FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 72: Offentliggørelse af evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Bolivia 1994-2016

Finansudvalget 2017-18
FIU Alm.del Bilag 72
Offentligt

MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS

OF DENMARK

Danida

FEBRUAR 2018

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af Danmarks

udviklingssamarbejde med Bolivia

1994-2016

Siden starten af 1990’erne har

Danmark ydet finansiel og teknisk

bistand til Bolivia. Fra begyndelsen

har fattigdomsbekæmpelse og

menneskerettigheder været centralt

i samarbejdet, med særligt fokus

på oprindelige folks rettigheder

og levevilkår. I denne periode på

over tyve år har Bolivia oplevet

både markant politisk og social uro

såvel som en utrolig økonomisk

udvikling og et bemærkelsesvær-

digt fald i forekomsten af ekstrem

fattigdom. Bistanden udfases i

perioden fra 2015 til 2018.

Evalueringen dokumenterer

resultater og forandringer

siden 1990erne. Den bidrager til

erfaringsopsamling af relevans for

fremme at bæredygtig, rettigheds-

baseret udvikling.

Evalueringen blev udført af konsu-

lentfirmaet NCG i samarbejde med

Orbicon.

Rapporten kan downloades fra

evaluering.um.dk

BAGGRUND

I 1990’erne og begyndelsen af

2000’erne oplevede Bolivia en periode

med betydelig politisk ustabilitet,

men siden MAS-regeringen med Evo

Morales i spidsen kom til magten

i 2005, har der været solid vækst i

statens indtægter, i hvert fald indtil

det seneste globale fald i priser på

Bolivias vigtigste eksportråvarer (olie,

gas og mineraler). Det er vurderet,

at BNI per indbygger steg fra 1.000

USD i 2005 til næsten 3.000 USD i

2015. Sociale indikatorer er forbedret

markant, og Bolivia har hurtigt

bevæget sig i retning af at blive et

lavere mellem-indkomstland. Landet

møder dog en voksende udfordring

i at tilpasse sig højere temperaturer

og uregelmæssige nedbørsmønstre

som følge af klimaforandringer, både

i det høje Andes, som oplever vand-

knaphed, og i de lavtliggende tropiske

skove i Amazonbassinet.

Hjørnestenene i det dansk-bolivianske

samarbejde har været støtte til vigtige

produktive sektorer, herunder land-

brug, forbedring af miljøhåndtering

samt styrkelse af menneskeret-

tighedsbaserede tilgange til udvikling

– specielt i forhold til oprindelige

folk. Derudover har der været forsøg

på at tilpasse den eksterne støtte

til regeringens reformpolitikker og

at harmonisere støtten med andre

donorer. Der er blevet givet støtte til

udviklingsaktører i både den offentlige

og den private sektor, såvel som til

civilsamfundsorganisationer.

Omkring 120-150 millioner kroner

er årligt blevet bevilget som bistand

til Bolivia. Grundet reduceringen af

dansk udviklingsbistand til 0,7 procent

af BNI samt beslutningen taget i 2015

om at fokusere på færre lande afslut-

tes det dansk-bolivianske udviklings-

samarbejde og landeprogrammet ved

udgangen af 2018. I lyset af dette blev

det aftalt at udføre en evaluering af

resultater og højdepunkter i udvik-

lingssamarbejdet.

Formålet med evalueringen var

trefold:

• At dokumentere

forandringer og

resultater

opnået gennem sam-

arbejdet fra 1994 til 2016, med et

særligt fokus på perioden fra 2002

(siden den forrige evaluering).

• At vurdere

tilføjet værdi

af den

danske tilgang til bæredygtig,

rettighedsbaseret udvikling,

inklusiv evnen til at tilpasse støtten

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 72: Offentliggørelse af evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Bolivia 1994-2016

til skiftende kontekster (politikker)

og effektiviteten af partnerskabet.

• At bidrage til

erfaringsopsamling

af relevans for fremme af bæredyg-

tig, rettighedsbaseret udvikling.

RESULTATER

Evalueringen blev gennemført fra

januar til august 2017 gennem en

kombination af skrivebordsstudier,

interviews samt feltarbejde i Bolivia.

