IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

Indfødsretsudvalget 2017-18
IFU Alm.del Bilag 122
Offentligt

STATSBORGER-

SKAB

STATUS 2018

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

Forfatter: Eva Ersbøll

Redaktion: Lise Garkier Hendriksen, Janne Bruvoll, Christoffer Badse og Louise Holck (ansv.)

Grafer/behandling af statistikdata: Sigrid Alexandra Koob

Redaktionen er afsluttet i juni 2018.

Denne rapport er en af fem rapporter, hvori Institut for Menneskerettigheder gør status over

menneskerettighedssituationen på udlændingeområdet. De andre rapporter omhandler asyl,

familiesammenføring, udvisning og udlevering og uregistrerede migranter. Rapporterne behandler

udvalgte menneskeretlige emner og giver anbefalinger til forbedring af menneskeretsbeskyttelsen i

Danmark. Instituttet udgiver lignende rapporter inden for en række andre emner. Se mere på

menneskeret.dk/status.

e-ISBN:

978-87-93605-39-8

Layout: Hedda Bank

Forsidebillede: Pressefoto fra statsborgerskabsdagen på Christiansborg, april 2016.

Foto: Jens Astrup/Ritzau Scanpix

Oversættelse af resumé til engelsk: GlobalDenmark

Danmarks Nationale Menneskerettighedsinstitution

Wilders Plads 8K

1403 København K

Telefon 3269 8888

menneskeret.dk

Denne publikation eller dele af den må reproduceres til ikke-kommerciel brug med tydelig angivelse

af kilden.

Vi tilstræber, at vores udgivelser bliver så tilgængelige som muligt. Vi bruger for eksempel store

typer, korte linjer, få orddelinger, løs bagkant og stærke kontraster. Læs mere om tilgængelighed på

menneskeret.dk/tilgaengelighed

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

INDHOLD

RESUMÉ

SUMMARY

KAPITEL 1 – INTRODUKTION

KAPITEL 2 – UDVIKLINGEN I 2017-18

2.1 Udviklingen i tal

2.2 Menneskeretlige forbedringer

2.3 Nye udfordringer

2.4 Principielle afgørelser på området

2.5 Internationale organers vurdering af danske forhold

KAPITEL 3 – MENNESKERETTEN

3.1 Kort om den internationale ramme

3.2 Kort om de danske regler på området

KAPITEL 4 – NEDSÆTTELSE AF EN STATSBORGERSKABSKOMMISSION

4.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Øget international regulering på statsborgerretsområdet

4.2 Danske forhold: Ingen reformering af statsborgerretten siden 1950

4.3 Konklusion og anbefaling

KAPITEL 5 – BESKYTTELSE MOD STATSLØSHED FRA FØDSLEN

5.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Enhver har ret til et statsborgerskab

5.2 Danske forhold: Dansk lovgivning sikrer minimumsbeskyttelse mod statsløshed

5.3 Konklusion og anbefalinger

KAPITEL 6 – EFTERKOMMERES ADGANG TIL DANSK STATSBORGERSKAB

6.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Lempelig adgang til statsborgerskab for

personer født og/eller opvokset i staten

6.2 Danske forhold: Ingen lempelig adgang til statsborgerskab for efterkommere

6.3 Konklusion og anbefalinger

KAPITEL 7 – STATSBORGERSKAB TIL FLYGTNINGE OG STATSLØSE

7.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Lettere adgang til statsborgerskab

7.2 Danske forhold: Minimal lettelse af opholdskrav

7.3 Konklusion og anbefalinger

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

KAPITEL 8 – DISPENSATION FRA KRAV TIL STATSBORGERSKAB

8.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Ligebehandling af personer med handicap

8.2 Danske forhold: Dispensation efter et politisk skøn

8.3 Konklusion og anbefalinger

KAPITEL 9 – FORTABELSE AF STATSBORGERSKAB

9.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Retssikkerhed og undgåelse af statsløshed

9.2 Danske forhold: Tidssvarende og utidssvarende regler

9.3 Konklusion og anbefalinger

KAPITEL 10 – KVASI-TAB AF STATSBORGERSKAB

10.1 Den menneskeretlige beskyttelse: Tab kan ikke føre til statsløshed og kan kun ske

i barnealderen

10.2 Danske forhold: Ingen lovgivning

10.3 Konklusion og anbefalinger

KAPITEL 11 – GENERHVERVELSE AF STATSBORGERSKAB

11.1 Den menneskeretlige beskyttelse: EU-krav

11.2 Danske forhold: Forældet regulering?

11.3 Konklusion og anbefalinger

NOTER

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

RESUMÉ

MENNESKERETTIGHEDER OG

STATSBORGERSKAB

En stats befolkning består af dens statsborgere

og fastboende udlændinge. Normalt er det

kun statsborgerne, der nyder de fulde og lige

rettigheder i staten. Det er – og har altid været

– almindeligt, at staterne reserverer visse

rettigheder for deres statsborgere. Det er også

anerkendt i menneskerettighedsstandarderne,

at staterne i et vist omfang kan forskelsbehandle

ikke-statsborgere i forhold til statsborgere, uden

at det udgør diskrimination. De væsentligste

rettigheder, der kan forbeholdes statsborgere,

er valgrettigheder til parlamentsvalg, adgang

til visse topjob inden for statsadministrationen,

adgang til diplomatisk beskyttelse samt en

ubetinget ret til at være i sin stat og til på ethvert

tidspunkt at vende tilbage til staten. EU-retten

giver også medlemsstaternes statsborgere

særlige rettigheder, herunder ret til frit at rejse

til alle medlemsstater og tage ophold på deres

territorium.

Den menneskeretlige regulering på stats-

borgerrettens område er øget i nyere tid,

særligt med vedtagelsen af konventioner

i Europarådet og nyere retspraksis fra Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol

og EU-Domstolen. Der er også gennem

tiden gennemført en række ændringer

af dansk indfødsretslovgivning, som har

bragt den i bedre overensstemmelse med

menneskeretten. Det gælder blandt andet

ændringer i lovgivningen omkring børns ret til

lige adgang til begge forældres statsborger-

skab og omkring dobbelt statsborgerskab.

I denne rapport giver vi et overblik over

menneskeretten og udviklingen vedrørende

statsborgerskab. Vi ser derefter nærmere på

otte temaer med anbefalinger til forbedringer

af den menneskeretlige beskyttelse i Danmark:

• Nedsættelse af en

statsborgerskabskommission

• Beskyttelse mod statsløshed fra fødslen

• Efterkommeres adgang til dansk

statsborgerskab

• Statsborgerskab til flygtninge og statsløse

• Dispensation fra krav til statsborgerskab

• Fortabelse af statsborgerskab

• Kvasi-tab af statsborgerskab

• Generhvervelse af statsborgerskab

DEN MENNESKERETLIGE UDVIKLING I

2017-18

I Danmark kan udlændinge kun opnå dansk

statsborgerskab (også kaldet indfødsret) ved

lov. Det følger af Grundloven. Loven kan være

enten generel, som love sædvanligvis er, eller

konkret, således at udlændinge oplistes ved

navns nævnelse i et lovforslag og tildeles

indfødsret ved dets vedtagelse.

I 2017-18 er der ikke blevet vedtaget generel

lovgivning på statsborgerskabsområdet, men

der blev som vanligt vedtaget konkrete love

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

om tildeling af statsborgerskab til udlændinge.

To lovforslag blev vedtaget i 2017 og et tredje

lovforslag blev vedtaget 1. juni 2018.

Udlændinge- og Integrationsministeriet

sendte i februar 2017 en notits til Folketingets

Indfødsretsudvalg om de danske forpligtelser

på indfødsretsområdet ifølge FN’s Handicap-

konvention. Notitsen beskriver Udlændinge- og

Integrationsministeriets rolle i forbindelse med

forelæggelse af dispensationsansøgninger for

Folketingets Indfødsretsudvalg og præciserer

indfødsretsmyndighedernes forpligtelser efter

handicapkonventionen.

Danmark er efter handicapkonventionen

forpligtet til at dispensere fra krav til stats-

borgerskab, som ansøgere med handicap ikke

har nogen mulighed for at opfylde på grund af

deres handicap, herunder krav om kendskab til

det danske sprog og det danske samfund.

Trods Udlændinge- og Integrationsministeriets

notits om forpligtelserne efter handicap-

konventionen strammede Folketingets

Indfødsretsudvalg i 2017 sin praksis i

dispensationssagerne. Udvalget meddelte

således afslag på dispensation fra krav til

kendskab til dansk sprog og danske forhold

i langt de fleste af de sager, som ministeriet

forelagde udvalget i 2017.

En praksisændring kan dog være på vej, efter

Indfødsretsudvalget i januar 2018 besluttede at

genbehandle en sag om en ansøger, der havde

fået afslag på dispensation. Beslutningen om

genbehandling kom efter, at statens advokat,

Kammeradvokaten, vurderede, at ansøgeren,

som led af posttraumatisk belastningsreaktion

(PTSD), havde udsigt til at få medhold ved

domstolene i, at vedkommende havde

været udsat for diskrimination på grund af sit

handicap, hvis udvalget fastholdt afslaget på

dispensation.

RAPPORTENS VÆSENTLIGSTE

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen:

• nedsætter en lovforberedende indfødsrets-

kommission, der skal komme med

forslag til en reform af lovgivningen om

statsborgerskab.

• tager initiativ til at ændre indfødsretsloven, så

børn, som er født i Danmark, automatisk får

dansk statsborgerskab ved fødslen, hvis de

ikke får – eller ved registrering eller erklæring

kan få – statsborgerskab i et andet land.

• indtil en lovændring kan gennemføres,

giver individuel vejledning, så forældre til

et herfødt statsløst barn straks ved barnets

fødsel orienteres om barnets ret til indfødsret

og om, hvordan forældrene ansøger herom,

og så en herfødt statsløs ung modtager

tilsvarende information ved det fyldte 18. år.

• fremsætter forslag om ændring af

indfødsretslovgivningen, så erhvervelsen af

dansk indfødsret lettes for alle ansøgere, som

enten er født her eller har haft fast og lovligt

ophold her i landet i en nærmere fastsat

periode, før de er fyldt 18 år.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

SUMMARY

HUMAN RIGHTS AND CITIZENSHIP

The population of a state is composed of its

own nationals and resident foreign nationals.

Typically, only nationals enjoy full and equal

rights in the state. It is, and always has been,

normal for states to reserve certain rights for

their own nationals. It is also acknowledged

in human rights standards that, to a certain

extent, states may treat non-nationals

differently to nationals, without this constituting

discrimination. The most important rights that

may be reserved for nationals are the right to

vote and stand for election in general elections,

access to certain senior positions within the

state administration, access to diplomatic

protection, and an unconditional right to reside

in the state and return to the state at any time.

EU law also grants nationals of Member States

special rights, including the right to travel

freely to all Member States and reside in their

territory.

Human-rights-based regulation on the right

to citizenship has increased over time, in

particular with the adoption of conventions in

the Council of Europe and recent legal practice

from the European Court of Human Rights and

the Court of Justice of the European Union.

Subsequently, a number of amendments

have also been made to Danish citizenship

legislation, and these have brought it more

into line with human rights law. This applies

for instance to amendments to legislation

concerning children’s equal rights to both

parents’ citizenship, and in relation to dual

citizenship.

In this report, we present an overview of human

rights law and recent developments concerning

citizenship. We then examine eight topics in

more detail, and present recommendations

for improvements to the protection of human

rights in Denmark:

• Establishment of a commission on citizenship

• Protection against statelessness at birth

• Access to Danish citizenship for descendants

of immigrants

• Citizenship for refugees and stateless

persons

• Exemption from citizenship requirements

• Loss of citizenship

• Quasi-loss of citizenship

• Recovery of citizenship

DEVELOPMENTS IN HUMAN RIGHTS IN

2017-18

In Denmark, foreign nationals can only obtain

Danish nationality (also called citizenship) by

statute, i.e. by an Act adopted by Parliament.

This is required by the Danish Constitution.

Such an Act can be either general (as Acts

typically are), or specific, such that foreign

applicants are listed by name in a Bill and

awarded Danish citizenship when the Act is

adopted.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

In 2017-18, no general legislation was adopted

within the citizenship rights area, but as normal,

specific legislation was adopted granting

citizenship to foreigners. Two Bills were adopted

in 2017, and a third on 1 June 2018.

In February 2017, the Ministry of Immigration

and Integration submitted a memo to the

Danish Parliament’s Naturalization Committee

concerning Denmark’s obligations in the

citizenship rights area pursuant to the UN

Convention on the Rights of Persons with

Disabilities. The memo describes the Ministry

of Immigration and Integration’s role in

connection with the submission of exemption

applications to the Danish Parliament’s

Naturalization Committee, and clarifies the

citizenship authorities’ obligations pursuant to

the Convention on the Rights of Persons with

Disabilities.

Pursuant to the Convention on the Rights

of Persons with Disabilities, Denmark is

obligated to grant exemptions from citizenship

requirements which applicants with a disability

do not have the possibility of fulfilling due to

their disability, including knowledge of the

Danish language and Danish society.

In spite of the memo from the Ministry of

Immigration and Integration concerning

Denmark’s obligations pursuant to the

Convention on the Rights of Persons with

Disabilities, in 2017 the Danish Parliament’s

Naturalization Committee tightened its practice

in exemption cases. The Committee rejected

applications for exemption from the Danish

language- and civic knowledge requirements in

the vast majority of the cases that the Ministry

submitted to the Committee.

A change of practice in this area is, however,

foreseen following the Naturalization

Committee’s decision of January 2018 to re-

examine a case concerning an applicant whose

application for exemption had been rejected.

The decision to re-examine this case came after

the Legal Adviser to the Danish Government

judged that if the refusal was upheld, the

applicant, who suffered from post-traumatic

stress disorder, would win a court case on the

grounds of having been subjected to disability

discrimination.

THE KEY RECOMMENDATIONS OF THE

REPORT

The Danish Institute for Human Rights

recommends that the Danish Government:

• set up an expert commission tasked with

preparing a citizenship law reform.

• take steps to amend the Danish Nationality

Act so that children born in Denmark are

automatically granted Danish citizenship

at birth provided that they are not granted

– or are able to obtain via registration or

declaration – citizenship of another country.

• until a legislative amendment can be

implemented, provide individual guidance

such that, when a stateless child is born in

Denmark, the parents are informed about

the child’s right to citizenship and how the

parents can apply for this, and such that a

stateless child born in Denmark receives

corresponding information when he/she

turns 18.

