FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

Forsvarsudvalget 2017-18
FOU Alm.del Bilag 11
Offentligt

2/2017

Rigsrevisionens beretning om

Forsvarsministeriets

beslutningsgrundlag for

køb af 27 F-35 kamply

afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

1849

147.281

237

1976

114.6

22.480

908

Oktober 2017

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

2017

Beretning om Forsvars-

ministeriets beslutnings-

grundlag for køb af 27

F-35 kampfly

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2017

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og

vedkommende minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,

hvilket forventes at ske i marts 2018.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2017, som afgives i februar 2019.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-533-6

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

BERETNING OM FORSVARSMINISTERIETS BESLUT-

NINGSGRUNDLAG FOR KØB AF 27 F-35 KAMPFLY

Danmarks køb af nye kampfly bliver den til dato største enkeltinvestering i staten.

Folketinget står over for at skulle godkende købet af 27 F-35 kampfly – også kendt

som Joint Strike Fighter. Ifølge Forsvarsministeriet vil anskaffelse og drift af kamp-

flyene de næste 30 år koste i alt 66,1 mia. kr., hvoraf omkostninger til anskaffelse

udgør 18,3 mia. kr., omkostninger til drift 44,9 mia. kr. og omkostninger til risici 2,9

mia. kr.

Dette er den anden beretning om beslutningsgrundlaget for købet af nye kampfly.

Statsrevisorerne betragter anskaffelsen af kampfly som en væsentlig økonomisk

investering og et risikofyldt og komplekst projekt, som de har fulgt og fortsat vil

følge meget nøje.

Statsrevisorerne finder, at Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag fra 2016 for

køb af nye kampfly ikke er helt tilfredsstillende, idet en række usikkerheder og

risici ikke er tilstrækkeligt beskrevet. Forsvarsministeriet har således undervur-

deret risikoen for, at Forsvaret ikke kan løse alle de opgaver med 27 F-35 kamp-

fly, som er forudsat i beslutningsgrundlaget.

Statsrevisorerne finder, at Forsvarsministeriet har en meget optimistisk vurde-

ring af, hvor mange flyvetimer pr. kampfly man kan forudsætte. Danmark forud-

sætter således et gennemsnitligt antal flyvetimer pr. kampfly, som er højere end

i fx Norge og Holland.

Statsrevisorerne finder derfor, at Forsvarsministeriet bør kvalificere Folketingets

beslutningsgrundlag på en række områder, når ministeriet som forventet i novem-

ber 2017 fremlægger et aktstykke for at få godkendt købet af 27 F-35 kampfly.

Statsrevisorerne skal i den forbindelse pege på, at der er behov for, at Forsvarsmi-

nisteriet i højere grad sandsynliggør forudsætningerne for beregningerne og afspej-

ler usikkerheden ved beregning af flyvetimebehovet og levetidsomkostningerne, fx

usikkerhederne vedrørende synergi og ændring af piloternes arbejdsforhold.

Statsrevisorerne finder det bemærkelsesværdigt, at Forsvarsministeriet i Danmark

i forhold til fx Norge har medtaget forudsætningen om synergi i beregningen af be-

hovet for kampfly.

STATSREVISORERNE,

den 11. oktober 2017

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Søren Gade

Henrik Sass Larsen

Villum Christensen

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Introduktion og konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1.2.

Baggrund

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning

2. Forsvarsministeriets beregning af antallet af F-35 kampfly

2.1.

Flyvetimebehovet

2.2.

Den samlede flyvetimeproduktion

3. Forsvarsministeriets beregning af levetidsomkostningerne

3.1.

Omkostninger til anskaffelse og drift

3.2.

Risici ved levetidsomkostningerne

Bilag 1. Metodisk tilgang

Bilag 2. Ordliste

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Nick Hækkerup: oktober 2011 - august 2013

Nicolai Wammen: august 2013 - juni 2015

Carl Holst: juni 2015 - september 2015

Peter Christensen: september 2015 - november 2016

Claus Hjort Frederiksen: november 2016 -

Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beret-

ningen.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

FORMÅL OG KONKLUSION

AFTALE OM KØB AF

NYE KAMPFLY

Den politiske aftale om køb af

nye kampfly blev indgået i juni

2016 af følgende partier:



regeringen (Venstre)



Socialdemokraterne



Dansk Folkeparti



Liberal Alliance

1. Denne beretning handler om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af nye

kampfly, som ministeriet færdiggjorde i 2016. Forsvarsministeriet vurderede i beslutnings-

grundlaget, at 27 kampfly af typen F-35 kan indfri ambitionsniveauet for de nye kampfly.

Ifølge ministeriet vil anskaffelse og drift af kampflyene de næste 30 år koste ca. 66 mia. kr.

Købet af nye kampfly bliver dermed et af statens største indkøb til dato. Forsvarsministe-

riets beslutningsgrundlag blev lagt til grund for den politiske aftale fra juni 2016 om køb af

27 F-35 kampfly – også kendt som Joint Strike Fighter.

2. Det fremgår af den politiske aftale, at F-35 kampflyet fortsat er under udvikling, og at

der er en række risici forbundet hermed. Derudover fremgår det, at der er lagt en række op-

timeringer og effektiviseringer til grund for beregningerne i beslutningsgrundlaget.

3. Forsvarsministeriet forventer at fremlægge et aktstykke for Folketingets Finansudvalg

i november 2017 for at få godkendt købet. Aktstykket vil fastlægge det endelige køb og vil

være baseret på beslutningsgrundlaget samt yderligere kvalificeringer fra Forsvarsmini-

steriet. Rigsrevisionens undersøgelse er således gennemført, før Folketinget har truffet en-

delig beslutning om køb af nye kampfly. Rigsrevisionen har gennemgået beslutningsgrund-

laget, med henblik på at Folketinget kan træffe en beslutning på et så tilfredsstillende

grundlag som muligt.



Radikale Venstre.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INTRODUKTION OG KONKLUSION

F-35 kampfly.

Foto: CPC Collection/Alamy Stock Photo

4. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har udarbejdet et til-

fredsstillende beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly. Vi besvarer følgende spørgs-

mål i beretningen:



Har Forsvarsministeriet gennemført en tilfredsstillende beregning af, at 27 F-35 kamp-

fly er tilstrækkeligt i forhold til ambitionsniveauet for de danske kampfly?

Har Forsvarsministeriet anvendt en tilfredsstillende model til beregningen af levetids-

omkostningerne forbundet med at købe 27 F-35 kampfly?

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i december 2016.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af nye kampfly ligger til grund for den

politiske aftale herom. Rigsrevisionen vurderer, at beslutningsgrundlaget generelt bygger

på grundige analyser og beregninger. Undersøgelsen viser dog, at for enkelte væsentlige

forudsætninger har Forsvarsministeriet ikke sandsynliggjort forudsætningerne for bereg-

ningen og har ikke afspejlet usikkerheden. Rigsrevisionen vurderer, at der derved er en stør-

re risiko for, at Forsvaret ikke kan løse alle fastsatte opgaver med 27 F-35 kampfly, end

den risiko, som fremgår af beslutningsgrundlaget.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Forsvarsministeriets beregning af flyvetimebeho-

vet ikke er baseret på sandsynliggjorte forudsætninger vedrørende synergi eller piloter-

nes arbejdsforhold, og at usikkerheden ikke er tilstrækkeligt afspejlet. Derudover viser un-

dersøgelsen, at Forsvarsministeriet i beregningen af den samlede flyvetimeproduktion for

27 F-35 kampfly ikke har afspejlet usikkerheden ved forudsætningerne om kampflyenes

gennemsnitlige flyvetimer pr. år eller deres rådighedsgrad. Dermed er der risiko for, at fly-

vetimebehovet er sat for lavt, og at flyvetimeproduktionen kan være sat for højt. Både

usikkerheden ved flyvetimebehovet og flyvetimeproduktionen burde have fremgået tyde-

ligt af beslutningsgrundlaget, idet det har betydning for, om 27 F-35 kampfly kan løse alle

de fastsatte opgaver.

Rigsrevisionens undersøgelse viser videre, at Forsvarsministeriet i beslutningsgrundlaget

har beregnet levetidsomkostningerne for 27 F-35 kampfly til ca. 66 mia. kr. over 30 år. For-

svarsministeriet har som udgangspunkt opstillet en tilfredsstillende model til at beregne

levetidsomkostningerne, men har ikke i tilstrækkelig grad afspejlet alle risici ved forud-

sætningerne om bl.a. synergi og piloternes arbejdsforhold. Det er derfor sandsynligt, at

de forventede omkostninger til risici er sat for lavt, og at de forventede levetidsomkost-

ninger derfor vil blive højere. Forsvarsministeriet har oplyst, at hvis disse risici indtræffer,

forventes det i første omgang at få betydning for Forsvarets evne til at varetage de fast-

satte opgaver.

Rigsrevisionen finder på baggrund af undersøgelsen, at Forsvarsministeriet for at styrke

Folketingets beslutningsgrundlag i forbindelse med forelæggelse af aktstykket for Folke-

tingets Finansudvalg om køb af nye kampfly bør:

SYNERGI

Synergi betegner den flyvetime-

besparelse, Forsvaret kan opnå,

når flyvetimer i forbindelse med

opgaveløsning kan erstatte træ-

ningstimer. Ved at antage, at

piloter ved flyvning i internatio-

nale operationer opnår træning,

kan træningsbehovet reduce-

res. Graden af synergi varierer

fra mission til mission, afhæn-

gigt af opgavernes kompleksi-

tet og alsidighed. Flyvning i for-

bindelse med én opgavetype

godtgør derfor ikke nødvendig-

vis træning inden for andre op-

gavetyper.

FASTSATTE OPGAVER

Fastsatte opgaver benyttes i

denne beretning om de opga-

ver, som kampflyene skal løse,

og som er fastsat i beslutnings-

grundlaget.



redegøre for usikkerheden ved de væsentlige forudsætninger, herunder den deraf af-

ledte risiko for, at Forsvaret ikke kan løse alle fastsatte opgaver med 27 F-35 kampfly

opdatere de forventede omkostninger til risici og tydeligere afspejle risikoen ved de

samlede levetidsomkostninger.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.2.

KØB AF F-16 KAMPFLY

Danmark indgik i 1975 aftale

om at købe 58 F-16 kampfly,

som senere blev suppleret med

yderligere 19 F-16 kampfly. I

dag består flåden af 44 F-16

kampfly, heraf 30 operative.

BAGGRUND

5. Forsvaret råder i dag over en flåde på 44 F-16 kampfly, som i 2020 har fløjet i ca. 40 år.

Ifølge Forsvarsministeriet vil der være betydelige operative, tekniske og økonomiske ud-

fordringer forbundet med fortsat at bruge F-16 kampflyene. Derfor skal de erstattes af nye

kampfly.

Den politiske aftale om køb af nye kampfly

6. Efter at beslutningen om købet af nye kampfly i flere omgange blev udskudt, indgik en

række partier i juni 2016 en politisk aftale om køb af 27 F-35 kampfly. I boks 1 er en nær-

mere beskrivelse af F-35 kampflyet og de lande, der har valgt at anskaffe dette kampfly.

BOKS 1

F-35 KAMPFLY

F-35 er et amerikansk produceret kampfly. Flyet udvikles i 3 varianter, og heraf har Danmark

valgt at købe den konventionelle variant (F-35A), som kan flyves fra almindelige start- og lan-

dingsbaner.

Flyet bliver udviklet i et samarbejde mellem hovedproducenten Lockheed Martin og det ame-

rikanske forsvarsministeriums Joint Program Office samt 8 øvrige partnerlande i det interna-

tionale Joint Strike Fighter Program (JSF-programmet): Storbritannien, Italien, Holland, Tyrki-

et, Australien, Norge, Canada og Danmark. Flyet forventes bestilt af USA (2.443 fly), Storbritan-

nien (138 fly), Australien (100 fly), Holland (37 fly), Norge (52 fly), Israel (50 fly), Italien (90 fly),

Sydkorea (40 fly), Tyrkiet (100 fly) og Japan (42 fly). Canada har endnu ikke truffet beslutning

om køb af kampfly. Kampflyet fløj første gang i 2006, og pr. 1. januar 2017 er der produceret

200 fly. De første F-35 kampfly er leveret til USA, Italien, Australien, Norge, Holland og Japan.