Resultaterne og hovedkonklusionerne

er beskrevet i det følgende.

Den danske støtte til oprindelige folk

bidrog også til en forbedring af deres

organisationer og var grundlaget for

udviklingen af en tosproget under-

visningsmodel i Bolivia. Ydermere

medvirkede Danida til forbedret

integreret naturressourceforvaltning,

selvom resultaterne af disse indsatser

var mindre signifikante.

blevet institutionaliseret i landbrugs-

ministeriet. Konceptet, fleksibiliteten

og den inddragende tilgang i denne

model har gjort den meget velegnet

til interventioner i fattige og afsides

landdistrikter overalt i Bolivia.

Støtte til uddannelse

Det er vanskeligt at vurdere den

specifikke danske tilføjede værdi,

da uddannelsessektorprogrammet

er blevet gennemført via en fælles

pulje med andre udviklingspartnere.

Danmark bliver dog anerkendt for

det særlige fokus på oprindelige

folks rettigheder og sikringen af

interkulturel tosproget undervisning

for alle. Derudover har Danmark

spillet en vigtig rolle som fortaler for

udviklingen af alfabeter og undervis-

ningsmateriale på 19 forskellige sprog

samt ved at støtte oprindelige folks

uddannelsesråd (CEPOS) til at blive en

central aktør i uddannelsessektoren.

Resultaterne af evalueringen har ledt

til de følgende konklusioner baseret

på en række evalueringsspørgsmål

(EQs):

Miljøbeskyttelse og

-forvaltning

Danmark bliver anset for at være en af

de vigtigste bidragydere til at miljøbe-

skyttelse og -forvaltning har været cen-

tralt placeret på dagsordenen i Bolivia i

de sidste tyve år. Denne sektor har dog

vist sig at være særlig udfordrende at

operere i, og det har været vanskeligt

at fastholde og fortsætte en række af

de støttede interventioner, når den

danske støtte ophørte. Det må frem-

hæves, at Danida har været forrest

for så vidt angår støtte til opbygning

af en decentraliseret miljøforvaltning,

der blandt andet introducerede

nye koncepter for lokal forvaltning

af beskyttede områder. Danida

bliver også set som en ’first-mover’

i demonstrationen af vedvarende

energiprojekters gennemførlighed.

Evalueringen gør opmærksom på, at

det danske miljøsektorprogram blev

anset for at være relativt fleksibelt og

med mulighed for løbende tilpasning,

hvilket hang sammen med dets fokus

på lokalt identificerede problemer

og involvering af en bred gruppe

af aktører. På trods af dette har det

alligevel været vanskeligt at matche

de hyppige skift i politisk retning og

i udskiftning af ledelse og personale

i de støttede institutioner, og det har

svækket bæredygtigheden af mange

interventioner.

Offentlig sektorreform

Overordnet set er de langsigtede mål

for den danske støtte til reform af den

offentlige sektor kun delvist opnået.

På trods af betydelig fremgang i

de første år af støtten stagnerede

udviklingen i denne sektor gradvist,

og succeshistorier forblev hovedsage-

ligt enkeltstående sager. I forlængelse

af vedtagelsen af loven om folkelig

deltagelse og decentralisering i 1994

i Bolivia, bidrog Danida væsentligt

til udvidelsen og udbredelsen af den

bolivianske stat til både geografisk

og socialt ekskluderede grupper.

Intentionen om at styrke decentrale

myndigheder uden en stærk central

stat og stærke finansielle forvalt-

ningssystemer ledte til forvirring og

konflikter mellem centrale og decen-

trale myndigheder. Der blev senere

hen forsøgt at rette op på dette med

yderligere kompetenceudvikling og

kapacitetsopbygning, både i forhold til

den centrale regering og til decentrale

myndigheder. Disse indsatser var dog

overvejende donordrevne og viste sig

ikke at være bæredygtige.

