MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del Bilag 185
Offentligt

UfR ONLINE

U.1992B.361

EU-ret 2 Miljøret 1.3

Luftforureningsbekæmpelsen i retlig belysning

Resumé Artiklen gennemgår de mange offentligretlige regler om luftforurening, specielt sammenhængen mellem dansk ret og EF-retten med

udgangspunkt i kraftværkerne. Det diskuteres i den forbindelse særskilt, hvilke kriterier der skal inddrages ved miljøgodkendelser, ligesom

mulige uoverensstemmelser mellem EF-retten og dansk ret diskuteres.

Af seniorstipendiat, cand.jur. Peter Pagh

Miljøbeskyttelseslovgivningen frembyder både i Danmark og EF

mange nyskabelser med hensyn til

reguleringsmidler.

Forsøgene på

med retlige midler at begrænse luftforureningen udgør ingen undtagelse

herfra, men illustrerer på udmærket vis de problemer, der er med at

udforme en sammenhængende retlig beskyttelse af miljøet.

I sig selv er det tankevækkende, at retsudviklingen er nået dertil, at

der i retlige former sættes grænser for, hvordan og hvor meget menne-

sker må ændre på et objekt, der ikke selvstændigt tidligere har været

undergivet nogen beskyttelse.

Helt ny er tanken dog ikke, hvilket fremgår af, at England allerede

i år 1273 havde regler om røggener.[1] Også i dansk ret har domstolene

i sidste århundrede anerkendt et erstatningsansvar for skader forvoldt

ved luftforurening, jvf. U.1890.141.[2] Udfaldet i

Trail-Smelter-sagen

fra 1941,[3] hvor svovlholdige dampe fra en fabrik i Canada medførte

ødelæggelse af farmers afgrøder i USA, og hvor farmeren blev tilkendt

erstatning fra den canadiske stat, understreger, at også

folkeretligt

har

det været anerkendt, at der er grænser for, hvor meget luftforurening,

domstolene vil acceptere.

De seneste 20 års udvikling har ikke blot skabt betydelige luftforure-

ningsproblemer, men også udviklet et nyt retligt modstykke. De mange

nye regler har overvejende haft karakter af en meget udbygget offent-

ligretlig regulering

‐

mens der ikke er sket en tilsvarende udvikling af

de privatretlige ansvarsregler. Det hænger vel delvist sammen med, at

den miljølovgivning, der blev udformet fra begyndelsen af dette århund-

rede, var overvejende offentligretlig, f.eks. Naturbeskyttelsesloven.

Men det hænger også sammen med lovgivers ønske om at

forebygge

i stedet for at udbedre skader og en forestilling om, at forebyggelse

bedst opnås ved adfærdsregler for virksomhederne

‐

hvorved lovgiver

nok har undervurderet det meget vigtige sammenspil, der er mellem

civilretlige erstatningsregler og forebyggelse. Resultatet er blevet, at

beskyttelsen af miljøet stort set er blevet et myndighedsanliggende

‐

hvilket bevirker, at befolkningens udbredte miljøbevidsthed ikke

‐

eller

ihvertfald meget vanskeligt

‐

kan finde udtryk i retlige midler.

Og selv om Danmark internationalt fører sig frem som miljøets

frontkæmper, er det tankevækkende, at Danmark er utroligt tilbagehol-

dende, når det gælder vedtagelse af internationale regler for det priva-

tretlige ansvar.[4]

I denne analyse af retlige aspekter ved bekæmpelse af luftforurenin-

gen omtales alene de offentligretlige aspekter i sammenhæng med EF's

miljøret

‐

mens de privatretlige sider og brugen af miljøafgifter holdes

udenfor.

Afsnit 1 omhandler begrebet luftforurening.

362

2. afsnit gennemgår de forskellige

reguleringsmidler,

som anvendes i

EF-retten og i dansk ret, mens 3. afsnit indeholder en diskussion af

nogle offentligretlige aspekter med udgangspunkt i kraftværkerne.

1. Definition

Luftforurening optræder i dag som et problem i tre relationer:[5]

‐

Globalt

i form af truslen mod ozonlaget og drivhuseffekten;

‐

Regionalt

i form af miljøødelæggelser, sundhedsskader og ødelæg-

gelser af bygninger og maskiner på grund af betydeligt nedfald (depo-

sition) af svovl, kvælstof, tungmetaller, chlorerede organiske forbindel-

ser og fotokemiske oxidanter;

‐

Lokalt

i form af sundhedsskader og ødelagte bygninger på grund

af den ovf. omtalte forurening.

En definition rejser det problem, at det der i én retlig relation anses

for retsstridig luftforurening ikke nødvendigvis kan anses for retsstridigt

i andre retlige relationer.

For ikke at indsnævre problemet har jeg valgt at tage udgangspunkt

i den folkeretlige

normering

af luftforureningsbegrebet, der omhandler

alle tre grupper af forureningsproblemer, vel vidende at denne definition

med de retsfølger, definitionen implicerer, ikke kan anvendes i alle

retlige relationer.

»Ved luftforurening forstås menneskets direkte eller indirekte udled-

ning i luften af stoffer eller energi, der resulterer i skadelige virkninger

af en sådan art, at de vil kunne bringe menneskets sundhed i fare,

skade levende ressourcer og økosystemer, ødelægge ejendomsværdier

og forringe eller forstyrre naturfaciliteter og andre berettigede anven-

delser af miljøet. Luftforurenende stoffer skal fortolkes analogt her-

med«.[6]

1.1 Definitionens retlige betydning

Det antages i almindelighed, at det er meget upræcise forpligtelser, der

følger af Geneve-konventionen.[7] Dette er formentlig overvejende

rigtigt, da 1979-konventionen i hovedsagen har karakter af en hensigt-

serklæring om at udveksle information om forurening og videnskabe-

lige resultater.[8][9]

Det må imidlertid antages, at der knyttes den retsvirkning til konven-

tionen, at når der efterfølgende vedtages regler af de kontraherende

parter til opfyldelse af konventionen, må disse regler fortolkes i over-

ensstemmelse med definitionen

‐

ihvertfald i de tilfælde, hvor der

henvises direkte til konventionen, og hvor der ikke udtrykkeligt er an-

givet anden definition.

Denne retsvirkning af definitionen gælder for Danmark

‐

uanset at

konventionen ikke selvstændigt er gjort til dansk ret

‐

alene på grundlag

af den i teorien anerkendte fortolkningsregel. Da EF har tiltrådt kon-

ventionen ved Rådets afgørelse

81/462,[10]

peger dette yderligere på,

at i det omfang der i EF vedtages retsakter om luftforurening med

henvisning til Geneve-konventionen i præamblen, skal begrebet forstås

i overensstemmelse med definitionen, medmindre der er udtrykkelige

holdepunkter for det modsatte resultat. Fortolkning af definitionen får

dermed retsvirkning for en række EF-regler.[11] Dette indebærer

side 1

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

UfR ONLINE

363

videre, at fortolkningen også finder anvendelse på den danske gennem-

førelse af de tilsvarende regler,[12] da disse regler skal fortolkes i lyset

af EF's folkeretlige forpligtelser, hvis indhold dog i første omgang

fortolkes af EF-domstolen.[13]

Det må i den forbindelse tillægges særlig betydning, at direktiv

84/360 om bekæmpelse af luftforurening fra visse industrianlæg i art.

