FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 28: Dansk resumé af evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Nepal 1991-2016, fra ministeren for udviklingssamarbejde

Finansudvalget 2017-18
FIU Alm.del Bilag 28
Offentligt

EVALUERING AF

DANMARKS UDVIKLINGS-

SAMARBEJDE MED NEPAL

1991-2016

EvalueringResumé

Danmark har ydet ﬁnansiel og

teknisk bistand til Nepal i over 25

år. Fra begyndelsen har bistanden

fokuseret på fattigdomsbekæm-

pelse og menneskerettigheder,

med særligt fokus på margina-

liserede befolkningsgrupper. I

over 10 år led Nepal under en

væbnet konﬂikt, der kostede over

17.000 mennesker livet. Siden

fredsaftalen i 2006 har Danmark

støttet bestræbelser på at adres-

sere årsagerne til konﬂikten med

bidrag på ca. 150 mio. kroner om

året. Bistanden udfases i perioden

fra 2015 til 2018.

Evalueringen dokumenterer

resultater og forandringer siden

1991, herunder hvordan bistand

blev tilpasset undervejs samt

effektiviteten af partnerskabet.

Den bidrager således til erfarings-

opsamling af relevans for fremme

af bæredygtig, rettighedsbaseret

udvikling. Evalueringen blev

udført af konsulentﬁrmaet FCG

International.

Evalueringsrapporten kan down-

loades fra evaluering.um.dk

November 2017

Med beslutningen i 2015 om at reducere

udviklingsbistand til 0,7 procent af BNI

samt at fokusere på færre lande, er det

danske udviklingssamarbejde med Nepal

ved vejs ende. Udviklingsprogrammer

afsluttes i løbet af 2018. På denne bag-

grund blev det besluttet at gennemføre en

evaluering af samarbejdet i perioden fra

1991 til 2016.

Evalueringen havde tre formål:

Indledning

Udbredt fattigdom i landdistrikterne, lave

vækst- og investeringsrater samt politisk

ustabilitet, har påvirket udviklingen i

Nepal, der er blandt verdens fattigste

lande med et BNI per capita i 2014 på 730

USD. Især kvinder og oprindelige folk i

landdistrikter oplever dårlige levestandar-

der, og der er en lang tradition for social

eksklusion. Pengeoverførsler fra migranter

har stor betydning for økonomien, og det

anslås, at ca. 5 mio. af i alt ca. 30 mio.

nepalesere arbejder i Golfstaterne, Indien

og Malaysia.

• Dokumentere resultater og forandringer

opnået gennem udviklingssamarbejde

siden 1991.

• Vurdere tilføjet værdi af den danske

støtte til bæredygtig, rettighedsbaseret

udvikling, herunder hvordan bistanden

blev tilpasset undervejs samt effektivi-

teten af partnerskabet.

• Bidrage til erfaringsopsamling af

relevans for fremme af bæredygtig,

rettighedsbaseret udvikling.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 28: Dansk resumé af evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Nepal 1991-2016, fra ministeren for udviklingssamarbejde

Evalueringen blev gennemført fra februar til

august 2017. Diverse kilder blev anvendt,

herunder dokumenter, rapporter og

interviews med over 190 nøglepersoner.

Undersøgelserne førte til tre analyser af

bistandsindsatser: a) i forhold til forbere-

delse (”design”) med tilhørende ændrings-

teorier og forudsætninger; b) i forhold

til gennemførelse eller implementering

(”performance”) med anvendelse af OECD-

DAC og andre kriterier; og c) i forhold til

bidrag (”contributions”) med anvendelse af

narrativer og vurderinger. Analyserne førte

til besvarelse af 12 evalueringsspørgsmål

(EQs).

• Forøget adgang til skoler for piger,

handicappede og børn fra marginalise-

rede grupper.

• Forbedring af uddannelsessystemet,

herunder planlægning, administration

og ﬁnansiel styring samt vurdering af

fremskridt med anvendelse af indika-

torer såsom frafaldsniveau, elev-lærer

ratio, antal af uddannede lærer, mv.

• Styrket anvendelse af viden i uddannel-

sessystemet, herunder evidensbaserede

beslutningsprocesser samt opbygning af

forskning og innovation.

Resultaterne har betydning for SDG 4

(uddannelse) og SDG 5 (ligestilling).

baserede skovbrugsgrupper (”community

forestry user groups”), således er Nepal

blandt de få lande i verden, hvor afskovning

er standset. Indsatserne er relevante i

forhold til SDG 13 (klimaforandringer) og 15

(økosystemer).

Endelig var der også vigtige bidrag til

udvikling af mejerisektoren i Nepal, bl.a.

gennem træning og teknologioverførsel,

der begyndte tilbage i 1970erne. På trods af

afviklingen af støtten i 2002, har den danske

støtte bidraget til etablering af offentlige og

private mejerivirksomheder og kooperativer.