USA har udstationeret de første F-35 kampfly i Europa i april 2017.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet og JSF-programmet.

7. Det fremgår af den politiske aftale, at partierne bag aftalen er enige om at anskaffe i

alt 27 F-35 kampfly. Flyene forventes leveret og indfaset i perioden 2021-2026. De første

F-35 kampfly skal bruges til uddannelse af danske piloter i USA, mens de efterfølgende F-35

kampfly skal deltage i opgaveløsningen fra 2022 og skal overtage den fulde opgaveløsning

i 2027. F-16 kampflyene udfases løbende frem mod 2024. I perioden 2022- 2024 vil danske

kampfly ikke kunne deltage i internationale operationer, og i 2025 og 2026 vil det kun være

muligt at deltage i internationale operationer med et begrænset bidrag.

Det fremgår endvidere af den politiske aftale, at flyene skal placeres på Flyvestation Skryd-

strup. Derudover fastslår aftalen, at Danmark skal udnytte muligheden for dels Smart De-

fence (bl.a. i NATO-regi), dvs. samarbejde med partnerlande, dels stordriftsfordele i relation

til drift og vedligeholdelse af flyene i regi af det internationale F-35 Joint Strike Fighter

Program (JSF-programmet). For så vidt angår finansieringen af kampflyene fremgår det af

aftalen, at Forsvarsministeriet skal finansiere kampflykøbet inden for ministeriets forven-

tede budgetramme over anskaffelses- og driftsperioden.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Beslutningsgrundlaget

8. I boks 2 fremgår et uddrag af den daværende forsvarsministers udtalelse under en hø-

ring i Folketinget om kampflykøbet.

BOKS 2

UDDRAG AF DEN DAVÆRENDE FORSVARSMINISTERENS UDTALELSE

”Regeringen indstiller, at der anskaffes 27 F-35 kampfly, så der også fremadrettet kan udsen-

des kampfly i internationale operationer og varetages nationale opgaver i dansk luftrum. An-

skaffelsen af nye kampfly muliggør, at det nuværende opgavekompleks kan løses i fremtiden.

Regeringens indstilling om anskaffelse af 27 F-35 bygger bl.a. på, at der kan foretages en ræk-

ke optimeringer, der kan nedbringe det antal fly, der er behov for. Det er regeringens holdning,

at vi ikke skal købe flere fly end højst nødvendigt for at løse opgaverne”.

Kilde: Forsvarsministerens udtalelse under Forsvarsudvalgets høring om nyt kampfly den 25. maj 2016.

9. Rammen for beslutningsgrundlaget for køb af nye kampfly var det ambitionsniveau, som

fremgår af forsvarsforliget 2013-2017. Det fremgår af forliget, at Forsvaret skal oprethol-

de fleksible og indsatsklare kampfly, der kan indsættes med kort varsel i både nationale

og internationale opgaver. Forsvarsministeriet har i beslutningsgrundlaget operationalise-

ret ambitionsniveauet, bl.a. på baggrund af NATO-standarder. I boks 3 beskrives de fast-

satte opgaver i beslutningsgrundlaget.

AMBITIONSNIVEAU

Ambitionsniveauet er de poli-

tisk fastsatte opgaver, som er

bestemt ved

Aftale på forsvars-

området 2013-2017.

Det frem-

går heraf, at Forsvarets kapaci-

teter sideløbende med vareta-

gelse af de nationale opgaver

skal kunne deltage i en bred

vifte af internationale indsat-

ser.

BOKS 3

FASTSATTE OPGAVER I BESLUTNINGSGRUNDLAGET

Suverænitetshåndhævelse:

Permanent afvisningsberedskab hele døgnet med 2 kampfly +

reservefly, som kan indsættes med meget kort varsel.

Øvrige nationale opgaver:

Fx støtte til andre myndigheder som politiet.

Internationale operationer:

Et kampflybidrag på 4 kampfly + reservefly på højt beredskab,

som kan udsendes til internationale operationer og NATO’s kollektive forsvarsopgaver med

kort varsel i op til 12 måneder hvert 3. år.

Air policing:

Et periodisk kampflybidrag på 2 kampfly + reservefly til NATO air policing-mis-

sioner, dvs. afvisningsberedskab i NATO-lande uden egne kampfly til afvisningsberedskab.

Derudover skal Forsvarsministeriet bruge kampfly til at uddanne og træne piloter, og andre

kampfly vil løbende være til vedligeholdelse. Når indfasningsperioden ultimo 2026 er afslut-

tet, vil i alt 5 F-35 kampfly være placeret i USA, hvor de skal bruges til uddannelse.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag.

Med udgangspunkt i de fastsatte opgaver har Forsvarsministeriet udarbejdet et beslut-

ningsgrundlag, hvori ministeriet vurderer, hvilket og hvor mange kampfly Forsvaret har

brug for. Beslutningsgrundlaget ledte frem til, at F-35 blev valgt som det nye kampfly.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INTRODUKTION OG KONKLUSION

3-ÅRIG CYKLUS

Den 3-årige cyklus betyder, at

Forsvarsministeriet i maksimal-

belastningssituationen plan-

lægger med følgende opgaver

fordelt over 3 år:



år 1 med internationale



år 2 med air policing

operationer

10. Forsvarsministeriet har i beslutningsgrundlaget beregnet antallet af flyvetimer og an-

tal kampfly, der skal til for at løse de fastsatte opgaver i en 3-årig cyklus. Det betyder bl.a.,

at ministeriet har taget udgangspunkt i, at Forsvaret hvert 3. år skal kunne gennemføre in-

ternationale operationer med udsendelse i 12 måneder i træk og samtidig sikre et nationalt

afvisningsberedskab, træning og uddannelse. Disse år vil Forsvaret have behov for flest

kampfly, hvorfor kampflyflåden vil være i en situation med maksimalbelastning.

Forsvarsministeriet oplyser, at en situation med maksimalbelastning endnu ikke er indtruf-

fet. Ministeriet har derfor oplyst, at det ikke er sandsynligt, at Forsvaret vil komme i en

maksimalbelastningssituation, og at der dermed er indbygget en robusthed ved beregnin-

gen af antallet af kampfly. Ifølge ministeriet er der således taget højde for en vis usikker-

hed i beregningen.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at beslutningsgrundlaget tager udgangspunkt i, at For-

svaret kan levere de fastsatte opgaver i en 3-årig cyklus inkl. perioder med maksimalbelast-

ning, og at Forsvarsministeriet har dimensioneret herefter. Endvidere fremgår det ikke af

beslutningsgrundlaget, at der er en indbygget robusthed, som skal tage højde for usikker-

heden. Derfor har Rigsrevisionen taget udgangspunkt i, at ministeriet skal løse de i beslut-

ningsgrundlaget fastsatte opgaver.

11. Figur 1 viser en tidslinje med processen for udarbejdelsen af beslutningsgrundlaget

frem til fremlæggelsen af et aktstykke.



år 3 uden internationale

operationer eller air poli-

cing.

FIGUR 1

BESLUTNINGSGRUNDLAGET OG BESLUTNINGSPROCESSEN FOR KØB AF NYE KAMPFLY

Beslutningsgrundlaget

Beslutningsprocessen

Typevalgs-

rapporten

maj 2015

Dimensionerings-

rapporten

april 2016

Finansierings-

planen

maj 2016

Regeringens

indstilling

maj 2016

Politisk

aftale

juni 2016

Aktstykke forventes

fremlagt

november 2017

Note: Forsvarsministeriet vil indgå flere kontrakter i forbindelse med anskaffelsen af F-35 kampfly, og den første kontrakt forventes indgået

ultimo 2017.

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 1, at beslutningsgrundlaget for køb af kampflyene består af 3 dele:

rapporten om typevalg af Danmarks kommende kampfly (typevalgsrapporten), rapport fra

Udvalget for dimensionering af nyt kampfly (dimensioneringsrapporten) og finansierings-

planen. Dette beslutningsgrundlag er baggrunden for regeringens indstilling til forligskred-

sen om køb af kampflyene, som førte til den politiske aftale. Den politiske aftale vil føre

til udarbejdelse af et aktstykke til Folketingets Finansudvalg, hvor Forsvarsministeriet sø-

ger godkendelse til at anskaffe og indgå kontrakt om købet af 27 F-35 kampfly.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INTRODUKTION OG KONKLUSION

12. I det følgende beskrives de 3 dele af beslutningsgrundlaget:

Typevalgsrapporten

fra maj 2015 indeholder resultaterne af Forsvarsministeriets evalue-

ring af 3 kampflykandidater. I evalueringen blev de 3 kampflykandidater vurderet og range-

ret i forhold til 4 evalueringsområder: strategiske forhold, militære forhold, økonomiske

forhold og industrielle forhold. Ministeriets evaluering pegede på F-35 kampflyet som den

bedst rangerede kandidat på alle 4 evalueringsområder. Typevalgsrapporten pegede på, at

der var behov for 28 F-35 kampfly til at løse de fastsatte opgaver – 6 til uddannelse i USA

og 22 til opgaveløsning og træning.

Dimensioneringsrapporten

er et tillæg til typevalgsrapporten og indeholder en suppleren-

de analyse af, hvor mange kampfly Forsvaret har behov for. Rapporten konkluderer, at der

er mulighed for at reducere antal fly og piloter, samtidig med at de fastsatte opgaver kan

løses. Det forudsætter, at Forsvaret gennemfører en række optimeringstiltag samt accep-

terer en række forudsætninger og risici ud over dem, som allerede var lagt til grund for ty-

pevalgsrapporten. Rapporten pegede på, at det nødvendige antal F-35 kampfly hermed kan

reduceres fra 28 til 27.

Det fremgår af forsvarsforliget 2013-2017, at Forsvarets indkøb af kampfly skal finansie-

res inden for Forsvarets ramme. Forsvarsministeriet har oplyst, at udvalget bag dimensio-

neringsrapporten derfor har undersøgt alle optimeringsmuligheder for at minimere antal-

let af kampfly af hensyn til Forsvarets økonomi. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at

der kan være en risiko for, at 27 F-35 kampfly ikke kan løse de fastsatte opgaver.

Med

finansieringsplanen

anviser Forsvarsministeriet finansiering til anskaffelse og drift i

perioden 2018-2026, hvor kampflyene anskaffes og indfases. Størstedelen af pengene skal

findes ved at anvende råderummet i Forsvarets materielplan i perioden 2018-2027. Finan-

sieringsplanen forudsætter derudover, at der kan findes midler ved en række effektivise-

ringer i Forsvaret.

DE 3 KAMPFLY-

KANDIDATER

Ud over F-35 kampflyet var

også Eurofighter Typhoon og

F/A-18F Super Hornet kandi-

dater i udvælgelsen af et nyt

kampfly.

DIMENSIONERINGS-

RAPPORTEN

Dimensioneringsrapporten blev

udarbejdet af et udvalg med

deltagelse fra Forsvarsministe-

riet, Finansministeriet, Værns-

fælles Forsvarskommando og

Forsvarsministeriets Materiel-

og Indkøbsstyrelse.

Ekstern kvalitetssikring

13. Typevalgsrapporten og dennes underliggende beregninger, som er en central del af be-

slutningsgrundlaget, er blevet eksternt kvalitetssikret. Dimensioneringsrapporten er ikke

blevet eksternt kvalitetssikret.

Den eksterne kvalitetssikring har vurderet, om beslutningsgrundlaget er egnet som grund-

lag for en politisk beslutning om typevalg. Derfor har den eksterne kvalitetssikring også

lagt vægt på spørgsmålet om ligebehandling af de 3 kampflykandidater.

Vi har alene vurderet oplysningerne i beslutningsgrundlaget om F-35 kampflyet i forhold

til antallet og levetidsomkostningerne. Dermed har den eksterne kvalitetssikring og vores

undersøgelse haft forskellige formål med at vurdere beslutningsgrundlaget.

DEN EKSTERNE

KVALITETSSIKRING

Den eksterne kvalitetssikring

har vurderet beslutningsgrund-

laget i forhold til 5 kriterier: gyl-

dighed, fuldstændighed, konsi-

stens, aktualitet og præsenta-

tion.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3.

REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING

Revisionskriterier

14. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har udarbejdet et til-

fredsstillende beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly.

