Finansudvalget 2017-18
FIU Alm.del Bilag 96
Offentligt
1871511_0001.png
14/2017
Rigsrevisionens beretning om
arkæologiske undersøgelser
afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger
147.281
114.6
22.480
Marts 2018
1976
237
1849
908
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0002.png
14 /
2017
Beretning om arkæologiske
undersøgelser
Statsrevisorerne fremsender denne beretning
med deres bemærkninger til Folketinget og
vedkommende minister, jf. § 3 i lov om
statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om
revisionen af statens regnskaber m.m.
København 2018
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:
Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og
vedkommende minister.
Kulturministeren afgiver en redegørelse til beretningen.
Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.
På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,
hvilket forventes at ske i august 2018.
Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-
revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette
tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2017, som afgives i februar 2019.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0003.png
Henvendelse vedrørende
denne publikation rettes til:
Statsrevisorerne
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Telefon: 33 37 59 87
Fax: 33 37 59 95
E-mail: [email protected]
Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kan
købes ved henvendelse til:
Rosendahls Lager og Logistik
Herstedvang 10
2620 Albertslund
Telefon: 43 22 73 00
Fax: 43 63 19 69
E-mail: [email protected]
Hjemmeside: www.rosendahls.dk
ISSN 2245-3008
ISBN trykt 978-87-7434-557-2
ISBN pdf 978-87-7434-558-9
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0004.png
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
BERETNING OM ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
Siden 2003 har det været et princip, at private bygherrer selv skal betale for arkæo-
logiske undersøgelser, der gennemføres i forbindelse med bygge- og anlægsprojek-
ter.
Bygherren kan forud for iværksættelsen af et jordarbejde anmode det lokale arkæo-
logiske museum om en vurdering af, om jordarbejdet indebærer en risiko for at øde-
lægge væsentlige fortidsminder. Museet udarbejder herefter en indstilling med en
faglig argumentation for væsentlighed og udgifter til undersøgelsen til Slots- og Kul-
turstyrelsen. Styrelsen vurderer, om indstillingen kan godkendes, afvises eller juste-
res, og vurderer derudover, om bygherren er berettiget til at få et statsligt tilskud
til dele af udgifterne til den arkæologiske undersøgelse. Det godkendte budget sen-
des til bygherren, som kan vurdere, om anlægsprojektet skal gennemføres.
Udgifterne til arkæologiske undersøgelser steg kraftigt i årene efter museumslovens
ikrafttræden, bl.a. som følge af den generelle konjunkturudvikling. Samlet set har of-
fentlige og private bygherrer siden 2003 haft udgifter til arkæologiske undersøgel-
ser for knap 1,9 mia. kr. Der gennemføres 500-1.200 arkæologiske undersøgelser om
året.
Statsrevisorerne finder, at Kulturministeriets forvaltning af arkæologiske under-
søgelser har været utilfredsstillende. Slots- og Kulturstyrelsen har ikke i tilstræk-
kelig grad etableret rammer og sagsbehandling, der sikrer en ensartet, faglig pri-
oritering på nationalt niveau, hvor væsentlige fortidsminder bevares for efterti-
den. Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at museerne uden indsigelse
fra Slots- og Kulturstyrelsen i stort omfang har overbudgetteret udgifterne til ar-
kæologiske undersøgelser i perioden 2003-2017 – i gennemsnit med 100-110 %
stigende til ca. 150 % i 2017.
Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Slots- og Kulturstyrelsen har for-
valtet tilskudsordningen så uigennemsigtigt, at offentlige og private bygherrer
har haft svært ved at vurdere mulighederne for tilskud til arkæologiske undersø-
gelser.
Dette betyder, at ligebehandlingsprincippet ikke er blevet iagttaget i tilstrække-
lig grad, og derved er der risiko for, at bygherrerne betaler for meget for de arkæo-
logiske undersøgelser eller helt opgiver at bygge.
STATSREVISORERNE,
den 21. marts 2018
Peder Larsen
Henrik Thorup
Klaus Frandsen
Søren Gade
Henrik Sass Larsen
Villum Christensen
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0005.png
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorerne finder, at Kulturministeriets forvaltning af arkæologiske undersø-
gelser og den utilstrækkelige udarbejdelse af planlagte strategier indebærer risiko
for:
at der gennemføres for mange eller for omfattende arkæologiske undersøgelser,
og at udgifterne til undersøgelserne bliver unødigt høje
at bygge- og anlægsprojekter ikke er blevet gennemført eller er ændret unødigt,
bl.a. som følge af markant overbudgettering i perioden 2003-2015
at faktureringen til bygherrerne ikke er rigtig, og at bygherrerne ikke kun dækker
de omkostninger, der er forudsat i museumsloven.
Statsrevisorerne noterer sig, at Kulturministeriet som følge af Rigsrevisionens un-
dersøgelse har planlagt en række initiativer, som kan styrke forvaltningen af de ar-
kæologiske undersøgelser.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0006.png
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.  Introduktion og konklusion
1.1.
 
Formål og konklusion
1.2.
 
Baggrund
1.3.
 
Revisionskriterier, metode og afgrænsning
1
 
3
 
8
 
2.  Slots- og Kulturstyrelsens forvaltning af arkæologiske undersøgelser
2.1.
 
Væsentlige fortidsminder
2.2.
 
Økonomiske forudsætninger
2.3.
 
Tilskudsforvaltning
Bilag 1. Museer med arkæologisk ansvar
Bilag 2. Metodisk tilgang
Bilag 3. Slots- og Kulturstyrelsens kriterier for de faglige vurderinger af
arkæologiske undersøgelser
Bilag 4. Ordliste
10 
10
 
