilken grad instrumenterne bevirker, at dansk produktion er-

stattes af udenlandsk produktion, og hvor meget man ønsker at reducere kvoteefterspørgslen.

Økonomi og Miljø, 2018

179

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

Ingen effekt

på lang sigt af

efterspørgselstiltag

før ny aftale

Før den nye aftale viser baselinescenariet, at efterspørgselstiltaget

reducerer den akkumulerede CO

e-udledning med over 5 mio. ton

indtil slutningen af dette århundrede. Tiltaget reducerer kvoteefter-

spørgslen på kort sigt, hvilket øger kvoteoverskuddet og dermed

optaget i MSR. Disse kvoter forlader først MSR tæt på 2100. Dermed

reducerer tiltaget den akkumulerede CO

e-udledning indtil slutningen

af dette århundrede. Tiltaget har imidlertid ingen effekt på den akku-

mulerede CO

e-udledning fra 2017 til 2100, jf. tabel III.4.

TABEL III.4

EFFEKTEN AF DANSKE KLIMAPOLITISKE TILTAG I KVOTESEKTOREN

Modelberegnet reduktion i den akkumulerede CO

e-udledning af en reform, som umiddelbart for-

trænger 8 mio. ton CO

e-udledning i EU ETS ligeligt fordelt over perioden 2021-30.

2017

2030

2050

2075

2100

------------------------ Mio. ton CO

e ------------------------

Baseline

Efterspørgselstiltag

Nationale kvoteannulleringer

Ny aftale

Efterspørgselstiltag

Nationale kvoteannulleringer

Fleksibilitetsmekanisme

Kilde:

0,0

7,3

0,7

5,9

2,1

5,3

2,8

0,0

8,0

0,0

0,2

7,6

0,4

3,1

6,8

1,2

9,1

6,4

1,6

12,2

6,4

1,6

12,2

Omfatter tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen, som f.eks. støtte til VE, nationale CO

e-afgifter i

kvotesektoren og støtte til energibesparelser.

Kvoteannulleringer brugt som fleksibilitetsmekanisme.

Egne beregninger, jf. boks III.8.

Direkte effekt af

kvoteannulleringer

på lang sigt

før ny aftale

Modelberegningerne indikerer samtidig, at kvoteannulleringer i base-

linescenariet, dvs. før den nye aftale, har en relativt lille effekt på den

akkumulerede CO

e-udledning indtil starten af næste århundrede.

Dette skyldes, at kvoteannulleringerne har to modsatrettede effekter

på kvoteoverskuddet. For det første øger annulleringerne kvoteknap-

heden i perioden 2021-30, hvilket alt andet lige reducerer kvoteover-

skuddet. For det andet reagerer virksomhederne ved at øge deres

kvoteopsparing på kort sigt for i højere grad at udglatte deres CO

udledninger. Samlet reduceres kvoteoptaget i MSR med 5,2 mio.

kvoter. Disse 5,2 mio. kvoter bliver i fremskrivningen først frigivet fra

MSR kort før 2100. Den fulde effekt af kvoteannulleringerne kommer

derved ikke til udtryk før slutningen af dette århundrede. I modsæt-

ning til efterspørgselstiltaget er effekten af kvoteannulleringerne per-

180

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

manent, hvormed tiltaget reducerer den akkumulerede CO

udledning fra 2017 til 2100 med 8 mio. ton.

Efterspørgselstiltag

har en effekt på

lang sigt efter

den ny aftale

Den nye aftale kan ændre de langsigtede effekter af nationale klima-

politiske tiltag, hvis loftet over kvoter i MSR er bindende. Model-

beregninger viser, at efterspørgselstiltaget øger optaget af kvoter i

MSR, hvilket øger kvoteannulleringerne i MSR med 6,4 mio. kvoter,

jf. tabel III.4. Dermed reduceres den samlede CO

e-udledning med

6,4 mio. ton på lang sigt. Effekten af tiltaget er endnu større på kort

sigt, idet virksomhederne øger deres kvoteopsparing på kort sigt som

reaktion på tiltaget. Dette skyldes, at tiltaget reducerer værdien af

kvoter i perioden 2021-30 i forhold til senere.

Nationale kvoteannulleringer bliver ifølge modelberegningerne mindre

effektive efter den nye aftale. Hvis 8 mio. kvoter annulleres over peri-

oden 2021-30, vil den akkumulerede CO

e-udledning efter den nye

aftale kun blive reduceret med 1,6 mio. ton på lang sigt. Når kvotean-

nulleringer ikke har samme effekt efter den nye aftale, skyldes det, at

kvoteannulleringerne reducerer kvoteoverskuddet og derved optaget i

MSR. Det mindre optag i MSR reducerer effekten af nationale kvote-

annulleringer, da stort set alle kvoter i MSR annulleres på lang sigt.

Der er indgået en foreløbig aftale imellem Ministerrådet og Europa-

Parlamentet, som påvirker effekten af kvoteannulleringer, hvis disse

foretages i forbindelse med fleksibilitetsmekanismen for ikke-

kvotesektoren. Aftalen indebærer, at kvoter, som annulleres i forbin-

delse med denne mekanisme, vil tælle som en del af kvoteoverskud-

det. Reglen bevirker ifølge modelberegningerne, at kvoter annulleret i

forbindelse med fleksibilitetsmekanismen får en forstærket effekt på

den akkumulerede CO

e-udledning, jf. tabel III.4. Udover de 8 mio.

kvoter, som annulleres direkte, og som ikke påvirker kvoteoverskud-

det direkte på grund af aftalen, øger tiltaget virksomhedernes kvote-

opsparing på kort sigt og dermed kvoteoptaget og -annulleringerne i

MSR. Dette skyldes, at virksomhederne på kort sigt øger deres kvo-

teopsparing som reaktion på, at der kommer 8 mio. færre kvoter på

markedet i perioden 2021-30. I de foretagne modelberegninger giver

annulleringen af 8 mio. kvoter via fleksibilitetsmekanismen en reduk-

tion på 12,2 mio. ton CO

e i den samlede udledning på lang sigt.

Reduceret effekt af

kvoteannulleringer

efter den nye aftale

Forstærket effekt af

kvoteannulleringer

brugt som

fleksibilitets-

mekanisme

25) Af samme grund øger virksomhederne også deres CO

e-udledning indtil 2021. Denne

effekt er relativt svag, da virksomhedernes produktion ikke reduceres væsentligt af

kvotesystemet i denne periode.

Økonomi og Miljø, 2018

181

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

Efterspørgselstiltag

kan være mere

omkostnings-

effektive, …

Beregningerne fra tabel III.4 viser ikke, hvilket tiltag der mest omkost-

ningseffektivt reducerer CO

e-udledningerne på EU-plan. For at vur-

dere dette skal man sammenholde tiltagenes reduktionseffekt med

tiltagenes omkostninger. Her præsenteres en eksempelberegning. Ud

fra modelfremskrivningerne beregnes omkostningen for kvoteannulle-

ringerne til ca. 580 mio. kr.

Hvis efterspørgselstiltaget gennemføres

via støtte til landvind, koster det formentlig under 450 mio. kr.

Efter-

spørgselstiltaget synes derfor umiddelbart mere omkostningseffektivt,

når omkostningerne sammenholdes med effekterne fra tabel III.4.

Selvom eksempelberegningen ovenfor indikerer, at efterspørgsels-

tiltaget er mere omkostningseffektivt, kan det ikke ud fra nærværende

analyse afgøres, hvilket tiltag der er mest omkostningseffektivt. Flere

faktorer bør indregnes i en mere fyldestgørende vurdering af tiltage-

nes relative omkostningseffektivitet. For det første er der for efter-

spørgselstiltaget ikke taget hensyn til eventuelle lækageeffekter uden

for kvotesystemet. Opstilles der f.eks. flere vindmøller i Danmark, kan

dette medføre færre vindmøller andre steder i Nordeuropa. For det

andet kan en VE-udbygning have andre ulemper. For eksempel kræ-

ver landvindmøller plads, de reducerer herlighedsværdien af naturen,

og de giver anledning til yderligere udsving i elproduktionen. Endelig

er tidsaspektet afgørende. Dette aspekt undersøges i det følgende.

Effekterne af nationale klimapolitiske tiltag efter den nye aftale angi-

vet i tabel III.4 er primært et resultat af kvoteoptaget i MSR igennem

2020’erne og starten af 2030’erne. Tiltagenes tidsprofil er derfor af

betydning for tiltagenes samlede effekt. Tidsprofilen angiver, hvornår

tiltagene implementeres, hvor kraftigt de virker, og hvor længe de

virker. Flere tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen, virker typisk

over mere end de ti år, som ligger til grund for beregningerne i tabel

III.4. For eksempel vil en vindmøllepark typisk være operationel over

mere end et årti. Hvis man antager, at tiltagenes effekt spredes ud

over 25 fremfor 10 år, reduceres effekten af efterspørgselstiltaget,

mens effekten af nationale kvoteannulleringer forstærkes, jf. tabel

III.5.

… men det kræver

en større analyse at

vurdere tiltagenes

egentlige effektivitet

Tiltagenes samlede

effekt påvirkes af

tidsprofilen

26) Tallet er beregnet ud fra de simulerede kvotepriser, en nettoafgiftsfaktor på 1,325 og

en diskonteringsrate på 3 pct.

27) Omkostningerne er baseret på Tværministeriel arbejdsgruppe (2013). Tallet er be-

hæftet med stor usikkerhed. Givet de seneste års udvikling indenfor landvind, kan

omkostningerne være lavere i dag.

182

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

TABEL III.5

EFFEKTEN AF LÆNGEREVARENDE DANSKE KLIMAPOLITISKE TIL-

TAG I KVOTESEKTOREN

Modelberegnet reduktion i den akkumulerede CO

e-udledning af en reform, som umiddelbart for-

trænger 8 mio. ton CO

e-udledning i EU ETS ligeligt fordelt over perioden 2021-45.

2017

2030

2050

2075

2100

------------------------ Mio. ton CO

e ------------------------

Baseline

Efterspørgselstiltag

Nationale kvoteannulleringer

Ny aftale

Efterspørgselstiltag

Nationale kvoteannulleringer

Kilde:

-0,1

0,1

2,0

1,7

3,2

5,1

1,6

6,8

0,0

8,0

-0,1

0,1

2,4

1,4

4,4

4,0

3,1

5,4

3,1

5,4

Omfatter tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen, som f.eks. støtte til VE, nationale CO

e-afgifter i

kvotesektoren og støtte til energibesparelser.

Egne beregninger, jf. boks III.8.

Efterspørgselstiltag

svækkes, når

tidshorisonten

forlænges

Når effekten af efterspørgselstiltaget antages at virke over 25 fremfor

10 år, reduceres tiltagets effekt af primært to årsager. For det første

bliver tiltagets effekt svagere i 2020’erne og starten af 2030’erne,

hvor MSR optager kvoter. For det andet påvirkes virksomhedernes

kvoteopsparing mindre. Den mindre effekt på virksomhedernes kvo-

teopsparing skyldes, at tiltagets effekt i højere grad påvirker kvote-

efterspørgslen langt ude i fremtiden, hvor virksomhedernes CO

udledninger er mindre værd. Virksomhederne vil derfor gøre mindre

på kort sigt for at imødegå tiltagets effekt. Modelberegningerne viser,

at tiltagets samlede effekt på kvoteoverskuddet og dermed optaget i

MSR reduceres. Dermed annulleres færre kvoter i MSR efter den nye

aftale, hvormed den langsigtede effekt også reduceres.

Den længere tidshorisont styrker omvendt effekten af nationale kvote-

annulleringer. Dette skyldes primært, at en andel af kvoteannullerin-

gerne vil blive udskudt til et tidspunkt, hvor der ikke længere optages

kvoter i MSR. Disse kvoteannulleringer slår direkte igennem på den

langsigtede CO

e-udledning i EU ETS. Derved øges den samlede

effekt af nationale kvoteannulleringer, når de spredes ud over en

længere periode.

Kvoteannulleringer

sent i forløbet slår

direkte igennem på

e-udlednignerne

Økonomi og Miljø, 2018

183

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

Svært at afgøre

hvilket tiltag som er

mest omkostnings-

effektivt

Kvoteannulleringerne bliver imidlertid også dyrere, når tidshorisonten

forlænges. Dette skyldes, at kvoteprisen ifølge modelberegningerne

er stigende over den relevante periode, jf. boks III.8. Men model-

beregningerne viser, at kvoteannulleringerne samlet set bliver mere

omkostningseffektive, når annulleringerne foretages over 25 fremfor

10 år.