I vurderingen af, om beslutningsgrundlaget har været tilfredsstillende, lægger vi til grund,

at beregningerne af antal kampfly og modellen til beregningen af levetidsomkostningerne

skal være tilfredsstillende. Med det mener vi, at beregningerne skal være baseret på sand-

synliggjorte forudsætninger, og at risici og usikkerhed er tilstrækkeligt afspejlet.

RBI-SVAR

Leverandøren af F-35 kampfly-

ene har afgivet bindende op-

lysninger om kampflyet til For-

svarsministeriet i form af svar

på ministeriets såkaldte

Request for Binding Informa-

tion (RBI).

Med sandsynliggjorte forudsætninger mener vi forudsætninger, som er begrundet med do-

kumentation, der viser, at de med en rimelig sikkerhed kan forventes realiseret. Dokumen-

tation kan fx være data fra tidligere erfaringer, oplysninger fra leverandøren (navnlig RBI-

svar) eller oplysninger fra andre myndigheder. Med usikkerhed mener vi den mulighed, der

er for, at en forudsætning ikke kan realiseres i det forventede omfang.

15. Figur 2 viser, hvordan Rigsrevisionen har undersøgt beregningen af antallet af F-35

kampfly og sammenhængen med levetidsomkostningerne.

FIGUR 2

SAMMENHÆNGEN MELLEM ANTALLET AF F-35 KAMPFLY OG LEVETIDS-

OMKOSTNINGERNE

ANTAL FLY

LEVETIDSOMKOSTNINGER

De fastsatte opgaver

for de nye kampfly

Anskaffelse

Flyvetimebehov

Den samlede

flyvetimeproduktion

F-35 kampfly

Drift

Risici

ÅR

Levetids-

omkostninger

ca. 66 mia. kr.

Note: Figuren viser Rigsrevisionens fokus i undersøgelsen. Beslutningsgrundlaget indeholder yderligere dimen-

sionerende faktorer, som ikke behandles i denne undersøgelse og derfor ikke indgår i figuren.

Kilde: Rigsrevisionen.

Venstre side af figur 2 viser, hvordan beregningen af antal F-35 kampfly tager udgangs-

punkt i de fastsatte opgaver. Figuren viser endvidere, at disse opgaver afføder et bestemt

flyvetimebehov. Dette flyvetimebehov skal opfyldes af den samlede flyvetimeproduktion,

som for F-35 er bestemmende for antallet af kampfly. Højre side af figuren viser, hvordan

de 27 F-35 kampfly er grundlaget for beregningen af omkostninger til anskaffelse, drift og

risici, som samlet udgør levetidsomkostningerne.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INTRODUKTION OG KONKLUSION

16. I kapitel 2 undersøger vi beregningen af antallet af kampfly, og om Forsvarsministeriet

har baseret sin beregning af behovet for kampflyene på de fastsatte opgaver. I den forbin-

delse har vi undersøgt, om beregningens forudsætninger vedrørende flyvetimebehovet og

samlede flyvetimeproduktion er sandsynliggjorte, og om usikkerheden forbundet med an-

tallet af kampfly er tilstrækkeligt afspejlet.

17. I kapitel 3 undersøger vi modellen til beregning af levetidsomkostningerne, som omfat-

ter omkostninger til anskaffelse, drift og risiko. Her undersøger vi, om Forsvarsministeriet

har dokumenteret forudsætningerne for at beregne levetidsomkostningerne, og om risici

forbundet med anskaffelse og drift er tilstrækkeligt afspejlet.

18. Flere af de forhold, som vi har lagt til grund for kriterierne i denne undersøgelse, kan

genfindes i den tidligere beretning fra marts 2009 om beslutningsgrundlaget for et even-

tuelt køb af nye kampfly. Rigsrevisionen og Statsrevisorerne udpegede i den forbindelse

en række forhold som væsentlige for et beslutningsgrundlag om køb af nye kampfly. Det

er vores opfattelse, at flere af disse punkter stadig er relevante og aktuelle.

Metode

19. Undersøgelsen er baseret på beslutningsgrundlaget for køb af 27 F-35 kampfly, herun-

der typevalgsrapporten og dimensioneringsrapporten samt underliggende analyser. Dog

indgår finansieringsplanen ikke. Derudover er undersøgelsen baseret på skriftligt materia-

le fra Forsvarsministeriet, herunder skriftlige redegørelser, præsentationer, notater og re-

degørelser til Forsvarsudvalget, og materiale fra den eksterne kvalitetssikring samt besva-

relser af ministeriets anmodning om oplysninger fra leverandøren af F-35 kampfly og an-

den korrespondance mellem Forsvarsministeriet og leverandøren.

Beretningen er udarbejdet med henblik på offentliggørelse. Rigsrevisionen har i forbindelse

med undersøgelsen haft adgang til klassificeret og kommercielt fortroligt materiale, som

af hensyn til fortroligheden ikke fremgår af beretningen. Det er imidlertid Rigsrevisionens

vurdering, at de udeladte oplysninger ikke har haft betydning for undersøgelsens konklu-

sioner.

20. Forligskredsens partier har i forbindelse med beslutningen om købet stillet 103 spørgs-

mål til forsvarsministeren. Vi har i undersøgelsen betragtet svarene på spørgsmålene som

et supplement til analyserne i beslutningsgrundlaget.

21. Vi har holdt møder med Forsvarsministeriet og har bl.a. i den forbindelse gennemgået

ministeriets beregningsmodel. Vi har ud fra økonomisk væsentlighed udtaget en stikprø-

ve af en række delomkostninger, som samlet udgør 60 % af levetidsomkostningerne, for

at undersøge de bagvedliggende antagelser og dokumentation for udgiftsposterne. Vi har

dog ikke foretaget en fuldstændig gennemgang af de udvalgte delomkostninger.

Vi har også holdt møder med henholdsvis den amerikanske og den hollandske rigsrevision

for at drøfte resultaterne i deres respektive rapporter om F-35 kampfly. Vi har derudover

holdt møde med Hovedorganisationen af Officerer i Danmark, som er fagforening for pilo-

terne i Forsvaret, for at drøfte de foreslåede ændringer i piloternes arbejdsforhold. Endvi-

dere har vi modtaget information fra den norske rigsrevision om Norges køb af F-35 kamp-

fly, og den norske rigsrevision har i den sammenhæng fremsendt materiale fra det norske

forsvarsministerium.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

INTRODUKTION OG KONKLUSION

22. I typevalgsrapporten og dimensioneringsrapporten anvender Forsvarsministeriet en

række forudsætninger, som er ens på tværs af de 3 kampflykandidater. I vores undersø-

gelse behandles forudsætningerne alene i relation til beregningen af antallet af og leve-

tidsomkostningerne for F-35 kampflyene.

23. Undersøgelsens resultater, delkonklusioner og hovedkonklusion er alene baseret på

analyse af beslutningsgrundlaget, dets underliggende analyser og anden relevant doku-

mentation fra perioden indtil den politiske aftale om anskaffelse af 27 F-35 kampfly. Vi

gør dog i kapitel 1 brug af nyere dokumentation, herunder information vedrørende andre

landes køb af F-35 kampfly, som er fremkommet efter beslutningsgrundlaget blev færdig-

gjort. Derudover indeholder kapitel 2 og 3 nogle perspektiverende bemærkninger, som byg-

ger på nyere information. Forsvarsministeriets bemærkninger til beretningen henviser i

nogle tilfælde også til nyere information eller er underbygget af information, som er frem-

kommet efter beslutningsgrundlaget.

24. I undersøgelsen behandler vi et beslutningsgrundlag, hvor anskaffelsen endnu ikke er

købt. Det betyder, at vi vurderer købet på et tidligt tidspunkt, hvorfor der kan være forhold,

som ændrer sig allerede med aktstykket og kontraktindgåelsen.

25. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf.

bilag 1.

Afgrænsning

26. Undersøgelsen omfatter beslutningsgrundlaget for køb af 27 F-35 kampfly og levetids-

omkostningerne forbundet hermed. Beslutningsgrundlaget blev færdiggjort i 2016. Vi har

kun undersøgt de dele af beslutningsgrundlaget, som omhandler antallet af F-35 kampfly

og de økonomiske forhold, og ikke direkte de dele, som omhandler strategiske, militærfag-

lige eller industrielle forhold. De samfundsøkonomiske konsekvenser i form af industrisam-

arbejde er i beslutningsgrundlaget behandlet som en del af de industrielle forhold, og er

således ikke omfattet af denne undersøgelse. Det betyder, at vores undersøgelse omhand-

ler ét ud af de i alt 4 evalueringsområder indeholdt i beslutningsgrundlaget.

27. Undersøgelsen omfatter ikke en vurdering af JSF-programmets fremdrift af udviklings-

arbejdet med F-35 kampflyet i sin helhed. Dog inddrager vi enkelte steder i beretningen

nogle foreløbige erfaringer med kampflyet.

Vi har heller ikke vurderet, om antallet af medarbejdere i Forsvarets logistiske struktur, her-

under fx antallet af mekanikere, er tilstrækkeligt til at opnå den forudsatte flyvetimepro-

duktion og rådighedsgrad.

Endelig omfatter undersøgelsen ikke selve finansieringen af kampflykøbet og i den forbin-

delse heller ikke det økonomiske råderum i Forsvarsministeriets budget, eller om de for-

udsatte effektiviseringer kan gennemføres.

28. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 indeholder en ordliste,

der forklarer udvalgte ord og begreber.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

2. Forsvarsministeriets

beregning af antallet af F-35

kampfly

DELKONKLUSION

Forsvarsministeriet har som udgangspunkt baseret beregningen af antallet af F-35 kampfly

på grundige analyser og beregninger, men der er usikkerhed forbundet med flere væsent-

lige forudsætninger for beregningen af flyvetimebehovet og den samlede flyvetimeproduk-

tion. Rigsrevisionen vurderer, at disse usikkerheder burde have fremgået tydeligt af beslut-

ningsgrundlaget, idet det har betydning for, om 27 F-35 kampfly kan løse alle de fastsatte

opgaver.

Forsvarsministeriet har med henblik på at opnå det lavest mulige antal kampfly bl.a. forud-

sat en række ændringer i piloternes arbejdsforhold, som skal bidrage til at reducere antal-

let af piloter. Det er imidlertid ikke fastlagt i beslutningsgrundlaget, hvilke og hvordan de

foreslåede ændringer kan gennemføres. Hvis Forsvaret ikke kan realisere de foreslåede æn-

dringer i piloternes arbejdsforhold i et tilstrækkeligt omfang, kan det betyde, at flyvetime-

behovet er sat for lavt. Derudover har ministeriet peget på risikoen for, at antallet af pilo-

ter, som løbende forlader Forsvaret, kan stige som følge af de ændrede arbejdsforhold, hvil-

ket ligeledes kan betyde, at flyvetimebehovet er sat for lavt.

Endvidere har Forsvarsministeriet ikke sandsynliggjort den forudsatte synergi på 80 % mel-

lem flyvetimer i internationale operationer og træning, da den alene er baseret på en over-

ordnet antagelse om brugen af de nye kampfly. Den forudsatte synergi for et nyt kampfly

er 4 gange højere end erfaringerne med F-16. Ministeriet har ikke vurderet usikkerheden

ved den forudsatte synergi, selv om den forudsatte synergi har væsentlig betydning for det

beregnede flyvetimebehov og dermed antallet af kampfly.

Forsvarsministeriet har beregnet den samlede flyvetimeproduktion på baggrund af sand-

synliggjorte forudsætninger, men har dog ikke afspejlet, hvor usikre forudsætningerne er.

I lyset af at ministeriet har forudsat et højt antal gennemsnitlige flyvetimer pr. kampfly pr.

år, som også ligger højt i forhold til fx Norge og Holland, er det særligt væsentligt at afspej-

le usikkerheden ved denne forudsætning.

29. Dette kapitel handler om Forsvarsministeriets beregning af antallet af kampfly, herun-

der forudsætninger og usikkerhed ved beregningen.

DEN SAMLEDE FLYVE-

TIMEPRODUKTION

Den samlede flyvetimeproduk-

tion er det antal timer, som For-

svarsministeriet har beregnet,

at de 27 F-35 kampfly kan flyve

i løbet af 30 år.

FLYVETIMEBEHOVET

Flyvetimebehovet er det mini-

mum antal flyvetimer, som For-

svaret skal bruge for at løse de

fastsatte opgaver.

