FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 88: Grund- og nærhedsnotat vedr. Kommissionens og EU's udenrigsrepræsentants fælles meddelelse om en handlingsplan for fremme af militær mobilitet i EU

Forsvarsudvalget 2017-18
FOU Alm.del Bilag 88
Offentligt

Grund og nærhedsnotat til Folketingets Europaudvalg: Fælles meddelelse til Europa-

Parlamentet og Rådet fra Kommissionen og HRVP om handlingsplanen for militær mobi-

litet i EU.

Dokument: JOIN(2018)5

Notatet oversendes til Folketingets Forsvarsudvalg til orientering.

1. Resumé

Kommissionen og Kommissionens næstformand/Unionens højtstående repræsentant (HRVP) frem-

satte den 28. marts 2018 en fælles meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet om en handlingsplan

for fremme af militær mobilitet i EU. Formålet med handlingsplanen er at tilvejebringe en sammen-

hængende ramme for igangværende og kommende initiativer, programmer, projekter og aktiviteter i

relation til fremme af militær mobilitet i Europa mhp. at sikre en mere koordineret EU-tilgang på

tværs af politikområder. Med handlingsplanen ønsker Kommissionen og HRVP at skabe bedre forud-

sætninger for, at EU’s medlemsstater kan agere hurtigere, mere fleksibelt og mere effektivt, når in-

terne og eksterne kriser skal håndteres. I meddelelsen foreslås foranstaltninger på områderne mili-

tære krav, transportinfrastruktur samt lovgivnings- og proceduremæssige spørgsmål, herunder på

toldområdet og i relation til merværdiafgift (moms) og transport af farligt gods. Meddelelsen om

handlingsplanen har i sig selv ingen konsekvenser. Der vil særskilt blive taget stilling til de enkelte

initiativer, som udmøntningen af handlingsplanen eventuelt måtte afføde. Det bemærkes, at det føl-

ger af det danske forsvarsforbehold, at Danmark ikke deltager i vedtagelsen, udarbejdelsen og gen-

nemførelsen af EU’s afgørelser og aktioner, der har hjemmel i traktatbestemmelserne angivet i artikel

5 i Protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der er knyttet til Lissabontraktaten, og som har indvirkning

på forsvarsområdet.

2. Baggrund

Kommissionen og Kommissionens næstformand/Unionens højtstående repræsentant (HRVP) frem-

satte den 28. marts 2018 en fælles meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet om en handlingsplan

for fremme af militær mobilitet i EU. Meddelelsen blev oversendt til Rådet den 4. april 2018 i dansk

sprogversion.

I lyset af den øgede terrortrussel og det forværrede konfliktniveau i og omkring Europa peger EU’s

Globale Strategi (EUGS) fra juni 2016 på behovet for en udbygning af EU’s sikkerheds- og forsvars-

politiske samarbejde. I sin tale om Unionens tilstand den 13. september 2017 understregede Kom-

missionens formand Jean-Claude Juncker vigtigheden af at skabe en fuldt udbygget europæisk for-

svarsunion inden 2025. Meddelelsen om handlingsplanen for fremme af den militære mobilitet i EU

er et af de praktiske skridt i denne forbindelse.

Baggrunden for handlingsplanen er, at fleksibel og effektiv transport af militært udstyr og personel

inden for og på tværs af grænser i Europa i dag begrænses af en række fysiske og lovgivningsmæs-

sige barrierer såsom fysisk infrastruktur, der f.eks. ikke kan bære militærkøretøjers vægt, samt om-

stændelige toldprocedurer og lovgivning om transport af farligt gods. Sådanne barrierer svækker

muligheden for nationalt såvel som multinationalt at reagere effektivt og rettidigt på interne og eks-

terne krisesituationer.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 88: Grund- og nærhedsnotat vedr. Kommissionens og EU's udenrigsrepræsentants fælles meddelelse om en handlingsplan for fremme af militær mobilitet i EU

Meddelelsen om handlingsplanen er en opfølgning på en fælles meddelelse fremsat af Kommissionen

og HRVP den 13. november 2017 (JOIN(2017)41), hvori der pegedes på behovet for en styrket ind-

sats for at udvikle en koordineret tilgang til fremme af militær mobilitet i EU, der går på tværs af en

bred vifte af politikområder. Det fremgik af den fælles meddelelse af den 13. november 2017, at

Kommissionen sammen med EU’s Fælles Udenrigstjeneste (FUT) og med bidrag fra Det Europæiske

Forsvarsagentur (EDA) skulle foretage en kortlægning af eksisterende barrierer for den militære mo-

bilitet i EU og pågående initiativer på området samt udarbejde en handlingsplan for, hvordan disse

barrierer adresseres fremadrettet. Det Europæiske Råd (DER) bød meddelelsen velkommen den 14.

december 2017.

