Finansudvalget 2017-18
FIU Alm.del Bilag 76
Offentligt
1859206_0001.png
10/2017
Rigsrevisionens beretning om
folkeskolereformen
afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger
147.281
114.6
22.480
Februar 2018
1976
237
1849
908
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0002.png
10 /
2017
Beretning om folkeskole-
reformen
Statsrevisorerne fremsender denne beretning
med deres bemærkninger til Folketinget og
vedkommende minister, jf. § 3 i lov om
statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om
revisionen af statens regnskaber m.m.
København 2018
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:
Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og
vedkommende minister.
Undervisningsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.
Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.
På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,
hvilket forventes at ske i juni 2018.
Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-
revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette
tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2017, som afgives i februar 2019.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0003.png
Henvendelse vedrørende
denne publikation rettes til:
Statsrevisorerne
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Telefon: 33 37 59 87
Fax: 33 37 59 95
E-mail: [email protected]
Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kan
købes ved henvendelse til:
Rosendahls Lager og Logistik
Herstedvang 10
2620 Albertslund
Telefon: 43 22 73 00
Fax: 43 63 19 69
E-mail: [email protected]
Hjemmeside: www.rosendahls.dk
ISSN 2245-3008
ISBN trykt 978-87-7434-548-0
ISBN pdf 978-87-7434-549-7
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0004.png
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
BERETNING OM FOLKESKOLEREFORMEN
F
olkeskolereformen trådte i kraft i skoleåret 2014/15 og har nu virket i 3 hele skoleår. Refor-
mens mål er at udvikle folkeskolen, så den i højere grad udfordrer eleverne fagligt, mindsker be-
tydningen af social baggrund i forhold til elevernes faglige resultater og styrker tillid og triv-
sel i folkeskolen. Indsatsområderne er en længere og mere varieret skoledag med bedre under-
visning, et kompetenceløft af lærere, pædagoger og skoleledere samt få klare mål og regelfor-
enklinger.
Kommunerne har ansvaret for at drive Danmarks knap 1.300 folkeskoler, mens Undervisnings-
ministeriet har ressortansvaret, herunder ansvaret for at udvikle og føre tilsyn med folkesko-
lerne. Kommunernes samlede udgifter til folkeskolen var ca. 41 mia. kr. i seneste skoleår, hvor-
til der kommer øgede udgifter til reformen på ca. 6 mia. kr. frem til 2020.
Reformen forudsætter årlige forbedringer. Ifølge Undervisningsministeriet er de faglige mål
med folkeskolereformen efter 3 skoleår nået i begrænset omfang, og elevernes trivsel er stort
set ikke ændret. Ministeriet henviser til, at den fulde effekt af reformen først vil kunne ses ef-
ter 5-7 år.
Statsrevisorerne finder, at Undervisningsministeriet generelt har ydet en tilfredsstillende
indsats for at få folkeskolereformen implementeret i kommunerne, bl.a. gennem informa-
tion, rådgivning, vejledning og koordination.
Selv om kommunerne har ansvaret for at implementere reformen, finder Statsrevisorerne,
at Undervisningsministeriet ikke har fulgt tilfredsstillende op på, om kommunerne når må-
lene med folkeskolereformen, og om de gennemfører indsatsen som forudsat.
Statsrevisorerne finder det i den forbindelse ikke tilfredsstillende:
Peder Larsen
Henrik Thorup
Klaus Frandsen
Søren Gade
Henrik Sass Larsen
Villum Christensen
STATSREVISORERNE,
den 21. februar 2018
at Undervisningsministeriets opfølgning på, om den længere skoledag er implementeret,
er baseret på usikre indberetninger af planlagt frem for gennemført undervisning
at den kvalificerede undervisning udfordres af, at antallet af timelønnede vikarer i folke-
skoler og specialtilbud er steget med knap 47 % siden 2014, og at vikarernes uddannel-
sesniveau ofte ikke lever op til folkeskolens kvalifikationskrav
at Undervisningsministeriet ikke siden 2011 har undersøgt, hvor stor en del af undervis-
ningstimerne der er gennemført efter planen, hvor mange timer der er dækket af kvalifi-
cerede vikarer, og hvor mange timer der aflyses
at kommunalbestyrelserne hovedsageligt har givet dispensation til at forkorte skoleda-
gen på mellemtrinnet (4.-6. klasse) og i udskolingen (7.-9. klasse), selv om dispensation
ifølge folkeskoleloven kun bør gives i indskolingen (0.-3. klasse).
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0005.png
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.  Introduktion og konklusion
1.1.
 
Formål og konklusion
1.2.
 
Baggrund
1.3.
 
Revisionskriterier, metode og afgrænsning
1
 
4
 
7
 
2.  Undervisningsministeriets understøttelse af reformimplementeringen
2.1.
 
Undervisningsministeriets vejledning og rådgivning om reformen
2.2.
 
Undervisningsministeriets understøttelse af videndeling og målopfølgning
11 
12
 
15
 
3.  Undervisningsministeriets opfølgning på folkeskolereformens
3 indsatsområder
3.1.
 
En længere og mere varieret skoledag
3.2.
 
Et kompetenceløft af lærere, pædagoger og skoleledere
3.3.
 
Få klare mål og regelforenklinger
Bilag 1. Metodisk tilgang
Bilag 2. Ordliste
17 
18
 
