FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Finansudvalget 2017-18
FIU Alm.del Bilag 18
Offentligt

Transport-, Bygnings- og

Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr

Bygningen

30. oktober 2017

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Indhold

Ledelsesresumé

Indledning

2.1

Baggrund

Projektets kompleksitet og udvikling

3.1

Projektets kompleksitet

3.2

Projektets udvikling

Fase 1: Ideoplæg og byggeprogram (2009-2010)

4.1

Budget

4.3

Styring

Fase 2: Dispositions- og projektforslag samt aktstykke (2011-2013)

5.1

Budget

5.2

Risiko

5.3

Styring

Fase 3: For- og hovedprojekt (2013-2014)

6.1

Budget

6.2

Risiko

6.3

Styring

Fase 4: Licitation (2014)

7.1

Budget

7.2

Risiko

7.3

Styring

Fase 5: Udførelse forud for den eksterne granskning (2014-juni 2017)

8.1

Budget

8.2

Risiko

8.3

Styring

Konklusion på analyse af det hidtidige forløb

9.1

Budget

9.2

Risiko

9.3

Styring

Vurdering af budget og reserve for færdiggørelse af Niels Bohr Bygningen

10.1

Metode

10.2

Resultater af den opdaterede budgetmodel

Vurdering af grundlaget for den fremadrettede styring

11.1

Tværgående konklusioner og anbefalinger

11.2

Omfanget af de vurderede tiltag

11.3

Karakteristik af de tre lignende projekter

11.4

Delvurdering – Budget

11.5

Delvurdering – Risiko

11.6

Delvurdering – Styring

Ernst & Young P/S - Osvald Helmuths Vej 4 - Postboks 250 - 2000 Frederiksberg - CVR-nr. 30 70 02 28

EY_Granskning af NBB_30oktober2017_FINAL.docx

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Ledelsesresumé

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet har igangsat en ekstern granskning af:

Det hidtidige forløb vedrørende Niels Bohr Bygningen-projektet (NBB)

En vurdering af grundlaget for den fremadrettede styring af projektet og lignende projekter

Nærværende rapport beskriver arbejdsmetoden og resultaterne af granskningen, udført af EY, i perio-

den fra juni 2017 til oktober 2017.

Niels Bohr Bygningen er bestilt af Københavns Universitet (kunden) og ledet af Bygningsstyrelsen (byg-

herren).

Projektet blev skudt i gang med et ideoplæg i februar 2010, der ledte til det projektforslag og tilhørende

projektøkonomi, Finansudvalget tiltrådte med aktstykke 109 af 30. maj 2013.

Den tiltrådte økonomiske ramme udgjorde 1.632 mio. kr. til at opføre et areal på ca. 52.000 m

og med

en forventet ibrugtagning i 2017.

Figuren herunder gengiver udviklingen i det samlede budget og forbrug fra 2010 og frem til i dag.

Figur 1: Udviklingen i det samlede budget og forbrug fra 2010 og frem til i dag, løbende

priser

Fase 5:

Anlægsbudget juni-

2017 (2.745 mio. kr.)

Fase 5:

Anlægsbudget maj-

2017 (2.662 mio. kr.)

Fase 2:

Aktstykke

(1.632 mio. kr.)

Fase 3: For- og

hovedprojekt

(1.716 mio. kr.)

Fase 4:

Licitation (1.597

mio. kr.)

Fase 5:

Anlægsbudget oktober-

2017 (2.928 mio. kr.)

P90; 2.961

2.928

P10; 2.833

3.000

2.500

2.000

mio. kr.

Fase 1: Ideoplæg

og byggeprogram

(1.265 mio. kr.)

1.500

1.000

500

2011

2012

2013

2014

Restbudget

2015

2016

Forbrug

2017

Budget

2018

2019

Der er ved udgangen af august 2017 et realiseret forbrug på 1.506 mio. kr. og ved den seneste budget-

opdatering i oktober 2017 en forventet samlet udgift på 2.928 mio. kr. til projektets gennemførelse.

Holder dette, vil projektets samlede økonomi være overskredet med 1.296 mio. kr. i løbende priser sva-

rende til et merforbrug på 79 % i forhold til det af Finansudvalget tiltrådte aktstykke i maj 2013.

Granskningen besvarer følgende spørgsmål:

Hvorfor er projektet bragt i så store vanskeligheder?