13
 
23
 
27
 
28
 
31
 
32
 
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0007.png
Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-
revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.
Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.
Beretningen vedrører finanslovens § 21. Kulturministeriet.
I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:
Brian Mikkelsen: november 2001 - september 2008
Carina Christensen: september 2008 - februar 2010
Per Stig Møller: februar 2010 - oktober 2011
Uffe Elbæk: oktober 2011 - december 2012
Marianne Jelved: december 2012 - juni 2015
Bertel Haarder: juni 2015 - november 2016
Mette Bock: november 2016 -
Beretningen har i udkast været forelagt Kulturministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0008.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
1. Introduktion og
konklusion
1.1.
FORMÅL OG KONKLUSION
1. Denne beretning handler om de arkæologiske undersøgelser, der gennemføres i forbin-
delse med bygge- og anlægsprojekter. Det er bygherrerne, der betaler udgifterne til disse
undersøgelser. Undersøgelserne udføres af de arkæologiske museer, og Kulturministeriet
(Slots- og Kulturstyrelsen) fastlægger niveauet for udgifterne på baggrund af en indstilling
fra det arkæologiske museum. Hvis bygherrerne ikke skal betale for unødvendige udgifter,
er det vigtigt, at museerne og Slots- og Kulturstyrelsen fastlægger udgifterne på et klart
og ensartet grundlag.
Som en del af museumsloven, der trådte i kraft i 2002, blev der indført et princip om, at pri-
vate bygherrer selv betaler for de arkæologiske undersøgelser. Formålet med museumslo-
ven var at etablere en finansieringsordning, som skulle følge aktiviteten i bygge- og anlægs-
branchen, og hvori der bl.a. var indbygget et økonomisk incitament for bygherrer til at ind-
drage museerne så tidligt som muligt i bygge- og anlægsprojekterne med henblik på at be-
vare fortidsminder i jorden og dermed mindske behovet for arkæologiske undersøgelser.
Bygherrerne tilpasser dog sjældent bygge- og anlægsprojekterne, idet andre hensyn kan
veje tungere end udgifterne til arkæologiske undersøgelser. Der har dog været eksempler
på bygherrer, der har opgivet bygge- og anlægsprojekter som følge af udgifter til arkæo-
logiske undersøgelser. Udgifterne til arkæologiske undersøgelser steg kraftigt i årene ef-
ter museumslovens ikrafttræden, bl.a. som følge af den generelle konjunkturudvikling.
2. Forud for igangsættelsen af arkæologiske undersøgelser skal museerne vurdere 2 for-
hold, som Slots- og Kulturstyrelsen på baggrund af museernes indstillinger skal godkende.
For det første skal museerne foretage en faglig vurdering af, om fortidsminderne er væ-
sentlige nok til, at en undersøgelse kan bibringe ny arkæologisk viden. Hvis det er tilfæl-
det, skal museerne for det andet vurdere udgifterne hertil og udarbejde et budget for un-
dersøgelsen. Derudover skal styrelsen vurdere, om bygherren er berettiget til få et økono-
misk tilskud, der dækker nogle af udgifterne til undersøgelsen. Styrelsen har på sin hjem-
meside opstillet rammer for museernes faglige vurderinger og budgettering af de arkæo-
logiske undersøgelser i form af faglige strategier, en vejledning om arkæologiske under-
søgelser og generel information.
Styrelsen skal ved godkendelsen af museernes vurderinger sikre en ensartet forvaltnings-
praksis og foretage en samlet faglig prioritering på nationalt plan.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0009.png
2
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Kulturministeriet har en tilfredsstillende
forvaltning af de arkæologiske undersøgelser.
Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i august 2017.
KONKLUSION
Rigsrevisionen vurderer, at Kulturministeriets forvaltning af de arkæologiske undersøgel-
ser er utilfredsstillende. Slots- og Kulturstyrelsens rammer og sagsbehandling sikrer ikke,
at museernes faglige vurderinger og budgettering af de arkæologiske undersøgelser fore-
tages på et ensartet grundlag. Endvidere er styrelsens tilskudsforvaltning ikke tilstrække-
ligt gennemsigtig. Dette medfører, at bygherrerne ikke behandles ens, og at der er risiko
for, at bygherrerne betaler for meget for undersøgelserne.
Slots- og Kulturstyrelsen har siden 2009 udarbejdet en række nationale strategier, der skal
bruges af såvel styrelsen som museerne til at vurdere, hvad der er væsentlig ny viden og
dermed, om der skal gennemføres en arkæologisk undersøgelse. Styrelsen har ikke udarbej-
det alle de planlagte strategier, og kun ca. 55 % af de arkæologiske undersøgelser er dæk-
ket af de nuværende strategier. Derudover kan de eksisterende strategier kun i mindre grad
anvendes til at vurdere væsentligheden af et fortidsminde. Det betyder, at museerne i vid
udstrækning selv opstiller kriterier for, hvornår et fortidsminde skal omfattes af en under-
søgelse, hvilket styrelsen meget sjældent kommenterer eller afviser. Styrelsen sikrer der-
med ikke, at der i tilstrækkeligt omfang foretages en samlet faglig prioritering på natio-
nalt plan. Dette indebærer en risiko for, at der gennemføres for mange eller for omfatten-
de arkæologiske undersøgelser, og dermed at udgifterne til undersøgelserne bliver unødigt
høje.
Slots- og Kulturstyrelsen har udarbejdet en vejledning om arkæologiske undersøgelser, som
indeholder retningslinjer for, hvordan et budget udarbejdes. Vejledningen indeholder ikke
dækkende budgetforudsætninger, hvorfor budgetlægningen i vid udstrækning er overladt
til museernes eget skøn. De arkæologiske undersøgelser blev i perioden 2003-2015 over-
budgetteret markant og i stigende grad med op til 150 % i gennemsnit. Rigsrevisionens
gennemgang af 89 sager fra 2015 viser, at kun ca. 10 % af museernes budgetter blev juste-
ret i forbindelse med styrelsens godkendelse. Det kan være vanskeligt at budgettere en
arkæologisk undersøgelse præcist, da man ikke på forhånd kan afdække det fuldstændige
omfang og tilstanden af fortidsminderne. Derfor vil der naturligt være en vis usikkerhed i
budgetteringen. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at niveauet for overbudgetteringen
er for højt. En mere realistisk budgettering er nødvendig af hensyn til bygherrerne, idet de
på baggrund af budgettet træffer beslutning om at gennemføre eller ændre bygge- og an-
lægsprojektet. Den markante overbudgettering indebærer dermed en risiko for, at bygge-
og anlægsprojekter ikke gennemføres eller ændres unødigt.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0010.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3
Slots- og Kulturstyrelsen foretager en overordnet gennemgang af regnskaberne for de ar-
kæologiske undersøgelser. Samtidig har museernes revisorer ikke gennemgået forretnings-
gange og faktureringer vedrørende undersøgelserne på 10 ud af 27 museer de seneste 5 år.
Dermed er der risiko for, at faktureringerne til bygherrerne ikke er rigtige, og at bygherrer-
ne ikke kun dækker de nødvendige omkostninger, som forudsat i museumsloven.
Slots- og Kulturstyrelsen har ikke internt i styrelsen eller over for bygherrerne udarbejdet
en samlet oversigt over de kriterier, som ligger til grund for tilskudsvurderingen. Dette gør
det vanskeligt for bygherrerne at vurdere tilskudsmulighederne, ligesom der er risiko for,
at lige forhold ikke vurderes ens af styrelsens sagsbehandlere. Styrelsens afgørelser er
desuden ikke i alle tilfælde dækkende i forhold til, hvilke hensyn der ligger til grund for til-
skudsvurderingen.
Kulturministeriet har som led i denne undersøgelse planlagt en række initiativer, som kan
styrke forvaltningen af de arkæologiske undersøgelser.
1.2.
BAGGRUND
4. I 2002 trådte en ny museumslov i kraft (lov nr. 473 af 7. juni 2001). Med museumsloven
blev der indført en ny finansieringsordning for de arkæologiske undersøgelser, der udføres
af private bygherrer, idet den eksisterende ordning ikke fungerede tilfredsstillende, bl.a.
fordi den statslige bevilling til området ikke var tilstrækkelig til at dække behovet for ar-
kæologiske undersøgelser. Den ændrede finansieringsordning trådte i kraft den 1. januar
2003. Undersøgelserne blev tidligere finansieret over finansloven, men med den nye lov
blev det den, som foretager et bygge- eller anlægsarbejde, der skal finansiere undersøgel-
sen. Offentlige bygherrer var forud for museumslovens vedtagelse allerede forpligtede til
at finansiere de undersøgelser, der skulle udføres som en del af et offentligt anlægsarbejde.
Intentionerne bag museumsloven og den ændrede finansieringsordning var bl.a.:
at give bygherrerne mulighed for tidligt at inddrage de arkæologiske museer med hen-
blik på at belyse konsekvenserne for kulturarven af et påtænkt anlægsarbejde så tid-
ligt som muligt, hvilket skal medvirke til, at arealer, hvor der er kendte og væsentlige
fortidsminder under jordoverfladen, i videst muligt omfang friholdes for anlægsaktivi-
teter, skovrejsning mv.
at tage større hensyn til kulturarven i den fysiske planlægning og i tilrettelæggelsen
af anlægs- og jordarbejder, hvilket gerne skulle resultere i, at behovet for arkæologiske
undersøgelser blev mindre
at etablere en finansieringsordning, der kan følge aktivitetsniveauet i bygge- og an-
lægsbranchen
at minimere omfanget af forsinkelser, udskydelser og standsninger af et anlægspro-
jekt som følge af arkæologiske undersøgelser
at de samlede samfundsøkonomiske omkostninger til sikring af bevaringsværdier i jor-
den blev mindsket, idet det var forventningen, at en del af bygge- og anlægsprojekter-
ne blev tilpasset med henblik på at bevare fortidsminderne in situ.
IN SITU-BEVARING
In situ-bevaring betyder, at de
arkæologiske fund ikke udgra-
ves, men bevares uberørte på
findestedet. Hensigten er at ef-
terlade uforstyrret arkæologisk
materiale til fremtidige gene-
rationer, hvor udgravningsme-
toder og forskning er bedre end
på nuværende tidspunkt.
Som en del af finansieringsordningen blev der indført en tilskudsordning, hvor Slots- og
Kulturstyrelsen i særlige tilfælde kan give tilskud til bygherren.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0011.png
4
INTRODUKTION OG KONKLUSION
5. Offentlige og private bygherrer har siden 2003 haft udgifter til arkæologiske undersø-
gelser for knap 1,9 mia. kr. Der gennemføres 500-1.200 undersøgelser om året. Figur 1 vi-
ser udgifterne til de bygherrebetalte arkæologiske undersøgelser i perioden 2003-2015.
FIGUR 1
UDGIFTER TIL ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER FORDELT PÅ TYPER
AF BYGHERRER I PERIODEN 2003-2015 (2016-PRISER)
(Mio. kr.)
250
200
150
100
50
0
Privatpersoner og private virksomheder
Kommuner og regioner
Staten
Note: Der er udelukkende medtaget udgifter for afsluttede undersøgelser.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af data fra Slots- og Kulturstyrelsen.
Det fremgår af figur 1, at de samlede udgifter til arkæologiske undersøgelser steg kraftigt
i perioden 2003-2007 fra knap 50 mio. kr. til godt 220 mio. kr. Herefter er udgifterne faldet
til godt 170 mio. kr. i 2015. Kommunernes og regionernes aktivitet var højest i 2008, hvor
udgifterne var godt 130 mio. kr. De private bygherrers udgifter var størst i 2007, hvor de be-
løb sig til 76 mio. kr. Statens udgifter var størst i 2011, hvor udgifterne var godt 70 mio. kr.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0012.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
5
Rolle- og ansvarsfordeling
6. Det fremgår af museumsloven, at bygherren forud for iværksættelsen af et jordarbejde
kan anmode det lokale arkæologiske museum om en udtalelse. Museet vurderer, om jord-
arbejdet indebærer en risiko for at ødelægge væsentlige fortidsminder, og dermed om der
er behov for at gennemføre en forundersøgelse. Museet skal udarbejde en faglig argumen-
tation for forundersøgelsens væsentlighed og et realistisk maksimumbudget for de forven-
tede udgifter til forundersøgelsen. Slots- og Kulturstyrelsen skal herefter vurdere museets
indstilling og enten godkende, afvise eller bede museet om at korrigere indstillingen, før
den kan godkendes. Det godkendte budget sendes til bygherren, som derefter kan vurdere,
om omfanget af de arkæologiske udgifter gør, at anlægsprojektet enten skal gennemføres,
opgives eller flyttes til et areal, hvor der ikke er risiko for at støde på væsentlige fortids-
minder. Hvis bygherren vælger at gennemføre sit anlægsprojekt, kan bygherren vælge at