Indsatserne har relevans for SDG 2 (ernæ-

ring) og SDG 8 (beskæftigelse og vækst).

Udviklingsresultater

Blandt de væsentligste bidrag til fred,

rettigheder og god regeringsførelse var:

• Fredsskabende indsatser, herunder

udarbejdelse af en ny forfatning.

• Støtte til afholdelse af valg med regi-

strering af stemmeberettigede personer,

mv.

• Støtte til decentralisering og styrkelse af

kommuner.

• Juridisk beskyttelse af dalitter (kaste-

løse) og oprindelige folk.

• Styrkelse af adgang til retsvæsenet for

marginaliserede grupper samt fremme

af den nationale menneskerettigheds-

kommission (NHRC).

• Skattereformer, herunder indførsel af

moms.

Det bemærkes, at indsatserne har bidraget

til arbejdet hen imod en række verdensmål,

især SDG 5 (ligestilling), SDG 10 (ulighed)

og SDG 16 (fred, retfærdighed og stærke

institutioner).

I uddannelsessektoren har Danidas støtte

bidraget til:

Ændringer og bæredygtighed

I sektoren for vedvarende energi var der

væsentlige bidrag til:

• Adgang til energi i landdistrikterne samt

reduceret brug af træbrændsel.

• Styrkelse af institutioner, politikker og

ﬁnansielle systemer, der er nødvendige

for at fremme vedvarende energi i

samarbejde med den private sektor.

Indsatserne bidrager til SDG 4 (sundhed),

SDG 7 (energi), SDG 8 (beskæftigelse og

vækst), samt SDG 13 (klimaforandringer).

Danida har også bidraget til miljøforbed-

ringer i industrier og byer, bl.a. gennem

projekter der demonstrerer, hvordan virk-

somheder kan anvende renere teknologier

og opnå bedre energieffektivitet, samtidig

med øget bevidsthed, bedre regulering og

fokus på luftkvalitet i Kathmandu dalen.

Resultaterne er af betydning for SDG 9

(industrialisering), SDG 11 (bosættelser),

SDG 12 (produktionssystemer) og SDG 13

(klimaforandringer).

Med hensyn til naturressourcer har Danida

bidraget til konsolidering af effektiv lands-

bybaseret skovforvaltning og vandløbsbe-

skyttelse. Udfasning fra sektoren i 2005 gik

ikke ud over det videre fremme af landsby-

Udviklingssamarbejdet blev ændret under-

vejs for at tage hensyn til nye politikker

og muligheder, både nepalesiske, danske

og internationale. Efter genindførelse af

ﬂerpartisystemet i 1990 støttede Danida

for eksempel demokratisering gennem

valghandlinger, menneskerettigheder blev

prioriteret som respons på den maoistiske

opstand, og Danida bidrog til fredsopbyg-

ning efter fredsaftalen i 2006. Desuden

blev sektorprogram-tilgangen styrket i

overensstemmelse med Paris-erklæringen

om bistandseffektivitet, og endelig støt-

tede Danida beslutningen om at udarbejde

en ny forfatning for landet.

Med hensyn til menneskerettigheder

omfattede bistanden bl.a.:

• Samarbejde med partnere for at løse

konﬂikter om land, fremme af rettig-

heder for kvinder og marginaliserede

grupper, støtte til tilbageholdte og fat-

tiges adgang til retsvæsen samt støtte

i kampen mod tvangsarbejde (”bonded

labour”).

• I uddannelsessektoren blev adgang til

uddannelse i afsidesliggende områder

for piger, handicappede og marginalise-

rede forbedret.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 28: Dansk resumé af evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Nepal 1991-2016, fra ministeren for udviklingssamarbejde

Danida har også medvirket til god rege-

ringsførelse, bl.a.:

• Gennem to faser af et kommune- og

lokalsamfunds udviklingsprogram,

der omfattede støtte til borgercentre,

valgkommission og NGOer, mv.

• Gennem kapacitetsopbygning, decentral

planlægning og oplysningskampagner i

forhold til uddannelsessektoren.

• Gennem en styringsenhed for vedva-

rende energiindsatser, der har haft

ansvar for udbud, monitorering og

ﬁnansiel forvaltning.

• Gennem skovforvaltningsgrupper i

landdistrikterne (”community forestry

user groups”).

Evalueringen omfattede en vurdering af

sandsynligheden for bæredygtighed. Resul-

tater fra undersøgelser viser, at følgende

indsatser har størst mulighed for en høj

grad af bæredygtighed:

• Menneskerettigheds- og valgkommis-

sioner, justitsprogrammet, indførelsen

af moms og god regeringsførelse

baseret på forfatningen fra 2015 samt

kommunevalg i 2017.