Erfaringer fra partnerska-

bet, inklusiv i forhold til

verdensmålene

I situationer med kompleks og

konstant foranderlig politisk og

institutionel kontekst er der behov

for en fleksibel, adaptiv og mulig-

hedsdrevet programmeringstilgang

med kort horisont for planlægning

og beslutningstagen. Den tilføjede

værdi og bæredygtighedsaspekter af

kapacitetsudviklingsinterventioner

skal omhyggeligt overvejes med et

særligt fokus på magtrelationer og

incitamenter. Brugen af en todelt

tilgang, hvor man arbejder med både

statslige og ikke-statslige organisatio-

ner (NGO’er) i de støttede sektorer,

er en effektiv og god tilgang til at

fremme og støtte dialog og samar-

bejde mellem forskellige aktører.

I forhold til Verdensmålene for

bæredygtig udvikling (SDGs) har

den danske bistand specielt bidraget

til Bolivias fremskridt inden for

uddannelse (SDG 4), billig og ren

energi (SDG 7) og liv på land (SDG 15).

Oprindelige folk

Bistanden fra Danmark siden 1995

har i betydelig grad bidraget til

anerkendelsen af oprindelige folks

rettigheder i Bolivia. På samme tid

blev de tekniske og operative kapa-

citeter ved det nationale institut for

landbrugsreformer (INRA) væsentligt

styrket, hvilket blev en afgørende

faktor i en landbrugsrevolution, som

muliggjorde omfordeling af jord.

Landbrug

Danida har været en vigtig bidragyder

til kapacitetsudviklingen af de natio-

nale og kommunale myndigheder i

landbrugssektoren samt i udviklingen

af nationale institutioner til støtte af

småbønder i landet. Særligt små-

producenter, heriblandt oprindelige

folk i højlandet, har draget nytte af

den danske støtte. En vigtig indikator

for værdien af den danske støtte er

EMPODERAR-DETI modellen, som er

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 72: Offentliggørelse af evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Bolivia 1994-2016

Derudover har der også været dansk

bidrag til arbejdet mod fattigdom

(SDG 1) og ulighed (SDG 10). På den

anden side har bistanden været

mindre effektiv i forhold til ligestilling

(SDG 5) og retfærdighed (SDG 16),

hvilket primært skyldes politiske

og institutionelle udfordringer og

svagheder.

Konkrete resultater fra

2002 til 2016

Vigtige udviklingsresultater er opnået

i alle de støttede sektorer i denne

evalueringsperiode. Disse inkluderer:

• Konsolidering af processerne

omkring decentralisering og

folkelig deltagelse såvel som

tildelingen af identitetskort til alle

borgere.

• Sikring af jordrettigheder og skøder

for tusinder af oprindelige folk (i

alt 24 millioner hektar i områder,

hvor oprindelige folk bor, hvoraf

12 millioner hektar kunne tilskrives

den danske støtte direkte).

• Bæredygtig produktion og

indkomststigninger for tusinder

af småbønder, primært gennem

den succesfulde EMPODERAR-DETI

model.

• Adopteringen af ”shared

responsibility”-princippet såvel

som forskellige indkomstgenere-

rende aktiviteter i naturbeskyttede

områder, hvilket har bidraget

betydeligt til en mere bæredygtig

forvaltning af nationalparkerne.

• Mere og bedre adgang til uddan-

nelsestilbud, inklusiv for den

oprindelige befolkningsgruppe.

ANBEFALINGER

Resultaterne og konklusionerne fra

evalueringen har ledt til de følgende

anbefalinger:

• På det globale plan burde

Danmarks støtte til oprindelige

folk forblive i toppen af udvik-

lingsdagsordenen med et særligt

fokus på at adressere rollen af og

udfordringerne for disse grupper

med henblik på bæredygtig

skovforvaltning.

• Danmark burde fortsætte med at

profilere sig som fortaler for en

inkluderende udviklingsproces,

hvor både statslige institutioner

og NGOer er til stede og deltager i

udviklingsinterventioner.

• Ligestilling er et af SDGerne og

burde altid blive tacklet ud fra både

et strategisk og et operationelt

perspektiv i landeprogrammerne,

baseret på ordentlige analyser

af betingelser og muligheder i

konteksten af de støttede sektorer.