2, stk. 1 indeholder en identisk definition, bortset fra at sætningen,

»luftforurenende stoffer skal fortolkes analogt hermed«, er udeladt. At

definitionen i Geneve-konventionen må tillægges vægt som fortolk-

ningsbidrag til udtrykket »luftforurening« i mange danske miljøregler,

understøttes yderligere af den danske ratificering af de efterfølgende

protokoller. I f.eks. protokollen om kvælstofoxider fra 1988 anføres i

art. 2, stk. 2, at deltagerne forpligter sig til »vedtagelse af forurenings-

bekæmpelsesforanstaltninger for store stationære anlæg« (kraftværker,

fjernvarmeværker, affaldsanlæg m.v.) samt til »anvendelse af nationale

emissionsnormer for nye store stationære kilder« og »anvendelse af

nationale emissionsnormer på nye mobile kilder« (biler). Disse forplig-

telser har Danmark opfyldt ved særlige bekendtgørelser (se note 10),

hvorfor definitionen må antages at finde anvendelse i sager, der behand-

les efter disse bekendtgørelser. Dette indebærer bl.a., at hvis et større

kraftværk søger om dispensation for emissionsnormerne efter bkg.689,

1990 § 3, stk. 2 eller § 6, skal der ved myndighedsbehandlingen ikke

kun tages hensyn til virkningen på nærmiljøet, men også til de andre

følger fra de beskyttede interesser, en sådan dispensation kan medføre.

Om definitionen også skal finde anvendelse ved miljøgodkendelser

og andre tiltag efter Miljøbeskyttelsesloven er derimod mere tvivlsomt

‐

se herom særligt i afsnit 3.

2. Reguleringsmidler

2.0 Tre hovedgrupper

Den lovgivning, hvis mål er at begrænse luftforureningen, består i dag

af et næsten uoverskueligt antal reguleringsmidler. Systematisk kan

disse mange reguleringsmidler opdeles i tre grupper: En offentligretlig

forurenings-kilde-regulering, en privatretlig og en økonomisk incita-

ment regulering.

Den første gruppe prætenderer at regulere luftforureningens kilder.

Reglerne er adfærdsstipulerende i form af, at der fastsættes krav til

produkter, til produktionsprocessen eller forudsættes tilladelse til be-

stemte typer af aktiviteter. Denne gruppe af regler, som dominerer

miljølovgivningen, er oprindelig det centrale forudsatte indhold i

forureneren betaler princippet (PPP)[14]og

har karakter af

offentligret-

lig

regulering, der håndhæves med straf

‐

typisk bøde. Da skiftende

miljøproblemer har medført mange nydannelser, bringes nedenfor en

systematisk oversigt over de forskellige reguleringsmidler, mens en

mere indgående diskussion af de retlige problemer gennemføres i 3.

afsnit.

En særlig variant af den offentligretlige regulering er udformning af

egentlige

miljøkvalitetsnormer,

hvor der fastsættes maksimalværdier

for luftens indhold af farlige stoffer, krav til beskyttelse af vilde dyr

og fugles levesteder m.v. Disse regler udgør et helt selvstændigt pro-

blem, fordi det er uklart, hvem der er

pligtsubjekt

for reglerne.

Den anden gruppe af regler drejer sig om de

privatretlige følger

luftforureningen, hvortil i dansk ret hører de erstatningsmæssige og

naboretlige følger af luftforurening. De privatretlige følger er i hoved-

sagen ulovregulerede i dansk ret, ligesom der hverken EF-retligt eller

folkeretligt er indgået aftaler om et privatretligt ansvar for skader på

grund af luftforurening, og emnet omtales ikke nærmere her.

Den tredje gruppe af regler er den økonomiske styring af potentielle

forurenende aktiviteter ved afgifter eller tilskud. Denne gruppe af regler

skal ikke i nærværende artikel omtales nærmere, men det må dog anfø-

res, at selve tilstedeværelsen af disse regler, selvstændigt begrænser

behovet for ansvarsregler. Hvor afgifterne lægges ud på mange

U.1992B.361

364

kilder som f.eks. bilafgifter, løser afgifterne problemet med at afgrænse

hver enkelt kildes skadevirkning. Og hvis afgifter kombineres med

offentligretlige regler som f.eks. emissionsnormer, er der mulighed for

at tage højde for den kontinuerlige skadevirkning

‐

hvorefter det erstat-

ningsretlige problem reduceres til alene at omfatte skadevirkninger af

uheld.

2.1 Offentligretlig kilderegulering[15]

De danske regler om luftforurening er fra 1. januar 1992 samlet i Mil-

jøbeskyttelsesloven nr. 358, 1991, der sammenfatter dels den tidligere

Miljøbeskyttelseslov og dels en række særlove om luftforurening.[16]

Denne tekniske regelforenkling er dog ikke udtryk for nogen indholds-

mæssig forenkling i form af færre reguleringsmidler, da alle de gamle

reguleringsmidler samt flere nye er indeholdt i den nye Miljøbeskyttel-

seslov.

Da der knytter sig forskellige retsvirkninger til forskellige regule-

ringsmidler, vil ndf. kort blive omtalt de forskellige måder lovgiver

kan angribe problemet offentligretligt.

For den luftforurening, der stammer fra

forbrænding,

kan lovgiver

fastsætte regler for, hvilke brændsler der lovligt må anvendes og her-

under fastsætte grænseværdier for uønskede stoffer i brændstofferne[17]

‐

produktnormer.

Produktnormerne kan også fastsættes i form af krav

til de forbrændingsanordninger, der lovligt kan markedsføres.[18]

Lovgiver kan samtidigt eller i stedet vælge at gribe ind i selve pro-

duktionsprocessen

‐

procesnormer

‐ved

at fastsætte grænser for virk-

somhedernes udslip af uønskede stoffer

(emissions normer)[19]

eller

normer for virksomhedernes bidrag af uønskede stoffer til luftkvaliteten

(immissionskoncentrationsbidrag).[20]

En særlig variant af procesnormerne, er de tilfælde, hvor lovgiver

fastsætter normer for virksomhedens drift i form af f.eks. krav til for-

brændingsanordningen[21]

‐

driftnormer.

En udbredt reguleringsmetode i OECD-landene er, at lovgiver ønsker

en konkret afvejning af skadehensyn med nyttevirkninger for særligt

forurenende virksomheder, hvorfor der indføres

godkendelsesordninger,

hvorefter en række virksomheder kun må etableres, når der foreligger

en tilladelse, der både tager stilling til teknologien, den tilladte emission

fra virksomheden samt potentielle risici. Princippet om godkendelse

kombineres ofte med et mere bredt princip om anvendelse af den mindst

forurenende teknologi (BAT

‐

best available technology).[22] Der er

også eksempler på, at der tildeles forureningskvoter i form af emissions-

kvoter for bestemte brancher eller lande.[23]

Den del af luftforureningen, der ikke hidrører fra forbrænding, men

fra fremstilling af nye stoffer (og luftarter), kan ikke reguleres ved

forbrændingsregler, men reguleres typisk bedst ved regler om anven-

delse og markedsføring af farlige stoffer

‐

f.eks. begrænsning af anven-

delse og markedsføring af bestemte stoffer.[24]

365

En særlig variant inden for denne gruppe af regler, der begrænser

produktionen og anvendelse af farlige stoffer, er gennemført med

hensyn til CFC-gasser og andre stoffer der truer jordens ozon-lag. Her

er der folkeretligt indgået aftale om en gradvis afvikling af produktio-

nen, hvilket sker gennem nationale kvoteordninger. Aftalen er tiltrådt

af EF og gennemførelsen styres af Kommissionen.[25][26]

2.2 Miljøkvalitetsnormer

Folkeretligt er der indgået flere aftaler om beskyttelse af naturen. Der

er vedtaget konventioner om beskyttelse af udryddelsestruede vilde

dyr og planter og om beskyttelse af vilde dyr og planters naturlige le-

vesteder. Konventionerne indebærer en folkeretlig forpligtelse for sta-

terne

‐

og på nationalt plan er der gennemført regler, hvorefter handlin-

ger, der truer eller forulemper disse beskyttelsesinteresser er strafbare.

side 2

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

UfR ONLINE

Men EF er ikke stoppet op her. På baggrund af den konstaterede

skadevirking af en vis mængde farlige stoffer i luften, har EF i visse

tilfælde valgt normativt at fastlægge den tålegrænse af forurening,

mennesker må leve med i form af luftkvalitetsnormer[27]

‐

immissions-

normer.

