MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del Bilag 185
Offentligt

400

Artikler

230

Borgerne kan håndhæve EU’s krav til luftkvalitet

Af professor, dr.jur. Peter Pagh, Københavns Universitet

Med udgangspunkt i EF-Domstolens dom af

25/7 2008 i sag C-237/07 Janecek mod Freista-

at Bayern belyser artiklen, hvordan EU’s krav

til luftkvalitet kan håndhæves af borgerne,

hvilket tidligere har været betvivlet i den mil-

jøretlige teori i Danmark. Samtidigt giver

dommen på flere punkter problemer for den

hidtidige danske gennemførelse af EU’s krav

til ren luft og de foranstaltninger, som myn-

dighederne er forpligtet til at træffe. Først er

det dog nødvendig med en kort indføring i

EU’s regler om luftkvalitet.

Retlige krav om ren luft i form af bindende

grænseværdier for luftens indhold af en række

sundhedsfarlige stoffer og partikler er ingen

dansk opfindelse. I den første miljøbeskyttelses-

lov fra 1973 var spørgsmålet så vidt ses slet ikke

overvejet. Og selv om der ved en ændring af

miljøbeskyttelsesloven i 1982 blev indført

hjemmel til at gennemføre EU’s bindende luft-

kvalitetsnormer, har reglerne været stort set upå-

agtet af de lokale og statslige miljømyndighe-

der. Den stedmoderlige behandling af reglerne

understreges af, at det først er inden for de sene-

ste år, der er fastsat luftkvalitetsnormer for bly,

uanset det første direktiv herom var fra 1982.

praksis har opfyldelsen af direktiverne i en lang

periode bestået i, at direktivernes parametre er

anvendt i DMU’s overvågning og monitering.

Ideen om at sætte ren luft på kemiske formler

med bindende luftkvalitetsnormer er næppe op-

stået i Bruxelles, men stammer så vidt ses fra

USA, der allerede i 1970 med Clean Air Act’s

bindende krav til luftkvalitet for en række for-

urenende stoffer. Opfyldte luften i et område

ikke kravene (non-attainment area), kan der ikke

TfM 2008, 230

etableres nye stationære forureningskilder uden

en samtidig reduktion af luftforureningen fra de

eksisterende kilder, og denne reduktion skal

overstige udledningen fra den nye kilde.

1. EU’s regler om luftkvalitet

Formentlig inspireret af de amerikanske regler

vedtog EU i løbet af 1980’erne tre direktiver

med bindende krav til udendørs luftkvalitet for

bl.a. partikler, svovldioxid, kvælstofoxider og

bly.

Direktiverne krævede overvågning og in-

deholdt klare grænseværdier, men hvordan for-

pligtelsen skulle opfyldes var ikke specificeret,

men angivet som “de nødvendige foranstaltnin-

ger”. Tilsvarende var der til forskel fra de ame-

rikanske regler ingen stillingtagen til retsvirk-

ninger af overskridelser. Dette måtte formentlig

forstås på den måde, at direktivernes grænse-

værdier var afskærende for afvejning ved god-

kendelse af nye anlæg

og i øvrigt forpligtede

myndighederne til at iværksætte de nødvendige

tiltag for at opfylde grænseværdierne i forhold

til diffus forurening.

Den manglende specifikation af grænsevær-

diernes retsvirkning har dog givet anledning til

tvivl om direktivernes retsvirkning.

Allerede i 1991 fastslog EF-Domstolen i sag

C-59/89

Kommissionen mod Tyskland

om direk-

tivet om luftkvalitet for bly, at medlemsstaterne

skal tilvejebringe

“et generelt retligt grundlag, der sikrer, at direk-

tivet efterleves fuldt ud [...] den pålagte forplig-

telse til at fastsætte en grænseværdi [...] er ind-

ført for at bidrage konkret til at beskytte menne-

sket mod virkningerne af bly i miljøet [...] direk-

tivet indebærer, at i alle tilfælde, hvor der ved en

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

401

overskridelse af grænseværdier vil kunne opstå

fare for menneskers sundhed, består en mulig-

hed for de pågældende for at gøre deres rettighe-

der gældende, idet de kan påberåbe sig bindende

retsregler.

”

Med dommene fra 1991 var fastslået, at med-

lemsstaterne skulle sikre, at borgerne kunne på-

beråbe sig direktiverne om luftkvalitet. Da det

var traktatbrudssager var ikke hermed afgjort,

om direktiverne om luftkvalitet også havde di-

rekte effekt og fandt anvendelse, hvis direktiver-

ne ikke var korrekt implementeret – om end EF-

Domstolens argumentation kunne tyde på et be-

kræftende svar.