29
 
36
 
45
 
51
 
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0006.png
Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-
revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.
Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.
Beretningen vedrører finanslovens § 20. Undervisningsministeriet.
I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:
Christine Antorini: oktober 2011 - juni 2015
Ellen Trane Nørby: juni 2015 - november 2016
Merete Riisager: november 2016 -
Beretningen har i udkast været forelagt Undervisningsministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i
beretningen.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0007.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
1. Introduktion og
konklusion
1.1.
FORMÅL OG KONKLUSION
1. Denne beretning handler om folkeskolereformen og om, hvordan Undervisningsministe-
riet har arbejdet med at understøtte og følge op på implementeringen af reformen. Refor-
men blev politisk besluttet med
Aftale om et fagligt løft af folkeskolen
i juni 2013 og fulgt
op af en række lovændringer til folkeskoleloven, hvoraf de fleste trådte i kraft i skoleåret
2014/15 og dermed nu har virket i 3 hele skoleår.
Aftalen sætter 3 nationale, overordnede mål for folkeskolens udvikling:
1. Folkeskolen skal udfordre alle elever, så de bliver så dygtige, de kan.
2. Folkeskolen skal mindske betydningen af social baggrund i forhold til faglige resulta-
ter.
3. Tilliden til og trivslen i folkeskolen skal styrkes, bl.a. gennem respekt for professionel
viden og praksis.
De 3 overordnede mål skal nås gennem 3 indsatsområder:
1. En længere og mere varieret skoledag med mere og bedre undervisning og læring.
2. Et kompetenceløft af lærere, pædagoger og skoleledere.
3. Få klare mål og regelforenklinger.
Reformaftalen blev bl.a. udmøntet i en række ændringslove til lov om folkeskolen, herun-
der om mindste undervisningstid (§ 14 b), om motion og bevægelse i skoledagen (§ 15), om
timetalskravene for fagene (§ 16), om understøttende undervisning (§ 16 a) og om kompe-
tencekrav til undervisere (lovens kapitel 4).
2. Det er Undervisningsministeriet, der har ressortansvaret for folkeskolen, herunder for re-
former på området, mens det er de enkelte kommuner, der driver de i dag knap 1.300 fol-
keskoler. Folkeskolerne havde i alt knap 550.000 elever og ca. 45.000 lærere i det seneste
skoleår, og kommunernes samlede udgifter til folkeskolen var ca. 41 mia. kr. Folkeskolere-
formen er forbundet med øgede offentlige udgifter til folkeskolen, svarende til ca. 6 mia.
kr. frem til og med 2020 og derefter ca. 430 mio. kr. årligt.
FOLKESKOLEREFOR-
MENS NATIONALE MÅL
HAR 4 RESULTATMÅL
1.1. Mindst 80 % af eleverne
skal være gode til at læse
og regne.
1.2. Andelen af de allerdygtig-
ste elever i dansk og mate-
matik skal stige år for år.
2.1. Andelen af elever med dår-
lige resultater uanset so-
cial baggrund skal reduce-
res år for år.
3.1. Elevernes trivsel skal øges.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0008.png
2
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Undervisningsministeriets ressortansvar indebærer bl.a., at ministeriet skal støtte kom-
muner og skoler med rådgivning og vejledning om regler og krav på området. Ministeriet
udvikler endvidere en række værktøjer (fx it-systemer) eller stiller krav til, at kommuner
skal benytte værktøjer, der skal understøtte fx videndeling og evaluering i folkeskolen.
Ministeriet har desuden ansvaret for tilsynet med folkeskolens kvalitetsudvikling og op-
følgningen på folkeskolens resultater og forhold i øvrigt.
3. Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Undervisningsministeriet i tilstræk-
kelig grad har understøttet implementering af og opfølgning på folkeskolereformen, så det
faglige niveau i folkeskolen forbedres. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:
Har Undervisningsministeriet sikret tilfredsstillende forudsætninger for implemente-
ringen af folkeskolereformen?
Har Undervisningsministeriet på tilfredsstillende måde fulgt op på, at folkeskolerefor-
mens 3 indsatsområder er realiseret, så de understøtter indfrielsen af reformens mål?
Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i august 2017.
KONKLUSION
Efter at folkeskolereformen har virket i 3 hele skoleår, viser Undervisningsministeriets egen
opfølgning, at de faglige resultatmål er indfriet i begrænset omfang, og at elevernes triv-
sel ikke har ændret sig markant.
Undervisningsministeriets indsats for at sikre forudsætningerne for lokal implementering
af reformen har generelt set været tilfredsstillende, men Rigsrevisionen finder, at ministe-
riet ikke har fulgt tilfredsstillende op på realiseringen af indsatsområderne og reformens
mål.
Undervisningsministeriet har udviklet og stillet understøttende værktøjer til implemente-
ring af og opfølgning på reformens enkelte dele til rådighed for kommuner og skoler. Des-
uden har ministeriet gennemført en bred og målrettet informationsindsats, understøttet
koordinering af reformimplementeringen og arbejdet systematisk med implementerings-
overvågning.
Rigsrevisionen kan dog konstatere, at Undervisningsministeriet har begrænset viden om,
hvorvidt den hidtidige rådgivning og vejledning har svaret til de enkelte kommuners og sko-
lers behov og har haft de ønskede effekter. Konsekvensen er, at ministeriets mulighed for
at igangsætte målrettede, understøttende indsatser, som kan imødekomme lokale udfor-
dringer, indtil nu har været begrænset. Rigsrevisionen konstaterer endvidere, at ministe-
riet ikke havde fastlagt en sikker baseline for de nationale tests, idet baseline måtte æn-
dres i folkeskolereformens andet år. Endelig kan Rigsrevisionen konstatere, at bekendtgø-
relsen om måling af elevernes trivsel i folkeskolen ikke var klar, da den første måling efter
folkeskolereformens ikrafttræden blev gennemført.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0009.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3
Undervisningsministeriets opfølgning på implementeringen af den længere skoledag er ba-
seret på usikre indberetninger af den
planlagte
undervisning. Rigsrevisionens analyse af
registerdata indikerer, at en væsentlig og formentlig voksende del af de planlagte timer
på folkeskolerne ikke
gennemføres
med de planlagte lærerresurser. Samtidig viser Rigs-
revisionens analyse, at de timelønnede vikarers uddannelsesniveau ofte ikke svarer til
folkeskolens kvalifikationskrav. Folkeskolereformen forudsætter et kompetenceløft af
lærere, pædagoger og ledere, hvilket Undervisningsministeriet ligeledes følger igennem
opgørelser af kompetencedækning i den
planlagte
undervisning. Rigsrevisionens analyse
indikerer samlet set, at ministeriet overvurderer kompetencedækningen.
Folkeskolelovens § 16 b giver skolerne mulighed for med kommunalbestyrelsens godken-
delse at afkorte skoledagen ved at reducere den understøttende undervisning og overfø-
re resurser til den fagopdelte undervisning. Loven foreskriver, at bestemmelsen kun kan
anvendes i indskolingen (0.-3. klasse) og i helt ekstraordinære tilfælde på mellemtrinnet
og i udskolingen (4.-9. klasse). Rigsrevisionens undersøgelse viser imidlertid, at dispensa-
tionen til at forkorte skoledagen hovedsageligt anvendes på mellemtrinnet og i udskolin-
gen. Praksis er dermed ikke i overensstemmelse med loven. Undervisningsministeriet har
ikke reageret på denne viden, men oplyser, at det aktuelt overvejes, hvordan ministeriet
vil reagere.
Undervisningsministeriet har omlagt de nationale tests, så de kan bruges til at følge op på
reformens faglige mål. Omlægningen har været nødvendig, men har haft den konsekvens,
at testresultater før og efter reformen ikke er direkte sammenlignelige. Det vanskeliggør
en systematisk opfølgning på fremdriften inden for resultatmål i den første periode efter
reformens ikrafttræden.
Rigsrevisionen konstaterer, at Undervisningsministeriet har implementeret en række ini-
tiativer under folkeskolereformens indsatsområde om få klare mål og regelforenklinger.
Dog blev reformens mål om regelforenkling først indfriet mere end 3 år efter, reformen
trådte i kraft, idet
antallet
af bindende Fælles Mål i folkeskolen blev reduceret med en lov-
ændring i december 2017.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0010.png
4
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1.2.
BAGGRUND
4. I juni 2013 indgik den daværende regering (Socialdemokratiet, Radikale Venstre og So-
cialistisk Folkeparti) en aftale med Venstre, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folke-
parti om en reform af folkeskolen. Tabel 1 viser Folkeskolereformens estimerede udgifts-
konsekvenser for stat og kommuner.
TABEL 1
ESTIMEREDE UDGIFTER TIL FOLKESKOLEN FORBUNDET MED FOLKESKOLEREFORMEN
(Mio. kr.)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
I alt
2013-
2020
4.171,0
1.772,3
5.943,3
Varige
udgifter
Kommunale udgifter
Statslige udgifter
I alt
0,0
126,1
126,1
482,8
233,9
716,7
964,7
274,0
1.238,7
964,7
245,1
1.209,8
664,7
230,8
895,5
364,7
220,8
585,5
364,7
220,8
585,5
364,7
220,8
585,5
364,7
66,9
431,6
Note: Udgifterne er beregnet i 2014 på baggrund af daværende skøn for pris- og lønudvikling.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af forslag L 51 til lov om ændring af lov om folkeskolen og forskellige andre love (indførelse af en længere og
mere varieret skoledag) fremsat 31. oktober 2013 og vedtaget som lov nr. 1640 af 26. december 2013.
Ud over de kommunale og statslige udgifter til folkeskolen, som fremgår af tabel 1, med-
fører folkeskolereformen afledte merudgifter til de frie grundskoler på i alt 305 mio. kr. i pe-
rioden 2013-2020, da det statslige driftstilskud til grundskolerne fastsættes på baggrund
af de forøgede kommunale folkeskoleudgifter.
5. Tabel 2 viser, at folkeskolens elevtal har været faldende siden 2013 og var ca. 549.000
i 2016. I samme år udgjorde lærerstaben ca. 45.000 årsværk, mens timelønnede lærere ud-
gjorde ca. 1.800 årsværk.
TABEL 2
NØGLETAL FOR FOLKESKOLEN
2013
Antal lærere mfl.
1)
Heraf timelønnede lærere
Antal elever i folkeskoler
2)
Antal folkeskoler
1)
2)
2014
46.400
1.400
554.100
1.316
2015
46.200
1.800
549.800
1.295
2016
45.200
1.800
548.600
1.294
2017
44.900
1.900
-
1.276
43.700
1.000
557.200
1.317
Dækker alle typer lærere i folkeskoler.
Opgøres pr. 30. september i året. Tal for 2017 er endnu ikke offentliggjort på undersøgelsestidspunktet.
Note: Tal for lærere mfl., timelønnede lærere og antal elever i folkeskoler er afrundet til nærmeste 100.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor, Undervisningsministeriets databank og Un-
dervisningsministeriets institutionsregister.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0011.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
5
Det fremgår af tabel 2, at antallet af lærere og elever i folkeskolen har været faldende si-
den 2014.
Udgiften pr. elev i folkeskolen varierer fra år til år. I 2017 var udgiften 72.200 kr., svarende
til et fald på knap 1 % siden 2014, hvor udgiften var 72.700 kr. Både i 2015 og 2016 har ud-
giften pr. elev dog været højere end i 2014. Kommunernes samlede udgifter til folkeskolen
var i 2017 ca. 41 mia. kr., svarende til et fald på ca. 2 % siden 2014.
6. Undervisningsministeriet har ressortansvaret for folkeskolen, mens kommunalbestyrel-
sen har ansvaret for driften af folkeskolerne i de respektive kommuner. Folkeskoleområdet
er et komplekst område med mange aktører, hvoraf udvalgte er vist i figur 1.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0012.png
6
INTRODUKTION OG KONKLUSION
FIGUR 1
AKTØRER MED TILKNYTNING TIL FOLKESKOLEN OG DERES UDVALGTE OPGAVER
Kan indbringe
sager for
UNDERVISNINGSMINISTERIET
ANKESTYRELSEN
STIL
STUK
§
• Tilsyn med overholdelse
af lovgivning på
folkeskoleområdet
Styrelsen for
It og Læring
Lærings-
Styrelsen for
konsulent-
Undervisning
korpset
og Kvalitet
Udarbejder bekendtgørelser og
administrative vejledninger m.m.
Yder støtte, vejledning og stiller
værktøjer til rådighed
Fører tilsyn og følger op
KOMMUNALBESTYRELSE
• Økonomiske og
personalemæssige
forhold på skolerne
• Skolernes overholdelse
af timetalskrav
• § 16 b-godkendelser
Indberetter
data
SKOLE
SKOLELEDER
SKOLEBESTYRELSE
• Undervisningens
organisering
• Administrativ og
pædagogisk ledelse af
skolen
Note: Figuren er ikke udtømmende, men viser de aktører og opgaver, som er omfattet af denne beretning.
Kilde: Rigsrevisionen.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0013.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
7
Det fremgår af figur 1, at Undervisningsministeriet har 2 styrelser under sig – Styrelsen for
Undervisning og Kvalitet (STUK) og Styrelsen for It og Læring (STIL). Ministeriet udsteder
bekendtgørelser, vejledninger mv. og understøtter og følger op på skolernes kvalitetsudvik-
ling, mens det er den enkelte kommunalbestyrelses ansvar, at kommunens skoler virker
inden for lovens rammer, og det er Ankestyrelsen, der fører tilsyn med, at det sker. Skole-
lederen har ansvaret for, at undervisningen på den enkelte skole tilrettelægges inden for
de rammer, som kommunalbestyrelsen og skolebestyrelsen fastsætter.
Tilsynet med overholdelse af
lovgivning på det kommunale
område, herunder folkeskole-
området, hørte indtil den 31.
marts 2017 under Statsforvalt-
ningen og fra den 1. april 2017
under Ankestyrelsen.
Ankestyrelsen kan således ud-
tale sig om lovligheden af kom-
munale dispositioner eller und-
1.3.
REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING
ladelser på folkeskoleområdet.
Revisionskriterier
7. Undersøgelsens revisionskriterier er baseret på de ændringslove til lov om folkeskolen,
som følger af og direkte henviser til
Aftale om et fagligt løft af folkeskolen
fra juni 2013:
lov nr. 1640 om ændring af lov om folkeskolen og forskellige andre love (indførelse af en
længere og mere varieret skoledag) af 26. december 2013
lov nr. 1641 om ændring af lov om folkeskolen (indførelse af obligatorisk lektiehjælp og
faglig fordybelse) af 26. december 2013
lov nr. 406 om ændring af lov om folkeskolen og forskellige andre love (forenkling af re-
gelsættet Fælles Mål, kvalitetsrapporter og elevplaner samt opfølgning på mål for fol-
keskolen m.v.) af 28. april 2014
lov nr. 192 om ændring af lov om folkeskolen og lov om institutioner for almengymna-
siale uddannelser og almen voksenuddannelse m.v. (opfølgning på folkeskolereformen
m.v.) af 27. februar 2017
lov nr. 1445 om ændring af lov om folkeskolen, lov om friskoler og private grundskoler
m.v. og lov om efterskoler og frie fagskoler (lempelse af bindinger i regelsættet om Fæl-
les Mål) af 12. december 2017.
FOLKESKOLELOVEN
Folkeskoleloven er en ramme-
lov, som udstikker rammerne
for folkeskolernes undervisning,
som det herefter er op til den
enkelte kommune og skole at
udfylde efter lokale prioriterin-
ger.
Den del af undersøgelsens revisionskriterier, der omhandler finansieringen af folkeskole-
reformen og kompetenceløftet af lærere, pædagoger og skoleledere, bygger desuden på
de vedtagne finanslove for perioden 2014-2017.
8. Revisionskriterierne tager udgangspunkt i Undervisningsministeriets ansvar for at un-
derstøtte den lokale implementering af reformens elementer og for at afrapportere på kom-
muners og skolers reformimplementering. Vi har lagt til grund, at en tilfredsstillende under-
støttelse af den lokale implementering af reformens elementer omfatter, at ministeriet
afrapporterer ved brug af dækkende indikatorer og reagerer på informationer, som indike-
rer problemer eller risici på et givent område.
Som det fremgår ovenfor, er vores undersøgelse og revisionskriterier baseret på Folketin-
gets beslutninger i form af den lovgivning, som har relation til folkeskolereformens elemen-
ter. At vi tager udgangspunkt heri skyldes, at vi finder, at det til enhver tid er undervisnings-
ministerens ansvar at sørge for tilfredsstillende implementering af lovgivningen, uanset
hvilke politiske aftaler folkeskolereformens forligskreds i øvrigt indgår med ministeren.
FORLIGSKREDSEN
Forligskredsen bag folkeskole-
reformen består af den davæ-
rende regering (Socialdemokra-
tiet, Radikale Venstre og Socia-
listisk Folkeparti) og Venstre,
Dansk Folkeparti og Det Konser-
vative Folkeparti.
Undervisningsministeriet er i
løbende dialog med forligskred-
sen om initiativer knyttet til fol-
keskolereformens elementer.
Fx blev udkast til målformule-
ring af Fælles Mål forelagt og
godkendt af folkeskoleforligs-
kredsen.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0014.png
8
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Metode
9. Undersøgelsen baserer sig overvejende på vores gennemgang af materiale fra Undervis-
ningsministeriet, herunder data fra ministeriets datavarehus, oplysninger på ministeriets
hjemmesider og dokumenter fra ministeriets ledelsesinformationssystem (FagLIS). Des-
uden har vi gennemgået anden dokumentation fra Styregruppen for implementering af re-
former og lærernes nye arbejdstidsregler, Koordinations- og Følgegruppe for reformimple-
mentering, Følgegruppen for implementering af reformer og arbejdstidsregler på undervis-
ningsområdet samt evaluerings- og følgeforskningens rapporter.
Undersøgelsen inddrager analyser baseret på data fra Kommunernes og Regionernes Løn-
datakontor og Danmarks Statistik, idet Undervisningsministeriet ikke har data om gennem-
ført undervisning efter folkeskolereformens ikrafttræden.
10. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf. bi-
lag 1.
Afgrænsning
11. Undersøgelsen omfatter perioden fra vedtagelsen af den politiske aftale om folkesko-
lereformen i juni 2013 til og med udgangen af 2017. I enkelte delanalyser perspektiveres
dog til opgørelser og resultater fra årene før reformaftalen.
12. Sigtet med denne undersøgelse er primært at vurdere Undervisningsministeriets ind-
sats for at understøtte implementeringen af folkeskolereformen, herunder om ministeriet
løbende har fulgt op på, i hvilket omfang reformens indsatser implementeres, og om refor-
mens målsætninger er indfriet. Ministeriet har med henvisning til implementeringsforsk-
ning oplyst, at man ved større reformer typisk efter ca. 3 år kan se, om kapaciteten i sek-
toren er opbygget, mens effekterne sædvanligvis først kan ses efter 5-7 år, og det typisk
tager endnu længere tid, før effekterne vil være udbredt til en hel sektor.
Reformaftalen om et fagligt løft af folkeskolen indeholder imidlertid resultatmål om årli-
ge forbedringer og fastsætter samtidig, at regeringen, kommunerne og andre aktører på
folkeskoleområdet skal kunne følge folkeskolens resultater for løbende at afgøre, om der
er behov for nye eller ændrede indsatser. Resultaterne afrapporteres bl.a. i en årlig status-
redegørelse fra Undervisningsministeriet til regeringen, kommunerne og øvrige aktører på
folkeskolens område.
Undervisningsministeriet skal desuden primo 2020 forelægge en samlet redegørelse til
Folketinget om reformens virkning og eventuelle behov for ændringer. Vores undersøgel-
se kommer således på et tidspunkt, hvor reformen har virket i mere end halvdelen af den
tid, som ligger forud for den aftalte redegørelse. Undersøgelsen kan derfor medvirke til at
belyse, om ministeriet foreløbigt har etableret et sikkert og fyldestgørende grundlag for
denne redegørelse. Samtidig kan ministeriet anvende undersøgelsens resultater til at af-