Udbudsstrategien, de indgåede kontrakter, risiko- og økonomistyringen, reserveniveauet samt organise-

ringen af bygherrefunktionen har ikke været tilpasset projektets kompleksitet. Fraværet af en konsistent

rapportering på projektets væsentligste risici har endvidere betydet, at projektets styregruppe ikke har

været bekendt med projektets ‘sande tilstand’. I tillæg hertil har samarbejdet mellem Bygningsstyrelsen

og KU været præget af mistillid med en uhensigtsmæssig brug af såvel ledelsesmæssige som projektsty-

ringsmæssige ressourcer til følge.

I den konkrete håndtering af leverandøren af E04, VVS og ventilation er der ikke taget tilstrækkelig

handling på konstaterede afvigelser fra såvel aftaler som planer. Der er så tidligt som i juli 2014 synlige

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

symptomer på et ikke-velfungerende leverandørforhold. Kontrakten med leverandøren af E04 opsiges i

februar 2017.

Hvordan vurderes grundlaget for den fremadrettede styring?

Fremadrettet vurderes de beskrevne tiltag

i tilstrækkelig grad

at adressere manglerne i det kontraktu-

elle grundlag, den manglende sporbarhed i budget og forbrug, den ringe samarbejdsrelation mellem

bygherre og kunde, bygherreorganisationens ineffektive ressourceanvendelse samt de utilstrækkelige

processer for kvalitetssikring og ændringshåndtering.

De beskrevne tiltag vurderes

ikke i tilstrækkelig grad

at sikre den nødvendige sammenhæng mellem

projekternes risikoprofil, risikostyring og reservebehov samt den nødvendige tilpasning af bygherreor-

ganisation inkl. rådgivere til projektets udbuds- og entreprisestrategi samt kompleksitet.

BYGST’s fremlagte status for tre lignende projekter har bekræftet indtrykket af en styrket styring af de

tre udvalgte byggeprojekter sammenlignet med NBB-projektet. EY vurderer dog også for de tre lignende

projekter, at de observerede forbedringer kun delvist adresserer de udfordringer, granskningen af NBB-

projektet har afdækket.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Indledning

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet (TRM) har igangsat en ekstern granskning af det hidtidige for-

løb vedrørende Niels Bohr Bygningen (NBB) og en vurdering af grundlaget for den fremadrettede styring

af projektet og lignende projekter. Herudover har TRM bedt EY foretage en opdatering af budgetmodel-

len og gennemføre et risikoidentifikationsforløb med henblik på at kvantificere projektets risici.

Nærværende rapport beskriver arbejdsmetoden og resultaterne af granskningen, udført af EY i perioden

fra juni 2017 til oktober 2017.

Rapporten består af et ledelsesresumé og en hovedrapport på dansk.

2.1

2.1.1

Baggrund

Bygningsstyrelsen (BYGST)

BYGST er statens ejendomsvirksomhed og bygherre og har ansvar for at skabe moderne, funktionelle og

omkostningseffektive rammer til statslige institutioner, fx universiteterne, politiet, domstolene og mini-

sterierne.

BYGST er et resultat af regeringsdannelsen den 3. oktober 2011, hvor regeringen lagde ansvaret for

statens kontorejendomme og universitetsbygninger samt sager om byggeri i BYGST fra de tidligere

styrelser Universitets- og Byggestyrelsen (UBST) samt Slots- og Ejendomsstyrelsen (SES).

Med en samlet ejendomsportefølje på ca. 4 mio. m

– heraf ca. 1 mio. m

privatejede lejemål og OPP-

projekter – mere end 1.000 lejemål og med igangværende og planlagte byggesager for i alt ca.

16 mia. kr. er BYGST en af Danmarks største offentlige ejendomsvirksomheder og bygherrer.

BYGST’s byggeprojekter finansieres oftest ved lånoptagning mod efterfølgende huslejebetaling.

2.1.2

Niels Bohr Bygningen (NBB)

BYGST er bygherre for projektet vedrørende opførelse af Niels Bohr Bygningen med Københavns Uni-

versitet som kunde. Ideoplægget forelå i februar 2010, hvorefter BYGST’s rådgivere udarbejdede det

projektforslag, der lå til grund for den økonomiske ramme, der blev godkendt af Folketinget.