De kvantitative resultater angivet i tabel III.4 og III.5 giver anledning til

fire overordnede konklusioner, hvis den nye aftale fra november 2017

endeligt vedtages. For det første indikerer beregningerne, at tiltag,

som reducerer kvoteefterspørgslen i de kommende år, reducerer den

samlede CO

e-udledning i EU ETS på lang sigt. For det andet tyder

modelberegningerne på, at nationale kvoteannulleringer i de kom-

mende år reducerer CO

e-udledning i EU ETS mindre end en-til-en

på lang sigt. For det tredje indikerer beregningerne, at den langsigte-

de effekt af kvoteannulleringer samt tiltag, der reducerer kvoteefter-

spørgslen, påvirkes af, hvor lang en periode deres effekt antages at

virke over. Endelig peger beregningerne på, at kvoteannulleringer

brugt i forbindelse med fleksibilitetsmekanismen for ikke-kvote-

sektoren reducerer den samlede CO

e-udledning i EU ETS på lang

sigt mere end en-til-en, hvis den foreløbige aftaletekst for ikke-

kvotesektoren vedtages.

Der er herudover foretaget en række følsomhedsberegninger, som

understøtter de kvalitative konklusioner. Men følsomhedsberegnin-

gerne indikerer også, at de beregnede effekters størrelse kan være

følsomme overfor andre antagelser. Ud fra følsomhedsberegningerne

vurderes det sandsynligt, at de langsigtede effekter på den samlede

e-udledning på EU-plan af hhv. efterspørgselstiltaget og kvote-

annulleringerne ligger indenfor intervallerne 1,4-6,8 og 1,5-6,6 mio.

tons. Følsomhedsanalysen kan findes i et dokumentationsnotat på

De Økonomiske Råds hjemmeside.

Beregningerne

leder frem til fire

overordnede

konklusioner

De kvalitative

resultater er robuste

SAMMENFATNING

To hovedresultater

Modelanalysen leder frem til to hovedresultater. For det første viser

modelberegningerne, at den nye aftale fra november 2017 om 4. fase

af EU ETS reducerer den akkumulerede CO

e-udledning på både

kort og lang sigt. Aftalen reducerer mængden af kvoter på markedet

over stort set hele den betragtede tidsperiode, hvilket øger kvote-

prisen. For det andet tyder modelberegningerne på, at den nye aftale

ændrer effekterne af nationale klimapolitiske tiltag de kommende år.

Nationale tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen gennem eksem-

pelvis støtte til vedvarende energi eller energibesparelser, vil sand-

184

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Kvotesektoren III.4

synligvis reducere den samlede CO

e-udledning i EU ETS på lang

sigt. Derimod svækker den nye aftale sandsynligvis effekten af natio-

nale kvoteannulleringer på den samlede CO

e-udledning i EU ETS

på lang sigt. Beregningerne indikerer også, at der er betydelig usik-

kerhed forbundet med størrelserne på de beregnede effekter. Tilta-

genes effekter afhænger blandt andet af, hvor lang tid tiltagene anta-

ges at virke over. Det er derfor vanskeligt at afgøre, hvilket type tiltag

der mest omkostningseffektivt reducerer CO

e-udledningen på EU-

plan.

Anderledes effekt af

kvoteannulleringer

brugt som

fleksibilitets-

mekanisme

En foreløbig aftale imellem Ministerrådet og Europa-Parlamentet kan

styrke effekten af kvoteannulleringer foretaget i forbindelse med flek-

sibilitetsmekanismen for ikke-kvotesektoren. Vedtages aftalen, viser

modelberegningerne, at denne type kvoteannulleringer reducerer den

samlede CO

e-udledning på EU-plan mere effektivt end tiltag, som

reducerer kvoteefterspørgslen samt almindelige nationale kvote-

annulleringer.

Beregningerne viser også, at klimapolitiske tiltag i kvotesektoren, som

reducerer kvoteefterspørgslen, fortsat ikke slår fuldt igennem på

e-udledningerne. Modelberegninger indikerer, at et tiltag, som

umiddelbart reducerer kvoteefterspørgslen med 8 mio. kvoter, redu-

cerer CO

e-udledningen på lang sigt med 1,4-6,8 mio. ton. Endvidere

vil sådanne tiltag i en eller anden udstrækning medføre lækage-

effekter udover den lækage, der sker via kvotemarkedet. Dette skyl-

des, at sådanne tiltag må forventes at føre til, at national produktion

delvist erstattes af produktion i det øvrige EU. Denne lækageeffekt vil

yderligere reducere effekten på den samlede CO

e-udledning. Hvis

Danmark ønsker at reducere den samlede CO

e-udledning på EU-

plan via tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen, vil det sandsynlig-

vis være mest omkostningseffektivt at benytte en kombination af

støtte til VE og en CO

e-afgift i kvotesektoren. Givet at en sådan

politik ønskes gennemført, bør der foretages en grundig analyse af

de forskellige tiltags omkostninger og samlede effekt på CO

udledningen på EU-plan efter lækageeffekter både indenfor og uden-

for kvotemarkedet.

Mange klimapolitiske tiltag flytter CO

e-udledninger fra ikke-

kvotesektoren over i kvotesektoren. Sådanne tiltag inkluderer støtte til

elbiler og varmepumper. Den nye aftale forventes at påvirke effekten

af sådanne tiltag. Tiltagene øger efterspørgslen efter kvoter, og de

virker derfor modsat i forhold til de efterspørgselstiltag, som blev

undersøgt i afsnittet. Før den nye aftale ville den samlede CO

udledning blive reduceret med et ton på lang sigt, hvis et ton CO

udledning blev flyttet fra ikke-kvotesektoren til kvotesektoren. De

Fortsat ikke fuld

gennemslagskraft af

tiltag i kvotesektoren

Den nye aftale gør

det mindre effektivt

at flytte udledninger

til kvotesektoren

Økonomi og Miljø, 2018

185

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

betragtede modelberegninger indikerer, at det samme tiltag reducerer

den samlede CO

e-udledning med mindre end et ton efter den nye

aftale. Aftalen gør dermed tiltag, som flytter CO

e-udledninger fra

ikke-kvotesektoren over i kvotesektoren mindre effektive i forhold til at

mindske den samlede CO

e-udledning på EU-plan. Hvis man ikke

blot ønsker at minimere de danske omkostninger forbundet med den

grønne omstilling, men også tillægger den samlede CO

e-udledning i

EU en værdi, bør denne effekt indregnes i fremtidige analyser.

III.5

Hvordan reduceres

udledningerne i

Danmarks ikke-

kvotesektor billigst?

IKKE-KVOTESEKTOREN

I dette afsnit diskuteres og vurderes, hvordan Danmarks EU-

forpligtelse i forhold til ikke-kvotesektoren kan nås billigst muligt. Som

beskrevet i afsnit III.2 forventes det, at Danmark gennem yderligere

tiltag skal reducere sine udledninger af drivhusgasser i ikke-

kvotesektoren med 28 mio. ton samlet set i perioden 2021-30. I af-

snittet præsenteres desuden beregninger af omkostningerne ved at

mindske udledningen af drivhusgasser, samt hvordan reduktionerne

fordeler sig mellem de forskellige dele af ikke-kvotesektoren, hvis

reguleringen udføres omkostningseffektivt.

Der kan være et politisk ønske om, at reducere udledningerne med

mere end hvad Danmark er forpligtet til. Denne problemstilling disku-

teres sidst i afsnittet, hvor der også præsenteres beregninger af at

undlade at regulere udledningen af drivhusgasser fra landbruget.

De ikke-kvoteomfattede udledninger stammer fra en række forskellige

kilder, jf. figur III.5. De to største sektorer er transportsektoren og

landbrugssektoren, der stod for henholdsvis 38 og 31 pct. af ikke-

kvotesektorens udledning i 2015. Udledningerne i transportsektoren

stammer primært fra benzin- og dieselforbrænding i personbiler,

busser og lastbiler, jf. kapitel II. Landbrugets udledninger stammer

primært fra husdyrs fordøjelse, håndtering af husdyrgødning og fra

udbringning af gødning på marker, jf. kapitel I. De resterende udled-

ninger stammer især fra energiforbrug i forbindelse med individuel

opvarmning af boliger og erhvervsbygninger samt forbrænding af

fossile brændsler i industri- og serviceerhverv, som ikke er omfattet af

EU ETS.

Der kan være ønske

om ikke at øge

udledninger andre

steder

Udledninger

stammer primært fra

transport, landbrug

og energiforbrug

186

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

FIGUR III.5

UDVIKLINGEN I DRIVHUSGAS-

UDLEDNINGER I IKKE-KVOTESEKTOREN

Udledningen af drivhusgasser i ikke-kvotesektoren er reduceret

med ca. 16 pct. fra 2005 til 2015, men uden yderligere tiltag ventes

udledningen kun at være svagt faldende frem til 2030.

Mio. ton CO

2005

2010

Energi

2015

2020

Landbrug

Øvrig

2025

2030

Transport

Anm.:

Kilde:

Tal efter 2015 er baseret på en fremskrivning.

Egen fremstilling på baggrund af Energistyrelsen (2017a) samt tal

leveret af Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet.

2005-15: reduktion i

udledningerne på 16

pct.

Fra 2005 til 2015 er de årlige udledninger i ikke-kvotesektoren redu-

ceret fra omkring 40 mio. ton til omkring 33 mio. ton. Det svarer til et

fald på ca. 16 pct. Danmarks resterende forpligtelse målt i årlige

udledninger i 2030 er derfor 23 pct. af 2005-udledningerne, idet 16

pct. point af forpligtelsen på 39 pct. allerede er opnået. Det er især

energiforbruget i ikke-kvotesektoren, der har foranlediget reduktionen

siden 2005.

28) Landbruget har dog i den foregående periode fra 1990 til 2005 reduceret udlednin-

gerne med omtrent 2 mio. ton CO

e. Dette fald tilskrives især kvælstofreguleringen,

der blev strammet gennem denne periode, jf. kapitel I.

Økonomi og Miljø, 2018

187

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

OMKOSTNINGSEFFEKTIVE REDUKTIONER AF

DRIVHUSGASSER I IKKE-KVOTESEKTOREN

Billigste reduktioner

fordrer ensartede

omkostninger på

tværs af delsektorer

De billigst mulige reduktioner i den danske ikke-kvotesektor opnås

ved at sikre, at omkostningerne ved at reducere udledningerne yder-

ligere er ens på tværs af de forskellige dele af ikke-kvotesektoren, jf.

afsnit III.3. Dette kan opnås ved hjælp af et system af afgifter, der er

forbundet gennem en ensartet afgiftssats pr. ton udledt CO

e på

tværs af udledningskilder. En ensartet afgiftssats på CO

udledninger på tværs af de forskellige dele af ikke-kvotesektoren vil

sikre, at de privatøkonomiske omkostninger ved at opnå yderligere

reduktioner er ens.

I visse tilfælde kan der være sideeffekter af reguleringen. Disse side-

effekter bør reguleres direkte. Hvis sideeffekterne ikke er reguleret

direkte, vil de privatøkonomiske og de samfundsøkonomiske omkost-

ninger af en CO

e-afgift være forskellige. I praksis er det dog snarere

reglen end undtagelsen, at der er sideeffekter af regulering. I det

omfang at værdien af disse sideeffekter kan opgøres, og at de ikke

forventes at blive reguleret på anden vis, kan det give anledning til at

modificere princippet om ensartede afgiftssatser.

Et eksempel på en sideeffekt er landbrugets udledning af ammoniak.

Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser giver anledning

til en reduktion i landbrugets udledning af ammoniak, jf. kapitel I. Da

udledning af ammoniak har negative helbredseffekter, er der en ge-

vinst forbundet med at reducere ammoniakudledningen. Da der ikke i

dag er en regulering af ammoniak, der sikrer, at udledningen er på

det samfundsøkonomisk optimale niveau, skal denne gevinst med-

regnes i opgørelsen af de samfundsøkonomiske omkostninger ved at

reducere udledningen af CO

e i landbruget. Det betyder, at de sam-

fundsøkonomiske omkostninger ved at begrænse udledningen af

drivhusgasser i landbruget er lavere end de privatøkonomiske om-

kostninger forbundet med dette. En regulering på tværs af ikke-

kvotesektoren, der sørger for ens samfundsøkonomiske omkostnin-

ger ved yderligere reduktioner i udledningen af drivhusgasser, opnås

derfor ved at have en højere privatøkonomisk direkte omkostning ved

yderligere udledninger i landbruget end i de dele af ikke-

kvotesektoren, hvor der ikke er uregulerede sideeffekter forbundet

med reguleringen af drivhusgasser. Dette opnås ved at sætte en

højere afgift på udledningen af drivhusgasser i landbruget end andre

steder i ikke-kvotesektoren.