gennemføre forundersøgelsen og dermed opnå et større kendskab til forekomsten af for-
tidsminder på arealet og dermed de forventede udgifter til arkæologi. Styrelsen godken-
der den arkæologiske beretning og regnskabet for forundersøgelsen, og til sidst sender
museet regningen til bygherren.
Hvis museet vurderer, at der på baggrund af forundersøgelsens resultater er en bekræftet
risiko for at støde på væsentlige fortidsminder, som er nødvendige at grave op forud for
anlægsarbejdet, starter en ny lignende proces for den egentlige arkæologiske udgravnings-
undersøgelse. Figur 2 viser procestrinene for en arkæologisk undersøgelse.
REALISTISK MAKSI-
MUMBUDGET
Det fremgår af Slots- og Kultur-
styrelsens hjemmeside, at mu-
seerne i budgetlægningen skal
tage udgangspunkt i, at der på
arealet vil blive fundet optimalt
bevarede, væsentlige fortids-
minder i det realistisk bedømte
størst mulige omfang. Dette
fastlægges bl.a. på baggrund
af forundersøgelsens resultater.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0013.png
6
INTRODUKTION OG KONKLUSION
FIGUR 2
PROCES FOR GENNEMFØRELSE AF EN ARKÆOLOGISK UNDERSØGELSE
Bygherren anmoder museet
om et budget for den arkæo-
logiske undersøgelse.
Museet udarbejder et udkast
til budget og faglig vurdering
for undersøgelsen til Slots-
og Kulturstyrelsen.
Styrelsen vurderer museets
budget og faglige vurdering
og tager stilling til, om der er
grundlag for at yde tilskud.
Budgettet godkendes af
styrelsen og derefter af
bygherren.
Budgettet eller den fag-
lige vurdering godkendes
ikke, og museet udarbejder
et nyt budget eller frem-
skaffer yderligere oplys-
ninger til det oprindelige
budget .
Undersøgelsen foretages
af museets arkæologer.
Museet anmoder styrelsen
om at godkende forbrug af
budgettets midler til natur-
videnskab, konservering og
vinterforanstaltninger.
Museet sender en beret-
ning om den arkæologiske
undersøgelse til styrelsen.
Bygherren flytter sit projekt
til et andet område, og de
arkæologiske fund bevares
in situ (revurderingen kan
også foretages på andre
tidspunkter i processen).
-
BE -
ET
R G
NI N
Museet sender regnskabet
for undersøgelsen til god-
kendelse i styrelsen.
Museet registrerer under-
søgelsen i den nationale
database ”Fund og Fortids-
minder”.
Bygherren modtager den
arkæologiske beretning og
en faktura på baggrund af
det godkendte regnskab.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Slots- og Kulturstyrelsen.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0014.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
7
Det fremgår af figur 2, at de første trin følger processen for forundersøgelser. Som led i den
arkæologiske undersøgelse kan museet undervejs eller efter gennemførelsen af undersø-
gelsen anmode Slots- og Kulturstyrelsen om at afholde udgifter til naturvidenskabelige
analyser og konservering af fortidsminderne eller udløse budgetposten til vinterforanstalt-
ninger, hvis bygherren ønsker, at undersøgelsen gennemføres i løbet af vintermånederne,
hvor udgravninger er særligt omkostningstunge. Bygherren afholder disse omkostninger,
men styrelsen skal godkende, at museet bruger midlerne.
Når undersøgelsen er gennemført, skal udgravningsresultaterne afrapporteres og registre-
res. Processen afsluttes (ligesom for forundersøgelser) ved, at museet udarbejder det en-
delige regnskab, som godkendes af styrelsen, hvorefter museet sender en regning til byg-
herren.
Hvis bygherren vælger ikke at gennemføre en forundersøgelse, og der under jordarbejdet
findes fortidsminder, skal anlægsarbejdet standses, og bygherren skal straks meddele det
til det lokale arkæologiske museum. Det lokale museum kan med styrelsens godkendelse
også standse et anlægsarbejde, hvis bygherren eller entreprenøren ikke selv har standset
det.
7. Slots- og Kulturstyrelsen besluttede i 2009 at udarbejde en række nationale strategier,
som er udgangspunktet for museernes og styrelsens faglige vurderinger. Strategierne skal
bruges til at foretage en vurdering af fortidsmindernes væsentlighed.
Styrelsen har desuden udarbejdet en vejledning om arkæologiske undersøgelser. Vejlednin-
gen indeholder information og retningslinjer vedrørende undersøgelserne, som både er ret-
tet mod bygherrer, museer og styrelsen. Det er bl.a. denne vejledning, som ligger til grund
for museernes faglige vurderinger og budgetudkast. Styrelsen godkender både den faglige
vurdering, budgettet og regnskabet for undersøgelsen.
8. Det fremgår af museumsloven, at kulturministeren i særlige tilfælde kan yde tilskud til
de arkæologiske undersøgelser. Det følger af museumsbekendtgørelsen, at Slots-og Kultur-
styrelsen skal tage stilling til tilskudsspørgsmål som led i behandlingen af den konkrete
sag. I styrelsens godkendelsesprocedure indgår derfor altid en vurdering af, om bygherren
er berettiget til at modtage et statsligt tilskud til udgifterne til undersøgelsen.
NATURVIDENSKABE-
LIGE ANALYSER
Naturvidenskabelige analyser
er analyser af arkæologiske
fund, fx humane materialer med
henblik på at fastslå alder, køn,
sundhedstilstand, traumer og
DNA.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0015.png
8
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1.3.
REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING
Revisionskriterier
9. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Kulturministeriet har en tilfredsstillende
forvaltning af de arkæologiske undersøgelser.
10. Det er Slots- og Kulturstyrelsen, der forvalter de arkæologiske undersøgelser på vegne
af Kulturministeriet.
Det fremgår af bemærkningerne til museumsloven, at styrelsen skal medvirke til at koordi-
nere administrationen af de henvendelser, der rettes til museerne. Koordineringen skal sik-
re, at der skabes en ensartet forvaltningspraksis, hvor hensynet til kulturarven afvejes over
for jordarbejdets omfang og hensynet til dets gennemførelse. Museumsloven lægger sig
dermed op ad det generelle forvaltningsretlige princip om ligebehandling. Vi har operatio-
naliseret dette begreb i et revisionskriterium om, at styrelsen skal sikre, at bygherrerne
behandles lige, uafhængigt af hvilket museum der foretager undersøgelsen. Dette kriterium
er både relevant i forhold til den faglige vurdering, budgetlægningen, regnskabsaflæggel-
sen og tilskudsforvaltningen.
Det fremgår desuden af lovbemærkningerne, at styrelsen skal sikre en samlet faglig prio-
ritering på nationalt niveau, hvor væsentlige fortidsminder bevares for eftertiden. Dermed
vil der være fortidsminder, som ikke har en væsentlig national interesse og derfor ikke skal
undersøges. Vi har derfor opstillet revisionskriterier, som handler om, hvorvidt styrelsen
har opstillet kriterier for de faglige vurderinger og i sin sagsbehandling sikrer, at kun væ-
sentlige fortidsminder undersøges.
I forhold til vurderingen af budgetteringen af de arkæologiske undersøgelser har vi bl.a.
søgt inspiration i Moderniseringsstyrelsens retningslinjer om god statslig økonomistyring.
Vi har med baggrund i disse retningslinjer undersøgt, om der er opstillet budgetforudsæt-
ninger, som sikrer, at der budgetteres realistisk og ensartet på tværs af de arkæologiske
museer.
I forhold til tilskudsforvaltningen er revisionskriterierne baseret på museumslovens be-
mærkninger og Moderniseringsstyrelsens vejledning om effektiv tilskudsforvaltning. Vi har
med baggrund i disse undersøgt, om styrelsen har en gennemsigtig og ensartet tilskuds-
forvaltning.
Metode
11. Undersøgelsens resultater er baseret på en dataanalyse, en dokumentgennemgang og
en spørgeskemaundersøgelse til alle 27 arkæologiske museer. Spørgeskemaundersøgel-
sen er gennemført med henblik på at afdække forhold, hvor Slots- og Kulturstyrelsen ikke
indsamler data. Vi har som en del af spørgeskemaundersøgelsen gennemgået museernes
beskrivelser af deres arbejdsgange for arkæologiske undersøgelser.
Derudover har vi holdt møder med Slots- og Kulturstyrelsen og 6 udvalgte museer. Formå-
let med møderne med museerne var at få klarlagt, hvilke forudsætninger museerne lægger
til grund for deres faglige vurderinger og budgetter.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0016.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
9
Dataanalysen af udviklingen i udgifterne og budgetafvigelserne er gennemført med ud-
gangspunkt i data fra styrelsen vedrørende budget- og regnskabstal for de arkæologiske
undersøgelser i perioden 2003-2017.
Vores undersøgelse af styrelsens sagsbehandling er baseret på en stikprøvevis gennem-
gang af 89 udvalgte sager i styrelsen. Stikprøven er repræsentativ og udtaget fra de sager,
som styrelsen i 2015 har godkendt til gennemførelse. 2015 er valgt, da vi dermed afdæk-
ker styrelsens forvaltning fra start til afslutning af en sag. Der går som hovedregel flere år,
fra et budget er godkendt, til regnskabet og den arkæologiske beretning modtages i sty-
relsen. Det skyldes, at undersøgelsen og afrapporteringen kan strække sig over flere år.
12. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf.
bilag 2.
Afgrænsning
13. Undersøgelsen omfatter de bygherrebetalte arkæologiske undersøgelser på land, som
er omfattet af museumslovens kapitel 8, i perioden 2003-2017. Undersøgelsen omfatter ik-
ke arkæologiske undersøgelser, der udføres som følge af erosion, dyrkning af almindelige
landbrugsafgrøder eller almindelig skovdrift. Udgifterne til disse undersøgelser afholdes af
Slots- og Kulturstyrelsen.
Marinarkæologiske undersøgelser, der omfatter fortidsminder i vandløb, søer eller hav, fx
skibsvrag og skibsladninger, indgår i vores opgørelser over udgiftsudviklingen og budget-
afvigelserne. De administrative procedurer adskiller sig dog på nogle punkter fra landar-
kæologien, og styrelsens forvaltning af de marinarkæologiske undersøgelser har ikke været
omfattet af vores undersøgelse. Undersøgelsen omfatter heller ikke forskningsudgravnin-
ger, der finansieres af staten, universiteter eller private fonde. Undersøgelsen omfatter der-
udover ikke fortidsminder, som er beskyttede efter reglerne i museumslovens kapitel 8a,
eller danefæ.
14. Bilag 1 viser en oversigt over de 27 arkæologiske museer. I bilag 2 er undersøgelsens
metodiske tilgang beskrevet. Bilag 3 indeholder en liste over Slots- og Kulturstyrelsens kri-
terier for de faglige vurderinger af arkæologiske undersøgelser. Bilag 4 indeholder en ord-
liste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
MARINARKÆOLOGI
Marinarkæologi omfatter vrag
af skibe, skibsladninger o.l. i
vandløb, i søer, i territorial-
farvandet eller på kontinental-
soklen. Der er 5 arkæologiske
museer, som har ansvaret for
de marinarkæologiske under-
søgelser.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0017.png
10
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
2. Slots- og Kulturstyrelsens
forvaltning af arkæologiske
undersøgelser
2.1.
VÆSENTLIGE FORTIDSMINDER
15. Vi har undersøgt, om Slots- og Kulturstyrelsen har opstillet faglige kriterier, som under-
støtter museernes faglige vurderinger. Derudover har vi undersøgt, om styrelsens sagsbe-
handling sikrer, at der kun gennemføres undersøgelser af væsentlige fortidsminder, som
tilfører ny viden.
Faglige kriterier for væsentlige fortidsminder
16. I bemærkningerne til museumsloven fremgår det, at Slots- og Kulturstyrelsen skal sik-
re en samlet faglig prioritering på nationalt niveau, hvor væsentlige fortidsminder bevares
for eftertiden. Vores gennemgang af museumsloven, lovbemærkningerne og styrelsens vej-
ledning om arkæologiske undersøgelser viser, at der ikke er opstillet faglige kriterier for
vurderingen af væsentlighed. Dog er det i bemærkningerne til museumsloven og i styrel-
sens vejledning konkretiseret, at der i vurderingen af væsentlighed skal lægges vægt på,
om en udgravning kan tilføre væsentlig ny viden. Lovbemærkningerne og vejledningen in-
deholder ikke yderligere kriterier for væsentlighed, som undersøgelserne kan prioriteres i
forhold til.
17. Det fremgår af Slots- og Kulturstyrelsens vejledning, at museerne skal sende en faglig
vurdering sammen med et budget til styrelsen, hvis de vurderer, at der er behov for at gen-
nemføre en arkæologisk undersøgelse. Den faglige vurdering skal begrunde undersøgelsens
relevans og sandsynliggøre, at der er tale om et væsentligt fortidsminde. Styrelsen skal
foretage en vurdering af den faglige vurdering og tage stilling til, om de fortidsminder, som