Efter reglernes egen ordlyd er retsvirkningen af en overskridelse af

de fastsatte grænseværdier i almindelighed kun en rapporteringspligt,

men direktiv 85/203 om nitrogendioxid indeholder også en delvis of-

fentliggørelsespligt i art. 7, stk. 3 og i forslaget til direktiv om luftforu-

rening med ozon, er der regler om egentlig alarmering.

På grundlag af direktiv 90/313 om miljøoplysninger[28] må det an-

tages, at der er pligt til at udlevere de indsamlede oplysninger til bor-

gerne.[29]

Det afgørende spørgsmål er imidlertid, om der iøvrigt kan knyttes

retsvirkninger til disse miljøkvalitetsnormer. Der er næppe grundlag

for at antage, at disse normer selvstændigt skaber en erstatningsbeskyttet

interesse, men de vil formentlig kunne påvirke domstolenes bedømmel-

se af, hvilke ulemper man skal tåle. Tilsvarende må det antages, at

miljøkvalitetsnormerne udgør et selvstændigt obligatorisk kriterium

ved miljøgodkendelser af virksomheder.

3. De offentligretlige regler

En udtømmende gennemgang af retsvirkninger af emissionsnormer,

kvoteordninger, driftnormer, afgrænsning af lovlige kriterier ved mil-

jøgodkendelser af virksomheder m.v. falder uden for denne fremstillings

rammer. Fremstillingen er derfor afgrænset til retsvirkningen af de of-

fentligretlige regler for kraftværkerne, da netop kraftværkerne har været

genstand for den mest sammensatte regulering, i dansk ret og i EF-

retten.

3.1 Historisk oversigt over reglerne om kraftværkers forurening

Luftforureningen fra kraftværker har siden 1973 været reguleret ved

godkendelse og mulighed for påbud og forbud efter Miljøbeskyttelses-

lovens kap. 5. Som et bidrag til vurdering af den tilladelige luftforure-

ning udsendte Miljøstyrelsen vejledning

366

nr. 7/1974 om begrænsning af luftforurening fra virksomheder med

vejledende emissionsnormer.[30] Ved siden af var der i 1972 gennem-

ført produktnormer for brændsler.[31] I 1976 blev der endvidere mellem

de nordiske lande indgået en miljøbeskyttelseskonvention, hvorefter

der bl.a. ved miljøgodkendelser skal tages de samme hensyn til miljø-

gener i de andre nordiske lande som i det godkendende land, og hvor-

efter borgere i de andre nordiske lande er klageberettigede, hvis de er

umiddelbart berørt.[32] På grund af betydelige forsuringsproblemer i

vandløb m.v. indførtes der med Lov nr. 251, 1984 en kvoteordning for

kraftværkernes luftforurening med henblik på en gradvis reduktion af

kraftværkernes svovlemission frem til 1995.

1984-loven blev i 1989 erstattet af

Lov nr. 215, 1989 om begrænsning

af udledning af svovldioxid og kvælstofoxider fra kraftværker,

der

byggede videre på 1984-lovens system ved også at fastsætte emissions-

kvoter for kvælstofoxider. Baggrunden for den nye lov i 1989 var dels

regeringens vandmiljøhandlingsplan og dels nogle EF-retlige og folke-

retlige forpligtelser.[33]

Med vedtagelsen af den nye Mbl. nr. 358, 1991 blev de ovf. nævnte

love ophævet, idet kvotesystemet dog fortsætter efter bekendtgørelse

nr. 885, 1991, udstedt på grundlag af den nye Mbl. § 7's hjemmel til

at ministeren kan fastsætte bestemmelser om forurening fra fyringsan-

læg.[34]

3.2. Hvilke lovlige kriterier ved miljøgodkendelse

Det omfattende kompleks af regler for kraftværkers forurening gør det

nærliggende at diskutere, om der herved er sket en afgrænsning af de

kriterier, der skal indgå ved en miljøgodkendelse af kraftværker og

U.1992B.361

andre fyringsanlæg efter Mbl. kap. 5. I det følgende omtales første

dansk ret isoleret

‐

og efterfølgende sammenspillet med EF-retten.

3.2.1 Dansk ret

I bemærkningerne til kvoteloven i 1984 anføres, at lovforslaget »som

et supplement til Mbl. og den nordiske miljøbeskyttelseskonvention

tager sigte på at begrænse denne langtransporterede forurening«.[35]

Det må derfor overvejes, om der ved miljøgodkendelse af kraftværker

kan inddrages kriterierne, den

regionale skadevirkning

og de

grænse-

overskriden de miljøproblemer

‐

eller om dette forudsætter særlig

hjemmel. Den daværende Mbl. angav i formålsformulering i § 1, at

Mbl. tilstræber »at forebygge og bekæmpe forurening af luft, vand og

jord«, samt at »søge sikret de kvaliteter i de ydre omgivelser, som er

af betydning for menneskers hygiejniske og rekreative levevilkår og

for bevarelse af et alsidigt dyre- og planteliv«.

367

Uanset at de angivne mål i den daværende Mbl. var ganske brede,

må målet nemlig sammenholdes med, at Mbl. § 2 udtrykkeligt angav

kun at vedrøre forurenende virksomhed, hvorfor Mbl.'s formål alene

var forureningsbekæmpelse i snæver forstand.[36] Formulering i Mbl.

§ 1 udvidede nok det forvaltningsretlige specialitetsprincip således, at

en miljøgodkendelse forudsatte overensstemmelse med anden lovgiv-

ning,[37] hvorefter der ikke ved en miljøgodkendelse efter Mbl. kap.

5 kan tillades et kraftværk at forurene ud over den fastsatte kvote. Men

organisatoriske specialitetsbetragtninger, hvorefter det er Miljøministe-

ren og Miljøstyrelsen, der vurderer størrelsen af den

acceptable

regio-

nale og grænseoverskridende luftforurening, fører til, at amtskommu-

nerne ikke ved miljøgodkendelse af kraftværker kan inddrage disse

brede hensyn.[38]

Denne afgrænsning af de lovlige kriterier er i overensstemmelse med

bemærkningerne til 1989-kvoteloven[39] og svarer, også til Miljøan-

kenævnets praksis i en række sager. I f.eks.