• Mulighederne for at teste og

afprøve fleksible og adaptive

programmeringstilgange (f.eks.

baseret på ’Problem Driven Ite-

rative Approach’) burde forfølges

yderligere, da de kan lede til mere

effektive interventioner og bedre

resultater i sidste ende, særligt

i sager med ustabile statslige

institutioner.

• Betingelserne for udfasningen af

langsigtede danske udviklings-

programmer burde tillade mere

fleksibilitet og længere tidsho-

risonter til at sikre resultaterne

såvel som for at planlægge fortsat

samarbejde inden for områder af

særlig interesse og potentiale.

• I forbindelse med godkendelse

af større investeringer af Danida

Business Finance i vedvarende

energi bør mulighederne under-

søges for at yde målrettet støtte

over udviklingsrammen til udvikling

af nationale kapaciteter og ram-

mebetingelser.

Tilpasning til skiftende

behov, politiske reformer og

nye muligheder

Den danske bistand har demonstreret

en relativ høj grad af fleksibilitet

og tilpasningsevne til skiftende

omstændigheder i Bolivia. Støtten

til vedvarende energi som en del

af landeprogrammet 2014-2018

er et godt eksempel på, hvordan

støtten effektivt har tilpasset sig

kommende muligheder. Efter 2005 og

Paris-erklæringen blev Danmark en

drivkraft blandt udviklingspartnere i

Bolivia ved på den ene side at støtte

forbedret donorkoordination og

resultatorientering, og på den anden

side at insistere på stærkt ejerskab og

forpligtigelser fra nationale partnere.

Vanskeligheder i partnerska-

bet og hvordan udfordringer

blev overvundet

De største udfordringer i det dansk-

bolivianske partnerskab opstod i

forhold til den institutionelle støtte,

særligt ved det centrale regeringsni-

veau. Hyppige skift i politisk retning

og i ledelse og personale i mange

af de støttede institutioner gjorde

det vanskeligt at sikre kontinuitet og

ejerskab over de implementerede

aktiviteter. Brugen af en todelt tilgang

(ved involvering af statslige og ikke-

statslige institutioner i de støttede

sektorer) har været en særdeles

effektiv måde at overkomme udfor-

dringer i implementeringsprocessen.

Inddragelsen af lokale og ikke-stats-

lige organisationer har bidraget til en

bred palet af projektpartnere, hvilket

har været brugbart både i situationer,

hvor statslige institutioner har været

mindre samarbejdsvillige, samt

hvor det har været mere relevant at

arbejde med NGO’er (f.eks. inden for

sociale rettigheder).

Bæredygtigheden af de

forandringer der opstod af

partnerskabet

De vigtigste langsigtede forandringer

nævnt ovenfor forventes at være

bæredygtige. Selvom noget mo-

mentum måske bliver tabt ved

udfasningen af den danske bistand,

virker forandringsprocesserne irrever-

sible. Andre indledende forandringer,

særligt i institutioner i den offentlige

sektor, har været vanskelige at holde

fast i på grund af udfordringer med

at sikre den institutionelle kapacitet,

stabilitet, ejerskab, fremgang og

kontinuitet i disse institutionelle

miljøer. Bæredygtighedsaspektet kan

kædes tæt sammen med den høje

danske risikovillighed.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 72: Offentliggørelse af evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Bolivia 1994-2016

Udenrigsministeriets kommentar til evalueringen

Udenrigsministeriet hilser evaluerin-

gen velkommen og noterer sig resul-

tater og konklusioner, der bekræfter

den høje relevans og indflydelse af

det danske udviklingssamarbejde

med Bolivia siden starten af 1990erne.

Mens det er vigtigt at anerkende

den bolivianske udviklingsbanes

særegenhed, er der imidlertid nogle

erfaringer fra evalueringen, som kan

inspirere nye programmer i andre

lande i udrulningen af strategien for

udvikling og humanitær assistance

(Verden 2030).