Til forskel fra de tre første di-

rektiver om luftkvalitet indeholdt direktiv 92/72

om smog-forurening også bestemmelser om

retsvirkningerne grænseværdierne.

Ved over-

skridelser af grænseværdierne havde medlems-

staterne pligt til at sikre, at befolkningen blev

advaret.

Med henblik på en fælles retlig ramme for

reglerne om luftforurening vedtog EU i 1996

direktiv 96/62 om vurdering og styring af luft-

kvalitet – også betegnet luftrammedirektivet.

Principperne i direktivets regler kan sammenfat-

tes således.

Under rammedirektivet vedtages

datterdirektiver med grænseværdier for luftens

indhold af forskellige farlige stoffer, hvilket er

sket efterfølgende.

Efter rammedirektivets

art. 6 skal medlemsstaterne sikre effektiv over-

vågning og monitering af luftkvaliteten på alle

områder af medlemsstaternes område, når der er

fastsat grænseværdier. Den tidligere generelle

forpligtelse til at sikre, at grænseværdierne over-

holdes, er opretholdt i direktivets art. 7(1), men

suppleret af tre særskilte pligter: (1) kortsigtede

handlingsplaner; (2) udpegning af zoner hvor

grænseværdierne er overskredet og vedtagelse

og iværksættelse af handlingsplan for disse zo-

ner; og (3) en varsling af befolkningen, når

grænseværdierne er overskredet.

Vedrørende de kortsigtede handlingsplaner,

stiller art. 7(3) krav om, at

“Medlemsstaterne udarbejder handlingsplaner,

der skal iværksættes på kort sigt, hvis der er risi-

ko for overskridelser af grænseværdierne og/el-

ler tærskelværdierne for forureningsvarsling, så-

ledes at risikoen for og varigheden af overskri-

delsen mindskes. Disse planer kan eventuelt

omfatte kontrolforanstaltninger og, når det er

nødvendigt, foranstaltninger til indstilling af ak-

tiviteter, herunder biltrafik, der bidrager til, at

grænseværdierne overskrides.”

Som det fremgår, er det ikke nok at overholde de

af EU fastsatte grænseværdier. Er der risiko for

overskridelse, kræver direktivet, at medlemssta-

terne udarbejder handlingsplaner for nedbrin-

gelse af luftforureningen. Formuleringen af reg-

len kan antyde, at disse kortsigtede handlings-

planer skal være udarbejdet på forhånd, men en

sådan udlægning er der ikke støtte til i den sene-

ste dom.

Efter direktivets art. 8(1) er medlemsstaterne

tillige forpligtet til at opstille en liste over zoner,

hvor grænseværdierne overskrides. For disse

områder skal medlemsstaterne efter art. 8(3)

træffe:

“foranstaltninger for at sikre, at der udarbejdes

eller iværksættes en plan eller et program, som

sikrer, at grænseværdien overholdes inden for

den fastsatte tidsfrist. Planen eller programmet,

som skal være tilgængelig for offentligheden,

skal mindst indeholde de oplysninger, der er an-

ført i bilag IV.”

Forskellen mellem de i art. 7(3) og art. 8(3) kræ-

vede handlingsplaner er, at den i art. 8(3) kræve-

de pligt til at udarbejde handlingsplaner kun

gælder for de zoner, som medlemsstaterne har

registreret som overtrædende grænseværdierne.

Pligten til at udarbejde handlingsplaner efter

art. 8(3) er derfor betinget af en forudgående ud-

lægning som zone. Derimod er pligten til at ud-

arbejde handlingsplaner efter art. 7(3) gælden-

de, når der er risiko for en overskridelse eller

sket en overskridelse uafhængig af udpegnin-

gen. For handlingsplaner efter art. 8(3) kræves

tillige, at planen sikrer, at de af EU fastsatte

grænseværdier overholdes inden for de i EU-di-

rektiverne fastsatte frister, mens art. 7(3) ikke

anfører noget om, hvornår grænseværdien skal

overholdes...

Som følge af EU’s senere tiltræden af Århus-

konventionen om borgernes rettigheder på mil-

jøområdet, er der krav om offentlig høring forud

for vedtagelse af handlingsplaner efter art. 8(3)

TfM 2008, 230

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

402

– men ikke efter art. 7(3) – jf. direktiv 2003/35

om mulighed for offentlig deltagelse i forbindel-

se med udarbejdelse af visse planer og program-

mer på miljøområdet. Det følger modsætnings-

vis heraf, at det ikke er tilstrækkeligt, at myndig-

hederne underretter den berørte offentlighed om

overskridelser af grænseværdierne. Myndighe-

derne har tillige pligt til at vedtage og iværksæt-

te handlingsplaner.