• facilitate the acquisition of Danish citizenship

for persons who are born in Denmark and

reside here lawfully and habitually, and

for persons who are lawfully an habitually

resident here for a period of time before the

age of 18.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 1

INTRODUKTION

En stats befolkning består normalt både af

dens statsborgere og af ikke-statsborgere, dvs.

udlændinge med ret til at bo i staten. Statistisk

set opdeles ikke-statsborgerne i ’indvandrere’

eller ’efterkommere’. En indvandrer er i denne

sammenhæng en person født i udlandet,

hvor ikke mindst en af forældrene er både

født i Danmark og dansk statsborger. En

efterkommer er i denne sammenhæng en

person født i Danmark, hvor ikke mindst en af

forældrene er både født i Danmark og dansk

statsborger.

Staten vil normalt give sine statsborgere bedre

rettigheder end de fastboende udlændinge.

Det kan staten gøre i overensstemmelse med

international ret, der tillader den at reservere

særlige rettigheder for statsborgere, uden

at det udgør diskrimination. Som oftest vil

valgrettigheder ved parlamentsvalg, adgang til

visse topjobs inden for statsadministrationen,

retten til diplomatisk beskyttelse og den

ubetingede ret til ophold i staten være

reserveret for statsborgere. I EU-medlems-

stater giver EU-retten desuden statsborgerne

særlige (unionsborger)rettigheder.

Det kan derfor være af stor betydning for en

stats fastboende udlændinge, at de kan få

statsborgerskab (også kaldet ’indfødsret’)

i staten og dermed opnå fulde og lige

rettigheder. Som udgangspunkt bestemmer

staten selv, på hvilke betingelser udlændinge

kan opnå dens statsborgerskab. Betingelserne

skal dog stemme med international ret for at

blive anerkendt af andre stater.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

KAPITEL 2

UDVIKLINGEN I 2017-18

2.1 UDVIKLINGEN I TAL

Ifølge den danske grundlov kan udlændinge

kun få dansk statsborgerskab ved lov. Det kan

ske ved generel lov, som indfødsretsloven, eller

ved konkret lovgivning – dvs. love om tildeling

af dansk statsborgerskab. På dansk kaldes det

’naturalisation’, når Folketinget giver individuelle

ansøgere dansk statsborgerskab. Tildelingen

af statsborgerskab sker ved, at udlændinge op-

tages på et lovforslag om tildeling af dansk stats-

borgerskab, og så bliver de statsborgere, når Folke-

tinget vedtager det lovforslag, de står opført på.

I 2017-18 er der ikke blevet vedtaget generel

lovgivning på statsborgerskabsområdet, men

der er som vanligt vedtaget konkrete love om

tildeling af statsborgerskab. I juni 2017 vedtog

Folketinget et lovforslag, hvorpå der var

optaget 2.139 ansøgere, i december 2017 et

lovforslag med 3.185 ansøgere, og i juni 2018

et lovforslag med 1.953 ansøgere.

Samtidig

med, at ansøgerne fik dansk statsborgerskab,

fik deres henholdsvis ca. 571, 720 og 472 børn

også statsborgerskab.

Blandt ansøgerne er både indvandrere,

herunder flygtninge og statsløse personer,

og efterkommere. Det antal ansøgere, som

fik dansk statsborgerskab i 2017, godt og vel

5.000 personer, må på den baggrund anses

for relativt lavt. Det afspejler, at der er sket et

fald i tildelingerne af dansk statsborgerskab

siden 2001, da et folketingsflertal begyndte at

stramme kravene til statsborgerskab, se figur 1.

FIGUR 1: DANSK STATSBORGERSKAB VED NATURALISATION, 2001-2016

Antal afgørelser

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

84 %

50%

44%

66%

72%

69%

41%

35 %

43%

62%

70%

16 %

65%

34 %

25%

28%

31 %

57 %

50%

56%

38%

30 %

30%

70 %

14%

86%

29%

71 %

75%

79 %

59%

21%

4.000

2.000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Optagelse på lovforslag

Afslag

2012 2013 2014 2015 2016

Kilde: Udlændinge- og Integrationsministeriet og Justitsministeriet.

Note: Naturalisation er, når Folketinget i en lov giver ansøgere, der alle er nævnt i loven ved navn, dansk statsborgerskab.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

Tallene i er sendt til Institut for Menneske-

rettigheder af ressortministeriet.

Udviklingen afspejler også et fald i andelen

af indvandrere med dansk statsborgerskab.

Mens mere end 40 procent af indvandrerne

i begyndelsen af 1980’erne var danske

statsborgere, er andelen i 2017 på omkring 25

procent, se figur 2.

Tallene i stammer fra Danmarks Statistik.

Flere efterkommere har opnået dansk

statsborgerskab, men andelen af efterkommere

med dansk statsborgerskab er siden 2006

stagneret (på godt og vel 2/3 svingende

mellem 67 og 70 procent). Udviklingen skal

bl.a. ses i lyset af, at den lempelige adgang,

efterkommere har haft til at opnå dansk

statsborgerskab ved erklæring, er blevet

ophævet (i 2004 og – efter en begrænset

genindførelse i juli 2013 – igen i 2015).

2.2 MENNESKERETLIGE FORBEDRINGER

Udlændinge- og Integrationsministeriet

sendte i februar 2017 en notits til Folketingets

Indfødsretsudvalg om de danske forpligtelser

på indfødsretsområdet ifølge FN’s Handicap-

konvention.

Notitsen beskriver Udlændinge- og

Integrationsministeriets rolle i forbindelse med

forelæggelse af dispensationsansøgninger for

Folketingets Indfødsretsudvalg. Ansøgninger

om dispensation skal forelægges for

udvalget i henhold til bestemmelserne i et

naturalisationscirkulære fra oktober 2015.

Ministeriet slår fast i notitsen, at Folketingets

Indfødsretsudvalg er forpligtet til at meddele

en ansøger dispensation fra de almindelige

FIGUR 2: INDVANDRERE OG EFTERKOMMERE MED DANSK STATSBORGERSKAB, 1980-2018

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

80 %

70 %

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

Antal efterkommere med dansk statsborgerskab

Antal efterkommere uden dansk statsborgerskab

Andel af efterkommere med dansk statsborgerskab (højre akse)

Antal indvandrere med dansk statsborgerskab

Antal indvandrere uden dansk statsborgerskab

Andel af indvandrere med dansk statsborgerskab (højre akse)

Kilde: Danmarks Statistik

Note: Indvandrere er født i udlandet og har ingen forælder, som både er dansk statsborger og født i Danmark. Hvis der ikke findes

oplysninger om nogen af forældrene, og personen er født i udlandet, opfattes den pågældende som indvandrer. Efterkommere er født her i

landet og har ingen forælder, som både er dansk statsborger og født her i landet. Tal er opgjort pr. 1. januar hvert år.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

krav til at opnå statsborgerskab, hvis

udvalget vurderer, at ansøgeren er omfattet

af handicapkonventionen og på grund af

sit handicap er udelukket fra at opfylde

de almindelige betingelser for tildeling af

statsborgerskab. Det vil i denne sammenhæng

sige dels et krav om dokumentation

for danskkundskaber, dels en bestået

indfødsretsprøve. Det er en forudsætning for

dispensation, at ansøgeren heller ikke kan

opfylde prøvekravene på særlige vilkår eller

ved brug af hjælpemidler.

Ministeriet har i en række svar til

Indfødsretsudvalget uddybet og præciseret,

hvordan handicapkonventionens forpligtelser

skal forstås. Ministeriet har endvidere givet

udtryk for, at det i cirkulæret vil kunne

fastsættes, at en ansøger, som lider af en

langvarig funktionsnedsættelse, skal optages

på et lovforslag om indfødsrets meddelelse

uden at opfylde de almindelige betingelser

og uden forudgående forelæggelse for

Indfødsretsudvalget. En cirkulærebestemmelse

herom må dog efter ministeriets opfattelse

skulle være formuleret, så det er muligt for

ministeriet at konstatere, om betingelserne for

optagelse på lovforslag er opfyldt i det konkrete

tilfælde, for eksempel ved at stille krav om en

lægeerklæring, som vil skulle lægges til grund

for ministeriets behandling af sagen.

2.3 NYE UDFORDRINGER

Trods Udlændinge- og Integrationsministeriets

vejledning om, hvilke forpligtelser der

følger af handicapkonventionen, strammede

Folketingets Indfødsretsudvalg i 2017 sin

praksis i dispensationssagerne, se nedenfor

figur 3.

Tallene er oplyst af Udlændinge- og

Integrationsministeriet.

FIGUR 3: DISPENSATIONER, 2013-2017

Antal afgørelser om dispensation fra de almindelige krav om danskkundskaber m.v.

2.092

100 %

96 %

2.000

83 %

90 %

80 %

1.500

1.419

70 %

60 %

1.000

50 %

40 %

500

189

26 %

289

191

30 %

20 %

10 %

2013

Afslag

2014

2015

2016

2017

Dispensation

Andel afslag (højre akse)

Kilde: Udlændinge- og Integrationsministeriet

Note: Det er Folketingets Indfødsretsudvalg, der kan give ansøgere om statsborgerskab dispensation for krav til danskkundskaber m.v.

Tallene for 2013 er opgjort pr. 4. oktober 2017. Tallene for 2014-2017 er opgjort pr. 29. september 2017.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

Som det fremgår, blev der i 2017 meddelt afslag

på dispensation fra sprog- og videnskravene

i 96 procent af de sager, som ministeriet

har forelagt udvalget efter cirkulæret, der

er udformet i overensstemmelse med

handicapkonventionen. Under den tidligere

regering var afslagsprocenten i 2014 på 3

procent. Det er utvivlsomt, at praksisændringen

er politisk – i højere grad end retligt – bestemt.

Venstres indfødsretsordfører udtalte således

under førstebehandlingen af et lovforslag i

foråret 2017, at folketingsflertallet i udvalget

var skiftet, så hvor der i den sidste periode blev

meddelt dispensation til praktisk talt alle, var

det nu blevet ”meget, meget vanskeligt at få

dispensation, i hvert fald fra sprogkravene”.

Det skyldtes, at Venstre var enigt med Dansk

Folkeparti i, at ”hvis man ikke kan dansk, så

er man ikke dansker (…)”, hvorved ordføreren

tilføjede, at vi ”giver altså ikke dispensation til

mennesker, der ikke kan dansk”.

I januar 2018 besluttede Folketingets

Indfødsretsudvalg at genbehandle en sag,

hvori ansøgeren var meddelt afslag på

dispensation. Beslutningen om genbehandling

var et resultat af en vurdering fra statens

advokat, Kammeradvokaten, om, at hvis

afslaget på dispensation blev fastholdt, ville

ansøgeren, som led af PTSD, få medhold

ved domstolene i, at vedkommende havde

været udsat for diskrimination på grund af

sit handicap. Ved den lejlighed gav Venstres

indfødsretsordfører over for pressen udtryk

for, at der ville ske ændringer i praksis

og/eller regelgrundlaget. I regeringens

indfødsretsudspil fra maj 2018 foreslås det at

styrke de lægefaglige diagnoser i forbindelse

med behandlingen af ansøgninger om dansk

statsborgerskab ved oprettelse af en ny

enhed i Styrelsen for Patientsikkerhed, som

af Indfødsretsudvalget kan anmodes om en

”second opinion”, hvis der opstår tvivl om

behandlingen af lægeerklæringer.

2.4 PRINCIPIELLE AFGØRELSER PÅ

OMRÅDET

Der er i 2017-18 afsagt tre principielle domme

på statsborgerrettens område:

Højesteret afsagde den 9. maj 2017 dom i

en sygdomssag vedrørende tre ansøgere,

som havde fået afslag på dispensation fra

de almindelige krav til statsborgerskab om

dokumentation af danskkundskaber og

en bestået indfødsretsprøve. Højesteret

udtalte i overensstemmelse med en

tidligere højesteretsdom,

at Danmarks

folkeretlige forpligtelser forudsættes

efterlevet ved Folketingets og Folketingets

Indfødsretsudvalgs udøvelse af skønnet over,

om en ansøger skal opnå statsborgerskab.

Højesteret udtalte desuden, at forbuddet mod

handicapdiskrimination indebærer, at der skal

dispenseres fra kravet om danskkundskaber

m.v., hvis ansøgeren har en langvarig

funktionsnedsættelse, og som følge heraf

ikke er i stand til eller har rimelig udsigt til

at kunne opfylde sprogkrav m.v. Højesteret

afviste imidlertid efter en konkret vurdering

de tre ansøgeres krav om kompensation.

Højesteret fandt ikke, at ansøgerne

havde været udsat for konventionsstridig

forskelsbehandling m.v., ligesom retten

ikke fandt, at de begrundelser, ansøgerne

havde fået for afslagene på dispensation,

var mangelfulde i forhold til Danmarks

internationale forpligtelser.

Højesteret

udtalte om begrundelsesspørgsmålet mere

generelt, at bestemmelsen i Den Europæiske

Konvention om Statsborgerrets artikel 11

er anvendelig i forhold til både afslag på

dispensation, der meddeles af et ministerium

og afslag, der meddeles efter en afgørelse

truffet af Folketingets Indfødsretsudvalg.

Højesteret udtalte, at en begrundelse skal

”have et indhold (retligt og faktuelt), der

giver ansøgeren et rimeligt grundlag for

at bedømme, hvad årsagen til afslaget

på indfødsret er”. Højesteretsdommen

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

vedrørte dispensationsbestemmelserne i

de nu ophævede naturalisationscirkulærer

fra 2006 og 2008. Disse bestemmelser var

ikke – som bestemmelsen i 2013-cirkulæret

og det gældende cirkulære fra 2015 –

udformet i overensstemmelse med FN’s

Handicapkonvention.

Københavns Byret afsagde den 25.

september 2017 dom i en lignende

statsborgerskabssag, hvor Folketingets

Indfødsretsudvalg havde meddelt afslag på

dispensation fra sprog- og videnskravene.

Ansøgeren havde under sagsanlægget mod

Udlændinge- og Integrationsministeriet krævet

godtgørelse, fordi hun havde været udsat for

forskelsbehandling på grund af sit handicap i

strid med Danmarks internationale forpligtelser.