ARBEJDSFORHOLD

Arbejdsforhold dækker bl.a. or-

ganisering af piloternes arbej-

de, arbejdstid, aflønning og ud-

sendelsesforhold.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

Forsvarsministeriet har brugt en model til at beregne antallet af F-35 kampfly, som tager

udgangspunkt i de fastsatte opgaver, og som omfatter forhold med væsentlig betydning

for antallet af kampfly. I beregningsmodellen fremgår de nærmere detaljer vedrørende op-

gaverne, bl.a. udsendelsesvarsel og frekvens, gennemsnitligt antal flyvetimer pr. flyvning

i forhold til de enkelte opgaver og antal flyvninger pr. kampfly pr. døgn i forhold til de en-

kelte opgaver.

30. Figur 3 viser de forhold og sammenhænge til beregning af antallet af F-35 kampfly, som

vi har undersøgt.

FIGUR 3

FORHOLD OG UDVALGTE SAMMENHÆNGE TIL BEREGNING AF ANTALLET

AF F-35 KAMPFLY

ANTAL FLY

De fastsatte opgaver

for de nye kampﬂy

• Afvisningsberedskab

• Øvrige nationale opgaver

• Internationale operationer

• Air policing

LEVETIDSOMKOSTNINGER

Anskafelse

Drift

Risici

ÅR

KR .

Levetids-

omkostninger

ca. 66 mia. kr.

Flyvetimebehov

• Piloternes arbejdsforhold

• Synergi

Den samlede

ﬂyvetimeproduktion

• Gennemsnitlige ﬂyvetimer

pr. kampﬂy pr. år

• Rådighedsgrad

F-35 kampﬂy

Note: Figuren viser Rigsrevisionens fokus i undersøgelsen. Beslutningsgrundlaget indeholder yderligere dimen-

sionerende faktorer og forudsætninger, som ikke behandles i denne undersøgelse og derfor ikke indgår i

figuren.

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 3, at Forsvarsministeriets beregning af antallet af kampfly tager ud-

gangspunkt i de fastsatte opgaver, som kampflyene skal løse. Det fremgår også, at flyve-

timebehovet bl.a. er beregnet ud fra forudsætninger om piloternes arbejdsforhold og sy-

nergi mellem opgaveløsning og træning. Endvidere fremgår det af figuren, at den samle-

de flyvetimeproduktion beregnes på baggrund af bl.a. gennemsnitlige flyvetimer pr. kamp-

fly pr. år, og at den påvirkes af kampflyenes rådighedsgrad.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

31. Forsvarsministeriets beregning af antallet af F-35 kampfly fremgår af boks 4.

BOKS 4

BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

Forsvarsministeriet har beregnet det samlede behov for flyvetimer over 30 år til 183.554 timer.

Forsvaret har behov for flest flyvetimer i år med internationale operationer, fx har ministeriet

beregnet behovet til 7.791 timer i 2027. Ministeriet har forudsat, at i år med internationale ope-

rationer kan hvert kampfly i gennemsnit flyve 290 timer. Ministeriet har beregnet antal kamp-

fly på følgende måde:

.å

7.79

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag.

2.1.

FLYVETIMEBEHOVET

32. Vi har undersøgt, om Forsvarsministeriet har beregnet flyvetimebehovet på baggrund

af sandsynliggjorte forudsætninger, og om usikkerheden er afspejlet.

33. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at Forsvarsministeriet har beregnet flyvetime-

behovet både samlet over kampflyenes forventede levetid (30 år) og pr. år fordelt på opga-

veløsning, uddannelse og træning. Tabel 1 viser det beregnede flyvetimebehov.

TABEL 1

BEREGNING AF FLYVETIMEBEHOVET I 3 UDVALGTE ÅR OG OVER 30 ÅR

Opgaver

Flyvetimer i år med

internationale

operationer

Flyvetimer i år med

air policing

Flyvetimer i år uden

internationale

operationer eller

air policing

1.092

500

1.229

3.662

6.483

Flyvetimer over 30 år

(2020-2049)

Afvisningsberedskab

Øvrige nationale opgaver

Internationale operationer

Air policing

Uddannelse

Træning

Flyvetimer i alt

1.092

500

4.992

1.207

7.791

1.092

500

336

1.229

3.662

6.819

28.497

11.544

39.936

2.688

36.077

64.812

183.554

Note: De 3 udvalgte år (2027, 2028, 2029) er eksempler. Der kan være mindre ændringer fra år til år, hvor opgaverne i udgangspunktet er de samme.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

Det fremgår af tabel 1, at antallet af flyvetimer i forbindelse med kampflyenes opgaver

samt uddannelse og træning varierer mellem årene, og at flyvetimebehovet er størst i år

med internationale operationer.

34. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at flyvetimebehovet pr. år bl.a. er beregnet på

baggrund af en række forudsætninger. Fx er antallet af flyvetimer i år med internationale

operationer bl.a. beregnet på baggrund af en forudsætning om piloternes arbejdsforhold og

synergi. Forudsætningen om piloternes arbejdsforhold har også haft betydning for antal-

let af flyvetimer til piloternes træning og uddannelse i år med air policing og i år uden air

policing eller internationale operationer.

Nedenfor følger en gennemgang af udvalgte forudsætninger, som er væsentlige for bereg-

ningen af flyvetimebehovet og dermed antallet af kampfly, og som Rigsrevisionen vurde-

rer mere usikre, end det fremgår af beslutningsgrundlaget.

Piloternes arbejdsforhold

35. Forsvarsministeriet har i beslutningsgrundlaget fremlagt en lang række foreslåede til-

tag til ændringer i piloternes arbejdsforhold, som kan bidrage til, at der er behov for færre

piloter. Herigennem bliver flyvetimebehovet reduceret, da der er færre piloter, som skal ud-

dannes og trænes. Figur 4 viser de foreslåede ændringer og deres mulige konsekvenser

samt de betingelser, der skal være opfyldt, for at Forsvaret kan ændre piloternes arbejds-

forhold.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

FIGUR 4

FORSVARSMINISTERIETS FORESLÅEDE ÆNDRINGER I PILOTERNES

ARBEJDSFORHOLD, BETINGELSER OG MULIGE KONSEKVENSER

NUVÆRENDE

ARBEJDSFORHOLD

BETINGELSER

FORESLÅEDE

ARBEJDSFORHOLD

MULIGE

KONSEKVENSER

37 timers

arbejdsuge

Individuelle

aftaler

Op til 48 timers

arbejdsuge (plustids-

aftaler på 42 timer)

Udskydelse af ferie

(maks. 4 ferieuger i

år med international

udsendelse)

•

Højere gennem-

PLUSTIDSAFTALE

En plustidsaftale er en indivi-

duel aftale mellem den enkelte

pilot og Forsvarsministeriet om

at øge den gennemsnitlige

ugentlige arbejdstid fra 37 ti-

mer til op til 42 timer. Løn mv.

forhøjes forholdsmæssigt. Pilo-

ternes overenskomst giver ikke

mulighed for plustidsaftaler på

over 42 timer.

Ferielovens

vilkår

snitlig arbejdstid

• Mulig nedslidning

af piloter

• Højere risiko for

fejl

• Planlægning af

merarbejde

• Højere afgang

af piloter

Merarbejde

udbetales i

enkelttilfælde

Kollektive

aftaler

Systematisk udbeta-

ling af merarbejde i

stort omfang

6 uger ude,

6 uger hjemme

Udsendelse i op til

6 måneder om året

Arbejdsgiver

kan fastsætte

nye forhold

12 uger ude,

6 uger hjemme

Udsendelse i op til

8 måneder om året

37 piloter i ikke-

operative stillinger

20 piloter i ikke-

operative stillinger

• Tab af specialisering

• Øget merarbejde

Ca. 8,5 års operativ

tjenestetid

Arbejdsgiver træffer

eventuelt beslutning

om en forøgelse af

tjenestepligt og

implementerer fast-

holdelsesincitamenter

•

Mulighed for, at

OPERATIV TJENESTE-

TID

Operativ tjenestetid er den

samlede længde, som en med-

arbejder er ansat i en given

operativ stilling, fx den tid, en

pilot er ansat i en stilling, hvor

den primære opgave er at flyve

kampfly.

Ca. 17 års operativ

tjenestetid

de foreslåede

incitamenter ikke

fører til højere

operativ tjenestetid

Muligheden for at udbetale merarbejde afhænger af den enkelte pilots ansættelsesform.

Der er ingen aftale eller regler for, hvor mange timer der kan udbetales som merarbejde, men det vil i nogle

tilfælde være i strid med den gældende aftale med Hovedorganisationen af Officerer i Danmark.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af beslutningsgrundlaget og oplysninger fra Forsvarsministeriet.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

Det fremgår af figur 4, at de foreslåede ændringer omfatter initiativer vedrørende bl.a. pi-

loters udsendelsesperiode, som eventuelt vil stige fra 6 til 12 uger, og at deres ugentlige

arbejdstid kan stige fra et udgangspunkt på 37 timer op til 48 timer. De foreslåede ændrin-

ger omfatter også en forventning om, at piloternes operative tjenestetid kan blive fordob-

let fra ca. 8,5 år til ca. 17 år ved en forøgelse af tjenestepligten og nye fastholdelsesinci-

tamenter. Det fremgår også af figuren, at de mulige konsekvenser bl.a. kan være tab af

specialisering, højere risiko for fejl, nedslidning af piloter og højere afgang af piloter. For-

svarsministeriet har oplyst, at de fleste af de foreslåede ændringer af arbejdsforholdene

kun vil være gældende under varetagelse af internationale operationer hvert 3. år i en mak-

simalbelastningssituation.

36. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at det er usikkert, om de planlagte ændringer

af piloternes arbejdsforhold kan gennemføres, og at forudsætningen om færre piloter ge-

nerelt vil få konsekvenser for opgaveløsningen, da færre piloter skal varetage de samme

opgaver. Endvidere fremgår det, at tiltagene medfører en risiko for, at piloterne ikke i sam-

me omfang kan specialisere sig, og at et øget arbejdspres øger risikoen for fejl og øget ned-

slidning af piloterne.

Endelig fremgår det, at de foreslåede ændringer, bl.a. højere arbejdstid, kan medføre en hø-

jere risiko for, at flere piloter end forventet forlader Forsvaret.

37. Undersøgelsen viser, at det endnu ikke er fastlagt, hvilke af de foreslåede ændringer af

piloternes arbejdsforhold der kan gennemføres og hvordan, fx om det vil være muligt at ind-

gå de nødvendige individuelle og kollektive aftaler med piloterne, og om fastholdelsesin-

citamenterne til at øge piloternes tjenestetid vil have den ønskede effekt. Endvidere frem-

går det ikke af beslutningsgrundlaget, hvordan Forsvarsministeriet vil sammensætte til-

tagene for at opnå den nødvendige reduktion af antallet af piloter og dermed den forven-

tede reduktion af flyvetimebehovet.

Undersøgelsen viser videre, at Forsvarsministeriet har peget på usikkerheder ved de fore-

slåede ændringer af piloternes arbejdsforhold og bl.a. har inkluderet nogle usikkerheder i

en risikovurdering. Ministeriets risikovurdering tager udgangspunkt i 28 F-35 kampfly. Mini-

steriet har i forbindelse med reduktionen fra 28 til 27 kampfly foreslået en række væsent-

lige ændringer af piloternes arbejdsforhold og påpeget en række forøgede og nye risici, fx

øget risiko for en højere afgang af piloter, øget risiko for nedslidning af piloter, manglede

specialistkompetencer og afledte flyvesikkerhedsmæssige konsekvenser. Ministeriet har

ikke opdateret risikovurderingen med disse nye risici vedrørende piloternes arbejdsforhold.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

Pilot i F-35 kampfly.

Foto: US Air Force Photo/Alamy Stock Photo

Synergi i forbindelse med internationale operationer

38. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at piloternes flyvetimer i forbindelse med inter-

nationale operationer kan erstatte en del af de timer, som piloterne skal bruge til at træne,

på grund af synergi mellem de opgaver, der udføres, og de opgaver, der skal trænes i. Der

er forudsat synergi på 80 % for det nye kampfly, hvilket betyder, at 80 % af flyvetimerne i

år med internationale operationer kan erstatte træningstimer. Fx kan 10 flyvetimer fløjet

under internationale operationer også tælles som 8 træningsflyvetimer. Dette reducerer

det forventede flyvetimebehov, da piloternes behov for træningsflyvetimer bortfalder helt

i år med internationale operationer.