dække mulighederne for eventuelle nye eller justerede understøttende indsatser.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0015.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
9
Figur 2 viser undersøgelsens afgrænsning.
FIGUR 2
AFGRÆNSNING AF UNDERSØGELSEN
UNDERVISNINGSMINISTERIET
NATIONALE
MÅL FOR
FOLKESKOLEN
1
.
At udfordre alle elever, så de bliver så dygtige, de kan
2
.
At mindske betydningen af social baggrund i forhold til faglige resultater
3
.
At styrke tilliden og trivslen i folkeskolen bl.a. gennem respekt for professionel viden i praksis
§
MÅLENE SKAL
OPNÅS VIA
INDSATS-
OMRÅDERNE
1
.
En længere og varieret
skoledag med mere og bedre
undervisning og læring
2
.
Et kompetenceløft af
lærere, pædagoger og
skoleledere
3
.
Klare mål og
regelforenklinger
§ 14
Mindste
undervisnings-
tid
§ 16
Minimums-
timetal og
understøttende
undervisning
FOLKESKOLE-
LOVENS
KAPITEL 4
Kompetence-
krav til lærere
og øvrigt
undervisende
personale
Bekendt-
gørelser om
Fælles Mål
INDSATS-
OMRÅDERNE
UDMØNTES I
LOVGIVNING
OG BEKENDT-
GØRELSER
§ 15
Motion og
bevægelse i
gennemsnitligt
45 minutter
om dagen
Lov om
lempelse af
bindinger i
regelsættet om
Fælles Mål
Kilde: Rigsrevisionen.
Det fremgår af figur 2, at vores undersøgelse er afgrænset til folkeskolereformens 3 over-
ordnede mål og de 3 indsatsområder, som er udmøntet i lovgivningen. De 3 indsatsområder
dækker over flere forskellige initiativer. I figuren indgår alene de initiativer, som inddrages
i denne beretning.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0016.png
10
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Undersøgelsen omfatter således ikke implementeringen eller effekterne af de ændringer
i lærernes arbejdstidsregler, der følger af lov nr. 409 om forlængelse og fornyelse af kollek-
tive overenskomster og aftaler for visse grupper af ansatte på det offentlige område af 26.
april 2013. Ligeledes inddrager vi ikke målsætningerne om øget inklusion, som fremgår af
aftalerne om kommunernes økonomi for 2011 og for 2015.
13. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 2 indeholder en ordliste,
der forklarer udvalgte ord og begreber.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0017.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF REFORMIMPLEMENTERINGEN
11
2. Undervisningsministeriets
understøttelse af reform-
implementeringen
DELKONKLUSION
Rigsrevisionen vurderer, at Undervisningsministeriet generelt set har sikret tilfredsstillen-
de forudsætninger for implementeringen af folkeskolereformen lokalt.
Undervisningsministeriet har på tilfredsstillende vis arbejdet med at forberede, koordine-
re og understøtte implementeringen af folkeskolereformen. Det forberedende arbejde har
inddraget forskellige relevante aktører, og ministeriets informationsindsats har været bred
og målrettet forskellige brugergrupper.
Undervisningsministeriet har udviklet værktøjer til at understøtte reformen, herunder test-
og måleværktøjer til at følge reformens faglige mål og trivselsmål. Desuden har ministe-
riet etableret et læringskonsulentkorps med en central vejledende og rådgivende rolle i for-
hold til implementeringen af reformen lokalt. Ministeriet har løbende anvendt brugerfeed-
back og resultater fra evalueringer af tidligere projekter i den løbende udvikling af lærings-
konsulentkorpsets indsatser. Ministeriet har dog endnu ikke gennemført en samlet ekstern
evaluering af læringskonsulentkorpset, hvilket ministeriet forventer at gennemføre i 2018.
Rigsrevisionen finder, at en samlet ekstern evaluering med fordel kunne have fundet sted
tidligere i forløbet, da der på nuværende tidspunkt er begrænset viden om, hvorvidt lærings-
konsulenternes vejledning og rådgivning overordnet set har svaret til skolernes behov.
Rigsrevisionen konstaterer, at baseline for opfølgningen på de nationale testresultater blev
ændret i folkeskolereformens andet år. Det skete ifølge Undervisningsministeriet for at for-
bedre kvaliteten i målingerne. Efter Rigsrevisionens opfattelse omfatter en tilfredsstillen-
de forberedelse af en reform bl.a., at der er fastlagt en sikker baseline for reformens mål-
sætninger, når den træder i kraft, så det er muligt at følge fremdriften inden for reformens
mål.
Rigsrevisionen konstaterer endvidere, at bekendtgørelsen om trivselsmålinger i folkesko-
len ikke var klar, da den første måling efter folkeskolereformens ikrafttræden blev gennem-
ført.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0018.png
12
UNDERVISNINGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF REFORMIMPLEMENTERINGEN
14. Dette kapitel handler om Undervisningsministeriets indsats for at sikre tilfredsstillen-
de forudsætninger for folkeskolereformens lokale implementering gennem vejledning, råd-
givning om reformens elementer og videndeling om erfaringer og udfordringer med imple-
menteringen.
15. Undervisningsministeriet har løbende fulgt status på implementeringsprocessen i sam-
arbejde med andre ministerier, KL (Kommunernes Landsforening), fagforbund og interesse-
organisationer. Ministeriet har desuden udarbejdet en implementeringsplan og udviklet et
nyt ledelsesinformationssystem for løbende at overvåge milepæle og mål.
2.1. UNDERVISNINGSMINISTERIETS VEJLEDNING OG
RÅDGIVNING OM REFORMEN
16. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet har forberedt implementeringen af fol-
keskolereformens elementer ved at stille reformunderstøttende materiale til rådighed for
relevante aktører, dvs. om informationsmateriale om reformen og relevante værktøjer knyt-
tet til implementering har været stillet til rådighed for kommuner og skoler.
17. Undervisningsministeriet har udarbejdet et omfattende skriftligt materiale om folke-
skolereformens mål og indsatsområder (herunder de ændrede regler og mulighederne for
at fravige reglerne) og stillet det til rådighed på ministeriets hjemmesider. Vi konstaterer
dog, at hjemmesidernes information ikke altid er overskuelig eller søgbar, og at det i flere
tilfælde er uklart, hvad der er vejledning i nye krav, hvad der er obligatorisk at implemen-
tere, hvor der gives valgmuligheder, eller hvor materialet kun skal give inspiration, fx ved-
rørende læringsmålstyret undervisning. Dette gælder i særlig grad hjemmesiden EMU – Dan-
marks Læringsportal, som Undervisningsministeriet oplyser, at ministeriet aktuelt er ved
at forbedre.
Undervisningsministeriet har forestået en bred informationsindsats gennem kurser og kon-
ferencer, og ministeren har udsendt breve om reformens dele til kommunerne. Tabel 3 vi-
ser de forskellige typer af understøttende indsatser til reformimplementeringen, som mi-
nisteriet har taget initiativ til og gennemført enten alene eller i relevante partnerskaber,
fx med KL.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0019.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF REFORMIMPLEMENTERINGEN
13
TABEL 3
UNDERVISNINGSMINISTERIETS REFORMUNDERSTØTTELSE
Administrative forskrifter (juridiske) – tilgængelige på retsinformation.dk
Love og bekendtgørelser.
Anden skriftlig information (ikke juridisk)
Information på Undervisningsministeriets hjemmeside og midlertidige ”reformhjemmeside”, STUK og STILs hjemmesider og
EMU – Danmarks læringsportal.
Informationspjecer (på flere sprog) målrettet forældre.
Hyrdebreve.
Møder, kurser og konferencer
Møder i Styregruppen for implementering af reformer og lærernes nye arbejdstidsregler på undervisningsområdet, Koordina-
tions- og styregruppe for implementering af reformer på undervisningsområdet og Følgegruppe for implementering af refor-
mer og arbejdstidsregler på undervisningsområdet. På møderne drøftedes nye/kommende initiativer, status på og udfordrin-
ger med implementeringen mv.
Møder i forskellige fora med tilknytning til folkeskolereformen med deltagelse af bl.a. KL, Danmarks Lærerforening, Skolele-
derforeningen, Børne- og Kulturchefforeningen samt Børn og Forældre.
Temamøder med forskellige brugergrupper, initieret af blandt andre læringskonsulentkorpset.
Arrangementer for forskellige målgrupper (skoleledere, resursepersoner, lærere og vejledere).
Dialogmøder for bl.a. praktikere fra kommuner og skoler.
Partnerskab med professionshøjskolerne, som bl.a. skal bidrage til, at professionshøjskolernes grund- og efteruddannelse
afspejler reformen.
Inspirationsprogram til, hvordan reformens elementer kan indgå i den pædagogiske praksis og i undervisningen.
Formidling af inspirationsmateriale og resultater fra evaluerings- og følgeforskning.
Læringskonsulentkorpset stilles til rådighed som processtøtte til lokal implementering af reformen. Korpset faciliterer mø-
der/seminarer og besvarer henvendelser via en telefonisk hotline.
Forsøgs- og rammeordninger, som kan medvirke til at oparbejde viden om løsninger, der kan formidles til andre skoler.
Undervisningsministeriets internetbaserede datavarehus med datagrundlag for kommunernes reformopfølgning og ledelses-
information.
Svar på spørgsmål (telefonisk og skriftligt), også formidlet på Undervisningsministeriets hjemmesider.
Test- og måleværktøjer
Videreudvikling af værktøj til nationale test, så resultaterne kan opgøres på en kriteriebaseret skala til opfølgning på folke-
skolereformens resultatmål.
Udvikling af en indikatorbaseret trivselsmåling med tilhørende spørgeramme.
Kilde: Rigsrevisionen.
Det fremgår af tabel 3, at Undervisningsministeriet har sørget for en bred vifte af under-
støttende indsatser til implementering af reformen lokalt.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0020.png
14
UNDERVISNINGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF REFORMIMPLEMENTERINGEN
Forberedelse af den varierede skoledag
18. Vores undersøgelse viser, at Undervisningsministeriet understøtter implementeringen
af en mere varieret skoledag, dels med vejledning om de ændrede krav til skoledagens sam-
mensætning, dels med formidling af redskaber, viden og erfaringer, dels med rådgivning i,
hvordan de forskellige reformelementer kan indføres i den pædagogiske praksis og under-
visning, jf. tabel 3.
19. For så vidt angår vejledningen i reformens ændrede krav fandt vi under arbejdet med
denne undersøgelse, at Undervisningsministeriets hjemmesider indeholdt uklare og mod-
stridende informationer om indholdet og opgørelsen af målet om 45 minutters daglig mo-
tion og bevægelse. Ministeriet har på den baggrund efterfølgende fjernet de modstridende
informationer.
20. Med reformen etableredes et korps af læringskonsulenter med en central rolle i Under-
visningsministeriets vejledning og understøttelse af kommuners og skolers arbejde med
reformens elementer. Korpset påbegyndte reformunderstøttende aktiviteter i skoleåret
2014/15.
En varieret skoledag med gennemsnitligt 45 minutters daglig motion og bevægelse indgår
også i læringskonsulentkorpsets understøttende indsatser rettet mod skolerne. Undervis-
ningsministeriet har oplyst, at en række tiltag igangsat af læringskonsulentkorpset på det-
te område har mødt svingende tilslutning i sektoren. I september 2017 har ministeriet
igangsat en ny kampagne
Udskolingen i bevægelse.
Kampagnen indeholder bl.a. formidling
af inspirationsmateriale, temadage og vejledningsindsatser, der er rettet mod aktører på
flere planer fra den kommunale forvaltning til lærere og elever.
Læringskonsulentkorpset som processtøtte til folkeskolereformen
Læringskonsulenterne skulle
yde rådgivning tilpasset de en-
kelte skolers behov, jf. aftalen
om fagligt løft af folkeskolen.
21. Kommuner og skoler har i løbet af de første 3 år efter reformens ikrafttræden kunnet
ansøge om at indgå i forskellige rådgivnings- og vejledningsforløb, som læringskonsulent-
korpset har tilbudt, idet Undervisningsministeriets strategi for korpsets arbejde var at nå
så mange kommuner og skoler som muligt. Fra og med skoleåret 2017/18 er ministeriets
strategi for korpsets indsats ændret, så det nu er opsøgende over for skoler med udfordrin-
ger.
En samlet ekstern evaluering af læringskonsulentkorpset er endnu ikke gennemført, men
ministeriet forventer at gennemføre en i 2018. Undervisningsministeriet har efterfølgende
oplyst, at der er anvendt brugerfeedback fra de forløb, som læringskonsulentkorpset har
tilbudt kommuner og skoler. Samtidig har resultater fra evalueringer af tidligere projekter
indgået i den løbende udvikling og justering af indsatserne. Rigsrevisionen finder, at en sam-
let evaluering vil give en bedre viden om, hvad kommunerne og skolerne har fået ud af ind-
satsen, og bidrage med mere nuanceret viden om, hvorvidt læringskonsulenternes vejled-
ning og rådgivning har svaret til kommunernes og skolernes behov.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0021.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF REFORMIMPLEMENTERINGEN
15
RESULTATER
Undervisningsministeriet har inddraget en bred kreds af relevante aktører på folkeskole-
området i forberedelsen og planlægningen af reformens implementering og har udarbejdet
informationsmateriale og en implementeringsplan for reformen med relevante milepæle.
Efter reformen trådte i kraft, har ministeriet gennemført en systematisk og tværgående
processtyring understøttet af et nyudviklet ledelsesinformationssystem.
En samlet evaluering af læringskonsulentkorpsets implementeringsunderstøttende indsats
forventes først gennemført i 2018. Rigsrevisionen finder, at en samlet ekstern evaluering
med fordel kunne have fundet sted tidligere i forløbet, da der på nuværende tidspunkt er
begrænset viden om, hvorvidt læringskonsulenternes vejledning og rådgivning overordnet
set har svaret til skolernes behov.
2.2. UNDERVISNINGSMINISTERIETS UNDERSTØT-
TELSE AF VIDENDELING OG MÅLOPFØLGNING
22. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet har forberedt en målopfølgning på den
lokale implementering af folkeskolereformen ved at etablere en sikker baseline, stille må-
leværktøjer til rådighed og sikre det lovmæssige grundlag for opfølgningen rettidigt.
23. Undervisningsministeriets løbende monitorering af folkeskolereformen bygger hoved-
sageligt på egne dataindsamlinger fra skolerne gennemført af STIL og på rapporter udar-
bejdet inden for rammerne af evaluerings- og følgeforskningsprogrammet. Til programmet
er der sammen med folkeskolereformen afsat 75 mio. kr. fra Ressourcecenter for Folkesko-
lens finanslovsbevilling. Som led i evaluerings- og følgeforskningsprogrammet indsamles
en lang række surveydata over en 5-årig periode (2014-2018) på et antal skoler, der er sam-
let i et panel. I 2017 omfattede dataindsamlingen 217 skoler, hvor der var opnået besva-
relser fra ca. 32.000 elever i 1., 3., 5., 7. og 9. klasse, ca. 3.100 lærere og pædagoger, ca.
850 skoleledere på landets skoler, ca. 140 skolebestyrelsesformænd og ca. 3.200 foræl-
dre til eleverne i 1., 3. og 5. klasse. Data er repræsentative for alle landets folkeskoler.
Den løbende indsamling af data giver Undervisningsministeriet et grundlag for at monito-
rere den lokale implementering af folkeskolereformen og på den baggrund mulighed for lø-
bende at justere de understøttende indsatser, som ministeriet igangsætter for kommuner
og skoler. Vores gennemgang viser, at ministeriet justerer indsatserne løbende på baggrund
af den viden, der kommer tilbage fra sektoren.
Folkeskolereformen har som mål, at elevernes faglige niveau skal forbedres. Undervisnings-
ministeriet har udviklet det eksisterende værktøj til nationale tests til at omfatte kriterie-
baserede tilbagemeldinger, så det understøtter ministeriets mulighed for at følge de na-
tionale resultatmål, hvilket er forudsat i folkeskolereformen. Samtidig lever værktøjet op
til reformens målsætning om, at de nationale testresultater skal kunne fungere som et
værktøj til at måle progression ved hjælp af de kriteriebaserede tilbagemeldinger. Dette
værktøj var klar til brug i folkeskolereformens første år.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0022.png
16
UNDERVISNINGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF REFORMIMPLEMENTERINGEN
Som følge af folkeskolereformen blev det besluttet, at baseline for de nye tilbagemeldinger
på nationale tests skulle fastlægges endeligt i forbindelse med kriteriebaseringen af de
nationale tests. Baseline blev i første omgang valgt til at være skoleåret 2013/14 og ef-
terfølgende ændret til 2014/15 på grund af indholds- og beregningsmæssige ændringer i
testene, som Undervisningsministeriet vurderede var nødvendige for at sikre den faglige
kvalitet af testene. Rigsrevisionen kan således konstatere, at ministeriet i forberedelsen
af reformen ikke havde fastlagt en sikker baseline for reformens målsætninger, da den
trådte i kraft. Det vanskeliggør en systematisk opfølgning på fremdriften inden for resul-
tatmål i den første periode efter reformens ikrafttræden.
Folkeskolereformen har også som mål, at elevernes trivsel skal øges. Til at monitorere det-
te mål har Undervisningsministeriet udviklet en indikatorbaseret trivselsmåling baseret
på en obligatorisk spørgeskemaundersøgelse, som alle folkeskoleelever skal besvare år-
ligt. Bekendtgørelsen om måling af elevernes trivsel i folkeskolen blev først fastlagt i ok-
tober 2015, dvs. mere end ét år efter folkeskolereformens ikrafttræden. Bekendtgørelsen
var derfor først gældende fra 2016-målingen og frem – altså efter, at den første måling var
blevet gennemført i 2015.
Trivselsmålingen i 2016 (skoleåret 2015/16) adskilte sig fra den første trivselsmåling i
2015, idet Undervisningsministeriet med bekendtgørelsen tilføjede en ny svarkategori,
Jeg
ønsker ikke at svare,
til alle spørgsmålene. Ministeriet har oplyst, at svarkategorien impli-
cit var til stede i svarrammen i 2015, idet eleverne havde mulighed for at springe et spørgs-
mål over og fortsætte med at besvare spørgeskemaet. Rigsrevisionen konstaterer, at det
er uvist, om det har medført et databrud. Ministeriet vurderer, at den nævnte ændring ikke
giver anledning til større forbehold ved sammenligninger over tid.
RESULTATER
Undervisningsministeriet har videreudviklet værktøjet til opgørelse af testtilbagemeldin-
ger på de nationale tests, så det understøtter mulighederne for at følge folkeskolerefor-
mens faglige resultatmål. Ministeriet ændrede baseline i folkeskolereformens andet år på
grund af indholds- og beregningsmæssige ændringer i testene, der ifølge ministeriet har
sikret en højere faglig kvalitet af testene. Det betyder, at ministeriet ikke havde fastlagt
en sikker baseline for reformens målsætninger, da reformen trådte i kraft. Ændringen af
baseline har som konsekvens, at en systematisk opfølgning på fremdriften inden for refor-
mens resultatmål vanskeliggøres.
Undervisningsministeriet har udviklet et værktøj til måling af elevernes trivsel, så resulta-
terne af trivselsmålingen kan anvendes til at følge folkeskolereformens mål om, at elever-
nes trivsel skal øges. Bekendtgørelsen, som ligger til grund for målingen, var dog først klar
mere end et år efter, at folkeskolereformen trådte i kraft. Rigsrevisionen konstaterer, at
der med bekendtgørelsen blev tilføjet en ny svarkategori til alle spørgsmål i trivselsmålin-
gen. Ministeriets målinger af trivslen blev således ændret med trivselsmålingen i 2016, og
det er uvist, om det har medført et databrud.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0023.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
17
3. Undervisningsministeriets
opfølgning på folkeskole-
reformens 3 indsatsområder
DELKONKLUSION
Undervisningsministeriet har ikke i tilstrækkeligt omfang fulgt op på folkeskolereformens
