Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del Bilag 302
Offentligt
1860829_0001.png
DE ØKONOMISKE KONSULENTER
ØKONOMINOTE
Fortrolig indtil den 27. februar 2018 kl. 12.
TIL ORIENTERING AF MILJØ- OG FØDEVAREUDVALGET, ENERGI-,
FORSYNINGS- OG KLIMAUDVALGET SAMT TRANSPORT-, BYGNINGS- OG
BOLIGUDVALGET
Notat om vismændenes miljøøkonomiske rapport for 2018
Sammenfatning
Vismændenes rapport omhandler i år følgende tre temaer: Regulering af
landbrugets udledning af drivhusgasser, reduktion af CO
2
fra personbiler
og klimapolitik frem mod 2030. Vismændene præsenterer rapporten på et
møde for MOF, EFK og TRU onsdag den 28. februar kl. 9.30-10.30.
Vismændene konkluderer, at det samfundsøkonomisk er en overkommelig
opgave at reducere udledningen af drivhusgasser fra ikke-kvotesektoren
med 39 pct. i 2030,
svarende til DK’s forventede EU-forpligtelse
i 2030, og
at der faktisk er en samfundsøkonomisk gevinst ved at reducere
udledningen, hvis det gøres omkostningseffektivt. Vismændene
konkluderer endvidere, at det er relativt billigt at mindske udledningen af
drivhusgasser i landbruget, mens det til gengæld er dyrt at mindske
udledningen af CO
2
fra personbiler. Det afspejler, at personbiler er for højt
beskattet i forvejen.
Endelig konkluderer vismændene, at den nye aftale om det europæiske
kvotemarked vurderes at medføre en reduktion i udledningen af
drivhusgasser i EU, men at aftalen giver større usikkerhed om de globale
effekter af danske klimatiltag, hvilket gør det mere kompliceret for
Danmark at føre klimapolitik.
Notatet opridser hovedpunkter og anbefalinger fra årets miljøøkonomiske
vismandsrapport, hvori det undersøges hvordan Danmark
omkostningseffektivt kan reducere udledninger af drivhusgasser i ikke-
kvotesektoren
1
i overensstemmelse med Danmarks internationale
forpligtelser.
Danmark skal frem mod 2030 reducere udledninger af drivhusgasser i ikke-
kvotesektoren med 39 pct.
2
i forhold til 2005
(se tabel 1), som led i EU’s
klimapolitik. Det skønnes, at Danmarks reduktion i 2030 skal udgøre ca. 2,5
mio. ton CO
2
e (CO
2
-ækvivalenter), for at nå forpligtelsen.
26. februar 2018
Kontaktperson
Økonomisk konsulent Sara de
Roepstorff
1
Udledninger i ikke-kvotesektoren kommer fra landbruget (31 pct.), personbiler (21 pct.),
boligopvarmning, erhverv som ikke er omfattet af kvotesektoren og tung transport (vare- og
lastbiler samt busser).
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 302: Notat om den miljøøkonomiske vismandsrapport 2018, fra De Økonomiske Konsulenter
1860829_0002.png
Hovedresultater - omkostningseffektiv målopfyldelse i ikke-kvotesektoren
Vismændenes løsning viser, at en betragtelig mængde af
drivhusgasreduktionerne, kan realiseres med samfundsøkonomiske gevinster
til følge. Således kan der opnås en årlig reduktion i CO
2
e-udledningerne i
2030 på 2,5 ton med en samfundsøkonomisk gevinst på 0,4 mia. kr. om året.
Gevinsten skyldes positive sideeffekter såsom sundhedsgevinster og
reduceret kvælstofudledning fra landbrug. Til den samlede reduktion bidrager
landbruget og den øvrige del af ikke-kvotesektoren og der gøres brug af
kvoteannulleringer i kvotesektoren. Analysen viser også, at det er dyrt at
reducere CO
2
-udledninger fra personbiler i forhold til den resterende ikke-
kvotesektor, hvorfor personbiler ikke bør bidrage til den samlede reduktion,
hvis denne skal ske omkostningseffektivt. Resultaterne fremgår af tabel 1
nedenfor.