Handlingsplanen bygger på en køreplan udarbejdet af en til formålet nedsat ad hoc-arbejdsgruppe i

regi af Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA). Danmark deltager som følge af forsvarsforbeholdet

ikke i EDA’s politiske beslutningsorgan, Styringskomitéen. Styringskomiteen bød den 9. februar 2018

køreplanen velkommen og pålagde EDA at fortsætte arbejdet med militær mobilitet, herunder inden

for rammerne af gennemførelsen af handlingsplanen, samt at aflægge statusrapport til Styringskomi-

téen hvert år.

3. Formål og indhold

Formålet med meddelelsen om handlingsplanen er at tilvejebringe en sammenhængende ramme for

igangværende og kommende initiativer, programmer, projekter og aktiviteter i relation til fremme af

militær mobilitet i Europa mhp. at sikre en mere koordineret EU-tilgang. Øget militær mobilitet i og

uden for EU vil styrke Europas sikkerhed, fordi det vil gøre EU’s medlemsstater i stand til at agere

hurtigere, mere fleksibelt og mere effektivt, når interne og eksterne krisesituationer skal håndteres.

Det gælder såvel i tilknytning til EU’s missioner og operationer under EU’s fælles sikkerheds- og for-

svarspolitik (CSDP) såvel som inden for andre internationale rammer, herunder i regi af NATO og FN.

Hensigten med handlingsplanen er derfor at skabe bedre betingelser for bevægelsen af militært ud-

styr og personel inden for og på tværs af grænser i EU.

Mens de fleste foranstaltninger, der knytter an til transporten af militært personel og udstyr på tværs

af grænser, er og bliver medlemsstaternes nationale ansvar, så har militær mobilitet nødvendigvis en

grænseoverskridende karakter, ligesom den involverer mere end én medlemsstat. Således bidrager

handlingsplanen ifl. Kommissionen og HRVP med europæisk merværdi, fordi den åbner for mulighe-

den for en mere koordineret EU-tilgang, der går på tværs af en bred vifte af politikområder, og som

involverer alle relevante aktører nationalt såvel som i EU.

Det fremgår af meddelelsen, at handlingsplanen vil blive gennemført i tæt samarbejde og koordinati-

on med EU-medlemsstaterne og alle andre relevante aktører på tværs af en bred vifte af politikom-

råder nationalt såvel som på EU-plan (whole-of-government). Det fremhæves, at implementeringen

af handlingsplanen vil ske under fuld hensyntagen til EU-medlemsstaternes nationale suverænitet og

nationale beslutningsprocesser. Et øget samarbejde mellem dels EU’s institutioner, agenturer og or-

ganer og dels de kompetente myndigheder i medlemsstaterne vil ske med fuld respekt for de enkelte

aktørers kompetencer. Implementeringen af handlingsplanen vil også tage højde for koordination

med projektet om militær mobilitet under PESCO (permanent struktureret samarbejde) mhp. at sikre

komplementaritet, ligesom man vil tilstræbe en sammenhængende tilgang og synergier mellem EU

og NATO på området, herunder i forhold til EU-NATO-samarbejdet om militær mobilitet.

I meddelelsen om handlingsplanen foreslås foranstaltninger på følgende områder: 1) militære krav,

2) transportinfrastruktur, 3) lovgivnings- og proceduremæssige spørgsmål og 4) andre spørgsmål.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 88: Grund- og nærhedsnotat vedr. Kommissionens og EU's udenrigsrepræsentants fælles meddelelse om en handlingsplan for fremme af militær mobilitet i EU

1. Militære krav

Ifl. meddelelsen er identifikationen af militære krav udgangspunktet for en effektiv og koordineret

tilgang til militær mobilitet på tværs af EU. Det fremgår af meddelelsen, at FUT’en og herunder EU’s

Militære Stab (EUMS) i koordination med medlemsstaterne, Kommissionen og relevante EU-

agenturer og organer (herunder EDA) og i samråd med NATO vil udarbejde en liste over militære

krav, der afspejler EU’s og medlemsstaternes behov. Disse krav vil også omfatte den nødvendige

infrastruktur, der skal til for at tilvejebringe militær mobilitet. Rådet opfordres til senest medio 2018

at drøfte og validere disse militære krav. Denne foranstaltning er igangsat som den første.