3 indsatsområder om 1) en længere og mere varieret skoledag med mere og bedre under-
visning og læring, 2) et kompetenceløft af lærere, pædagoger og skoleledere og 3) få klare
mål og regelforenklinger.
Undervisningsministeriet følger implementeringen af den
længere skoledag
på basis af
skolers årlige indberetninger af
planlagt
undervisning, som bygger på usikre data. Rigsre-
visionen konstaterer, at en væsentlig del af de planlagte timer ikke gennemføres med de
planlagte underviserresurser. Lærerfravær og antallet af timelønnede vikarer uden lærer-
uddannelse i folkeskolen er steget, hvilket indikerer, at forskellen mellem planlagt og gen-
nemført undervisning også er øget.
Den
mere varierede skoledag
baserer sig bl.a. på understøttende undervisning og 45 minut-
ters daglig motion og bevægelse. Undervisningsministeriets viden om status på indførel-
sen af den del af den mere varierede skoledag, som omfatter gennemsnitligt 45 minutters
motion dagligt, baserer sig på læringskonsulenternes erfaringer og et omfattende følge-
forskningsprogram, der dog samlet set ikke giver et tilstrækkeligt detaljeret grundlag for
at vurdere, i hvor høj grad den mere varierede skoledag er indført. Rigsrevisionens under-
søgelse viser desuden, at den understøttende undervisning hovedsageligt afkortes på mel-
lemtrinnet og i udskolingen (4.-9. klassetrin) – og dermed ikke i overensstemmelse med dis-
pensationsmuligheden i folkeskolelovens § 16 b. Ministeriet har ikke reageret på denne vi-
den, men oplyser efterfølgende, at det aktuelt overvejes, hvordan ministeriet vil reagere.
Undervisningsministeriet opgør årligt udviklingen i
kompetencedækningen
og har konklu-
deret, at et delmål om 85 % kompetencedækning i fagundervisningen blev indfriet til tiden
i 2016. Rigsrevisionens analyse af registerdata indikerer imidlertid, at ministeriets opgø-
relser overvurderer kompetencedækningen, bl.a. fordi de alene baserer sig på indberette-
de kompetencer blandt lærere i forhold til
planlagt
undervisning. Ministeriet følger desu-
den alene kompetencedækningen i normalklasser, selv om kompetencedækningsmålet
også omfatter folkeskolens specialundervisning.
Dette kapitel handler om folke-
skolereformens 3 indsatsområ-
der:
1. En længere og mere varieret
skoledag med mere og bed-
re undervisning og læring.
2. Et kompetenceløft af lærere,
pædagoger og skoleledere.
3. Få klare mål og regelforenk-
linger.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0024.png
18
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
Undervisningsministeriets opfølgning på reformens
få klare mål,
dvs. udviklingen i elever-
nes faglige resultater og trivsel, viser, at de faglige resultatmål kun i begrænset omfang
er indfriet, og at trivslen ikke har ændret sig markant 3 år efter, reformen trådte i kraft.
Ministeriet har gennemført nogle ændringer, som efter ministeriets opfattelse har været
nødvendige, i de tests og målinger, som ligger til grund for opfølgningen. Dette har med-
ført, at resultaterne efter reformen ikke uden videre kan sammenlignes med resultaterne
før reformen. Der har desuden været flere databrud i de første 3 år efter folkeskolereformen.
Undervisningsministeriets indsats for
regelforenkling
omfatter flere initiativer, bl.a. i for-
hold til styring af timetal, skolebiblioteksfunktionen, fælles ledelse, skolebestyrelser, valg-
fag og Fælles Mål. I løbet af de første 3 år efter folkeskolereformens ikrafttræden har mi-
nisteriet ikke formået at reducere
antallet
af de Fælles Mål, der fastlægger, hvad eleverne
skal lære i skolens fag og emner. I december 2017 vedtog Folketinget dog en lov om lem-
pelse af bindingerne i regelsættet af Fælles Mål, hvorved antallet af de bindende mål blev
reduceret.
24. Dette kapitel handler om, hvorvidt Undervisningsministeriet i tilstrækkeligt omfang føl-
ger op på folkeskolereformens 3 indsatsområder: 1) en længere og mere varieret skoledag
med mere og bedre undervisning og læring, 2) et kompetenceløft af lærere, pædagoger og
skoleledere og 3) få klare mål og regelforenklinger.
3.1.
Dette afsnit omhandler folke-
skolereformens indsatsområde
1:
1. En længere og mere varie-
ret skoledag med mere og
bedre undervisning og læ-
ring.
2. Et kompetenceløft af lærere,
pædagoger og skoleledere.
3. Få klare mål og regelforenk-
linger.
EN LÆNGERE OG MERE VARIERET SKOLEDAG
25. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet i tilstrækkelig grad følger op på folke-
skolereformens indsatsområde om en længere og mere varieret skoledag, herunder om mi-
nisteriet følger op på, hvordan skoler anvender muligheden for at forkorte skoledagen.
En længere skoledag
26. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet i tilstrækkelig grad følger op på folke-
skolereformens indsatsområde om en
længere
skoledag. Vi har konkret undersøgt, om mi-
nisteriet redegør retvisende for skolernes overholdelse af den samlede mindste undervis-
ningstid for de enkelte klassetrin og for den undervisning, som finder sted i folkeskolerne.
Med folkeskolereformen blev der indført en længere skoledag, idet folkeskolelovens be-
stemmelser om rammerne for undervisningens varighed blev ændret. Loven fastsætter her-
efter et minimumstimetal for den samlede fagopdelte undervisning og for den samlede un-
dervisningstid på de enkelte klassetrin pr. skoleår samt et minimumstimetal for undervis-
ning i udvalgte fag og et vejledende timetal for undervisning i de resterende fag, jf. boks 1.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0025.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
19
FAGOPDELT
BOKS 1
UNDERVISNING
Efter folkeskolereformen er der
for hvert klassetrin et årligt mi-
nimumstimetal for samlet fag-
opdelt undervisning og specifikt
for dansk, matematik og histo-
rie.
For de resterende obligatoriske
fag er der fastsat vejledende år-
lige timetal.
SKOLEDAGENS SAMMENSÆTNING OG VARIGHED
Skoledagen (den samlede undervisningstid) består af 3 elementer:
1) fagopdelt undervisning, 2) understøttende undervisning og 3) pauser.
Den samlede mindste undervisningstid, 1) + 2) + 3), er som følger (jf. § 14 b):
Indskoling (0.-3. klasse):
Mellemtrin (4.-6. klasse):
Udskoling (7.-9. klasse):
1.200 klokketimer
1.320 klokketimer
1.400 klokketimer
UNDERSTØTTENDE
UNDERVISNING
For skoleåret 2014/15 var der
fastsat timetal for et frivilligt
tilbud om lektiehjælp og faglig
fordybelse, der skulle indgå i
skoledagens ydertimer. Fra og
med skoleåret 2015/16 blev
lektiehjælp obligatorisk, dog
Den samlede maksimale undervisningstid er for alle klassetrin 1.400 klokketimer, medmindre
Undervisningsministeriet godkender andet.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra folkeskoleloven.
27. Af folkeskoleloven fremgår det, at undervisningstiden skal tilrettelægges som skitse-
ret i boks 1. Derudover er der fastlagt et årligt minimumstimetal, som skolerne mindst skal
tilbyde eleverne – både for den samlede undervisning i fagene og for de enkelte fag. Det
fremgår af bemærkningerne til folkeskoleloven, at der også ligger en forpligtelse til at gen-
nemføre de tilbudte undervisningstimer i fagene. Der er fx ikke krav til, hvor mange skole-
dage timerne skal fordeles over, men et krav til, at der ved skoleårets afslutning er gennem-
ført undervisning svarende til minimumstimetallene.
Det er kommunalbestyrelsens ansvar – både før og efter folkeskolereformen – at kommu-
nens skoler overholder timetalskravene. Undervisningsministeriet skal føre tilsyn med, at
kommuner og skoler overholder minimumstimetallene (om elever tilbydes den undervisning,
som de har krav på). Til brug for tilsynet og af statistiske årsager skal ministeriet indsam-
le oplysninger om skolernes timetal.
uden et fastsat timetal og med
mulighed for at integrere lektie-
hjælp i både den fagopdelte og
den understøttende undervis-
ning.
PAUSER
Der er ikke fastsat timetal for
varigheden af pauser i undervis-
ningen.
Undervisningsministeriets opfølgning på baggrund af planlagte timer
28. Undervisningsministeriet monitorerer den længere skoledag (dvs. om reformens nye
krav om mindste undervisningstid og timetalskrav for fagene overholdes) gennem indbe-
retninger af antal planlagte timer på skolerne fordelt på fag og klassetrin. Indberetninger-
ne indsamles årligt.
29. Undervisningsministeriet præsenterer landsgennemsnittet for timetal bl.a. i den årlige
statusredegørelse for folkeskolens udvikling. Ministeriet konkluderer på baggrund af de
indberettede
planlagte
timetal, at næsten alle folkeskoler overholder den samlede mindste
undervisningstid. Rigsrevisionen finder imidlertid, at gennemsnittet trækkes op af klasser,
hvor skolerne har indberettet at have planlagt flere timer end folkeskolelovens maksimum
på 1.400 timer.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0026.png
20
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
1.148 folkeskoler ud af landets i alt 1.294 skoler (opgjort pr. 1. oktober 2016) har indberet-
tet undervisningstid og timetal for 0.-9. klassetrin for skoleåret 2016/17 til Undervisnings-
ministeriet. Vi har gennemgået de indberettede timetal for dette skoleår og de 2 foregå-
ende. Disse udgør datagrundlaget for ministeriets samlede opgørelse af planlagt undervis-
ningstimetal.
Vores undersøgelse viser, at der i landsgennemsnittet findes mange klassetrin, for hvilke
skoler indberetter et markant lavere eller markant højere antal planlagte timer, end loven
foreskriver. Det har ikke været muligt at afdække, hvorfor de resterende skoler ikke indgår
i datagrundlaget.
Figur 3 viser andelen af klassetrin med indberettet planlagt undervisningstimetal på hvert
trin, som har indberettet
færre
planlagte timer, end folkeskoleloven kræver, at de som mini-
mum skal tilbyde i løbet af skoleåret.
FIGUR 3
ANDEL KLASSETRIN MED ET SAMLET PLANLAGT UNDERVISNINGSTIMETAL UNDER KRAVET OM
MINDSTE UNDERVISNINGSTID PÅ DET GIVNE KLASSETRIN
INDSKOLING
10%
9%
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
0. kl.
1. kl.
2. kl.
3. kl.
4. kl.
5. kl.
6. kl.
7. kl.
8. kl.
9. kl.
MELLEMTRIN
UDSKOLING
2014/15
2015/16
2016/17
Note: Klassetrin med § 16 b-godkendelse til at forkorte skoledagen er holdt ude af datagrundlaget. Undervisningsministeriet har ikke indsamlet
data om planlagte timer i 0. klasse i 2014/15.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.
Det fremgår af figur 3, at andelen af klassetrin med et samlet planlagt undervisningstime-
tal under kravet om mindste undervisningstid på det givne klassetrin er mellem 2 % og 10 %
i perioden. Dog viser tallene, at andelen af klassetrin med samlet undervisningstid, der lig-
ger under det krævede minimum, var lavere i 2016/17 end i 2014/15. Andelen var dog hø-
jere i 2016/17 end i 2015/16.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0027.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
21
Rigsrevisionen vurderer, at et landsgennemsnit over et planlagt timetal ikke giver et ret-
visende billede af implementeringen af den længere skoledag. Undervisningsministeriet
oplyser, at de skoler, som har indberettet langt over eller langt under den mindste under-
visningstid, formentlig repræsenterer fejlindberetninger, og at nogle skoler, som har ind-
berettet planlagt timetal under mindste undervisningstid, fx ikke har inkluderet understøt-
tende undervisning og pauser i indberetningen. Desuden oplyser ministeriet, at de indbe-
rettede tal for skolernes planlagte timer er forbundet med en vis usikkerhed, selv om mi-
nisteriet fastholder, at tallene giver et retvisende billede af skolernes gennemsnitligt plan-
lagte timer.
30. Ud af de 1.148 skoler, der indberettede timetal for 2016/17, har 323 indberettet, at de
med henvisning til folkeskolelovens § 16 b på mindst ét klassetrin har fraveget det sam-
lede timetalskrav i 2016/17. Disse skolers klassetrin med § 16 b-godkendelse indgår ikke
i figur 3.
Vores undersøgelse viser, at ud af de 323 skoler, der angav at have dispensation til at af-
korte skoledagene (jf. § 16 b) på mindst ét klassetrin, har 100 skoler (svarende til 31 %)
alligevel indberettet undervisning præcist svarende til mindste undervisningstid for alle
klassetrin. Yderligere 11 % har indberettet undervisning over mindste undervisningstid.
42 % af de skoler, der har indberettet, at de er godkendt til brug af § 16 b, har således indbe-
rettet timetal, der modsiger, at skoledagen skulle være forkortet. 14 skoler har endda ind-
berettet undervisning over folkeskolelovens maksimale undervisningstid på 1.400 timer.
Undervisningsministeriet har efterfølgende oplyst, at data i opgørelsen indsamles på klas-
setrinsniveau som et gennemsnit af de planlagte timer og dermed ikke entydigt kan bru-
ges til at belyse planlagte timer på klasseniveau. Endvidere oplyser ministeriet, at idet
§ 16 b anvendes for den enkelte klasse, kan der være skoler med flere klasser/spor på ét
klassetrin, hvor gennemsnittet af de planlagte timer for alle klasserne ligger på mindste-
kravet eller over. Samtidig oplyser ministeriet, at elever i udskolingen har mulighed for fri-
villigt at vælge mere end ét valgfag, og at loftet over den samlede undervisningstid ikke
gælder i forhold til de undervisningstimer, der vedrører 2. og eventuelt 3. valgfag.
Undervisningsministeriet oplyser desuden, at timetalsmodellen med minimumstimetal er
fortolket således, at en skole, som har planlagt med for få timer i forhold til minimumsti-
metallene, alligevel overholder loven, hvis skolen har gennemført antallet af minimumsti-
mer inden skoleårets udgang.
Samlet set indikerer vores undersøgelse, at de indberettede tal for planlagt undervisnings-
tid dækker over mange ubekendte faktorer, og derfor har Undervisningsministeriet ikke
mulighed for at vide, om skolernes indberetninger er valide. Ministeriet kan dermed ikke
uden videre anvende disse data som hovedindikator til at følge udviklingen på området.
31. Sammenfattende vurderer vi, at de indberettede timetal er behæftet med så stor usik-
kerhed, at de ikke udgør et tilstrækkeligt grundlag til at opgøre
planlagte
timer.
Folkeskolelovens § 16 b giver
mulighed for at afkorte skole-
dagen ved fx at omlægge den
understøttende undervisning
til 2-lærerordninger i undervis-
ningen i fagene.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0028.png
22
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
Planlagte timer som grundlag for at opgøre skoledagens længde
32. En time kan kun tælle med til opfyldelsen af timetalskravet for fagopdelt undervisning,
når der er gennemført kvalificeret undervisning i timen. Det fremgår af bemærkningerne til
folkeskoleloven, at hvis en fagtime ikke kan gennemføres som planlagt eller med en kvalifi-
ceret vikar, kan der gives understøttende undervisning i timen af en vikar, der er kvalifice-
ret til det. Timen kan i så fald tælles med til at opfylde kravet om undervisningens samle-
de varighed, og hvis vikaren gennemfører kvalificeret undervisning, kan den også tælles
med i kravet om fagopdelt undervisning. Timer, hvor der ikke foregår undervisning, kan ik-
ke tælles med til at opfylde minimumstimetallet.
33. Undervisningsministeriet gennemførte i 2010 og 2011 undersøgelser af planlagt, gen-
nemført og aflyst undervisning i folkeskolen. Den seneste undersøgelse viste, at kommu-
nerne gennemførte mellem 85 % og 96 % af den planlagte undervisning efter planen. Op-
gjort på skoleniveau var spredningen endnu større – 50 skoler gennemførte under 80 % af
undervisningen efter planen. Landsgennemsnittet for timer, der blev gennemført som plan-
lagt, var ca. 91 %. Når timer blev aflyst eller afholdt uden undervisning, var årsagen i ca.
73 % af tilfældene, at læreren var syg, havde barn syg m.m., og i ca. 13 % af tilfældene
var årsagen efteruddannelse eller kurser. Herudover var årsagerne til aflysninger bl.a. og
deltagelse i særlige arrangementer og afspadsering.
FRAVÆR BLANDT
LÆRERE
Det samlede ikke-tjenstlige fra-
vær omfatter egen sygdom og
andre typer fravær. Ser man
alene på lærernes sygefravær,
er det steget fra 4,6 % i 2011
til 5,5 % i 2015. I 2016 var læ-
rernes sygefravær 5,0 %.
Undervisningsministeriet har ikke siden 2011 undersøgt, hvor mange undervisningstimer
der gennemføres efter planen, hvor mange der dækkes af kvalificerede vikarer, og hvor man-
ge der aflyses. For at belyse den gennemførte undervisning i folkeskolerne har vi undersøgt
niveauet for lærernes fravær i perioden, siden ministeriet gennemførte sin seneste under-
søgelse. Vores gennemgang af data fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor vi-
ser, at det ikke-tjenstlige fravær (på grund af sygdom, barns 1. og 2. sygedag, barsel mv.)
er steget fra ca. 9 % i årene op til, at folkeskolereformen trådte i kraft, til over 10 % i åre-
ne efter. Dertil kommer, at reformens indsatsområde om kompetenceløft i en periode kan
forventes at medføre et øget tjenstligt fravær (på grund af efteruddannelse, kurser mv.).
Der findes dog ikke samlede opgørelser af tjenstligt fravær. Samlet indikerer stigningen i
fraværet, at en stigende andel af undervisningen ikke kan gennemføres som planlagt.
34. Før folkeskolereformen var det et krav, at oplysninger om gennemførte timer indgik i
den kvalitetsrapport, som kommunerne skulle udarbejde årligt. Undervisningsministeriet
besluttede – med inddragelse af folkeskoleforligskredsen og udmøntning via bekendtgø-
relse – som en del af reformens initiativ om forenkling af kvalitetsrapporten, at dette krav
ikke gælder de nye kvalitetsrapporter, som kommunerne efter folkeskolereformen skal ud-
arbejde hvert andet år. Undervisningsministeriet har efterfølgende oplyst, at ministeriet
p.t. (december 2017) arbejder på at fastlægge en konkret model for central opfølgning på
vikarernes uddannelsesniveau.
35. Undervisningsministeriet har siden 2014 arbejdet med forskellige modeller, der kan be-
lyse den gennemførte undervisningstid. I efteråret 2016 besluttede ministeriet, at der bl.a.
skulle gennemføres et stikprøvebaseret tilsyn med gennemførte timer, og at KL skulle ori-
enteres herom. Ministeriet oplyser, at der ved en fejl ikke blev fulgt op på beslutningen om
at orientere KL.
KVALITETSRAPPORTEN
Kvalitetsrapporten er en del af
grundlaget for skolebestyrel-
sens tilsyn med skolens virk-
somhed. Med folkeskolerefor-
men ændredes kravene til ind-
holdet i kvalitetsrapporten, og
fokus blev flyttet fra input til
output, dvs. resultater frem for
indsatser.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0029.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
23
Inden det stikprøvebaserede tilsyn med skolernes gennemførte timer nåede at blive sat i
gang i 2017, besluttede Undervisningsministeriet, at det alligevel ikke skulle igangsættes.
Ministeriet oplyser, at ministeriet i forbindelse med kvalitetstilsynet fremover vil kunne
vælge at undersøge, om skolernes dårlige resultater helt eller delvist hænger sammen med,
at undervisningen ikke gennemføres som planlagt. Skolen vil i givet fald kunne blive bedt
om at registrere gennemførte/aflyste timer i en periode. Ministeriet oplyser, at KL er ori-
enteret om denne tilgang til tilsynet. Rigsrevisionen konstaterer, at ovennævnte først gæl-
der for folkeskoler, som udtages til kvalitetstilsynet i 2017/18, dvs. i det 4. år efter folke-
skolereformens ikrafttræden.
36. Undervisningsministeriet oplyser endvidere, at tilsynet med skolernes planlagte timer
gennemføres som et selvstændigt tematisk tilsyn på ulovbestemt grundlag (ulovbestemt
sektortilsyn) ved siden af det lovbestemte kvalitetstilsyn i henhold til § 57 d i folkeskole-