undersøgelsen berører, er tilstrækkeligt væsentlige til, at der skal gennemføres en under-
søgelse.
18. Slots- og Kulturstyrelsen besluttede i 2009 – som opfølgning på én af anbefalingerne
fra en international evaluering af vidensudviklingen i dansk arkæologi – at der i samarbej-
de med relevante fageksperter fra museer og universiteter skulle udarbejdes 7 nationale
strategier for arkæologi på landjorden, 2 strategier for marinarkæologi og en årlig arkæo-
logisk status, som skal indeholde en oversigt over de væsentligste fund. Strategierne skal
bruges af museerne med henblik på at vurdere fortidsmindernes væsentlighed. Derudover
skal de bruges af styrelsen som grundlag for vurderingen af museernes faglige vurderinger.
INTERNATIONAL
EVALUERING
Kulturarvsstyrelsen (nu Slots-
og Kulturstyrelsen) tog i 2008
initiativ til en evaluering af vi-
densudviklingen i de arkæologi-
ske undersøgelser. Evalueringen
blev udført af et internationalt
panel med ekspertise inden for
arkæologi.
Panelet konkluderede bl.a., at
der var en uensartet praksis på
museerne vedrørende planlæg-
ning, gennemførelse og afrap-
portering af undersøgelserne.
Det var derfor panelets vurde-
ring, at der var behov for at ud-
vikle nationale standarder, der
kunne lægges til grund for frem-
tidige beslutninger og priorite-
ringer.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0018.png
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
11
Rigsrevisionen kan konstatere, at styrelsen i 2018 – 9 år efter den internationale evaluering
– kun har færdiggjort 5 af de 7 strategier for landarkæologi, og de 2 strategier for marin-
arkæologi er endnu ikke påbegyndt. Der er ikke udarbejdet nogen årlig arkæologisk status.
Styrelsen har oplyst, at de 5 strategier, som er udarbejdet, dækker ca. 55 % af de arkæolo-
giske undersøgelser, der gennemføres. Styrelsen forventer at offentliggøre de 2 resterende
strategier for landarkæologien i 2018.
Slots- og Kulturstyrelsens sagsbehandling
19. Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke kun vurderer museernes faglige
vurderinger på baggrund af de nationale strategier. Styrelsen har i forbindelse med Rigs-
revisionens undersøgelse udarbejdet en liste, hvor de i punktform har beskrevet, hvilke for-
hold de inddrager, når de vurderer museernes faglige vurderinger. Listen er siden publice-
ret på styrelsens hjemmeside og fremgår af bilag 3. Listen indeholder en oversigt over, hvil-
ke elementer styrelsen i praksis inddrager i vurderingen. Styrelsen har ikke beskrevet, hvor-
dan de enkelte elementer påvirker væsentlighedsvurderingen.
20. Vores gennemgang af 89 sager viser, at der er stor variation i museernes faglige vurde-
ringer. Variationerne dækker over såvel omfang som indhold. Der er stor forskel på, hvilke
faglige elementer der lægges vægt på, og hvor grundigt der argumenteres for de enkelte
elementer. Det betyder, at nogle faglige vurderinger er meget korte, hvor indholdet mest
af alt er et udtryk for, at formalia skal overholdes. Andre vurderinger er meget lange og in-
deholder udførlige beskrivelser af undersøgelsens væsentlighed. I ingen af de gennemgå-
ede sager henviser museerne eksplicit til de nationale strategier.
21. Vores gennemgang viser også, at der kun i 5 ud af 89 sager er kommunikation mellem
Slots- og Kulturstyrelsen og museet om den faglige vurdering. Langt de fleste faglige ind-
stillinger (84 ud af 89) godkendes altså uden dialog med museet. De få eksempler på dialog
omhandler primært museer, der helt har glemt at sende en faglig vurdering til styrelsen, el-
ler museer, der anmodes om at sende uddybninger af enkelte delelementer i deres indstil-
ling.
Gennemgangen viser samtidig, at det ikke fremgår af sagerne, om styrelsen tager stilling
til, om museernes faglige vurderinger ligger inden for de nationale strategier, og dermed
om fortidsminderne er væsentlige og tilfører ny viden. Styrelsen har ikke afvist museernes
faglige vurderinger i nogen af de 89 sager. Dette underbygges af museernes egne angivel-
ser, idet museerne kun har fået afvist 2 ud af ca. 800 arkæologiske undersøgelser i 2015.
Den ene af de 2 undersøgelser blev afvist, da den ikke var omfattet af museumslovens be-
stemmelser om bygherrebetalte undersøgelser.
22. Museerne har i spørgeskemaundersøgelsen og i interviewene generelt oplyst, at de na-
tionale strategier udgør gode oversigter med den tilgængelige viden inden for de respek-
tive tidsaldre. Dog finder museerne, at deres faglige vurderinger ofte ikke direkte kan base-
re sig på de nationale strategier, som det oprindeligt var Slots- og Kulturstyrelsens hensigt.
Det skyldes dels, at alle strategierne endnu ikke er udarbejdet, dels at strategierne ikke er
dækkende i beskrivelsen af, hvilke fortidsminder der kan bibringe ny viden, og at strategi-
erne ikke tager tilstrækkelig højde for den regionale væsentlighed. Dermed overlades det
i en række tilfælde til det enkelte museum at vurdere, hvilke fortidsminder der er væsent-
lige.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0019.png
12
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
Det er styrelsens opfattelse, at museerne udfører en god og solid faglig vurdering af beho-
vet for arkæologiske undersøgelser. Strategierne er blot ét af de redskaber, som bruges
ved vurderingen af fortidsmindernes væsentlighed. Museernes og styrelsens arkæologiske
viden er også vigtig i denne sammenhæng.
23. Rigsrevisionens sagsgennemgang viser, at de arkæologiske strategier ikke er styrende
for museernes faglige argumentationer. Det fremgår desuden af gennemgangen, at Slots-
og Kulturstyrelsen ikke bruger strategierne aktivt i vurderingen af undersøgelsernes væ-
sentlighed og dermed ikke sikrer, at der foretages en samlet faglig prioritering på nationalt
niveau. Dette indebærer en risiko for, at der gennemføres for mange eller for omfattende
undersøgelser, og dermed at bygherrerne pålægges unødvendige udgifter.
Det er Rigsrevisionens opfattelse, at fælles skriftlige kriterier for vurderingen af fortids-
mindernes væsentlighed er en forudsætning for, at vurderingerne foretages ensartet og
konsistent, uafhængigt af hvilket museum der udarbejder den faglige vurdering, og hvilken
sagsbehandler i styrelsen der godkender vurderingen.
Styrelsen har oplyst, at de i vejledningen om arkæologiske undersøgelser vil tydeliggøre de
overordnede kriterier for fortidsmindernes væsentlighed. Derudover vil styrelsen fremad-
rettet tydeliggøre vurderingen af de konkrete fortidsminders væsentlighed i afgørelserne.
RESULTATER
Undersøgelsen viser, at Slots- og Kulturstyrelsen ikke i tilstrækkelig grad har opstillet fag-
lige kriterier, som understøtter museernes faglige vurderinger. Derudover viser undersøgel-
sen, at styrelsens sagsbehandling ikke sikrer, at der kun gennemføres undersøgelser af væ-
sentlige fortidsminder, som tilfører ny viden.
Rigsrevisionen kan konstatere, at Slots- og Kulturstyrelsen i 2018 – 9 år efter den internatio-
nale evaluering – kun har færdiggjort 5 af de 7 strategier for landarkæologi. De færdiggjor-
te strategier dækker ca. 55 % af de arkæologiske undersøgelser, og der er endvidere ikke
udarbejdet nogen årlig arkæologisk status.
Undersøgelsen viser, at de 5 færdiggjorte nationale strategier ikke i tilstrækkelig grad un-
derstøtter museernes faglige vurderinger. Dermed bliver det vanskeligt for Slots- og Kultur-
styrelsen ensartet og konsistent at vurdere, om de arkæologiske undersøgelser er væsent-
lige og vil tilføre ny viden. Rigsrevisionens gennemgang af 89 sager viser, at styrelsen ikke
har afvist museernes faglige vurderinger i nogen af sagerne. De nationale strategier er der-
med ikke styrende for de vurderinger, der lægges til grund for de faglige vurderinger.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0020.png
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
13
Fraværet af faglige kriterier og en manglende national prioritering medfører en risiko for, at
der gennemføres for mange eller for omfattende arkæologiske undersøgelser, og dermed
at bygherrerne pålægges unødvendige udgifter. Desuden er der risiko for, at bygherrerne
ikke behandles lige.
Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen vil færdiggøre de 2 manglende strategier
for landarkæologien i 2018. Styrelsen vil endvidere tydeliggøre dels væsentlighedskriteri-
erne i vejledningen om arkæologiske undersøgelser, dels fortidsmindernes væsentlighed
i styrelsens afgørelser.
2.2.
ØKONOMISKE FORUDSÆTNINGER
24. Vi har undersøgt, om Slots- og Kulturstyrelsens vejledning om arkæologiske undersø-
gelser understøtter, at der udarbejdes realistiske budgetter. Derudover har vi undersøgt,
om styrelsens gennemgang af museernes budgetter sikrer, at der budgetteres ensartet,
uafhængigt af hvilket museum der har ansvaret for undersøgelsens gennemførelse. Vi har
desuden undersøgt, om styrelsen sikrer, at de regnskaber, som lægges til grund for byg-
herrernes betaling, er rigtige. Endelig har vi undersøgt, hvordan udgifterne til de arkæolo-
giske undersøgelser har udviklet sig siden museumslovens ikrafttræden.
Budgettering
25. Det fremgår af vejledningen, at museerne udarbejder og indsender et realistisk maksi-
mumbudget for den arkæologiske undersøgelse til godkendelse i styrelsen. Et maksimum-
budget sikrer, at bygherren ikke kan komme til at betale mere, end hvad der fremgår af bud-
gettet, forudsat at bygherren ikke ændrer på projektet. Styrelsen har oplyst, at budgetter-
ne også skal sikre, at staten ikke på grund af underbudgettering kommer til at betale for
bygherrernes udgifter til undersøgelserne, idet merforbrug i udgangspunktet betales af
staten.
Budgetforudsætninger
26. Vejledningen indeholder et skema, som museerne skal bruge til udarbejdelse af budget-
tet. De økonomisk væsentligste poster i budgettet er udgifter til løn og leje af gravemaski-
ner. Lønudgifterne skal budgetteres som skøn over, hvor mange timer de forskellige typer
af medarbejdere forventes at bruge på undersøgelsen. Vejledningen indeholder en detalje-
ret beskrivelse af, hvordan timelønnen skal udregnes, fx i forhold til løntillæg og ferie. Vej-
ledningen indeholder dog ingen budgetforudsætninger, fx nøgletal, som kan lægges til
grund for vurderingen af, hvor mange timer der skal afsættes i budgettet. Budgetforudsæt-
ningerne kunne fx bestå af erfaringsbaserede nøgletal til forskellige typer af undersøgel-
ser.
Leje af gravemaskiner budgetteres som et skøn over det forventede antal timer, der skal
graves, og den forventede timepris. Ligesom med lønudgifterne indeholder vejledningen
ingen budgetforudsætninger, som kan lægges til grund for vurderingen af, hvor mange ti-
mer der skal budgetteres med.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0021.png
14
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
Det er dermed overladt til museerne selv at vurdere, hvor mange udgifter til løn og leje af
gravemaskiner der skal afsættes i budgettet.
Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen fremadrettet vil udarbejde vejledende pris-
takster for arkæologiske undersøgelser af forskellige typer (fx bopladser under flad mark,
gravpladser og bylag) med henblik på, at budgetterne bliver mere ensartede. Disse takster
vil primært komme til at gælde for de mere gængse undersøgelser. Som supplement til de
vejledende takster vil styrelsen endvidere udarbejde en liste over forhold, som kan med-
føre afvigelse fra taksterne.
FELTTIMER
Felttimer er timer brugt på den
egentlige udgravning, herunder
tegning, beskrivelse og opmå-
ling.
27. Administrationsomkostninger indregnes i udgiften til timeløn, idet der budgetteres
med de forventede lønudgifter tillagt 25 %. Udgifterne til konservering, naturvidenskabe-
lige analyser, dokumentation og tilgængeliggørelse, administration og vinterforanstaltnin-
ger budgetteres i udgangspunktet som en procentandel af felttimesummen. Fx kan der af-
sættes 40 % af felttimesummen til dokumentation og tilgængeliggørelse. Procentsatser-
ne kan afviges efter aftale med Slots- og Kulturstyrelsen.
Procentsatserne er fastsat på baggrund af en administrativ praksis, og styrelsen har ingen
konkrete beregninger, der ligger til grund for fx fastsættelse af niveauet for administrations-
omkostninger.
Rigsrevisionen kan konstatere, at de fastsatte procentsatser ikke er baseret på beregnin-
ger af de omkostninger, som procentsatserne skal dække.