2. Transportinfrastruktur

Kommissionen påpeger i meddelelsen, at der er mulighed for øget synergi mellem forsvarsbehov og

politikken om det transeuropæiske transportnet (TEN-T).

Der henvises til, at det daværende estiske EU-formandskab i 2017 iværksatte en pilotanalyse vedr.

infrastrukturen på én af de ni TEN-T-hovednetkorridorer, Nordsøen-Østersøen (korridoren omfatter

Belgien, Nederlandene, Tyskland, Polen og de tre baltiske lande) med henblik på at identificere evt.

barrierer for militær mobilitet. Der er på den baggrund ifølge Kommissionen allerede blevet identifi-

ceret svage punkter i infrastrukturen på korridoren, som bør opgraderes; det gælder eksempelvis ift.

maksimale frihøjder under vejbroer på vejnettet, ligesom bestemte broers vægttolerance er util-

strækkelig ift. at lade tunge militære køretøjer passere. Endelig er lastkapaciteten for jernbanen flere

steder utilstrækkelig på korridoren. Det fremgik af pilotprojektet, at der findes store muligheder for

infrastruktur med dobbelt anvendelsesformål (civilt og militært).

Ifølge EDA-ad-hoc-arbejdsgruppens køreplan er det hensigten at udvide og udbygge pilotprojektet til

at evaluere infrastrukturen i det transeuropæiske transportnet i bredere forstand, og, i det omfang at

infrastrukturen er utilstrækkelig mht. at imødekomme behovene for militær mobilitet, undersøge og

udvikle yderligere infrastruktursektioner og evt. opgradere kravene til infrastrukturen (via TEN-T-

forordningen).

Mere konkret er tidsplanen, at Kommissionen inden udgangen af 2019 har udpeget de dele af TEN-

T-nettet, der egner sig til militær transport, og i samme forbindelse har vurderet behovet for opgra-

deringer af den eksisterende infrastruktur. Kommissionen vil samtidig opstille en liste over prioritere-

de projekter og et omkostningsestimat for disse. Særligt vil man se på projekter, der både kan

fremme den militære mobilitet og den civile transport.

Analysen kan føre til, at Kommissionen inden udgangen af 2020 vil foreslå at revidere TEN-T-

forordningen med henblik på at stramme de tekniske krav til (dele af) infrastrukturen, så militære

krav evt. også omfattes.

Kommissionen vil inden udgangen af 2019 fastslå, om det er muligt og hensigtsmæssigt at forbinde

de militære og civile (TENtec) databaser over transportinfrastrukturen. Kommissionen vil fastlægge

en procedure for at holde databaserne ajour.

Endelig vil Kommissionen fortsat tilstræbe synergier imellem TEN-T og EU's relevante rumprogram-

mer (EGNOS/Galileo).

3. Lovgivnings- og proceduremæssige spørgsmål

Ifl. meddelelsen vil Kommissionen vurdere behovet for at harmonisere reglerne for transport af far-

ligt gods på det militære område samt se på mulighederne for at strømline og forenkle toldformalite-

terne og reglerne om merværdiafgift i forbindelse med militære operationer. EDA vil sideløbende

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 88: Grund- og nærhedsnotat vedr. Kommissionens og EU's udenrigsrepræsentants fælles meddelelse om en handlingsplan for fremme af militær mobilitet i EU

hermed støtte medlemsstaterne med henblik på etableringen af tilladelsesordninger for bevægelig-

hed på tværs af grænser.

Hvad angår transport af farligt gods til lands er der tale om et område, hvor EU’s medlemsstater og

Kommissionen aktivt medvirker i forhandlingen af internationale konventioner og anbefalinger fra FN.

Disse gælder imidlertid kun for transport af farligt gods i civilt regi, mens medlemsstaterne anvender

nationale regler, når de bliver anmodet om at tildele militærtransporter, herunder farligt gods, fri

bevægelighed. Fravigelsen fra civile regler kræver ad-hoc-tilladelser og giver anledning til forsinkel-

ser. Med handlingsplanen lægges op til en tilpasning af reglerne til eksisterende EU-lovgivning, uden

at de civile standarder svækkes.