loven. Det tematiske tilsyn med de planlagte timer, hvor skolernes indberettede planlagte
timer følges på landsbasis, er videreført siden folkeskolereformens ikrafttræden.
Det fremgår af bemærkningerne til lovforslag om ændring af folkeskoleloven, at der i mi-
nimumstimetallene ligger en forpligtelse til at gennemføre de tilbudte timer. Det fremgår
endvidere, at der føres et statsligt tilsyn med overholdelsen af minimumstimetallene.
Rigsrevisionen finder derfor, at Undervisningsministeriet over for Folketinget har forpligtet
sig til at føre et tilsyn, og at det til det formål er nødvendigt som minimum at afdække for-
skellen på de planlagte og gennemførte timer for at sikre et retvisende datagrundlag, så
udviklingen i timetallet kan monitoreres. Undervisningsministeriet oplyser, at ministeriet
hidtil – både før og efter folkeskolereformen – har opfyldt forpligtelsen til at føre tilsyn ved
at monitorere de planlagte timer. Undervisningsministeriet oplyser endvidere, at ministe-
riet havde overvejet at ændre dette til en monitorering af de gennemførte timer, men har
besluttet at fastholde den hidtidige monitorering af de planlagte timer.
Lovforslag om ændring af fol-
keskoleloven (indførelse af en
længere og mere varieret sko-
ledag) blev udmøntet i lov nr.
1640 om ændring af lov om fol-
keskolen og forskellige andre
love af 26. december 2013.
Anvendelse af timelønnede lærere
37. I de tilfælde, hvor lærere på en skole ikke har mulighed for at dække de planlagte timer
i tilstrækkeligt omfang, er der mulighed for at benytte vikarer, dvs. timelønnede. Figur 4 vi-
ser udviklingen i anvendelsen af timelønnede lærere samt timelønnede lærere med og uden
læreruddannelse.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0030.png
24
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
FIGUR 4
TIMELØNNEDE LÆRERE I FOLKESKOLEN OG SPECIALUNDERVISNINGEN MED OG UDEN
UDDANNELSE I PERIODEN 2011-2017, OMREGNET TIL FULDTIDSANSATTE
5%
4%
3%
2%
1%
0%
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2,1%
2,1%
2,2%
2,9%
3,8%
3,9%
4,3%
2.000
1.500
211
1.566
80 %
195
181
213
1.600
500
0
841
1.150
777
777
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Andel timelønnede lærere
Timelønnede lærere med uddannelse
Timelønnede lærere uden uddannelse
Note: Den stiplede linje viser, hvornår folkeskolereformen trådte i kraft. Tallene dækker kalenderår. Opgørelsen for 2017 er baseret på data for
de første 5 måneder af 2017 med en opskrivningsfaktor på 12/5. Data er afgrænset til det kommunale forhandlingsområde og omfatter
overenskomstansatte og ekstraordinært ansatte. Data er opgjort på baggrund af, om de timelønnede overenskomstmæssigt er indplace-
ret i kategorien
uddannede lærere
eller
ikke-uddannede lærere.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor.
Det fremgår af figur 4, at andelen af timelønnede lærere i folkeskolen og i specialunder-
visningstilbud har været stigende, siden folkeskolereformen trådte i kraft i 2014, og at
andelen af de timelønnede lærere uden uddannelse samtidig er vokset fra ca. 80 % i åre-
ne, før reformen trådte i kraft, til ca. 90 % i årene efter.
Tabel 4 viser den procentvise udvikling i antallet af fastansatte og timelønnede lærere.
TABEL 4
PROCENTVIS UDVIKLING I ANTALLET AF FASTANSATTE LÆRERE MFL.
OG TIMELØNNEDE LÆRERE I FOLKESKOLER OG SPECIALTILBUD I PERIO-
DERNE 2014-2017 OG 2015-2017
2014-2017
Lærere mfl.
Timelønnede lærere
÷3,0
46,7
2015-2017
÷1,9
15,8
Note: Tal for 2017 er baseret på data for de første 5 måneder af 2017 med en opskrivningsfaktor på 12/5.
Data er afgrænset til det kommunale forhandlingsområde og omfatter overenskomstområdet lærere
m.fl. i folkesk. og spec.underv. med alle typer ansættelse.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor.
89 %
1.000
182
204
197
1.725
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0031.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
25
Det fremgår af tabel 4, at antallet af timelønnede lærere i folkeskoler og specialtilbud er
steget med ca. 16 % i de seneste 2 år og med knap 47 % siden 2014, mens antallet af læ-
rere mfl. i folkeskoler og specialtilbud er faldet med knap 2 % og 3 % i de tilsvarende perio-
der.
Samtidig er det samlede antal elever i folkeskoler og specialskoler faldet med 1 % i perio-
den 2014-2016 og med 0,3 % i perioden 2015-2016. Således stiger antallet af timelønnede
i en periode, hvor både det samlede antal lærere og elever falder.
38. Som nævnt tidligere har Undervisningsministeriet ikke siden 2011 undersøgt, hvor stor
en andel af de planlagte timer der gennemføres som planlagt. Hertil kommer, at andelen
og antallet af timelønnede lærere omregnet til årsværk er fordoblet i samme periode, jf.
figur 4. Ministeriet har efterfølgende oplyst, at mange kommuner før folkeskolereformen
planlagde undervisningstimer med et så stort overskud af timer i forhold til det dagælden-
de minimum, at kommunerne som samlet gennemsnit lå over det vejledende timetal. Det
betød, at kommunerne kunne aflyse timer uden at komme i konflikt med kravene til time-
tal. Ministeriet oplyser endvidere, at idet minimumstimetallene efter folkeskolereformen
er væsentligt højere, er det langt sværere for skolerne at planlægge med flere timer, end
der forventes gennemført. Ministeriet finder på den baggrund ikke, at man kan bruge et
stigende antal vikarer som indikation på, at forskellen på planlagt og gennemført under-
visning kan være øget efter reformen. Ministeriet har dog ikke fremlagt dokumentation for,
at data om planlagte timer er mere valide nu, end før folkeskolereformen trådte i kraft. Der-
udover viser vores analyse, at andelen af timelønnede lærere ikke alene er steget siden
2011, men også steget for hvert år, siden folkeskolereformen trådte i kraft, hvilket peger
på, at skolerne har sværere ved at gennemføre de planlagte timer med de fastlønnede re-
surser.
Undervisningsministeriet har ikke fulgt op på, i hvor høj grad timelønnede/vikarer anven-
des i folkeskolerne, og om der foregår kvalificeret undervisning i timerne, der kan tælles
med til at opfylde timetalskravet. At antallet og andelen af timelønnede vikarer uden læ-
reruddannelse er steget fra årene før til årene efter, folkeskolereformen trådte i kraft, in-
dikerer, at
forskellen
på planlagt og gennemført undervisning samtidig kan være øget. De
timelønnedes uddannelse behandles i beretningens afsnit 3.2 om kompetenceløft.
En mere varieret skoledag
39. Indsatsområdet om en længere og mere varieret skoledag med mere og bedre undervis-
ning og læring omfatter flere forskellige elementer såsom understøttende undervisning,
gennemsnitligt 45 minutters daglig motion og bevægelse, ”den åbne skole”, styrket foræl-
dresamarbejde og elevinddragelse. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet i tilstræk-
kelig grad følger op på indførelsen af gennemsnitligt 45 minutters daglig motion og bevæ-
gelse ved at anvende retvisende data.
40. Med folkeskolereformen blev folkeskoleloven ændret med en række nye bestemmel-
ser om undervisningens indhold, der skal gøre skoledagen mere varieret. Det er nu i loven
fastsat, at elevernes skoledag skal indeholde gennemsnitligt 45 minutters motion og be-
vægelse, understøttende (ikke-fagopdelt) undervisning og obligatorisk lektiehjælp/faglig
fordybelse af et ikke fastsat omfang. Hertil kommer bl.a. bestemmelser om ”den åbne skole”,
der forpligter skoler til at opsøge samarbejder med det omgivende samfund og lokale orga-
nisationer, og inddrage bl.a. pædagoger mere i skoledagen.
Med lov om ændring af lov om
folkeskolen (indførelse af obli-
gatorisk lektiehjælp og faglig
fordybelse) af 26. december
2013 indføres om den mere va-
rierede skoledag bl.a.:
Ӥ 15. Undervisningstiden skal
tilrettelægges, så eleverne får
motion og bevægelse i gennem-
snitligt 45 minutter om dagen.
Stk. 2. Der skal etableres lektie-
hjælp og faglig fordybelse in-
den for undervisningstiden.”
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0032.png
26
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
41. Undervisningsministeriet følger implementeringen af en mere varieret skoledag inden
for rammerne af evaluerings- og følgeforskningsprogrammet, hvor ministeriet for perioden
2015-2019 har indgået kontrakt med VIVE, EVA, TrygFondens Børneforskningscenter, Ram-
bøll og DPU/VIA om at få udarbejdet en række rapporter om forskellige aspekter af folke-
skolereformen og den længere og mere varierede skoledag. Rapporterne baserer sig hoved-
sagligt på data indsamlet gennem spørgeskemaundersøgelser blandt et panel af elever, læ-
rere og pædagoger, skoleledere, forældre og repræsentanter for skolebestyrelser.
Undervisningsministeriet har oplyst, at ministeriet desuden løbende arbejder med ”tilbage-
løb” fra læringskonsulenternes lokale understøttende indsatser og henviser endvidere til
et forskningsprojekt på Syddansk Universitet, som inddrager objektive målinger af fysisk
aktivitet blandt folkeskoleelever. Ministeriets opfølgning har dog hidtil ikke afdækket, i hvor
høj grad målsætningen om 45 minutters daglig motion og bevægelse er indført på landets
folkeskoler.
Mulighed for at forkorte skoledagen ved brug af folkeskolelovens § 16 b
FOLKESKOLELOVENS
§ 16 B
”Kommunalbestyrelsen kan, for
så vidt angår den understøtten-
de undervisning, efter indhen-
tet udtalelse fra skolebestyrel-
sen og efter ansøgning fra sko-
lens leder godkende at fravige
reglerne om en mindste varig-
hed af undervisningstiden i
§ 14 b, stk. 1, nr. 1, og i helt sær-
lige tilfælde § 14 b, stk. 1, nr. 2
og 3, i op til 1 skoleår med hen-
blik på yderligere faglig støtte
og undervisningsdifferentiering
for bestemte klasser ved hjælp
af ekstra personale i klassen.”
42. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet i tilstrækkelig grad følger op på, hvordan
skolerne anvender muligheden for at forkorte skoledagen, herunder på hvilke klassetrin lo-
vens bestemmelse om afkortning af skoledagen anvendes.
43. Med folkeskolereformen blev en ny bestemmelse indført i folkeskoleloven – § 16 b –
som giver kommunerne mulighed for at fravige det samlede timetalskrav (men ikke time-
talskravene for den fagopdelte undervisning) ved at nedskalere den understøttende under-
visning, når dette finder sted med henblik på yderligere faglig støtte og undervisningsdif-
ferentiering i den pågældende klasse.
Skolen kan således konvertere en del af den understøttende undervisning til ekstra resur-
ser i fagundervisningen – enten som pædagogiske undervisningsassistenter eller en 2. læ-
rer i klassen. Muligheden kan ifølge loven anvendes generelt for klasser i indskolingen og
i helt særlige tilfælde for klasser på mellemtrin og udskoling. I bemærkningerne til para-
graffen i forslaget til ændringsloven indskærpes: ”For
så vidt angår elever fra og med 4. klas-
setrin skal der stilles skærpede krav til behovet for to voksne i klassen, således at der ale-
ne sker en nedskalering for disse klassetrin i helt ekstraordinære tilfælde.”
44. Undervisningsministeriet indsamler årligt oplysninger om skolernes dispensation til at
anvende § 16 b gennem skolers indberetninger af planlagt undervisning og gennem en år-
lig stikprøveundersøgelse i evaluerings- og følgeforskningsprogrammet. Vores undersøgel-
se viser, at omfanget af § 16 b-dispensationer varierer betydeligt på tværs af skoler og
kommuner. Tal for seneste skoleår viser dog en markant stigning på tværs af kommuner, så
næsten hver 3. folkeskole afkortede skoledagen på mindst ét klassetrin i skoleåret 2016/17.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0033.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
27
45. Figur 5 viser, på hvilke klassetrin § 16 b anvendes.
FIGUR 5
ANDEL KLASSETRIN MED DISPENSATION TIL AT ANVENDE § 16 B I MINDST ÉN KLASSE PÅ DET
PÅGÆLDENDE KLASSETRIN
INDSKOLING
25%
MELLEMTRIN
UDSKOLING
20%
15%
10%
5%
0%
0. kl.
1. kl.
2. kl.
3. kl.
4. kl.
5. kl.
6. kl.
7. kl.
8. kl.
9. kl.
2014/15
2015/16
2016/17
Note: Undervisningsministeriet har ikke indsamlet data om § 16 b-anvendelsen på 0. klassetrin i 2014/15. Opgørelsen omfatter folkeskoler og
fuldt årgangsdelte normalklasser. Godkendelse til brug af § 16 b gives til et helt klassetrin (som kan bestå af flere klasser/hold) for ét år
ad gangen.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Styrelsen for It og Læring.
Det fremgår af figur 5, at andelen af klassetrin med dispensation er steget markant i det
seneste skoleår. Det fremgår endvidere, at andelen af klassetrin, som anvender paragraf-
fen til at afkorte skoledagen, udgjorde ca. 14 % i indskolingen, ca. 20 % på mellemtrinnet
og ca. 25 % i udskolingen i skoleåret 2016/17 ud af alle indberettede klassetrin.
46. Undervisningsministeriet har i løbet af de seneste 3 år bedt Epinion om at undersøge
skoledagens længde og tilrettelæggelse i kommuner/skoler, herunder anvendelsen af
§ 16 b. Den seneste rapport fra Epinion fra september 2017 beskriver, hvor og hvordan
§ 16 b anvendes i skoleåret 2017/18, og viser, at andelen af skoler, som afkorter skoleda-
gen ved brug af § 16 b i mindst én klasse på et klassetrin, stiger til ca. 43 %. Ud af disse sko-
ler afkorter mellem 68 % og 80 % skoledagen på mellemtrinnet og i udskolingen. Tenden-
sen med den udbredte anvendelse af § 16 b i klasser på mellemtrinnet og i udskolingen var
allerede identificeret i Epinions rapport fra 2016.
Både Undervisningsministeriets egen indsamling af data og Epinions rapport viser således,
at § 16 b hovedsagligt anvendes til at afkorte skoledagen på mellemtrinnet og i udskolin-
gen, hvilket umiddelbart ikke er i overensstemmelse med bestemmelsen om, at afkortnin-
gen af skoledagen på disse klassetrin kun kan ske i helt ekstraordinære tilfælde.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0034.png
28
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
47. Undervisningsministeriet oplyser, at ministeriet som del af det fremtidige kvalitets-
tilsyn har overvejet at undersøge lovligheden af, at skoler anvender § 16 b for hele udsko-
lingen. Ministeriet har dog stadig 3 år efter folkeskolereformens ikrafttræden ikke under-
søgt, om kommuners/skolers anvendelse af § 16 b er i overensstemmelse med bestemmel-
sen om, at afkortningen af skoledagen på disse klassetrin kun bør ske i helt ekstraordinæ-
re tilfælde. Ministeriet oplyser efterfølgende, at det aktuelt overvejes, hvordan ministeri-
et vil reagere på denne viden.
Rigsrevisionen konstaterer, at Undervisningsministeriet ikke har fulgt op på, om den ud-
bredte fravigelse fra den længere skoledag har indflydelse på andre reformelementer og
dermed påvirker, om reformens nationale mål opnås.
RESULTATER
Undervisningsministeriet vurderer i sine afrapporteringer om status på den længere sko-
ledag, at indsatsområdet er implementeret. Skolernes årlige indberetninger af
planlagte
timetal udgør grundlaget for denne opfølgning. Vores analyse indikerer, at disse indberet-
ninger ikke giver et retvisende billede af den gennemførte undervisning på skolerne. Mini-
steriet har desuden oplyst, at data om planlagte timer erfaringsmæssigt kan være fejlbe-
hæftede. Samtidig fastholder ministeriet, at skolernes indberettede timetal giver et til-
strækkeligt grundlag for at give et retvisende billede af skolernes gennemsnitlige planlag-
te timetal.
Undervisningsministeriets statusredegørelser for folkeskolens udvikling, der alene anven-
der
planlagt
undervisningstid som mål for den
gennemførte
undervisning på folkeskolerne,
må derfor vise en overvurderet status på den
gennemførte
undervisnings varighed. Da læ-
rerfravær og antallet af timelønnede vikarer er steget, fra årene før til årene efter folkesko-
lereformen trådte i kraft, er der indikation på, at
forskellen
mellem planlagt og gennemført
undervisning samtidig kan være øget. Ministeriet har ikke siden 2011 undersøgt, hvor man-
ge undervisningstimer der gennemføres efter planen, hvor mange der dækkes af kvalifice-
rede vikarer, og hvor mange der aflyses. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en retvisen-
de opfølgning på implementeringen af den længere skoledag kræver valide tal for den gen-
nemførte undervisning og forudsætter derfor, at ministeriet søger at afdække forskellen
mellem planlagt og gennemført undervisning på folkeskolerne.
Undervisningsministeriet følger indsatsområdet om en mere varieret skoledag gennem
evaluerings- og følgeforskningsprogrammet og læringskonsulenternes erfaringer. Vi vur-
derer, at Undervisningsministeriet på baggrund af den hidtidige opfølgning ikke har til-
strækkelig viden om, i hvilket omfang skolerne har implementeret gennemsnitligt 45 mi-
nutters daglig motion og bevægelse.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0035.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
29
Undervisningsministeriet har information om, hvilke skoler og klassetrin der forkorter sko-
ledagen med henvisning til folkeskolelovens § 16 b, både gennem skolernes indberetnin-
ger til STIL og gennem undersøgelser fra Epinion. Tallene viser, at den nuværende kommu-
nale praksis for dispensationer ikke er i overensstemmelse med lovens bestemmelse, idet
skoledagen ikke
i helt særlige tilfælde,
men i overvejende grad forkortes på mellemtrin-
net og i udskolingen. Undervisningsministeriet har ikke reageret på denne viden, men op-
lyser efterfølgende, at det aktuelt overvejes, hvordan ministeriet vil reagere.
3.2. ET KOMPETENCELØFT AF LÆRERE, PÆDAGOGER
OG SKOLELEDERE
Dette afsnit omhandler folke-
48. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet i tilstrækkelig grad følger op på indsats-
området om et kompetenceløft af lærere, pædagoger og skoleledere.
skolereformens indsatsområde
2:
1. En længere og mere varieret
Fuld kompetencedækning
49. Vi har undersøgt, om ministeriet følger op på læreres, pædagogers og skolelederes kom-
petencer ved hjælp af retvisende indikatorer.
Kompetenceløftet af lærere, pædagoger og ledere i folkeskolen udmøntes bl.a. ved hjælp
af midler på finansloven frem til 2020. Tabel 5 viser det hidtidige forbrug og midler til frem-
tidigt forbrug.
skoledag med mere og bed-
re undervisning og læring.
2. Et kompetenceløft af læ-
rere, pædagoger og skole-
ledere.
3. Få klare mål og regelforenk-
linger.
TABEL 5
FINANSLOVSBEVILLINGER TIL KOMPETENCELØFT I PERIODEN 2014-2020
(Mio. kr.)
Finanslovens underkonto 20.29.11.
Fagligt løft af folkeskolen
20.29.11.10. Kompetenceudvikling af
skoleledere og forvaltning
20.29.11.20. Kompetenceudvikling af
lærere og pædagoger
R2014
R2015
R2016
F2017
B2018
B2019
B2020
I alt
40
64,1
0,3
129,6
÷0,4
127,8
0
126,2
0
125,3
0
122,8
0
120,4
39,9
816,2
Note: Kompetenceudvikling af skoleledere og forvaltningschefer blev støttet med 17,2 mio. kr. i 2013, så det samlede forbrug 2013-2016 var
57,1 mio. kr. Bevillingen er ophørt med udgangen af 2015. 2014-2016 er regnskabstal, og 2017-2020 er budgettal.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Finanslov for finansåret 2017.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0036.png
30
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
Undervisningsministeriet oply-
ser, at de midler til et kompeten-
celøft af lærere, pædagoger og
ledere, som er afsat på finans-
loven, udgør et økonomisk sup-
plement til den varige kommu-
nale efteruddannelsesindsats
og blev afsat i en midlertidig
periode for at understøtte kom-
munerne med at nå målsætnin-
gen om fuld kompetencedæk-
ning.