Styrelsen har oplyst, at de er i gang med at undersøge, om procentsatsen til administrations-
omkostninger er dækkende i forhold til museernes reelle omkostninger.
28. Da vi har konstateret, at Slots- og Kulturstyrelsens vejledning ikke indeholder budget-
forudsætninger, som kan sikre et ensartet budgetgrundlag for de arkæologiske undersø-
gelser, har vi undersøgt, om museerne hver især har nedskrevne budgetforudsætninger,
der kan lægges til grund for budgetteringen.
Vores gennemgang viser, at kun 4 af de 27 museer, svarende til 15 %, omtaler budgetfor-
udsætninger i deres procedurer. Budgetforudsætningerne er generelt begrænset til tom-
melfingerregler eller gode råd til budgetlægningen og er ikke dækkende beskrivelser af
budgetforudsætninger, der kan sikre et ensartet grundlag for museernes budgetter. Der
er kun ét af de 27 museer, som har egentlige nedskrevne budgetforudsætninger.
29. Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke har en skriftlig sagsbehandlervej-
ledning. Sagsbehandlingen er dels baseret på vejledningen om arkæologiske undersøgel-
ser, dels på medarbejdernes arkæologiske faglighed og erfaring. Styrelsen drøfter internt
vanskelige eller atypiske sager på teammøder.
Det er Rigsrevisionens opfattelse, at fælles skriftlige budgetforudsætninger kan bidrage
til, at sagsbehandlerne foretager ensartede og konsistente vurderinger, uafhængigt af
hvilken sagsbehandler i styrelsen der godkender budgettet.
VINTERFORANSTALT-
NINGER
Hvis den arkæologiske under-
søgelse skal udføres i vinter-
halvåret, skal bygherren dæk-
ke omkostningerne til vinterfor-
anstaltninger, fx i form af så-
kaldte vintermåtter eller telt
til afdækning af undersøgel-
sesarealet.
Ifølge Slots- og Kulturstyrel-
sens vejledning om arkæologi-
ske undersøgelser kan der af-
sættes op til 30 % af felttime-
summen til vinterforanstalt-
ninger.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0022.png
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
15
Udviklingen i budgetafvigelser
30. Vi har sammenholdt budget og regnskab for de arkæologiske undersøgelser i perioden
2003-2017. Figur 3 viser udviklingen i overbudgetteringen i perioden.
FIGUR 3
UDVIKLINGEN I OVERBUDGETTERINGEN I PERIODEN 2003-2017
160%
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Total
Lineær (total)
Note: Der indgår kun afsluttede regnskaber i opgørelsen.
Den fuldtoptrukne linje er udregnet som den procentvise forskel mellem budgettet og regnskabet i
hver enkelt undersøgelse opgjort pr. år.
Den stiplede linje viser tendensen i overbudgetteringen.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af data fra Slots- og Kulturstyrelsen.
Det fremgår af figur 3, at der overbudgetteres i stort omfang i hele perioden (jf. den fuldt
optrukne linje). I årene efter museumslovens vedtagelse blev der i gennemsnit overbudget-
teret med 100-110 %, hvilket er steget til ca. 150 % i 2017. Det fremgår videre, at der er
en stigende tendens til overbudgettering (jf. den stiplede linje).
31. Vi har undersøgt variationen i museernes gennemsnitlige overbudgettering i perioden
2010-2017. Undersøgelsen viser, at der er stor variation i museernes overbudgettering.
Nogle museer overbudgetterer med gennemsnitligt 60 %, mens andre museer overbudget-
terer med op til 340 %. Dette indikerer, at der er en meget forskellig budgetteringspraksis
på museerne.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0023.png
16
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
Rigsrevisionen kan konstatere, at budgetterne ikke er realistiske, idet der er en markant
overbudgettering. Den markante overbudgettering er problematisk, da bygherrerne med
udgangspunkt i budgettet træffer beslutninger om gennemførelse eller ændring af bygge-
og anlægsprojekter. Slots- og Kulturstyrelsen har holdt møder med repræsentanter fra byg-
ge- og anlægsbranchen og råstofbranchen om de bygherrebetalte arkæologiske undersø-
gelser. Råstofbranchen har over for styrelsen oplyst, at de i flere tilfælde har opgivet ind-
vindinger som følge af de budgetterede udgifter til undersøgelserne, og har fremhævet, at
det er vigtigt, at budgetterne bliver mere realistiske. Offentlige bygherrer har også gjort
styrelsen opmærksom på, at det er vigtigt, at budgetterne ikke overbudgetteres. Vejdirek-
toratet gjorde således i 2011 styrelsen opmærksom på, at de store afvigelser mellem bud-
getterne og de faktiske afregninger er problematiske i en tid med stadig større krav til stram
økonomistyring af vejprojekterne.
Årsager til budgetafvigelser
32. Slots- og Kulturstyrelsen har om årsagerne til overbudgetteringen oplyst, at det er van-
skeligt at lægge et præcist budget for en arkæologisk undersøgelse, da det er umuligt at
opnå et præcist kendskab til forekomsten af fortidsminderne og deres forfatning, før sel-
ve undersøgelsen gennemføres. Styrelsen har af hensyn til bygherrernes budgetsikkerhed
valgt at operere med realistiske maksimumbudgetter, så bygherrerne har vished for, at un-
dersøgelserne ikke bliver dyrere end budgetteret. Det medfører dog også, at der budgette-
res med det bedst tænkelige scenarie i forhold til forekomsten af fortidsminderne. Dette
niveau fastlægges bl.a. på baggrund af forundersøgelsens resultater.
33. Slots- og Kulturstyrelsen har videre oplyst, at den stigende overbudgettering i vid ud-
strækning skyldes, at museerne i de senere år har haft større fokus på prioritering også un-
der selve feltarbejdet. Dermed bliver kun fortidsminder, der virkelig tilfører ny viden, prio-
riteret og undersøgt. Tilsvarende er bygherrerne også blevet mere opmærksomme på mu-
ligheden for at ændre deres projekter, så (dele af) fortidsminderne friholdes fra jordarbej-
de. En bygherres fravalg af arealer sker ofte efter, at budgettet er godkendt af styrelsen,
men uden at der indsendes et nyt (lavere) budget. Årsagen er, at det resterende, der skal
undersøges, indeholdes af det allerede godkendte budget.
Rigsrevisionen har i spørgeskemaundersøgelsen anmodet museerne om at oplyse, i hvor
mange projekter bygherren i 2015 har tilpasset projektet med henblik på at undgå en ud-
gravning af fortidsminderne. Der er et enkelt museum, som ikke har svaret på spørgsmå-
let, men de øvrige 26 museer har oplyst, at der i 2015 var 56 projekter, hvor bygherren hav-
de tilpasset projektet med henblik på at undgå en udgravning. Det svarer til, at ca. 7 % af
de projekter, hvor styrelsen har godkendt et budget i 2015, er tilpasset med henblik på at
undgå en udgravning af fortidsminderne.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0024.png
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
17
Museerne har oplyst, at langt de fleste bygge- og anlægsprojekter ikke tilpasses af hensyn
til fortidsminderne. Det skyldes en række forhold. Dels er mange projekter så langt, at det
vil være dyrere for bygherren at tilpasse projektet end at dække omkostningerne ved ud-
gravningen. Dels ændres projekter i byerne sjældent, da det areal, der skal bebygges, i for-
vejen er begrænset, og mulighederne for tilpasninger dermed er begrænsede. I forhold til
store offentlige bygge- og anlægsprojekter er der ofte så mange hensyn i spil, at arkæolo-
gien ikke er vægtig nok i forhold til de udfordringer, en ændring af projektet vil medføre.
Flere museer har oplevet, at fx Vejdirektoratet har mulighed for at flytte tilstødende ar-
bejdsarealer under bygge- og anlægsprojektet af hensyn til fortidsminderne, men at det
ikke er muligt at ændre selve vejføringen.
Arkæologisk undersøgelse i forbindelse med byggeri af sygehus i Hillerød.
Foto: Stig Nørhald/Scanpix
34. Endelig har Slots- og Kulturstyrelsen oplyst, at overbudgetteringen også skyldes udgif-
ter, som enten ikke optræder i regnskabet, eller som ikke effektueres. I forhold til udgifter,
som ikke i alle tilfælde optræder i regnskabet, er der typisk tale om udgifter til gravema-
skiner, som bygherren stiller til rådighed. Denne udgift optræder typisk i budgettet, men
bygherren kan selv vælge at stille gravemaskiner til rådighed og dermed undgå at betale
for, at museet lejer en gravemaskine. Der har ikke været fast praksis for, at disse udgifter
optræder i regnskabet, da museet ikke har haft udgifter til leje af gravemaskiner.
De udgifter, som ofte ikke effektueres, er fx vinterforanstaltninger. Disse udgifter vil typisk
optræde i budgettet, men anvendes kun, hvis bygherren vælger at få gennemført den ar-
kæologiske undersøgelse i vintermånederne. Dette medfører, at der i udgangspunktet vil
forekomme en overbudgettering i mange undersøgelser, da en godkendelse af en undersø-
gelse gælder 1 år, og der dermed er mulighed for, at museet skal udføre undersøgelsen i
vintermånederne. Styrelsen har oplyst, at det ikke tidligere var fast praksis at budgettere
med vinterforanstaltninger, men at det er blevet mere udbredt de senere år. Styrelsen har
foretaget en beregning af omfanget af vinterforanstaltninger, som viser, at vinterforan-
staltninger indgår i 30-40 % af budgetterne i perioden 2012-2017. Vinterforanstaltninger
indgår dog kun i mindre end 2 % af regnskaberne i samme periode.
UDGIFTER, SOM BYG-
HERREN KAN VÆLGE
SELV AT AFHOLDE
Bygherren kan vælge at stille
visse ydelser til rådighed for
museet og dermed få en tilsva-
rende reduktion i udgifterne til
den arkæologiske undersøgel-
se. Det kan fx dreje sig om gra-
vemaskiner, skurvogne m.m.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0025.png
18
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
35. Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen fremadrettet vil registrere, om bygher-
ren ændrer projektet efter budgetgodkendelsen. Derudover vil styrelsen mere konsekvent
registrere bygherrens eget bidrag til undersøgelsen, fx maskinkraft. Endvidere vil styrelsen
fremadrettet undersøge, om det kan tydeliggøres over for bygherren, at bygherren kan und-
gå at betale for udgifter til vinterforanstaltninger, hvis undersøgelsen ikke udføres i vinter-
månederne.
36. Der er flere forhold, som kan forklare dele af overbudgetteringen, fx at nogle udgifter
ikke optræder i regnskabet. Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at fælles skriftlige bud-
getforudsætninger kan medvirke til en mere realistisk og ensartet budgettering.
Slots- og Kulturstyrelsens gennemgang af museernes budgetudkast
37. Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at sagsbehandlerne ved vurderingen af de indsend-
te budgetter fra museerne tager udgangspunkt i, om budgetterne er i overensstemmelse
med vejledningen om arkæologiske undersøgelser.
38. Vores gennemgang af Slots- og Kulturstyrelsens behandling af museernes budgetter
viser, at der har været kommunikation mellem styrelsen og museet om budgettet i 17 ud
af 89 sager, dvs. at 72 sager, svarende til 81 % af museernes budgetter, er godkendt, uden
at der har været kommunikation med museet om budgettet. 9 budgetter (10 %) er blevet
justeret nedad som følge af styrelsens sagsbehandling.
Gennemgangen viser også, at der er enkelte eksempler på, at sagsbehandleren anvendte
nøgletal ved gennemgangen af museets budget, idet der ved vurderingen af budgettet blev
argumenteret ud fra undersøgelsens kvadratmeterpris.
Endelig viser gennemgangen, at sagsbehandlerne ikke i alle tilfælde vurderer sagerne ens.
2 forskellige sagsbehandlere har behandlet henholdsvis budgettet og regnskabet i en sag.
I forbindelse med godkendelsen af regnskabet, der var meget lavere end budgettet, bemær-
kede sagsbehandleren, at undersøgelsen var budgetteret alt for højt i forhold til, hvad man
kunne forvente at finde på arealet. Den sagsbehandler, som havde godkendt budgettet, hav-
de dog godkendt det uden bemærkninger.
Museerne har bekræftet resultaterne fra stikprøvegennemgangen. Museerne har oplyst,
at 30 ud af ca. 800 arkæologiske undersøgelser blev justeret i forbindelse med styrelsens
godkendelsesprocedure i 2015. Der er altså kun sket justeringer i ca. 4 % af alle undersø-
gelserne i 2015.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0026.png
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
19
Regnskab
39. Slots- og Kulturstyrelsen skal også godkende museernes regnskaber for de arkæologi-
ske undersøgelser og overordnet vurdere, om regnskaberne følger vejledningen.
40. Rigsrevisionen har gennemgået Slots- og Kulturstyrelsens behandling af museernes