Konkret foreslås det, at EDA i tæt samarbejde med FUT’en/EUMS og andre involverede myndigheder

(på EU-niveau) vil foretage en analyse af bl.a. nationale bestemmelser og egnethed af eksisterende

civile harmoniserede regler. Derudover foreslås det, at Kommissionen fortsat og i tæt samarbejde

med FUT’en/EUMS og støttet af EDA letter udvekslingen af viden mellem militære og civile eksperter

på området, samt at Kommissionen sammen med FUT’en/EUMS og EDA inden 2020 vurderer gen-

nemførligheden af og behovet for yderligere foranstaltninger på EU-niveau. Endelig vil EDA i samar-

bejde med medlemsstaterne og FUT’en/EUMS inden udgangen af 2019 vurdere behovet for at har-

monisere reglerne for militærtransporter ad luftvejen på medlemsstaternes territorium.

På toldområdet rapporterer visse af EU’s medlemsstater om operationelle vanskeligheder som følge

af uklarhed for så vidt angår anvendelsen af den såkaldte ’formular 302’. Formularen anvendes i

forbindelse med midlertidig udførsel og genindførsel af militært gods udført af eller på vegne af EU-

medlemsstaternes væbnede styrker. Ifl. meddelelsen vil Kommissionen inden udgangen af 2018 bl.a.

kortlægge de toldrelaterede aktiviteter, som omfattes af formular 302, undersøge alternative mulig-

heder for at strømline og forenkle toldformaliteter samt udpege eventuelle retsakter på toldområdet,

som vil skulle ændres.

Ifl. meddelelsen berører bestræbelserne på at lette mobilitet desuden de gældende regler om mer-

værdiafgift (moms). Forsvarsindsatsen og den militære mobilitet forudsætter således en række for-

syninger såsom uddannelse, øvelsesmaterialer, indkvartering, levering af fødevare- og kantinetjene-

ster, brændstof m.v., som pålægges moms. Inden udgangen af 2018 vil Kommissionen – i samråd

med EU’s medlemsstater – bl.a. vurdere mulighederne for at mindske byrden på dette område.

Meddelelsen om handlingsplanen lægger derudover op til, at EDA støtter medlemsstaterne med hen-

blik på etableringen af tilladelsesordninger for bevægelighed på tværs af grænser, herunder såkaldte

diplomatiske tilladelser (diplomatic clearances). Tilladelse til passage af landegrænser vedrører de

procedurer, hvormed der indhentes tilladelse hos et land fra et andet til at krydse grænser. Det vu r-

deres i meddelelsen, at dette er et område, hvor EU’s medlemsstater kan samarbejde om at øge

sammenhængen i og/eller effektiviteten af deres procedurer.

Det foreslås bl.a., at EDA under forudsætning af Styringskomitéens godkendelse forbereder et så-

kaldt kategori A-projekt, der skal understøtte EU-medlemslandenes udarbejdelse af tilladelsesordnin-

ger. Meddelelsen opfordrer desuden EU-medlemsstaterne til bl.a. at kortlægge nuværende nationale

bestemmelser på området, bidrager til fastlæggelsen af operationelle krav samt udpeger nationale

lovgivningsmæssige begrænsninger og de bagvedliggende politiske begrundelser her for.

4. Andre spørgsmål

Endelig lægger meddelelsen op til, at EDA inden sommeren 2019 afdækker yderligere mulige ind-

satsområder mhp. at fremme den militære mobilitet i EU, herunder i relation til bl.a. EU-aftalen om

styrkernes status (EU-SOFA) og dennes indvirkning på den militære mobilitet, når den træder i kraft,

samt hensynet til hybride trusler.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 88: Grund- og nærhedsnotat vedr. Kommissionens og EU's udenrigsrepræsentants fælles meddelelse om en handlingsplan for fremme af militær mobilitet i EU

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har ikke udtalt sig konkret om meddelelsen. Europa-Parlamentets Udenrigsud-

valg (AFET) har dog senest i sin betænkning om gennemførelsen af den fælles sikkerheds- og for-

svarspolitik af den 13. november 2017 udtalt opbakning til en ambitiøs videreudvikling af den fælles

sikkerheds- og forsvarspolitik i EU samt til et styrket samarbejde mellem EU og NATO. Fremme af

den militære mobilitet i EU er et ud af flere praktiske skridt i denne forbindelse.

5. Nærhedsprincippet

Der redegøres ikke for nærhedsprincippet, idet der alene er tale om en fælles meddelelse fra Kom-

missionen og HRVP.

6. Gældende dansk ret

Ikke relevant.

7. Konsekvenser

Meddelelsen har i sig selv ingen lovgivningsmæssige konsekvenser. Der vil særskilt blive taget stilling

til forslag, som meddelelsen og handlingsplanen eventuelt måtte afføde. Meddelelsen medfører ikke i

sig selv konsekvenser for statsfinanserne, samfundsøkonomien, erhvervslivet, miljøet eller beskyttel-

sesniveauet.