Som det fremgår af tabel 5, er finanslovsbevillingen til et kompetenceløft af skoleledere og
forvaltning ophørt med udgangen af 2015. Bevillingen knyttet til kompetenceudvikling af
lærere og pædagoger løber frem til 2020, og til og med 2016 var 39 % af de afsatte midler
blevet forbrugt.
50. Det fremgår af folkeskolelovens § 40, at det er kommunalbestyrelsens opgave at sik-
re, at fagundervisningen i folkeskolen varetages af undervisere med de påkrævede kom-
petencer. Det er imidlertid Undervisningsministeriet, som følger fremdriften inden for det-
te indsatsområde med henblik på at stille et grundlag til rådighed for dialog mellem rege-
ringen og KL.
Undervisningsministeriet følger kompetenceløftet gennem flere forskellige kilder:
årlige opgørelser på baggrund af data fra skolernes administrative it-systemer om de
ansatte læreres kompetencer (kompetencedækningen)
kommunernes opgørelser af anvendelsen af midlerne til efteruddannelse, der indberet-
tes særskilt til Undervisningsministeriet
evaluerings- og følgeforskningsprogrammet.
FOLKESKOLELOVENS
§ 40, STK. 7
”Kommunalbestyrelsen skal
sikre, at lærerne i kommunens
skolevæsen har undervisnings-
kompetence fra læreruddan-
nelsen eller tilsvarende faglig
kompetence i de fag, som de
underviser i (kompetencedæk-
ning). Kommunalbestyrelsen
kan i helt særlige tilfælde med
godkendelse af undervisnings-
ministeren beslutte at fravige
kravet om undervisningskom-
petence i 1. pkt.”
Desuden drøfter Undervisningsministeriet løbende professionshøjskolernes efter- og vide-
reuddannelsesudbud målrettet kompetenceløft af lærere og pædagoger i folkeskolen i regi
af Partnerskab om kompetenceudvikling af lærere og pædagoger i folkeskolen (Undervis-
ningsministeriet, Uddannelses- og Forskningsministeriet, KL, Danske Professionshøjskoler
og Skolelederforeningen). Ministeriet er desuden i løbende dialog med KL om kompetence-
dækningen i forbindelse med de årlige forhandlinger om kommunernes økonomi.
Med
Aftale om kommunernes økonomi for 2014
aftalte den daværende regering og KL et
mål om fuld (defineret som 95 %) kompetencedækning i folkeskolens fagopdelte undervis-
ning i 2020. Dette skulle nås gennem 2 delmål – 85 % dækning i 2016 og 90 % dækning i
2018.
51. Undervisningsministeriet opgør kompetencedækning i folkeskolen på baggrund af år-
lige indberetninger af, hvilke lærere skolerne
planlægger
skal undervise i de forskellige fag,
og hvilke fag disse lærere har kompetencer til at undervise i.
Ministeriet har på baggrund af indberetninger af planlagt undervisning fra skolerne opgjort,
at delmålet om 85 % kompetencedækning i 2016 blev indfriet, hvilket figur 6 viser.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0037.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
31
UNDERVISNINGSMINI-
FIGUR 6
STERIETS OPGØRELSE
AF KOMPETENCEDÆK-
NINGEN I FAGUNDER-
VISNINGEN
Målet for kompetencedækning
er baseret på en opgørelse af
andelen af undervisningstiden,
95
1)
90
1)
83,2
85,1 (85
1)
)
ANDEL PLANLAGTE UNDERVISNINGSTIMER MED KOMPETENCEDÆK-
NING I PERIODEN 2012/13 - 2016/17 SAMT DELMÅL OM KOMPETENCE-
DÆKNING FREM TIL 2020/21
100
95
90
85
80
75
70
2012/13 2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 2018/19 2019/20 2020/21
79,6
80,4
81,6
der varetages af undervisere
med
undervisningskompeten-
ce,
hvilket betyder, at undervi-
seren har haft det pågældende
fag som linjefag på læreruddan-
nelsen, og af undervisere med
kompetencer svarende til un-
dervisningskompetence
(en til-
svarende faglig kompetence),
hvilket betyder, at undervise-
ren fx har en efteruddannelse,
videreuddannelse, kompeten-
cegivende uddannelse eller et
længerevarende kursusforløb,
der vurderes at give kompeten-
cer svarende til undervisnings-
kompetence.
Skolens leder må foretage et
skøn i forbindelse med vurde-
ring af sidstnævnte.
1)
Det delmål for kompetencedækning, som fremgår af
Aftale om kommunernes økonomi for 2014.
Note: Den stiplede linje viser, hvornår folkeskolereformen trådte i kraft.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriets datavarehus.
Det fremgår af figur 6, at kompetencedækningen ifølge Undervisningsministeriets tal skal
stige med ca. 2,5 % årligt for at nå 95 % kompetencedækning i 2020.
Undervisningsministeriets kompetencedækningsstatistik viser som nævnt kompetence-
dækning i den planlagte fagundervisning, mens den samlede undervisningstid udgøres af
fagopdelt undervisning, understøttende undervisning og pauser. Ministeriets opgørelse vi-
ser således ikke kompetencedækningen i den
gennemførte
fagundervisning eller i planlagt
eller gennemført understøttende undervisning.
Uddannelsesniveau blandt lærere, som har gennemført undervisning
52. Vi har undersøgt uddannelsesniveauet blandt de personer, som har gennemført under-
visningen på folkeskolerne, herunder timelønnede lærere.
53. Vi har på baggrund af data fra Danmarks Statistik undersøgt uddannelsesniveauet
blandt alle de personer, som fik udbetalt løn knyttet til en lærerfunktion på en folkeskole
i skoleårene 2012/13 - 2015/16 (hvilket er det seneste skoleår, der foreligger data for ved
afslutningen af vores undersøgelse). Figur 7 viser disse personers uddannelsesniveau.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0038.png
32
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
FIGUR 7
LÆRERES UDDANNELSESBAGGRUND I FOLKESKOLEN I PERIODEN 2012/13 - 2015/16
100%
14,4%
15,4%
17,8%
18,7%
9%
21%
10%
80%
60%
40%
20%
0%
1,1%
1,1%
1,3%
1,4%
84,5%
83,5%
80,9%
79,9%
16%
42%
3%
2012/13
2013/14
2014/15
2015/2016
Pædagoger, MVU
Folkeskolelærere, MVU
Andre uddannelser
Grundskole og forberedende uddannelser
Erhvervsfaglige praktik- og hovedforløb
Almengymnasiale og erhvervsgymnasiale uddannelser
Korte videregående uddannelser
Mellemlange videregående uddannelser, inkl. bachelor
Lange videregående uddannelser, inkl. forskeruddannelser
Note: Den stiplede linje viser, hvornår folkeskolereformen trådte i kraft. Opgørelsen baserer sig på den samlede population af lønmodtagere med
arbejdsfunktionen
lærer,
som har fået udbetalt løn fra en folkeskole i perioden, både fuldtids-, deltids- og timelønnede. Opgørelsen viser
ikke, om der er tale om personale, som er fastansat på skolen (og derfor med høj sandsynlighed indgår i planlægningen af undervisningen
og dermed i Undervisningsministeriets opfølgning), eller om der er tale om vikarer.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statistik.
Det fremgår af figur 7, at andelen af personer, der har en læreruddannelse og er ansat i læ-
rerstillinger har været faldende og var under 80 % i skoleåret 2015/16. Den samlede andel
af personer med andre uddannelser end folkeskolelærer og pædagog, som har varetaget
en lærerfunktion, har været stigende i perioden 2012/13 - 2015/16 og udgjorde knap 19 %
i skoleåret 2015/16, dvs. knap hver 5. lærer. Af figuren til højre ses, at over 60 % af disse
personer havde en højeste fuldførte uddannelse på niveau med en studentereksamen og/el-
ler erhvervsfaglige praktik- og hovedforløb eller lavere.
Vores undersøgelse viser desuden, at andelen af det samlede antal aflønnede lærere med
en registreret højeste fuldførte uddannelse svarende til studentereksamen og/eller er-
hvervsfaglige praktik- og hovedforløb har været stigende fra 8,4 % i 2012/13 til 11,3 % i
2015/16. Dvs. at ca. hver 10. lærer i skoleåret 2015/16 højst havde fuldført en ungdoms-
uddannelse.
54. Når Undervisningsministeriet følger udviklingen i skolernes kompetencedækning, er det
baseret på indberetninger af undervisere med
undervisningskompetence
(tidligere linjefag)
eller det, skolelederne har skønnet er
tilsvarende kompetencer.
Det er i sagens natur ikke
muligt ved hjælp af de statistiske registre over højeste fuldførte uddannelse at vise
tilsva-
rende kompetencer.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0039.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
33
Registerdata kan ikke detaljeret belyse de opgaver, som personerne varetager på den en-
kelte folkeskole, og derfor kan der i opgørelsen være personer, som indgår i varetagelsen
af den understøttende undervisning på skolerne. Kvalifikationskravene til at varetage un-
derstøttende undervisning adskiller sig fra de krav, som gælder for at varetage den fag-
delte undervisning. Udviklingen siden folkeskolereformens ikrafttræden peger dog på, at
stadig flere personer, som indgår i gennemførelsen af skoledagen, har en højeste fuldfør-
te uddannelse svarende til en studentereksamen og/eller erhvervsfaglige praktik- og ho-
vedforløb.
Undervisningsministeriet har som nævnt ikke oplysninger om gennemført undervisning. Vo-
res analyser baserer sig derfor på alternative kilder. Samlet set indikerer vores undersøgel-
se, at kompetencedækningen i den gennemførte undervisning ikke svarer til de opgørelser
af lærernes kompetencer i planlagt undervisning, som ministeriet anvender til at følge ind-
satsområdet.
Uddannelsesniveau blandt timelønnede vikarer, som har gennemført undervisningen
55. Vi har på baggrund af data fra Danmarks Statistik undersøgt de timelønnede læreres
uddannelsesniveau. Undersøgelsen viser, at det samlede antal og andelen af personer i ti-
melønnede lærerjob i folkeskolerne er steget, siden folkeskolereformens ikrafttræden. I
det første år efter reformen trådte i kraft (2014/15), havde 79 % eller knap 4 ud af 5 af de
timelønnede lærere som højeste fuldførte uddannelse studentereksamen, erhvervsfagli-
ge praktik- og hovedforløb, forberedende uddannelser eller ingen registreret uddannelse.
Vi vurderer derfor, at langt den overvejende del af de timelønnede vikarer ikke opfylder de
kvalifikationskrav, der stilles til lærere og pædagoger i folkeskolen.
Som nævnt er det ikke muligt på baggrund af disse data at opgøre, hvilke opgaver vikarer-
ne varetager, herunder i hvilket omfang det er fagopdelt eller understøttende undervisning,
de varetager.
56. Folkeskolernes praksis med at anvende vikarer uden undervisningskompetence eller
tilsvarende kompetencer førte i 2015 til, at Undervisningsministeriet modtog en henstil-
ling fra Ombudsmanden om manglende hjemmel i loven til den eksisterende vikarpraksis.
I 2017 blev folkeskoleloven derfor ændret (med lov nr. 192 af 27/02/17, § 30 c), så det frem-
går, at der i helt særlige tilfælde kan ansættes vikarer, der ikke opfylder kvalifikationskra-
vene. Ministeriet oplyser, at regelændringen ikke påvirker, i hvilket omfang der kan bruges
vikarer uden lærer- eller pædagoguddannelse, idet der ikke er tale om ændring af en gæl-
dende retstilstand, men en lovfæstning af en gældende praksis. Ministeriet har efterføl-
gende oplyst, at der er udarbejdet forslag til, hvordan der skal ske en opfølgning på brugen
af vikarer, herunder om de opfylder kvalifikationskravene. Ministeriet oplyser endvidere,
at undervisningsministeren er i dialog med folkeskoleforligskredsen i forhold til den ende-
lige model for opfølgningen.
57. Som nævnt i afsnit 3.1 indgår timelønnede lærere i stigende omfang i den gennemfør-
te undervisning på skolerne. Vi finder, at det er rimeligt at antage, at vikarer kun i begræn-
set omfang indgår i skolernes indberetninger om, hvilke lærere der er knyttet til den
plan-
lagte
undervisning. Planlægningen kan nemlig kun tage højde for forudset fravær i forbin-
delse med fx efteruddannelse eller barsel.
Oplysningen om aflønningsform,
dvs. om en person er fast- eller
tidslønnet, fandtes på undersø-
gelsestidspunktet (efteråret
2017) frem til og med 2015 i
Danmarks Statistik.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0040.png
34
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
Kompetencedækning i folkeskolernes normal- og specialklasser
Af vejledningen om folkeskolens
specialundervisning og anden
specialpædagogisk bistand
fremgår:
”Målsætningen om fuld kompe-
tencedækning i folkeskolelo-
vens § 40, stk. 7, gælder også
for specialskoler […].
For specialskoler og special-
klasserækker må målsætningen
ses i lyset af, at der også er be-
hov for specialpædagogiske
kompetencer og en vis begræn-
sning i, hvor mange forskellige
lærere og andet undervisende
personale eleverne kan rumme”.
58. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriets afdækning af kompetencer blandt læ-
rere er dækkende for den undervisning, som alle elever i de danske folkeskoler modtager.
59. Undervisningsministeriet afrapporterer status på kompetencedækning og delmål for
kompetencedækning i den årlige statusredegørelse på baggrund af oplysninger om folke-
skolers normalklasser. Imidlertid fremgår det af ministeriets vejledning om folkeskolens
specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand, at folkeskolereformens målsæt-
ning om fuld kompetencedækning også gælder specialklasser. Ca. 3 % af folkeskolens ele-
ver undervises i specialklasser.
Målsætningen for kompetenceløftet i folkeskolen skal medvirke til, at alle elever, herunder
specialklasseelever, skal blive så dygtige, som de kan. Imidlertid fremgår det ikke af del-
målene eller af Undervisningsministeriets statusredegørelser, hvordan kompetencedæk-
ningen i specialklasserne er eller har udviklet sig.
Kompetenceløftet af lærere, pædagoger og ledere i følgeforskningen
60. Vi har undersøgt, om resultaterne af Undervisningsministeriets øvrige opfølgning på
indsatsområdet om et kompetenceløft af lærere, pædagoger og skoleledere stemmer over-
ens med resultaterne af ministeriets egne dataindsamlinger på området.
61. Undervisningsministeriet har bedt SFI og KORA (nu VIVE) om at følge kompetenceud-
viklingen i folkeskolen, hvilket har resulteret i flere analyse- og kortlægningsrapporter. Da
VIVE inddrager spørgeskemadata fra 2011 er det muligt at følge skoleledernes vurdering
af lærernes kvalifikationer fra før til efter, folkeskolereformen trådte i kraft. VIVEs rapport
beskriver, at 12 % af skolelederne i 2017 angav, at mangel på kvalificerede lærere i meget
høj eller temmelig høj grad er hæmmende for at kunne levere en optimal undervisning. Den
tilsvarende andel var kun 2 % i 2011. Ministeriet har oplyst, at når skolelederne oplever, at
mangel på lærere er hæmmende for at kunne levere en optimal undervisning, er det bl.a.
et udtryk for, at folkeskolereformens målsætning om kompetencedækning stiller krav til
fagfordelingen. Rigsrevisionen finder, at den høje andel af skoleledere, som angiver man-
gel på kvalificerede lærere som hæmmende for at levere en optimal undervisning, er en in-
dikation på, at skolerne har svært ved at kompetencedække undervisningen, uanset om
skoleledernes vurdering alene omhandler fagundervisningen eller undervisningen i folke-
skolerne generelt.
62. Undervisningsministeriet får viden om lederes kompetenceløft, bl.a. gennem status på
de afsatte midler til kompetenceløft. Bevillingen til kompetenceudvikling af skoleledere
og forvaltningschefer ophørte med udgangen af 2015, jf. tabel 5. På daværende tidspunkt
var det samlede forbrug på posten 57,1 mio. kr. (anvendt i perioden 2013-2016). Herudover
følges skoleledernes kompetenceløft gennem følgeforskningens årlige spørgeskemaunder-
søgelse til skoleledelserne, som afdækker ledernes efteruddannelse. Den seneste rapport
fra 2017 viser, at 85 % af skolelederne har gennemført eller er i gang med at gennemføre
en diplom- eller masteruddannelse i ledelse, og at 93 % af skoleledere har deltaget i korte-
re uddannelsesforløb. Desuden fremgår det, at 69 % af lederne føler sig fagligt rustet til at
implementere folkeskolereformens elementer, hvilket er en stigning på 5 % sammenlignet
med 2016.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0041.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
35
Ministeriet følger ikke særskilt op på kompetenceløftet af pædagoger, da hverken lovgiv-
ningen eller aftalerne om kommunernes økonomi indeholder målsætninger for kompeten-
ceudviklingen blandt pædagoger.
Rigsrevisionen finder, at opfølgningen på kompetenceløftet af pædagoger med undervis-
ningsrelaterede opgaver i folkeskolen med fordel kan indgå i Undervisningsministeriets
overvejelser om, hvordan målet om fuld kompetencedækning for folkeskolen skal følges
fremadrettet. Dette skyldes, at antallet af denne personalegruppe er femdoblet siden sko-
leåret 2009/10 og steget med ca. 150 % fra skoleåret 2013/14 til 2014/15, i forbindelse
med at folkeskolereformen trådte i kraft.
RESULTATER
Undervisningsministeriet følger op på folkeskolereformens kompetenceløft af lærere gen-
nem opgørelser af kompetencedækningen i den fagopdelte undervisning baseret på sko-
lernes indberetninger af undervisningsresurser i den
planlagte
undervisning. Ministeriet
har opgjort, at delmålet om 85 % kompetencedækning i 2016 var indfriet rettidigt. Mini-
steriet har dog ikke opgjort kompetencedækningen i den
gennemførte
undervisning.
Vores analyse af registerdata indikerer, at en voksende del af det personale, der gennem-
fører undervisningen, ikke opfylder folkeskolelovens kvalifikationskrav. Vores undersøgel-
se viser videre, at knap hver 5. af de lærere, som har gennemført undervisningen, ikke er
læreruddannet. En del af personalet uden læreruddannelse kan dog være vurderet til at
have tilsvarende kompetencer af skolelederen og/eller varetage opgaver knyttet til under-
støttende undervisning. Der findes ikke data til særskilt at belyse kompetencedækning i
henholdsvis gennemført fagundervisning og gennemført understøttende undervisning i fol-
keskolerne.
Vores analyse af registerdata viser videre, at timelønnede lærere i stigende omfang ind-
går i den gennemførte undervisning. Disse lærere kan kun i begrænset omfang indgå i sko-
lernes indberetning af planlagt undervisning og dermed i Undervisningsministeriets data-
grundlag for kompetencedækningsopgørelsen. Vores analyse viser, at knap 4 ud af 5 time-
lønnede lærere kun har en højeste fuldførte uddannelse svarende til studentereksamen el-
ler lavere. Vi vurderer derfor, at de ikke opfylder de kvalifikationskrav, der stilles til lære-
re og pædagoger i folkeskolen. Når denne gruppe lærere ikke indgår i ministeriets opgørel-
se, kan ministeriet derfor overvurdere den reelle kompetencedækning i den gennemførte
undervisning. Dette skal ses i sammenhæng med, at ministeriets kompetencedæknings-
statistik kun omfatter fagundervisningen, hvor det må antages at være endnu sværere for
skolerne med kort varsel at finde vikardækning med netop de kompetencer, der svarer til
de planlagte fagtimer.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0042.png
36
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
Undervisningsministeriets opfølgning på kompetencedækningen på baggrund af data om
planlagt
undervisning viser stigende kompetencedækning siden skoleåret 2012/13, mens
rapporter fra følgeforskningen peger på en anden udvikling i forhold til skoleledernes vur-
dering af mulighederne for at kompetencedække undervisningen i folkeskolerne. Sidst-
nævnte peger i samme retning som Rigsrevisionens analyse af data om personer, som har
gennemført
undervisningen, der viser, at andelen af personer uden fornødne kompetencer
til at undervise i folkeskolen har været stigende siden 2012/13.
Samlet set finder Rigsrevisionen, at Rigsrevisionens analyse giver tilstrækkelige indikatio-
ner på, at Undervisningsministeriet overvurderer kompetencedækningen.
3.3.
Dette afsnit omhandler folke-
skolereformens indsatsområde
3:
1. En længere og mere varieret
skoledag med mere og bed-
re undervisning og læring.
2. Et kompetenceløft af lærere,
pædagoger og skoleledere.
3. Få klare mål og regelfor-
enklinger.