regnskaber i de 89 sager. I 19 sager var der ikke aflagt regnskab endnu. Gennemgangen af
de øvrige 70 sager viser, at der ikke har været kommunikation mellem styrelsen og museet
om regnskabet i 62 sager, svarende til 89 % af sagerne. I 8 sager havde der været kommu-
nikation mellem styrelsen og museet om regnskabet. Kommunikationen i de 8 sager spæn-
der bredt, fra at styrelsen fx har gjort opmærksom på, at museet har brugt en forkert kør-
selstakst, til at de har bedt om en redegørelse for, hvorfor udgifterne til løn eller maskin-
kraft er højere end budgetteret. Eksemplerne illustrerer, at styrelsen gennemgår såvel for-
melle som indholdsmæssige krav i vejledningen, og at styrelsen i visse tilfælde anmoder
om regnskabsmæssige forklaringer, når centrale budgetposter som fx løn og maskinkraft
bliver overskredet.
Styrelsen udarbejder ikke analyser af regnskaberne og regnskabsforklaringerne, som kun-
ne lægges til grund for fx erfaringsbaserede nøgletal med henblik på at forbedre budgette-
ringen fremadrettet.
Styrelsen har oplyst, at de fremadrettet vil udarbejde vejledende pristakster for forskellige
typer af arkæologiske undersøgelser med henblik på at ensarte budgetterne. De vejleden-
de pristakster vil bl.a. blive udarbejdet med baggrund i regnskaberne for undersøgelserne.
Rigsrevisionen kan konstatere, at styrelsen i sin regnskabsgennemgang har fokus på under-
søgelser, hvor udgifterne til eller maskinkraft er underbudgetteret. Der er ingen kommuni-
kation med museerne om overbudgetterede undersøgelser.
I 2016 blev der konstateret systematiske fejl i regnskaberne og dermed i faktureringerne
af bygherrerne på Københavns Museum. Museet havde i perioden 2006-2016 opkrævet
13,4 mio. kr. for meget af bygherrerne. Det var museet selv, der opdagede fejlen, og efter
dialog med styrelsen valgte museet at tilbagebetale penge til en lang række bygherrer.
Styrelsens direktør sendte i september 2016 i forlængelse af sagen på Københavns Muse-
um et hyrdebrev til de 27 arkæologiske museer. Det fremgår af brevet, at styrelsen ved god-
kendelse af regnskaber for bygherrebetalte arkæologiske undersøgelser kun på et overord-
net plan vurderer, om regnskaberne følger styrelsens vejledning. Det fremgår videre, at det
er det enkelte museum, der afregner over for bygherren, og at det som følge heraf er mu-
seets ansvar, at afregningen er korrekt i forhold til de faktiske udgifter og i overensstem-
melse med styrelsens vejledning.
41. Museerne revideres af private revisorer. Kravene til revisionen er fastlagt i bekendtgø-
relse nr. 1701 af 21. december 2010 om økonomiske og administrative forhold for modta-
gere af driftstilskud fra Kulturministeriet.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0027.png
20
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
Rigsrevisionen har i spørgeskemaundersøgelsen bedt museerne om at oplyse, om museets
revisor inden for de sidste 5 år har gennemgået forretningsgangene vedrørende budgette-
ring og fakturering af de arkæologiske undersøgelser. Spørgeskemaundersøgelsen viser,
at revisor i løbet af de sidste 5 år har gennemgået museets forretningsgange på 17 af de
27 museer, svarende til 63 %. 10 museer, eller 37 % af museerne, har således ikke fået re-
videret undersøgelserne de seneste 5 år.
Udviklingen i udgifterne til arkæologiske undersøgelser
42. Vi har undersøgt udviklingen i bygherrernes samlede udgifter til arkæologiske under-
søgelser i perioden 2003-2015, jf. figur 4.
FIGUR 4
UDVIKLINGEN I BYGHERRERNES SAMLEDE UDGIFTER TIL ARKÆOLOGI-
SKE UNDERSØGELSER I PERIODEN 2003-2015 (2016-PRISER)
(Mio. kr.)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Total
Lineær (total)
Note: Den fuldtoptrukne linje er udregnet som en sum af alle afsluttede regnskaber i perioden 2003-2015.
Den stiplede linje viser tendensen i udgiftsudviklingen.
Der er i opgørelsen taget højde for, at undersøgelserne i 2007 blev pålagt moms. Udgifterne fra 2007
og frem er derfor korrigeret i nedadgående retning svarende til momssatsen. 2016 og 2017 fremgår
ikke af figuren, da en stor del af regnskaberne for disse år endnu ikke er afsluttet.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af data fra Slots- og Kulturstyrelsen.
Det fremgår af figur 4, at udgifterne til arkæologiske undersøgelser er steget fra ca.
50 mio. kr. i 2003 til ca. 180 mio. kr. i 2007. Herefter fluktuerer udgifterne en del og var i
2015 ca. 140 mio. kr. (jf. den fuldt optrukne linje). Det fremgår videre, at der er en stigen-
de udgiftstendens for undersøgelserne (jf. den stiplede linje).
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0028.png
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
21
Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at stigningen primært skyldes den generelle konjunk-
turudvikling, herunder en almen stigning i bygge- og anlægsbranchens aktiviteter og en
stigning i de offentlige investeringer i form af større infrastrukturprojekter, bl.a. metroen
i København, kvalitetsfondsbyggerier og Femern Bælt-forbindelsen.
Styrelsen har videre oplyst, at de stigende udgifter kan skyldes, at kvaliteten i undersøgel-
serne blev forbedret i årene efter museumslovens vedtagelse. Denne forbedring er sket
med baggrund i, at undersøgelsesvirksomheden i Danmark generelt lå under det minimums-
niveau, som Maltakonventionen foreskriver.
Vores gennemgang af bemærkningerne til museumsloven, som skulle muliggøre ratifikatio-
nen af Maltakonventionen, viser, at bemærkningerne ikke indeholder en forudsætning om,
at kvaliteten af undersøgelserne skal hæves med stigende omkostninger til følge. Tvært-
imod fremgår det direkte, at en ratifikation af konventionen ikke medfører økonomiske,
administrative, erhvervsøkonomiske eller miljømæssige konsekvenser.
Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en styrkelse af de faglige vurderinger og budgetlæg-
ningen fremover vil resultere i et bedre grundlag for at vurdere sammenhængen mellem
udgifterne til og kvaliteten i undersøgelserne.
43. Slots- og Kulturstyrelsen har desuden oplyst, at det er styrelsens opfattelse, at bygher-
rerne ikke i så stor grad som forventet gør brug af mulighederne for at tilpasse bygge og
anlægsprojekterne, så fortidsminderne i højere grad bliver i jorden. Museerne har oplyst, at
ca. 7 % af de projekter, hvor styrelsen har godkendt et budget i 2015, er tilpasset med hen-
blik på at undgå en udgravning af fortidsminderne. Styrelsen har afholdt møder med repræ-
sentanter for bygge- og anlægsbranchen, som har oplyst, at der er andre hensyn i et bygge-
og anlægsprojekt end udgifterne til arkæologi, som vejer tungere, bl.a. at der ikke sker unø-
dige forsinkelser af projektet. Dette har også påvirket udgifterne i opadgående retning.
Rigsrevisionen anerkender, at der er en sammenhæng mellem udviklingen i bygge- og an-
lægsbranchen samt de offentlige investeringer og udviklingen i udgifterne til arkæologi-
ske undersøgelser. Endvidere tilpasser bygherrerne kun en mindre del af deres projekter
med henblik på at bevare fortidsminderne i jorden. Det er dog samtidig Rigsrevisionens op-
fattelse, at styrelsens forvaltning af området, herunder et mangelfuldt grundlag for vurde-
ringen af, om et fortidsminde er væsentligt eller ej, kan indebære en risiko for, at udgifterne
til arkæologiske undersøgelser er unødigt høje.
METRO OG ARKÆO-
LOGI
I forbindelse med 1. metrobyg-
geri blev der anvendt 11,8 mio.
kr. (løbende priser) på arkæolo-
gi med en samlet anlægsudgift
på 12,3 mia. kr. (løbende priser).
I forbindelse med Cityringen
er der foreløbig anvendt 133,7
mio. kr. (løbende priser). Anlægs-
budgettet er på 24,6 mia. kr.
(2017-priser).
MALTAKONVENTIO-
NEN
Maltakonventionen er udarbej-
det i Europarådets regi og un-
derskrevet af Danmark den 16.
januar 1992.
Konventionen indeholder en
række krav til de enkelte lan-
des beskyttelse af den arkæo-
logiske arv.
Ved ratifikationen forpligtede
Danmark sig til at opretholde
en minimumsstandard for be-
skyttelsen af den arkæologiske
kulturarv.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0029.png
22
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
RESULTATER
Undersøgelsen viser, at Slots- og Kulturstyrelsens vejledning om arkæologiske undersøgel-
ser ikke understøtter, at der udarbejdes realistiske budgetter. Vejledningen indeholder ik-
ke budgetforudsætninger, der angiver, hvordan museerne konkret skal beregne det forven-
tede omfang af de økonomisk væsentligste budgetposter. Det er dermed overladt til de en-
kelte museer at foretage et skøn over, hvordan udgifterne til løn og maskinkraft budgette-
res på den enkelte undersøgelse. Endvidere er de fastsatte procentsatser til fx administra-
tion ikke baseret på beregninger af de omkostninger, som procentsatserne skal dække.
Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen er i gang med at undersøge, om procent-
satsen til administration er dækkende i forhold til museernes faktiske omkostninger.
Rigsrevisionen kan konstatere, at undersøgelsernes budgetter ikke er realistiske, da under-
søgelserne markant og i stigende omfang overbudgetteres. Selv om en del af overbudget-
teringen fx kan forklares med, at ikke alle udgifter optræder i regnskabet, er det Rigsrevi-
sionens opfattelse, at spredningen i museernes overbudgettering viser, at der er potenti-
ale for at nedbringe overbudgetteringen.
Undersøgelsen viser desuden, at Slots- og Kulturstyrelsens gennemgang af museernes bud-
getter ikke sikrer, at der budgetteres ensartet, uafhængigt af hvilket museum der gennem-
fører undersøgelsen. Styrelsens gennemgang af museernes budgetter er baseret på en over-
ordnet vurdering af, om budgetterne lever op til vejledningen. Rigsrevisionens gennemgang
viser, at der i 81 % af sagerne ingen kommunikation var mellem styrelsen og museet om
budgettet. Endvidere var der eksempler på uens praksis i sagsbehandlingen i styrelsen. Sty-
relsen bruger ikke nøgletal eller andre faste budgetforudsætninger, der gør dem i stand til
på et ensartet grundlag at vurdere, om museernes budgetter er realistiske.
Slots- og Kulturstyrelsen foretager en overordnet vurdering af, om museernes regnskaber
er i overensstemmelse med styrelsens vejledning. Styrelsen har fokus på arkæologiske un-
dersøgelser, hvor udgifter til løn og maskinkraft underbudgetteres, men følger ikke op på
overbudgetterede undersøgelser. Rigsrevisionens gennemgang viser, at 89 % af museer-
nes regnskaber godkendes af styrelsen, uden at der har været kommunikation med muse-
erne. Museernes revisorer har i løbet af de sidste 5 år gennemgået forretningsgangene ved-
rørende budgettering og fakturering af undersøgelserne på 17 af de 27 museer, svarende
til 63 %. 10 museer, eller 37 % af museerne, havde således ikke fået revideret undersøgel-
serne de seneste 5 år. Dermed er der risiko for, at faktureringerne til bygherrerne ikke er
rigtige, og at bygherrerne ikke kun dækker de nødvendige omkostninger, som forudsat i
museumsloven.
Undersøgelsen viser videre, at Slots- og Kulturstyrelsen ikke udarbejder analyser af regn-
skaberne og regnskabsforklaringerne, som kunne lægges til grund for erfaringsbaserede
nøgletal med henblik på at forbedre budgetteringen fremadrettet.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0030.png
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
23
Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen fremadrettet vil forbedre budgetteringen
ved at udarbejde vejledende pristakster for forskellige typer af arkæologiske undersøgel-
ser. De vejledende pristakster vil bl.a. blive udarbejdet med baggrund i regnskaberne for
undersøgelserne.
Endelig viser undersøgelsen, at udgifterne til de arkæologiske undersøgelser er steget be-
tydeligt siden museumslovens ikrafttræden. Udviklingen i udgifterne har sammenhæng
med den generelle konjunkturudvikling i bygge- og anlægsbranchen og de offentlige inve-
steringer. Det er dog samtidig Rigsrevisionens opfattelse, at Slots- og Kulturstyrelsen bør
arbejde med at forbedre grundlaget for de faglige vurderinger med henblik på at sikre, at
bygherrerne ikke pålægges unødige udgifter.
2.3.
TILSKUDSFORVALTNING
44. Vi har undersøgt, om Slots- og Kulturstyrelsen forvalter tilskudsbevillingen gennemsig-
tigt og i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet.
45. Det fremgår af museumsloven, at kulturministeren i særlige tilfælde kan yde tilskud til