Nybyggeriet af NBB blev således tiltrådt af Finansudvalget i akt. 109 af 30. maj 2013 med en bevilget

økonomisk ramme på 1.631,8 mio. kr. (2013-priser), svarende til 1.707,7 mio. kr. i 2017-priser. Pro-

jektets areal er i dag ca. 52.000 m

. Ved projektets initiering med en forventet ibrugtagning i 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

I nedenstående figur er NBB-projektets involverede parter illustreret.

Figur 2: NBB-projektets involverede parter

Transport- Bygnings- og Boligministeriet

(TRM)

Bygningsstyrelsen

(BYGST)

Københavns Universitet

(KU)

Byggeledelse

(BL)

Totalrådgiver

(TR)

E01

Råhus og

byggeplads

E02

Landskab

E03

El-anlæg

E04

VVS og

ventilation

E05

Tag og

facade

E06

Indvendig

komplettering

E07

Indvendig

komplettering

E08

Stinkskabe

E09

Sikring

Projektet består således af:

►

2.1.3

Bygningsstyrelsen (BYGST), der er bygherre

Københavns Universitet (KU), der er kunde

BYGST’s totalrådgiver (TR)

BYGST’s byggeledelse (BL)

De ni entrepriser (E01-E09)

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet (TRM), der er BYGST’s departement

Budget – granskning af anlægsbudgettet og reserven

Granskningen af anlægsbudgettet og reserven omfatter den historiske udvikling af projektets budget fra

ideoplæg og arkitektkonkurrence til budgetopdateringen fra juni 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

En oversigt over budgetudviklingen i projektets hovedfaser og budgetudvikling fremgår af figuren her-

under.

Figur 3: Overblik over budgetudvikling i projektforløbet

Fase 0:

Opstart

Fase 1:

Idéoplæg og

byggeprogram

Fase 2:

Dispositions‐ og

projektforslag

Fase 3: For‐ og

hovedprojekt

Fase 4:

Licitation

Fase 5:

Udførelse

Fase 6:

Ibrugtagning

3.000

2.500

2.000

mio. kr.

1.500

1.000

92,4%

94,4%

1.265

8,6%

1.716

5,6%

2.662

2.745

7,3%

2.928

11,6%

1.632

7,6%

1.597

5,6%

92,7%

88,4%

500

91,4%

Fase 1:

Fase 2:

Idéoplæg og Dispositions- og

byggeprogram

projektforslag

Fase 3:

Hovedprojekt

Fase 4:

Fase 5:

Licitationsbudget Anlægsbudget - Anlægsbudget - Anlægsbudget -

maj-2017

juni-2017

oktober-2017

Reserve

Samlet budget eksl reserve

Granskningen har kortlagt budget- og reserveudviklingen fra projektkonkurrencen i 2010 frem til det

seneste anlægsoverslag fra juni 2017. Der er i perioden sket en lang række opdateringer i budgettet:

►

I planlægningsfasen skyldes ændringerne hovedsageligt et løbende højere vidensniveau og ændrin-

ger af scope.

I udførelsesfasen tilpasses budgettet, efterhånden som risici realiseres.

Granskningen har således omfattet gennemgangen af 15 budgetversioner fra perioden 5. februar 2010

til 1. juni 2017.

Tilgang

Granskningen har gennemgået budgetter gennem alle projektets faser med henblik på at kortlægge og

forstå baggrunden for den samlede budgetændring. I nærværende rapportering gennemgås i det føl-

gende kun udvalgte/de mest relevante budgetter gennem projektets faser. Således præsenteres for

hver fase de centrale budgetposter samt en beskrivelse af budgettets udvikling fra seneste fase.

Foruden denne gennemgang af budgetudviklingen har granskningen gennemført en detaljeret gennem-

gang af den anvendte budgetmetode for hhv. hovedbudgetfasen og anlægsbudgettet fra juni 2017.

For at kunne sammenligne anlægsbudgettet på tværs af faserne har EY gennemført en kategorisering af

budgetfaserne i standardiserede budgetopstillinger.