Det fremgår videre af beslutningsgrundlaget, at erfaringerne med F-16 kampflyene viser en

synergi på 12-22 % i forbindelse med missioner i henholdsvis Libyen i 2011 og Irak i 2014-

2015. Forsvarsministeriet har i beslutningsgrundlaget ikke taget udgangspunkt i de histo-

riske data med den begrundelse, at den lave synergi for F-16 kampflyene skyldes, at kamp-

flyene har indgået i enkle missionstyper. Ministeriet har oplyst, at synergien på 80 % for

F-35 kampflyene er baseret på en antagelse om, at de nye fly skal benyttes i mere alsidige

og komplekse missionstyper. Ifølge ministeriet kan flyvetimer i forbindelse med interna-

tionale operationer i F-35 kampflyet derfor i større udstrækning erstatte træningsflyveti-

mer, end det var tilfældet med F-16 kampflyet.

Forsvarsministeriet har desuden oplyst, at ministeriet ikke har videre grundlag for at kun-

ne fastlægge eller validere graden af synergi, da de danske kampflys deltagelse i interna-

tionale operationer over de kommende 30 år er forbundet med usikkerhed. Den opnåede

grad af synergi mellem internationale operationer og træning vil være missionsspecifik,

dvs. omfanget af synergien vil ændre sig fra mission til mission. Endelig har ministeriet op-

lyst, at hvis missionerne kun indeholder enkle opgavetyper, vil synergien alt andet lige væ-

re lavere end de forventede 80 %.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

Endelig fremgår det af beslutningsgrundlaget, at hvis Forsvaret ikke opnår den forudsat-

te synergi på 80 %, vil det få konsekvenser for løsningen af de fastsatte opgaver, fx hvil-

ke missioner Forsvaret kan deltage i ved internationale operationer, hvornår og hvor ofte

Forsvaret kan deltage i missioner og mulighederne for at opretholde et udsendelsesbered-

skab. Forsvarsministeriet har oplyst, at en lavere synergi forventeligt vil betyde, at Forsva-

ret skal indhente et træningsefterslæb, inden Forsvaret igen vil kunne varetage alle fast-

satte opgaver.

39. Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet ikke har erfaringer eller andre data, som un-

derstøtter forudsætningen om en synergi på 80 %, og at tallet primært bygger på antagel-

sen om en ændring af, hvilke missionstyper kampflyene skal løse i fremtiden. Usikkerheden

ved synergi er ikke afspejlet i beslutningsgrundlaget, og ministeriet tager i beslutnings-

grundlaget ikke højde for konsekvenserne af en eventuelt manglende realisering af den for-

ventede synergi på 80 %, herunder hvis Forsvaret i fremtiden primært indgår i enkle mis-

sionstyper, som det har været tilfældet med F-16 kampflyet. Dette vil kunne få væsentlig

betydning for antallet af F-35 kampfly, eftersom ministeriet antager, at træning, der udgør

ca. halvdelen af flyvetimebehovet, kan erstattes af flyvetimer i forbindelse med internatio-

nale operationer. Hvis synergien falder, vil det dermed betyde en markant stigning i beho-

vet for træningstimer.

Undersøgelsen viser endvidere, at fx Norge ikke har medtaget synergi som en forudsætning

for beregningen af antal F-35 kampfly. Det norske forsvarsministerium har til Rigsrevisio-

nen oplyst, at Norge ikke har brugt synergi, eftersom graden af træning igennem interna-

tionale operationer afhænger af, hvilke opgaver der flyves. Det danske forsvarsministerium

har oplyst, at ministeriet heller ikke er bekendt med, at andre har medtaget forudsætnin-

ger om synergi i beregningen af behovet for kampfly.

Undersøgelsen viser desuden, at forudsætningen om synergi har væsentlig betydning for

flyvetimebehovet og dermed beregningen af antallet af kampfly. Det er således Rigsrevi-

sionens vurdering, at det er væsentligt at vurdere usikkerheden ved den forudsatte syner-

gi, da en manglende realisering af denne forudsætning kan få betydning for, om Forsvaret

kan løse de fastsatte opgaver med 27 F-35 kampfly.

Forsvarsministeriet har oplyst, at synergi er uddybende beskrevet i beslutningsgrundlaget.

Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at forudsætningen om synergi er nævnt gentagne gan-

ge i beslutningsgrundlaget, men at grundlaget for at antage, at der er en synergi på 80 %,

primært er baseret på en antagelse om en ændring af, hvilke missionstyper kampflyene

skal deltage i, og at usikkerheden ikke er afspejlet. Denne usikkerhed kan få væsentlig be-

tydning for, om Forsvaret kan løse de fastsatte opgaver med 27 F-35 kampfly.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at forudsætningerne vedrørende synergi og piloternes arbejdsforhold,

som indgår i Forsvarsministeriets beregning af flyvetimebehovet, ikke er sandsynliggjorte,

og at usikkerheden ikke er tilstrækkeligt afspejlet.

Vedrørende piloternes arbejdsforhold er det endnu ikke fastlagt, i hvilket omfang de fore-

slåede ændringer kan realiseres. Hvis Forsvaret ikke kan opnå de foreslåede ændringer i

piloternes arbejdsforhold i et tilstrækkeligt omfang, kan det betyde, at flyvetimebehovet

er sat for lavt. Derudover har Forsvarsministeriet peget på risikoen for, at antallet af pilo-

ter, som løbende forlader Forsvaret, kan stige som følge af de ændrede arbejdsforhold. En

øget afgang af piloter vil medføre, at flere nye piloter skal uddannes, hvilket ligeledes vil

øge flyvetimebehovet.

Vedrørende forudsætningen om synergi har Forsvarsministeriet i beslutningsgrundlaget

kun baseret den på en overordnet antagelse om brugen af nye kampfly. Ministeriet har kun

i meget begrænset omfang oplyst om grundlaget for eller usikkerheden ved den forudsat-

te synergi på 80 %. Den forudsatte synergi for F-35 kampflyet er 4 gange højere end erfarin-

gerne med F-16 kampflyet i forbindelse med 2 internationale operationer i 2011 og i 2014-

2015.

2.2.

DEN SAMLEDE FLYVETIMEPRODUKTION

40. Vi har undersøgt, om Forsvarsministeriet har beregnet den samlede flyvetimeproduk-

tion for 27 F-35 kampfly på baggrund af sandsynliggjorte forudsætninger, og om usikker-

heden er afspejlet.

41. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at den samlede flyvetimeproduktion beregnes

med udgangspunkt i det gennemsnitlige antal flyvetimer pr. kampfly pr. år og den forudsat-

te rådighedsgrad. Det fremgår endvidere, at forudsætningen er, at hvert F-35 kampfly i gen-

nemsnit kan flyve 250 timer i år uden internationale operationer eller air policing. Derud-

over fremgår det, at operationstempoet under internationale operationer kan øges i sam-

me grad, som Forsvaret erfaringsmæssigt har kunnet gøre med F-16 kampflyene. Forsvars-

ministeriet har på den baggrund beregnet, at det gennemsnitlige antal flyvetimer pr. kamp-

fly kan hæves til 260 timer i år med air policing og til 290 timer i år med internationale ope-

rationer. Den beregnede samlede flyvetimeproduktion er også baseret på en forudsætning

om, at der kan opnås en rådighedsgrad på 70 % for kampflyflåden.

RÅDIGHEDSGRAD

Rådighedsgraden dækker over

den andel af den samlede flå-

de, der på et givent tidspunkt

er klar til at indgå i opgaveløs-

ningen og altså ikke er til vedli-

geholdelse eller af andre grun-

de ikke er til rådighed.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

42. Undersøgelsen viser, at Forsvaret i år uden internationale operationer planlægger med

gennemsnitligt 250 flyvetimer pr. kampfly. Til sammenligning viser vores undersøgelse, at

USA planlægger med gennemsnitligt 250 timer, Holland planlægger med gennemsnitligt

210 timer, mens Norge planlægger med gennemsnitligt 168 timer, jf. boks 5.

BOKS 5

PLANLAGTE OG OPNÅEDE GENNEMSNITLIGE FLYVETIMER PR. KAMPFLY OG RÅDIGHEDSGRAD

F-16 kampfly

Danske

Opnået

Rådighedsgrad

Gennemsnitlige flyveti-

mer pr. kampfly pr. år i år

uden internationale ope-

rationer eller air policing

F-35 kampfly

Danske

Planlagt

70 %

Amerikanske

Planlagt

70 %

Hollandske

Planlagt

Norske

Planlagt

50 %

165

250

210

168

Gennemsnitlige flyvetimer i år med internationale operationer er 290 timer, mens den er 260 i år med air policing og 250 timer i år uden inter-

nationale operationer eller air policing.

Note: ”-” indikerer, at vi ikke har oplysninger herom.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet (de danske tal), det amerikanske forsvarsministeriums Operational Test

and Evaluation Office, den hollandske rigsrevision og den norske rigsrevision.

Ifølge det amerikanske forsvarsministeriums Operational Test and Evaluation Office har det amerikanske forsvar endnu ikke

opnået det planlagte gennemsnitlige antal flyvetimer pr. kampfly pr. år eller rådighedsgrad i udviklingen af kampflyet. Det frem-

går af en rapport fra det amerikanske forsvarsministerium, at der generelt har været en positiv udvikling i opnåelsen af rådig-

hedsgraden, og at den højeste rådighedsgrad, som indtil videre er opnået, er 67 %. Seneste måling viste dog en rådighedsgrad

på 49 %, men det danske forsvarsministerium har oplyst, at ministeriet er bekendt med, at dette er et enkeltstående tilfælde,

som skyldes en fejl i brændstofsystemet, der er blevet udbedret. Ifølge ministeriet er en rådighedsgrad på 67 % derfor mest retvi-

sende på nuværende tidspunkt i flyets udvikling, og det er ifølge ministeriet realistisk at opnå 70 %.

43. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke kan kommentere øvrige landes mål

for flyvetimeproduktion eller bruge disse til at fastsætte egne forudsætninger. Ministeri-

et begrunder dette med, at andre lande har andre erfaringer og planer, og at disse fx kan

være bestemt af politiske ønsker om et bestemt antal kampfly, nationale uddannelsesmøn-

stre og arbejdsforhold for piloter eller en anderledes opgaveportefølje. Ministeriet har dog

oplyst, at ministeriet er bekendt med, at andre lande i perioder med internationale indsæt-

telser også vil flyve over 250 timer pr. kampfly pr. år.

Forsvarsministeriet har i anden sammenhæng i beslutningsgrundlaget foretaget en bereg-

ning af en reduktion af flyvetimeproduktionen. Denne beregning, der er foretaget ved 28

F-35 kampfly, viser, at en 10 %-reduktion i flyvetimeproduktionen pr. år vil betyde, at be-

hovet for F-35 kampfly stiger fra 28 til 32 kampfly. Ministeriets beregning viser således,

at en reduktion i antallet af flyvetimer pr. kampfly pr. år kan have væsentlig betydning for

Forsvarets behov for kampfly.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF ANTALLET AF F-35 KAMPFLY

44. Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet ikke har foretaget en egentlig usikkerheds-

vurdering ved det forudsatte gennemsnitlige antal flyvetimer pr. kampfly pr. år, men anta-

get, at niveauerne kan opnås. Leverandøren har i forbindelse med beslutningsgrundlaget

oplyst, at det er muligt at opnå et gennemsnit på 250 flyvetimer pr. kampfly pr. år. Det er

Rigsrevisionens opfattelse, at det er væsentligt at afspejle usikkerheden ved det gennem-

snitlige antal flyvetimer pr. kampfly pr. år, eftersom denne forudsætning er sat højt, særligt

i år med internationale operationer, og idet ministeriets beregninger i anden sammenhæng

har vist, at en reduktion i antallet af gennemsnitlige flyvetimer pr. år kan have væsentlig

betydning for Forsvarets behov for kampfly.