FÅ KLARE MÅL OG REGELFORENKLINGER
63. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet i tilstrækkelig grad følger op på imple-
menteringen af indsatsområdet få klare mål og regelforenklinger, dvs. reformens resultat-
mål om elevernes faglige resultater og trivsel og Fælles Mål, som er bindende nationale mål
for, hvad eleverne skal lære i skolens fag og emner.
64. Folkeskolereformen fastlagde 3 nationale mål for folkeskolen, der er operationaliseret
i 4 resultatmål, jf. tabel 6.
TABEL 6
REFORMENS NATIONALE MÅL OG RESULTATMÅL
Overordnede nationale mål
1. Folkeskolen skal udfordre alle elever,
så de bliver så dygtige, de kan.
Resultatmål
1.1. Mindst 80 % af eleverne skal være go-
de til at læse og regne i de nationale
test.
1.2. Andelen af de allerdygtigste elever i
dansk og matematik skal stige år for år.
2. Folkeskolen skal mindske betydningen
af social baggrund i forhold til faglige
resultater.
2.1. Andelen af elever med dårlige resulta-
ter i de nationale test for læsning og
matematik uanset social baggrund skal
reduceres år for år.
3.1. Elevernes trivsel skal øges.
3
Tilliden til og trivslen i folkeskolen skal
styrkes bl.a. gennem respekt for profes-
sionel viden og praksis.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af
Aftale om et fagligt løft af folkeskolen.
Det fremgår af tabel 6, at de første 2 nationale mål tager udgangspunkt i elevernes fag-
lige resultater, mens det sidste nationale mål omhandler elevernes trivsel. 2 ud af de 4
resultatmål, som er knyttet til de nationale mål, baserer sig på årlige udviklinger. Resul-
tatmål 1.1. og 3.1. er formuleret uden sluttidspunkt.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0043.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
37
Opfølgningen på de 2 første nationale mål skal tage udgangspunkt i opgørelser baseret på
resultaterne i de nationale tests i dansk, læsning og i matematik, mens det 3. mål følges i
en national trivselsmåling. Undervisningsministeriet har ansvaret for, at der følges op på
målene.
Opfølgning på de faglige resultatmål
65. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet i tilstrækkelig grad følger op på de fag-
lige resultatmål, som er knyttet op på tilbagemeldinger på de nationale tests.
Opfølgning på faglige resultatmål gennem kriteriebaserede tilbagemeldinger på nationale
tests
66. De nationale tests er gennemført årligt siden 2010 og omfatter 10 obligatoriske tests
i 6 forskellige fag. I dansk, læsning, gennemføres testen i 2., 4., 6. og 8. klasse. I matematik
gennemføres testen i 3. og 6. klasse (og fra skoleåret 2017/18 indføres desuden en obliga-
torisk test i matematik i 8. klasse). Indtil skoleåret 2014/15 blev testresultaterne kun op-
gjort
normbaseret,
dvs. på en relativ skala (1-100), hvor hver elevs resultat sammenholdes
med den samlede elevfordeling i 2010.
Efter folkeskolereformen er testresultaterne i dansk og matematik både opgjort normba-
seret og
kriteriebaseret,
dvs. på en absolut skala, hvor resultaterne vurderes ud fra, hvad
der kendetegner gode og mindre gode faglige præstationer i testen. Undervisningsministe-
riet bruger de kriteriebaserede testresultater som grundlag for at følge reformens faglige
resultatmål, som er beskrevet i tabel 7.
De 3 profilområder i dansk, læs-
ning, er sprogforståelse, afkod-
ning og tekstforståelse.
De 3 profilområder i matematik
er tal og algebra, geometri, samt
statistik og sandsynlighed.
TABEL 7
SAMMENHÆNGEN MELLEM KRITERIEBASERET TESTRESULTAT I DANSK, LÆSNING
OG I MATEMATIK OG FAGLIGE RESULTATMÅL
Kriteriebaseret 6-trinsskala
Fremragende præstation
Rigtig god præstation
God præstation
Jævn præstation
Mangelfuld præstation
Ikke tilstrækkelig præstation
2.1. Andelen af elever med dårlige resultater uanset social baggrund skal reduceres
år for år.
Folkeskolens resultatmål
1.2. Andelen af de allerdygtigste elever
skal stige år for år.
1.1. Mindst 80 % af eleverne skal være
gode til at læse og regne.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.
Undervisningsministeriet har indført den nye kriteriebaserede beregning af testresultater
inden for rammerne af det eksisterende adaptive og selvrettende testsystem. Hver test
dækker 3 udvalgte områder inden for faget, de såkaldte profilområder. Ændringen består
i, at det for hvert profilområde i dansk, læsning og i matematik ud fra en faglig vurdering
er fastlagt, hvordan elevens resultater (estimerede testscore) oversættes til 6-trinsskala-
en, jf. tabel 7.
ADAPTIV TEST
I adaptive tests afhænger svær-
hedsgraden af den følgende op-
gave af, om der er svaret korrekt
på den foregående opgave.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0044.png
38
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
De kriteriebaserede tilbagemeldinger blev indført samtidig med folkeskolereformen. Under-
visningsministeriet har genberegnet de historiske testresultater, hvorved der findes en
tidsserie af data med kriteriebaserede resultater i dansk, læsning og i matematik for pe-
rioden 2011/12 - 2016/17. Ministeriet oplyser, at disse genberegnede testresultater er ba-
seret på en revideret opgavebank, hvor opgaver er taget ud, og tilbageværende opgavers
sværhedsgrad er genberegnet. De genberegnede elevforløb kan derfor være baseret på for-
løb med én eller flere slettede opgaver, og sammenligninger over tid skal derfor tages med
forbehold.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0045.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
39
Figur 8 viser resultaterne inden for de 3 resultatmål, som baserer sig på de nationale tests.
FIGUR 8
TESTRESULTATER KNYTTET TIL FOLKESKOLEREFORMENS RESULTATMÅL
I PERIODEN 2011/12 - 2016/17
Resultatmål 1.1 – mindst 80 % af eleverne skal være gode til at læse og regne
80%
78%
76%
74%
72%
70%
68%
66%
64%
62%
60%
2011/12
2012/13
2013/14
2014/15
2015/16
2016/17
Resultatmål 1.2 – andelen af de allerdygtigste elever skal stige år for år
20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
2011/12
2012/13
2013/14
2014/15
2015/16
2016/17
Resultatmål 2.1 – andelen af elever med dårlige resultater uanset social baggrund
skal reduceres år for år
20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
2011/12
2012/13
2013/14
2014/15
2015/16
2016/17
Dansk, læsning – 2. kl.
Dansk, læsning – 4. kl.
Dansk, læsning – 6. kl.
Dansk, læsning – 8. kl.
Matematik – 3. kl.
Matematik – 6. kl.
Note: Den stiplede linje viser, hvornår folkeskolereformen med resultatmålene trådte i kraft.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0046.png
40
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
Det fremgår af figur 8, at de faglige resultatmål samlet set er indfriet i begrænset omfang.
For skoleåret 2016/17 har Undervisningsministeriet opgjort, at målet om, at mindst 80 %
elever skal være gode til at læse og regne, næsten er indfriet for 8. klasses elever i dansk
(78 %) og 3. klasses elever i matematik (77 %). Målet om, at andelen af de allerdygtigste
elever skal stige år for år, er indfriet i dansk, læsning, for elever i 4. og 8. klasse og i mate-
matik for elever i 3. klasse. Samtidig var andelen af elever med dårlige resultater faldende
sammenlignet med året før, når man ser på resultater i matematik i 3. klasse. Målene var
ikke indfriet for de resterende klassetrin.
Som nævnt oplyser Undervisningsministeriet, at de viste tidsforløb i figur 8 dækker over
flere databrud og derfor kun med forsigtighed kan anvendes til analyser. Samtidig har mi-
nisteriet fravalgt at vise disse resultater i de årlige statusredegørelser, som udelukkende
viser udviklingen i årene fra folkeskolereformens ikrafttræden og frem.
Opfølgning på faglige resultater gennem normbaserede tilbagemeldinger på nationale tests
67. Folkeskolereformens resultatmål er knyttet op på de kriteriebaserede tests. Dog offent-
liggør Undervisningsministeriet stadigvæk landsgennemsnittet for de normbaserede test-
resultater i dansk, læsning og i matematik (og de øvrige testfag) årligt. Dette kaldes den
nationale præstationsprofil. På grund af ændringer i opgavebanken er det ikke muligt at
sammenlige resultaterne før reformen med resultaterne efter reformen.
Undervisningsministeriet oplyser, at ministeriet har gennemført fagligt nødvendige æn-
dringer i testenes indhold, hvilket har besværliggjort muligheden for at opgøre, om udvik-
lingen i det faglige niveau efter reformen er et udtryk for en fortsat eller ændret tendens
sammenlignet med årene før reformen. Det er i dag derfor kun muligt at vurdere udviklin-
gen i testresultaterne fra 2015 og frem.
Figur 9 viser den samlede vurdering af testresultater fra nationale tests i dansk, læsning
og i matematik på tværs af klassetrin i perioden, fra Undervisningsministeriet første gang
afviklede de nationale tests i 2010 og indtil nu.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0047.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
41
FIGUR 9
DEN NATIONALE PRÆSTATIONSPROFIL, SAMLET VURDERING I DANSK, LÆSNING OG I MATEMA-
TIK FØR OG EFTER REFORMEN
Før reformen
60
58
56
54
52
50
2009/10
2010/11
2011/12
2012/13
2013/14
60
58
56
54
52
50
xxxx
2014/15
2015/16
2016/17
xxxx
Efter reformen
Dansk, læsning – 2. kl.
Dansk, læsning – 4. kl.
Dansk, læsning – 6. kl.
Dansk, læsning – 8. kl.
Matematik – 3. kl.
Matematik – 6. kl.
Note: Resultater for perioden 2009/10 - 2013/14 kan sammenlignes. Resultater for perioden 2014/15 - 2016/17 kan sammenlignes. Resultater-
ne fra de 2 perioder kan ikke sammenlignes og vises derfor i 2 figurer. Vedrørende resultater for matematik – 3. klasse ændres ét af testens
3 profilområder i 2016, og resultaterne fra 2016-17 kan derfor ikke sammenlignes med de øvrige skoleår. Kurverne dansk 2. kl. og dansk 6.
kl. har samme forløb i figuren ”Før reformen”, hvorfor der kun fremgår 5 kurver.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.
Som det fremgår af figur 9, har resultaterne udviklet sig positivt fra 2009/10 til 2013/14,
mens de i perioden efter folkeskolereformen (2014/15 - 2016/17) viser stagnerende eller
svagt faldende tendens. Da resultaterne efter reformen ikke kan sammenlignes med resul-
taterne før reformen på grund af data-/skalabrud, er det ikke muligt at vurdere, om lands-
resultaterne er stabile på et niveau, som er højere eller lavere end niveauet for resultater-
ne før folkeskolereformen.
68. Undervisningsministeriet oplyser, at ministeriet vejleder forskere i metoder til standar-
disering af testresultater fra perioden før og efter folkeskolereformens ikrafttræden, hvis
forskere ønsker at arbejde med tidsserieanalyser af data for hele perioden fra 2009/10 og
frem. Samtidig oplyser ministeriet, at udviklingen fra 2009/10 til 2013/14 primært er ud-
tryk for en tilpasningseffekt i sektoren, hvor testresultater skal læses med forbehold, idet
fremgang kan skyldes en løbende tilvænning til systemet i skolerne og dermed ikke nød-
vendigvis er et udtryk for faglig progression. Ministeriet udarbejder ikke selv analyser af
resultaterne før og efter folkeskolereformen og bidrager således ikke med viden om udvik-
lingen i testresultater hen over det tidspunkt, hvor folkeskolereformen trådte i kraft. Mini-
steriet oplyser, at det ikke er ministeriets pligt at lave tidsserieanalyser, idet baseline for
det nationale mål, som følges via de nationale testresultater, netop er fastlagt efter folke-
skolereformen.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0048.png
42
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
Rigsrevisionen finder, at den viden, som kan akkumuleres ved at monitorere udviklingen
over en længere periode, med fordel kan danne grundlag for Undervisningsministeriets un-
derstøttende indsatser til at imødegå udfordringer med manglende målopfyldelse. Endvi-
dere bemærker vi, at ministeriets opfattelse af, at resultater fra de første år efter indfø-
relsen af nye tests kan være udtryk for en tilpasningseffekt i skolesektoren, ikke stemmer
overens med, at ministeriet årligt får udført målinger for at følge op på de årlige målsæt-
ninger i folkeskolereformen.
69. Undervisningsministeriet har oplyst, at ministeriet løbende arbejder på at reducere an-
tallet af elever, som ikke gennemfører de nationale tests. Ikke desto mindre er der hvert
år siden folkeskolereformens ikrafttræden ca. 7 % af eleverne, der ikke gennemfører de na-
tionale tests. Ministeriet analyserer ikke populationen af elever, som ikke gennemfører de
nationale tests. Derfor har ministeriet ikke viden om, hvorvidt det hovedsageligt er fagligt
svagere elever, der ikke gennemfører testene, hvilket ville betyde, at den nationale mål-
opfyldelse, som følges gennem de kriteriebaserede testresultater i dansk, læsning og i ma-
tematik, overvurderes.
Opfølgning på resultatmålet for trivsel
TRIVSELSINDIKATORER
Trivselsindikatorer udarbejdes
på baggrund af 4.–9. klassernes
trivselsmåling.
Social trivsel
dækker elevernes
opfattelse af deres eget tilhørs-
forhold til skolen, klassen og
fællesskabet samt elevernes
opfattelse af tryghed og mob-
ning (10 spørgsmål).
Faglig trivsel
dækker elevernes
oplevelse af egne faglige evner,
koncentrationsevne og problem-
løsningsevne (8 spørgsmål).
Støtte og inspiration i under-
visningen
dækker elevernes
oplevelse af deres egen moti-
vation og medbestemmelse
samt af lærernes hjælp og støt-
te (7 spørgsmål).
Ro og orden
dækker elevernes
oplevelse af ro og støj i klassen
samt klasseledelse (4 spørgs-
mål).
Generel trivsel
er en samlet in-
dikator baseret på de 29 spørgs-
mål, som indgår i de ovenståen-
de 4 differentierede indikatorer
for trivsel.
Note: +/÷ angiver henholdsvis positiv/negativ udvikling i forhold til foregående års trivselsindikator.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Undervisningsministeriet.
TABEL 8
70. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet i tilstrækkelig grad følger op på udvik-
lingen i elevernes trivsel, som det er fastsat i folkeskolereformens resultatmål 3.1.
71. Spørgeskemaundersøgelsen om trivsel er obligatorisk for elever fra 0. til 9. klasse, men
trivselsindikatorerne opgøres kun for 4.-9. klasse. Undersøgelsen består af 40 spørgsmål
og blev gennemført første gang i foråret 2015. Efterfølgende er der gennemført trivselsmå-
linger i foråret 2016 og 2017.
Tabel 8 viser landsgennemsnittet for hver af de 5 trivselsindikatorer beregnet på baggrund
af de 3 hidtil gennemførte trivselsmålinger. For hver elev beregnes trivslen som et gennem-
snit af svarene på spørgsmål i den givne indikator, hvor 1 er den ringest mulige trivsel, og
5 er den bedst mulige trivsel.
UDVIKLINGEN I DE 5 TRIVSELSINDIKATORER – LANDSGENNEMSNIT
I PERIODEN 2015-2017
Trivselsindikator
Generel skoletrivsel (samlet score)
Faglig trivsel
Social trivsel
Støtte og inspiration
Ro og orden
2015
3,7
3,7
4,1
3,3
3,7
2016
3,8+
3,8+
4,1
3,3
3,8+
2017
3,8
3,7÷
4,1
3,3
3,8
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0049.png
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
43
Det fremgår af tabel 8, at udviklingen i trivselsmålingens resultater opgjort på de 5 trivsels-
indikatorer ikke har været entydig. Udviklingen fra første til anden måling var positiv for
de 2 trivselsindikatorer faglig trivsel samt ro og orden og dermed også for den samlede
indikator. Fra 2. til 3. måling var udviklingen negativ for trivselsindikatoren faglig trivsel,
mens den samlede indikator var uændret. Indikatorerne social trivsel samt støtte og inspi-
ration har været uændret i perioden.
72. Foruden de nationale trivselsmålinger følger Undervisningsministeriet trivslen gennem
evaluerings- og følgeforskningsprogrammet, hvor den nationale trivsel belyses via andre
indikatorer.
Undervisningsministeriet oplyser, at svarprocenten på de nationale trivselsmålinger ligger
på ca. 91 %. Seneste belysning af trivslen i følgeforskningsprogrammet bygger på spørge-
skemabesvarelser fra over 16.000 elever, svarende til ca. 3 % af eleverne i folkeskolerne.
Ministeriet har ikke undersøgt, om populationen af elever, som ikke gennemfører trivsels-
målingerne, har et bestemt trivselsmønster, hvilket ville betyde, at resultaterne fra mini-
steriets trivselsmålinger ikke er et retvisende udtryk for den reelle elevtrivsel.
Forenklede Fælles Mål
73. Vi har undersøgt, om Undervisningsministeriet har reduceret antallet af bindende Fæl-
les Mål, siden folkeskolereformen trådte i kraft.
74. Fælles Mål har siden 2003 været betegnelsen for en række nationale mål for, hvad ele-
verne skal lære i skolens fag og emner. Målene er bindende og skal være styrende for un-
dervisningen i folkeskolen. Arbejdet med de Fælles Mål er ét blandt mange regelforenklings-
initiativer i folkeskolereformen. I undersøgelsen har vi fokuseret på antallet af de Fælles
Mål efter folkeskolereformen.
Aftalen om et fagligt løft af folkeskolen beskriver, at Fælles Mål skal præciseres og for-
enkles for at understøtte forbedring af elevernes faglige niveau: ”[…]
omfanget og antal-
let af Fælles Mål reduceres og forenkles væsentligt. Tydeligere mål for elevernes læring
skal bidrage til at øge det faglige niveau for både fagligt stærke og svage elever”.
Efter
indgåelsen af aftalen har Undervisningsministeriet efter inddragelse af folkeskoleforligs-
kredsen udstedt 3 bekendtgørelser om Fælles Mål, som ændrede antallet af Fælles mål
fra i alt 2.257 mål til 1.585 færdighedsmål og 1.585 vidensmål, der er opstillet parvis for
hver fase på hvert område for hvert fag på udvalgte klassetrin. Således var det samlede
antal Fælles Mål 3.170. Ministeriet oplyser, at disse mål var forenklet og præciseret i for-
hold til tidligere Fælles Mål.
Undervisningsministeriet fremlagde i efteråret 2017 forslag til lov om ændring af lov om
folkeskolen (lempelse af bindinger i regelsættet om Fælles Mål). I december 2017 blev det
med lov om ændring af lov om folkeskolen, lov om friskoler og private grundskoler m.v. og
lov om efterskoler og frie fagskoler (lempelse af bindinger i regelsættet om Fælles Mål) ved-
taget, at Undervisningsministeren udsender vejledende færdigheds- og vidensmål. Med
den nye lov er de 3.170 Fælles Mål blevet vejledende, mens de bindende Fælles Mål nu be-
står af 215 kompetencemål og 866 færdigheds- og vidensområder.
Undervisningsministeriet har
udstedt følgende 3 bekendtgø-
relser om Fælles Mål efter ind-
gåelsen af aftalen om et fag-
ligt løft af folkeskolen:
Bekendtgørelse nr. 855 om for-
mål, kompetencemål og færdig-
heds- og vidensmål i børnehave-
klassen (Fælles Mål) af 1. juni
2014.
Bekendtgørelse nr. 856 om for-
mål, kompetencemål og færdig-
heds- og vidensmål for folkesko-
lens fag og emner (Fælles Mål)
af 1. juni 2014.
Sidstnævnte ophæves og er-
stattes af:
Bekendtgørelse nr. 663 om for-
mål, kompetencemål og færdig-
heds- og vidensmål for folke-
skolens fag og emner (Fælles
Mål) af 18. maj 2015.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0050.png
44
UNDERVISNINGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ FOLKESKOLEREFORMENS 3 INDSATSOMRÅDER
RESULTATER
Undervisningsministeriets opgørelse viser, at de faglige resultatmål for folkeskolereformen
samlet set er indfriet i begrænset omfang.
Rigsrevisionen konstaterer, at Undervisningsministeriet kun anvender faglige resultater
(i form af nationale testresultater) fra perioden fra det første år efter folkeskolereformens
ikrafttræden og frem, til trods for at data findes for en længere periode.
Rigsrevisionen konstaterer endvidere, at Undervisningsministeriet mangler viden om po-
pulationen af elever, som ikke gennemfører de nationale tests, og derfor ikke kan vide, om