2.1.4

Risiko – granskning af udbuds- og entreprisestrategi, projektets kontrakter samt risikostyring

Risikoeksponering er en konsekvens af de valg, bygherren træffer i sin udbuds- og entreprisestrategi og

ved udformningen af kontrakter, hvor risici kan allokeres og kontrolleres. Som en konsekvens af den

valgte risikoeksponering skal en sikker proces for og rapportering af risikostyring sikre, at risici monito-

reres og mitigeres rettidigt i hele projektets forløb, så hændelser ikke medfører unødige konsekvenser

for projektets tid, økonomi og kvalitet.

Granskningen af risiko tager således udgangspunkt i NBB-projektets udbuds- og entreprisestrategi, kon-

traktuelt grundlag og risikostyringsproces og –rapportering.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Tilgang

Konkret er følgende gransket:

►

Kilder til beslutningsgrundlag for udbuds- og entreprisestrategi, herunder relevante notater, indstil-

linger og mødereferater

Projektets kontraktuelle grundlag: TR-kontrakt, BL-kontrakt og entreprenørkontrakter

Kilder til projektets risikostyringsproces og –rapportering: risikoregister, risikorapportering og mø-

dereferater

Hertil er centrale personer hos BYGST interviewet.

Ved granskningen af ovenstående er det vurderet, hvilke risici bygherren eksponerer sig for, samt hvor-

dan de eventuelt kontrolleres ved konkrete tiltag eller kontraktuelle bestemmelser. Samtidig er det vur-

deret, hvorvidt risikostyringsprocessen og –rapporteringen på tilstrækkelig vis understøtter mitigerin-

gen af de risici, man har eksponeret sig for som bygherre.

2.1.5

Styring

Granskningen af NBB-projektets styring vurderer, hvordan bygherreorganisationen formår at styre pro-

jektet og de risici, man er eksponeret for, effektivt, så der træffes hensigtsmæssige beslutninger med

rettidig omhu.

Ved styring er der således fokus på rammebetingelser for styring, fx samarbejdsgrundlaget mellem byg-

herre og kunde, beslutningsbehov og processer, fx projektets beslutningsfora, organisation, roller og

ansvar, fx grænseflade mellem kunde, bygherre og øvrige parter, styringstilgang, fx incitamenter og

samarbejde, rapportering, fx økonomirapportering, og kompetencer, fx bygherreorganisationens sam-

mensætning.

Tilgang

Ved granskning af NBB-projektets styring er der taget udgangspunkt i kilder som aftalen mellem byg-

herre og kunde, referater fra projektets beslutningsfora, understøttende notater, rapporter, styrings-

modeller, indstillinger og mailkorrespondancer. Hertil er centrale personer hos BYGST og KU inter-

viewet.

Med udgangspunkt i disse kilder er der analyseret og vurderet konkrete hændelses- og beslutningsfor-

løb, som illustrerer projektets styringsmæssige udfordringer i hver projektfase. Endvidere er det vurde-

ret løbende, om styringen fungerer som kontrol for den risikoeksponering, bygherren har valgt.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Projektets kompleksitet og udvikling

Som introduktion til analysen vurderes projektets kompleksitet og afledte risikoprofil, ligesom projektets

udvikling med de konkrete nedslagspunkter, der uddybes i næste kapitels analyse, opstilles i en samlet

tidslinje.

3.1

Projektets kompleksitet

Store byggerier og infrastrukturprojekter har en unik risikoprofil som følge af de særlige forhold, der gør

sig gældende hvert enkelt projekt.

Risikoprofilen er afgørende for de styringsbehov, en bygherre har på det givne projekt. Disse styringsbe-

hov stiller krav til sammensætningen af projektets budget, risikoallokering og bygherreorganisationens

styring. Der er således en stærk sammenhæng mellem projektets kompleksitetsfaktorer og den resulte-

rende risikoprofil, som organisationen skal være parat til at styre ved hjælp af kontrakterne og den øv-

rige styring.

EY arbejder med en systematisk model for vurdering af byggeprojekters kompleksitet. Generelt er for-

ventningen, at når et projekts kompleksitet stiger, stiger projektets risikoeksponering.

Kompleksiteten vurderes ud fra følgende faktorer:

►

Interessentlandskab:

jo flere interessenter (interne og eksterne), desto mere komplekst bygge-

projekt

Byggeriets design:

jo mere innovativt design, desto mere komplekst byggeprojekt

Teknisk kompleksitet:

jo flere og jo nyere teknologier, desto mere komplekst byggeprojekt

Byggeriets tilrettelæggelse:

jo flere entreprenører, typer af anlæg, jo mere tidspres og jo større

volumen, desto mere komplekst byggeprojekt

Bygherreorganisationen:

jo nyere og uerfaren bygherreorganisation, desto mere komplekst bygge-

projekt

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Nedenfor ses en tabel, der illustrerer definitionen af de forskellige niveauer, der afgør byggeprojektets

kompleksitet. De gule felter viser EY’s vurdering af NBB-projektets kompleksitet.