arkæologiske undersøgelser, og at ministeren kan fastsætte nærmere regler for denne til-
skudsordning. Det fremgår af bemærkningerne til museumsloven, at Slots- og Kulturstyrel-
sen skal etablere en ensartet og gennemsigtig tilskudsordning på området, og at der ved
tildeling af støtte vil blive lagt vægt på, om omkostningerne ved undersøgelserne er ufor-
holdsmæssigt store set i forhold til det samlede bygge- eller anlægsarbejdes økonomiske
ramme.
Kulturministeriet har fastsat nærmere regler for tilskudsordningen i museumsbekendtgø-
relsen. Bekendtgørelsens bestemmelser er gentaget i styrelsens vejledning om arkæolo-
giske undersøgelser, og det fremgår af denne, at der ved beslutning om eventuelt tilskud
bl.a. lægges vægt på, om udgifterne til undersøgelsen udgør en uforholdsmæssig stor ud-
gift i forhold til den samlede anlægsudgift. Derudover fremgår det, at der kan inddrages
andre kriterier, fx om jordarbejdet udføres inden for et af de kulturarvsarealer, som styrel-
sen har udpeget.
Det fremgår ikke af vejledningen, hvordan de enkelte kriterier påvirker tilskudsvurderin-
gen, og dermed ikke, hvilke kriterier der har en positiv eller en negativ indvirkning på til-
skudsvurderingen. Det fremgår heller ikke af vejledningen, om kriterierne er prioriteret i
forhold til hinanden, fx om det at gennemføre et anlægsprojekt på et kulturarvsareal med-
fører, at man slet ikke kan få tilskud, selv om udgifterne til arkæologi udgør en stor andel
af udgifterne til anlægsprojektet, eller om det kun medfører, at tilskuddet reduceres.
KULTURARVSAREAL
Et kulturarvsareal er et kultur-
historisk interesseområde med
skjulte fortidsminder. Der er ud-
peget 1.348 kulturarvsarealer i
Danmark, i alt ca. 824 km2, sva-
rende til 1,9 % af Danmarks
samlede areal. Kulturarvsarea-
ler kan være af national og re-
gional betydning og er en indi-
kator for, at der er væsentlige
fortidsminder i et aktuelt om-
råde.
Kulturarvsarealerne har som
funktion at advare potentielle
bygherrer om, at der er væsent-
lige fortidsminder i et område,
og at det kan være hensigts-
mæssigt at revurdere anlægs-
arbejdet, så fortidsminderne
bevares på stedet.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0031.png
24
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
46. Der afsættes årligt knap 14 mio. kr. på finansloven til tilskudsordningen, der stort set
bliver brugt hvert år. Bevillingen på finansloven er fast og tilpasses ikke i forhold til antal-
let af arkæologiske undersøgelser, der igangsættes i det pågældende år. Af bevillingen kan
der også afholdes andre udgifter, som er relateret til undersøgelserne. Fx kan 3 % af bevil-
lingen bruges til at dække Slots- og Kulturstyrelsens udgifter til administration. Det frem-
går af finansloven, at 3 mio. kr. er øremærket med det formål, at styrelsen i øget udstræk-
ning kan yde tilskud til dækning af udgifter i forbindelse med undersøgelser, hvor bygher-
ren er en privatperson. Dette tilskudskriterium fremgår udelukkende af finansloven og ik-
ke af museumsbekendtgørelsen eller vejledningen om arkæologiske, som er rettet mod
bygherrerne.
Ifølge museumsbekendtgørelsen skal styrelsen på eget initiativ foretage en tilskudsvurde-
ring i alle sager, som styrelsen modtager fra museerne. Der er altså ikke tale om, at bygher-
ren skal ansøge om tilskud til dækning af udgifter til arkæologiske undersøgelser. Styrel-
sen har oplyst, at de altid foretager denne vurdering som en del af sagsbehandlingen af
museernes indstillinger og budgetforslag.
Styrelsen har ikke fastsat et kriterium for, hvad der er en uforholdsmæssig stor andel. Sty-
relsen har oplyst, at der opereres med en uskreven tommelfingerregel, der indebærer, at
tilskud overvejes, hvis udgiften til den arkæologiske undersøgelse overstiger 25-30 % af
de samlede anlægsudgifter. Dette gælder dog ikke, hvis en privatperson er bygherre – her
udløses tilskuddet typisk ved en lavere andel.
Styrelsen har videre oplyst, at tilskuddets størrelse fastsættes, så andelen af udgifter til
undersøgelsen kommer ned på ca. 25-30 % af de samlede anlægsudgifter. Tilskuddet fast-
sættes på baggrund af den budgetterede udgift til undersøgelsen. Hvis undersøgelsen bli-
ver billigere, reduceres tilskuddet.
47. Vi har gennemgået Slots- og Kulturstyrelsens tilskudsvurdering i 89 sager. Gennemgan-
gen viser, at der blev givet tilsagn om tilskud til bygherren i 3 af de 89 sager. Alle 3 sager
har ifølge styrelsens afgørelse fået tilskud, da udgifterne til de arkæologiske undersøgel-
ser udgør en forholdsmæssig stor andel af de samlede anlægsudgifter. Der er tale om byg-
ge- og anlægsprojekter, hvor udgifterne til arkæologiske undersøgelser udgjorde henholds-
vis 10 %, 60 % og 296 % af de samlede anlægsudgifter.
Den ene sag vedrører anlæggelsen af et regnvandsbassin. De samlede anlægsudgifter be-
løb sig til 1,5 mio. kr., og de budgetterede udgifter til arkæologi udgjorde 150.000 kr. Ud-
gifterne udgjorde altså 10 % af anlægsudgifterne. Der blev givet tilsagn om et tilskud på
100.000 kr. Bygherren endte med at få udbetalt hele tilskuddet, da undersøgelsen blev dy-
rere end budgetteret. Styrelsen har oplyst, at de ud over tilskuddet dækkede meromkost-
ningerne til den arkæologiske undersøgelse. I dette tilfælde var andelen af udgifterne til
arkæologi mindre end tommelfingerreglen på 25-30 %. Bygherren var en privatperson, og
styrelsen har oplyst, at andelen er lavere, når der er tale om privatpersoner. Det fremgår
dog ingen steder i sagen, at der er lagt vægt på dette kriterium i tilskudsvurderingen.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0032.png
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
25
Den anden sag vedrører råstofudvinding, hvor den ansvarlige for jordarbejdet var en privat
virksomhed. Andelen af udgifterne til undersøgelsen udgjorde 60 %, og der blev givet til-
sagn om et tilskud på halvdelen af den budgetterede udgift til undersøgelsen, hvilket sva-
rer til ca. 1,1 mio. kr. Undersøgelsen er endnu ikke afsluttet. Styrelsen har fulgt tommelfin-
gerreglen i denne sag.
I den tredje sag var bygherren et menighedsråd, som skulle anlægge et regnvandsbassin.
Anlægssummen var 312.500 kr., og den budgetterede udgift til arkæologi var 923.672 kr.
Udgifterne til arkæologi udgjorde 296 % af anlægsudgifterne. Styrelsen gav tilsagn om et
tilskud på 100.000 kr., der dog ikke blev udbetalt, da undersøgelsen blev væsentligt billi-
gere end budgetteret, idet udgifterne beløb sig til ca. 570.000 kr. Udgifterne til arkæologi
endte med at udgøre 183 % af anlægssummen, men bygherren fik ikke udbetalt tilskuddet,
på trods af at andelen af udgifterne baseret på regnskabstallene stadig oversteg tommel-
fingerreglen. Det fremgår af afgørelsen, at styrelsen også i tilskudsvurderingen har lagt
vægt på, at dele af arealet er placeret på et kulturarvsareal, hvilket er årsagen til, at tom-
melfingerreglen ikke er fulgt i denne sag.
48. Gennemgangen viser desuden, at der er 2 andre sager, hvor der er givet afslag på til-
skud, selv om udgifterne til undersøgelserne udgjorde henholdsvis 25 % og 30 %. De 2 sa-
ger vedrører jordarbejder i forbindelse med udstykning og byggemodning. Det fremgår af
Slots- og Kulturstyrelsens afslag til bygherrerne, at de ikke kunne opnå tilskud, da udgif-
terne til arkæologi ikke udgjorde en uforholdsmæssig stor andel af udgifterne til anlægs-
arbejdet. I én af disse sager har museet efterfølgende rettet henvendelse til styrelsen, da
museet undrede sig over afslaget. Det fremgår af kommunikationen med museet, at styrel-
sen har inddraget et andet tilskudskriterium, som ikke fremgår af afslaget til bygherren.
Styrelsen har oplyst, at der i hver enkelt sag tages stilling til, om der er grundlag for at yde
tilskud. Ved vurderingen foretager styrelsen et forvaltningsretligt skøn. Skønnet er base-
ret på kriterierne i museumsbekendtgørelsen, men andre kriterier kan også inddrages i ly-
set af konkrete (særlige) omstændigheder i den enkelte sag. Hertil kommer, at styrelsen
også har lagt vægt på de hensyn, som over tid har fremgået af finansloven, bl.a. som følge
af tidsbegrænsede bevillinger.
Rigsrevisionen er enig i, at der skal foretages et forvaltningsretligt skøn i hver enkelt sag.
Det er dog Rigsrevisionens opfattelse, at det samtidig skal være gennemsigtigt for bygher-
rerne, hvornår de kan forvente at modtage tilskud. Samtidig er det vigtigt, at der er et skrift-
ligt grundlag for sagsbehandlingen i styrelsen, så det sikres, at lige forhold behandles lige,
uafhængigt af hvilken sagsbehandler der foretager tilskudsvurderingen.
Styrelsen har oplyst, at de fremadrettet vil informere mere om selve tilskudsvurderingen i
vejledningen om arkæologiske undersøgelser med henblik på at øge gennemsigtigheden.
Derudover vil styrelsen fremadrettet være mere opmærksom på, at afgørelserne indehol-
der alle de hovedhensyn, der lægges til grund for tilskudsvurderingen.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0033.png
26
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS FORVALTNING AF ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
RESULTATER
Undersøgelsen viser, at Slots- og Kulturstyrelsen ikke forvalter tilskudsordningen tilstræk-
keligt gennemsigtigt, og der er risiko for, at styrelsen ikke i tilstrækkelig grad iagttager
ligebehandlingsprincippet. Styrelsen benytter en uskreven tommelfingerregel, når det skal
vurderes, om udgifterne til arkæologiske undersøgelser udgør en uforholdsmæssig stor
andel af anlægsudgifterne. Det fremgår ikke klart af alle afgørelser i Rigsrevisionens sags-
gennemgang, hvilke kriterier styrelsen lægger til grund for tilskudsvurderingen. Rigsrevi-
sionen kan desuden konstatere, at der ikke er en samlet oversigt over de kriterier, som sty-
relsen inddrager i sin sagsbehandling. Det medfører, at bygherrerne har vanskeligt ved at
vurdere tilskudsmulighederne, ligesom der er risiko for, at bygherrerne ikke behandles ens.
Slots- og Kulturstyrelsen har oplyst, at styrelsen fremadrettet vil øge gennemsigtigheden
ved at udbygge informationen om tilskud i vejledningen om arkæologiske undersøgelser og
sikre, at afgørelserne indeholder alle de hensyn, der er lagt vægt på i tilskudsvurderingen.
Rigsrevisionen, den 14. marts 2018
Lone Strøm
/Claus Vejlø Thomsen
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0034.png
MUSEER MED ARKÆOLOGISK ANSVAR
27
BILAG 1. MUSEER MED ARKÆOLOGISK ANSVAR
ARKVEST – Arkæologi Vestjylland
(Varde og Ringkøbing-Skjern kommuner)
Arkæologi Sydfyn
(Faaborg-Midtfyn, Kerteminde, Langeland, Nyborg, Svendborg og Ærø kommuner)
Bornholms Museum
(Bornholms Kommune)
De kulturhistoriske museer i Holstebro
(Holstebro, Lemvig og Struer kommuner)
Kroppedal Museum
(Albertslund, Ballerup, Brøndby, Dragør, Egedal, Gentofte, Gladsaxe, Glostrup, Herlev, Hvidovre, Høje-Taastrup,
Ishøj, Lyngby-Taarbæk, Rødovre, Tårnby og Vallensbæk kommuner)
Københavns Museum
(Frederiksberg og Københavns kommuner)
Moesgård Museum
(Favrskov, Odder, Samsø og Århus kommuner)
Museum Horsens
(Horsens Kommune)
Museum Lolland-Falster
(Lolland og Guldborgsund kommuner)
Museum Midtjylland
(Herning og Ikast-Brande kommuner)
Museum Nordsjælland
(Allerød, Fredensborg, Furesø, Gribskov, Halsnæs, Helsingør, Hillerød, Hørsholm og Rudersdal kommuner)
Museum Salling
(Skive Kommune)
Museum Skanderborg
(Skanderborg Kommune)
Museum Sydøstdanmark
(Faxe, Greve, Køge, Næstved, Stevns, Solrød og Vordingborg kommuner)
Museum Sønderjylland
(Kolding, Haderslev, Sønderborg, Tønder og Aabenraa kommuner)
Museum Thy
(Morsø og Thisted kommuner)
Museum Vestsjælland
(Holbæk, Kalundborg, Odsherred, Ringsted, Slagelse og Sorø kommuner)
Museum Østjylland
(Norddjurs, Syddjurs og Randers kommuner)
Nordjyllands Historiske Museum
(Jammerbugt, Mariagerfjord, Rebild og Aalborg kommuner)
Odense Bys Museer
(Assens, Middelfart, Nordfyns og Odense kommuner)
Roskilde Museum
(Lejre, Frederikssund og Roskilde kommuner)
Silkeborg Museum
(Silkeborg Kommune)
Sydvestjyske Museer
(Billund, Fanø, Vejen og Esbjerg kommuner)
Vejle Museerne
(Fredericia, Hedensted og Vejle kommuner)
Vendsyssel Historiske Museum
(Brønderslev-Dronninglund, Frederikshavn, Hjørring og Læsø kommuner)
Vesthimmerlands Museum
(Vesthimmerland Kommune)
Viborg Museum
(Viborg Kommune)
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0035.png
28
METODISK TILGANG
BILAG 2. METODISK TILGANG
Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Slots- og Kulturstyrelsen har en tilfredsstil-