Københavns Byret fandt det godtgjort, at

ansøgeren opfyldte de konventionsmæssige

krav til dispensation, og at hun derfor ved

afslaget på dispensation fra sprogkravet m.v.,

havde været udsat for forskelsbehandling

på grund af sit handicap i strid med Den

Europæiske Menneskerettighedskonventions

artikel 14, jf. artikel 8, FN’s Konvention om

Borgerlige og Politiske Rettigheders artikel

26 og FN’s Handicapkonventions artikler 1,

2, 4 og 5 samt 18. Byretten lagde vægt på, at

Udlændinge- og Integrationsministeriet ikke

havde bestridt, at ansøgeren opfyldte kravene

til dispensation. Retten fandt det imidlertid

ikke godtgjort, at krænkelsen havde påvirket

ansøgeren på en sådan måde, at hun skulle

tilkendes en godtgørelse.

Vestre Landsret afsagde den 5. januar

2018 dom i en statsborgerskabssag, hvor

Folketingets Indfødsretsudvalg havde meddelt

afslag på dispensation fra det såkaldte

selvforsørgelseskrav. Ansøgeren havde på

grund af et handicap ikke kunnet opnå ordinær

beskæftigelse eller uddannelse, men var

placeret i et ressourceforløb, der foreløbig

skulle vare til 2020. Over for Udlændinge- og

Integrationsministeriet havde hun krævet, at

udvalgsbeslutningen blev ophævet og sagen

behandlet igen under korrekt inddragelse af

Danmarks internationale forpligtelser. Desuden

krævede hun at få godtgørelse. Til støtte for sin

sag havde hun anført, at hun ikke kunne opfylde

selvforsørgelseskravet på grund af sit handicap,

og at der derfor skulle dispenseres fra dette

krav. Landsretten fandt, at Indfødsretsudvalgets

vurdering af dispensationsspørgsmålet var

direkte forbundet med spørgsmålet om

optagelse af ansøgeren på et lovforslag om

indfødsrets meddelelse, og dermed måtte den

anses som en del af lovgivningsprocessen. En

domstolsprøvelse heraf var derfor udelukket

efter grundlovens § 21 og 41. Landsretten

afviste desuden godtgørelsespåstanden, idet

retten fandt, at det måtte lægges til grund, at

der var mulighed for, at sagsøgeren kunne opnå

et flexjob og dermed havde rimelig udsigt til at

kunne opfylde selvforsørgelseskravet. På den

baggrund fandt landsretten, at hun befandt sig

i en situation, der var sammenlignelig med den,

som personer uden et tilsvarende handicap

befandt sig i, og hun fandtes således ikke at

have været udsat for handicapdiskrimination.

2.5 INTERNATIONALE ORGANERS

VURDERING AF DANSKE FORHOLD

FN’s Børnekomité kom den 29. september

2017 med en række anbefalinger til

Danmarks indsats for børn og unge.

Komitéen anbefalede bl.a., at Danmark giver

alle statsløse børn, der er født i Danmark,

statsborgerskab ved fødslen.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 3

MENNESKERETTEN

3.1 KORT OM DEN INTERNATIONALE

RAMME

Verdenserklæringen om Menneskerettig-

hederne fastslår princippet om, at enhver har

ret til et statsborgerskab, og at ingen vilkårligt

må nægtes retten til at skifte statsborgerskab

eller fratages sit statsborgerskab.

Det er således et grundlæggende

menneskeretligt princip, at enhver har ret til et

statsborgerskab, og at statsløshed skal undgås.

Der er imidlertid ikke sikkerhed for, at enhver

får et statsborgerskab, og at statsløshed ikke

opstår allerede fra fødslen. Det skyldes blandt

andet, at den enkelte stat ifølge international

ret selv kan bestemme, om den primært vil

tildele statsborgerskab på grundlag af det

såkaldte afstamningsprincip (ius sanguinis),

hvorved et statsborgerskab ”arves” fra

forældrene, eller på grundlag af det såkaldte

territorialprincip (ius soli), hvorved fødsel på

territoriet giver ret til statsborgerskab – enten

ved fødslen eller senere under visse nærmere

angivne betingelser. Når staterne anvender

forskellige tildelingsprincipper, kan der opstå

både tilfælde af dobbelt statsborgerskab og

statsløshed.

Det har således ikke været så let at få

gennemført princippet om enhvers ret til

et statsborgerskab i de store menneske-

rettighedskonventioner. Staterne er meget

utilbøjelige til at fraskrive sig retten til selv

at bestemme, hvem der skal være deres

statsborgere, og international ret anerkender, at

staterne som udgangspunkt selv har denne ret.

Ingen af de internationale konventioner med

undtagelse af den regionale amerikanske

menneskerettighedskonvention indeholder

en bestemmelse om, at enhver har ret

til et statsborgerskab. FN’s Konvention

om Borgerlige og Politiske Rettigheder

og FN’s Børnekonvention

fastslår dog,

at ethvert barn har ret til at erhverve et

statsborgerskab. Andre konventioner

forbyder diskrimination på statsborgerrettens

område, blandt andre FN’s Konvention om

Afskaffelse af Alle Former for Diskrimination

mod Kvinder (kvindekonventionen),

FN’s Konvention om Afskaffelse af

Alle Former for Racediskrimination

(racediskriminationskonventionen) og FN’s

Konvention om Rettigheder for Personer

med Handicap (handicapkonventionen). FN

har desuden vedtaget flere konventioner og

konventionsbestemmelser, der skal beskytte

statsløse og forhindre statsløshed. Blandt

de vigtigste kan nævnes FN’s Konvention

om Statsløse Personers Retsstilling fra 1954

(1954-konventionen) og FN’s Konvention

om Begrænsning af Statsløshed fra 1961

(1961-konventionen).

1954-konventionen om statsløse personers

retsstilling indeholder en bestemmelse om,

at deltagerstater så vidt muligt skal lette

statsløse personers optagelse i samfundet og

opnåelse af statsborgerskab.

Staterne skal

navnlig på enhver måde bestræbe sig på at

fremskynde behandlingen af ansøgninger om

statsborgerskab og nedsætte afgifterne for og

omkostningerne ved sagernes behandling til

det mindst mulige. En lignende bestemmelse

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

findes i FN’s Konvention om Flygtninges

Retsstilling (flygtningekonventionen) fra 1951.

1961-konventionen om begrænsning af

statsløshed indeholder bestemmelser,

som forpligter deltagerstaterne til at tildele

statsborgerskab til personer, der er født på

deres territorium, og som ellers ville blive

statsløse. Ligeledes indeholder konventionen

en række forbud mod fratagelse af

statsborgerskab, hvis det fører til statsløshed.

FN’s Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR)

har siden 2011, da 1961-konventionen

kunne fejre 50-årsdagen for sin underskrift,

stået for en række tiltag til bekæmpelse af

statsløshed. Blandt andet er der udstedt

en række retningslinjer om beskyttelse

af statsløse personer og begrænsning af

statsløshed.

Desuden har UNHCR opfordret

FN-medlemsstaterne til at ratificere

statsløshedskonventionerne, hvilket har

medført en markant stigning i antallet af

lande, der nu er forpligtede af både 1954- og

1961-konventionen.

Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention indeholder ikke en bestemmelse

om retten til et statsborgerskab. Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol

har dog i flere sager peget på muligheden

for, at vilkårlig fratagelse eller nægtelse af

statsborgerskab vil kunne rejse spørgsmål

efter konventionens artikel 8 om retten til

respekt for privatlivet på grund af indvirkningen

på individets privatliv og navnlig i lyset af

international rets bestræbelser på at undgå

statsløshed.

I sagen

Genovese mod Malta

fra oktober

2011 fastslog Den Europæiske Menneske-

rettighedsdomstol, at afslag på statsborgerskab

kan rejse spørgsmål efter Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions artikel 8

på grund af den indvirkning, det har på en

persons privatliv. Domstolen bemærkede,

at privatlivsbegrebet er tilstrækkeligt bredt

til at kunne rumme aspekter af en persons

sociale identitet, og selv om afslaget på

statsborgerskab i den konkrete sag ikke

krænkede konventionens artikel 8, så havde

det en sådan betydning for ansøgerens

sociale identitet, at det faldt inden for

anvendelsesområdet for artikel 8. Det betød,

at konventionens artikel 14 om forbud mod

diskrimination blandt andet på grundlag af

fødsel henholdsvis i og uden for ægteskab

fandt anvendelse. Da ansøgeren ikke havde

ret til sin fars statsborgerskab med den

begrundelse, at han var født uden for ægteskab,

og da der ikke fandtes nogen objektiv og

rimelig begrundelse for at forskelsbehandle

børn født henholdsvis i og uden for ægteskab

i relation til retten til en fars statsborgerskab,

udgjorde forskelsbehandlingen efter

Domstolens opfattelse diskrimination i strid

med konventionens artikel 14, jf. artikel 8.

Europarådet har gjort et stort arbejde på

statsborgerrettens område. Rådet har

vedtaget konventioner om statsborgerskab

og afgivet en lang række anbefalinger om

gennemførelsen af retten til et statsborgerskab.

En de vigtigste konventioner, som Danmark

har tiltrådt, er Den Europæiske Konventionen

om Statsborgerret fra 1997 (Europarådets

Statsborgerretskonvention). Konventionen

fastsætter regler om statsborgerskabs

erhvervelse og fortabelse, og den bygger på

de grundlæggende principper, at enhver har

ret til et statsborgerskab, og at statsløshed skal

undgås. Europarådet vedtog endvidere i 2009

konventionen om undgåelse af statsløshed

i relation til statssuccession.

Danmark har

hverken ratificeret eller underskrevet denne

konvention.

Det skal tilføjes, at selv om EU ikke har fået

overdraget kompetence på statsborgerrettens

område, så skal medlemsstaterne også på

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

dette område under visse omstændigheder

handle i overensstemmelse med EU-retten.

Dette er fastslået i flere principielle domme

fra EU-Domstolen, blandt andre

Rottmann

fra

2010.

Rottmann-dommen handler om en

østrigsk statsborger, Janko Rottmann, som

havde erhvervet tysk statsborgerskab ved

naturalisation og derved fortabt sit østrigske

statsborgerskab. Efterfølgende fik de tyske

myndigheder oplyst, at Rottmann var sigtet

for bedrageri i Østrig. Da Rottmann ikke havde

oplyst noget om sigtelsen, da han ansøgte

om statsborgerskab, og således havde fortiet

en afgørende oplysning, besluttede de tyske

myndigheder, at hans tyske statsborgerskab

skulle tilbagekaldes på grund af svig. Ved

tilbagekaldelsen ville Rottmann også fortabe

sit unionsborgerskab.

Spørgsmålet til EU-

Domstolen var, om EU-retten var til hinder for

en sådan tilbagekaldelse. Domstolen udtalte,

at unionsborgerskabet tilsigter at udgøre den

grundlæggende status for medlemsstaternes

statsborgere, og den fandt det klart, at

Rottmann var i en situation, der efter sin natur

og sine konsekvenser var omfattet af EU-retten.

Som følge deraf skal medlemsstaterne ved

udøvelsen af deres kompetence vedrørende

statsborgerskab overholde EU-retten.

Principielt fandt Domstolen det ikke

udelukket, at en medlemsstat kunne

tilbagekalde et statsborgerskab, der var

erhvervet ved svig – heller ikke selv om

den pågældende statsborger derved ville

fortabe sit unionsborgerskab. Domstolen

forudsatte imidlertid, at de nationale domstole

undersøgte, om tilbagekaldelsesafgørelsen

overholdt EU-rettens proportionalitetsprincip

for så vidt angår virkningerne af tilbage-

kaldelsen for den berørte person, herunder

om vedkommende havde mulighed

for at generhverve sit statsborgerskab i

hjemmedlemsstaten.

Det skal bemærkes, at Domstolen præciserede,

at princippet om overholdelse af EU-retten,

herunder proportionalitetsprincippet, gælder

for både staten, der har tildelt en person

sit statsborgerskab (ved naturalisation) og

hjemstaten. For hjemstaten gælder det i

relation til afgørelsen af spørgsmålet om

muligheden for at generhverve det oprindelige

statsborgerskab.

3.2 KORT OM DE DANSKE REGLER PÅ

OMRÅDET

Danmark fik sin første generelle lov om

erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab

i 1898. Loven byggede på grundloven af 1849,

der indeholdt en bestemmelse, som svarer

til den, vi stadig i dag finder i grundloven, om,

at udlændinge kun kan få statsborgerskab

(indfødsret) ved lov.

Tildelingen af statsborgerskab kan ske ved

både generel lov og ved en konkret lov, hvori

udlændinge oplistes ved navns nævnelse i

lovforslaget og tildeles statsborgerskab ved

lovforslagets vedtagelse.

De tre generelle indfødsretslove vi har vedtaget

i Danmark, indfødsretslovene af 1898, 1925 og

1950, bestemte alle, at efterkommere kunne

anses som danske ved myndighedsalderens

indtræden (ifølge 1950-loven dog først, når de

afgav en erklæring om deres ønske om det til

Statsforvaltningen).

Reglen om efterkommernes retskrav på

statsborgerskab blev modificeret med

virkning fra 2000 og ophævet i 2004. Ifølge

bemærkningerne til 2004-lovforslaget

var et folketingsflertal af den opfattelse,

at der med udviklingen i Danmarks

befolkningssammensætning ikke længere var

den fornødne sikkerhed for, at de personer,

som var omfattet af erklæringsreglen, altid

var integreret på det niveau, som måtte være

en forudsætning for at få statsborgerskab.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

Flertallet fandt det mest hensigtsmæssigt,

at Folketinget også i disse sager tildelte

statsborgerskab ved konkret lovgivning

– og stillede de samme betingelser til

efterkommere som til indvandrere. Der

blev således ikke længere taget hensyn til

efterkommernes socialisering gennem deres

opvækst i Danmark. En lovændring i 2014

gjorde det dog igen muligt for efterkommere at

erhverve indfødsret ved erklæring, men reglen

herom blev (igen) ophævet med virkning fra 1.

marts 2016.

Blandt andre væsentlige ændringer af

indfødsretsloven kan nævnes ændringen fra

2014, som betød, at dobbelt statsborgerskab

accepteres med virkning fra 1. september

2015.

Sideløbende med ændringerne af

indfødsretsloven er kravene til at

opnå statsborgerskab efter ansøgning

(naturalisation) blevet strammet i 2002, 2005,

2008 og 2015. Kravene har traditionelt været

bestemt ved aftale i først Rigsdagens og senere

Folketingets Indfødsretsudvalg. I de senere

år er kravene aftalt af et flertal af Folketingets

partier. Kravene kan således ikke findes i en

lov, men den politiske aftale er offentliggjort

i form af et cirkulære om naturalisation

(naturalisationscirkulæret).