Tabel 1: Kompleksitetsvurdering af byggeprojekter generelt og NBB-projektet konkret (gul)

Kompleksitet

Meget lav

Primært interne,

kendte organisa-

toriske interes-

senter.

Interessent-

landskab

Ingen eller få eks-

terne offentlige

interessenter

med indflydelse

på offentligheden

og lovgrundlag.

Lav

Primært kendte

interne organisa-

toriske interes-

senter.

Få eksterne of-

fentlige interes-

senter med ind-

flydelse på of-

fentligheden og

lovgrundlag.

Middel

Multiple kendte

interne organisa-

toriske interes-

senter.

Multiple eksterne

interessenter

med indflydelse

på offentligheden

og lovgrundlag.

Høj

Multiple kendte

og enkelte nye in-

terne organisato-

riske interessen-

ter.

Multiple eksterne

interessenter

med indflydelse

på offentligheden

og lovgrundlag.

Meget høj

Multiple kendte

og nye interne or-

ganisatoriske in-

teressenter.

Multiple eksterne

interessenter

med indflydelse

på offentligheden

og lovgrundlag.

Byggeriets

design

Standarddesign.

Standarddesign

med ændringer

og tilføjelser.

Nyt design med

dokumenteret hi-

storik.

Nyt design, der

allerede er testet, Innovativt design,

men som er med

der skal anvendes

ændringer og til-

for første gang.

føjelser.

Multiple teknolo-

gier og tekniske

snitflader, herun-

der forsynings-

omlægninger.

Etableret

teknologi.

Teknisk

kompleksitet

Én teknologi med

ingen tekniske

snitflader, herun-

der forsynings-

omlægninger, el-

ler variation.

Etableret

teknologi.

Multiple teknolo-

gier med få snit-

flader, herunder

forsyningsomlæg-

ninger.

Etableret

teknologi.

Multiple teknolo-

gier og snitflader,

herunder forsy-

ningsomlægnin-

ger.

Etableret

teknologi.

Multiple teknolo-

gier og tekniske

snitflader, herun-

der forsynings-

omlægninger.

Ny teknologi.

Multiple entrepre- Multiple entrepre-

Få entreprenører. nører.

nører.

Multiple entrepre-

nører.

Homogent anlæg. Homogent anlæg. Forskellige typer Forskellige typer

af anlæg.

Forskellige typer

Tilstrækkelig tid

Byggeriets

af anlæg.

til gennemfø-

Tilstrækkelig tid

tilrettelæggelse til gennemfø-

relse.

til gennemfø-

Tidspres.

relse.

Lille volumen

Mindre volumen

Stor volumen

(m ).

Middel volumen

Større volumen

(m ).

Én entreprenør.

Moden organisa-

tion, der gennem-

fører et nyt pro-

jekt i tråd med or-

ganisationens

hidtidige doku-

menterede erfa-

ring og kompe-

tencer.

Ny organisation

etableret til at

Relativt ny orga-

gennemføre et

nisation til gen-

projekt ved brug

nemførelse af et

af ressourcer

projekt, der ligner

med erfaring og

tidligere gennem-

kompetence fra

førte projekter.

lignende projek-

ter.

Bygherre-

organisation

Moden organisa-

tion, der har spe-

cialiseret sig i

gennemførelse af

projektet.

Ny organisation

etableret til at

gennemføre et

projekt, organisa-

tionen ikke har

erfaring med fra

tidligere.

Meget høj kompleksitet >20, Høj kompleksitet = 17-20, Middel kompleksitet = 13-16, Lav kompleksitet = 9-12, Meget

lav kompleksitet <9

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

EY vurderer således, at NBB-projektet har en:

►

Middelkompleksitet hvad angår interessentlandskab, idet projektet har multiple interessenter, men

disse er kendte for projektet.

Høj kompleksitet hvad angår byggeriets design, da projektet har et relativt nyt, men dog ikke inno-

vativt design.