Sideeffekter kan

begrunde afvigelse

fra princip om

ensartede afgifter

Eksempel: højere

afgift i landbrug pga.

ammoniakudledning

188

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

Store dele af ikke-

kvotesektoren har

allerede CO

-afgift,

men ikke landbruget

Endvidere skal der i fastsættelsen af yderligere regulering i ikke-

kvotesektoren tages hensyn til, at hovedparten af fossile brændsler,

der anvendes i ikke-kvotesektoren, allerede er pålagt energiafgifter

såvel som en CO

-afgift, jf. Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanaly-

sen (2017).

-afgiften var i 2017 172,4 kr. pr. ton CO

. Største-

delen af landbrugets udledninger af drivhusgasser kommer fra ikke-

energirelaterede kilder i form af metan og lattergas. Disse udlednin-

ger er ikke direkte reguleret i dag. I kapitel I er det beskrevet, hvordan

en afgift på landbrugets beregnede udledninger af drivhusgasser kan

konstrueres. Afgiften lægges på de landbrugsaktiviteter, der giver

anledning til udledning af drivhusgasser. En sådan afgift kan benyttes

til at sikre en tilnærmelsesvis omkostningseffektiv reduktion af driv-

husgasser i landbruget.

Ud over mulighederne for at reducere udledningerne i ikke-

kvotesektoren forventes det at blive muligt at bruge tre forskellige

fleksibilitetsmekanismer til at opfylde Danmarks reduktionsforpligtelse

i ikke-kvotesektoren, jf. afsnit III.2. Fleksibilitetsmekanismerne er

begrænset brug af de såkaldte LULUCF-kreditter, en begrænset

annullering af kvoter fra kvotesektoren samt en ubegrænset mulighed

for at købe udledningsrettigheder fra andre EU-landes ikke-

kvotesektorer. En omkostningseffektiv opfyldelse af Danmarks reduk-

tionsforpligtelse tilsiger, at fleksibilitetsmekanismerne bruges i den

udstrækning, at det er billigere end at foretage reduktioner i ikke-

kvotesektoren.

Det vurderes, at Danmark genererer væsentligt flere LULUCF-

kreditter i perioden 2021-30 end de 14,6 mio. ton, som Danmark må

bruge som fleksibilitet i ikke-kvotesektoren, jf. Energistyrelsen

(2017c). Brugen af LULUCF-kreditter er dermed “gratis” i forhold til at

opfylde reduktionsforpligtelsen, og de bør derfor medregnes. Der er

et loft over, hvor mange LULUCF-kreditter Danmark må bruge. En

begrundelse for, at der fra EU’s side er lagt et loft over brugen af

denne fleksibilitetsmekanisme, er, at opgørelsen af LULUCF-kreditter

er behæftet med metodemæssig usikkerhed, jf. EU-Kommissionen

(2016d).

Tre fleksibilitets-

mekanismer til

rådighed

Brug af LULUCF-

kreditter er gratis

Annullering af kvoter

til den forventede

kvotepris

Danmark må samlet annullere 8 mio. kvoter som del af målopfyldel-

sen i ikke-kvotesektoren. Denne annulleringsrettighed fordeles som

0,8 mio. pr. år i perioden 2021-30. Annullering af den tilladte mængde

kvoter fra kvotesektoren kan gøre den samlede målopfyldelse billige-

re. Energistyrelsens middelskøn for kvoteprisen er, at prisen for en

29) Brændstof til skibe og fiskefartøjer er dog undtaget CO

-afgiften. Udledning af de

såkaldte CFC-gasser er afgiftspålagt, men med en lavere sats.

Økonomi og Miljø, 2018

189

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

kvote stiger fra omkring 50 kr. i dag til omkring 76 kr. i 2030, jf. Ener-

gistyrelsen (2017c). Den seneste reform af EU ETS vil alt andet lige

øge denne pris, idet den samlede mængde af kvoter i systemet redu-

ceres. Modellen af EU ETS-systemet præsenteret i sidste afsnit for-

venter en pris på 89 kr. i 2030.

Køb af kvoter inddrages i beregning-

erne til sidst i dette afsnit.

Køb af udlednings-

rettigheder i andre

EU-lande kan

være billigt, …

Køb af udledningsrettigheder fra andre EU-landes ikke-kvotesektorer

kan i princippet indgå i en omkostningseffektiv målopfyldelse. Det vil

kræve, at andre lande opfylder deres reduktionskrav og herudover

kan opnå reduktioner i ikke-kvotesektoren til en lavere omkostning pr.

ton CO

e, end hvad der er muligt i Danmark. Et naturligt udgangs-

punkt er, at omkostninger ved reduktioner stiger, jo flere reduktioner

der allerede er foretaget. Idet Danmark er blandt de lande, der har et

relativt højt reduktionsmål, kan man derfor forvente, at reduktionsom-

kostningerne er relativt høje i Danmark sammenlignet med andre EU-

lande med mindre vidtgående reduktionsforpligtelser. En analyse af

omkostningerne ved at opnå reduktionsmålene bekræfter, at redukti-

onsomkostningerne i Danmark er relativt høje i forhold til EU som

helhed, jf. EU-Kommissionen (2016a og 2016c). Hvis der købes

udledningsrettigheder af andre EU-lande, som selv har bindende

reduktionsmål, vil brug af denne fleksibilitetsmekanisme ikke øge

EU’s samlede CO

e-udledning.

Det er dermed muligt, at køb af udledningsrettigheder kan gøre det

billigere for Danmark at opnår reduktionsforpligtelsen overfor EU i

2030. Men det er ikke sikkert, at det i praksis bliver muligt for Dan-

mark at spare penge ved at købe udledningsrettigheder fra andre EU-

lande. Det skyldes, at prisen for køb af udledningsrettigheder skal

aftales mellem køber og sælger. Idet der kan forventes at være rela-

tivt få købere og sælgere, er det ikke sikkert, at markedet for udled-

ningsrettigheder bliver velfungerende.

Diskussionen ovenfor tager udgangspunkt i, at klimapolitikken er

tilrettelagt ud fra et ønske om, at Danmark skal leve op til sin redukti-

onsforpligtelse i ikke-kvotesektoren så billigt som muligt. Imidlertid

kan en regulering, der opfylder dette ønske, give anledning til såkaldt

lækage. Lækage betyder i denne sammenhæng, at en del af udled-

ningsreduktionen i den danske ikke-kvotesektor modvirkes af øgede

udledninger i andre EU-landes ikke-kvotesektorer eller i EU’s kvote-

sektor. Det betyder, at der kan være forskel på, hvordan Danmark

opfylder sin reduktionsforpligtelse billigst muligt, og hvordan Danmark

30) Prisudviklingen i kvotesektoranalysen er beskrevet i flere detaljer i et dokumentations-

notat, der er tilgængeligt på De Økonomiske Råds hjemmeside.

… men det er

usikkert, om det

bliver muligt i

praksis

Samlet effekt af

omkostningseffektiv

regulering påvirkes

af lækage

190

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

kan reducere udledningerne på EU-plan billigst muligt. Traditionelt

bruges lækagebegrebet i det tilfælde, at forurenende produktion eller

forbrug flytter til andre lande, hvor reguleringen af drivhusgasser er

mindre stram, jf. afsnit III.3. Hvis det ønskes at begrænse lækage,

kan det give anledning til, at de sektorer eller tiltag, der er mest udsat

for lækage, reguleres mere lempeligt end andre sektorer og tiltag. Ud

over den traditionelle lækage giver den seneste reform af kvote-

systemet anledning til en yderligere type af lækage i kvotesektoren.

Der kan desuden være lækage forbundet med køb af udlednings-

rettigheder i andre EU-lande.

Lækage i

kvotesektoren

påvirker tiltag, der

flytter udledninger

hertil

Visse tiltag i ikke-kvotesektoren flytter udledninger fra ikke-

kvotesektoren til kvotesektoren. Eksempelvis kan en øget afgift på

benzin forventes at øge salget af elbiler, hvilket øger forbruget af el.

Dette vil øge efterspørgslen efter kvoter og vil dermed mindske over-

skuddet af CO

e-kvoter. Men den nye aftale om kvotesystemet fra

november 2017 betyder, at en større kvoteefterspørgsel øger den

samlede CO

e-udledning fra EU’s kvotesektor på lang sigt, jf. afsnit

III.4.

Denne form for lækage i kvotesektoren påvirker ikke, hvordan

Danmark billigst opfylder sin reduktionsforpligtelse i ikke-

kvotesektoren. Men lækagen i EU’s kvotesektor påvirker effekten på

e-udledningerne på EU-plan af visse tiltag i ikke-kvotesektoren.

Der kan også være lækage forbundet med brug af fleksibilitetsmeka-

nismen, der tillader køb af udledningsrettigheder i andre EU-lande.

Der er en del EU-lande, som forventes at overopfylde deres redukti-

onsforpligtelse i ikke-kvotesektoren uden yderligere tiltag, jf. Klima-

rådet (2016). Køb af disse landes overskydende udledningsrettig-

heder vil derfor ikke give anledning til en merreduktion i sælger-

landets ikke-kvotesektor, og den samlede udledning af drivhusgasser

i EU’s ikke-kvotesektor øges derfor. Denne type af lækage ved køb af

udledningsrettigheder giver anledning til den samme udfordring som

lækage til kvotesektoren: køb af udledningsrettigheder kan medvirke

til, at Danmarks reduktionsforpligtelse i ikke-kvotesektoren opnås

billigst muligt, men kan øge de samlede CO

e-udledninger i EU.

EU’s foreløbige aftaletekst for ikke-kvotesektoren tager højde for, at

kvotesystemets funktionsmåde er ændret gennem den seneste aftale

om kvotesystemet fra november 2017. Konkret betyder dette, at der

ikke

er lækage i kvotesektoren forbundet med annullering af kvoter

31) Før den seneste reform var mængden af kvoter i EU ETS fastlagt. I dette tilfælde –

hvis mængden af kvoter også er en bindende begrænsning for udledningerne på lang

sigt – vil en annullering af kvoter reducere den samlede CO

e-udledning indenfor kvo-

tesystemet svarende til den annullerede mængde af kvoter. Der er således ingen læ-

kageproblematik i et sådan system.

Lækage ved køb

af udlednings-

rettigheder fra lande

uden bindende mål

Negativ lækage

ved brug af

kvoteannullering i

ikke-kvotesektoren

Økonomi og Miljø, 2018

191

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

for at opfylde reduktionsforpligtelsen i ikke-kvotesektoren, jf. afsnit

III.4. Modelberegninger i afsnit III.4 tyder imidlertid på, at brug af

fleksibilitetsmekanismen kan reducere den langsigtede udledning i

kvotesektoren med

mere

end den annullerede mængde kvoter – altså

en slags negativ lækage.

REDUKTIONSOMKOSTNINGER I IKKE-KVOTESEKTOREN:

METODE

Beregning:

omkostninger ved

e-reduktioner i

ikke-kvotesektoren

Der er foretaget en beregning af omkostningerne ved at reducere

udledningen af drivhusgasser i den danske ikke-kvotesektor. Der

tages udgangspunkt i beregninger af omkostninger ved at reducere

udledningen af drivhusgasser i forskellige dele af ikke-kvotesektoren.

Resultatet af disse beregninger er sammenfattet i omkostningskurver,

der angiver prisen for at reducere drivhusgasudledningen med yderli-

gere et. ton CO

e ved forskellige reduktionsniveauer. Der er i bereg-

ningerne i dette afsnit taget udgangspunkt i omkostninger forbundet

med at reducere udledningerne i året 2030.

Ikke-kvotesektoren er i de foretagne beregninger inddelt i tre dele:

landbrug, privatejede personbiler og den øvrige ikke-kvotesektor. Den

øvrige ikke-kvotesektor består fortrinsvis af den resterende del af

transportsektoren samt boligopvarmning og den del af virksomheder-

nes energiforbrug, der ikke er omfattet af kvotesektoren. Udledninger

fra de tre delsektorer udgjorde i år 2015 hhv. 31 pct., 21 pct. og 48

pct. af de samlede udledninger i ikke-kvotesektoren. Der er beregnet

reduktionsomkostninger i år 2030 for hver af disse tre delsektorer.

For landbrug og personbiler stammer beregningerne fra kapitel I og II

i denne rapport.