Undersøgelsen viser videre, at Forsvarsministeriet ikke har afspejlet usikkerheden ved rå-

dighedsgraden. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der er flere faktorer, som har betyd-

ning for opnåelsen af den fastsatte rådighedsgrad, fx logistisk struktur og vedligeholdel-

seskonceptet. Undersøgelsen viser desuden, at det er forbundet med større usikkerhed, om

det danske forsvar med 27 kampfly kan opnå en rådighedsgrad på 70 %, som det amerikan-

ske forsvar planlægger at opnå med en kampflyflåde på over 2.000 kampfly, idet uforud-

set vedligeholdelse på enkelte danske kampfly vil have langt større konsekvenser, bl.a. i

form af større udsving i rådighedsgraden. Det er derfor væsentligt at afspejle usikkerheden

ved rådighedsgraden.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at beregningen af den samlede flyvetimeproduktion er baseret på

sandsynliggjorte forudsætninger om et gennemsnitligt antal flyvetimer pr. kampfly pr. år

og rådighedsgrad, men at Forsvarsministeriet ikke har afspejlet usikkerheden ved disse

forudsætninger. I lyset af at ministeriet har forudsat et gennemsnitligt antal flyvetimer

pr. kampfly pr. år, som også ligger højt i forhold til fx Norge og Holland, er det særligt væ-

sentligt at afspejle usikkerheden ved denne forudsætning.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

3. Forsvarsministeriets

beregning af levetids-

omkostningerne

DELKONKLUSION

Forsvarsministeriet har i beslutningsgrundlaget beregnet levetidsomkostningerne for 27

F-35 kampfly til ca. 66 mia. kr. over 30 år. Rigsrevisionen vurderer, at Forsvarsministeriet

som udgangspunkt har opstillet en tilfredsstillende beregningsmodel, men at beregningen

ikke dækker omkostninger til afhjælpning af støjgener, og at risici ved levetidsomkostnin-

gerne ikke i tilstrækkelig grad afspejler alle risici.

Forsvarsministeriets beregning af omkostninger til infrastruktur dækker ikke afhjælpning

af den forøgede støj. F-35 kampflyet støjer markant mere end F-16 kampflyet, og støjen for-

ventes at overskride de tilladte grænseværdier.

Beregningen af omkostninger til risici og udsving i levetidsomkostningerne afspejler ikke

risici ved nogle væsentlige forudsætninger, herunder synergi.

Endvidere er beslutningsgrundlagets beregning af omkostninger til risici baseret på køb

af 28 F-35 kampfly. Disse omkostninger afspejler dermed ikke en række nye risici, som er

blevet identificeret i forbindelse med beslutningen om at købe 27 F-35 kampfly.

Det er derfor sandsynligt, at de beregnede omkostninger til risici ikke er tilstrækkelige, og

at levetidsomkostningerne kan blive højere, end det fremgår af beslutningsgrundlaget.

Forsvarsministeriet har oplyst, at det i første omgang ikke vil få betydning for levetidsom-

kostningerne, men forventes at få betydning for Forsvarets evne til at varetage de fast-

satte opgaver.

45. Dette kapitel handler om Forsvarsministeriets beregning af levetidsomkostningerne

forbundet med at købe 27 F-35 kampfly, herunder de forventede omkostninger til risici og

udsving i levetidsomkostningerne. Ministeriet har anvendt en beregningsmodel, som tager

udgangspunkt i de fastsatte opgaver for nye kampfly og omfatter forhold med væsentlig

betydning for levetidsomkostningerne.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

46. Figur 5 viser Forsvarsministeriets opgørelse af levetidsomkostningerne ved køb af 27

F-35 kampfly over 30 år.

FIGUR 5

LEVETIDSOMKOSTNINGERNE OVER 30 ÅR FOR 27 F-35 KAMPFLY

(2014-PRISER)

Mia. kr.

Anskaffelse

Drift og vedligeholdelse

Risiko

18,3

44,9

66,1

2,9

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag.

Det fremgår af figur 5, at Forsvarsministeriet har opgjort levetidsomkostningerne for 27

F-35 kampfly til i alt 66,1 mia. kr., som omfatter anskaffelsesomkostninger på 18,3 mia. kr.,

driftsomkostninger på 44,9 mia. kr. og omkostninger til risici på 2,9 mia. kr.

47. Forsvarsministeriet har anvendt en beregningsmodel for anskaffelsesomkostninger og

drift af 27 F-35 kampfly, som tager udgangspunkt i de fastsatte opgaver og omfatter kend-

te forhold med væsentlig betydning for levetidsomkostningerne.

48. Anskaffelsesomkostningerne omfatter perioden frem til 2026, hvor de sidste kampfly

forventes leveret, mens driftsomkostningerne dækker kampflyenes fulde levetid på 30 år.

I beregningsmodellen anvendes oplysninger fra leverandøren, oplysninger fra danske myn-

digheder (fx Finansministeriet, Energistyrelsen og Nationalbanken) og ministeriets egne

oplysninger og analyser, herunder primært erfaringsdata fra F-16 kampflyene.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

3.1.

OMKOSTNINGER TIL ANSKAFFELSE OG DRIFT

49. Vi har undersøgt, om Forsvarsministeriets forudsætninger til beregning af omkostnin-

gerne til anskaffelse og drift af 27 F-35 kampfly er dokumenteret i beslutningsgrundlaget.

Levetidsomkostningerne kan opdeles i anskaffelses- og driftsomkostninger og omkostnin-

ger til risici.

Omkostningerne i Forsvarsministeriets beregningsmodel er beregnet med udgangspunkt i

en række anbefalinger, som ministeriet modtog i 2011 i forlængelse af ministeriets tidli-

gere arbejde med et beslutningsgrundlag for et eventuelt køb af nye kampfly.

Delomkostninger til anskaffelse og drift

50. Vi har gennemgået en række delomkostninger til anskaffelse og drift. Disse delomkost-

ninger er stel og motor, reservedele (omkostninger til indtrædelse i global reservedelspul-

je), infrastruktur, operativ drift, ekstern vedligeholdelse, modifikationer og opgraderinger.

Delomkostningerne er udvalgt ud fra deres økonomiske væsentlighed og udgør ca. 60 %

af de samlede levetidsomkostninger. Vi har fulgt de udvalgte delomkostninger tilbage til

de oplysninger, som har dannet grundlag for beregningen.

51. Figur 6 viser 3 af de udvalgte delomkostninger til anskaffelse og drift, som vi har un-

dersøgt nærmere.

FIGUR 6

UDVALGTE DELOMKOSTNINGER TIL ANSKAFFELSE OG DRIFT

ANTAL FLY

De fastsatte opgaver

for de nye kampﬂy

LEVETIDSOMKOSTNINGER

Anskafelse

• Stel og motor

• Infrastruktur

Flyvetimebehov

Den samlede

ﬂyvetimeproduktion

F-35 kampﬂy

(omkostninger til

ahjælpning af støj)

ÅR

KR.

Drift

• Støttestruktur

(omkostninger til

ekstern vedligeholdelse)

Levetids-

omkostninger

ca. 66 mia. kr.

Risici

Note: Figuren viser Rigsrevisionens fokus i undersøgelsen. Beslutningsgrundlaget indeholder yderligere omkost-

ningsposter, som ikke behandles i denne undersøgelse og derfor ikke indgår i figuren.

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 6, at anskaffelse indeholder delomkostninger til fx stel og motor og

infrastruktur, mens drift indeholder delomkostninger til fx ekstern vedligeholdelse.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

Hovedparten af de oplysninger, som har dannet grundlag for beregningen af delomkostnin-

gerne, kommer fra leverandøren. Forsvarsministeriet har gennemgået leverandørens oplys-

ninger for at sikre, at oplysningerne er relevante i den dansk kontekst. Hvis dette ikke har

været tilfældet, har ministeriet udarbejdet egne analyser på baggrund af leverandørens op-

lysninger for at opnå de mest retvisende omkostninger. Disse oplysninger er derefter ind-

gået i beregningsmodellen, og ministeriet har derved kunnet beregne delomkostningerne.

Boks 6 viser et eksempel på beregningen af stelpriser.

BOKS 6

EKSEMPEL PÅ BEREGNING AF STELPRISER

Forsvarsministeriet har bedt leverandøren oplyse prisen for et givent antal stel. Ministeriet har

herefter modtaget leverandørens svar vedrørende stelpriser. Leverandørens oplyste stelpriser

er derefter indlagt som en parameter i beregningen af den samlede stelpris. Der er i forbindel-

se med beregningen af stelpriser også inddraget parametre som betalingsplan og valutakurs.

På baggrund af disse parametre er den samlede udgift til indkøb af stel beregnet og angivet i

omkostningsopgørelsen. Stelpriser indgår sammen med de øvrige omkostninger i opgørelsen

af den samlede anskaffelsesomkostning.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

52. Vores gennemgang viser, at Forsvarsministeriet har dokumentation for de anvendte for-

udsætninger vedrørende de udvalgte delomkostninger. Dog dækker omkostningerne til af-

hjælpning af støj (del af omkostninger til infrastruktur) ikke de forøgede støjgener. Endvi-

dere er omkostningerne til ekstern vedligeholdelse (del af omkostninger til støttestruktur)

af F-35 kampflyet bl.a. afhængigt af et nyt vedligeholdelseskoncept og et endnu ikke fær-

digudviklet it-system. Nedenfor følger en gennemgang af disse 2 forudsætninger.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

Afhjælpning af støj

53. Anskaffelsesomkostningerne – ud over selve kampflyene, som er den primære omkost-

ning – omfatter bl.a. infrastruktur, herunder ombygningen af Flyvestation Skrydstrup.

Flyvestation Skrydstrup set fra luften.

Foto: Flyvevåbnets Fototjeneste, Værnsfælles Forsvarskommando

STØJMÅLINGER

Støjmålinger blev i forbindelse

med typevalgsprocessen fore-

taget for alle 3 kandidater på

baggrund af RBI-svar om støj-

data fra kandidaterne. De gen-

nemførte flystøjsmålinger blev

udført i henhold til Miljøstyrel-

sens vejledning

Støj fra flyve-

pladser.

Resultatet viste, at

alle 3 kandidater støjer mere

end F-16 kampflyet.

54. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at Forsvarsministeriet på baggrund af Miljøsty-

relsens vejledning har foretaget støjberegninger for F-35 kampflyet, som viser, at der vil

være overskridelser af de gældende grænseværdier for støj i visse områder. Det fremgår

ligeledes, at F-35 kampflyet støjer markant mere end F-16 kampflyet. Det vil betyde, at om-

rådet omkring flyvestationen vil blive udsat for væsentligt mere støj ved brugen af F-35

kampflyene i forhold til F-16 kampflyene. Ministeriet har i beslutningsgrundlaget bereg-

net en række optimeringstiltag for at reducere støjgenerne, men på trods af disse optime-

ringstiltag vil F-35 kampflyene fortsat støje over gældende grænseværdier. Ministeriet

har i beslutningsgrundlaget ikke taget højde for omkostninger til afhjælpning af de øgede

støjgener.

Forsvarsministeriet henviser til, at omfanget af støjgenerne først kendes, når kampflyene

er købt og taget i brug, og at ministeriet herefter vil arbejde med at reducere støjgenerne.

Ministeriet har oplyst, at støjgenerne ved F-35 kampflyene er i fokus i forbindelse med, at

ministeriet forbereder aktstykket om køb af nye kampfly. Ministeriet har efter beslutnings-

grundlaget udarbejdet en analyse vedrørende ombygningen af Flyvestation Skrydstrup, her-

under om støjreducerende tiltag, jf. boks 7.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

BOKS 7

STØJGENER VED F-35 KAMPFLYENE

Forsvarsministeriet har efter beslutningsgrundlaget udarbejdet en analyse af ombygningen af

Flyvestation Skrydstrup og de forventede omkostninger hertil, hvoraf det bl.a. fremgår, at der

skal opføres en støjmur for at reducere støjbelastningen fra F-35 kampflyene, som ifølge mini-

steriets egne beregninger støjer markant mere end F-16 kampflyene og mere end de tilladte

grænseværdier. Den planlagte støjmur forventes alene at reducere den terminale støj, men ik-

ke flyvestøj fra kampflyene når de letter, flyver eller lander.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

TERMINALSTØJ

Terminalstøj omfatter støj fra

kampflyene, mens de er på fly-

vestationen, men omfatter ikke

støj fra kampflyene, når de let-

ter, flyver eller lander.