KFE.1985.222

afviste

Miljøankenævnet, at der ved godkendelse efter Mbl. § 35 var hjemmel

til at fastsætte kvælstof- og svovlemissionerne på grundlag af hensynet

til forsuringsproblemerne i Nordeuropa

‐

som anført i klagen fra Dan-

marks Naturfredningsforening.[40]

Også efter ikrafttrædelsen af den nye

Mbl. nr. 358, 1991

må det an-

tages, at der gælder en tilsvarende begrænsning af de

lovlige kriterier

for fastsættelse af vilkår ved godkendelse af virksomheder efter Mbl.

kap. 5. Loven ophæver godtnok de tidligere kvotelove og indeholder

et princip om renere teknologi (BAT), men af bemærkningerne til for-

slaget fremgår, at kvoteordningen kører videre under aftale-systemet

efter Mbl. § 10, hvilket formentlig må udelukke, at der ved fastlæggelse

af vilkår efter Mbl. kap. 5 inddrages regionale og grænseoverskridende

miljøproblemer.[41]

3.2.2 EF-retlige aspekter

Denne tilsyneladende klarhed i afgrænsningen af de lovlige kriterier

på grundlag af overensstemmelse mellem forarbejder, Miljøankenæv-

nets praksis og den juridiske teori forstyrres imidlertid af flere EF-ret-

lige aspekter. Kraftværkernes miljøgodkendelse er nemlig påvirket af

i hvertfald fire EF-direktiver, som derfor kort skal omtales i det følgende

‐

idet der herved ses bort fra, at også indholdet af Seveso-direktivet

om risiko for uheld har betydning for godkendelse af kraftværker.[42]

3.2.2.1 Direktiv 84/360 om luftforurening for industrianlæg[43]

Direktivet indeholder godt nok ikke nogen klare grænseværdier, men

forudsætter efter art. 3, at mere forurenende industri kun kan sættes i

drift efter en forudgående

godkendelse.

Direktivet angiver nogle obliga-

toriske kriterier ved godkendelsen af forurenende virksomheder

‐

nemlig, at en godkendelse skal forudsætte den bedst tilgængelige tek-

nologi (BAT), at grænseværdier for imission og emission ikke overskri-

des, og at virksomheden ikke medfører »betydelig

luftforurening«

side 3

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

UfR ONLINE

bl.a. svovl, kvælstof, tungmetaller, chlor og fluorforbindelser, jvf. art.

Med denne formulering refererer direktivet til den i art. 2, litra 1

anvendte definition på luftforurening, hvorfor der ved afgrænsning af

den tilladte luftforurening skal tages hensyn til de regionale og græn-

seoverskridende følger af luftforureningen.[44]

368

Danmark har ikke gennemført særlige regler til opfyldelse af direk-

tivets krav, men antager betingelserne opfyldt ved miljøgodkendelser

efter Mbl. kap. 5. Dette indebærer, at de i direktivet anførte obligatori-

ske kriterier

skal

indgå ved myndighedernes sagsbehandling.

3.2.2.2 Direktiv 88/609 om forurening fra store kraftværker

EF's vedtagelse af

direktiv

88/609om svovl- og kvælstofemissioner fra

store kraftværker bidrager yderligere til afgrænsning af, hvilke kriterier

der

skal

indgå ved en Mbl. kap.5 godkendelse af kraftværkerne. I di-

rektivets præambel angives bekæmpelse af grænseoverskridende

forurening som et formål. Da direktivet samtidigt forudsætter en god-

kendelsesordning, som Danmark opfylder ved miljøgodkendelser efter

Mbl. kap. 5, taler dette samlet for, at ved amternes miljøgodkendelser

af store kraftværker efter 1.7.1987 vil de grænseoverskridende miljøpro-

blemer være et obligatorisk kriterie.

Direktivet angiver endvidere nogle midler myndighederne kan an-

vende for at sikre varetagelse af de omtalte hensyn. Efter direktivet

art. 7, stk. 1 kan der ved tilladelse fastlægges »passende konstruktions-

specifikationer«, ligesom art. 4, stk. 1 forudsætter, at direktivets emis-

sionsnormer overholdes

‐

og efter art. 9, stk. 1 er der detaljerede regler

for, hvordan emissionsgrænseværdierne skal indgå ved godkendelsen

af store fyringsanlæg efter 1.7.1987, når disse benytter forskellige

brændselstyper.[45]

Det er i den forbindelse uden betydning, at der er forskel mellem

størrelsen af de kraftværker, som direktivet og de danske regler omfat-

ter,[46] da de danske regler selv anfører at gennemføre direktivet, og

da direktivet ikke udelukker strengere danske krav, jvf. vedtagelsen af

direktivet efter EØFT art. 130S.

3.2.2.3 EF's direktiver om luftkvalitetsnormer

Også EF-direktiverne om immissionsnormer for bl.a. svovidioxid,

kulstøv og kvælstofoxider kan selvstændigt få betydning for bedøm-

melse af den tilladelige forurening fra kraftværkerne.

Det fremgår nemlig af

direktiv 80/779

om grænseværdier og vejle-

dende værdier for svovldioxid og svævestøv,[47] at der fra 1.4.1983

bindende grænseværdier

for luftens indhold af svovldioxid og svæ-

vestøv, som medlemsstaterne skal sikre overholdt (art. 3 og bilag I),

samt nogle

vejledende grænseværdier

for særligt truede områder (art.

4) og en mere bred forpligtelse for medlemsstaterne til at nærme sig

de vejledende luftkvalitetsnormer i alle områder (art. 5).[48] Tilsvarende

er der for kvælstofoxider fastsat bindende og vejledende grænseværdier

ved

direktiv 85/203

om luftkvalitetsnormer for nitrogendioxid,[49]

som indeholder

369

samme principper som direktivet om svovidioxid, men supplerer disse

med et princip om, at de oplysninger medlemsstaterne indsamler skal

være tilgængelige for offentlighed, jvf. art. 7, stk. 3 in fine.

Begge direktiver indebærer derfor, at medlemsstaterne i

retlig form

skal sikre overholdelse af disse immissionsnormer

‐

og undladelse

heraf medfører traktatbrud, hvilket senest har ført til at Tyskland[50]

og Frankrig[51] er blevet dømt for overtrædelse.

Danmark har korrekt gennemført direktiv 85/203 om nitrogendioxid

ved bkg. 119, 1987, hvorimod der er problemer med den danske gen-

nemførelse af direktiv 80/778 om svovldioxid ved bkg. nr. 836, 1986

om grænseværdier for luftens indhold af svovldioxid og svævestøv.

U.1992B.361

Selve gennemførelsen af direktiv 80/778 er nemlig behæftet med en

række fejl. Danmark har godtnok gennemført de i bilag I fastsatte

bindende grænseværdier, men Danmark har ikke gennemført bindende

kvalitetsnormer for særligt truede områder, som forudsat i direktiv

80/778. Disse særligt lave grænseværdier ligger på halvdelen af den

tilladte mængde i øvrigt, hvorfor forskellen næppe kan betegnes som

betydningsløs og formentlig selvstændigt vil kunne betyde, at Danmark

vil kunne dømmes for traktatbrud.

Under alle omstændigheder foreskriver bkg. 836, 1986 § 2, at myn-

dighederne ved behandling af sager efter Mbl. skal

»påse«,

at grænse-

værdierne i direktiv 80/778 overholdes,[52] hvilket understreger, at

EF's immissionsnormer er et obligatorisk kriterie.