Tabel 1. Omkostninger ved reduktion på 2,5 mio. ton CO2-ækvivalenter i 2030
Type af reduktion
Andel af samlede reduktioner
Landbrug
Proportional indsats
Omkostningseffektiv indsats
Pct.
31
37
Personbiler
Pct.
21
0
Øvrig Kvoter Total omkostning
Pct.
48
49
Pct.
-
14
Mia. kr.
0,8
-0,4
-0,1
-
0
68
32
Landbruget friholdes
Anm.: Tabellen angiver den årlige omkostning (2017-priser) ved en reduktion på 2,5 mio. ton
CO2-ækvivalenter i ikke-kvotesektoren i 2030 i forhold til den forventede udledning i 2030. Søjlen
med ”kvoter” vedrører brug af kvoteannullering som fleksibilitetsmekanisme,
hvor Danmark årligt
må bruge 0,8 mio. ton.
Kilde: Den miljøøkonomiske vismandsrapport 2018.
I afsnit 1 gennemgås vismændenes forslag til en landbrugsafgift målrettet
nedbringelse af drivhusgasudledninger. I afsnit 2 gennemgås vismændenes
kapitel om reduktion af CO
2
fra personbiler og i afsnit 3 ses der på klimapolitik
frem mod 2030.
I.
Regulering af landbrugets udledning af drivhusgasser
Landbrugsproduktion i Danmark medfører en række negative miljøeffekter,
som udledning af drivhusgasser der bidrager til klimaforandringer, udledning
af kvælstof, der kan give problemer i kystvand og grundvand og udledning af
ammoniak, der øger mængden af sundhedsskadelige partikler i luften og
påvirker biodiversiteten. Landbrugets drivhusgasudledninger udgør 31 pct. af
udledninger i ikke-kvotesektoren, og er ikke direkte reguleret gennem afgifter
eller lignende. De reduktioner der er sket i landbrugssektoren, er blandt andet
sket som følge anden miljøregulering og andre effektiviseringer.
Danmarks EU-forpligtelser vedr. drivhusgasser, kvælstof og ammoniak
I EU-regi er der imidlertid aftalt mål for, hvor meget udledningen af
drivhusgasser i ikke-kvotesektoren i hvert land skal reduceres med, mens det
2/6
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 302: Notat om den miljøøkonomiske vismandsrapport 2018, fra De Økonomiske Konsulenter
1860829_0003.png
er op til det enkelte land at bestemme hvordan reduktionerne skal ske.
2
Det
danske reduktionsmål i 2030 for hele ikke-kvotesektoren er på 39 pct.
3
set i
forhold til 2005, svarende til at de danske udledninger skal nedbringes med
2,5 mio. ton CO
2
-ækvivalenter. Det er her op til det enkelte medlemsland at
beslutte, hvordan reduktionerne i ikke-kvotesektoren realiseres, og det er
derfor relevant at belyse omkostningerne ved at reducere udledningen af
drivhusgasser fra landbruget for at undersøge, i hvor høj grad landbruget skal
bidrage til at nå målet, hvis det skal ske omkostningseffektivt.
Hvis drivhusgasudledningen nedbringes i landbrugssektoren, vil det have en
positiv effekt for udledningen af kvælstof og ammoniak, idet udledningen af
disse stoffer også vil blive nedbragt, når drivhusgasudledningen reduceres.
Derfor er det relevant at inddrage samspilseffekter fra kvælstof og ammoniak,
når der regnes på omkostningerne ved nedbringelse af drivhusgasser i
landbrugssektoren.