I naturalisationscirkulæret stilles der en række

krav om, at en ansøger ikke må have gæld

til det offentlige, skal være selvforsørgende,

ikke må have begået kriminalitet og skal have

kendskab til det danske sprog og viden om

danske samfundsforhold med videre. Navnlig

selvforsørgelseskravet og sprogkravet, som

har et højere niveau i Danmark end i noget

andet europæisk land, har bevirket, at mange

udlændinge ikke har kunnet blive danske

statsborgere.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 4

NEDSÆTTELSE AF EN

STATSBORGERSKABSKOMMISSION

4.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: ØGET

INTERNATIONAL REGULERING PÅ

STATSBORGERRETSOMRÅDET

Som nævnt er den menneskeretlige

regulering på statsborgerrettens område

øget i nyere tid, særligt med vedtagelsen af

konventioner i Europarådet i 1997 og 2009

og nyere retspraksis fra Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol og EU-

Domstolen.

4.2 DANSKE FORHOLD: INGEN

REFORMERING AF STATSBORGER-

RETTEN SIDEN 1950

Der er gennem tiden gennemført en række

ændringer af indfødsretslovgivningen, som

har bragt den i bedre overensstemmelse

med menneskeretten, blandt andet

om børns lige adgang til at erhverve

begge forældres statsborgerskab og om

dobbelt statsborgerskab. Ikke alle regler i

indfødsretsloven er dog blevet afstemt efter

hinanden eller tilpasset det moderne samfund.

4.3 KONKLUSION

Den danske indfødsretslovgivning har som

nævnt ikke siden 1950 været underkastet

en mere overordnet omfattende analyse til

sikring af, at den svarer til nutidens behov og i

det hele lever op til Danmarks internationale

forpligtelser i forhold til statsborgerskab.

Derfor er der efter Institut for Menneske-

rettigheders opfattelse behov for, at der

nedsættes en indfødsretskommission

bestående af blandt andre folketings-

medlemmer, repræsentanter for myndigheder

og flygtninge- og indvandrerorganisationer

samt Advokatrådet, eksperter m.fl. Formålet

med en sådan kommission skal være

at komme med forslag til en ny samlet

indfødsretslovgivning tilpasset nutidens forhold

og udarbejdet i overensstemmelse med

Danmarks internationale forpligtelser i forhold

til statsborgerskab.

ANBEFALING

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen:

• nedsætter en lovforberedende indfødsrets-

kommission, der skal komme med

forslag til en reform af lovgivningen om

statsborgerskab.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

KAPITEL 5

BESKYTTELSE MOD STATSLØSHED FRA FØDSLEN

5.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: ENHVER HAR RET TIL ET

STATSBORGERSKAB

Det er som anført ovenfor under afsnit 3.1.

et grundlæggende menneskeretligt princip,

at enhver har ret til et statsborgerskab, og

at statsløshed skal undgås. Alligevel er der

ikke sikkerhed for, at statsløshed ikke opstår

allerede fra fødslen, bl.a. fordi staterne

anvender forskellige tildelingsprincipper,

f.eks. kan et barn blive statsløst, hvis det

fødes i land, der tildeler statsborgerskab

efter det såkaldte afstamningsprincip (et ius

sanguinis-land) af forældre fra et land, der

tildeler statsborgerskab efter det såkaldte

territorialprincip (ius soli-land).

Statsløshed kan også opstå af en række andre

grunde som for eksempel i forbindelse med

opløsning af stater, hvilket for eksempel

borgere fra det tidligere Sovjetunionen og

Eksjugoslavien har oplevet. Statsløshed

kan også skyldes etnisk diskrimination og

kønsdiskrimination – en del romaer er for

eksempel statsløse, og børn kan blive statsløse

i lande, hvor enten kvinder eller mænd, under

visse omstændigheder, ikke kan overføre deres

statsborgerskab til deres børn.

De internationale konventioner tager først og

fremmest sigte på at forebygge, at statsløshed

opstår ved fødslen.

Børnekonventionen bestemmer, at et barn fra

fødslen har ret til at opnå et statsborgerskab.

Deltagerstaterne skal sikre gennemførelsen

af denne ret i overensstemmelse med deres

nationale lovgivning og deres forpligtelser

ifølge relevante internationale instrumenter på

dette område, især hvis barnet ellers vil blive

statsløst.

Statsløsekonventionen fra 1961 forpligter

Danmark til at give statsborgerskab til

personer, der er født på dansk territorium,

og som ellers ville blive statsløse. Stats-

borgerskabet kan gives ved fødslen i

henhold til lov eller senere efter ansøgning.

I sidstnævnte tilfælde kan staten stille op

til fire betingelser: 1) at ansøgning indgives

inden for et bestemt tidsrum, der senest kan

begynde ved 18-årsalderen og tidligst ophøre

ved 21-årsalderen, 2) at ansøger har haft

fast bopæl/ophold i staten i en vis periode,

der højst må være 5 år umiddelbart forud

for ansøgningens indgivelse eller 10 år i alt,

3) at ansøger ikke er fundet skyldig i nogen

forbrydelse mod staten eller er blevet idømt

fængselsstraf på 5 år eller mere for en strafbar

handling, og 4) at ansøger altid har været

statsløs.

UNHCR’s retningslinjer om statsløshed

indeholder fortolkningsbidrag til konventionen,

men er ikke juridisk bindende for staterne. I

retningslinje nr. 4 vedrørende konventionens

artikler 1-4

anføres det blandt andet, at børne-

konventionens bestemmelser udgør vigtige

fortolkningsbidrag for 1961-konventionen, og

at det følger af børnekonventionen, at et barn

ikke bør udsættes for statsløshed i en længere

periode, men bør få et statsborgerskab ved

eller så hurtigt som muligt efter fødslen.

En stat er dog ikke forpligtet til at give

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

statsborgerskab til et barn, som fødes statsløs

på statens territorium, hvis barnet har ret til

forældrenes statsborgerskab ved registrering

eller erklæring. Det gælder dog kun, hvis

barnet kan få forældrenes statsborgerskab

umiddelbart efter fødslen, og staten ikke på et

skønsmæssigt grundlag kan afslå tildelingen af

statsborgerskab.

For flygtninges børn vil forældrenes flygtninge-

status være til hinder for, at de kan kontakte

oprindelseslandets myndigheder. Hvis

børnene ikke automatisk får en af forældrenes

statsborgerskab, vil de være statsløse i den

forstand, at ingen stat i medfør af sin lovgivning

anser dem som sine statsborgere. I så fald

gælder garantierne i statsløsekonventionen,

således at de pågældende har ret til værts-

landets statsborgerskab.

Får de derimod

automatisk forældrenes statsborgerskab, er

de ikke omfattet af statsløsekonventionen fra

1961, men kan være faktisk statsløse, da de i

realiteten ikke har et land, der beskytter dem.

Slutakten til Statsløsekonventionen anbefaler,

at sådanne personer så vidt muligt behandles

som statsløse personer.

I UNHCR’s retningslinje nr. 4 slås det endvidere

fast, at kravet om ”habitual residence” (fast

bopæl/ophold i staten), som konventionen

tillader, skal forstås som et krav om ”stabilt,

faktisk ophold” og ikke skal ses som et udtryk

for et krav om lovligt ophold eller en formel

opholdsret. Det præciseres, at konventionen

ikke tillader stater at stille krav om ”lovligt

ophold”.

Endelig anføres det i de pågældende

retningslinjer, at staterne skal informere berørte

forældre om, hvordan de søger statsborgerskab

til deres børn, som ellers vil blive statsløse eller

vil have et uafklaret statsborgerskabsforhold.

Europarådets statsborgerretskonvention

bestemmer blandt andet, at en deltagerstat

skal lovgive således, at statsborgerskab

erhverves af børn, der er født på statens

territorium, og som ikke ved fødslen

erhverver statsborgerskab i nogen anden

stat. Statsborgerskabet skal kunne erhverves

automatisk ved fødslen i henhold til lov

eller senere efter ansøgning. Det kan efter

konventionen bestemmes, at ansøgning kun

kan indgives af personer med fast lovligt ophold

i staten i en periode på højst 5 år umiddelbart

forud for indgivelse af ansøgningen.

5.2 DANSKE FORHOLD:

DANSK LOVGIVNING SIKRER

MINIMUMSBESKYTTELSE MOD

STATSLØSHED

Danmark har gennemført sine forpligtelser efter

børnekonventionen i naturalisationscirkulæret.

Efter cirkulæret kan børn, der er født statsløse

i Danmark, optages på et lovforslag om

indfødsretsmeddelelse uden at opfylde de

betingelser, som stilles for denne procedure.

Det er dog et krav, at de pågældende søger

indfødsret, inden de fylder 18 år, og at de har

folkeregisteradresse her i landet.

Danmarks forpligtelser efter statsløse-

konventionen fra 1961 er ligeledes gennemført

i naturalisationscirkulæret. Cirkulæret giver

personer, som er født statsløse i Danmark

og altid har været statsløse, ret til dansk

indfødsret, dog således at der stilles alle de

betingelser, som det er tilladt at stille efter

konventionen. De pågældende skal således

søge om indfødsret mellem det fyldte 18.

og 21. år, og de må ikke være fundet skyldig

i nogen forbrydelse mod statens sikkerhed,

ikke være idømt fængselsstraf på 5 år eller

derover for en strafbar handling, at de skal

aktuelt have bopæl i Danmark og derudover

have haft fast bopæl her i landet i 5 år

umiddelbart forud for ansøgningens indgivelse

eller 8 år i alt.

Reglen om ’fast bopæl’ skal

forstås i overensstemmelse med kravet i

statsløsekonventionen fra 1961 om ’habitual

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

residence’, det vil sige, som ovenfor nævnt, et

stabilt faktisk ophold.

Reglerne om herfødte statsløse personers

retskrav på dansk indfødsret er således ikke

fastsat ved lov, men alene i naturalisations-

cirkulæret. Dette kan være problematisk,

blandt andet fordi der ikke er enighed mellem

Folketingets partier om kun at stille de

betingelser, der nævnes i statsløsekonventionen

fra 1961. Uenigheden har i tre tilfælde ført til, at

ansøgninger fra herfødte statsløse personer har

været offentligt drøftet.

FN’s Børnekomité anbefalede i september

2017 Danmark at give alle herfødte statsløse

børn dansk statsborgerskab ved fødslen.

Mange andre lande har gennemført en

ordning, hvorefter de automatisk ved fødslen

giver deres statsborgerskab til børn, som

er født på deres territorium, hvis børnene

ikke ved fødslen erhverver – eller eventuelt

ikke har ret til at erhverve – et andet lands

statsborgerskab. Denne tilgang sikrer en

mere effektiv opfyldelse af bestemmelserne

i statsløsekonventionen fra 1961 og i

børnekonventionen om staternes forpligtelse til

at give deres statsborgerskab til personer, der

er født på deres territorium, og som ellers ville

blive statsløse.

Ifølge Danmarks Statistik er der i Danmark

mere end 500 personer, som er født i Danmark

og er statsløse, jf. oversigten nedenfor i figur

4. Stort set alle må formodes at ville få dansk

statsborgerskab, hvis de ansøgte om det.

Tallene stammer fra Danmarks statistik.

FIGUR 4: STATSLØSE FØDT I DANMARK, 2008-2017

Antal statsløse

900

823

800

700

600

760

528

500

400

300

200

100

468

383

303

233

195

311

434

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Under 21 år

Over 21 år

Kilde: Danmarks Statistik

Note: FN's Børnekonvention og FN's Konvention om Begrænsning af Statsløshed fra 1961 giver statsløse personer født i Danmark ret til

dansk statsborgerskab. Dog kan der efter 1961-konventionen i begrænset omfang opstilles betingelser for adgangen til statsborgerskab.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

5.3 KONKLUSION

Instituttet antager, at en af grundene til, at der

er et så relativt stort antal herfødte statsløse

børn og unge, som er forblevet statsløse, er,

at de selv og/eller deres forældre ikke har

kendskab til deres konventionsmæssige krav på

dansk statsborgerskab.

Institut for Menneskerettigheder finder, at

Danmarks internationale forpligtelser til at

undgå statsløshed mest effektivt vil kunne

gennemføres ved lovgivning, der sikrer, at

herfødte statsløse børn automatisk erhverver

dansk indfødsret ved fødslen. Dette svarer til,

hvad FN’s Børnekomité har anbefalet.

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler

derfor, at regeringen:

• tager initiativ til at ændre indfødsretsloven, så

børn, som er født i Danmark, automatisk får

dansk statsborgerskab ved fødslen, hvis de

ikke får – eller ved registrering eller erklæring

kan få – statsborgerskab i et andet land.

• indtil en lovændring kan gennemføres,

giver individuel vejledning, så forældre til

et herfødt statsløst barn straks ved barnets

fødsel orienteres om barnets ret til indfødsret

og om, hvordan forældrene ansøger herom,

og så en herfødt statsløs ung modtager

tilsvarende information ved det fyldte 18. år.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

KAPITEL 6

EFTERKOMMERES ADGANG TIL DANSK

STATSBORGERSKAB

6.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: LEMPELIG ADGANG TIL

STATSBORGERSKAB FOR PERSONER

FØDT OG/ELLER OPVOKSET I STATEN

Enhver har ret til et statsborgerskab.

Statsborgerskab opnås normalt ved, at

staterne i deres lovgivning giver børn

statsborgerskab ved fødslen enten efter det

såkaldte afstamningsprincip eller det såkaldte

territorialprincip (se om principperne ovenfor

under afsnit 3.1). Børn med et fremmed

statsborgerskab har ikke et menneskeretligt

krav på selv at kunne søge om og få en

værtsstats statsborgerskab.

Europarådet (Ministerkomitéen) anbefaler

imidlertid, at staterne letter erhvervelsen af

statsborgerskab for børn med lovligt ophold

på deres territorium, særligt hvis børnenes

forældre også er født i den pågældende

stat.

Europarådet anbefaler også, at børn

af en vis modenhed selv skal kunne søge om

statsborgerskab, eventuelt med støtte fra en

repræsentant.

Ydermere anbefaler Europarådet:

• at staterne behandler børn, som i praksis

er ”statsløse”, fordi de vokser op i et andet

land end det, hvori de har statsborgerskab,

på samme måde som børn, der retligt set er

statsløse,

• at staterne ikke stiller særlige krav

til adoptionsbørns erhvervelse af

statsborgerskab, og

• at staterne ikke erklærer børn, som i god

tro har været behandlet som statsborgere

igennem en vis periode, for ikke-

statsborgere.