3.2.4 Sammenfatning

Det er af det foregående fremgået, at Miljøankenævnet tilsyneladende

principielt afviser at inddrage mere vidtgående

umiddelbare

miljøef-

fekter i de lovlige kriterier ved miljøgodkendelsen, jvf.

KFE. 1989.394.

Det må på baggrund af EF-reglerne antages, at denne praksis er i

strid med EF-reglerne, idet såvel direktiv 84/360 som direktiv 88/609

netop forudsætter, at der ved miljøgodkendelsen tages hensyn til såvel

regionale skadevirkninger som grænseoverskridende problemer. Det

må tilsvarende antages, at hvis en emission fra kraftværker påvirker

opfyldelsen af de bindende grænseværdier efter direktiv 80/779 eller

direktiv 85/203, er denne virkning ikke blot et lovligt kriterie ved mil-

jøgodkendelsen efter Mbl. kap. 5, men et

obligatorisk kriterie.

3.3 Produktnormer

‐

gasoliers svovlindhold

Forsuringsudvalget foreslog i 1984 en reduktion af det maksimale

svovlindhold i gasolier fra 0,5% til max. 0,3% fra 1. januar 1986.

Dette må sammenholdes med, at efter

direktiv 75/716[53]

om svovlind-

holdet i visse flydende brændstoffer art. 2, stk. 1 skulle alle gasolier i

EF fra 1. oktober 1976 ikke overstige 0,5% og fra 1. oktober 1980 ikke

overstige 0,3%

‐

medmindre særlige forhold kunne begrunde afvigelser,

jvf. direktivets art. 1, stk. 1 litra b)

‐

idet direktivet i disse tilfælde tillod

max. 0,8% svovl.

Direktivet undtog dog udtrykkeligt kraftværker, jvf. art. 1, stk. 2.[54]

En nærmere undersøgelse af forholdet viser, at Danmark ikke havde

370

gennemført direktivet korrekt.[55] Ministerens bemærkning om, at

grænseværdien fra 1986 vil blive nedsat til 0,3%, der fremstiller Dan-

mark som et foregangsland,[56] var derfor alene en opfyldelse af en

EF-forpligtelse, der var indtrådt fra 1980. Der var derfor principielt

intet i vejen for, at Kommissionen kunne have lagt sag an mod Dan-

mark, hvorefter Danmark var blevet dømt for manglende opfyldelse

af EF's miljøkrav.[57]

Det er i den forbindelse tankevækkende, at de danske energiafgifter

fra omkring 1980 bevirkede en omlægning af kraftværkernes brændsel

fra den mindre forurenende olie til det mere forurenende kul. Omlæg-

ningen afstedkom en række sager ved miljøankenævnet om myndig-

hedsvilkår ved omlægning fra olie- til kulfyring.[58] Omlægningen

understreger samtidigt den manglende sammenhæng i EF's miljø- og

energipolitik. Mens EF nemlig i 1975 søgte at begrænse svovlforure-

ningen fra gasolier, vedtog EF samtidigt direktiv

75/404

og direktiv

75/405[59] om begrænsning af henholdsvis naturgas- og olieforbruget

i kraftværker, der afstedkom et voksende forbrug af kul. Da forsynings-

sikkerheden samtidigt var en afgørende del af energipolitikken opstod

der et voksende forbrug af de stærkt svovlholdige tyske kul.[60]

3.4 CO2-afgiften og EF's regler om statsstøtte

Med henblik på at nedbringe den samlede kuldioxidemission (CO2),

der er en væsentlig årsag til drivhuseffekten, har der i EF i længere tid

været overvejelser om begrænsning af emissionerne, men egentlige

regler er ikke udformet. Alle medlemsstater har dog accepteret en be-

side 4

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

UfR ONLINE

grænsning af deres maksimale CO2-emission.[61] I en udtalelse fra

det rådgivende udvalg for Kul- & Stålunionen afvises CO2-afgifter

som en bæredygtig fremgangsmetode til begrænsning af CO2-udslippet

(Se EFT.1992, C.127/2).

Danmark har derimod ved Lov nr. 888, 1991 vedtaget en egentlig

miljøafgift på CO2-emissionen, der opkræves på grundlag af de for-

skellige brændsler. Det har i forbindelse med vedtagelsen været anført,

at afgiften vil skabe konkurrenceproblemer for industrien, men uanset

dette er det utvivlsomt, at selve indførelsen af en fælles miljøafgift ikke

medfører retlige problemer med EF. Sagen er imidlertid, at der

ikke

indføres en fælles afgift, da der efter Lov nr. 888, 1991 om kuldioxid-

afgift af visse energiprodukter i § 7 er afgiftsfritagelse for kraftvarme-

værker, og i § 8 er åbnet op for afgiftsfritagelse for eksporterende

virksomheder, hvortil kommer at der efter Lov nr. 1, 1992 om stat-

stilskud til dækning af udgifter til kuldioxidafgift er åbnet op for

yderligere refusionsordninger.

Det er på denne baggrund tvivlsomt om danske regler om CO2-afgift

er i overensstemmelse med de kriterier for statsstøtte, som følger af

EØF-Traktaten art. 92 og 93 og den af Kommissionen og Rådet gen-

nemførte praksis, ligesom det kan overvejes, om der er tale om afgifts-

diskrimination i strid med EØFT art. 95. Lov nr. 888, 1991's undtagel-

sesbestemmelse for eksporterende virksomheder peger på en sådan

diskrimination

‐

men også kraftværkernes mulighed for lempelse kan

måske anses som en afgiftsdiskrimination i strid med principperne for

det indre energimarked.

At de danske regler formentlig også er tvivlsomme i forhold til for-

budet mod statsstøtte følger dels af lov nr. 1.1992, der direkte omhand-

ler statsstøtte

371

‐

men kan måske også anses som tilfældet, da ordningen meget ligner

en præferencetarif.[62] Det følger nemlig af Kommissionens hidtidige

praksis ved godkendelse af statsstøtte efter art. 93, at godkendelse

forudsætter, at støtten meddeles i fællesskabets interesse

‐

ikke i støtte-

modtagerens interesse, således at støttemodtageren reelt giver en mo-

dydelse for den modtagne støtte.[63] I tilfældet med den danske CO2-

afgift er forholdet det, at modydelsen til EF (den mindre forurening)

ikke udgår fra støttemodtagerne, men fra dem der ikke modtager støt-

te.[64] Hvis Danmark derfor uden om EF insisterer på at udnytte retten

til at gennemføre miljøafgifter, må dette logisk forudsætte

‐

at Danmark

også påtager sig de økonomiske følger af denne beslutning.[65] Dags-

pressen har oplyst at Kommissionen efterfølgende har godkendt CO2-

afgiften. Dette udelukker imidlertid ikke, at konkurrenter inden for to

måneder anlægger annullationssøgsmål efter EØFT art. 173 for at få

ophævet Kommissionens godkendelse, jvf.

sag 169/84,[66]

men der

skal efter samme sag meget til før Domstolen vil tilsidesætte Kommis-

sionens skøn.

Simmons & Simmons »Environmental Law

‐

The Commercial perspective«,

juli 1991, p. 1.

Sagen drejede sig om en svovlsyre- og gødningsfabrik, der havde forvoldt

skade på plantevækster i en lysthave. Brugeren

‐

ikke ejeren havde anlagt

sag. Højesteret bemærkede, at »det er indlysende, af brugeren må være be-

rettiget til at benytte jorden til havekultur« og tilkendte brugeren erstatning

både for skader på plantevækst og for »forringelse af brugeren og familiens

nydelse ved den daglige brug af haven«. Højesteret fandt det uden betydning,

at sagsøgeren var bruger, ligesom det fandtes uden betydning for det retsstri-

dige forhold, om haven var anlagt efter fabrikken.