I opgørelsen af reduktionsomkostningerne i 2030 for den øvrige del af

ikke-kvotesektoren er der taget udgangspunkt i to eksisterende ana-

lyser, jf. Dansk Energi (2017), Klimarådet (2017b) og boks III.10. Ved

hjælp af simple antagelser er der ud fra disse analyser konstrueret

omkostningskurver, der angiver de marginale reduktionsomkostning-

er i år 2030, jf. figur III.6. I beregningen foretaget i dette afsnit er der

benyttet et gennemsnit af de to omkostningskurver.

Udgangspunkt:

kapitel I og II for

landbrug og

personbiler …

… og eksisterende

analyser for øvrig

del af ikke-kvote-

sektoren

192

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

FIGUR III.6

REDUKTIONSOMKOSTNINGER I 2030 FOR

DEN ØVRIGE IKKE-KVOTESEKTOR

Kr. pr. ton CO

6000

4000

2000

-2000

-4000

0,0

0,5

Klimarådet

1,0

1,5

2,0

Mio. ton CO

e 2030

Dansk Energi

2,5

3,0

3,5

Gennemsnit

Kilde:

Egne beregninger på baggrund af Dansk Energi (2017) og Klimarå-

det (2017b).

Økonomi og Miljø, 2018

193

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

BOKS III.10

REDUKTIONSOMKOSTNINGER I DEN ØVRIGE IKKE-KVOTESEKTOR

De største kilder til udledninger i den øvrige ikke-kvotesektor er den del af transportsektoren, som

ikke omhandler privatejede personbiler samt boligopvarmning og den del af virksomhedernes

energiforbrug, der ikke er omfattet af kvotesektoren.

Der er benyttet to eksisterende analyser af tiltag i den øvrige sektor, jf. Dansk Energi (2017) og

Klimarådet (2017b). Tiltag, der omhandler landbrug og personbiler udeladt, da disse tiltag indgår i

omkostningskurverne for disse to sektorer. De analyserede tiltag, som indgår i omkostningskurven

for den øvrige ikke-kvotesektor, er følgende:



Tiltag relateret til opvarmning:

Varmepumper (individuelle og decentrale), træpillefyr,

solvarme

, biogas i naturgasnettet

, individuelle biogasfyr

, decentrale fliskedler

samt

energirenoveringer og energibesparelser i boliger

Tiltag relateret til transport:

Flydende biobrændstoffer, elbusser, biogasbiler, -busser og

-lastbiler

, ellastbiler

, brintbusser

samt naturgaslastbiler

Tiltag relateret til resterende erhverv:

Energieffektiviseringer i produktionserhverv samt

energieffektiviseringer i handel og service



Disse eksisterende analyser er ikke direkte sammenlignelige med de analyser af reduktionsom-

kostningerne i landbruget og for personbiler, som er beskrevet i kapitel I og II i denne rapport. Der

er flere årsager til dette. For det første tager de eksisterende analyser udgangspunkt i de direkte

omkostninger forbundet med de enkelte tiltag. I praksis vil der ofte være yderligere omkostninger

forbundet med at gennemføre disse tiltag, jf. Allcott og Greenstone (2012). Det kan eksempelvis

vise sig svært at indrette krav og regler, der udnytter potentialet i de enkelte tiltag, men som ikke

også rammer andre agenter i økonomien, for hvem det er dyrere at gennemføre tiltagene. Der kan

også være visse tiltag, hvis potentialer overlapper, således at det ikke er muligt at benytte begge

potentialer fuldt ud i praksis. Dette trækker i retning af, at analyserne undervurderer omkostning-

erne.

For det andet tager analyserne ikke udgangspunkt i indførelsen af en afgift på udledninger af

e. Dette er anderledes end de benyttede analyser af landbruget og personbiler. Indførelsen af

en sådan afgift vil give anledning til en reduktion af udledningerne som følge af, at økonomiens

agenter reagerer på afgiften. Sådanne tilpasninger er ikke inkluderet i de benyttede analyser. Det-

te trækker i retning af, at analyserne overvurderer omkostningerne i forhold til opgørelsen af om-

kostninger for landbrug og personbiler i kapitel I og II i denne rapport.

a) Indgår kun i Klimarådet (2017b)

b) Indgår kun i Dansk Energi (2017)

194

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

BOKS III.10

REDUKTIONSOMKOSTNINGER I DEN ØVRIGE IKKE-KVOTESEKTOR,

FORTSAT

For det tredje er de eksisterende analyser baseret på tiltag, som foretages over en længere år-

række. Opgørelsen af reduktionspotentiale og -omkostninger kan derfor ikke anvendes direkte i

den her foretagne beregning. Til brug for denne beregning er derfor beregnet de 1-årige redukti-

onspotentialer og omkostninger for de enkelte analyserede reduktionstiltag. Reduktionspotentialet

er beregnet som den del af den samlede reduktion, som finder sted i året 2030. Omkostningerne

er opgjort som en andel af de samlede omkostninger for det samlede tiltag, hvor andelen svarer til

det beregnede 1-årige potentiale i 2030. De beregnede årlige potentialer kan ikke opnås i 2030,

uden at tiltagene indfases inden 2030. Derfor vil der være yderligere reduktioner såvel som om-

kostninger før 2030 forbundet med at opnå de beregnede 1-årige reduktioner i 2030.

For det fjerde er de eksisterende analyser ikke helt sammenlignelige. Analyserne benytter forskel-

lige beregningsforudsætninger, er foretaget på forskellige tidspunkter og analyserer forskellige til-

tag. Der er til brug for beregningerne i dette afsnit valgt en simpel tilgang, hvor de marginale om-

kostninger ved en given CO

e-reduktion bestemmes som gennemsnittet af de to analyser. En for-

del ved denne metode er, at opgørelserne af omkostninger fra begge analyser inddrages på

samme måde. En ulempe ved metoden er, at det ikke er muligt at opdele en given reduktion i de

tiltag, der tilsammen resulterer i reduktionen.

Der findes en tredje analyse af reduktionsomkostningerne i ikke-kvotesektoren, nemlig det såkald-

te virkemiddelkatalog, jf. Tværministeriel arbejdsgruppe (2013). Der er metodiske forskelle mellem

virkemiddelkataloget og de to andre analyser. Af denne grund, og fordi virkemiddelkataloget er af

lidt ældre dato, er det valgt ikke at benytte denne analyse i konstruktionen af den gennemsnitlige

omkostningskurve i figur III.6. Inklusion af omkostningskurven fra virkemiddelkataloget ville trække

i retning af højere omkostninger for en given reduktionsmængde i den øvrige ikke-kvotesektor.

Økonomi og Miljø, 2018

195

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

Billigste reduktioner

i landbruget og den

øvrige sektor

Der kan hentes reduktioner af udledningen af drivhusgasser med en

samfundsøkonomisk gevinst til følge i både landbruget og i den øvri-

ge sektor, jf. figur III.7. Derimod giver de billigste reduktioner for per-

sonbiler anledning til en samfundsøkonomisk omkostning på knap

2.000 kr. pr ton.

FIGUR III.7

OMKOSTNINGSKURVER FOR IKKE-

KVOTESEKTOREN

Kr. pr. ton CO

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

-1.000

-2.000

0,0

0,5

Landbrug

1,0

1,5

Mio. ton CO

Personbiler

Øvrig

2,0

2,5

3,0

Anm.:

Kilde:

Figuren angiver de marginale samfundsøkonomiske reduktions-

omkostninger for ikke-kvotesektoren opdelt i tre undersektorer. Om-

kostningskurverne for landbrug og personbiler er beregnet ved mo-

dellering af effekter og omkostninger ved at pålægge afgifter på ud-

ledningen af drivhusgasser. Idet sideeffekter indregnes i de sam-

fundsøkonomiske omkostninger, svarer den marginale samfunds-

økonomiske omkostning ikke til den afgiftssats, der giver de viste

reduktioner.

Egne beregninger på baggrund af Dansk Energi (2017) og Klima-

rådet (2017b) såvel som analyser fra kapitel I og II i denne rapport.

Udgangspunkt er

eksisterende

regulering af ikke-

kvotesektoren

Der er i beregningerne taget udgangspunkt i, hvad omkostningerne er

ved at reducere udledningerne af drivhusgasser i forskellige dele af

ikke-kvotesektoren i forhold til såkaldt frozen policy. Dette indebærer,

at der tages udgangspunkt i en situation, hvor der er relativt høje

afgifter på energiforbrug for brug af personbiler og visse andre dele af

den øvrige ikke-kvotesektor, men ingen direkte regulering af udled-

ningen af drivhusgasser i landbruget. Ud fra frozen policy-scenariet er

det undersøgt hvad yderligere reduktioner i de forskellige sektorer

196

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

koster. Det er ikke undersøgt, om den samme reduktion i udledning-

erne kan opnås endnu billigere ved at reducere en del af den eksiste-

rende regulering og i stedet regulere andre sektorer endnu mere. Den

benyttede tilgang er et naturligt udgangspunkt for at opgøre omkost-

ninger ved at reducere de samlede udledninger, men det fremgår af

omkostningskurverne, at gevinsten ved at lade f.eks. personbilerne

øge udledningerne kan være større end omkostningerne ved at redu-

cere udledningerne så meget desto mere i andre sektorer.

Centralt skøn for

reduktionsbehov i

2030: 2,5 mio. ton

e, …

En kilde til usikkerhed er, at reduktionsbehovet i år 2030 afhænger af,

hvilke reduktioner der er opnået i de foregående år i den indenland-

ske ikke-kvotesektor, og i hvor høj grad fleksibilitetsmekanismerne

bruges. Det er derfor ikke muligt at pege på en bestemt reduktions-

mængde, der skal opnås i år 2030. I beregningerne er der antaget et

centralt skøn for reduktionsbehovet i år 2030 på 2,5 mio. ton. Dette

reduktionsbehov er fraregnet brugen af de “gratis” reduktioner fra

LULUCF-fleksibilitetsmekanismen. Konstruktionen af det centrale

skøn er uddybet i boks III.11.

Reduktionsbehovet kan dog vise sig at være større eller mindre end

det centrale skøn. Der er derfor også foretaget beregninger af om-

kostninger, hvis reduktionsbehovet i stedet er 1 eller 4 mio. ton CO

i år 2030. Dette svarer til det hhv. lave og høje skøn for udledninger-

ne frem mod 2030 i Energistyrelsens (2017a), jf. boks III.11 og afsnit

III.2.

… men behovet kan

vise sig at være

større eller mindre

Økonomi og Miljø, 2018

197

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

BOKS III.11

REDUKTIONSBEHOV I 2030

I denne boks forklares beregningen af det centrale skøn for reduktionsbehovet i 2030 på ca. 2,5

mio. ton CO

Udledningsloft 2021-30

Danmark skal reducere udledningen af drivhusgasser i den ikke-kvoteomfattede del af økonomien

med 39 pct. i 2030 i forhold til 2005. Reduktionsforpligtelsen udmøntes som et reduktionsloft (den

grønne linje i figuren). I årene 2021-30 må Danmark dermed samlet set højst udlede 280 mio. ton

e (arealet under den grønne linje ned til x-aksen).

Reduktionsbehov 2021-30

Ifølge den seneste fremskrivning fra Energistyrelsen ventes den danske udledning samlet set over

perioden 2021-30 at være 308 mio. ton CO

e (arealet under den røde kurve ned til x-aksen). Re-

duktionsbehovet er dermed 28 mio. ton CO

e over hele forpligtelsesperioden (arealet mellem den

røde kurve og den grønne kurve – dvs. arealet skraveret med grønne streger fratrukket det lille

areal i 2021, hvor udledningerne er lidt lavere end reduktionsstien). Reduktionsbehovet benævnes

også “manko”.

FIGUR A

FORVENTET ÅRLIG UDLEDNING OG UDLEDNINGSLOFTER

Mio. ton CO

e pr. år

2015

-39%

2020

Udledning

2025

Reduktionssti

Sti korr. for LULUCF

2030

Reduktions-

behov i 2030

Anm.:

Kilde:

Den røde kurve viser en fremskrivning af den danske ikke-kvoteomfattede drivhusgasudledning for

perioden 2016-30, der er Energistyrelsens centrale skøn for udviklingen i et frozen policy-scenario.

Den røde kurve er et udsnit af figur III.1.

Energistyrelsen (2017a og 2017b) samt egne beregninger.

198

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

BOKS III.11

REDUKTIONSBEHOV I 2030, FORTSAT

Danmark har mulighed for at benytte forskellige fleksibilitetsmekanismer for at opfylde reduktions-

forpligtelsen. I opgørelsen af det reelle reduktionsbehov er muligheden for brug af LULUCF-

kreditter særlig interessant. Danmark har i det nuværende lovforslag mulighed for at bruge

LULUCF-kreditter svarende til 14,6 mio. ton CO

som hjælp til at opfylde reduktionsforpligtelsen i

ikke-kvotesektoren i hele forpligtelsesperioden. Det svarer til godt halvdelen af reduktionsbehovet.