Den europæiske konvention om statsborgerret

pålægger deltagerstaterne at lette

erhvervelsen af deres statsborgerskab for en

række persongrupper med særlig tilknytning til

staten, herunder:

• udenlandske adoptivbørn,

• personer, som er født i staten og har lovligt og

fast ophold der, og

• personer, som inden det fyldte 18. år har haft

lovligt og fast ophold i staten.

6.2 DANSKE FORHOLD: INGEN LEMPELIG

ADGANG TIL STATSBORGERSKAB FOR

EFTERKOMMERE

Den danske indfødsretslov blev 1. juli 2014

ændret, således at børn af en dansk far,

mor eller medmor, der er født efter denne

dato, erhverver dansk statsborgerskab ved

fødslen.

Børn, der er født af danske forældre

før 1. juli 2014, har ret til statsborgerskab

(efter ansøgning), uden at der stilles særlige

betingelser, herunder om ophold i landet.

Udenlandske børn under 12 år, der

adopteres af danske forældre ved en dansk

adoptionsbevilling (eller ved en særligt

anerkendt udenlandsk adoptionsbevilling),

erhverver dansk statsborgerskab ved

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

adoptionen.

Andre adoptivbørn, herunder

ældre udenlandske adoptivbørn og

stedbarnsadopterede børn, skal ansøge

om statsborgerskab og opfylde en række

betingelser.

Hittebørn anses, indtil andet oplyses, for at

have dansk statsborgerskab.

Udenlandske børn vil i øvrigt normalt kunne

få dansk statsborgerskab sammen med

deres forældre, hvis disse får statsborgerskab

efter ansøgning (ved naturalisation).

Kan

forældrene imidlertid ikke opfylde kravene,

eller ønsker de ikke at ansøge om dansk

statsborgerskab, kan deres børn ikke opnå

”afledt indfødsret” gennem forældrene, og de

kan normalt heller ikke selv ansøge om dansk

statsborgerskab.

Det almindelige alderskrav ved ansøgning er

18 år, og det kan kun fraviges i tilfælde, hvor

et barn ikke har (en teoretisk) mulighed for

at opnå statsborgerskab som biperson til en

forælder, der søger om statsborgerskab. Det

afgørende er forældrenes ansøgningsmulighed

– ikke om de rent faktisk kan kvalificere sig til

af få statsborgerskab. Kun i de tilfælde, hvor

forældrene ikke kan søge efter lovgivningen,

for eksempel fordi de allerede er danske

statsborgere, kan barnet selv optræde som

ansøger.

Mange udenlandske børn vil således

være afskåret fra at få dansk statsborgerskab, så

længe de er børn. Det gælder også flygtninges

børn, også selv om de er født her i landet og i

praksis er statsløse, idet de i realiteten ikke har

noget andet land, der kan yde dem beskyttelse.

De må således vente til de er 18 år, før de får

ret til at ansøge om dansk statsborgerskab,

og til den tid vil de, selv om de er født og/

eller opvokset her i landet, skulle opfylde alle

de almindelige betingelser for at kunne opnå

statsborgerskab ved naturalisation.

6.3 KONKLUSION

Den danske lovgivning om efterkommeres

adgang til statsborgerskab er meget restriktiv

sammenlignet med lovgivningen i europæiske

lande, vi normalt sammenligner os med, der

ofte tager ansvaret for personer, der er født og/

eller vokset op på deres territorium.

Danmark har ikke, som mange andre lande,

efterkommet internationale anbefalinger om

at give udenlandske børn ret til selvstændigt

at søge og erhverve statsborgerskab. Til

sammenligning kan nævnes, at børn med

permanent ophold i Sverige har kunnet opnå

statsborgerskab siden 2001 ved at afgive en

erklæring om, at de ønsker at blive svenske

statsborgere. Det oprindelige opholdskrav på

fem år er nu nedsat til tre år.

Børnene kan

således starte i børnehave eller skole som

statsborgere og som sådanne deltage på lige

fod med deres kammerater, for eksempel i

udlandsrejser. Institut for Menneskerettigheder

finder, at det vil kunne have en inkluderende

virkning, hvis herboende udenlandske børn selv

ville kunne ansøge om dansk statsborgerskab,

eventuelt med støtte fra en repræsentant.

I forhold til opfyldelsen af Danmarks

internationale forpligtelser er det et problem,

at Danmark ikke har lempet adgangen til

dansk statsborgerskab for indvandreres

efterkommere. Danmark er, som nævnt, efter

Europarådets statsborgerretskonvention,

forpligtet til at lette erhvervelsen af

statsborgerskab for personer, som er født her i

landet eller kommet hertil som børn.

For personer, der som børn har opholdt

sig her i landet i mere end ni år, findes

der ingen lempelser i adgangen til dansk

statsborgerskab. Naturalisationscirkulærets

regel om, at personer, der er kommet til

Danmark før 15-årsalderen, kan ansøge om

indfødsret allerede ved 18-årsalderen, vil være

uden betydning, for de pågældende vil allerede

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

opfylde det almindelige opholdskrav. De skal

derudover opfylde alle de andre generelle krav

til naturalisation.

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen:

• fremsætter forslag om ændring af

indfødsretslovgivningen, så erhvervelsen af

dansk indfødsret lettes for alle ansøgere, som

enten er født her eller har haft fast og lovligt

ophold her i landet i en nærmere fastsat

periode, før de er fyldt 18 år.

• fremsætter forslag om at ændre

indfødsretslovgivningen, så alle

adoptivbørn, herunder adoptivbørn over 12

år og stedbarnsadopterede børn, får dansk

statsborgerskab automatisk ved adoptionen

eller eventuelt efter ansøgning således, at

der som udgangspunkt ikke stilles særlige

krav til børnenes erhvervelse af dansk

statsborgerskab.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 7

STATSBORGERSKAB TIL FLYGTNINGE OG

STATSLØSE

7.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: LETTERE ADGANG TIL

STATSBORGERSKAB

Flygtninge og statsløse personer har et særligt

behov for at kunne få statsborgerskab i deres

værtsstat, fordi de ikke kan regne med en anden

stats, normalt oprindelsesstatens, beskyttelse.

Derfor er der både i flygtningekonventionen og

statsløsekonventionen indsat en bestemmelse

om, at deltagerstater så vidt muligt skal

lette henholdsvis flygtninges og statsløse

personers optagelse i samfundet og adgang til

statsborgerskab ved naturalisation.

Staterne

skal navnlig på enhver måde bestræbe sig på at

fremskynde behandlingen af ansøgninger om

statsborgerskab og nedsætte afgifterne for og

omkostningerne ved sagernes behandling til

det mindst mulige.

Bestemmelser om at lette flygtninge og

statsløses adgang til statsborgerskab findes

også i andre konventioner, blandt andet

Europarådets Statsborgerretskonvention.

Herefter skal medlemsstaterne give personer

med lovligt og fast ophold på deres territorium

mulighed for at opnå statsborgerskab ved

naturalisation. Medlemsstaterne kan stille

forsvarlige betingelser for naturalisationen,

navnlig med hensyn til integration. Staterne må

højst kræve en opholdsperiode på 10 år, før en

ansøgning om statsborgerskab kan indgives.

7.2 DANSKE FORHOLD: MINIMAL

LETTELSE AF OPHOLDSKRAV

Udlændinge, herunder flygtninge og statsløse

personer, kan opnå dansk statsborgerskab

ved naturalisation, hvis de opfylder en række

krav, som fremgår af cirkulæreskrivelsen om

naturalisation.

En ansøger skal underskrive tro og love-

erklæringer, hvor ansøgeren lover troskab

og loyalitet over for Danmark og det danske

samfund samt erklærer at ville overholde dansk

lovgivning og respektere grundlæggende

danske retsprincipper. Ansøgeren skal

desuden som udgangspunkt have permanent

opholdstilladelse og bopæl i Danmark samt

have opholdt sig uafbrudt i Danmark i otte

år, hvis ansøgeren er statsløs eller flygtning,

mens der for andre ansøgere kræves ni års

uafbrudt ophold. Ansøgere, som har begået

kriminalitet, kan enten være helt afskåret fra

at få statsborgerskab, eller også skal de vente

en tid, karenstiden, hvis længde afhænger af

den idømte straf (fra fire og et halvt år til 30

år). Relativt små bøder, ned til 3000 kr., er til

hinder for, at personen kan blive optaget på et

lovforslag om indfødsrets meddelelse i fire og

et halvt år (regnet fra gerningstidspunktet).

Cirkulæreskrivelsen om naturalisation kræver

endvidere, at ansøgere ikke har forfalden gæld

til det offentlige, og at de er selvforsørgende,

hvilket indebærer, at de ikke må have modtaget

hjælp fra det offentlige efter lov om aktiv

socialpolitik eller integrationsloven inden for

det seneste år. Desuden stilles der krav om, at

de har været selvforsørgende – altså ikke har

modtaget ydelser efter de to nævnte love – i

fire og et halvt år ud af de seneste fem år.

Endelig skal ansøgere om indfødsret bestå

en indfødsretsprøve og derved dokumentere

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

kendskab til danske samfundsforhold,

dansk kultur og historie. Danskkundskaber

kan dokumenteres ved enten at bestå

danskuddannelsernes Prøve i Dansk 3 eller

en anden af de prøver, som er angivet i et

bilag til naturalisationscirkulæret, herunder

folkeskolens afsluttende prøver efter 9. eller

10. klasse med et karaktergennemsnit på 02

i danskdisciplinerne (efter 7-trinsskalaen).

Ansøgere, som opfylder selvforsørgelseskravet,

og som ved fremsættelsen af et lovforslag

om indfødsrets meddelelse i de seneste ni år

ikke har modtaget hjælp efter aktivloven eller

integrationsloven i en periode på sammenlagt

seks måneder eller mere, skal ”kun” have

bestået danskuddannelsernes Prøve i Dansk 2.

Folketingets Indfødsretsudvalg kan dispensere

fra sprog- og videnskravene, hvis en ansøger

er lægeligt diagnosticeret med en langvarig

fysisk, psykisk, sensorisk eller intellektuel

funktionsnedsættelse og som følge heraf ikke

er i stand til – eller har rimelig udsigt til – at

kunne opfylde kravene.

7.3 KONKLUSION

Ifølge sprogskolerne er der en række

ansøgergrupper, som kan være afskåret fra at

opfylde sprogkravene. Det kan bl.a. skyldes,

at de er analfabeter eller kun har en kort

skolebaggrund. Det kan også skyldes, at de

ikke er kendte med det latinske alfabet eller

ganske enkelt, at de ikke har let ved at lære et

fremmedsprog.

Det danske selvforsørgelseskrav og sprogkrav

hører til blandt de strengeste i Europa. Prøven

i Dansk 3 svaret til en prøve på niveau B2 i

den fælles europæiske referenceramme for

sprog.

Det betyder ifølge sprogskolerne, at

der vil være grupper af udlændinge, som af

forskellige grunde ikke kan opfylde sprogkravet

(og videnskravet), og som derfor vil være

afskåret fra at opnå dansk statsborgerskab.

Blandt disse grupper kan også være statsløse

indvandrere og flygtninge, som Danmark er

konventionsmæssigt forpligtet til at give en

lempeligere adgang til statsborgerskab.

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen:

• tager initiativ til at ændre

indfødsretslovgivningen, så små bøder

ikke uden videre kan afskære ansøgere fra

at få statsborgerskab i uforholdsmæssigt

lang tid, og så forsørgelseskrav samt

sprog- og videnskrav ikke uden videre kan

udelukke sårbare grupper fra at opnå dansk

statsborgerskab.

• tager initiativ til at ændre

indfødsretslovgivningen, så Danmarks

internationale forpligtelser om at lette

flygtninges og statsløse personers optagelse

i samfundet og adgang til statsborgerskab

reelt gennemføres, således at det

bliver muligt at fravige andre krav end

opholdskravet.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 8

DISPENSATION FRA KRAV TIL STATSBORGERSKAB

8.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: LIGEBEHANDLING AF

PERSONER MED HANDICAP

FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske

Rettigheder fastslår, at alle mennesker er

lige for loven og berettigede til lovens lige

beskyttelse uden forskelsbehandling af

nogen grund. Konventionen opregner en

række forbudte diskriminationsgrunde, men

opremsningen er ikke udtømmende. FN’s

Menneskerettighedskomité har i flere sager

fastslået, at bestemmelsen kan anvendes

i sager om tildeling af statsborgerskab.

Komitéen har i en dansk sag udtalt, at det

udgør en krænkelse af konventionens

ligebehandlingsbestemmelse, at der i sager,

hvor Folketingets Indfødsretsudvalg meddeler

afslag på dispensation, ikke gives nogen

begrundelse.

FN’s Handicapkonventions definition af

handicap omfatter alle fysiske, psykiske,

intellektuelle eller sensoriske funktions-

nedsættelser af længerevarende karakter.

Handicapkonventionen indeholder en

bestemmelse om retten til et statsborgerskab.

Bestemmelsen fastslår, at personer med

handicap har ret til statsborgerskab på lige

fod med andre. Deltagerstaterne skal herved

sikre, at personer med handicap har ret til at

erhverve og skifte statsborgerskab og ikke

vilkårligt eller på grund af handicap fratages

deres statsborgerskab. Handicapkonventionen

forpligter desuden deltagerstaterne til at

fremme lighed og afskaffe diskrimination

gennem rimelig tilpasning. Dette betyder, at

der skal foretages nødvendige ændringer,

som ikke indebærer en uforholdsmæssig stor

byrde for staten, når dette er nødvendigt for

at sikre, at personer med handicap kan nyde

alle menneskerettigheder på lige fod med

andre.

Personer, som lider af en længere-

varende funktionsnedsættelse, som medfører

indlæringsvanskeligheder, kan have krav på

dispensation fra de almindelige krav til stats-

borgerskab, herunder sprogkrav og krav om

selvforsørgelse.

Europarådets statsborgerretskonvention

bestemmer, at staten skal sikre, at afgørelser

om statsborgerskab, herunder om erhvervelse

af statsborgerskab, indeholder skriftlige

begrundelser.