Se Gulmann og Lehmann »Folkeret«, 1989, p. 115 samt »Some Private In-

ternational Law Aspects of Trandboundary Environmental Disputes« af Said

Mahmoudi i Nordic Journal of Internationalt Law, 1990, p. 128, der omtaler

de internationalt privatretlige aspekter af bl. grænseoverskildende luftforure-

ning.

U.1992B.361

F.eks. har Danmark ikke ratificeret 1984-protokollen til 1969-konventionen

om skibes civilretlige erstatningsansvar for olieskader. Protokollen er under-

tegnet af lande som Frankrig, Tyskland, Sydafrika og Storbritannien er på

vej med en ratifikation, men er ikke trådt i kraft, da dette forudsætter under-

tegnelse fra mindst 6 store skibsnationer. Protokollen indebærer en betydelig

forhøjelse af globalerstatningens størrelse og indfører et subsidiært statsligt

erstatningsansvar. Se »Recent Trends in the Development of International

Civil Liability« af P. Wetterstein, Nordic Journal of International Law, 1991,

fasc. �½, p.49

‐

(p. 68 ff).

Opdelingen bygger på den Nordiske handlingsplan mod luftforureninger,

fra Nordisk Råd, NU 1990:3. Inddelingen i regionale og lokale skadevirknin-

ger kan diskuteres, men da den bl.a. har spillet en rolle ved Miljøankenævnets

behandling af klagesager om godkendelse af virksomheders luftforurening,

er den ikke uden retlig relevans. Den nordiske handlingsplan går dog ikke

ind på nogen nærmere afgrænsning (p. 84).

Definitionen stammer fra Geneve-konventionen om grænseoverskridende

luftforurening over store afstande af 13. nov. 1979, art. 1, litra a. Konventio-

nen er ved Rådets afgørelse

81/462

ratificeret af EF.

Se f.eks. Miljøstyrelsens redegørelse om det Europæiske Miljøsamarbejde,

1988, nr. 1, p. 54.

I 1984 er der indgået en protokol til konventionen om oprettelse af målesta-

tioner, som EF har tiltrådt ved Rådets afgørelse 86/277 (EFT.1986, L.181/1).

Der er endvidere indgået en protokol om reduktion af svovldioxidforurenin-

gen, som er ratificeret af Danmark og en række EF-lande, men ikke af EF

på grund af enkelte landes modstand. Protokollen trådte i kraft 2.9.1987.

Den 31. oktober 1988 er der undertegnet en protokol om en begrænsning af

kvælstofemissionerne. Kommissionen har fremlagt forslag til gennemførelse

af denne protokol (EFT. 1991, C.230/61). De to protokoller er i Danmark

søgt opfyldt dels ved Lov nr. 215, 1989 om begrænsning af svovl- og kvæl-

stofemissioner fra kraftværker (nu bkg. 885, 1991), dels ved strengere

emissionsnormer for motorer og turbiner (bkg. nr. 688, 1990) samt ved re-

duktion af svovlindholdet i brændstoffer (senest ved bkg. nr. 344, 1987 og

bkg.562, 1988).

EFT.1981, L.171/11.

Se direktiv 88/609 om store fyringsanlæg (EFT.1988, L.336/1), direktiv

84/360 om luftforurening fra industilanlæg (EFT.1984, L.188/20) og dermed

også direktiv 89/369 og direktiv 89/429 om henholdsvis nye og gamle af-

faldsforbrændingsanlæg (EFT. 1989, L. 163/32 og L.203/50). Endvidere

direktiv 75/716 om svovlindholdet i flydende brændstoffer, jvf. ændringen

ved direktiv 87/219 (EFT.1987, L.91/19).

Se f.eks. Kolpinghuis-sagen 80/86 (EF-domssaml. 1987, p. 3969) hvor

Domstolen understregede, at domstole og myndigheder ved anvendelse af

national lovgivning er forpligtet til »at fortolke denne på baggrund af direk-

tivets ordlyd og formål«.

Se f.eks. Kupferberg-sagen

104/81(EF-domssaml.

1982, 3641).

Se Rådets henstilling 75/436 om påligning af omkostninger og de offentlige

myndigheders indgilben på miljøområdet (EFT. 1975, L. 194/1) samt min

artikel i JUR. 1992.69.

En mere samlet gennemgang af de mange reguleringsmidler er foretaget i

»EF-miljøret«, 1990, p. 55‐75 og p. 125‐126.

Lov nr. 215, 1989 om udledning af svovldioxid og kvælstofoxider fra

kraftværker, Lov nr. 267, 1977 om blyindhold i benzin og Lov nr. 135, 1972

om begrænsning af svovlindhold i brændsel.

Se som eksempel, direktiv 75/716 om svovlindholdet i gasolier (EFT.1975,

L.307/22 og direktiv 85/210 om blyindhold i benzin (EFT.1985, L.96/25).

Se f.eks. direktiv 70/220 om bilers emission (EFT.1970, L.76/1)

‐

senest

ændret ved direktiv 91/542 (EFT.1991, L.295/1), der indførte amerikanske

normer. Om den tidligere danske gennemførelse af de amerikanske normer

se: »EF-miljøret«, 1990, p. 129.

Se f.eks. direktiv 88/609 om store fyringsanlæg art. 4.

Se f.eks. Miljøstyrelsens Vejledning 1990, nr. 6, p. 19.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

side 5

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

UfR ONLINE

21.

Se f.eks. direktiv 89/369 om forebyggelse af luftforurening fra nye affalds-

forbrændingsanlæg art. 4 og art. 7, hvor der er fastsat regler for temperatur,

rensningsanordninger og hjælpebrændere.

Se f.eks. dir.84/360 art. 4, litra 1, hvorefter en af de omfattede industrivirk-

somheder ikke må igangsættes før der er truffet alle passende foranstaltninger

til at forebygge luftforureningen, herunder anvendelse af den bedste tekno-

logi, der er tilgængelig, medmindre sådanne foranstaltninger medfører

uforholdsmæssigt store omkostninger.

Se f.eks. direktiv 88/609 om luftforurening fra store fyringsanlæg samt Lov

nr. 215, 1989 om begrænsning af luftforurening fra kraftværker.

Se f.eks. dir.79/1 17 om begrænsning af anvendelse og markedsføring af

visse pesticider (EFT.1979, L.33/36). Kommissionen har fremlagt et forslag

til forordning om vurdering af miljørisikoen ved farlige stoffer, der også

omfatter de potentielle luftforureningsproblemer (EFT.1990, C.276/1) og

ændret forslag (EFT.1991, C.334/14).

Se forordning 3322/88, der var EF's gennemførelse af Montrealprotokollen,

til Wienerkonventionen om beskyttelse af ozonlaget (EFT. 1988, L .297/1).

Forordningen er efterfølgende afløst af forordning 594/91, der indførte

strengere kontrolforanstaltninger af udbudet af CFC-gasser og sigtede mod

den hurtigere arvikling af produktionen.

Det er Kommissionen der står for hele den overordnede styring af disse

regler, og tildeler importkvoter til de enkelte virksomheder. Se f.eks. Kom-

missionens beslutning 92/94, (EFT.1992, L.35/31).