Ved de efterfølgende datterdirektiver til

luftrammedirektivet er der tillige indføjet et krav

om, at overtrædelse af direktivernes regler om

vurdering og styring af luftkvalitet effektivt

sanktioneres. Reglen lyder:

“Medlemsstaterne fastsætter sanktioner i tilfæl-

de af overtrædelse af de nationale bestemmelser

til gennemførelse af dette direktiv. Sanktionerne

skal være effektive, stå i rimeligt forhold til

overtrædelsen og have en afskrækkende virk-

ning.

”

I maj 2008 vedtog EU direktiv 2008/50 om luft-

kvaliteten og renere luft i Europa. Når bortses

fra sammenskrivninger og en række tekniske

specifikationer bygger det nye direktiv på de

samme reguleringsprincipper som luftrammedi-

rektivet fra 1996. Reglerne om handlingsplaner

i det gamle luftrammedirektivs art. 7 og 8 er

med mindre ændringer videreført som art. 23 og

24 og suppleret af en særlige regel i art. 25 for

grænseoverskridende luftforurening.

2. Sag C-237/07 Dieter Janecek mod

Freistaat Bayern

Baggrunden for sag C-237/07

Janecek

var, at

den tyske borger Dieter Janecek, som bor i Mün-

chen, var utilfreds med luftkvaliteten og anlagde

sag mod delstatens myndigheder. Janecek hen-

viste til, at der 900 meter fra hans bopæl var en

målestation, hvis målinger viste, at luftens ind-

hold af småpartikler (PM10) i mere end 35 til-

fælde

oversteg

det

tilladte

efter

direktiv 1999/30, selv om 35 overskridelser var

det maksimalt tilladelige efter de tyske gennem-

førelsesbestemmelser. Under sagen anlagde Ja-

necek påstand om, at delstaten var forpligtet til

at udarbejde og iværksætte en handlingsplan for

området, der sikrede at grænseværdierne ikke

blev overskredet i mere end 35 tilfælde om året.

TfM 2008, 230

Freistaat Bayern påstod sagen afvist og gjor-

de i øvrigt gældende, at der var vedtaget en plan

for luftkvalitet i byen München, og at planen al-

lerede i december 2004 var gjort bindende. Den

tyske forvaltningsdomstol i første instans (Ver-

waltungsgericht) afviste sagen, hvorimod appel-

retten (Verwaltungsgerichthof) gav Janecek del-

vist medhold, idet den fandt, at de berørte bebo-

ere kan kræve, at de kompetente myndigheder

udarbejder en handlingsplan, men at de ikke kan

kræve, at denne plan omfatter de foranstaltnin-

ger, der skal sikre overholdelsen på kort sigt af

grænseværdierne for udledning af PM10.

Dommen blev af både Janecek og delstaten

anket til forbundsforvaltningsdomstolen (Bun-

desverwaltungsgericht). Denne domstol lagde

til grund, at Janecek ikke efter sædvanlig tysk ret

kunne føre en sådan sag ved domstolene, idet

den ikke fandt, at art. 7(3) i luftrammedirektivet

gav borgeren en individuel ret til at få udarbejdet

en handlingsplan. Supplerende fandt den tyske

domstol, at selv hvis den manglende vedtagelse

af en handlingsplan måtte tilsidesætte Janeceks

rettigheder, var Janecek ikke uden midler til at

tilskynde til, at reglerne overholdes. Med hen-

visning til juridisk teori og dommen i sag 59/89

Kommissionen mod Tyskland

fandt den tyske

forbundsforvaltningsdomstol imidlertid, at der

var tvivl om, hvorvidt Janecek på grundlag af

EU-retten og luftramme-direktivet havde krav

på søgsmålskompetence, hvilket førte til en præ-

judiciel forelæggelse for EF-Domstolen.

EF-Domstolen lagde indledningsvis til

grund, at luftrammedirektivets art. 7(3)

“pålægger medlemsstaterne en klar pligt til at

udarbejde handlingsplaner såvel i tilfælde af ri-

siko for overskridelse af grænseværdier som i

tilfælde af risiko for overskridelse af vars-

lingstærskel-værdier. Denne fortolkning, der

følger af ordlyden af art. 7(3) i direktiv 96/62, er

i øvrigt bekræftet ved direktivets tolvte betragt-

ning. Det, der er fremført for grænseværdierne,

gælder så meget desto mere for varslingstær-

skelværdierne, for hvilke bl.a. samme direktivs

art. 2, der fastlægger de forskellige udtryk, der

anvendes i direktivet, foreskriver, at medlems-

staterne “øjeblikkelig skal træffe foranstaltnin-

ger efter dette direktiv”.”