Den senere udmøntning af meddelelsen og handlingsplanen vil imidlertid formentlig kunne få konse-

kvenser for statsfinanserne i form af øgede udgifter til opgraderinger af den eksisterende infrastruk-

tur. En nærmere vurdering af omfanget af udgifter til opgraderinger af den eksisterende infrastruktur

må dog afvente Kommissionens analyse herom, der forventes færdiggjort inden udgangen af 2019.

Det bemærkes dog, at Kommissionen ifølge meddelelsen vil ’’… udpege de dele af det transeuropæi-

ske transportnet, som egner sig til militær transport, herunder behovet for opgradering af den eksi-

sterende infrastruktur.’’ Det vurderes positivt, at Kommissionen i forbindelse med militær mobilitet

omtaler dele af det transeuropæiske transportnet fremfor hele nettet – det transeuropæiske trans-

portnet består af et vidtforgrenet net af veje, jernbaner, havne, lufthavne og godsbaneterminaler i

Europa; en generel stramning af kravene til infrastrukturen i forbindelse med en evt. senere revision

af TEN-T-forordningen ville således potentielt kunne medføre betydelige meromkostninger. Det be-

mærkes, at det er Kommissionens intention, at man fra EU-budgettet vil kunne medfinansiere rele-

vante opgraderingsprojekter i medlemslandene.

Det er endnu for tidligt at vurdere, om en evt. forøget militær mobilitet på bestemte dele af det

transeuropæiske transportnet ville kunne blive en udfordring for den civile transport (gods- og pas-

sagertransporten). Det bemærkes, at opgraderingsprojekter, der har til formål at fremme militær

mobilitet, også potentielt vil kunne komme den civile transport til gode.

Det bemærkes, at det følger af det danske forsvarsforbehold, at Danmark ikke deltager i vedtagel-

sen, udarbejdelsen og gennemførelsen af EU’s afgørelser og aktioner, der har hjemmel i traktatbe-

stemmelserne angivet i artikel 5 i Protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der er knyttet til Lissabon-

traktaten, og som har indvirkning på forsvarsområdet.

Handlingsplanen er ikke en retsakt, men en meddelelse fra Kommissionen og HRVP, der ikke kræver

vedtagelse af medlemsstaterne. Handlingsplanen er således ikke omfattet af forsvarsforbeholdet. De

enkelte initiativer, der måtte blive lanceret i forbindelse med udmøntningen af handlingsplanen, vil

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 88: Grund- og nærhedsnotat vedr. Kommissionens og EU's udenrigsrepræsentants fælles meddelelse om en handlingsplan for fremme af militær mobilitet i EU

løbende blive vurderet med henblik på at afdække mulighederne for dansk deltagelse inden for

rammerne af forsvarsforbeholdet.

8. Høring

Sagen har ikke været i høring.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der forventes generel opbakning blandt EU-medlemsstaterne til Kommissionens og HRVP’ens fælles

handlingsplan om fremme af militær mobilitet og til de foreslåede aktioner og ambitiøse tidsfrister.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter overordnet ambitionen om at styrke EU’s muligheder for at bidrage til europæisk

sikkerhed og til håndteringen af Europas sikkerhedsudfordringer. Regeringen bakker op om tiltag,

der har til formål at fremme den militære mobilitet i EU. Regeringen lægger i denne forbindelse vægt

på, at indsatsen gennemføres i fuld komplementaritet og i samarbejde med NATO.

Regeringen støtter, at Kommissionen i første omgang analyserer det transeuropæiske transportnet

med henblik på inden udgangen af 2019 at udpege de dele af nettet, der egner sig til militær trans-

port, og at Kommissionen i den forbindelse identificerer behovet for opgradering af denne infrastruk-

tur, kommer med forslag til projekter og udarbejder et overslag over udgifterne til projekterne.

I forbindelse med en evt. senere revision af forordningen om det transeuropæiske transportnet er

det vigtigt, at en evt. stramning af de tekniske krav til infrastrukturen på nettet målrettes den del af

infrastrukturen, der er relevant for den militære mobilitet, og at man således undgår en generel

stramning af kravene på hele det transeuropæiske transportnet, idet en generel stramning potentielt

ville kunne medføre betydelige merudgifter.

Fra dansk side lægges der vægt på, at beslutningen om finansieringen af handlingsplanen foretages i

regi af de horisontale forhandlinger om den kommende flerårige finansielle ramme.

11. Tidligere forelæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.