Mens udviklingsprogrammerne i

Bolivia nærmer sig deres afslutning,

viser evalueringen, at der er opnået

markant fremgang i en række sekto-

rer, hvor Danida har spillet en vigtig

rolle. Disse fremskridt er blevet nået

i et land, hvor høj økonomisk vækst

baseret på eksportindtægter fra olie

og gas har haft en positiv indflydelse

på levestandard og fattigdomsredu-

cering gennem de sidste ti år. Mens

regeringens politikker har fokuseret

på at øge væksten og fremme omfor-

deling, udgør udfordringen med

at kombinere økonomisk udvikling

baseret på naturresourceudvinding

med effektiv miljøbeskyttelse fortsat

en bekymring.

Resultater og fremskridt i støtten

til oprindelige folk, til landbrugsud-

vikling samt uddannelse er blevet

vurderet grundigt i evalueringen med

en række konklusioner. Det er vigtigt

at lære af erfaringerne fra disse

succesfulde programmer, og evalu-

eringen bidrager med iagttagelser,

som understøtte dette. Yderligere har

en nylig udvikling af en vedvarende

energi-portefølje lagt grundlaget for

muligt fremtidigt samarbejde med

Bolivia (med finansiering gennem

Danida Business Finance).

Der har dog været en række

svagheder, som er blevet udpeget af

evaluatorerne, med særligt henblik

på støtten til reform af den offentlige

sektor og miljøforvaltning, og det

anerkendes, at disse sektorer har

været vanskelige. Især den politiske

kontekst karakteriseret af konflikter

mellem centrale og sub-nationale

myndigheder og den høje udskiftning

af personel har undermineret

bæredygtigheden af Danidas inter-

ventioner.

Udfordringen med hvordan man skal

tackle uligheder mellem kønnene

er delvist berørt i denne evaluering.

Det er et kompliceret emne, men

det virker til, at Danida trods gode

intentioner ikke har spillet en væsent-

lig rolle i forhold til kønssensitive

udviklingsinitiativer i Bolivia. På

den anden side har der dog været

fremgang, f.eks. gennem vedtagelsen

af lovgivning til at forhindre og

sanktionere vold mod kvinder.

Endeligt er evalueringens anbe-

falinger blevet noteret. Selvom

opfølgning i Bolivia ikke er muligt

givet udfasningen af det bilaterale

udviklingsengagement, er der

værdifulde råd for fremtidige globale

udviklingsindsatser. Et eksempel er

fremme af menneskerettigheder,

demokrati og ligestilling, hvor betyd-

ningen af at styrke oprindelige folks

rettigheder (til jord, uddannelse osv.)

er fremhævet i evalueringen. Disse

sager kan fortsat tages op i forskellige

FN-fora. Evalueringen konstaterer, at

der har været vanskeligheder med

at sikre opmærksomhed omkring

ulighed mellem kønnene og anbefa-

ler, at Danida gentænker sin tilgang

med henblik på at revitalisere opera-

tionelle anstrengelser for at støtte og

forbedre kvinders rettigheder.

Evalueringen anbefaler derudover

et større fokus på fleksible og

adaptive tilgange i bevillingen af

udviklingsbistand. Sådanne design-

og programmeringstilgange kan

være relevante og hensigtsmæssige

i mange lande, inklusiv skrøbelige

stater, men det er samtidigt vigtigt at

sikre strategisk fokus og indflydelse,

dvs. effektiv resultatorientering.

Vanskelighederne forbundet med

udfasningen af udviklingsbistand er

også noteret i evalueringen. Som det

har været fremhævet i andre studier,

er det vigtigt at sikre en rimelig

allokering af tid og ressourcer til at

støtte exitprocesser.

Da Danida Business Finance vil

fortsætte med at spille en rolle i

udviklingen af vedvarende energi

i Bolivia, indeholder evalueringen

en anbefaling angående støtte til

opbygning af tilstrækkelige nationale

kapaciteter og rammebetingelser.

Indledende investering i vedvarende

energi bør understøttes af monitore-

ring af fremgang og resultater.

Den todelte tilgang med at arbejde

med både statslige og ikke-statslige

(civilsamfund) aktører og interes-

senter er nyttig og kan sandsynligvis

bruges andetsteds. Således, som

evalueringen indikerer, vidner

rækken af involverede partnere i de

forskellige sektorprogrammer siden

1990erne om værdien af pluralistiske

og rettighedsbaserede tilgange til

udvikling.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Rikke Zeuner

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]