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

403

Herefter fastslog EF-Domstolen, at borgerne ge-

nerelt har ret til over for myndighederne at påbe-

råbe sig direktivbestemmelser, der er ubetingede

og tilstrækkeligt præcise, og at de nationale

domstole har pligt til at fravige nationale regler,

der er uforenelige med direktivet. Med henvis-

ning til dommene i sag 361/88

Kommissionen

mod Tyskland

og sag 59/89

Kommissionen mod

Tyskland

konkluderede EF-Domstolen derfor

“at fysiske og juridiske personer, der er direkte

berørt af en risiko for overskridelse af vars-

lingstærskelværdier eller grænseværdier, fra de

kompetente myndigheder, eller i givet fald ved

de kompetente domstole, skal kunne opnå, at der

udarbejdes en handlingsplan, når en sådan risiko

er til stede.”

Berørte borgere har således krav på, at forvalt-

ningen udarbejder en handlingsplan, hvis der er

risiko for overskridelse af grænseværdierne.

Undlader myndigheden dette, kan borgeren gå

til de nationale domstole. Denne konklusion

kunne ifølge EF-Domstolen ikke ændres af den

omstændighed, at disse personer havde andre

handlemuligheder i form af krav om konkrete

foranstaltninger til nedbringelse af forurenin-

gen, da reglen om handlingsplaner i art. 7(3)

ikke indeholder forbehold for sådanne konkrete

foranstaltninger.

EF-Domstolen skulle for det andet tage stil-

ling til, om de nationale myndigheder er forplig-

tede til at fastsætte foranstaltninger, som på

kort

sigt

giver mulighed for at nå grænseværdien, el-

ler om det er tilstrækkeligt at træffe foranstalt-

ninger, der alene giver mulighed for en

gradvis

forbedring

af situationen ved at mindske over-

skridelsen og varigheden heraf. Med henvisning

til ordlyden af art. 7(3) fandt EF- Domstolen

ik-

ke,

at det kan kræves, at handlingsplanen fører

til overholdelse af grænseværdierne på kort tid.

Det er tilstrækkeligt, at medlemsstaterne på kort

tid vedtager og iværksætter en handlingsplan,

“der kan mindske risikoen for overskridelse af

grænseværdier eller varslingstærskelværdier

mest muligt, og gradvist at vende tilbage til et

niveau, der ligger under disse værdier eller

tærskler, under hensyntagen til de faktiske om-

stændigheder og samtlige de berørte interesser.”

Med sidste del af dommen er understreget, at de

nationale myndigheder i udformningen af hand-

lingsplanen har et betydeligt skøn, når blot pla-

nen vedtages og iværksættes hurtigt og langsig-

tet sikrer overholdelse af grænseværdierne.

3. Generelle konsekvenser af dom-

men i sag C-237/07 Janecek

Den umiddelbare konsekvens af dommen i sag

C-237/07 er, at borgerne kan anlægge sag ved

domstolene og kræve, at der udarbejdes nationa-

le handlingsplaner for nedbringelse af forure-

ningen, hvis grænseværdierne overskrides. Det

samme gælder, hvis der er risiko for en overskri-

delse. Den omstændighed, at myndighederne

måtte have iværksat andre tiltag til nedbringelse

af forureningen, fritager ikke myndighederne

for at udarbejde en handlingsplan. Borgerne kan

derfor få dom for en sådan forpligtelse. Det er

nærliggende at antage, at det samme gælder for

de øvrige tilfælde, hvor andre af EU’s miljødi-

rektiver stiller krav om handlingsplaner.

Selv om myndighederne har et betydeligt

skøn ved udformning af handlingsplanen, vil

borgerne kunne få dom for, at planen udarbejdes

og vedtages hurtigt, og at planen gradvist vil

føre til en opfyldelse af grænseværdierne. Sikrer

planen ikke, at grænseværdierne på lang sigt op-

fyldes, skal berørte borgere kunne tilsidesætte

planen ved de nationale domstole – og dette gæl-

der, uanset om den formelle implementering er

mangelfuld. Men borgerne vil ikke kunne få til-

sidesat en handlingsplan, hvis denne opfylder de

anførte kriterier – uanset der vil gå et betydeligt

tidsrum, før grænseværdierne vil blive over-

holdt.

Dette tyder imidlertid på, at dommen i C-

237/07 har afledte retsvirkninger. Når borgerne

har krav på at få dom for, at myndighederne skal

udarbejde handlingsplanen for nedbringelse af

luftforureningen, må dette betyde, at handlings-

planen skal være retligt bindende for myndighe-

der og borgere. Det er på dette punkt tilstrække-

ligt at henvise til, at

hensigter

ikke har en sådan

karakter, at de isoleret kan gøres til genstand for

judiciel prøvelse. Men derfor forudsættes, at der

i national ret er hjemmel til at tillægge hand-

lingsplanen sådanne bindende retsvirkninger.