55. Forsvarsministeriet har oplyst, at der efter beslutningsgrundlaget er afsat midler til

håndtering af støjsikring. Ministeriet har endvidere oplyst, at ministeriet vil gennemføre

støjmålinger til brug for fornyet miljøgodkendelse, og at Forsvaret forventer at kunne redu-

cere støjen yderligere i forbindelse med, at kampflyene letter og lander, bl.a. ved at ændre

døgnfordelingen af flyvninger, ændring af den gennemsnitlige længde på flyvningerne,

en yderligere optimering af flyveveje og en række andre reducerende tiltag, herunder om-

bygning af flyvestationen.

56. Undersøgelsen viser, at omkostningerne til afhjælpning af de forøgede støjgener ikke

indgår i beslutningsgrundlaget, men at Forsvarsministeriet efter beslutningsgrundlaget

har gjort sig en række overvejelser vedrørende afhjælpning af støj.

Undersøgelsen viser videre, at Forsvarsministeriet i sin efterfølgende analyse har bereg-

net omkostninger til afhjælpning af terminalstøj, men ikke til den øgede støj i forbindelse

med, at kampflyene letter, flyver og lander.

Endelig viser undersøgelsen, at Forsvarsministeriet ikke har redegjort for eventuelle yder-

ligere omkostninger til afhjælpning af støjgener eller støjgenernes mulige betydning for

kampflyenes anvendelse.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

Ekstern vedligeholdelse af kampflyene

57. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at driftsomkostningerne bl.a. omfatter den støt-

testruktur, som skal vedligeholde kampflyene. Det fremgår videre, at F-35 kampflyene pri-

mært vedligeholdes gennem et globalt vedligeholdelseskoncept, som er anderledes end

for F-16 kampflyene. Vedligeholdelseskonceptet for F-35 kampflyene er nærmere beskre-

vet i boks 8.

BOKS 8

VEDLIGEHOLDELSESKONCEPT FOR F-35 KAMPFLYENE

Vedligeholdelseskonceptet for F-35 kampflyene er inddelt i 2 niveauer, et operativt niveau og

et hovedværkstedsniveau. På det operative niveau – i Danmarks tilfælde Flyvestation Skryd-

strup – foretages mindre reparationer, vedligeholdelse, udskiftning af komponenter mv. På

hovedværkstedsniveau finder større reparationer sted, og vedligeholdelse af flyets enkelte

komponenter foretages fx globalt af eksterne leverandører via JSF-programmets globale ved-

ligeholdelseskoncept.

Det globale vedligeholdelseskoncept for F-35 kampflyene udvikles af JSF-programmet og er

baseret på et tæt samarbejde mellem de lande, som bruger kampflyet. Det indebærer, at For-

svarsministeriet ejer selve kampflyet, mens komponenter, reservedele og støtteudstyr ejes af

JSF-programmet via en global reservedelspulje. Formålet er at minimere omkostningerne til

vedligeholdelse, ved at mange brugere kan være fælles om et relativt mindre reservelager og

fælles indkøb af reservedele. For F-35 kampflyene omfatter vedligeholdelseskonceptet derud-

over brug af bonusbaserede aftaler med eksterne leverandører af vedligeholdelse, dvs. at eks-

terne leverandører belønnes for at opnå lave fejlrater og høje rådighedsgrader, hvilket forven-

tes at kunne reducere de samlede vedligeholdelsesomkostninger.

Vedligeholdelseskonceptet for F-35 kampflyene betyder, at Forsvaret i Danmark kun skal fore-

tage mindre komplekse vedligeholdelsesopgaver på flyvestationen, mens større vedligehol-

delse og reparationer foretages af eksterne leverandører, fx på værksteder i andre lande, som

bruger F-35 kampfly.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

58. Figur 7 viser, hvordan vedligeholdelseskonceptet forventes at fungere, når et F-35

kampfly har behov for reparation, fx når en defekt del skal udskiftes.

FIGUR 7

DET EKSTERNE VEDLIGEHOLDELSESKONCEPT

Defekt del

Ny, funktionel

del sendes til

Danmark

Funktionel del

monteres på F-35

kampﬂy i Danmark

Defekt del

afmonteres i

Danmark

Delen sendes

til værksted i

udlandet

Når delen er repareret,

indgår den i den globale

reservedelspulje

Note: Figuren omfatter ikke de tilfælde, hvor reservedelen allerede befinder sig i Danmark, eller hvor delen

kan repareres af en underleverandør i Danmark.

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 7, at når en defekt del skal udskiftes, vil Forsvaret modtage en ny del

fra den globale reservedelspulje, som kan monteres på kampflyet i Danmark. Den defekte

del afmonteres i Danmark og sendes til reparation på et værksted i udlandet, hvorefter den

indgår i den globale reservedelspulje.

59. Forsvarsministeriets beregning af omkostningerne til ekstern vedligeholdelse er op-

gjort på baggrund af oplysninger fra leverandøren og dækker omkostninger til indtrædel-

se i det globale vedligeholdelseskoncept. Det globale vedligeholdelseskoncept er fortsat

under udvikling.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

F-35 kampfly, som er ved at blive klargjort.

Foto: US Air Force Photo/Alamy Stock Photo

60. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at et vigtigt aspekt af det globale vedligeholdel-

seskoncept er F-35 kampflyets evne til selv at diagnosticere fejl og mangler, som kræver

vedligeholdelse og reparationer. Det fremgår ligeledes, at oplysningerne videresendes

automatisk til leverandørerne ved hjælp af Automatic Logistics Information System (ALIS).

ALIS er kort beskrevet i boks 9.

BOKS 9

F-35 KAMPFLYENES IT-SYSTEM ALIS

ALIS er det grundlæggende it-system i F-35 kampflyene. Systemet understøtter operationer,

missionsplanlægning, vedligeholdelse mv. Systemet er opbygget i funktionalitetsmoduler, og

et vedligeholdelsesmodul overvåger konstant kampflyet og dets komponenters tilstand. Når

vedligeholdelsesmodulet konstaterer fejl, slitage mv. på kampflyet, bestiller systemet de nød-

vendige komponenter fra det globale vedligeholdelseskoncepts reservedelssystem, så de hur-

tigst muligt kan sendes til brugeren til udskiftning.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

61. I 2014 offentliggjorde den amerikanske rigsrevision (GAO) en rapport, hvoraf det frem-

gik, at ALIS var flere år forsinket. GAO konkluderede, at dette kunne have store konsekven-

ser for opnåelse af den forventede flyvetimeproduktion. I boks 10 opsummeres GAO’s se-

neste rapport vedrørende ALIS.

BOKS 10

UDVIKLINGEN AF ALIS

I april 2016 konkluderede GAO, at systemet fortsat er under udvikling. Producenten har fortsat

problemer med systemet, og udviklingen er forsinket. Oprindeligt skulle systemet være fær-

digt og klar til test primo 2010, men nu forventes det, at systemet er færdigt og klar til test

ultimo 2017.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra GAO.

Rigsrevisionen konstaterer, at hvis vedligeholdelseskonceptet og ALIS ikke fungerer som

forventet, kan det få betydning for den forudsatte rådighedsgrad for F-35 kampflyene. For-

svarets opnåelse af den forudsatte rådighedsgrad afhænger også af andre faktorer, fx det

planlagte omfang af medarbejdere i Forsvarets logistiske struktur, herunder bl.a. mekani-

kere.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet som udgangspunkt har dokumenteret forud-

sætningerne til beregning af omkostningerne til anskaffelse og drift af 27 F-35 kampfly.

Dog er omkostningerne til infrastruktur ikke til fulde dækkende, hvilket kan betyde, at dis-

se omkostninger bliver højere, end ministeriet har opgjort i beslutningsgrundlaget.

Vedrørende omkostningerne til infrastruktur har Forsvarsministeriet i forbindelse med be-

slutningsgrundlaget ikke undersøgt mulige initiativer og omkostninger til at nedbringe det

øgede støjniveau fra F-35 kampflyene, som forventes at ligge over de tilladte grænsevær-

dier. Ministeriet har efter beslutningsgrundlaget gjort sig en række overvejelser vedrøren-

de afhjælpning af støj.

Vedrørende ekstern vedligeholdelse af F-35 kampflyene afhænger Forsvarsministeriets

beregning af omkostningerne bl.a. af et endnu uafprøvet eksternt vedligeholdelseskon-

cept og af det endnu ikke færdigudviklede og forsinkede it-system ALIS. Der er en risiko

forbundet med, at det eksterne vedligeholdelseskoncept og it-systemet ALIS fortsat er

under udvikling, og at ALIS er forsinket, hvilket kan medføre en stigning i levetidsomkost-

ningerne, eller at den forventede rådighedsgrad ikke opnås.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

3.2.

RISICI VED LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

62. Vi har undersøgt, om Forsvarsministeriets model for beregning af omkostninger til ri-

sici og udsving i levetidsomkostninger i tilstrækkelig grad afspejler alle risici ved levetids-

omkostningerne. I beretningen betegner risici alle usikre forhold med betydning for leve-

tidsomkostningerne.

FORSVARSMINISTE-

RIETS DEFINITION AF

RISICI OG USIKKERHED

Forsvarsministeriets definition

af omkostninger til risici er, at

de er konkrete, men usikre for-

hold, som kan indtræffe, hvor

ministeriet har vurderet både

den økonomiske konsekvens

og sandsynligheden.

Forsvarsministeriets definition

af usikkerhed er, at usikkerhed

ikke er målbar, typisk fordi den

afhænger af mange parametre

eller hændelser, og fordi den

økonomiske konsekvens vil kun-

ne antage et kontinuum af vær-

dier.

De fastsatte opgaver

for de nye kampﬂy

Anskafelse

Drift

Flyvetimebehov

Den samlede

ﬂyvetimeproduktion

F-35 kampﬂy

Risici

• Ved anskaffelse (fx stel-

og motorpriser)

• Ved drift (fx højere

afgang af piloter)

I beslutningsgrundlaget har Forsvarsministeriet opdelt risici ved købet i dels risici, dels

usikkerheder. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at ministeriet har estimeret omkost-

ningerne til risici, og at de er en del af levetidsomkostningerne. Det fremgår endvidere, at

ministeriet har beregnet et potentielt udsvingsinterval for levetidsomkostningerne på bag-

grund af en række usikkerheder.

63. Figur 8 viser et eksempel på, hvordan risici vedrørende anskaffelse og drift påvirker

levetidsomkostningerne.

FIGUR 8

SAMMENHÆNGEN MELLEM OMKOSTNINGER TIL RISICI, SOM INDGÅR I

FORSVARSMINISTERIETS OPGØRELSE AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

ANTAL FLY

LEVETIDSOMKOSTNINGER

ÅR

K R.

Levetids-

omkostninger

ca. 66 mia. kr.

Note: Figuren viser Rigsrevisionens fokus i undersøgelsen.

Kilde: Rigsrevisionen.

64. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at Forsvarsministeriet har estimeret omkost-

ningerne til risici til 2,9 mia. kr., hvoraf 60 % vedrører anskaffelse, og 40 % vedrører drift.

Dette estimat omfatter bl.a. udgifter til indkøb af flere kampfly, uddannelse og træning af

flere piloter og øgede lønudgifter.

Omkostningerne til risici er beregnet ud fra en vurdering af den enkelte risikos økonomi-

ske konsekvens og sandsynlighed. Omkostningerne til risici omfatter alene risici, hvor For-

svarsministeriet har vurderet, at der var tilstrækkelige oplysninger til at fastsætte en øko-

nomisk konsekvens- og sandsynlighedsfaktor.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

65. Undersøgelsen viser, at omkostningerne til risici er estimeret på baggrund af en risiko-

analyse, hvor udgangspunktet var 28 F-35 kampfly, og omkostningerne er ikke opdateret

i forbindelse med, at antallet af F-35 kampfly blev reduceret til 27. Forsvarsministeriet har

således ikke foretaget en opdateret risikovurdering ved indkøb af 27 F-35 kampfly, på trods

af at reduktionen fra 28 til 27 kampfly medfører en række forøgede og nye risici. Fx frem-

går det af beslutningsgrundlaget, at de foreslåede ændringer af piloternes arbejdsforhold

øger risikoen for en højere afgang af piloter, tab af specialistkompetencer og afledte flyve-

sikkerhedsmæssige konsekvenser. Ministeriet har ikke opdateret risikovurderingen med

disse nye risici og har ikke beregnet omkostninger for dem i de planlagte omkostninger til

risici. Omkostningerne til risici på 2,9 mia. kr. afspejler dermed ikke alle de risici, som mi-

nisteriet identificerede i forbindelse med beslutningsgrundlaget.