Danmark forventes at generere flere LULUCF-kreditter i perioden end de 14,6 mio. ton uden yder-

ligere tiltag, hvormed brugen af denne fleksibilitetsmekanisme så at sige er gratis. Udledningsloftet

kan dermed løftes med samlet set 14,6 mio. ton (den stiplede røde linje).

Når der tages højde for LULUCF-kreditter, reduceres mankoen med 14,6 mio. ton fra 28,0 til 13,4

mio. ton CO

e for hele perioden 2021-30 (arealet mellem den røde kurve og den stiplede røde

kurve). I illustrationen er valgt en gradvis stigende anvendelse af LULUCF-kreditterne. Alternativt

kunne de bruges ligeligt hvert år. Det ville betyde, at der de første år i perioden kunne opspares

ubrugte udledningsrettigheder (den forventede udledning vil være lavere end udledningsloftet kor-

rigeret for LULUCF-kreditter), som kan overføres til de senere år i forpligtelsesperioden. Det reelle

udledningsloft år for år vil dermed også i dette tilfælde være den stiplede røde kurve.

Reduktionsbehov i 2030

Mankoen er beregnet for hele perioden 2021-30, men i beregningerne i dette kapitel anvendes et

skøn for reduktionsbehovet i 2030. En måde at beregne reduktionsbehovet i 2030, er at antage en

lineær reduktionssti frem mod 2030, der tager højde for brug af LULUCF-kreditter samt en gradvis

forøgelse af indsatsen. I dette tilfælde kan det samlede reduktionskrav opfyldes ved at følge ud-

ledningsstien angivet med den stiplede røde kurve. I så fald er reduktionsbehovet i 2030 2,4 mio.

ton CO

e (afstanden mellem den røde kurve og den stiplede røde kurve i 2030). Dette vurderes at

være et centralt skøn for reduktionsbehovet i 2030, og i beregningerne i dette afsnit anvendes

derfor et skøn på 2,5 mio. ton CO

Der er usikkerhed om de forventede udledninger frem mod 2030, jf. afsnit III.2. Det centrale skøn

på 2,5 mio. er baseret på Energistyrelsens (2017a) centrale skøn for de forventede udledninger

frem mod 2030. Benyttes i stedet Energistyrelsens lave eller høje skøn, fås reduktionsbehov i

2030 på godt 1 og 4 mio. ton. I beregningerne i dette afsnit er der derfor foretaget følsomheds-

analyser ved reduktionsbehov hhv. 1 og 4 mio. ton CO

Økonomi og Miljø, 2018

199

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

REDUKTIONSOMKOSTNINGER I IKKE-KVOTESEKTOREN:

RESULTATER

Gevinst ved at

reducere 2,5 mio.

ton CO

e i år 2030 på

0,38 mia. kr.

Beregningerne indikerer, at det er muligt at reducere udledningen af

drivhusgasser fra den danske ikke-kvotesektor med 2,5 mio. ton i

2030 med en samlet gevinst på 0,38 mia. kr. til følge, jf. tabel III.6.

Gevinsten skyldes, at der er en del reduktioner, der giver anledning til

negative omkostninger, jf. figur III.7. For landbrugssektoren skyldes

gevinsten sundhedseffekter fra en reduceret udledning af ammoniak

og en gevinst ved at reducere udledningen af kvælstof i forhold til at

opnå EU’s vandrammedirektiv om god økologisk tilstand. For den

øvrige ikke-kvotesektor består sideeffekterne blandt andet af sund-

hedsgevinster og mindre støj.

TABEL III.6

OMKOSTNINGER OG REDUKTIONSANDELE VED OMKOSTNINGSEF-

FEKTIVE REDUKTIONER

reduktioner

Andel af samlede reduktioner

Landbrug

Personbiler

Øvrig

Kvoter

Marginal

omkostning

Total

omkostning

Mio. ton

1,0

2,5

4,0

Anm.:

----------------------- Pct. -----------------------

Kr. pr. ton

-330

116

438

Mia. kr.

-0,34

-0,38

-0,05

Kilde:

Tabellen angiver reduktioner i drivhusgasudledninger i året 2030. Det er antaget, at der kan købes

kvoter, der dækker en CO

e-reduktion på 0,8 mio. ton til en pris på 117 kr. pr. ton., hvilket svarer til en

kvotepris på 88 kr. ganget nettoafgiftsfaktoren på 1,325, jf. Energistyrelsen (2005). Det marginale tiltag

ved et indsatsbehov på 2,5 mio. ton er kvoteannulleringer og der annulleres 0,36 mio. kvoter. De an-

givne omkostninger er årlige omkostninger i år 2030 i 2017-priser. Den totale omkostning ved 2,5 mio.

ton er mindre end omkostningen ved 1 mio. ton idet størstedelen af omkostningerne ved reduktioner

fra 1 mio. ton op til 2,5 mio. ton er negative.

Egne beregninger på baggrund af Dansk Energi (2017), Klimarådet (2017b) samt analyser fra kapitel I

og II i denne rapport.

Landbruget bidrager

med 37 pct. af

reduktioner

Givet de anvendte omkostningskurver finder 37 pct. af reduktionerne

sted i landbruget. Det svarer til omkring 0,9 mio. ton CO

e. Ifølge de

foretagne modelberegninger i kapitel 1 svarer dette til en afgift på

landbrugets udledninger af drivhusgasser på omkring 420 kr. pr. ton

e. For et lavere reduktionsbehov på 1 mio. ton indikerer bereg-

ningerne, at landbrugets andel er 29 pct., og ved et højere reduk-

tionsbehov på 4 mio. ton er landbrugets andel 37 pct. Et tidligere

studie fandt, at kun 10 pct. af de nødvendige reduktioner omkost-

200

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

ningseffektivt kunne findes i landbruget, jf. Klimarådet (2017b). En

central forskel på den her foretagne beregning og Klimarådets analy-

se er, at der er foretaget en eksplicit modellering af omkostninger ved

og effekter af at pålægge en CO

e-afgift på landbrugets aktiviteter, jf.

kapitel I. Det foreslåede afgiftssystem giver anledning til billige reduk-

tioner, der ikke indgår i Klimarådets analyse.

Øvrig sektor og

kvoteannulleringer

bidrager

Den øvrige ikke-kvotesektor bidrager i den foretagne beregning med

49 pct. af de omkostningseffektive reduktioner. Desuden benyttes der

kvoteannulleringer svarende til 0,36 mio. ton CO

e. Ved det høje

skøn for reduktionsbehovet benyttes hele den tilladte mængde af

kvoteannulleringer.

Reduktioner af de privatejede personbilers udledninger er dyre i for-

hold til reduktioner i de to andre sektorer. Givet de benyttede om-

kostningskurver er der ikke nogen omkostningseffektive reduktioner

at hente i denne sektor. Dette gælder selv når det høje skøn for re-

duktionsbehovet på 4 mio. ton benyttes.

Det kan ikke forventes at lede til en omkostningseffektiv opnåelse af

drivhusgasreduktioner, hvis byrdefordelingen mellem sektorer i tabel

III.6 implementeres direkte. Dog gælder generelt det overordnede

princip, som har ledt frem til byrdefordelingen i tabel III.6 – ens mar-

ginale samfundsøkonomiske reduktionsomkostninger på tværs af

ikke-kvotesektorer, jf. afsnit III.3.

En nærliggende tanke er, at alle dele af ikke-kvotesektoren bør bi-

drage til at opnå reduktionsmålet. Dette bryder imidlertid med princip-

pet om ensartede marginale reduktionsomkostninger Hvis der ek-

sempelvis benyttes en regulering, hvor alle sektorer skal bidrage

proportionalt med deres udledninger i år, stiger de beregnede sam-

fundsøkonomiske omkostninger til 0,80 mia. kr. ved det centrale skøn

for reduktionsbehovet, jf. tabel III.7. Dette er en forøgelse på 1,18

mia. kr. i forhold til den omkostningseffektive regulering. Denne for-

øgelse af omkostningerne skyldes især, at det med de benyttede

omkostningskurver er dyrt at reducere udledningerne fra personbil-

erne, udover hvad den eksisterende regulering giver anledning til.

Reduktion af

personbilers

udledning er dyrt

Princip om

ens marginale

omkostninger

gælder generelt

Proportionale

reduktioner giver

omkostning på

0,80 mia. kr.

Økonomi og Miljø, 2018

201

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

TABEL III.7

OMKOSTNINGER VED PROPORTIONALE INDENLANDSKE REDUKTIO-

NER

Omkostninger

Landbrug Personbiler

Øvrig

Total

Forøgelse

e-reduktioner

Mio. ton

Pct. ift. 2030-

udledning

------------------------------------ Mia. kr. ------------------------------------

1,0

2,5

4,0

Anm.:

3,3

8,2

13,1

-0,05

-0,15

-0,08

0,44

1,23

2,19

-0,26

-0,28

-0,05

0,13

0,80

2,05

0,47

1,18

2,10

Forøgelsen er i forhold til de omkostningseffektive reduktioner i tabel III.6.

Tabellen angiver reduktioner i drivhusgasudledninger i året 2030. De angivne omkostninger er årlige

omkostninger i år 2030 i 2017-priser. Forøgelsen af omkostninger er forøgelsen af de totale omkost-

ninger, sammenlignet med den omkostningseffektive regulering fra tabel III.6.

Egne beregninger på baggrund af Dansk Energi (2017), Klimarådet (2017), Tværministeriel arbejds-

gruppe (2013) såvel som analyser fra kapitel II i denne rapport.

Kilde:

Hvis landbruget

friholdes, stiger

omkostningerne

Landbrugets udledning af drivhusgasser er ikke direkte reguleret i

dag. Der kan være et politisk ønske om heller ikke at regulere land-

brugets udledninger af drivhusgasser frem mod 2030. Hvis det antag-

es, at udledningen af drivhusgasser fra landbruget heller ikke regule-

res i fremtiden, viser beregningerne at den samfundsøkonomiske

gevinst ved at reducere udledningerne med 2,5 mio. ton reduceres til

70 mio. kr., jf. tabel III.8. Det er en forøgelse på 0,31 mia. kr. i forhold

til den samfundsøkonomisk billigste opnåelse af målet. Meromkost-

ningen ved at friholde landbruget er større, jo større reduktions-

behovet er. Ved det høje skøn for reduktionsbehovet på 4 mio. ton er

meromkostningen 2,52 mia. kr. Ved at friholde landbruget går man

således glip af en mængde af relativt billige reduktioner af CO

udledningen i ikke-kvotesektoren.

202

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

TABEL III.8

OMKOSTNINGER OG REDUKTIONSANDELE VED FRIHOLDELSE AF

LANDBRUG

Andel af samlede reduktioner

Personbiler

Øvrig

Kvoter

Marginal

Kr. pr. ton

Omkostninger

Total

Forøgelse

reduktioner

Mio. ton

--------------------- Pct. ---------------------

----------- Mia. kr. -----------

1,0

2,5

4,0

Anm.:

100

324

2.972

-0,29

-0,07

2,47

0,05

0,31

2,52

Forøgelsen er i forhold til de omkostningseffektive reduktioner i tabel III.6.

Tabellen angiver reduktioner i drivhusgasudledninger i året 2030. De angivne omkostninger er årlige

omkostninger i år 2030 i 2017-priser. Forøgelsen af omkostninger er forøgelsen af de totale omkost-

ninger, sammenlignet med den omkostningseffektive regulering fra tabel III.6.

Egne beregninger på baggrund af Dansk Energi (2017), Klimarådet (2017), Tværministeriel arbejds-

gruppe (2013) såvel som analyser fra kapitel II i denne rapport.

Kilde:

OMKOSTNINGSEFFEKTIV OVEROPFYLDELSE

Hvis politisk ønske

om at overopfylde

på internationale

forpligtelser …

… bør man kigge

på global effekt af

overopfyldelse

Der kan være et politisk ønske om, at Danmark skal gøre mere for at

reducere udledningen af drivhusgasser, end hvad Danmarks EU-

forpligtigelse tilsiger. I så fald er det væsentligt at vurdere, hvilke tiltag

der er mest omkostningseffektive.

Hvis Danmark vælger at overopfylde sine internatonale forpligtelser,

er det relevant at vurdere effekten på de globale udledninger af driv-

husgasser og ikke blot effekten på de udledninger, der finder sted

indenfor landets grænser. Lækageeffekter vil betyde, at et tiltag, der

effektivt reducerer de indenlandske udledninger, modvirkes af mer-

udledninger i andre lande, hvormed den globale effekt reduceres.