Det er herefter næppe tilstrækkeligt, at der i na-

tional ret er hjemmel til at vedtage handlingspla-

TfM 2008, 230

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

404

ner, hvis disse handlingsplaner ikke er tillagt

retsvirkning over for myndigheder og borgere.

I relation til de kortsigtede handlingsplaner,

der kræves efter luftrammedirektivets art. 8(3),

er det nærliggende at udlægge dommen således,

at berørte borgere tilsvarende har krav på at få

dom for at vedtage planer i de udlagte zoner,

hvor grænseværdien overskrides. Og i forhold

til art. 8(3) må tillige kunne kræves, at planen

skal indeholde en tidsfrist for opfyldelse af

grænseværdierne for ren luft. Da handlingspla-

ner efter art. 8(3) er omfattet af direktiv 2003/35

om mulighed for offentlig deltagelse i forbindel-

se med udarbejdelse af visse planer og program-

mer på miljøområdet, har berørte borgere krav

på at blive hørt forud for vedtagelse af disse

handlingsplaner. Det følger tillige af

direktiv 2003/35, art. 2(1), at også miljøorgani-

sationer skal have adgang til at rejse indsigelse

mod vedtagne handlingsplaner. Er en handlings-

plan efter art. 8(3) vedtaget uden den i

direktiv 2003/35 krævede inddragelse af den be-

rørte offentlighed, må det antages, at borgere og

NGO’er kan få underkendt handlingsplanens

gyldighed og kræve en ny handlingsplan vedta-

get i overensstemmelse med direktiv 2003/35.

Det er derimod mere tvivlsomt, om procesad-

gangen tillige kan udstrækkes til, at miljøorgani-

sationer kan rejse krav om, at der vedtages hand-

lingsplaner efter art. 8(3). Formålsbetragtninger

kan dog begrunde et bekræftende svar, idet

direktiv 2003/35 har til formål at implementere

Århus-konventionen om borgernes rettigheder.

Pligten til at overholde EU’s grænseværdier

for ren luft og vedtage handlingsplaner kan dog

ikke udstrækkes til at tilsidesætte andre EU-reg-

ler, som det fremgår af sag T-182/06

Holland

mod Kommissionen.

Her fastslog Retten i Første

Instans, at det var korrekt, at Kommissionen af-

viste anmodning fra Holland om godkendelse

under miljøgarantien af nye skærpede emission-

snormer for dieselkøretøjer, da der ikke forelå

specifikke problemer med part.forurening i Hol-

land, uanset Holland ikke kunne overholde EU’s

krav til luftkvalitet.

Tilsvarende kan direktiverne om luftkvalitet

ikke i sig selv begrunde en fravigelse af Trakta-

tens regler om frihandel, som det fremgik af sag

C-320/03

Kommissionen mod Østrig,

hvor

Østrigs forbud mod tung lastbiltrafik på transit-

TfM 2008, 230

motorvej for at begrænse luftforurening blev an-

set som ulovlig handelshindring, da Østrig ikke

havde godtgjort, at der forud var foretaget for-

nødne undersøgelser af mulig alternativ trans-

port.

Ovenstående generelle konklusioner ses ikke

ændret, når det nyligt vedtagne direktiv 2008/50

om luftkvalitet og renere luft i Europa i juni

2010 afløser de nuværende direktiver om luft-

kvalitet.

4. Dommens konsekvenser for den

danske gennemførelse af EU’s luft-

kvalitetsnormer

Mere generelt indebærer dommen, at berørte

borgere skal have adgang til at få dom over myn-

dighederne, hvori myndigheden tilpligtes at ud-

arbejde handlingsplaner, når der i EU-direktiver

er krav om sådanne handlingsplaner. I forhold til

miljømålsloven må det formentlig betyde, at

danske borgere vil kunne rejse sag ved domsto-

lene om vedtagelse af vandplaner og bevarings-

planer for Natura 2000-områder, når fristen for

disse planers vedtagelse er udløbet i 2009.

I forhold til den danske gennemførelse af

EU’s krav til ren luft viser dommen, at det er en

misforståelse at anse EU’s luftkvalitetsnormer

som “miljøkrav uden adressat”, hvis betydning

beror på myndighedernes kraft og evner.

Tværtimod viser dommen, at luftkvalitetsnor-

mer både har et pligtsubjekt (den kompetente

myndighed i medlemsstaterne) og rettigheds-

subjekter (de borgere, der kan blive berørt).