• En række forandringer og politikker i

uddannelsessektoren, herunder bedre

undervisning af lærere og ﬂersproget

undervisning.

• Investeringer i hydroelektricitet under

vedvarende energi-programmet.

• Anvendelse af miljøregulativer, herunder

ISO 14001, i by- og industriudvikling.

• Tilgangen til landsbybaseret skovbrug.

• Private og halv-statslige mejeri-instal-

lationer.

Med hensyn til fremgangsmåder for at

overvinde vanskeligheder, blev der ikke

konstateret væsentlige problemer. Støtte

til en national fredsfond blev afsluttet af

Danida og andre donorer, da der opstod

uoverensstemmelser vedrørende behand-

ling af konﬂiktofre samt overtrædelse

af menneskerettigheder. Der har været

vanskeligheder på vedvarende energi-

området på grund af korruptionsunder-

søgelser i den afsluttende fase. Politisk

indblanding førte til afvikling af Danidas

støtte til mejerisektoren. Men overordnet

er der fundet løsninger på problemerne.

Dog med undtagelse af beslutningen om at

opgive et integreret miljøprogram i 2005,

der påvirkede mange interessenter, samt

beslutningen om at afvikle udviklingssam-

arbejdet.

Danidas støtte har bidraget til en række

forbedringer for de dårligst stillede grup-

per i det nepalesiske samfund, bl.a.:

• Gennem aktiv fremme af dalit-

organisationer og ”sociale familier”

samt forbedret adgang til retsvæsen og

målrettede indsatser for ligestilling.

• Gennem øget serviceniveau i uddan-

nelsessektoren i landdistrikterne, der

har medført bedre adgang til skoler for

piger, handicappede og minoriteter.

• Gennem udbredelse af forbedrede ovne

samt biogasanlæg, der fører til renere

luft og reducerede arbejdsbyrder for

kvinder og børn.

Den tilføjede værdi af den danske støtte er

bemærkelsesværdig i forhold til ligestil-

ling og retsvæsen samt på områder, hvor

Danida har spillet en ledende rolle som

f.eks. decentralisering, uddannelse,

afholdelse af valg, menneskerettigheder og

miljø. Bistanden har således været veleg-

net til at støtte institutioner og organisatio-

ner i Nepal gennem tæt, ikke-fordømmende

og langsigtet samarbejde.

Erfaringer og konklusioner

Blandt de væsentligste erfaringer fra

udviklingssamarbejdet kan nævnes:

• Betydningen af god planlægning, både

for programændringer og exitstrategier.

• Nødvendigheden af klare aftaler

vedrørende fælles ﬁnansiering med

andre donorer.

• Betydning af investeringer i institutions

opbygning og styrkelse af viden i

komplekse systemer.

• Hvordan konﬂikter håndteres.

Med udgangspunkt i et vurderingsskema

blev 43 interventioner undersøgt med otte

kriterier og scorer (fra 1 til 7) for forbere-

delseskvalitet samt for implementering

af programmer. Analysen viser, at: a) der

er en sammenhæng mellem forberedel-

seskvalitet og programimplementering;

b) kvaliteten af forberedelse var høj; c)

interventioner blev gennemført på højt

niveau; d) blandt de forskellige program-

mer var freds- og rettighedsindsatser fra

2003 til 2008, samt støtte til uddannelse

fra 1992 til 2012, vurderet højest; og e) de

samlede bistandsindsatser opnåede især

gode karakterer for relevans og effektivitet.

Kort sagt, med få undtagelser, var inter-

ventionerne velforberedte, målrettede og

meget effektive. Disse gode resultater er

gennemgået i detaljer i evalueringsrap-

porten.

Koordination

Evalueringen omfattede en vurdering af

koordination blandt donorer og partnere.

Både dokumentationen og interviews

bekræftede det gode samarbejde, især

gennem støtte til kommuneforvaltning,

uddannelsessektoren og vedvarende

energi programmet (dog påvirket af

problemer under afslutningen). Der har

også været godt samarbejde i forhold til

menneskerettighedskommissionen (NHRC)

og valgkommissionen.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 28: Dansk resumé af evaluering af Danmarks udviklingssamarbejde med Nepal 1991-2016, fra ministeren for udviklingssamarbejde

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Prem Dhungel, SAMAGRA

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]

I løbet af de 25 år blev der truffet nogle

uheldige beslutninger. Standsningen af

støtte til det integrerede miljøprogram i

2005 havde konsekvenser, både i forhold

til luftkvalitet i Kathmandu dalen og for

konsolideringen af skovbrugsgrupper.

Dertil kommer ophøret af den bilaterale

bistand til uddannelsessektoren samt

afslutningen af udviklingssamarbejdet.

Dog kan der ikke undgås fejl, når der ydes

bistand over 25 år til et komplekst land

under forandring.