For udledning af kvælstof og ammoniak er der nationale mål for hvor meget
disse skal reduceres for at overholde EU-aftaler. For kvælstof har Danmark
reduktionsmål for 2021 og 2027, som skal bidrage til at opfylde EU’s
vandrammedirektiv, og for ammoniak er det overordnede reduktionsmål for
2020 og 2030 en del af EU’s NEC-direktiv
vedrørende begrænsning af
luftforurening. Landbruget står for langt størstedelen af de danske udledninger
af kvælstof og ammoniak, og reduktionerne vil derfor i vid udstrækning skulle
opfyldes af landbruget.
Landbrugssektorens udledninger
I landbrugssektoren er der en række samspilseffekter, der skal tages højde
for. Nogle aktiviteter fører både til udledning af drivhusgasser, udledning af
kvælstof til vandmiljøet og udledning af ammoniak. Regulering af et
miljøproblem kan derfor have effekt på et eller flere andre miljøproblemer, og
der skal derfor tages højde for samspillet, når de forskellige former for
udledning reguleres, skriver vismændene.
Landbrugets udledning af drivhusgasser består primært af metan- og
lattergas, som udledes fra dyrenes fordøjelsessystemer, fra husdyrgødningen
og i forbindelse med dyrkning af jorden, hvor især tildelingen af gødning har
betydning for udledningen.
Regulering af landbrugssektorens udledninger
Det er i praksis ikke muligt at lægge en afgift på den faktiske udledning, så
vismændene anbefaler, at der lægges en afgift på beregnet udledning af
drivhusgasser fra de af landbrugets aktiviteter, som er mulige at observere og
kontrollere. Vismændene foreslår en afgift bestående af tre komponenter: en
2
3
Målet er ikke endeligt vedtaget.
Ifølge den foreløbige aftaletekst.
3/6
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 302: Notat om den miljøøkonomiske vismandsrapport 2018, fra De Økonomiske Konsulenter
1860829_0004.png
afgift pr. dyr, en afgift på kunstgødning og en afgift pr. ha dyrket jord.
Afgiftssatserne bør reduceres ved anvendelsen af drivhusgasreducerende
tiltag i forhold til den effekt på udledningen, tiltaget har på en given aktivitet.
Eksempelvis mindsker forsuring af gylle udledningen fra husdyrgødning,
hvorfor afgiften pr. dyr bør reduceres. Afgiften bør variere med dyretype og
staldteknologi, da forskellige dyr udleder forskellige mængder drivhusgasser
fra fordøjelse og gødning, og da teknologivalg påvirker den faktiske udledning.
Ifølge vismændene skulle løsningen være administrativt simpel, da bedrifterne
allerede i dag indberetter oplysninger om antal og typer af dyr, staldtyper,
gødningsmængder og afgrødevalg i forbindelse med gødningsregnskabet.
Reguleringen kan derfor indføres med begrænset administrativ byrde for
bedrifterne.
Med den foreslåede regulering vil drivhusgasudledning fra landbruget kunne
reduceres med ca. 0,8 mio. ton CO
2
e
4
ud af de 2,5 mio. ton CO
2
e, som samlet
set bør reduceres i ikke-kvotesektoren, og samfundet vil samtidig opnå en
økonomisk gevinst. Det skyldes, at gevinsterne ved reduceret udledning af
ammoniak og kvælstof overstiger landbrugets omkostninger ved reguleringen.
Landbrugets omkostninger følger af, at bedrifterne stilles overfor en afgift på
ca. 335 kr. pr. ton udledt CO
2
e for at nå et mål på 0,8 mio. ton CO
2
e. Der vil
være betydelige forskelle på omkostningen for bedrifterne. Ved en afgift på
200 kr. pr. ton CO
2
e vil omkostningen pr. ha variere fra 100 kr. til 2000 kr. alt
efter bedriftstype. Særligt vil mælkekvægsbedrifter blive ramt, da de er de
største bidragsydere til udledninger af drivhusgasser i landbruget, skriver
vismændene.