Høj teknisk kompleksitet, da projektet har multiple teknologier og teknologiske snitflader, men dog

ikke decideret ny teknologi.

Meget høj kompleksitet hvad angår byggeriets tilrettelæggelse, da projektet har multiple entrepre-

nører, forskellige typer af anlæg, et vist tidspres og en stor volumen i kvadratmeter.

Middelkompleksitet hvad angår bygherreorganisationen, da bygherreorganisationen har erfaring

med at bygge universitetsprojekter, men dog er relativt ny i et projekt med denne volumen og tekni-

ske kompleksitet.

Samlet set vurderer EY således, at NBB-projektet har en høj kompleksitet (19) og derved må forventes

at have en høj risikoeksponering.

3.2

Projektets udvikling

BYGST anvender en fasemodel for gennemførelse af statsbyggerier, som tager udgangspunkt i de nor-

male hovedfaser i et byggeri. Hovedfaserne er oplistet herunder.

Fase 1:

Idéoplæg og

byggeprogram

Fase 2:

Dispositions‐ og

projektforslag

Fase 0:

Opstart

Fase 3: For‐ og

hovedprojekt

Fase 4:

Licitation

Fase 5:

Udførelse

Fase 6:

Ibrugtagning

Fase 0 og fase 6 analyseres ikke i denne rapport. Fase 0 er den indledende opstartsfase med meget be-

grænset aktivitet og relevant data og er derfor ikke indeholdt i nærværende granskning. Fase 6, Ibrug-

tagning, er i sagens natur ikke påbegyndt endnu og derfor heller ikke indeholdt i EY’s granskning.

På næste side ses et overblik over centrale nedslagspunkter i de fem faser, der er omfattet af denne

analyse, og som dækker perioden fra 2010 til sommeren 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Budget

Risiko

Styring

Januar 2010

Bygherreorganisationen er af samme

omfang som for øvrige projekter og ikke

tilpasset NBB-projektets kompleksitet.

Juni 2010

Gennemførelse af projektkonkurrence

leder til indgåelse af kontrakt med TR.

Risiko for overlap og huller i

grænsefladen mellem TR- og senere BL-

kontrakt.

Ideoplæg/

byggeprogram

2009-2010

Projektkonkurrence, budget:

1.265 mio. kr.

Reserve på 10 % vurderes lav.

Budgetmetode vurderes passende.

November 2010

Indgåelse af procesaftale med KU.

Procesaftalen har en høj grad af delt

ansvar. Selvom UBST er bygherre, står

det ikke klart, hvornår beslutninger

træffes i fællesskab, og hvornår de

træffes af UBST.

November 2011

Second Opinion-rapport vurderer

kompleksitet og udpeger risici. Analyseres

efterfølgende af TR, BYGST og KU.

Leder ikke til dybdegående risikoanalyse

og -kapitalisering af projektet forud for

aktstykket.

November 2011

Second Opinion-rapporten leder ikke til

grundlæggende vurdering af projektets

kompleksitet.

Derimod fokus på besparelser og fremdrift

i projektets beslutningsfora. .

Januar - april 2012

Nye funktionelle krav til projektet og en

forøgelse af omkostninger bl.a. på grund

af fusion i KU.

Uenighed om proces for implementering

af ændringer. Konfliktniveauet øges, og

delt ansvar i dialogbaseret aftale

udfordres.

Dispositions-/projektforslag

2011-2013

Februar - april 2013

Maj 2013

Aktstykkebudget: 1.631,8 mio. kr.

Reserve på 7,6 % vurderes lav.

Omkostninger til bygherre indgår ikke i

aktstykkebudgettet.

Uenighed og uklarhed om, i hvor høj grad

projektet kan tilpasses brugerinvolvering i

perioden efter aktstykket, og hvordan

dette håndteres økonomisk.

August - september 2013

Uenighed om, i hvor høj grad projektet

kan tilpasses brugerinvolvering i perioden

efter aktstykket, og hvordan dette

håndteres økonomisk.

Mistillid mellem parterne udfordrer delt

ansvar.

Juni 2014

Udbuds- og entreprisestrategi: seks stor-

og tre fagentrepriser med tildelingskriteriet

”laveste pris”..

Projektet har delvise kravspecifikationer

og krav om, at entreprenører selv udfører

arbejdstegninger.