Tiltag, der foretages i dag, kan desuden være forskellige i forhold til,

hvornår de har en effekt på de samlede CO

e-udledninger. I denne

beskrivelse er fokus på de langsigtede effekter på udledningerne.

Omkostningseffektiviteten af overopfyldende tiltag bestemmes dels af

hvad det koster at gennemføre tiltaget, dels hvor stor en effekt tiltaget

har på de globale udledninger. Hvis disse to forhold er kendt, er det

muligt at udregne omkostningen pr. ton globalt reduceret CO

e. Hvis

der er stor lækage ved et tiltag, vil det øge omkostningen pr. ton

globalt reduceret CO

Omkostnings-

effektivitet ved

overopfyldelse

påvirkes af lækage

Økonomi og Miljø, 2018

203

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Ikke-kvotesektoren III.5

Overopfyldelse kan

finde sted på

flere måder

Der er flere måder, hvorpå Danmark kan overopfylde sine internatio-

nale forpligtelser. For det første kan Danmark reducere sine udled-

ninger i ikke-kvotesektoren mere end nødvendigt, og for det andet

kan Danmark påvirke det samlede antal kvoter, der bruges i EU ETS

på lang sigt. En tredje mulighed er at støtte forskning i grønne tekno-

logier, der letter omstillingen væk fra udledning af drivhusgasser. Det

er imidlertid vanskeligt at måle afkastet af sådan støtte. I det følgende

diskuteres omkostningseffektiviteten af forskellige typer af tiltag i

kvotesektoren og ikke-kvotesektoren.

I ikke-kvotesektoren indikerer de foretagne beregninger, at yderligere

reduktioner, der ligger ud over det centrale skøn for reduktionsbehov-

et i 2030, koster 116 kr. for det første ton ekstra CO

e, der reduceres.

Herefter stiger omkostningerne ved større udledningsreduktioner. Det

er imidlertid sandsynligt, at lækageeffekter reducerer effekten på de

globale udledninger af tiltag i ikke-kvotesektoren. Der er i hvert fald to

typer af lækage, der kan give anledning til en sådan reduktion af

effekten. For det første kan der være andre lande indenfor såvel som

udenfor EU, der ikke er bundet af CO

e-målsætninger, eller som

allerede har opfyldt deres forpligtelser. Det er muligt, at en del pro-

duktion vil flytte fra Danmark til sådanne lande hvor reguleringen af

udledninger af drivhusgasser er mindre stram. Dette vil modvirke den

indenlandske reduktion. For det andet vil visse tiltag flytte udledninger

til kvotesektoren, hvilket efter den nye aftale om kvotesystemet kan

resultere i en merudledning i kvotesektoren. Det betyder, at omkost-

ningen ved at reducere den globale udledning med et ton CO

e bliver

større

end 116 kr.

De foretagne modelberegninger af kvotesystemet viser, at brugen af

fleksibilitetsmekanismen til kvoteannullering har

negativ

lækage: en

annullering af 1 mio. kvoter gennem fleksibilitetsmekanismen giver

anledning til en effekt indenfor EU’s kvotesystem på lang sigt på

mere end 1 mio. ton CO

e. Da den samfundsøkonomiske omkostning

ved at annullere kvoter i 2030 i den foretagne modelberegning netop

er 116 kr., vil omkostningen ved at reducere udledningen i EU’s kvo-

tesektor ved brug af denne fleksibilitetsmekanisme være

mindre

end

116 kr. pr. ton.

Beregning: over-

opfyldelse i ikke-

kvotesektor dyrere

end 116 kr. pr. ton

Brug af fleksibilitets-

mekanisme til kvote-

annullering: mindre

end 116 kr. pr. ton …

32) Den globale effekt på udledningen kan være mindre end effekten i EU’s kvotesystem,

hvis en højere kvotepris som følge af kvoteannulleringer giver anledning til udflytning

af virksomheder ud af EU. Størrelsen på denne effekt bør undersøges nærmere for at

give et mere retvisende billede af den globale effekt af kvoteannulleringer.

204

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Sammenfatning og anbefalinger III.6

… og sandsynligvis

det billigste

instrument til

overopfyldelse

Samlet set peger dette i retning af, at det mest omkostningseffektive

instrument til overmålopfyldelse er brug af fleksibilitetsmekanismen til

at annullere kvoter. Hvis dette instrument allerede er brugt fuldt ud til

at opnå en omkostningseffektiv målopfyldelse, er det mere komplice-

ret, hvad der bør gøres herefter. Analyserne i dette kapitel giver et

overblik over reduktionsomkostninger i ikke-kvotesektoren, men læ-

kageeffekterne bør undersøges nærmere for kunne beregne omkost-

ningseffektiviteten ved overopfyldelse i denne sektor. Hvad angår

kvotesektoren, bør lækageeffekterne undersøges nærmere for at

kunne vurdere hvilken balance mellem kvoteannulleringer (udover

fleksibilitetsmekanismen), CO

e-afgifter og VE-tilskud, der er om-

kostningseffektivt. Samlet er det nødvendigt med en vurdering af

lækageeffekterne i både ikke-kvotesektoren og i kvotesektoren for at

kunne vurdere hvilken balance mellem tiltag i kvotesektoren og ikke-

kvotesektoren, som er omkostningseffektiv

III.6

SAMMENFATNING OG

ANBEFALINGER

Global opvarmning er et internationalt problem, som kun kan adres-

seres effektivt gennem internationalt samarbejde. Dansk klimapolitik

er præget af både nationale målsætninger og internationale forpligtel-

ser indenfor tre overordnede kategorier: drivhusgasreduktioner, andel

af energi, der kommer fra vedvarende energi (VE), og energibespa-

relser.

Danmark er igennem EU forpligtet til i 2030 at reducere sine CO

udledninger i ikke-kvotesektoren med 39 pct. i forhold til emissions-

niveauet i 2005. EU’s reduktionsmålsætning for kvotesektoren er ikke

landefordelt, og Danmark har derfor ingen forpligtelse til at reducere

sine CO

e-udledninger i denne sektor. Målsætningen om 50 pct. VE i

2030 er derimod en national målsætning. EU har også en målsætning

på dette område, men den er ikke landefordelt for 2030. Danmark er

også forpligtet af EU til at gennemføre energibesparelser frem til

2020, men herefter er EU’s målsætning ikke landefordelt.

Man kan anlægge to perspektiver i forhold til opfyldelsen af Dan-

marks internationale forpligtelser. Det første perspektiv er at opfylde

Danmarks forpligtelser uden at overopfylde dem. Dermed bliver de

nationale målsætninger de samme som de internationale forpligtel-

ser. Det andet perspektiv er at overopfylde de internationale forplig-

telser. Dermed bliver de nationale målsætninger mere ambitiøse end

En omkostnings-

effektiv klimapolitik

kræver internationalt

samarbejde

Nationale

målsætninger og

internationale

forpligtelser

Uanset ambitions-

niveau bør mål-

sætninger opnås

billigst muligt

Økonomi og Miljø, 2018

205

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Sammenfatning og anbefalinger III.6

de internationale forpligtelser. I begge tilfælde er det fordelagtigt at

opfylde målsætningerne så omkostningseffektivt som muligt.

Supplerende

målsætninger øger

omkostninger

Da VE-målsætningen ikke er direkte målrettet drivhusgasreduktion,

sikrer den ikke omkostningseffektive reduktioner af drivhusgasser.

Den internationale litteratur peger generelt på, at supplerende mål-

sætninger (som f.eks. en VE-målsætning eller en målsætning om

energibesparelser) øger omkostningerne forbundet med den grønne

omstilling.

Klimapolitik er generelt præget af langsigtede mål. Dette kan medføre

usikkerhed om målenes indfrielse. En sådan usikkerhed kan med-

føre, at målene bliver dyrere at opnå, da usikkerheden kan hæmme

nødvendige investeringer. Delmålsætninger kan mindske denne

usikkerhed, hvormed målsætningerne kan indfris billigere.

Men delmålsætninger kan også sættes for stramt og derved øge

omkostningerne ved at nå det langsigtede mål. I praksis er det meget

svært at vurdere, om en delmålsætning er sat for stramt eller stramt

nok. Det er derfor fornuftigt at tillade fleksibilitet, så delmålsætninger

kan skærpes, hvis de viser sig at være billigere at nå end ventet –

eller lempes, hvis de viser sig at være dyrere.

Hvis det langsigtede mål er at sænke udledningen af drivhusgasser,

bør eventuelle delmålsætninger være formuleret i emissionsniveauer.

Generelt er der tre problemer ved at formulere delmålsætninger som

VE-andele eller energibesparelser. For det første medtager disse mål

ikke emissioner fra ikke-energirelaterede aktiviteter som f.eks. land-

brugsproduktion. For det andet sikrer de ikke nødvendigvis, at driv-

husgasudledningerne reduceres omkostningseffektivt på vej mod

målet. For eksempel kan Danmark opnå en VE-andel på 50 pct. i

2030 ved at bibeholde sin nuværende produktion af fossilbaseret

energi og øge produktionen af VE. Der vil også være energibesparel-

ser, som primært opnås ved at bruge mindre VE, hvormed besparel-

serne stort set ikke påvirker CO

e-udledningen. Endelig er det typisk

ikke de samme instrumenter, som sikrer en omkostningseffektiv

målopfyldelse for emissionsniveauer, VE-andele og energibesparel-

ser. Delmålsætninger som f.eks. en VE-andel i 2030 kan derfor med-

føre en meromkostning i forhold til at nå 2050-målet fra Klimaloven,

om at Danmark skal være et lavemissionssamfund. Den danske

delmålsætning for 2030 bør derfor formuleres direkte som en mål-

sætning om reducerede udledninger af drivhusgasser. Af samme

grund bør denne ikke suppleres med andre delmålsætninger om

eksempelvis en dansk målsætning for energibesparelser.

Delmålsætninger

kan øge

troværdigheden, …

… men sættes de

for stramt, øges

omkostningerne

Delmålsætninger

bør formuleres i

emissionsniveauer

206

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Sammenfatning og anbefalinger III.6

Ensartet pris på

e-udledninger

giver billigste

opnåelse af mål

Reduktioner af drivhusgasser opnås mest omkostningseffektivt via en

international pris på CO

e-udledning. En sådan pris kan implemente-

res via en international CO

e-afgift eller et internationalt kvotesystem

for drivhusgasudledninger. EU’s CO

-kvotesystem (EU ETS) er et

eksempel på et sådant system. Danmark bør derfor arbejde for, at

EU ETS bevares og gøres mere effektiv.

KVOTESEKTOREN FREM MOD 2030

Danmark har ingen

direkte reduktions-

forpligtelse i

kvotesektoren

Stort kvoteoverskud

og lav kvotepris

Danmark har ingen direkte international forpligtelse til at begrænse

sine drivhusgasudledninger i kvotesektoren. EU har dog som helhed

et mål om at reducere drivhusgasudledningerne i denne sektor med

43 pct. i 2030 sammenlignet med emissionsniveauet i 2005.

Over de seneste år har EU ETS været præget af et stort kvoteover-

skud, dvs. at store mængder kvoter gemmes til senere brug. Dette

har resulteret i en lav kvotepris, som kan anses for problematisk, da

kvotesystemet dermed ikke giver tilstrækkelig incitament til at investe-

re i VE.

EU har vedtaget flere reformer for at adressere det store kvoteover-

skud, herunder indførelsen af markedsstabilitetsreserven (MSR).

Overordnet set optager MSR kvoter, når kvoteoverskuddet er stort,

og frigør kvoter, når kvoteoverskuddet er lille.

I november 2017 blev der indgået en aftale om næste fase af EU

ETS. Hvis aftalen vedtages i sin nuværende form, har den implika-

tioner for klimapolitikken i både Danmark og EU frem mod 2030. To

elementer i aftalen er særligt afgørende. For det første reduceres den

samlede kvotemængde, idet færre nye kvoter udstedes fra 2021. For

det andet lægger aftalen et loft over kvotebeholdningen i MSR. Speci-

fikt annulleres de kvoter i MSR, som overstiger mængden af auktio-

nerede kvoter året forinden. Dermed er den samlede kvotemængde

tilgængelig for markedet på lang sigt ikke givet på forhånd. Den af-

hænger derimod af udviklingsforløbene for kvoteoverskuddet (og

dermed MSR) og mængden af auktionerede kvoter.