Se direktiv 80/778 om grænseværdier og vejledende værdier for luftkvaliteten

med hensyn til

svovldioxid

og svævestøv (EFT. 1980, L.229/30)

‐

ændret

ved direktiv 89/427 (EFT. 1989, L.201/53). Tilsvarende med hensyn til

kvælstofdioxid,

jvf. direktiv 85/203 (EFT.1985, L.87/1), bly, jvf. direktiv

82/884 (EFT. 1982, L.378/15) samt

asbest,

jvf. direktiv 87/217, art. 4 (EFT.

1987, L.85/40). Asbest-direktivet indeholder dog også emissions- og drift-

normer. Danmark har gennemført direktivet om kvælstofoxider og asbest

korrekt, mens det er tvivlsomt om direktiv 80/778 om svovldioxid er gen-

nemført korrekt. Direktiv 82/884 ses ikke gennemført efter Lovtidende A's

oplysninger.

Der er endvidere fremsat forslag om et tilsvarende regelsæt for

ozon

‐

EFT.1991, C.192/17.

EFT.1990, L.158/56.

Se også »European Community Environmental Law: Legislation, The Euro-

pean Court of Justice and Common-Interests Group« af Philip Sands. The

Moderne Law Review, 1990, p. 685, hvor det antages, at den vidtgående

adgang til miljøoplysninger medvirker til en væsentlig udvidelse af miljø-

gruppers mulighed for at påtale miljøovertrædelser (p. 698).

Nu erstattet af vejledning nr. 6, 1990.

Lov nr. 135, 1972 om brændstoffers maksimale svovlindhold.

Konventionen er gennemført ved bekg. nr. 487, 1976 og er således umiddel-

bart gældende i dansk ret.

Således direktiv 88/609 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner

fra store fyringsanlæg, der fastsatte kvoter for de enkelte landes svovl- og

kvælstofemission fra store kraftværker (over 50 MW). Danmark havde

endvidere i 1985 og 1988 undertegnet to protokoller til Geneve-konventionen

om grænseoverskridende luftforurening, hvorefter Danmark forpligtede sig

til at reducere den

samlede

svovlemission med 30% frem til 1993, med 1980

som basisår, samt at fastfryse den

samlede

svovlemission med 30% frem til

1993, med 1980 som basisår, samt at fastfryse den

samlede

kvælstofemission

i 1994 på 1987-niveau. Yderligere havde Danmark undertegnet en deklaration

sammen med de fleste EF-lande og de nordiske lande om at nedsætte kvæl-

stofemissionen med 30% frem til 1998 med et år mellem 1980 og 1986 som

basisår.

Efter den tidligere Mbl. kunne ministeren alene fastsætte regler »med henblik

på at forebygge forurening« (§ 6) eller som

vejledning

for de lokale myndig-

heder fastsætte miljøkvalitetsnormer (§ 8). Efter de nye regler må bemyndi-

gelsen anses for udvidet, men det er tvivlsomt om bestemmelsen indeholder

hjemmel til en kvoteringsordning, da denne nærliggende bør fastsættes efter

Mbl. § 10, som netop omhandler

»kvoter«

med henblik på at »begrænse den

U.1992B.361

samlede forurening«, men forudsætter en forudgående forhandling. Såfremt

§ 7 er tilstrækkelig hjemmel til en kvoteordning vil Miljøministeren fakulta-

tivt kunne ophæve den reale betydning af § 10, hvilket næppe kan have været

tilsigtet. På denne baggrund må det antages, at § 10 burde være anført som

hjemmel. Bekendtgørelsen nævner godtnok også § 117, der bemyndiger

ministeren til at fastsætte overgangsregler. Henvisningen til § 117 kan dog

ikke fyldestgørende begrunde anvendelsen af § 7

‐

men formentlig alene

begrunde udstedelsen af bekendtgørelsen før lovens ikrafttræden.

Ft.1983/84, 2. saml. A sp. 2644.

Jvf. også den Kommenterede Miljøbeskyttelseslov, 1987, s. 49.

Jvf. Bent Christensen, »Hjemmelsspørgsmål« 1980, p. 102‐103 og Bent

Andersen »Miljøret bd. 2« p. 49.

Jvf. også Bent Christensen, »Hjemmelsspørgsmål« 1980, p. 107

‐

hvorfor

det af Bent Christensen fremhævede

helhedssyn

(p. 105) må afvises at kunne

danne grundlag for en så vidtgående supplering af de lovlige kriterier.

Lov nr. 215, 1989. Det anføres, at »en begrænsning af den regionale og

langtransporterede luftforurening forudsættes opnået gennem kvoteordningen,

mens der ved kap. 5 godkendelsen fastsættes skorstenshøjde og den tilhørende

maksimale svovl- og kvælstofemission, der skal sikre en forsvarlig luftkva-

litet i

nærmiljøet«

(FT. 1988/89, A. sp. 2556).

Se også Miljøankenævnets imødekommelse af klager i

KFE.1986.248

samt

KFE.1989.394,

hvor Miljøankenævnet bemærkede, at Lov nr. 251, 1984

ikke principielt afskar amterne for at fastsætte grænser for den årlige emission

‐

forudsat dog, at dette skete af hensyn til

»nærmiljøet«

‐hvilket

nævnet ikke

fandt var tilfældet i den konkrete sag.

Se s. 32 i forslaget.

Direktiv 82/501 (EFT.1982, L.230/1) ændret ved direktiv 87/216 (EFT.

1987, L .85/36).

EFT.1984, L.188/20.

Kommissionen har i foråret 1992 færdiggjort et forslag til direktiv om inte-

greret forureningskontrol af industrien, hvori det foreslås, at der stilles krav

om en godkendelse af alle nye industrianlæg etableret efter 1. juli 1995.

Ordningen minder på mange måder om godkendelsen af virksomheder efter

Mbl. kap. 5. Forslaget forventes offentliggjort i løbet af juni. Samtidigt har

Kommissionen fremsat forslag til en forordning om industriens

frivillige

deltagelse i en miljørevisionsordning, der giver virksomheder under denne

ordning adgang til at anvende et særligt logo på linie med EF's miljømærke

(EFT.1992, C.76/2).

Art.9 er korrekt gengivet i den danske bekendtgørelse nr. 689, 1990 § 7.

De danske regler omfatter dels alle fyringsanlæg (både elværker og fjernvar-

meværker) med en termisk effekt på over 50 MW, jvf. bkg. 689, 1990, men

også alle elværker med en kapacitet på over 25 MW, jvf. bkg. 885, 1991

‐

mens EF-reglerne alene omfatter fyringsanlæg over 50 MW.

EFT.1980, L.229/30.

Direktivet er en udbygning af direktiv 75/441, der kun indeholdt en informa-

tions- og kontrolprocedure vedrørende svovldioxid og kulstøv. Hjemlen er

EØFT art. 100 og EØFT art. 235, men en mindre ændring af reglerne ved

direktiv 89/427 har hjemmel i EØFT art. 130S. Præamblen præciserer, at

formålet er at hindre ulige konkurrencevilkår, at sikre en afbalanceret eks-

pansion og at bekæmpe svovldioxidforureningen ved indførelse af grænse-

værdier og vejledende værdier.