Strategien medfører risiko for manglende

koordination af grænseflader mellem

entreprenører.

Juni 2014

Ikke diskussion af de risici, valget om

udbuds- og entreprisestrategi medfører

og konsekvenser heraf.

Fx kan implementering af

ændringsønsker kompliceres af mange

grænseflader mellem entreprenører.

For-/hovedprojekt

2013-2014

Juli 2014 – Hovedprojekt

Hovedprojekt, budget: 1.715,7 mio. kr.

Reserve på 6 % vurderes meget lav.

Budgetmetode fremstår systematisk.

Ikke konsistent sammenhæng mellem

risici og reserve.

Juli 2014 – Hovedprojekt

Indgåelse af kontrakt med BL. Hverken

BL eller TR har ansvar for

grænsefladestyring af entreprenører.

Juli 2014 – Licitation

Licitationsbudget: 1.597,1 mio. kr.

Reserve på 5 % vurderes meget lav.

Ikke systematisk bogføring af ændringer.

Centrale poster afviger uden

kommentering.

Ikke budgetteret med intern

bygherrefunktion.

Juli 2014 – Licitation

Indgåelse af kontrakter med

entreprenører.

Kontrakterne indeholder kun

dagbodssanktion ved forsinkelser ved

projektets sluttermin.

Manglende milepæle og kriterier for

vurdering af præstationer i løbet af

byggeprocessen medfører risici for

bygherren, fx vedrørende forsinkelser.

Sanktioner ved sluttermin kan være

vanskelige at håndhæve i praksis i

komplekst projekt med mange

grænseflader.

Juli 2014 – Licitation

Fortsat konflikt mellem BYGST og KU,

der kan påvirke beslutningskraften i

projektet.

Ingen refleksion over konsekvensen af

risikoeksponering ved

entreprenørkontrakter.

Licitation

Juli 2014

August 2014 - (igangværende)

Centrale beslutningsfora har ikke et

robust beslutningsgrundlag på tid,

økonomi og risiko.

Fx trækker forløb med E01 og E04 i

langdrag på trods af mange og tidlige

symptomer. Leverandørerne rykkes, der

er dialog, tilsynet øges og BYGST

opmander, men kontraktuelle forpligtelser

håndhæves ikke effektivt og rettidigt.

Uklare roller og ansvar mellem BYGST;

BL og TR medfører manglende

koordinering med og mellem

entreprenører.

Fortsat konflikt i centrale beslutningsfora.

Bygherreorganisationen er for spinkel og

udvides med ekstra ressourcer. Påvirkes

endvidere af stor medarbejderudskiftning.

Udførelse

2014-2017

Maj 2017

Anlægsbudget: 2.745,2 mio. kr.

Ikke systematisk rapportering af fremdrift

og forbrug samt uensartet økonomistyring

og indeksering og ikke samlet

risikovurdering.

Opdateret budget vurderes at give

rimeligt bud på forventet totalomkostning.

Fortsat væsentlige usikkerheder og

følsomt over for ændringer i tidsplanen.

August 2014 – (igangværende)

Risikostyringsprocessen er utilstrækkelig.

Risici kapitaliseres ikke og monitoreres

ikke over for reserveniveauet.

Oktober 2017

Anlægsbudget (EY-opdatering): 2.927,8

mio. kr.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Fase 1: Ideoplæg og byggeprogram (2009-2010)

I dette kapitel analyseres NBB-projektets fase 1, ideoplæg og byggeprogram, i de tre analysespor: bud-

get, risiko og styring. Fasen strækker sig fra 2009 til 2010 og omfatter de indledende tanker og under-

søgelser for projektet samt et byggeprogram, som sammenfatter kundens krav og ønsker til byggeriet,

herunder budgetøkonomien. På basis af byggeprogrammet udskrives projektkonkurrencen.

Væsentlige nedslagspunkter for NBB-projektet i denne fase ses i figuren nedenfor.

Figur 4: Nedslagspunkter i fase 1: Ideoplæg og byggeprogram

Budget

Risiko

Styring

Januar 2010

Bygherreorganisationen er af samme

omfang som for øvrige projekter og ikke

tilpasset NBB-projektets kompleksitet.

Ideoplæg/

byggeprogram

2009-2010

Juni 2010

Projektkonkurrence, budget:

1.265 mio. kr.