lende forvaltning af arkæologiske undersøgelser. Med tilfredsstillende forvaltning mener
vi, at styrelsen sikrer, at der kun undersøges væsentlige fortidsminder, og at bygherrerne
behandles lige og ikke pålægges unødvendige omkostninger.
I undersøgelsen indgår Kulturministeriet, herunder Slots- og Kulturstyrelsen. Det er Kultur-
ministeriet, som har ressortansvaret for museumsloven, der udgør den lovgivningsmæssi-
ge ramme for de arkæologiske undersøgelser. Kulturministeriet har uddelegeret forvaltnin-
gen af området til Slots- og Kulturstyrelsen. Derudover har vi indhentet oplysninger fra de
27 arkæologiske museer med henblik på at afdække forhold, som styrelsen ikke har data
om. Museerne udgør dog ikke et selvstændigt fokus i undersøgelsen.
Undersøgelsen omhandler perioden 2003-2017, da finansieringsprincippet om de bygherre-
betalte arkæologiske undersøgelser trådte i kraft den 1. januar 2003.
Undersøgelsen bygger på en dokumentgennemgang af relevante lov- og styringsdokumen-
ter, der opridser rammerne for Slots- og Kulturstyrelsens forvaltning af de arkæologiske
undersøgelser. Derudover har vi løbende holdt en række møder med styrelsen. Vi har som
en del af undersøgelsen foretaget en stikprøvevis gennemgang af styrelsens sagsbehand-
ling i 89 sager fra 2015, hvor styrelsen har vurderet museernes indstillinger til arkæologi-
ske undersøgelser. Derudover har vi gennemført en spørgeskemaundersøgelse hos de 27
arkæologiske museer og interviewet 6 udvalgte museer.
Væsentlige dokumenter
Vi har gennemgået en række væsentlige dokumenter, herunder:
Maltakonventionen
museumsloven (kapitel 8) og bemærkninger til loven
museumsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 461 af 25. april 2013)
delegationsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 1442 af 12. oktober 2010)
bekendtgørelse om driftstilskud fra Kulturministeriet (bekendtgørelse nr. 1701 af
21. december 2010)
Slots- og Kulturstyrelsens vejledning om arkæologiske undersøgelser
den internationale evaluering af vidensudviklingen i dansk arkæologi fra 2009
de nationale strategier
alle sagsakter i de 89 udvalgte sager fra 2015
de arkæologiske museers skriftlige procedurer for den arkæologiske virksomhed.
Formålet med dokumentgennemgangen har været at undersøge, hvilke juridiske rammer
Slots- og Kulturstyrelsen er underlagt i forvaltningen af de arkæologiske undersøgelser, og
hvilke vejledninger o.l. styrelsen har udarbejdet for at understøtte forvaltningen af området.
På den baggrund har dokumentgennemgangen været afgørende for vores udvælgelse af
fokusområder/kriterier i vurderingen af styrelsens forvaltning.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0036.png
METODISK TILGANG
29
Formålet med gennemgangen af sagsakterne i de 89 udvalgte sager har været at afdække
Slots- og Kulturstyrelsens sagsbehandling af museernes faglige vurderinger, budgetter og
regnskaber.
Formålet med gennemgang af museernes skriftlige procedurer for den arkæologiske virk-
somhed har været at kortlægge omfanget af nedskrevne budgetforudsætninger på muse-
erne.
Interviews og møder
Vi har holdt en række interviews og møder med:
Kulturministeriet
Slots- og Kulturstyrelsen (Kontoret for fortidsminder)
Museum Sønderjylland, Museum Silkeborg, Københavns Museum, Lolland-Falster Muse-
um, Vesthimmerland Museum og Nordsjællands Museum.
Formålet med møderne med Slots- og Kulturstyrelsen har været at afdække styrelsens prak-
sis i forhold til de forvaltningsopgaver, som de er pålagt. Møderne har bl.a. bidraget til at
kvalificere vores indhentning af data og øvrige materiale. Styrelsen er løbende blevet orien-
teret om undersøgelsens design og fremdriften i analyserne og resultaterne. I den forbin-
delse har styrelsen bistået med værdifuld hjælp til kvalificering og forklaring af uklarheder
om væsentlige forhold.
Formålet med interviewene med museerne har været at få belyst, om Slots- og Kulturstyrel-
sens vejledning og strategier understøtter museerne i udarbejdelsen af undersøgelsesind-
stillinger, og hvilke erfaringer museerne har med styrelsens sagsbehandling. Vi har haft sær-
ligt fokus på de dele af indstillingerne, der handler om museernes faglige vurderinger, bud-
getter og regnskaber. For at få klarlagt, hvilke forudsætninger museerne lægger til grund
for deres faglige vurderinger og budgetter, har vi gennemgået en indstilling til undersøgel-
se fra hvert museum (3 forundersøgelser og 3 undersøgelser). De 6 indstillinger er udtaget
fra stikprøven på de 89 sager. På disse møder deltog repræsentanter for museets ledelse
og de arkæologiske afdelinger. Interviewene er derfor også udført med henblik på at vali-
dere og udfolde resultaterne fra vores gennemgang af Slots- og Kulturstyrelsens behand-
ling af de 89 udvalgte indstillinger fra museerne.
De 6 museer er udvalgt på baggrund af kriterier for, hvor præcise de har været i deres bud-
gettering i 2015. Vi har valgt 3 museer med relativt høj overbudgettering og 3 museer med
relativt lav overbudgettering.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0037.png
30
METODISK TILGANG
Stikprøve
Vi har foretaget en stikprøvevis gennemgang af Slots- og Kulturstyrelsens sagsbehandling
af 89 sager fra 2015. Formålet med stikprøven har været at vurdere styrelsens sagsbehand-
ling af museernes indstillinger med faglige vurderinger, budgetter og regnskaber.
Stikprøven er udtaget fra de sager, som Slots- og Kulturstyrelsen i 2015 har godkendt til
gennemførelse, og som stod registreret som afsluttede i det datatræk, vi modtog fra sty-
relsen. 2015 er valgt, da vi gerne vil afdække styrelsens forvaltning fra start til afslutning
af en sag. Der går som hovedregel flere år, fra et budget er godkendt, til regnskabet og rap-
porten modtages i styrelsen. Det viste sig i gennemgangen af sagerne, at 19 af de 89 sager
endnu ikke var økonomisk afsluttet på undersøgelsestidspunktet. Det skyldtes, at delregn-
skaber i disse sager ved en fejl var blevet registreret som slutregnskaber.
Stikprøven af sager er udtaget med henblik på at være repræsentativ. Ved denne stikprøve-
størrelse vil vi få et resultat, som med en sikkerhedsmargin på ±10 % og med 95 % sikker-
hed er retvisende for alle afsluttede sager i 2015.
Spørgeskemaundersøgelse
Formålet med spørgeskemaundersøgelsen har været at afdække forhold om museernes for-
valtning af de arkæologiske undersøgelser på områder, hvor Slots-og Kulturstyrelsen ikke
indsamler data. Vi har selv gennemført spørgeskemaundersøgelsen, som er udsendt elek-
tronisk til de 27 museer. Der er i spørgeskemaet anvendt lukkede spørgsmål (kvantitative)
suppleret med åbne spørgsmål (kvalitative), der uddyber og udfolder de lukkede svar. Svar-
procenten i spørgeskemaundersøgelsen var 100 %. Der er dog enkelte museer, som ikke har
svaret på alle spørgsmålene.
Spørgeskemaet er forud for udsendelsen til museerne kvalificeret i dialog med Slots- og
Kulturstyrelsen og 2 udvalgte arkæologiske museer.
Da alle museer med arkæologisk ansvar har deltaget i undersøgelsen, er det vores opfat-
telse, at undersøgelsen giver et generaliserbart billede af museernes forvaltning.
Beregning af overbudgettering
Vi har i figur 2 sammenholdt museernes budget og regnskab og beregnet museernes over-
budgettering. Det har vi gjort ved at beregne forskellen mellem budgettet og regnskabet i
hver enkelt undersøgelse opgjort pr. år.
Standarderne for offentlig revision
Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Standar-
derne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at der
er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revisions-
principper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0038.png
SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS KRITERIER FOR DE FAGLIGE VURDERINGER AF
ARKÆOLOGISKE UNDERSØGELSER
31
BILAG 3. SLOTS- OG KULTURSTYRELSENS KRITERIER
FOR DE FAGLIGE VURDERINGER AF ARKÆOLOGISKE
UNDERSØGELSER
Væsentlige, mindre væsentlige og ikke-væsentlige fortidsminder på arealet
Bevaringstilstand
Landskabstype
Trusselsgrad
Årsag til anlægsarbejde
Omfang af destruktion
Bylag eller ”det åbne land”
Arealets omfang
Valg af metode og prioritering inden for et anlægsområde:
internsiv undersøgelse
ekstensiv undersøgelse
overvågning af anlægsarbejde
bortgraves uden undersøgelse
In situ-bevaring – hvad kan bevares ”under” bygningen eller i grønne områder
Museets kulturhistoriske beskrivelse
Kulturlag og stratigrafi
Fundmateriale
Fundkontekst og anlæg
Kildeværdi
Sjældenhed
Arkivinformation
Publikationer
Registrering i ”Fund og Fortidsminder”-databasen
Fredede fortidsminder
Kulturarvsareal.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 96: Beretning nr. 14/2017 om arkæologiske undersøgelser
1871511_0039.png
32
ORDLISTE
BILAG 4. ORDLISTE
Arkæologisk
beretning
Beretningen er den detaljerede, faglige dokumentation, som danner grundlag for den fremtidige ar-
kæologiske forskning. Beretningen skal som udgangspunkt være udarbejdet senest 1 år efter, at den
arkæologiske undersøgelse er afsluttet. Museet sender beretningen til Slots- og Kulturstyrelsen.
Strategierne indeholder et overblik over den tilgængelige viden og forskning – typisk inden for et af-
grænset arkæologisk område eller en tidsalder. Hensigten med strategierne er at skabe et grundlag
for prioritering og kvalificering af de arkæologiske undersøgelser. Strategierne er blevet til i et sam-
arbejde mellem Slots- og Kulturstyrelsen og Arkæologisk Arbejdsgruppe samt medarbejdere ved mu-
seer og universiteter og er til brug for både Slots- og Kulturstyrelsen og museerne.
Bygherren kan vælge at stille visse ydelser til rådighed for museet og dermed få en tilsvarende re-
duktion i udgifterne til den arkæologiske undersøgelse. Det kan fx dreje sig om gravemaskiner, skur-
vogne m.m.
Timer brugt på den egentlige udgravning, herunder tegning, beskrivelse og opmåling.
Når et museum skal afklare, om der er vigtige arkæologiske spor på et areal, graves der en række
søgegrøfter. Søgegrøfterne skal blotlægge tegn på fortidsminder. En mindre forundersøgelse er i
udgangspunktet en forundersøgelse af et areal, der er mindre end 5.000 m2. Større forundersøgel-
ser omfatter arealer, der er større end 5.000 m2.
Arkæologiske fund, der ikke udgraves, men bevares uberørte på findestedet. Hensigten er at efter-
lade uforstyrret arkæologisk materiale til fremtidige generationer, hvor udgravningsmetoder og
forskning er bedre end på nuværende tidspunkt.
Et kulturhistorisk interesseområde med skjulte fortidsminder. Der er udpeget 1.348 kulturarvsarea-
ler i Danmark, i alt ca. 824 km2, svarende til 1,9 % af Danmarks samlede areal. Kulturarvsarealer kan
være af national og regional betydning og er en indikator for, at der er væsentlige fortidsminder i et
aktuelt område. Kulturarvsarealerne har som funktion at advare potentielle bygherrer om, at der er
væsentlige fortidsminder i et område, og at det kan være hensigtsmæssigt at revurdere anlægsar-
bejdet, så fortidsminderne bevares på stedet.
Konventionen er udarbejdet i Europarådets regi og underskrevet af Danmark den 16. januar 1992.
Maltakonventionen indeholder en række krav til de enkelte landes beskyttelse af den arkæologiske
arv. Ved ratifikationen forpligtede Danmark sig til at opretholde en minimumstandard for beskyttel-
sen af den arkæologiske kulturarv.
Omfatter vrag af skibe, skibsladninger o.l. i vandløb, i søer, i territorialfarvandet eller på kontinen-
talsoklen. Der er 5 statsanerkendte arkæologiske museer, som har ansvaret for de marinarkæologi-
ske undersøgelser.
Analyser af arkæologiske fund, fx humane materialer med henblik på at fastslå alder, køn, sundheds-
tilstand, traumer og DNA.
Museet tager i budgetlægningen udgangspunkt i, at der på arealet vil blive fundet optimalt bevare-
de, væsentlige fortidsminder i det realistisk bedømte størst mulige omfang. Dette fastlægges bl.a.
på baggrund af forundersøgelsens resultater.
Hvis den arkæologiske undersøgelse skal udføres mellem 1. december og 1. april, skal bygherren
dække omkostningerne til vinterforanstaltninger, fx i form af såkaldte vintermåtter eller telt til af-
dækning af undersøgelsesarealet.
Arkæologiske
strategier
Bygherrebetalte
udgifter
Felttimer
Forundersøgelse
In situ-bevaring
Kulturarvsareal
Maltakonventionen
Marinarkæologi
Naturvidenskabelige
analyser
Realistisk
maksimumbudget
Vinterforanstaltninger