Med direktiv 89/427 er præciseret, at overskridelser skal meddeles Kommis-

sionen inden 1.1.1991 sammen med meddelelse om, hvilke planer medlem-

sstaterne har for at hindre overskridelserne af immissionsnormerne inden

1.4.1993. Direktiv 89/427 betød samtidig en justering af grænseværdierne,

jvf. bilag IV. Art. 6 og 10 er normer for prøveudtagning og fælles reference-

værdier. Direktivet inddrager Kommissionen som administrator/kontrollant

vedrørende måludtagningssteder (art. 10, stk. 5).

EFT.1985, L.87/1. Direktivet 85/203 om luftkvalitetsnormer for nitrogen-

dioxid svarer i hovedsagen til direktiv 80/779. Hjemlen er EØFT art. 100

og EØFT art. 235. I forhold til direktiv 80/779 indeholder dette direktiv dog

en særlig underretningspligt til Kommissionen ved overskridelse, jvf. art. 3.

Immissionsnormerne er fra 1.1.1994 undtagelsesfri, jvf. art. 3, stk. 2 in fine.

22.

23.

24.

35.

36.

37.

38.

25.

39.

26.

40.

27.

41.

42.

43.

44.

28.

29.

45.

46.

30.

31.

32.

33.

47.

48.

34.

49.

side 6

MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 185: Henvendelse af 6/1-18 fra professor, dr.jur. Peter Pagh om artikler om luftkvalitet og EU-regler

UfR ONLINE

Endelig indeholder direktivet en særlig underretningspligt til offentligheden

om de oplysninger, der tilgår Kommissionen, art. 7, stk. 3 in fine. Direktivet

forhindrer ikke medlemsstaterne i at fastsætte skærpede krav, jvf. art. 5.

Se Domstolens afgørelse af 30. maj 1991 i

sag 361/88

59/88,

hvor Tys-

kland blev dømt for manglende gennemførelse af grænseværdierne i bl.a.

direktiv 80/779, idet Tyskland alene havde optaget disse grænseværdier i et

cirkulære, som kun havde et begrænset anvendelsesområde omkring nærmere

angivne bygninger og anlæg. Da cirkulæret endvidere kun var bindende for

forvaltningen og ikke havde direkte virkning for borgerne, og da myndighe-

derne efter de tyske regler kun skulle iværksætte foranstaltninger, når der

konstateres skadelige virkninger på miljøet, blev Tyskland dømt.

Se Domstolens afgørelse af 1.10.1991 i

sag 13/90, 14/90

64/90,

hvor

Frankrig blev dømt.

En tilsvarende bestemmelse gælder for gennemførelsen af de danske regler

om kvælstofoxider, jvf. bkg. 119, 1987 § 3. Danmark gennemførte iøvrigt

direktiv 85/203 mere end 2 måneder efter fristen for gennemførelse.

EFT.1975, L.307/22.

Derimod havde såvel Tyskland som Holland, Frankrig og Sverige indført

en generel begrænsning på svovlindholdet i gasolier på 0,3% svarende til

EF-direktivet (se FT.1983/84 2. saml. B, sp. 699). Tyskland havde i overens-

stemmelse med direktivets regler en dispensationsmulighed, men denne var

ikke blevet anvendt (samme sted sp. 671).

Ved

Lov nr. 135, 1972

var der skabt lovhjemmel for at fastsætte grænsevær-

dier for brændstoffers svovlindhold i faste anlæg. Ved ændring af loven ved

Lov nr. 259, 1976

var hjemlen udvidet til også at omfatte gasolier til trans-

portformål. Ved

bek. nr. 436, 1976

fastsattes nærmere grænseværdier for

brændsiernes svovlindhold. For gasoliernes vedkommende fastsattes en

grænseværdi på 0,8% faldende til 0,5% i 1980

‐

hvilket måtte forudsætte,

at hele Danmark kunne anses som ikke belastet af svovidioxidforurening,

jvf.

direktiv 75/716,

art. 1, stk. 1 litra c.

FT.1983/84, 2. saml. B sp. 624.

Således blev Italien dømt for netop overtrædelse af direktiv 75/716 i

sag

92/79

(EF-domssaml. 1980, p. 1115)

‐

hvor Domstolen iøvrigt for første

afgang afviste et anbringende om, at EF's miljøregler ikke havde hjemmel

i traktaten, og hvor Domstolen ligeledes fastslog, at art. 100 udmærket kunne

være hjemmel for miljøregler (præmisserne pkt. 8).

Se f.eks.

KFE.1985.222

KFE.1986.248

(begge omtalt ovf.) samt

KFE.

1983.212

om Ullerslev kommunes fjernvarmeværk, der var gået over til at

fyre med fyringstjære i stedet for fuelolie, uden at have opnået miljøgodken-

delse.

EFT.1975, L.178/24 og 28.

Se »Energy and the environment: Strinking A Balance«, af Leigh Hancher,

Common Market Law Review, 1989, p. 475.

Se Kommissionens svar til Parlamentet af 15.5.1991, hvoraf fremgår, at

Belgien, Frankrig, Grækenland, Irland, Portugal, Spanien og Luxemburg

har accepteret EF's mål om at stabilisere CO2-emissionerne på 1990-niveau

senest i år 2000. UK vil først stabilisere på 1990 i år 2005

‐

mens de øvrige

lande vil stabilisere på 1987-89-niveau i år 2005

‐

EFT.1991, C.323/13.

Dette fremgår direkte af Kommissionens beslutning 85/215 (EFT.1985,

L.97/49) vedrørende en hollandsk præferencetarif på gasleverancer til gart-

nerier, hvor præferencetariffen blev anset som i strid med art. 92, stk. I fordi

»Den er til fordel for visse virksomheder

‐ ‐ ‐,

der konkurrerer med virksom-

heder i andre medlemsstater, når de pågældende produkter er genstand for

handel mellem medlemsstaterne; Den er pålagt af de offentlige myndigheder;

Den giver anledning til statsgodtgørelse til distributionsselskabet eller anled-

ning til færre statsindtægter«.

Jvf. Kommissionens beslutning 84/417 og 418 (EFT.1984, L.230/28 og 31),

der vedrørte hollandsk støtte til et olieraffinaderi angiveligt bl.a. med henblik

på forbedrede normer for miljøkontrol, især m.h.t. vandforurening« anføres

det eksplicit, at art. 92, stk. 3 fastsætter, »hvilke målsætninger, der skal følges

i EF's og ikke i den støttemodtagende virksomheds interesse. Disse undtagel-

ser fortolkes snævert.

‐ ‐ ‐

Især kan der kun indrømmes støtte når Kommis-

sionen finder det godtgjort, at dette vil bidrage til at nå de i undtagelsesbe-

U.1992B.361

stemmelserne fastsatte mål, som de støttemodtagende virksomheder ikke vil

kunne nå ved egen hjælp under normale markedsvilkår alene«(V).

Om de nærmere betingelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse se også

Kommissionens beslutning 91/547 (EFT. 1991, L.298/1) og »Scope for

action by the EC Member States for the improvement of environmental

protection under EEC Law: The example of environmental taxes and subsu-

dies« af Eberhard Grabitz og Christian Zacher. Common Market Law Review,

1989, p. 423, samt »How will art. 100A, 4 work? A comparison with art.

93« af James Flynn, Common Market Law Review, 1987, p. 689.

Se også »CO2-afgiften« af Jesper Jespersen, Samfundsøkonomen, 1992, 3,

p. 33.

EF-domssaml. 1990, p. 3084.

64.

50.

65.

66.

51.

52.

53.

54.

55.

56.

57.

58.

59.

60.

61.

62.

63.

side 7