8.2 DANSKE FORHOLD: DISPENSATION

EFTER ET POLITISK SKØN

Efter naturalisationscirkulæret forelægger

Udlændinge- og Integrationsministeriet en

ansøgning om dispensation fra sprog- og

videnskravene for Folketingets Indfødsrets-

udvalg til afgørelse, hvis ansøgeren er

diagnosticeret med en langvarig fysisk,

psykisk, sensorisk eller intellektuel funktions-

nedsættelse og som følge heraf ikke er i

stand til – eller har rimelig udsigt til – at

kunne opfylde kravene, herunder ved prøve-

aflæggelse på særlige vilkår. Det er endvidere

en forudsætning, at ansøgeren oplyser – på tro

og love – at have deltaget i danskuddannelse

1, 2 eller 3 og har gjort et forsøg på at tage

prøven i Dansk 3 og indfødsretsprøven af

2015. Hvis forudsætningen ikke er opfyldt,

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

kan ansøgningen alligevel forelægges

Indfødsretsudvalget, hvis ansøgeren frem-

lægger dokumentation for, at en langvarig

funktionsnedsættelse er årsag til den

manglende deltagelse i danskundervisningen

og de manglende forsøg på at tage de krævede

prøver. De nævnte forhold skal være lægeligt

dokumenterede.

Der kan også ansøges om dispensation fra

andre krav end sprog- og videnskravet, hvis

særlige forhold taler derfor.

Det præciseres i cirkulæreskrivelsen, at en

forelæggelse for Indfødsretsudvalget ikke er

ensbetydende med, at ansøgeren meddeles

dispensation.

Aftaleparterne bag naturalisationscirkulæret

har i aftalen tilkendegivet, at de ønsker

at optimere og smidiggøre processen for

forelæggelse af dispensationssagerne og

sikre en solid og hensigtsmæssig afvikling af

sagerne inden for rimelig tid og med fuld brug

af digitale arbejdsgange. Hensigten har også

været at mindske antallet af dispensationer.

Dette er som nævnt også sket, jf. ovenfor under

2.3.

8.3 KONKLUSION

Efter Handicapkonventionen skal mennesker

med langvarige funktions-nedsættelser

som nævnt fritages for at opfylde de krav,

som de ikke kan opfylde på grund af deres

funktionsnedsættelse. I dansk ret træffes

beslutningen herom af Folketingets

Indfødsretsudvalg, men der er ikke fastsat

nærmere regler for, hvornår udvalget

dispenserer fra de forskellige krav, og der

er heller ikke egentlige procedurer mv. for

behandlingen af dispensationssagerne.

I praksis har det vist sig, at ens sager har fået

forskellige udfald.

Dette kan skyldes, at sager

forelægges på møder i Indfødsretsudvalget,

hvori der ikke altid sidder de samme folketings-

medlemmer, og afgørelserne kan træffes uden

nærmere drøftelse ved håndsoprækning.

Der er efter Institut for Menneskerettigheders

opfattelse behov for en præcisering af

naturalisationscirkulærets dispensations-

bestemmelser og for en ændring af

dispensationspraksis, bl.a. så der indføres en

begrundelsesordning. Der ses ikke at være

noget til hinder for, at Indfødsretsudvalget

begrunder sine afslag på dispensation,

men større retssikkerhed ville formentlig

kunne opnås, hvis dispensationssagerne

blev administrativt afgjort efter klare regler,

fastsat af Indfødsretsudvalget, og med

begrundelseskrav. Integrationsministeren har

som nævnt bekræftet, at denne mulighed

foreligger.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at:

• regeringen i samarbejde med Folketingets

Indfødsretsudvalg tager initiativ til at ændre

indfødsretslovgivningen, så det fremgår,

hvilke betingelser der skal være opfyldt, for

at der kan meddeles dispensation fra de

forskellige krav til naturalisation, jf. blandt

andet FN’s Handicapkonvention, og så der

indføres retssikkerhedsskabende procedurer

for behandlingen af dispensationssagerne,

herunder en begrundelsesordning.

• Folketingets Indfødsretsudvalg i videst

muligt omfang overlader det til Udlændinge-

og Integrationsministeriets Indfødsrets-

kontor at konstatere, om ansøgere med

langvarig funktionsnedsættelser opfylder

FN’s Handicapkonventions betingelser

for dispensation fra et eller flere

naturalisationskrav og som følge deraf

kan optages på lovforslag om indfødsrets

meddelelse uanset manglende opfyldelse af

det eller de pågældende krav.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

KAPITEL 9

FORTABELSE AF STATSBORGERSKAB

9.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: RETSSIKKERHED OG

UNDGÅELSE AF STATSLØSHED

Flere internationale konventioner indeholder

bestemmelser om fortabelse af statsborgerskab.

Nogle af de vigtigste konventioner på området

er FN’s Konvention om Begrænsning af

Statsløshed fra 1961 (1961-konventionen) og

Europarådets Statsborgerretskonvention. Mens

den førstnævnte konventions sigte navnlig

er at undgå statsløshed i forbindelse med

tab af statsborgerskab, har den sidstnævnte

konvention et bredere sigte.

Statsborgerretskonventionen opremser

udtømmende, hvornår tab af statsborgerskab

kan ske, dels frivilligt ved at den pågældende

statsborger efter ansøgning bliver løst fra sit

statsborgerskab, dels ved en række handlinger

hvor fortabelse af statsborgerskab kan være en

uønsket virkning.

Det drejer sig om følgende:

1. frivillig erhvervelse af et fremmed

statsborgerskab

2. svig ved erhvervelsen af statsborgerskabet

3. frivillig fremmed militærtjeneste

4. manglende reelt tilknytningsforhold til

statsborgerskabsstaten

5. at det i løbet af et barns mindreårighed

viser sig, at de i den nationale lovgivning

fastsatte betingelser, som førte til et barns

ex lege (automatiske) erhvervelse af

statsborgerskab, ikke er opfyldt

6. at et barn ved adoption erhverver

adoptivforældrenes statsborgerskab

7. at et barns forældre fortaber landets

statsborgerskab.

Ifølge konventionen må fortabelse af

statsborgerskab ikke medføre statsløshed

i andre situationer end svigsituationer.

Konventionen indeholder desuden et princip

om, at der ikke må ske forskelsbehandling af

statsborgere på grundlag af, hvornår og hvordan

de har erhvervet deres statsborgerskab.

9.2 DANSKE FORHOLD: TIDSSVARENDE

OG UTIDSSVARENDE REGLER

Efter indfødsretsloven kan en dansk statsborger

blive løst fra sin danske statsborgerskab

efter ansøgning.

Derudover kan en dansk

statsborger fortabe sit danske statsborgerskab

på følgende måder:

1. ved som 22-årig aldrig at have boet her i

riget eller opholdt sig her under forhold,

der tyder på samhørighed med Danmark

(medmindre vedkommende bliver

statsløs eller inden det fyldte 22. år har

ansøgt om og fået tilladelse til at bevare

statsborgerskabet)86

2. ved dom på grund af svig i forbindelse med

erhvervelsen af dansk statsborgerskab87

3. ved dom for forbrydelser begået mod

staten.88

4. ved som ugift barn at få et fremmed

statsborgerskab, når forældrene erhverver et

nyt statsborgerskab på den under 1 angivne

måde.

Fortabelsesmåderne 2 og 3 er ifølge

indfødsretsloven omgærdet med gode

retssikkerhedsgarantier og vil på den baggrund

ikke blive nærmere omtalt her.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

Derimod er der grund til at se nærmere

på bestemmelsen om fortabelse af dansk

statsborgerskab på grund af manglende

samhørighed med Danmark, herunder børns

afledte fortabelse i den forbindelse.

Efter dansk ret fortaber statsborgere, der er

født i udlandet og aldrig har boet her i riget

og ej heller opholdt sig her under forhold,

der tyder på samhørighed med Danmark,

deres danske statsborgerskab ved det fyldte

22. år, medmindre de derved bliver statsløse.

Bopæl vil i praksis anses for at foreligge,

hvor en person ansøger om bevis for dansk

statsborgerskab og kan dokumentere at have

haft en opholdsadresse i Danmark (CPR-

registreret) i mindst tre sammenhængende

måneder. Det kræves desuden, at begrundelsen

for og omstændighederne omkring opholdet

har været af en karakter, som understøtter, at

opholdet fra start har været tiltænkt at være af

mindst tre måneders varighed.

Bopæl i et andet

nordisk land i sammenlagt mindst syv år kan

sidestilles med bopæl i Danmark.

Unge, der er født og opvokset i udlandet,

kan desuden efter ansøgning indgivet til

Udlændinge- og Integrationsministeriet inden

det fyldte 22. år få tilladelse til at bevare deres

danske statsborgerskab.

Den danske praksis for fortabelse/bevarelse

af dansk statsborgerskab er beskrevet på

Udlændinge- og Integrationsministeriets

hjemmeside.

Det anføres her, at

hvis en

ung, der er født og opvokset i udlandet,

ikke har opholdt sig i Danmark i et fuldt

år, vil opholdskravet til bevarelse af

statsborgerskabet tillige blive anset for opfyldt,

hvor udstrækningen af de samlede ophold

er tæt på et år, og øvrige omstændigheder

omkring opholdene peger i retning af, at disse

er udtryk for, at ansøgeren, da den pågældende

fyldte 22 år, havde en aktuel og personlig

samhørighed med Danmark. Der vil i den

forbindelse blandt andet kunne lægges vægt

på, om opholdene ligger relativt tæt på, at den

pågældende fyldte 22 år, eller om de ligger

mange år tidligere, om de må antages at være

udtryk for ansøgerens eget ønske om at besøge

Danmark eller er et udslag af eksempelvis

forældres eller arbejdsgiveres dispositioner.

Det er en forudsætning for bevarelse, at der

foreligger dokumentation for eller i øvrigt

bekræftede oplysninger om opholdene og den

eventuelle bopæl i Danmark.

Hvis en ung ikke har bevaret sit danske

statsborgerskab gennem bopæl eller ophold,

kan vedkommende som nævnt efter ansøgning

(indgivet inden det fyldte 22. år) få tilladelse

fra Udlændinge- og Integrationsministeriet

til at bevare sit statsborgerskab. Afgørelsen

træffes efter en samlet konkret vurdering,

hvor der lægges vægt på en række faktorer

som eksempelvis den samlede længde af

ansøgerens ophold i Danmark, antallet af

ophold i Danmark, om opholdene ligger relativt

tæt på, at den pågældende fylder 22 år, eller

om de ligger mange år tidligere, hvorvidt

ansøgeren behersker det danske sprog, og

om ansøgeren i øvrigt har en tilknytning til

Danmark eksempelvis gennem kontakt til

danske slægtninge eller gennem danske

foreninger mv.

Bestemmelsen om fortabelse af dansk

statsborgerskab ved det 22. år, der går tilbage

til indfødsretsloven af 1925 og blev videreført

i 2015 efter indførelsen af reglerne om accept

af dobbelt statsborgerskab, har betydning

for ganske mange danske statsborgere.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har

således oplyst, at det i 2016 modtog 993

sager om bevis for og bevarelse af dansk

statsborgerskab,

og at antallet af modtagne

sager frem til 25. september 2017 var 757.

Der

foreligger ikke oplysninger om, hvor mange af

sagerne der er endt med henholdsvis bevarelse

og fortabelse af dansk statsborgerskab.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

De danske emigrantorganisationer, Danes

Worldwide og Statsborger.dk,

har oplyst,

at de har mange medlemmer, for hvem

reglen om en mulig fortabelse af dansk

statsborgerskab udgør et stort problem. Ofte

har hverken de unge, der er født i udlandet,

eller deres forældre kendt til muligheden

for, at de unge kan søge om bevarelse af

deres statsborgerskab inden det fyldte 22. år.

Overskrider de ansøgningsfristen, og kan de

ikke bevise deres samhørighed med Danmark

gennem mindst et års ophold i Danmark forud

for det fyldte 22. år, kan de miste deres danske

statsborgerskab.

9.3 KONKLUSION

Institut for Menneskerettigheder er enigt i,

at danske emigranters efterkommere ikke i

generation efter generation bør kunne bevare

dansk statsborgerskab, hvis de ikke har

tilknytning til Danmark. Spørgsmålet er dog,

hvordan tilknytning skal defineres i dagens

samfund, navnlig for den første generation

af danskere, der er født i udlandet, og som

ofte vil have en dansk identitet gennem

forældre, der er emigreret fra Danmark, og

gennem kontakt til Danmark og deres danske

familie. Det kommer herved i betragtning, at

kontaktmulighederne i dag er store på grund

af den lette og billige adgang til at rejse samt

elektroniske medier.

Instituttet har kendskab til sager, hvor unge

danskere, som er født og opvokset i fjerne

lande, men som har følt en stor tilknytning

til Danmark, har mistet deres danske stats-

borgerskab, fordi de ikke har kendt reglen om,

at de kunne søge om bevarelse inden det 22. år.

Instituttet er af den opfattelse, at regelsættet

bør ændres, bl.a. således, at

det bliver muligt

at se bort fra fristoverskridelser i rimeligt

omfang, og således at der bliver større retlig

klarhed om kriterierne for bevarelse af dansk

statsborgerskab.

Et selvstændigt problem, som er påpeget

af organisationen Danes Worldwide, er de

lange sagsbehandlingstider i sager om

udstedelse af bevis for og bevarelse af

indfødsret, og som kan udgøre et problem

for de unge i en periode, hvor de f.eks.

i forbindelse med påbegyndelse af en

uddannelse har brug for en afklaring af deres

statsborgerretlige status. Udlændinge- og

Integrationsministeriet har iværksat en række

tiltag for at nedbringe sagsbehandlingstiden,

og det fremgår af ministeriets hjemmeside, at

sagsbehandlingstiden nu er nede på ca. 10-12

måneder regnet fra ansøgningens modtagelse i

ministeriet.

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen:

• tager initiativ til at ændre indfødsretsloven,

så danske emigranters børn, der er født og

opvokset i udlandet, ikke uden videre fortaber

deres indfødsret, når de fylder 22 år og ikke

forinden har haft mindst et års ophold i

Danmark eller har ansøgt om indfødsrettens

bevarelse.

• lemper praksis for bevarelse af dansk

indfødsret, når danske emigranters børn

ansøger herom.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

KAPITEL 10

KVASI-TAB AF STATSBORGERSKAB

Hvis et statsborgerskab annulleres, kan man

tale om ’kvasi-tab’ af statsborgerskab.