66. Endvidere fremgår det af beslutningsgrundlaget, at Forsvarsministeriet har inkluderet

en mulig besparelse i omkostningerne til risici, da ministeriet har indregnet en gevinst på

ca. 800 mio. kr. Det fremgår, at denne besparelse følger af bonusbaserede aftaler med eks-

terne leverandører af vedligeholdelse. Den mulige besparelse er indregnet i omkostninger-

ne til risici, som dermed reduceres til 2,9 mia. kr.

67. Derudover fremgår det af beslutningsgrundlaget, at Forsvarsministeriet har beregnet

et udsvingsinterval, som viser, at levetidsomkostningerne for 28 F-35 kampfly med stor

sandsynlighed vil ligge mellem 60 mia. kr. og 87 mia. kr. For at beregne dette interval har

ministeriet vurderet risikoen dels ved oplysninger fra leverandøren, dels ved makroøkono-

miske forhold. Ministeriet har medtaget risici, som ministeriet har vurderet, at det var mu-

ligt at fastsætte et sandsynligt udfaldsrum for. Fx har ministeriet forudsat, at den pris for

stel og motor, som er brugt i beregningen af levetidsomkostningerne, kan stige med 25 %

eller falde med 10 %.

Den største risiko er valutakursen, som påvirker omkostningerne til både anskaffelse og

drift af 27 F-35 kampfly. Forsvarsministeriet har for at vise valutakursens betydning fore-

taget en beregning, hvor valutakursen isoleres og ikke medtages. Beregningen viser, at når

denne risiko ikke medregnes, vil udsvinget blive mindre og ligge mellem 67 mia. kr. og 74

mia. kr. Ministeriet forventer, at den del af valutarisikoen, som er knyttet til anskaffelse af

selve kampflyene, kan håndteres ved valutakurssikring.

68. Undersøgelsen viser derudover, at ved nogle væsentlige forudsætninger, herunder sy-

nergi mellem internationale operationer og træning, det gennemsnitlige antal flyvetimer

pr. kampfly pr. år og rådighedsgrad, er risikoen ikke afspejlet i fx omkostningerne til risici.

Som vores gennemgang i kapitel 2 viser, er usikkerheden ved disse forudsætninger heller

ikke afspejlet i forbindelse med beregningen af antallet af kampfly.

BONUSBASEREDE

AFTALER

Bonusbaserede aftaler forven-

tes udarbejdet igennem JSF-pro-

grammet. Kontrakterne forven-

tes at belønne de eksterne leve-

randører for lave fejlrater og hø-

jere rådighedsgrad.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

FORSVARSMINISTERIETS BEREGNING AF LEVETIDSOMKOSTNINGERNE

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet i beslutningsgrundlaget har medtaget relevan-

te beregninger af risici ved levetidsomkostningerne. Dog har ministeriet ikke opdateret be-

regningen af omkostningerne til risici eller potentielle udsving i levetidsomkostningerne i

forbindelse med, at antallet af F-35 kampfly blev reduceret til 27. Dette til trods for at mi-

nisteriet i forbindelse med reduktionen identificerede en række nye risici, som kan få væ-

sentlig betydning for levetidsomkostningerne. Endvidere er risikoen ved nogle væsentlige

forudsætninger, bl.a. forudsætningen om høj synergi mellem internationale operationer og

træning, ikke afspejlet i fx omkostningerne til risici.

Rigsrevisionen, den 4. oktober 2017

Lone Strøm

/Mads Nyholm Jacobsen

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

METODISK TILGANG

BILAG 1. METODISK TILGANG

Beskrivelse af undersøgelsen

Formålet med undersøgelsen har været at vurdere, om Forsvarsministeriet har udarbejdet

et tilfredsstillende beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly. Derfor har vi undersøgt

følgende:



Har Forsvarsministeriet gennemført en tilfredsstillende beregning af, at 27 F-35 kamp-

fly er tilstrækkeligt i forhold til ambitionsniveauet for de danske kampfly?

Har Forsvarsministeriet anvendt en tilfredsstillende model til beregningen af levetids-

omkostningerne forbundet med at købe 27 F-35 kampfly?

I undersøgelsen indgår Forsvarsministeriet, herunder departementet og Forsvarsministe-

riets Materiel- og Indkøbsstyrelse.

Undersøgelsen omhandler perioden 2013-2016, dvs. fra typevalgsprocessen blev genstar-

tet og frem til perioden umiddelbart efter Folketingets beslutning af 9. juni 2016 om an-

skaffelse af 27 F-35 kampfly.

Undersøgelsens resultater, delkonklusioner og hovedkonklusion er alene baseret på analy-

se af beslutningsgrundlaget, dets underliggende analyser og anden relevant dokumenta-

tion fra perioden indtil den politiske aftale om anskaffelse af 27 F-35 kampfly. Vi gør dog i

kapitel 1 brug af nyere dokumentation, herunder information vedrørende andre landes køb

af F-35 kampfly, som er fremkommet efter beslutningsgrundlaget blev færdiggjort. Derud-

over indeholder kapitel 2 og 3 nogle perspektiverende bemærkninger, som bygger på nye-

re information. Forsvarsministeriets bemærkninger til beretningen henviser i nogle tilfæl-

de også til nyere information eller er underbygget af information, som er fremkommet ef-

ter beslutningsgrundlaget.

Væsentlige dokumenter

Undersøgelsens resultater baserer sig på en gennemgang af analyser, notater og andre do-

kumenter fra Forsvarsministeriet, som er udarbejdet i forbindelse med beslutningsgrundla-

get. Formålet med gennemgangen af dokumenterne er at besvare undersøgelsens spørgs-

mål og vurdere, om Forsvarsministeriet har udarbejdet et tilfredsstillende beslutnings-

grundlag for køb af 27 F-35 kampfly.

Vi har bl.a. gennemgået følgende materiale:



Forsvarsministeriets typevalgsrapport og underliggende delanalyser, beregningsmodel-

ler og notater

rapporten fra udvalget for dimensionering af nyt kampfly og underliggende dokumenter

rapporter, præsentationer og materiale fra den eksterne kvalitetssikring

oplysninger fra leverandøren af F-35 kampflyet til Forsvarsministeriet

notater fra Forsvarsministeriet til Folketingets Forsvarsudvalg

Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelses interne retningslinjer

materiale fra Forsvarsministeriet til regeringens Økonomiudvalg.



FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

METODISK TILGANG

I tillæg til dokumenter fra Forsvarsministeriet har vi også gennemgået materiale indhen-

tet fra andre kilder, bl.a. fra andre rigsrevisioner (Norge, Holland og USA), der enten har købt

eller bruger F-35 kampfly.

Møder

Vi har holdt møder med Forsvarsministeriets departement og Forsvarsministeriets Materiel-

og Indkøbsstyrelse (herunder Nyt Kampfly Program). Møderne har primært haft til formål

at give Rigsrevisionen indblik i Forsvarsministeriets arbejde med at udvikle grundlaget for

beregning af antallet af nye kampfly, herunder F-35 kampfly, og de tilhørende levetidsom-

kostninger. Derudover har møderne tjent til at gennemføre en kontrol af en række udvalg-

te omkostningsposter i Forsvarsministeriets beregning af antal kampfly og de samlede

levetidsomkostninger, jf. nedenfor. Endelig har vi haft møder med Forsvarsministeriet i for-

bindelse med høringer af revisionsnotater og beretningsudkast.

Vi har holdt møder med henholdsvis den amerikanske og den hollandske rigsrevision for at

drøfte resultaterne i deres respektive rapporter om F-35 kampfly. Vi har i forbindelse med

undersøgelsen været i dialog med den norske rigsrevision om norske forhold vedrørende

F-35 kampfly. Den norske rigsrevision har i den sammenhæng fremsendt materiale fra det

norske forsvarsministerium.

Endelig har vi holdt et møde med Hovedorganisationen for Officerer i Danmark for at drøfte

de aftalemæssige vilkår for piloternes arbejdsforhold.

Udvælgelse og kontrol af omkostningsposter

Vi har med udgangspunkt i beslutningsgrundlaget foretaget en udvælgelse af omkostnings-

poster til kontrol. Udvælgelsen har taget afsæt i en vurdering af omkostningernes økono-

miske væsentlighed og usikkerhed. Vi har i udvælgelsen lagt vægt på følgende:



hvor stor en andel af de samlede omkostninger den enkelte post udgør

om omkostningen fremstår robust og veldokumenteret

om der er risici og/eller usikkerhed knyttet til omkostningen.

Vi har foretaget en nærmere kontrol af de udvalgte omkostningsposter i Forsvarsministe-

riets beregning af levetidsomkostningerne for 27 F-35 kampfly.

Formålet med kontrollen har været at opnå sikkerhed for sammenhængen mellem Forsvars-

ministeriets beregningsmodel, herunder anvendelsen af henholdsvis data fra leverandøren

og erfaringsdata for F-16 kampfly.

Kontrollen har bl.a. indebåret møder med Forsvarsministeriet, hvor vi har fået fremvist leve-

randøroplysninger og de beregninger, som er indgået i beslutningsgrundlaget. Kontrollen

bestod af en gennemgang af beregningen af de udvalgte omkostningsposter, hvor vi fulg-

te beregningen af omkostningsposten fra leverandøroplysninger til Forsvarsministeriets

behandling af data og frem til de endelige beregninger i den økonomiske beregningsmodel.

Vi har efterfølgende fået fremsendt udtræk af databehandlingen. Vi har ikke fået udleve-

ret materialet eller haft mulighed for selvstændigt at gennemgå materiale i den økonomi-

ske beregningsmodel eller leverandøroplysningerne. Vi anser vores adgang til det udvalgte

datamateriale som tilstrækkeligt.

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

METODISK TILGANG

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Standar-

derne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at der

er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revisions-

principper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

FOU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 11: Rigsrevisionens beretning om Forsvarsministeriets beslutningsgrundlag for køb af 27 F-35 kampfly

ORDLISTE

BILAG 2. ORDLISTE

Afvisningsberedskab

2 kampfly + reservefly, som døgnet rundt med meget kort varsel kan lette og imødegå uidentificeret

eller uønsket fly i dansk luftrum.

Dansk varetagelse af afvisningsberedskabet for en afgrænset periode for et NATO-land, der ikke selv

har kampfly, fx Island og de baltiske lande.

Det it-system i F-35 kampflyene, som overvåger flyets systemer, og som ved konstatering af fejl og

mangler videresender disse informationer til brug for vedligeholdelse.

Forsvarets samlede behov for flyvetimer til opgaveløsning, uddannelse og træning.

Antallet af flyvetimer, som støttestrukturen kan producere på det givne kampfly.

En international programorganisation med USA og 8 partnerlande, herunder Danmark, som står for

udviklingen af F-35 kampflyet sammen med producenten Lockheed Martin.

De samlede omkostninger til anskaffelse og drift af fx kampfly i hele den forventede levetid.

Den samlede længde, som en medarbejder er ansat i en given operativ stilling , fx den tid, en pilot er

ansat i en stilling, hvor den primære opgave er at flyve kampfly.

Fly, som står til rådighed ved en given opgave for at sikre, at det nødvendige antal fly altid kan bru-

ges til en given opgave og derved kompensere for, at nogle kampfly ikke altid er til rådighed.

Den andel af den samlede flåde, der på et givent tidspunkt er klar til at indgå i opgaveløsningen og

altså ikke er til vedligeholdelse eller af andre grunde ikke er til rådighed.

Samlebetegnelse for multinationale løsninger, som enten giver mere kapacitet for de samme penge

eller samme kapacitet for færre penge, fx ved at NATO-lande prioriterer og specialiserer sig i kapaci-

teter, som NATO mangler, eller løfter en kapacitet sammen med andre lande.

Støj fra kampflyene, mens de opererer på flyvestationen, men ikke støj i forbindelse med at de letter,

flyver eller lander.

Angiver, hvor længe en medarbejder kontraktligt er bundet til sit job. Hvis medarbejderen inden kon-

traktens udløb opsiger eller misligholder kontrakten uden gyldig grund, kan medarbejderen blive er-

statningspligtig.

Air policing

ALIS

Flyvetimebehov

Flyvetimeproduktion

JSF-programmet

Levetidsomkostninger

Operativ tjenestetid

Reservefly

Rådighedsgrad

Smart Defence

Terminalstøj

Tjenestepligt