Såfremt Danmark fuldt ud havde gennemført

og opfyldt EU’s krav til luftkvalitet, ville dette

alene have teoretisk interesse. Sådan forholder

det sig imidlertid ikke.

4.1 Den lovgivningsmæssige ramme for

luftkvalitetsnormer

Den lovgivningsmæssige ramme for en dansk

gennemførelse af EU’s luftkvalitetsnormer (og

vandkvalitetsnormer) blev vedtaget ved en æn-

dring i 1982 af den daværende miljøbeskyttel-

seslovs § 8, idet der frem til 1982 alene var

hjemmel til vejledende grænseværdier. Bestem-

melsen, der er videreført stort set uændret i den

nuværende miljøbeskyttelseslovs § 14, stk. 2,

lyder:

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

405

“Ministeren kan til opfyldelse af internationale

forpligtelser fastsætte bindende regler om kvali-

tetskrav til luft, vand og jord samt om tilladeligt

støjniveau.”

Efter det i motiverne til bestemmelsen er oplyst,

at der hidtil kun har været hjemmel til vejleden-

de grænseværdier, anføres:

“Indenfor EF er der imidlertid i de seneste år

vedtaget en række direktiver, der bygger på så-

kaldte bindende immissionsregler, og flere til-

svarende kan ventes i fremtiden. Til at opfylde

disse direktiver er der derfor nu behov for at ska-

be direkte hjemmel for ministeren til at fastsætte

kvalitetskrav, der er bindende for myndigheder-

nes administration og planlægning i medfør af

loven.

Ved den foreslåede ændring af § 8 søges der

derfor skabt hjemmel for, at ministeren kan fast-

sætte sådanne kvalitetskrav med den virkning, at

myndighederne skal lægge dem til grund ved lo-

vens administration, og således at der kan gribes

ind over for eksisterende eller fremtidige forure-

nende virksomheder, anlæg m.v. i det omfang

dette måtte være nødvendigt for at tilgodese op-

fyldelse af kvalitetskravene.

”

Som det fremgår, giver bestemmelsen bemyndi-

gelse til at udstede bekendtgørelse til opfyldelse

af EU’s direktiver om luftkvalitet – men kun for

så vidt dette er muligt efter miljøbeskyttelseslo-

ven. Nedbringelse af luftforurening fra biltrafik,

jernbaner og skibe lader sig således næppe regu-

lere på grundlag af miljøbeskyttelsesloven. Mht.

direktiv 2003/35’s krav om offentlig deltagelse

er der ved lov nr. 309 af 2/5 2005 indføjet føl-

gende bemyndigelse i miljøbeskyttelseslovens

§ 79, stk. 2:

“Ministeren kan fastsætte regler om inddragelse

af offentligheden i forbindelse med udarbejdelse

af planer og programmer på lovens område.”

På grundlag af miljøbeskyttelseslovens § 14,

stk. 2, er luftrammedirektivet og datterdirektiver

implementeret ved bekendtgørelse nr. 137 af

10/2 2007 om mål- og grænseværdier for luftens

indhold af visse forurenende stoffer.

Bekendt-

gørelsens § 3 slår fast, at de i direktiverne fast-

satte mål og grænseværdier for luftkvalitet “har

gyldighed i Danmark, jf. lovens § 14, stk. 2.”

Efter bekendtgørelsen er Miljøstyrelsen den

kompetente myndighed, der har ansvaret for

vurdering af luftkvalitet (§ 2), der skal kontrol-

lere overholdelsen af grænseværdierne (§ 3,

stk. 2 og 3) og har ansvaret for måling (§ 4). Ef-

ter § 5 har Miljøstyrelsen ansvaret for opdeling

af landet i zoner i overensstemmelse med

luftrammedirektivets krav. For de forskellige

zoner skal Miljøstyrelsen efter § 6 udarbejde en

fortegnelse om luftkvalitetsniveauet. Hvis græn-

seværdierne overskrides i disse zoner, skal Mil-

jøstyrelsen efter § 8, stk. 1, udarbejde hand-

lingsplaner i overensstemmelse med luftramme-

direktivets art. 8(3). Overskrides tærskelværdi-

erne for varsling af befolkningen, er det Miljø-

styrelsens ansvar at varsle befolkningen, jf.

§ 12. I bekendtgørelsens § 7, stk. 1, bestemmes

endvidere:

“Miljøstyrelsen udarbejder handlingsplaner, der

skal iværksættes på kort sigt, hvis der er risiko

for overskridelser af grænseværdier eller tær-

skelværdier for varsling, således at risikoen for

og varigheden af overskridelsen mindskes. Ud-

arbejdelsen af handlingsplaner, programmer

m.v. sker i tæt samarbejde med kommunalbesty-

relserne og andre relevante myndigheder.”