10.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: TAB KAN IKKE FØRE

TIL STATSLØSHED OG KAN KUN SKE I

BARNEALDEREN

Som anført ovenfor under 9.1. tillader

Europarådets Statsborgerretskonvention

fortabelse af statsborgerskab, når det i løbet

af et barns opvækst viser sig, at de betingelser,

den nationale lovgivning har fastsat, som

førte til barnets automatiske erhvervelse af

statsborgerskab, ikke er opfyldt.

Statsborgerretskonventionen tillader fortabelse

i sådanne situationer, men kun såfremt tabet

ikke resulterer i statsløshed og kun ”i løbet

af et barns mindreårighed”, jf. ovenfor om

konventionens fortabelsesgrund nr. 5.

International ret beskytter ikke udtrykkeligt

mod det tab af statsborgerskab, der sker,

når en fejlagtig registrering i CPR eller ved

pasudstedelse omgøres.

10.2 DANSKE FORHOLD: INGEN

LOVGIVNING

Danmark har ikke lovgivet om fortabelse af

indfødsret i tilfælde, hvor det senere viser

sig, at de betingelser for børns automatiske

erhvervelse af dansk indfødsret, som man

troede var opfyldt ved tildeling af statsborger-

skab, viser sig ikke at have været på plads.

Selvom Danmark ikke har lovgivet om

fortabelse i sådanne situationer, vil en person,

som har været anset som dansk statsborger, i

den nævnte situation opleve at have mistet sin

indfødsret, når myndighederne konstaterer,

at tildelingen af indfødsret ikke i sin tid

var gyldig. Denne konstatering skal ses på

baggrund af, at indfødsret kun kan erhverves

ved lov, og hvis det viser sig, at en person ikke

har opfyldt lovgivningens betingelser for at

blive dansk statsborger, så er vedkommende

at anse for udlænding. Dette må gælde med

tilbagevirkende kraft – vedkommende har

aldrig opfyldt betingelserne for at få dansk

statsborgerskab. En fejlagtig tildeling af

statsborgerskab kan for eksempel opdages,

hvor en dna-prøve viser, at et barn med en

udenlandsk mor også har en udenlandsk far,

og at den dansker, som man fejlagtigt anså for

barnets far, ikke er den biologiske far.

En afklaring kan også ske, hvis man efter en

årrække finder frem til et hittebarns forældre,

der viser sig at være udlændinge. I praksis er

det også sket, at børn, som ved en forælders

opnåelse af statsborgerskab ved naturalisation

har fået udstedt indfødsretsbevis, er blevet bedt

om at aflevere det og deres danske pas, fordi

det har vist sig, at den pågældende forælder

ikke længere havde forældremyndigheden over

børnene, som derfor ifølge indfødsretsloven

ikke kunne være omfattet af vedkommendes

naturalisation.

I sådanne situationer oplever barnet at miste

eller fortabe sin danske indfødsret, mens

myndighederne ser sådan på det, at det i

realiteten aldrig har haft indfødsret. Erhvervelsen

annulleres eller betragtet som en nullitet.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

Sådanne problemer søges i praksis løst

ved, at sagerne forelægges Folketingets

Indfødsretsudvalg, der kan beslutte at give

statsborgerskab ved naturalisation til den, der

ikke længere anses som dansk statsborger,

om nødvendigt ved at fravige de almindelige

betingelser for naturalisation.

Den samme oplevelse af tab kan en person

have, hvis det på et sent tidspunkt viser sig, at

vedkommende ikke er dansk, men fejlagtigt

har været registreret som dansk statsborger i

CPR-registret eller fejlagtigt har fået udstedt

et dansk pas. Dette er ikke helt sjældent

sket for børn med en dansk far, som ikke har

været gift med deres mor, og som derfor ikke

frem til 2000 kunne videregive sit danske

statsborgerskab til børnene.

Selv om sådanne ”tab” ikke sker i henhold

til indfødsretslovens fortabelsesregler,

men i realiteten bygger på en fortolkning af

lovens erhvervelsesbestemmelser, vil den

personlige oplevelse ofte være, at det danske

statsborgerskab er tabt.

10.3 KONKLUSION

I litteraturen anbefales det, at staterne

behandler ”kvasi-fortabelse” som andre

former for fortabelse af statsborgerskab

med tilhørende retssikkerhedsgarantier i

statsborgerskabslovgivningen.

Institut for Menneskerettigheder deler

opfattelsen af, at der bør lovgives om sådanne

kvasi-tab af dansk indfødsret.

Efter instituttets opfattelse lever dansk

lovgivning ikke op til de krav, som Europarådets

Statsborgerretskonvention stiller til tab af

statsborgerskab i tilfælde, hvor det senere viser

sig, at en betingelse for et barns erhvervelse af

statsborgerskab ikke har været opfyldt. Efter

konventionen er der kun mulighed for at lade

et tab indtræde, mens barnet er mindreårigt,

og kun hvis barnet ikke derved bliver statsløst.

I Danmark vil disse krav ikke blive iagttaget,

så længe lovgivningsmagten ikke har

bestemt, at det skal ske. Lovgivning er her en

konventionsmæssig nødvendighed.

Der er derimod ikke konventionsmæssige

krav i de tilfælde, hvor en person har

været registreret som statsborger ved en

administrativ fejl, for eksempel i CPR-registret

eller fejlagtigt ved udstedelse af pas. Her

kan det overvejes, om man kan betragte

eventuelle afgørelser om statsborgerskab som

begunstigende forvaltningsakter, hvor forhold

som berettigede forventninger, indrettelse

gennem lang tid og proportionalitet ville kunne

tale for en bevarelse af indfødsretten. Området

er dog kompliceret af, at indfødsret kun kan

meddeles ved lov, hvilket også er lagt til grund

i retspraksis.

Under alle omstændigheder er

der derfor behov for lovgivning også på dette

område. Dette underbygges blandt andet af

klarhedshensyn og hensyn til forudsigelighed

på dette retsområde.

Ved overvejelser om en regulering på området

kan der eventuelt hentes inspiration fra

løsningerne i de øvrige nordiske lande.

Norge har lovgivet i overensstemmelse med

Europarådets Statsborgerretskonvention om

børns fejlagtige erhvervelse af statsborgerskab

ved ”tab af familierelation”. Finland gået

et skridt videre og har bestemt, at tab af

statsborgerskab i denne situation kun kan

ske, frem til barnet fylder fem år.

100

Finland

har endvidere indføjet en bestemmelse i sin

statsborgerskabslov om at lette erhvervelsen af

statsborgerskab for en person, som uden egen

skyld har været betragtet som finsk statsborger

i ti år som et resultat af en administrativ fejl,

som har haft alvorlige konsekvenser for den

pågældende.

101

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen:

• tager initiativ til at ændre indfødsretsloven,

så tab af statsborgerskab, begrundet med

at betingelserne for erhvervelsen ikke har

været til stede, kun kan ske under visse

omstændigheder og kun i barndommen, og

kun hvis tabet ikke resulterer i statsløshed.

• tager initiativ til at ændre

naturalisationscirkulæret, så det kommer til

at fremgå, at en person, der uden egen skyld

igennem længere tid ved en myndighedsfejl

har været betragtet som dansk statsborger,

har mulighed for at søge og erhverve dansk

indfødsret på lempede vilkår.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

KAPITEL 11

GENERHVERVELSE AF STATSBORGERSKAB

11.1 DEN MENNESKERETLIGE

BESKYTTELSE: EU-KRAV

Efter Europarådets Statsborgerretskonvention

skal Danmark lette generhvervelsen af dansk

indfødsret for tidligere danske statsborgere,

som har lovligt og fast ophold her i landet.

102

Bestemmelsen skal læses i sammenhæng

med EU-Domstolens dom i Rottmann-sagen,

som er behandlet ovenfor under 3.1. I dommen

har Domstolen lagt til grund, at EU-retten,

herunder proportionalitetsprincippet, skal

overholdes af en medlemsstat, når en tidligere

statsborger har mistet statens statsborgerskab

ved erhvervelse af et nyt statsborgerskab i

en anden medlemsstat, og herefter står over

for at miste det nye statsborgerskab på grund

af svig – og derved risikerer at blive statsløs

(hvis ikke det oprindelige statsborgerskab kan

generhverves).

103

11.2 DANSKE FORHOLD: FORÆLDET

REGULERING?

Efter indfødsretsloven er generhvervelse

af dansk indfødsret mulig for den, der ved

fødslen har erhvervet dansk indfødsret, og

som har boet her i landet indtil det fyldte 18.

år. Generhvervelse kan ske ved afgivelse af

erklæring herom til Statsforvaltningen efter 2

års bopæl i riget. Bopæl i et andet nordisk land

indtil det fyldte 12. år sidestilles med bopæl i

Danmark. Den, der har mistet dansk indfødsret

og derefter vedblivende har været statsborger

i et andet nordisk land, kan generhverve sin

danske indfødsret ved afgivelse af en erklæring

herom efter at have taget bopæl i Danmark.

104

Tidligere danske statsborgere, som ikke er født

og opvokset i Danmark indtil 18-årsalderen,

kan generhverve dansk indfødsret ved

naturalisation. Herved kan det almindelige

opholdskrav lempes,

105

hvorimod de øvrige

naturalisationskrav normalt vil gælde.

Der er således ganske restriktive regler for

generhvervelse af indfødsret for tidligere

danske statsborgere, som ikke kan opfylde

kravene om fødsel og opvækst i Danmark indtil

18-årsreglen.

Det er dog efter accepten af dobbelt

statsborgerskab 1. september 2015 i en

overgangsperiode på fem år muligt for tidligere

danske statsborgere og deres børn at (gen)

erhverve deres danske statsborgerskab ved

erklæring til Statsforvaltningen, men kun hvis

de har fortabt deres danske statsborgerskab

ved erhvervelse af et fremmed statsborgerskab.

11.3 KONKLUSION

Efter instituttets opfattelse er der behov for at

ændre den danske generhvervelsesregel, hvis

anvendelsesområde forekommer både unødigt

og uhensigtsmæssigt snævert. Reglen blev

indføjet i indfødsretsloven i 1950, i en tid hvor

man i Danmark var betænkelig ved at indføre

generhvervelsesprincippet, som kendtes fra

Norge og Sverige. Danmark havde nogle andre

grænseproblemer og en udvandring til andre

lande end Norge og Sverige, og gennem de

strenge krav om fødsel og bopæl i Danmark

indtil det fyldte 18. år ville man sikre, at

generhvervelse kun kunne ske, når der var ’en

virkelig, ægte tilknytning’ til landet.

106

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

De særlige forhold gør sig ikke længere

gældende. Instituttet finder derfor, at den

danske generhvervelsesregel bør gøres mere

rummelig, blandt andet således at den også

kan omfatte danske emigranters børn, der er

født og opvokset i udlandet, og som har fortabt

deres danske indfødsret ved 22-årsalderen. Ved

udformningen af en ændringsbestemmelse

kan der eventuelt hentes inspiration i de øvrige

nordiske landes regulering.

Finland og Sverige har haft overgangs-

bestemmelser svarende til den danske,

da de gik over til at acceptere dobbelt

statsborgerskab. Begge lande har overvejet at

forlænge overgangsperioden, men har i stedet

valgt at gøre de almindelige bestemmelser

om generhvervelse af statsborgerskab mere

rummelige.

I Finland kan alle tidligere finske statsborgere

som udgangspunkt generhverve finsk

statsborgerskab ved erklæring.

107

I Sverige kan tidligere svenske statsborgere

med permanent ophold i Sverige

generhverve svensk statsborgerskab efter

to års bopæl, forudsat de tidligere har

haft bopæl i Sverige i ti år.

108

Den tidligere

svenske generhvervelsesregel, som blev

ændret i 2014, lignede indfødsretslovens

generhvervelsesregel. Baggrunden for

ændringen var, at tilknytning til landet fandtes

at kunne opnås gennem bopæl dér både før

og efter det fyldte 18. år, og derudover ville

man ikke gøre forskel på tidligere svenske

statsborgere på grundlag af, om de havde

erhvervet deres statsborgerskab ved fødslen

eller efterfølgende.

Ved en ændring af den danske gen-

erhvervelsesbestemmelsen bør også

proportionalitetsprincippet inddrages.

ANBEFALINGER

Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at

regeringen:

• tager initiativ til at ændre indfødsretslovens

generhvervelsesbestemmelse, så fødsel og

opvækst i Danmark ikke længere er afgørende

kriterier for generhvervelse efter loven, og

så proportionalitetsbetragtninger indgår i

overvejelserne om retten til generhvervelse.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

NOTER

Se herved den europæiske konvention om

statsborgerret, artikel 3.

Lov nr. 657 af 8. juni 2017 om indfødsrets

meddelelse (tilgængelig her: https://

www.retsinformation.dk/Forms/R0710.

aspx?id=191825), lov nr. 1539 af 19. de-

cember 2017 om indfødsrets meddelelse

(tilgængelig her: https://www.retsinforma-

tion.dk/Forms/R0710.aspx?id=196683) og

lov nr. 696 af 8. juni 2018 om indfødsrets

meddelelse (tilgængelig her: https://

www.retsinformation.dk/Forms/R0710.

aspx?id=201866).

Se lovforslag L 189, FT 2016-17 (til-

gængeligt her: https://www.retsinforma-

tion.dk/Forms/R0710.aspx?id=188769), L

71, FT. 2017-18 (tilgængeligt her: https://

www.retsinformation.dk/Forms/R0710.

aspx?id=194260) og L 222, FT 2017-18

(tilgængeligt her: https://www.retsinforma-

tion.dk/Forms/R0710.aspx?id=200737).

Institut for Menneskerettigheder, sag nr.

18/01395.

Udlændinge- og Integrationsministeriets

notits af 24. februar 2017 om Danmarks

forpligtelser på indfødsretsområdet i

henhold til FN’s konvention af 13. decem-

ber 2006 om rettigheder for personer

med handicap, tilgængelig her http://

www.ft.dk/samling/20161/almdel/IFU/bi-

lag/63/1726753/index.htm.

Cirkulæreskrivelse nr. 10873 af 13. oktober

2015 om naturalisation, § 24, stk. 4 - 8, til-

gængelig her https://www.retsinformation.

dk/Forms/R0710.aspx?id=174789.

Se ministeriets besvarelse af spørgsmål

61 fra Indfødsretsudvalget, IFU (alm. del),

25. april 2017, tilgængelig her http://www.

ft.dk/samling/20161/almdel/ifu/spm/61/

svar/1400849/index.htm?param1=abb.