Evalueringen forholder sig også til Nepals

udvikling fra fatalisme til frihed. Ifølge

nogle antropologer var landet i 1980erne

præget af fatalisme, dvs. at ens skæbne

blev bestemt af fødsel, klasse, kaste,

køn, handicap eller en anden tilfældig

naturbestemt eller overnaturlig faktor, som

ikke kunne kontrolleres. Gennem folkelige

bevægelser, opstand og omvæltninger,

samt med udarbejdelsen af den nye

forfatning (vedtaget i 2015) og lokalvalg,

der afholdes i 2017, er der sket store

forandringer i samfundet. Nepalesere har i

dag ﬂere muligheder for at handle, påvirke

beslutninger og sørge for, at deres valgte

repræsentanter holdes ansvarlige. Danida

har bidraget til disse ændringer, dog skal

det understreges, at processen har været i

nepalesiske hænder.

• Afslutning af udviklingssamarbejde

giver anledning til at gennemføre

komparative erfaringsopsamlinger, med

henblik på bedre forståelse for hvad

virker.

• Regionale initiativer kan styrkes, som

f.eks. omkring tilpasning til klimaforan-

dringer, der påvirker vandløb og fælles

naturressourcer i Himalaya området.

• Erfaringer fra Nepal kan anvendes

med henblik på konﬂikthåndtering og

løsningsmuligheder.

• Vigtigheden af at bygge på de danske

”bløde” værdier, dvs. styrke rettigheder

for marginaliserede grupper, ligestilling,

bedre uddannelse, mv.

Anbefalinger

Evalueringen fører til ﬁre anbefalinger:

Udenrigsministeriets kommentarer

Udenrigsministeriet hilser evalueringen

velkommen og noterer sig resultater og kon-

klusioner, der bekræfter den høje relevans af

det danske udviklingssamarbejde med Nepal

siden begyndelsen af 1990erne. Evalueringen

viser, at der har været væsentlige fremskridt

i en række sektorer med høj grad af bære-

dygtighed. Det er vigtigt at dokumentere

succeshistorier fra udviklingssamarbejdet

med Nepal, og evalueringen understreger

effektiviteten af udviklingssamarbejde over

en periode på ca. 25 år.

En række konklusioner fra evalueringen er

særligt bemærkelsesværdige:

• Undervejs har det været muligt at rea-

gere på sociale og politiske forandrin-

ger, samtidig med at opretholde stærke

forhold til vigtige regeringspartnere.

• Danida har været på forkant i donorko-

ordination og har haft godt samarbejde

med både bilaterale og multilaterale

udviklingspartnere i Nepal på forskel-

lige niveauer.

• Betydningen af beskyttelse og styrkelse

af marginaliserede og dårligt stillede

grupper som understreger værdien af en

rettighedsbaseret tilgang til udvikling.

Troværdigheden af de positive vurderinger

og konklusioner understøttes af den

stringente tilgang til evalueringen, hvor

scorer er givet til i alt 43 interventioner

i henhold til 8 kriterier. Imponerende

feltarbejde og mange interviews samt

anvendelsen af dokumentationen under-

bygger evalueringen. Det vil være nyttigt at

anvende casestudier i den endelige rapport

for at sikre formidling af resultaterne fra

udviklingssamarbejdet.

Initiativer, resultater og præstationer i

freds- og menneskerettighedsprogrammer,

i uddannelsessektoren, i by-og industri-

programmer samt i naturressourceforvalt-

ning er grundigt beskrevet med tilhørende

vurderinger og konklusioner. Det er vigtigt

at lære fra de vellykkede programmer.

Evalueringen ﬁnder nogle svagheder i

støtten til vedvarende energi, herunder

styringsproblemer og uregelmæssigheder

med anvendelse af midler, især i den afslut-

tende fase af Danidas støtte. Det er vigtigt

at vurdere resultater over en længere

periode (siden 1999). Danida har bidraget

til fremme at vedvarende energi-løsninger

i landdistrikter, som har ændret levevilkå-

rene for millioner af mennesker og påvirket

politikker, institutioner og bevidsthed.

Endelig er evalueringens anbefalinger

noteret, dog med det forbehold, at opfølg-

ning i Nepal bliver umulig, da udviklings-

samarbejdet er under afslutning. Dog kan

erfaringer vedrørende planlægning, fælles

ﬁnansiering, kompleksitet og konﬂikt-

løsning, samt anbefalinger der handler

om læring i forbindelse med afslutning af

bistand, de regionale initiativer og forsvar

af rettigheder for marginaliserede grupper,

anvendes i forbindelse med udviklingsind-

satser andetsteds. På denne måde er

evalueringen af udviklingssamarbejdet

med Nepal en værdifuld ressource, der kan

fremme forståelse for hvad virker, hvad der

ikke virker og hvorfor.