Som det fremgår, indeholder bekendtgørelsen

hjemmel til, at Miljøstyrelsen i samarbejde med

kommunerne og andre myndigheder’ udarbejder

handlingsplaner. Ordlyden modsvarer kravet i

luftrammedirektivets art. 7(3). Når der alligevel

kan rejses indvendinger mod den danske gen-

nemførelse, skyldes det, at der trods overskridel-

ser af grænseværdierne tilsyneladende ikke er

udarbejdet handlingsplaner. Hertil kommer, at

handlingsplanerne ikke efter bekendtgørelsen er

tillagt retsvirkning for borgere og myndigheder.

Uanset det i motiverne er forudsat, at grænse-

værdierne er bindende for kommunernes med-

delelse af tilladelser og påbud efter miljøbeskyt-

telseslovens kapitel 5, savnes hjemmel til, at så-

danne handlingsplaner kan omfatte nedbringelse

af luftforurening fra trafik.

Hvad angår overskridelser og manglende

handlingsplaner, har jeg undersøgt oplysninger-

TfM 2008, 230

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

406

ne på Miljøstyrelsens hjemmeside vedrørende

luft,

hvor det bl.a. er anført:

“I 2002 og 2003 er der konstateret overskridel-

ser for NO

(kvælstofdioxid) på en enkelt måle-

station i København (H.C. Andersens Boule-

vard). Overskridelsen er ikke sundhedsfarlig, og

skyldes primært, at EU har skærpet grænsevær-

dierne på området. Der er altså ikke tale om, at

luftkvaliteten i København er blevet dårligere. I

2004 tyder målingerne på, at der ikke er nogle

overskridelser.”

Når bortses fra de mere detaljerede oplysninger

om målinger af luftkvalitet, indeholder hjemme-

siden ikke opdaterede informationer om over-

skridelser, men ifølge

Moe

blev der også i 2005

målt overskridelser, hvilket får

Moe

til at kon-

kludere: “Altså skal der udarbejdes handlings-

plan.”

Det er imidlertid ikke lykkes på Miljøstyrel-

sens hjemmeside at finde en eneste handlings-

plan for forbedring af luft. Under “regulering af

luftkvalitet” er anført, at reguleringen af luftkva-

litet i Danmark omfatter

“kontrol og vurdering af luftens indhold af [en

række stoffer] [og] målinger af luftkvalitet mht.

de ovennævnte stoffer samt opstilling af forteg-

nelser over zoner og bymæssige områder, hvor

niveauerne af disse stoffer overskrider fastsatte

målværdier eller langsigtede målsætninger,

samt hvor niveauerne opfylder de langsigtede

målsætninger. Danmarks Miljøundersøgelser

(DMU) er ansvarlig herfor.”

For yderligere oplysninger om luftkvaliteten, er

der link til DMU’s hjemmeside om luft.

Her

oplyses om de forskellige målinger på de enkelte

målestationer, målemetoder samt rapporter,

hvoraf en betydelig del er på engelsk. Så vidt ses

er der ingen sammenstilling af direktivernes

grænseværdier med de konkrete målinger. Det

kræver derfor mere omfattende sammenlignin-

ger mellem en række tabeller for at fastslå, i

hvilket omfang der er problemer med EU’s

grænseværdier.

I mangel af tilstrækkelig naturvidenskabelig

indsigt kan jeg ikke bedømme, i hvilket omfang

TfM 2008, 230

grænseværdierne giver problemer. Så vidt jeg

forstår tabellerne, vil jævnligt tilbagevendende

meldinger om “høj” forurening for nogle stoffer

være udtryk for en overskridelse af EU’s græn-

seværdier. Og hvis dette er korrekt, skal der ud-

arbejdes handlingsplaner.

Da luftdirektiverne kræver lettilgængelige

oplysninger for offentligheden, er det tvivlsomt,

om den foreliggende formidling af måleresulta-

ter opfylder EU-direktivernes krav. Hvis det er

korrekt, at grænseværdierne for luftkvalitet lej-

lighedsvis overskrides, vil dette efter direktiver-

ne udløse krav om handlingsplaner, der nødven-

digvis ikke kan være hemmelige, men må være

let tilgængelige for offentligheden. Med det for-

behold, at jeg ikke er den rette til at bedømme

egne evner til at afsøge sådanne oplysninger,

forekommer det nærliggende at konkludere, at

Miljøstyrelsen har tilsidesat pligten til at vedta-

ge og offentliggøre handlingsplaner, da det ikke

er lykkes mig at finde blot ét eksempel på en

handlingsplan for forbedring af luftkvaliteten.