Økonomisk kompensation af landbruget
Vismændene påpeger, at hvis der er et ønske om at kompensere landbruget
helt eller delvist for den pålagte regulering, bør det gøres, så det ikke forvrider
den omkostningseffektivitet, der er indbygget i reguleringen. Det kan
eksempelvis gøres ved at tilbageføre afgiftsprovenuet til ejerne af bedrifter,
baseret på deres udledninger før reguleringen påbegyndes, og som ikke
ændres, når bedrifterne ændrer deres produktion som følge af reguleringen.
Det vil mindske den ulige fordeling af reduktionsomkostningerne mellem
bedriftstyperne og generelt sænke omkostningerne for bedrifterne betydeligt.
Reguleringen kan udvides til regulering af kvælstof og ammoniak
Vismændene skriver videre, at reguleringen relativt enkelt vil kunne udbygges
til at omfatte andre former for udledning fra landbruget, eksempelvis udledning
af kvælstof til vandmiljøet eller udledning af ammoniak. En eventuel
kvælstofregulering bør i så fald variere geografisk, da der er geografiske
forskelle i behovet for at reducere kvælstofudledningen. Det skyldes, at der er
4
CO
2
e betegner alle typer af drivhusgasser omregnet til CO2-ækvivalenter.
4/6
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 302: Notat om den miljøøkonomiske vismandsrapport 2018, fra De Økonomiske Konsulenter
geografiske forskelle i, hvor nemt kvælstof, der udvaskes fra en bedrifts jorder
ender i grundvand og kystvand (retentionen).
II.
Reduktion af CO
2
fra personbiler
Et velfungerende transportsystem er afgørende for et samfunds funktion og
udvikling. Effektiv og billig transport vil blandt andet reducere virksomheders
omkostninger og styrke konkurrencen på arbejdsmarkedet, skriver
vismændene. Personbiler står imidlertid for 21 pct. af udledningerne i ikke-
kvotesektoren, og for halvdelen af den samlede udledning i transportsektoren.
Det er derfor relevant også at belyse de samfundsøkonomiske omkostninger
ved at reducere udledninger fra personbiler, som beskrevet for landbruget i
afsnit 1.
Eksisterende regulering af personbiler
Til forskel fra landbrugssektoren, som ikke er direkte reguleret, er personbiler
underlagt en række forskellige afgifter og er generelt højt beskattet.
Brændstofafgifter udgør en betydelig del af den samlede beskatning og er i
vidt omfang målrettet CO
2
-udledning. Ud over afgiften på brændstof er både
registrerings- og ejerafgift differentieret i forhold til bilens brændstofeffektivitet.
Trængsel, ulykker og støj, som er de væsentligste eksterne effekter, reguleres
bedst gennem afgifter på kørsel.
Regulering af CO
2
-udledninger fra personbiler
I udgangspunktet kan udledninger fra personbiler reduceres gennem mindre
kørsel og/eller ved skift til mindre CO
2
-udledende biler som elbiler.
Udledningen af CO
2
fra personbiler i 2030 vil derfor i høj grad afhænge af
hvor stor en andel, elbiler udgør af det samlede antal biler i 2030.
Vismændenes analyse peger på, at det er muligt at reducere CO
2
-
udledningen fra personbiler, men at det er relativt dyrt, fordi personbiler i
udgangspunktet er hårdt beskattet på en uhensigtsmæssig måde. Personbiler
bør beskattes på et niveau svarende til de marginale eksterne omkostninger,
de genererer, og i stedet for at have afgifter på køb og ejerskab er det
hensigtsmæssigt at lægge afgifter på kørsel og brændstof.