Se udlændinge- og integrationsminis-

terens besvarelse af spørgsmål 80, FT

2016-17, tilgængeligt her http://www.

ft.dk/samling/20161/almdel/ifu/spm/80/

svar/1437268/1809246/index.htm.

Se udtalelserne under førstebehandlingen

af L 189, FT 2017 – 18, kl. 10:17 og 10:38,

tilgængelige her: http://www.ft.dk/sam-

ling/20161/lovforslag/L189/BEH1-93/

forhandling.htm.

Udlændinge- og Integrationsministeriet,

’Regeringen vil stramme betingelserne

for at blive dansk statsborger’, nyhed af 16.

maj 2018 med link til ny indfødsretsaftale,

tilgængelig her: http://uim.dk/nyhed-

er/2018-05/regeringen-vil-stramme-bet-

ingelserne-for-at-blive-dansk-statsborger

og med link til udspil om oprettelse af en

lægefaglig instans til at styrke kvaliteten af

lægeerklæringer, tilgængelig her: http://

uim.dk/filer/nyheder-2018/faktaark-saerlig-

laegefaglig-instans.pdf.

U 2013.3328H.

U2017.2486H.

Københavns Byrets sag nr. BS 28B-

2468/2016.

FN’s Børnekomités anbefalinger til Dan-

mark, Concluding observations on the fifth

periodic report of Denmark, 26. oktober

2017, document CRC/C/DNK/CO/5, til-

gængelig her: http://www.un.org/en/ga/

search/view_doc.asp?symbol=CRC/C/

DNK/CO/5 og i en uofficiel dansk oversæt-

telse her: https://menneskeret.dk/sites/

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

menneskeret.dk/files/media/dokumenter/

udgivelser/monitorering/uofficiel_oversaet-

telse_af_boernekomiteens_anbefalinger.pdf.

15 Se nærmere om anbefalingen her: https://

menneskeret.dk/nyheder/fn-danmark-

goere-mere-boerns-rettigheder.

16 FN’s Verdenserklæring om Menneskerettig-

hederne, artikel 15.

17 FN’s Konvention om Borgerlige og Politiske

Rettigheders artikel 24.

18 FN’s Børnekonventions artikel 7.

19 FN’s Konvention om Statsløse Personers

Retsstilling fra 1954, artikel 32.

20 Flygtningekonventionens artikel 34.

21 Guidelines on Statelessness No. 1-4.

De første tre guidelines kan findes i

“UNHCR Handbook on Protection of

Stateless Persons”, der er tilgængelig

her: http://www.unhcr.org/protection/

statelessness/53b698ab9/handbook-

protection-stateless-persons.html. UNHCR,

“Guidelines on Statelessness No. 4: Ensur-

ing Every Child’s Right to Acquire a Nation-

ality through Articles 1-4 of the 1961 Con-

vention on the Reduction of Statelessness”,

December 2012, er tilgængelig på: http://

www.refworld.org/docid/50d460c72.html.

22 Oplysninger om det stigende antal ratifikati-

oner af statsløshedskonventionerne tilgæn-

gelige på: https://treaties.un.org/pages/

ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_

no=V-4&chapter=5&lang=en

23 Den Europæiske Menneskerettigheds-

domstol, Kuric og andre mod Slovenien,

afgørelse af 13. juli 2010, app. nr. 26828/06

og Genovese mod Malta, afgørelse af 11.

oktober 2011, app. nr. 53124/09.

24 Den Europæiske Menneskerettighedsdom-

stol, Genovese mod Malta, afgørelse af 11.

oktober 2011, app. nr. 53124/09.

25 Council of Europe Convention on the Avoid-

ance of Statelessness in relation to State

Succession, CETS no. 200, 2009.

26 Janko Rottmann mod Freistaat Bayern, dom

af 2. marts 2010, sag C- 135/08.

27 Traktaten om Den Europæiske Unions

Funktionsmåde (TEUF), artikel 20 (tidligere

Traktaten om oprettelse af Det Europæiske

Fællesskab (TEF), artikel 17).

28 Janko Rottmann mod Freistaat Bayern, dom

af 2. marts 2010, sag C-135/08, præmis 42-

45.

29 Id præmis 55-59.

30 Id præmis 62-63.

31 Grundlovens § 44.

32 Se indfødsretsloven, jf. lovbekendtgørelse

nr. 422 af 7. juni 2004 med senere ændring-

er, tilgængelig her: https://www.retsinfor-

mation.dk/forms/R0710.aspx?id=28974.

33 Lov nr. 110 af 8. februar 2016 om ændring

af lov om dansk indfødsret (Ophævelse af

erklæringsadgangen for unge født og op-

vokset i Danmark), tilgængelig her: https://

www.retsinformation.dk/Forms/R0710.

aspx?id=177335.

34 Lov nr. 1496 af 23. december 2014 om

ændring af lov om dansk indfødsret (Accept

af dobbelt statsborgerskab og betaling af

gebyr i sager om dansk indfødsret) trådte i

kraft 1. september 2015 og er tilgængelig

på: www.retsinformation.dk/forms/r0710.

aspx?id=167199.

35 Se kravene i den seneste cirkulæreskrivelse

om naturalisation nr. 10873 af 13. oktober

2015, tilgængelig på: https://www.retsinfor-

mation.dk/Forms/R0710.aspx?id=174789.

36 FN’s Børnekonventions artikel 7.

37 FN’s konvention om begrænsning af stats-

løshed fra 1961, artikel 1.

38 UNCHR, Guidelines on Statelessness no. 4,

21. december 2012, tilgængelige på: http://

www.refworld.org/docid/50d460c72.html.

39 Id para. 11.

40 Id para. 24-25, 34.

41 Id para. 27.

42 1961-konventionens slutakt er tilgængelig

på UNHCR’s hjemmeside: http://www.

refworld.org/docid/3ae6b39620.html.

43 Guidelines no. 4 para. 41.

44 Guidelines no. 4 para. 54.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

45 Den Europæiske Konvention om Statsbor-

gerret, artikel 6.

46 Se Cirkulæreskrivelse om naturalisation nr.

10873 af 13. oktober 2015 § 17.

47 Se Cirkulæreskrivelse om naturalisation nr.

10873 af 13. oktober 2015 § 26.

48 Se ovenfor under 5.1. om UNHCR’s

retningslinjer nr. 4, samt UNHCR’s hånd-

bog om beskyttelse af statsløse per-

soner, p. 139, tilgængelig her: http://www.

unhcr.org/dach/wp-content/uploads/

sites/27/2017/04/CH-UNHCR_Handbook-

on-Protection-of-Stateless-Persons.pdf.

49 Se bl.a. folketingsdebatten i forbindelse

med behandlingen af L 11 FT 2011-12,

tilgængelig her: http://www.ft.dk/sam-

ling/20111/lovforslag/l11/index.htm.

50 Recommendation of the Committee of

Ministers to member states on the nation-

ality of children, CM/Rec(2009)13, 2009,

tilgængelig her: http://www.refworld.org/

docid/4dc7bf1c2.html.

51 Id.

52 Den europæiske konvention om statsborg-

erret artikel 6, stk. 4, litra d, e og f.

53 Lov nr. 729 af 25. juni 2014 om ændring

af lov om dansk indfødsret ændring af lov

om dansk indfødsret (Erhvervelse af dansk

indfødsret ved fødslen m.v.), tilgængelig

her: https://www.retsinformation.dk/forms/

r0710.aspx?id=163631.

54 Naturalisationscirkulæret af 2015, § 16.

55 Indfødsretslovens § 2 A.

56 Naturalisationscirkulæret af 2015 § 14.

57 Indfødsretslovens § 1, stk. 2.

58 Indfødsretslovens § 6, stk. 2, jf. § 5.

59 Se Cirkulæreskrivelse om naturalisation nr.

10873 af 13. oktober 2015, § 18.

60 Se om baggrunden herfor i Forslag til lov

om ændring af lov om dansk indfødsret, L

53 A, FT 2015-16, tilgængeligt på https://

www.retsinformation.dk/Forms/R0710.

aspx?id=177248; vedtaget som lov nr. 110 af

8. februar 2016 om ændring af lov om dansk

indfødsret (Ophævelse af erklæringsadgan-

gen for unge født og opvokset i Danmark).

61 Oplysninger om andre landes lovgivning

tilgængelig på: http://eudo-citizenship.eu/

admin/?p=dataEUCIT&application=modesA

cquisition.

62 Den svenske statsborgerskabslov med de

seneste ændringer er tilgængelig på: www.

riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Lagar/

Svenskforfattningssamling/sfs_sfs-2001-

82/.

63 Den Europæiske Konvention om Statsbor-

gerret artikel 6(4) (e) og (f).

64 Cirkulæreskrivelse om naturalisation nr.

10873 af 13. oktober 2015, § 10.

65 Flygtningekonventionens artikel 34 og Kon-

ventionen om Statsløse Personers Retsstil-

lings artikel 32.

66 Den Europæiske Konvention om Statsbor-

gerret, artikel 6.

67 Cirkulæreskrivelse om naturalisation nr.

10873 af 13. oktober 2015.

68 Europarådet, Den fælles europæiske

referenceramme for sprog, tilgængelig

her: https://www.coe.int/en/web/com-

mon-european-framework-reference-

languages/?desktop=true og på dansk på

Udlændinge- og Integrationsministeriets

hjemmeside her: http://uim.dk/publika-

tioner/den-faelles-europaeiske-reference-

ramme-for-sprog.

69 Dette er oplyst gentagne gange af sprogs-

kolelærere på møder og i medierne.

70 Menneskerettighedskomitéens udtalelse,

Communication No. 2001/2010, 19. maj

2015, Q v. Denmark, er tilgængelig i institut-

tets afgørelsesdatabase på: https://men-

neskeret.dk/monitorering/afgoerelsesdata-

base.

71 FN’s Handicapkonventions artikel 1.

72 FN’s Handicapkonventions artikel 18.

73 FN’s Handicapkonventions artikel 2 og 5.

74 Den Europæiske Konvention om Statsbor-

gerret, artikel 11.

75 Cirkulæreskrivelse om naturalisation nr.

10873 af 13. oktober 2015, § 24, stk. 3 og 4.

76 Cirkulæreskrivelse om naturalisation nr.

10873 af 13. oktober 2015, § 25, stk. 1.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder

STATSBORGERSKAB – STATUS 2018

77 Cirkulæreskrivelse om naturalisation nr.

10873 af 13. oktober 2015 §§ 24, stk. 5 og

25, stk. 2.

78 Aftalen bag cirkulæreskrivelse om naturali-

sation nr. 10873 af 13. oktober 2015.

79 Århus Stiftstidende, ”Retarderet Aarhus-

iraker får alligevel sit statsborgerskab”,

avisartikel af 19. november 2015, tilgænge-

lig på: http://stiften.dk/politik/retarderet-

aarhus-iraker-faar-alligevel-sit-statsborger-

skab.

80 En udvalgsforelæggelse er som nævnt i

naturalisationscirkulæret ikke ensbetydende

med, at dispensation meddeles, og der er

ikke lavet praksisoversigter eller lignende.

81 Udlændinge- og integrationsministerens

svar på spørgsmål 10 og 11, FT 2014-15,

tilgængelige på: www.ft.dk/samling/20142/

almdel/IFU/spm/10/index.htm og www.

ft.dk/samling/20142/almdel/IFU/spm/11/

index.htm.

82 Den Europæiske Konvention om Statsbor-

gerret, artikel 7 og 8.

83 Den Europæiske Konvention om Statsbor-

gerret, artikel 7(3).

84 Den Europæiske Konvention om Statsbor-

gerret, artikel 5(2).

85 Indfødsretslovens § 9.

86 Indfødsretslovens § 8.

87 Indfødsretslovens § 8 A.

88 Indfødsretslovens § 8 B.

89 Indfødsretslovens § 8(2).

90 Udlændinge- og Integrationsministeriets

hjemmeside, tilgængelig på http://uim.dk/

arbejdsomrader/statsborgerskab/danske-

statsborgere-1/bevarelse-af-dansk-statsbor-

gerskab.

91 Id.

92 Se ministeriets oplysninger herom til

Folketingets Ombudsmand, tilgængelige

her: http://www.ft.dk/samling/20161/alm-

del/IFU/bilag/138/1795695.pdf.

93 Se ministeriets oplysninger til Folketingets

Ombudsmand, tilgængelige her: http://

www.ft.dk/samling/20161/almdel/IFU/bi-

lag/138/1795693.pdf.

94 Organisationen Statsborger.dk var meget

aktiv forud for vedtagelsen af loven om ac-

cept af dobbelt statsborgerskab i Danmark,

men dens hjemmeside www.statsborger.dk

er ikke længere tilgængelig.

95 Oplysningerne om sagsbehandlingstiden

på ministeriets hjemmeside er tilgængelige

her: http://uim.dk/arbejdsomrader/stats-

borgerskab/danske-statsborgere-1/beva-

relse-af-dansk-statsborgerskab.

96 Blandt andre Gerard-René de Groot og

Patrick Wautelet: “Reflections on quasi loss

of nationality in comparative, international

and European perspective”, CEPS Paper in

Liberty and Security in Europe (prepared in

the context of the ILEC project (Involuntary

Loss of European Citizenship), tilgængelig

på: http://www.ceps.eu/book/reflections-

quasi-loss-nationality-comparative-interna-

tional-and-european-perspective.

97 Blandt andre Gerard-René de Groot og

Patrick Wautelet: “Reflections on quasi loss

of nationality in comparative, international

and European perspective”, CEPS Paper in

Liberty and Security in Europe (prepared in

the context of the ILEC project (Involuntary

Loss of European Citizenship).

98 Den Europæiske Konvention om Statsbor-

gerret, artikel 7(1)(f).

99 U2012.1950Ø.

100 Den finske statsborgerskabslovs §§ 12 og

32.

101 Den finske statsborgerskabslovs § 18(1)(c).

102 Den Europæiske Konvention om Statsbor-

gerret, artikel 9.

103 Janko Rottmann mod Freistaat Bayern,

dom af 2. marts 2010, sag C- 135/08.

104 Indfødsretslovens § 4.

105 Cirkulæreskrivelse om naturalisation nr.

10873 af 13. oktober 2015, § 13.

106 Eva Ersbøll, ”Dansk indfødsret i internatio-

nal og historisk belysning”, 2007, side 555.

107 Den finske statsborgerskabslovs § 29.

108 Den svenske statsborgerskabslovs § 9.

IFU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 122: Rapporten Statsborgerskab fra Institut for Menneskerettigheder