Modelberegninger indikerer, at der trods den nye aftale fortsat vil

være et betydeligt kvoteoverskud frem til 2030. Dermed medfører den

nye aftale, at store mængder kvoter optages i MSR. Beregningerne

viser også, at loftet over kvoter i MSR sandsynligvis er bindende i

2023, hvormed loftet medfører kvoteannulleringer.

Indførelsen af MSR

skal adressere det

store kvoteoverskud

Implikationer af

den nye aftale for

EU ETS

Fortsat stort

kvoteoverskud

frem til 2030

Økonomi og Miljø, 2018

207

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Sammenfatning og anbefalinger III.6

Aftalen øger

kvoteprisen

og reducerer

kvotemængden

Aftalen medfører en reduktion i kvotemængden, hvilket øger kvote-

prisen og reducerer CO

e-udledningen på både kort og lang sigt.

Konkret peger modelberegningerne på, at aftalen reducerer den

akkumulerede CO

e-udledning fra 2017 med 3-4 pct. i 2050 og med

4-16 pct. i 2100, alt efter hvilke modelantagelser om blandt andet den

fremtidige teknologiske udvikling der lægges til grund for analysen.

Den nye aftale kan også ændre effekterne af nationale klimapolitiske

tiltag i kvotesektoren. Konkret betragtes to typer nationale klimapoliti-

ske tiltag: efterspørgselstiltag og nationale kvoteannulleringer. Efter-

spørgselstiltag inkluderer alle tiltag, som reducerer efterspørgslen

efter kvoter. Eksempler på sådanne tiltag er støtte til VE, tilskud til

energibesparelser og en CO

e-afgift i kvotesektoren. Før aftalen

havde efterspørgselstiltag ingen direkte effekt på den samlede CO

udledning i EU ETS på lang sigt. Derimod kunne nationale kvote-

annulleringer reducere den samlede udledning på lang sigt. Hvis en

mio. kvoter blev annulleret, ville den samlede CO

e-udledning blive

reduceret med en mio. ton på lang sigt.

Efter den nye aftale er efterspørgselstiltag også virkningsfulde på

lang sigt. Modelberegninger indikerer, at disse tiltag frem mod 2030

reducerer CO

e-udledningen i EU ETS på både kort og lang sigt.

Klimapolitiske tiltag i kvotesektoren, som reducerer kvoteefterspørgs-

len, vil dog ikke slå fuldt igennem på CO

e-udledningerne. Model-

beregninger indikerer, at et tiltag, som umiddelbart reducerer kvote-

efterspørgslen med 8 mio. kvoter, reducerer CO

e-udledningen på

lang sigt med 1,4-6,8 mio. ton. Endvidere vil sådanne tiltag i en eller

anden udstrækning medføre lækageeffekter udover den lækage, der

sker via kvotemarkedet. Dette skyldes, at sådanne tiltag må forventes

at føre til, at national produktion delvist erstattes af produktion i det

øvrige EU. Denne lækageeffekt vil yderligere reducere effekten på

den samlede CO

e-udledning.

Derimod svækker den nye aftale sandsynligvis effekten af nationale

kvoteannulleringer på den samlede CO

e-udledning i EU ETS på

lang sigt. Følsomhedsberegninger indikerer, at der er betydelig usik-

kerhed forbundet med størrelserne på de beregnede effekter for

kvoteannulleringer såvel som efterspørgselstiltag.

Aftalen kan påvirke

effekterne af

nationale klima-

politiske tiltag

Efterspørgselstiltag

kan have en effekt

på lang sigt efter

den ny aftale, …

… men nationale

kvoteannulleringer

bliver mindre

effektive

33) EU-Kommissionen, Europa-Parlamentet og Ministerrådet har alle i deres forhand-

lingsudspil til 4. fase af EU ETS foreslået en forhøjelse af den hastighed, hvormed de

årlige kvoteudstedelser i EU ETS reduceres. Dette forslag tages derfor for givet i ana-

lysen og medregnes ikke, når effekten af den nye aftale vurderes. Det vil sige, at re-

duktionen på 4-16 pct. i 2100 alene skyldes, at kvoter permanent fjernes fra MSR.

208

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Sammenfatning og anbefalinger III.6

Anderledes effekt af

kvoteannulleringer

brugt som

fleksibilitets-

mekanisme

Hvis en foreløbig aftale imellem Ministerrådet og Europa-Parlamentet

vedtages, øges effekten af kvoteannulleringer foretaget i forbindelse

med fleksibilitetsmekanismen for ikke-kvotesektoren. Aftalen bevirker,

at kvoter annulleret i forbindelse med fleksibilitetsmekanismen fortsat

tæller med i kvoteoverskuddet. Dermed svækkes effekten af denne

type kvoteannulleringer på den samlede CO

e-udledning ikke via de

nye regler for MSR. Modelberegninger indikerer, at hvis aftalen ved-

tages, vil denne type kvoteannulleringer reducere den samlede

e-udledning på EU-plan mere effektivt end tiltag, som reducerer

kvoteefterspørgslen.

Hvis Danmark ønsker at reducere den samlede CO

e-udledning på

EU-plan via tiltag, som reducerer kvoteefterspørgslen, vil det sand-

synligvis være mest omkostningseffektivt at benytte en kombination

af støtte til VE og en CO

e-afgift i kvotesektoren. Givet at en sådan

politik ønskes gennemført, bør der foretages en grundig analyse af

de forskellige tiltags omkostninger, den rette balance imellem de to

instrumenter samt instrumenternes samlede effekt på CO

udledningen på EU-plan efter lækageeffekter både indenfor og uden-

for kvotemarkedet.

En yderligere konsekvens af den nye aftale er, at den samlede CO

udledning i EU muligvis reduceres mindre, når udledninger flyttes fra

ikke-kvotesektoren over i kvotesektoren. Før den nye aftale ville den

samlede CO

e-udledning på EU-plan falde med et ton, hvis et ton

e-udledning blev flyttet fra ikke-kvotesektoren over i kvotesek-

toren. Dette skyldes, at EU ETS lagde et forudbestemt loft over den

samlede udledning i kvotesektoren. Men dette er ikke længere tilfæl-

det. Hvis efterspørgslen efter kvoter øges ved at flytte udledninger fra

ikke-kvotesektoren til kvotesektoren, kan det give anledning til en

stigning i den samlede CO

e-udledning fra kvotesektoren. Aftalen gør

dermed tiltag som elbiler og varmepumper, der flytter CO

udledninger fra ikke-kvotesektoren over i kvotesektoren, mindre ef-

fektive i forhold til at mindske den samlede CO

e-udledning på EU-

plan. Hvis man ikke blot ønsker at minimere de danske omkostninger

forbundet med den grønne omstilling, men også tillægger den samle-

de CO

e-udledning i EU en værdi, bør denne effekt indregnes i frem-

tidige analyser

Aftalen bevirker, at færre kvoter er tilgængelige for virksomhederne

på både kort og lang sigt, hvilket øger kvoteprisen. Dette bringer

kvoteprisen tættere på at afspejle omkostningerne ved de negative

klimaeffekter, der er forbundet med drivhusgasudledningerne. En

svaghed ved aftalen er imidlertid, at den øger kvotesystemets kom-

pleksitet. Dette gør klimapolitiske analyser vanskeligere, hvilket gør

Kombination af VE-

støtte og CO

e-afgift

sandsynligvis

omkostningseffektiv

Den nye aftale gør

det mindre effektivt

at flytte udledninger

til kvotesektoren

Aftalen øger

kvoteprisen, men

systemet bliver også

mere komplekst

Økonomi og Miljø, 2018

209

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Sammenfatning og anbefalinger III.6

det sværere for EU’s medlemslande at føre en omkostningseffektiv

klimapolitik. Derudover bevirker aftalen, at det bliver mindre attraktivt

at flytte CO

e-udledninger over i kvotesektoren. Det kan være uhen-

sigtsmæssigt, da den oplagte løsning på flere klimapolitiske udfor-

dringer netop er at flytte CO

e-udledninger over i kvotesektoren. For

eksempel vil en omlægning fra benzinbiler til elbiler flytte CO

udledninger fra ikke-kvotesektoren over i kvotesektoren.

IKKE-KVOTESEKTOREN FREM MOD 2030

Danmark har en

reduktions-

forpligtelse i ikke-

kvotesektoren

Danmark har en forpligtelse overfor EU til at reducere udledningerne

af drivhusgasser i ikke-kvotesektoren frem mod 2030. Det skønnes,

at forpligtelsen kan opfyldes ved at reducere den samlede CO

udledning i ikke-kvotesektoren over perioden 2021-30 med 28 mio.

ton. Et centralt skøn for det samlede reduktionsbehov er 2,5 mio. ton

e i 2030 – men reduktionsbehovet kan vise sig at være større

eller mindre.

Som udgangspunkt kan reduktionsforpligtelsen opnås samfunds-

økonomisk omkostningseffektivt ved brug af et system af afgifter på

tværs af ikke-kvotesektoren samt brug af fleksibilitetsmekanismerne i

den udstrækning, at det er billigere at bruge disse end at foretage

reduktioner i ikke-kvotesektoren. Afgifterne skal være ensartede målt

i kr. pr. ton udledt CO

e. Dette sikrer, at omkostningerne ved at opnå

yderligere reduktioner i de forskellige undersektorer i ikke-

kvotesektoren er ens. Sidegevinster kan i visse tilfælde give anled-

ning til at fravige dette princip om ensartethed. En stor del af ikke-

kvotesektoren er imidlertid allerede pålagt CO

e-afgifter såvel som

andre energiafgifter. Den primære undtagelse er landbrugets driv-

husgasudledninger, som ikke er afgiftsbelagte.

Der er foretaget en analyse af omkostningerne ved at reducere ud-

ledningen af drivhusgasser i ikke-kvotesektoren. Analysen viser, at

der er en betragtelig mængde af udledningsreduktioner, der kan

realiseres med samfundsøkonomiske gevinster til følge. Således

viser analysen, at der kan opnås en årlig reduktion i CO

udledningerne i 2030 på 2,5 mio. ton med en samfundsøkonomisk

gevinst på 0,38 mia. kr. om året. Gevinsten skyldes positive side-

effekter såsom sundhedsgevinster og reduceret kvælstofudledning

fra landbrug. Til den samlede reduktion bidrager landbruget og den

øvrige del af ikke-kvotesektoren. Der gøres desuden brug af kvote-

annulleringer.

Billigste reduktioner

opnås ved hjælp af

ensartet afgift

Analyse: der er

billige reduktioner at

hente i ikke-

kvotesektoren, …

210

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Sammenfatning og anbefalinger III.6

… men personbiler

bør friholdes

Analysen viser, at det er dyrt at reducere CO

e-udledningerne fra

personbiler i forhold til den resterende ikke-kvotesektor. Personbil-

erne bidrager derfor ikke til den samlede reduktion, hvis denne opnås

omkostningseffektivt.

En nærliggende tanke til at opnå reduktioner i ikke-kvotesektoren er,

at alle undersektorer skal bidrage til at opnå reduktionsbehovet. Dette

bryder imidlertid med princippet om ensartede samfundsøkonomiske

omkostninger på tværs af ikke-kvotesektoren og medfører derfor en

meromkostning. Som eksempel er meromkostningen ved at reducere

udledningerne i alle delsektorer med samme procentsats 1,18 mia.

kr. om året i forhold til den omkostningseffektive opnåelse af samme

reduktionsbehov.

Hvis landbruget også i fremtiden skal friholdes fra regulering af driv-

husgasudledning, fører det til en meromkostning på 0,31 mia. kr.

årligt. Derudover øges meromkostningerne hurtigt, hvis reduktions-

behovet viser sig at være højere end det centrale skøn på 2,5 mio.

ton i 2030. Hvis reduktionsbehovet i stedet er 4 mio. ton, bliver mer-

omkostningerne 2,52 mia. kr. Meromkostningen skyldes, at udenfor

landbruget er mange af de billigste reduktioner allerede opnået gen-

nem eksisterende regulering. Hvis landbruget friholdes, udnyttes de

billige reduktionsmuligheder i landbruget ikke. Dermed må den reste-

rende del af ikke-kvotesektoren stå for en større andel af de samlede

reduktioner.

Der kan være et politisk ønske om at reducere udledningen af driv-

husgasser mere, end hvad Danmark har forpligtet sig til internationalt.

I den forbindelse er det relevant at forsøge at opgøre, hvordan Dan-

mark billigst muligt reducerer de globale udledninger af drivhusgas-

ser. En sådan opgørelse kompliceres imidlertid af såkaldte lækageef-

fekter, der betyder, at effekten på de globale udledninger af nationale

tiltag kan være mindre end effekten på de indenlandske udledninger.