På baggrund af en ny model for danske familiers bilejerskab og kørsel, som er
blevet udviklet til formålet, er de marginale reduktionsomkostninger ved at øge
brændstofafgiften i 2030 blevet beregnet. Analysen viser, at det er relativt dyrt
at reducere CO
2
-udledningen fra personbiler, og at den marginale omkostning
ved en reduktion i CO
2
-udledningen på op til 1,8 mio. ton ud af de samlede
2,5 mio. ton ligger mellem 2.000 og 5.000 kr. pr. ton. Hovedparten af denne
omkostning udgøres af velfærdstabet i familierne, som bliver ringere stillet af
den ændring i kørsel og bilvalg, som afgiftsstigningen medfører.
5/6
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 302: Notat om den miljøøkonomiske vismandsrapport 2018, fra De Økonomiske Konsulenter
1860829_0006.png
En skatteomlægning, der forskyder bilbeskatningen væk fra registrerings- og
ejerafgifter hen mod kørselsafgifter, vil øge velfærden. Ligeledes vil en
omlægning, der reducerer den samlede bilbeskatning (navnlig registrerings-
og ejerafgift), øge velfærden, skriver vismændene.
Vismændene skriver afslutningsvis, at med omlægningen af bilbeskatningen i
efteråret 2017 blev registreringsafgiften sænket, hvilket isoleret set er et skridt
i den rigtige retning. Reduktionen bliver dog næsten udlignet af en stigning i
ejerafgifter, så den samlede beskatning af personbiler er ikke ændret
væsentligt og er heller ikke blevet mere målrettet i forhold til eksterne effekter
fra personbiler.
III.
Klimapolitik frem mod 2030
Danmark skal finde en vej til nedbringelse af drivhusgasudledninger frem mod
2030. Som følge af de senere års klima- og energipolitik har Danmark fået en
række internationale forpligtelser og målsætninger, der falder indenfor tre
overordnede kategorier. Drivhusgasreduktioner, VE-andel (andel af
vedvarende energi) og energibesparelser. I tabel 1 nedenfor er de danske mål
og forpligtelser samlet.
Tabel 2. Forpligtelser og målsætninger i 2030
EU
CO
2
e-reduktion
- Kvotesektor
- Ikke-kvotesektor
Vedvarende energi
Energieffektivisering
40 pct.
30 pct.
27 pct.
a)
DK's forpligtelse
Kvoteomfattet
39 pct.
b),e)
Ikke landefordelt
Flere typer regulering
DK's nationale mål
43 pct.
b)
b)
27 pct.
c)
c),d)
50 pct.
Kul i produktionen
Fuldt udfaset
a) I forhold til 1990, b) I forhold til 2005, c) Der forhandles for tiden i EU om at hæve
målsætningen, d) Målsætningen er i forhold til bruttoenergiforbruget i forhold til en fremskrivning
foretaget i efteråret 2007, e) Ifølge den foreløbige aftaletekst.
Anm.: Regeringens forpligtelse til at udfase kul fra elproduktionen blev offentliggjort i 2017.
Kilde: Den miljøøkonomiske vismandsrapport 2018.
Vismændene skriver i deres rapport, at supplerende målsætninger som
Danmarks nationale mål (se tabel 2) øger reduktionsomkostningerne. De
skriver, at der altid bør sigtes efter at nå målsætningerne billigst muligt, uanset
om ambitionsniveauet overstiger forpligtelserne eller ej.
Endvidere konkluderer vismændene, at delmålsætninger kan øge
troværdigheden, men at der bør være fleksibilitet i forhold til delmålsætninger,
så målene også nås omkostningseffektivt over tid. Eksempelvis at
delmålsætninger i forbindelse med udbygning af vedvarende energi (sol, vind
mv.) kan skærpes, hvis de viser sig at være billigere at nå end ventet
–
eller
lempes, hvis de viser sig at være dyrere.
Endelig
skriver vismændene, at Danmark bør arbejde for, at EU’s
kvotesystem (ETS) bevares, og gøres mere effektivt.
6/6