Selv hvis en sådan handlingsplan måtte blive

vedtaget, savnes der i bekendtgørelsen regler,

som kan sikre den bindende virkning af sådanne

handlingsplaner for myndigheder og borgere.

Uanset den usikkerhed de ovenfor anførte an-

tagelser er behæftet med, synes der i alle tilfælde

grund til at genoverveje den danske gennemfø-

relse af direktiverne om luftkvalitet. Dels må

etableres fornøden hjemmel i bekendtgørelsen

til at tillægge handlingsplanerne bindende rets-

virkning, dels må i relevant omfang udarbejdes

handlingsplaner, og endelig må der tages højde

for, at de nugældende danske regler mangler be-

stemmelser om sanktioner som krævet i direkti-

vet.

Noter

1) Se herom

Pagh:

UfR 1992B. 361 (fodnote 27).

2) Se herom mere indgående,

Pagh:

Amerikansk miljøret,

1994, p. 435.

3) Direktiv 80/779 om grænseværdier og vejledende vær-

dier for luftkvalitet mht. svovldioxid og svævestøv,

direktiv 82/884 om grænseværdi for bly i luften,

direktiv 85/203 om luftkvalitetsnormer for så vidt angår

nitrogendioxid.

4) Den bindende virkning af luftkvalitetsnormer er således

anført i direktiv 84/360 om industriens luftforurening og

hertil

Pagh:

EU-miljøret, 1996, p. 475f og

Pagh:

UfR 1992B. 361.

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

407

5) En lignende formulering er medtaget i sag 361/88

Kom-

missionen mod Tyskland

vedrørende direktivet om

svovldioxid og svævestøv – se hertil uddybende,

Pagh:

Miljøansvar, 1998, p. 534 f.

6) Se hertil,

Pagh:

EU-miljøret 1996, p. 363 f og

Krämer:

European Environmental Law Casebook, 1993, 161 f.

7) Direktiv 85/203 om luftkvalitetsnormer for så vidt angår

nitrogendioxid indeholder dog krav om varsling af

offentligheden ved overskridelse af direktivets grænse-

værdier.

8) For en mere fyldig gennemgang af luftrammedirektivet,

Pagh:

Miljøretten 1, 2006, p. 289 f; og

Basse:

Miljø-

retten 4, 2007, p. 41 ff.

9) Se: direktiv 1999/30 om luftkvalitetsgrænseværdier for

svovldioxid, nitrogendioxid og nitrogenoxider, partikler

og bly i luften; direktiv 2000/69 om grænseværdier for

benzen og carbonmonoxid i luften, direktiv 2002/3 om

luftens indhold af ozon og direktiv 2004/107 om arsen,

cadmium, kviksølv, nikkel og polycykliske aromatiske

kulbrinter i luften. De nye direktiver har afløst de tidli-

gere direktiver 80/779 om svovldioxid, direktiv 82/884

om bly og direktiv 92/72 om smog – mens

direktiv 85/203 om luftkvalitetsnormer for så vidt angår

nitrogendioxid fortsat er gældende, men er nu tillige

omfattet af de generelle principper i luftrammedirekti-

vet.

10)Se: direktiv 1999/30, art. 11; direktiv 2000/69, art. 9;

direktiv 2002/3, art. 14; direktiv 2004/107, art. 9.

11)Se f.eks. affaldsdirektivets art. 7 om affaldsplaner,

direktiv 76/464 om udledning af visse farlige stoffer i

vandmiljøet, direktiv 91/676 om nitratforurening, vand-

rammedirektivet og habitatdirektivet.

12)Dommen er anket til EF-Domstolen, og når denne frem

til et andet resultat, må udsagnet naturligvis revideres.

13)Se

Moe:

Miljøret, 2008 (6. udg.), p. 82, hvor luftkvali-

tetsnormer og andre miljøkvalitetsnormer belyses under

overskriften: “miljøkrav uden adressat” – og hvor det

anføres, at disse krav “ikke retter sig mod bestemte for-

urenere. De retter sig mod miljømyndighederne – som

ikke selv forurener. Derfor virker de som miljøkrav uden

adressat. Hvis myndighederne har kraft og evne, kan

disse miljøkrav blive omsat til operationelle krav.”

14)FT 1981/82, A, sp. 342.

15)For en mere indgående gennemgang af bekendtgørelsen,

Basse:

Miljøret 4, 2007, p. 257 ff.

16)Se http://www.mst.dk/Luft/Maaling+af+luftforurening/.

17)Se

Moe:

Miljøret, 2008 (6. udg.), p. 85.

18)Se

http://www2.dmu.dk/1_Viden/2_miljoe-til-

stand/3_luft/4_maalinger/default.asp.

TfM 2008, 230