Størrelsen af lækageeffekter i ikke-kvotesektoren bør undersøges

nærmere. I kvotesektoren viser den foretagne analyse, at effekten på

den samlede udledning af drivhusgasser påvirkes af bl.a. de benyt-

tede tiltags tidsprofil.

Et tiltag, der formentligt er relativt omkostningseffektivt til at reducere

de globale udledninger af drivhusgasser, er brug af kvoteannullering-

er som fleksibilitetsmekanisme i ikke-kvotesektoren. Hvis dette tiltag

ikke i forvejen bruges til at opfylde reduktionsforpligtelsen, er fuld

brug af denne type kvoteannulleringer derfor et fornuftigt sted at

starte i forsøget på omkostningseffektivt at reducere de globale ud-

ledninger af drivhusgasser.

Ikke alle dele af

ikke-kvotesektoren

skal bidrage

lige meget

Hvis landbruget

friholdes, bliver

reduktioner dyrere

Lækageeffekter

komplicerer

omkostningseffektiv

overopfyldelse, …

… men brug af

kvoteannulleringer i

ikke-kvotesektoren

er relativt effektivt

Økonomi og Miljø, 2018

211

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Litteratur

LITTERATUR

Allcott, H. og M. Greenstone (2012): Is There an Energy Efficiency

Gap?

The Journal of Economic Perspectives,

26(1), s. 3–28.

Amundsen, E.S. og J.B. Mortensen (2008): Markeder i

klimapolitikken.

Samfundsøkonomen,

4, s. 31-35.

Baumol, W. og W. Oates (1971): The Use of Standards and Prices

for Protection of the Environment.

The Swedish Journal of

Economics,

73(1), s. 42-54.

Boeters, S., og J. Koornneef (2011): Supply of renewable energy

sources and the cost of EU climate policy.

Energy Economics,

33(5),

s. 1024-1034.

Böhringer, C., A. Keller, M. Bortolamedi og R.A. Seyffarth (2016):

Good things do not always come in threes: On the excess cost of

overlapping regulation in EU climate policy.

Energy Policy,

94, s. 502-

508.

Böhringer, C., T.F. Rutherford og R.S.J. Tol (2009): The EU

20/20/2020 targets: An overview of the EMF22 assessment.

Energy

Economics,

31, s. 268–273.

Björnerstedt, J. (2013): Interaktion mellan de klimat- och

energipolitiska målen.

Specialstudier

nr. 33. Konjunkturinstituttet

Sverige.

Burke, M., S.M. Hsiang og E. Miguel (2015): Climate and Conflict.

Annual Review of Economics,

7(1), s. 577-617.

Brunner, S., C. Flachsland og R. Marschinski (2012): Credible

commitment in carbon policy.

Climate Policy,

12(2), s. 255-271.

Christensen, J.H. og O.B. Christensen (2003): Climate modelling:

Severe summertime flooding in Europe.

Nature, 421(6925),

s. 805-

806.

Dansk Energi (2017): Lad energisektoren løfte Danmarks klimaind-

sats. Bidrag til opfyldelse af klimamål 2021-30 ved grøn omstilling af

transport, erhverv og opvarmning.

212

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Litteratur

De Økonomiske Råds formandskab (2016):

Luftforurening

Økonomi

og Miljø 2016.

De Økonomiske Råds formandskab (2017):

Grønne afgifter

Økonomi og Miljø 2017.

Det Europæiske Miljøagentur (2017): Trends and projections in the

EU ETS in 2017 – The EU Emissions Trading System in numbers.

EEA Report No 18/2017.

Det Europæiske Miljøagentur (2018): EU Emissions Trading System

(ETS) data viewer, www.eea.europa.eu. Hentet: d. 7. februar 2018.

DMI (2014): Fremtidige klimaforandringer i Danmark.

Danmarks Kli-

macenter rapport nr. 6 2014.

Energikommissionen (2017):

Energikommissionens anbefalinger til

fremtidens energipolitik.

Energistyrelsen (2005).

Vejledning i samfundsøkonomiske analyser

på energiområdet.

Energistyrelsen (2017a):

Basisfremskrivning 2017.

Energistyrelsen (2017b):

Notat om ny vurdering af non-ETS-manko

for perioden 2021-2030.

Energistyrelsen (2017c).

Baggrundsrapport til basisfremskrivning

2017.

EU (2015):

Decision (EU) 2015/1814 of the European Parliament and

of the Council of 6 October 2015 concerning the establishment and

operation of a market stability reserve for the Union greenhouse gas

emission trading scheme and amending Directive 2003/87/EC'.

Offi-

cial Journal of the European Union 264, s. 1-5.

EU-Kommissionen (2009):

2020 climate & energy package.

EU-Kommissionen (2014):

Impact assessment accompanying the

document Communication from the Commission to the European

Parliament, the Council, the European Economic and Social

Committee and the Committee of the Regions. A policy framework for

climate and energy in the period from 2020 up to 2030.

EU-Kommissionen (2015):

Impact Assessment.

Ledsager dokumen-

tet:

Proposal for a Directive of the European Parliament and the

Økonomi og Miljø, 2018

213

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Litteratur

Council amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective

emission reductions and low-carbon investments.

Bruxelles, juli 2015.

EU-Kommissionen (2016a):

Proposal for a regulation of the European

Parliament and of the council.

EU-Kommissionen (2016b):

Annexes to proposal for a regulation of

the European Parliament and of the council.

EU-Kommissionen (2016c): Impact assessment accompanying the

document proposal for a regulation of the European parliament and of

the council on binding annual greenhouse gas emission reductions by

member states from 2021 to 2030 for a resilient energy union and to

meet commitments under the Paris agreement and amending regula-

tion no 525/2013 of the European parliament and the council on a

mechanism for monitoring and reporting greenhouse gas emissions

and other information relevant to climate change.

SWD(2016) 247.

EU-Kommissionen (2016d): Impact assessment accompanying the

document proposal for a regulation of the European parliament and of

the council on the inclusion of greenhouse gas emissions and remov-

als from land use, land use change and forestry into the 2030 climate

and energy framework and amending regulation no 525/2013 of the

European parliament and the council on a mechanism for monitoring

and reporting greenhouse gas emissions and other information rele-

vant to climate change.

SWD(2016) 249.

EU-Kommissionen (2017a): ec.europa.eu/clima/policies/ets. Hentet d.

11. december 2017.

EU-Kommissionen (2017b):

Publication of the total number of allow-

ances in circulation for the purpose of the Market Stability Reserve

under the EU Emission Trading System established by Directive

2003/87/EC.

EU-Kommissionen (2017c):

Report from the Commission to the Eu-

ropean Parliament and the Council on the functioning of the Europe-

an carbon market.

Europarådet (2014):

Conclusions on 2030 Climate and Energy Policy

Framework.

Europa-Parlamentet (2018):

http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/. Hentet 2. januar

2018.

Fell, H. (2016): Comparing policies to confront permit over-allocation.

Journal of Environmental Economics and Management

80, s. 53-68.

214

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Litteratur

Fischer, C. og R.G. Newell (2008): Environmental and technology

policies for climate mitigation.

Journal of Environmental Economics

and Management,

55(2), s. 142-162.

Fischer, C. og L. Preonas (2010): Combining Policies for Renewable

Energy: Is the Whole Less Than the Sum of Its Parts?

International

Review of Environmental and Resource Economics,

4(1), s. 51-92.

Fitzpatrick, L.G. og D.L. Kelly (2017): Probabilistic Stabilization

Targets.

Journal of the Association of Environmental and Resource

Economists,

4(2), s. 611-656.

Goulder, L.H., R.D. Morgenstern, C. Munnings og J. Schreifels

(2017): China’s national carbon dioxide emission trading system: An

introduction.

Economics of Energy & Environmental Policy

6(2), s. 1-

18.

Goulder, L.H. og I.W.H. Parry (2008): Instrument Choice in

Environmental Policy.

Review of Environmental Economics and

Policy,

2(2), s. 152-174.

Gronwald, M. og B. Hintermann (2015): Emissions Trading as a Poli-

cy Instrument – Evaluation and Prospects.

CESifo Seminar Series,

MIT Press 2015.

Hanley, N., J. Shogren og B. White (2007):

Environmental Economics

in Theory and Practice.

Palgrave Macmillan. 2. udgave.

Hoel, M. (1991): Global Environmental Problems: The effects of

Unilateral Actions Taken by one Country.

Journal of Environmental

Economics and Management,

20, s. 55-70.

Hoel, M. (1996): Should a carbon tax be differentiated across sec-

tors?

Journal of Public Economics

59, s. 17-32.

Hoel, M. (2012): Klimatpolitik och ledarskap – vilken roll kan ett litet

land spela?

Rapport til Expertgruppen for miljöstudier,

2012:3.

Finansdepartementet Sverige.

IEA (2007): Mind The Gap: Quantifying Principal Agency Problems in

Energy Efficiency. International Energy Agency.

IEA (2017): Energy Policies of IEA Countries – Denmark 2017

review. International Energy Agency.

Økonomi og Miljø, 2018

215

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Litteratur

Kelly, D.L. og C.D. Kolstad (1999): Bayesian learning, growth and

pollution.

Journal of Economic Dynamics and Control,

23, s. 491-518.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet (2012):

Regeringens klima- og

energipolitiske mål – og resultaterne af energiaftalen i 2020.

Faktaark.

Klima-, Energi- og Bygningsudvalget (2014):

Betænkning over

lovforslag til lov om Klimarådet, klimapolitisk redegørelse og

fastsættelse af nationale klimamålsætninger.

Klimarådet (2016):

Danmark og EU’s 2030-klimamål. Analyse af

Kommissionens forslag til reduktionsmål uden for kvotesektoren.

Klimarådet (2017a):

Det oppustede CO

-kvotesystem – Konsekven-

ser for dansk klimapolitik af kvotesystemet og overskuddet af kvoter.

Klimarådet (2017b):

Omstilling frem mod 2030. Byggeklodser til et

samfund med lavere drivhusgasudledninger.

Konjunkturinstituttet (2014):

Energieffektivisering som del av ett 2030-

ramverk.

PM nr. 27. Konjunkturinstituttet Sverige.

Lehmann, P. og E. Gawel (2013): Why should support schemes for

renewable electricity complement the EU emissions trading scheme?

Energy Policy,

52, s. 597-607.

McKinsey & Co. (2009):

Unlocking Energy Efficiency in the U.S.

Economy.

Nemet, G.F., M. Jakob, J.C. Steckel og O. Edenhofer (2017):

Addressing policy credibility problems for low-carbon investment.

Global Environmental Change,

42, s. 47-57.

Perino, G. og M. Willner (2016): Procrastinating reform: The impact of

the market stability reserve on the EU ETS.

Journal of Environmental

Economics and Management

80, s. 37-52.

Perino, G. og M. Willner (2017): EU-ETS Phase IV: allowance prices,

design choices and the market stability reserve.

Climate Policy

17 (7),

s. 936-946.

Regeringen (2011):

Et Danmark der står sammen.

Regeringsgrundlag.

Regeringen (2016):

For et friere, rigere og mere trygt Danmark.

Regeringsgrundlag.

216

Økonomi og Miljø, 2018

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Klimapolitik frem mod 2030 - Litteratur

Richstein, J.C., E.J.L. Chappin og L.J. de Vries (2015): The market

(in-)stability reserve for EU carbon emission trading: Why it might fail

and how to improve it.

Utilities Policy,

s. 1-18.

Sandbag (2016):

Getting in touch with reality – Rebasing the EU ETS

Phase 4 cap.

Sandbag (2017): An agenda for strategic reform of the ETS – What’s

the future for EU carbon pricing?

Sekretariatet for afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet

(2017):

Afgifts- og tilskudsanalysen på energiområdet. Delanalyse 4.

Silbye, F. og P.B. Sørensen (2017): Subsidies to renewable energy

and the European emission trading system – is there really a water-

bed effect?

Arbejdspapir,

marts 2017.

Tol, R.S.J. (2013):

Targets for global climate policy: An overview.

Journal of Economic Dynamics & Control,

37, s. 911-928.

Tol, R.S.J. (2014):

Climate Economics.

Northampton: Edward Elgar

Publishing.

Tværministeriel arbejdsgruppe (2013):

Virkemiddelkatalog. Potentia-

ler og omkostninger for klimatiltag.

Urban, M.C. (2015): Accelerating extinction risk from climate change.

Science, 348(6234),

s. 571-573.

Weitzman, M.L. (1974): Prices vs. Quantities.

The Review of

Economic Studies,

41(4), s. 477–491.

Økonomi og Miljø, 2018

217

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 304: Det Miljøøkonomiske Råds rapport for 2018

Økonomi og Miljø, 2018