der hovedsageligt er tale om fagligt svage elever, hvilket ville betyde, at status på de na-
tionale mål, som følges gennem de kriteriebaserede testresultater i dansk, læsning og i ma-
tematik, overvurderes.
Undervisningsministeriets indikatorer for elevtrivsel viser, at trivslen ikke har ændret sig
markant, siden folkeskolereformen trådte i kraft. Ud over ministeriets trivselsmålinger føl-
ges trivslen igennem andre kilder, og på den måde har ministeriet mulighed for at validere
resultaterne på tværs af kilder og dataindsamlinger.
Undervisningsministeriet har ikke undersøgt, om populationen af elever, som ikke gennem-
fører trivselsmålingerne, har et bestemt trivselsmønster, hvilket ville betyde, at resulta-
terne fra ministeriets trivselsmålinger ikke er retvisende for den reelle elevtrivsel.
Undervisningsministeriet har først – mere end 3 år efter, folkeskolereformen trådte i kraft
– indfriet målsætningen om at reducere
antallet
af bindende Fælles Mål. Ministeriet frem-
lagde i 2017 et lovforslag om reduktion af antallet af bindende mål i regelsættet om Fæl-
les Mål. Lovforslaget blev vedtaget den 12. december med virkning fra 14. december 2017.
Herved blev antallet af bindende Fælles Mål reduceret.
Rigsrevisionen, den 14. februar 2018
Lone Strøm
/Peder Juhl Madsen
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0051.png
METODISK TILGANG
45
BILAG 1. METODISK TILGANG
Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Undervisningsministeriet i tilstrække-
lig grad har understøttet implementering af og opfølgning på folkeskolereformen, så det
faglige niveau i folkeskolen forbedres. Derfor har vi undersøgt følgende:
Har Undervisningsministeriet sikret tilfredsstillende forudsætninger for implemente-
ringen af folkeskolereformen?
Har Undervisningsministeriet på tilfredsstillende måde fulgt op på, at folkeskolerefor-
mens 3 indsatsområder er realiseret, så de understøtter indfrielsen af reformens mål?
I undersøgelsen indgår Undervisningsministeriet, herunder Styrelsen for Undervisning og
Kvalitet og Styrelsen for It og Læring.
Beretningen tager udgangspunkt i folkeskolereformens 3 indsatsområder:
1. En længere og mere varieret skoledag med mere og bedre undervisning og læring.
2. Et kompetenceløft af lærere, pædagoger og skoleledere.
3. Få klare mål og regelforenklinger.
Under indsatsområde 1 har vi fokuseret på den længere skoledag (mængden af undervis-
ningstid) og den varierede skoledag i form af målsætningen om gennemsnitligt 45 minut-
ters daglig motion og bevægelse samt understøttende undervisning. Under indsatsområ-
de 2 har vi hovedsageligt fokuseret på kompetenceløft blandt lærere, mens vi under ind-
satsområde 3 primært har fokuseret på antallet af Fælles Mål.
Undersøgelsen omhandler perioden fra indgåelsen af aftalen om et fagligt løft af folkesko-
len i juni 2013 og frem til udgangen af 2017 eller tidligere, hvis der ikke findes nyere data.
I alle analyser anvendes data, som var tilgængelige frem til og med udgangen af oktober
2017. I enkelte delanalyser perspektiveres dog til opgørelser og resultater fra årene før re-
formaftalen.
Undersøgelsen bygger på gennemgang af dokumenter, Undervisningsministeriets hjemme-
sider og registerdata fra Styrelsen for It og Læring, Kommunernes og Regionernes Lønda-
takontor og Danmarks Statistik.
Væsentlige dokumenter
Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:
ministersager om analyseresultater og indstillinger til fremtidig indsamling af data,
tilsynsplaner samt foreslået strategi for læringskonsulentkorpsets indsatser
interne statusdokumenter fra arbejdsgrupper i Undervisningsministeriet
lovgivning knyttet til folkeskolereformens elementer, herunder folkeskolelovens § 14 b,
§ 15, § 16 a og b samt folkeskolelovens kapitel 4 og følgende bekendtgørelser:
bekendtgørelse om måling af elevernes trivsel i folkeskolen (BEK nr. 1167 af
12/10/2015)
bekendtgørelse om formål, kompetencemål og færdigheds- og vidensmål for folke-
skolens fag og emner (Fælles Mål) (BEK nr. 663 af 18/05/2015)
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0052.png
46
METODISK TILGANG
bekendtgørelse 855 om formål, kompetencemål og færdigheds- og vidensmål i bør-
nehaveklassen (Fælles Mål) (BEK nr. 855 af 01/06/2014)
bekendtgørelse 856 om formål, kompetencemål og færdigheds- og vidensmål for
folkeskolens fag og emner (Fælles Mål) (BEK nr. 856 af 01/06/2014)
forslag L 51 til lov om ændring af lov om folkeskolen og forskellige andre love (indfø-
relse af en længere og mere varieret skoledag) fremsat 31. oktober 2013 og vedtaget
som lov nr. 1640 af 26. december 2013.
lovgivning knyttet til lempelse af bindinger i regelsættet om Fælles Mål:
forslag til Lov om ændring af lov om folkeskolen, lov om friskoler og private grund-
skoler m.v. og lov om efterskoler og frie fagskoler (lempelse af bindinger i regelsæt-
tet om Fælles Mål) (L 49 af 05/10/2017)
lov om ændring af lov om folkeskolen, lov om friskoler og private grundskoler m.v.
og lov om efterskoler og frie fagskoler (lempelse af bindinger i regelsættet om Fæl-
les Mål) (lov nr. 1445 af 12/12/2017)
materiale med retningslinjer og vejledninger omhandlende enkelte dele af folkeskole-
reformen udarbejdet af Undervisningsministeriet, herunder hyrdebreve og beskrivelser
på ministeriets hjemmesider.
Formålet med gennemgangen af dokumenterne var at undersøge, hvordan Undervisnings-
ministeriet løbende har understøttet den lokale implementering af folkeskolereformen i
kommuner og skoler, og hvordan ministeriet følger op på folkeskolereformens indsatsom-
råder.
Møder
75. Vi har holdt møder med følgende:
Undervisningsministeriets departement
Styrelsen for Undervisning og Kvalitet
Styrelsen for It og Læring.
Formålet med møderne med departementet og Styrelsen for Undervisning og Kvalitet var
at beskrive formålet med undersøgelsen og afklare ansvarsfordelingen knyttet til imple-
menteringen af folkeskolereformens enkelte dele.
Formålet med mødet med Styrelsen for It og Læring var at afdække indsamlings- og vali-
deringsmetoder samt indhold af data, som samles ind i forbindelse med opfølgning på fol-
keskolereformens indsatsområder.
Registerdata
Formålet med analysen af registerdata var at vurdere, om Undervisningsministeriets mo-
del til opfølgning på folkeskolereformens indsatsområder er tilstrækkelig. Via triangule-
ring af forskellige kilder har vi belyst, at opgørelser fra Undervisningsministeriet ikke er
fuldt dækkende for de indsatsområder, som ministeriet følger. Vi har inddraget følgende
oplysninger i analysen:
data om planlagte timer fra Undervisningsministeriets datavarehus
data om anvendelse af folkeskolelovens §16 b fra Styrelsen for It og Læring
data om kompetencedækning i planlagte timer fra Styrelsen for It og Læring
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0053.png
METODISK TILGANG
47
data om beskæftigelse fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor
data om fravær fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor
data om lønmodtagere fra Danmarks Statistik
data om befolkningens højeste fuldførte uddannelse fra Danmarks Statistik
data om aflønningsform fra Danmarks Statistik
data om arbejdssteder fra Danmarks Statistik.
Følgende registerdata fra Undervisningsministeriet indgår i analysen:
Antal planlagte timer pr. fag og lærer for skoleårene 2012/13 til 2016/17.
Godkendelse til anvendelse af folkeskolelovens § 16 b pr. skole og klassetrin samt klas-
setype for perioden 2014/15 - 2016/17.
Antal elever i perioden 2014-16 og 2015-16. Opgørelser af elevbestanden dannes pr.
30. september hvert år og dækker p.t. frem til og med 2016.
Følgende registerdata fra Danmarks Statistik indgår i analysen:
beskæftigelse for lønmodtagere (BFL) for kalenderårene 2010-2016 (2016 dækker kun
1. og 2. kvartal.)
befolkningens uddannelse (HFAUDD og DISCED) for kalenderårene 2011-2017
lønmodtageres aflønningsform (AFLFORM) for kalenderårene 2011-2015
lønmodtageres arbejdsfunktion (DISCO) for kalenderårene 2010-2016 (2016 dækker
kun 1. og 2. kvartal).
Følgende registerdata fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor indgår i analysen:
Antal beskæftigede på det kommunale område omregnet til årsværk fordelt på overens-
komstområde, stilling, klassificering og ansættelsesform i kalenderårene 2010-2017
(2017 er baseret på data for de første 5 måneder af 2017 med en opskrivningsfaktor på
12/5).
Antal beskæftigede personer på det kommunale område fordelt på overenskomstom-
råde, stilling, klassificering og ansættelsesform i kalenderårene 2010-2017 (2017 er
baseret på data for de første 5 måneder af 2017 med en opskrivningsfaktor på 12/5).
Fravær for beskæftigede personer på det kommunale område fordelt på overenskomst-
område, stilling, klassificering og ansættelsesform i kalenderårene 2010-2016.
Afgrænsning af data fra Danmarks Statistiks registre til personer, som har fået udbe-
talt løn fra lærerarbejde på en folkeskole
Undersøgelsens population er afgrænset på baggrund af oplysninger om alle de personer,
som indgår i den samlede mængde af data fra Styrelsen for It og Læring (alle skoler og alle
tilgængelige skoleår i perioden efter folkeskolereformens ikrafttræden) og disse personers
arbejdssteder (fundet ud fra adressen på arbejdsstedet, idet mange folkeskoler har samme
CVR-nummer inden for den samme kommune). Koblingen sker ved brug af registret AMRUN,
som dækker kalenderårene 2010-2015.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0054.png
48
METODISK TILGANG
Herefter er populationen af personer afgrænset til lønmodtagere i lærerfunktioner på fol-
keskoler på følgende vis:
Folkeskolers arbejdssteder afgrænses ved at udvælge arbejdssteder (ved hjælp af va-
riablen SEKTORKODE), som
ikke
ligger i den private sektor (dvs. sektorkoden skal være
forskellig fra 18, 28, 32, 38, 42, 48, 52, 62, 81 og 89).
Alle arbejdsstederne afgrænses til folkeskoler ud fra arbejdsstedsbranche 852010, Fol-
keskoler o.lign.
Ud af alle ansatte på de udvalgte arbejdssteder udvælges for hvert år personer i arbejds-
funktioner som lærer. Dette sker ved en afgrænsning på baggrund af variablen DISCO-
kode. Der udvælges følgende 2 koder:
234110, undervisning på grundskoleniveau, unge og voksne (dækker 1 % af popula-
tionen).
234120, undervisning på grundskoleniveau (børn, 1.-10.klasse) (dækker 99 % af po-
pulationen).
Personer er grupperet i fastansatte (fastlønnede) og timeansatte (tidlønnede) ved hjælp
af variablen AFLFORM, som for hver person i populationen af personer, som har modta-
get løn, påhæftes i et 1:1-forhold. Personer kan have både fastlønnet og tidlønnet sta-
tus i én og samme periode. I disse tilfælde vælges det, at personen er fastlønnet. På
denne måde kan antallet af tidlønnede i populationen være undervurderet.
DISCO-koder
Oplysningen om DISCO-koder beskriver personernes arbejdsfunktion og er hentet fra Dan-
marks Statistiks registre, hvori lønmodtagerne fordeles efter arbejdsfunktion ved hjælp af
variablen DISCO-løn. Oplysninger om en persons DISCO-kode afhænger dels af, hvilke kva-
lifikationskrav udførelsen af arbejdsfunktionen forudsætter, dels af typen af arbejde. Det
er således ikke personens formelle uddannelse, men arbejdsstillingens kvalifikationskrav,
som er afgørende for en persons DISCO-kode i registret.
DISCO-løn er en version af DISCO-nomenklaturen, der er den danske version af ILOs og EU’s
officielle nomenklatur for arbejdsfunktioner ISCO-88.
Gruppering af uddannelser
I analysen har vi anvendt standardgrupperinger til den detaljerede oplysning om en persons
højeste fuldførte uddannelse, hvor vi dog som følge af gældende diskretionsregler har sam-
menlagt følgende grupper af uddannelser:
bachelor indgår i gruppen
Mellemlange videregående uddannelser, inkl. bachelor
forskeruddannelser indgår i gruppen
Lange videregående uddannelser, inkl. forskerud-
dannelser
grundskole, forberedende uddannelse og personer med manglende uddannelsesoplys-
ninger indgår i gruppen
Grundskole og forberedende uddannelser.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0055.png
METODISK TILGANG
49
I analyser, hvor populationen fordeles i grupperne Folkeskolelærer, MVU, Pædagog, MVU,
og Andre uddannelser, indgår følgende AUDD-koder i de første 2 grupperinger:
REFORMENS NATIONALE MÅL OG RESULTATMÅL
Uddannelseskode (AUDD)
5440 Folkeskolelærer, prof.bach.
5441 Den frie læreruddannelse
8440 Speciallærer
8445 Praktiklærer til læreruddannelsen, diplomuddannelse
9030 Folkeskolelærer, årskursus
0815 Pædagog (Rudolf Steiner) (privat udd.)
3186 Skole- og fritidspædagogik, prof.bach.
3187 Social- og specialpædagogik, prof.bach.
3282 Dagtilbudspædagogik, prof.bach.
5111 Børneforsorgspædagog, småbørnslinje
5112 Børneforsorgspædagog, almen linje
5113 Socialpædagog
5114 Børneforsorgspædagog, kursus 4 mdr.
5115 Socialpædagog, videreuddannelse
5120 Socialpædagog, fællesuddannelse
5444 Pædagog, prof.bach.
5445 Børnehavepædagog
5447 Fritidspædagog
9015 Børnehave- og fritidspædagog, årskursus
Kilde: Danmarks Statistik.
Anvendt gruppering
Folkeskolelærer, MVU
Folkeskolelærer, MVU
Folkeskolelærer, MVU
Folkeskolelærer, MVU
Folkeskolelærer, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Pædagog, MVU
Højeste fuldførte uddannelse
Oplysningen om lønmodtageres højeste fuldførte uddannelse beskriver den højeste fuldfør-
te uddannelse for hver enkelt person på baggrund af oplysninger fra Danmarks Statistiks
elevregister (primær kilde) og kvalifikationsregister (sekundær kilde).
Registret indeholder således oplysninger om en persons højeste fuldførte formelle uddan-
nelse.
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0056.png
50
METODISK TILGANG
Afgrænsning af data fra Kommunernes og Regionernes Løndatakontor til personer,
som har fået udbetalt løn for lærerarbejde på en folkeskole
Data er afgrænset til det kommunale forhandlingsområde og indeholder endvidere følgen-
de ansættelsesformer:
overenskomstansatte
tjenestemænd
elever
ekstraordinært ansatte
fleksjob.
Data er endvidere afgrænset til følgende klassificeringer:
folkeskoler, trin 40/43
folkeskoler, trin 40/43, 93-gr.
folkeskoler, uden uddannelse
folkeskoler, med uddannelse
folkeskoler, grundløn
folkeskoler, komb.løn
folkeskoler, grl. 31
folkeskoler, 93-gruppen, grl. 31.
Data om beskæftigelse (årsværk og ansatte) omfatter timelønnede. Data om fravær omfat-
ter ikke timelønnede.
Data om beskæftigelse og fravær på det kommunale forhandlingsområde indeholder en
ensrettet stillingsstruktur over tid, hvilket er en forudsætning for sammenlignelige tidsse-
rieanalyser. Da enkelte af de baggrundsvariable, som anvendes til ensartning af stillings-
strukturen over tid, ikke findes i det årlige fraværsudtræk, er det ikke muligt at opnå sam-
me præcision i ensartningen af stillingsstrukturen i fraværsdata, som det er i beskæftigel-
sesdata. For at imødekomme dette har vi anvendt data på et aggregeret niveau, hvor over-
enskomstniveauet over tid er solidt. I analysen arbejder vi i alle tilfælde med overenskomst-
området Lærere m.fl. i folkesk. og spec.underv.
Standarderne for offentlig revision
Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Standar-
derne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at der
er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revisions-
principper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0057.png
ORDLISTE
51
BILAG 2. ORDLISTE
DPU
EVA
Fuld kompetence-
dækning
Institut for Uddannelse og Pædagogik på Aarhus Universitet.
Danmarks Evalueringsinstitut.
Målet om fuld kompetencedækning dækker over, at 95 % af al fagopdelt undervisning skal gennem-
føres af personale med undervisnings- eller tilsvarende kompetence i 2020. Der er aftalt 2 delmål:
85 % for 2016 og 90 % for 2018.
Evaluerings- og følgeforskningsprogrammet, hvortil der er afsat 75 mio. kr. i forbindelse med folke-
skolereformen.
Folkeskolereformen er baseret på 3 indsatsområder:
1. En længere og mere varieret skoledag med mere og bedre undervisning og læring.
2. Et kompetenceløft af lærere, pædagoger og skoleledere.
3. Få klare mål og regelforenkling.
Følgeforskningen
Indsatsområder
Indskoling
Betegnelse for folkeskolens klassetrin fra børnehaveklassen (0. klasse) til og med 3. klasse, hvor
pædagogerne og lærerne samarbejder om at skabe en helhed i børnenes hverdag. Børn i indskolin-
gen modtager fra 1. klasse undervisning i dansk, matematik, engelsk, kristendomskundskab, natur/
teknik, idræt, musik, billedkunst og fra 3. klasse også historie.
Med folkeskolereformen indførtes kriteriebaserede tilbagemeldinger på nationale tests i dansk, læs-
ning og i matematik, dvs. hver elevs resultater i et givet fag er beregnet på en absolut skala ud fra
en vurdering af, hvad der kendetegner gode og mindre gode faglige præstationer i testen. De krite-
riebaserede resultater grupperes i: a) fremragende præstation, b) rigtig god præstation, c) god præ-
station, d) jævn præstation, e) mangelfuld præstation og f) ikke tilstrækkelig præstation.
Betegnelse for 4.-7. klasse, hvor børnene udbygger deres færdigheder i de fag, som de har haft i ind-
skolingen. På mellemtrinet får børnene nye fag som håndværk og design (4. klasse) og tysk eller
fransk (5. klasse).
Den samlede mindste undervisningstid er fastsat i folkeskolelovens § 14 b.
Kriteriebaseret skala
Mellemtrin
Mindste
undervisningstid
Nationale mål
Folkeskolereformen har 3 nationale mål:
1. Folkeskolen skal udfordre alle elever, så de bliver så dygtige, de kan.
2. Folkeskolen skal mindske betydningen af social baggrund i forhold til faglige resultater.
3. Tilliden til og trivslen i folkeskolen skal styrkes, bl.a. gennem respekt for professionel viden og
praksis.
Opgavebanken
Samling af opgaver, som indgår i de enkelte fag i de nationale tests. Opgaverne udformes af faglige
eksperter. Opgavebanken gennemgik en omfattende kvalitetssikring i perioden 2014-2015.
Aftale af 7. juni 2013 mellem den daværende regering (Socialdemokraterne, Radikale Venstre og
Socialistisk Folkeparti), Venstre og Dansk Folkeparti om et fagligt løft af folkeskolen og aftale af
13. juni 2013 mellem regeringen (Socialdemokraterne, Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti),
Venstre, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti.
Reformaftalen
FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 76: Beretning nr. 10/2017 om folkeskolereformen
1859206_0058.png
52
ORDLISTE
Resultatmål
Folkeskolereformens nationale mål har følgende resultatmål:
1.1. Mindst 80 % af eleverne skal være gode til at læse og regne.
1.2. Andelen af de allerdygtigste elever i dansk og matematik skal stige år for år.
2.1. Andelen af elever med dårlige resultater uanset social baggrund skal reduceres år for år.
3.1. Elevernes trivsel skal øges.
STIL
STUK
TrygFondens
Børneforskningscenter
Udskoling
Styrelsen for It og Læring under Undervisningsministeriet.
Styrelsen for Undervisning og Kvalitet under Undervisningsministeriet.
Hører under Institut for Økonomi på Aarhus Universitet.
Betegnelse for 7.-9. klasse, hvor børnene bliver forberedt på at gennemføre en ungdomsud-
dannelse. I udskolingen kommer der nye fag på skoleskemaet i form af samfundsfag, geogra-
fi, biologi, fysik/kemi og valgfag.
Undervisningskompetence i et fag svarer for den nuværende læreruddannelse til det, der tid-
ligere hed linjefag.
Professionshøjskolen University College.
Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for velfærd (tidligere KORA og SFI).
Undervisningskompetence
VIA
VIVE