Reserve på 10 % vurderes lav.

Budgetmetode vurderes passende.

Juni 2010

Gennemførelse af projektkonkurrence

leder til indgåelse af kontrakt med TR.

Risiko for overlap og huller i

grænsefladen mellem TR- og senere BL-

kontrakt.

November 2010

Indgåelse af procesaftale med KU.

Procesaftalen har en høj grad af delt

ansvar. Selvom UBST er bygherre, står

det ikke klart, hvornår beslutninger

træffes i fællesskab, og hvornår de

træffes af UBST.

4.1

Budget

I fase 1 udarbejdes det første analyserede budget som vist i figuren nedenunder.

Figur 5: Budget ved projektkonkurrencen opdelt på basisbudget og reserve

3.000

2.500

2.000

mio. kr.

1.500

1.000

92,4%

94,4%

1.265

8,6%

1.716

5,6%

2.662

2.745

7,3%

2.928

11,6%

1.632

7,6%

1.597

5,6%

92,7%

88,4%

500

91,4%

Fase 1:

Fase 2:

Idéoplæg og Dispositions- og

byggeprogram

projektforslag

Fase 3:

Hovedprojekt

Fase 4:

Fase 5:

Licitationsbudget Anlægsbudget - Anlægsbudget - Anlægsbudget -

maj-2017

juni-2017

oktober-2017

Reserve

Samlet budget eksl reserve

Det estimerede budget efter projektkonkurrencen var samlet 1.265 mio. kr. i indeks 120,1. Budgettet

fastsættes på baggrund af et kalkulationsoverslag udarbejdet i det vindende projektforslag fra Rambøll

m.fl.

Basisbudget defineres som det samlede budget uden reserver. Reserveandelen er beregnet som en procentsats i

forhold til basisbudgettet. Der kan være skjulte reserveposter i budgetversioner, idet BYGST anvender en række for-

skellige konteringsmetoder for reserveposter. I sammenligning af budgetter er direkte reserveposter samt delposter

konteret som UF (Uforudsete Udgifter) kategoriseret som reserve.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

En opdeling af budgettet i fase 1 på standardiserede kategorier fremgår af figuren herunder.

Figur 6: Budget ved afslutning af projektkonkurrencen i standardiserede kategorier

1.400

1.200

1.000

mio. kr.

800

600

400

200

154

101

960

1.265

Entrepriser og

byggeplads

Rådgiver

Finansering

Planlagte

ændringer og

øvrige udgifter

Reserver

Total

Projektkonkurrence - jun-2010

Bemærkninger til figuren herover:

►

Entrepriseudgifter og byggeplads var estimeret til samlet 960 mio. kr.

Rådgiverudgiften var fastsat som en procentsats af de fysiske udgifter. Det blev således aftalt, at

de projekterende rådgivere aflønnes med 12 % af entrepriseudgiften, hertil udgifter til øvrige rådgi-

vere, samlet 154 mio. kr.

Finansieringsomkostninger omfattede i denne fase udgifter til renter og forsikringer samt bygge-

sagsgebyrer på samlet 23 mio. kr.

Øvrige udgifter på 27 mio. kr. dækker i denne fase over forventede omkostninger til bl.a. lednings-

omlægninger.

Reserven var fastsat som 10 % af de forventede entrepriseudgifter samt en residualpost, så budget-

tet summede op til den samlede ramme på 1.265 mio. kr., som var givet af UBST forud for konkur-

rencen, som beskrevet nærmere i nedenstående. Reserven udgør i denne fase 8,6 % af det samlede

budget.

►

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

4.1.1

Budgetmetode i fase 1: Ideoplæg og byggeprogram

Budgettet i fase 1 gennemgik en række opdateringer, hhv. før og efter projektkonkurrencen. Det initiale

budgetestimat udarbejdet af BYGST forud for arkitektkonkurrencen fremgår således af tabellen herun-

der.

Tabel 2: Budget før projektkonkurrencen (indeks 121,4)

Kategori

Biocentret – regnskabstal

Tillæg for lavenergiklasse 1

Tillæg for ekstra etagehøjde

Tillæg til styregruppens disposition

Budget pr. m

kr./m

Budget før projektkonkurrence

23.168

2.500

1.400

537

27.568

Budget i alt (ekskl. særskilte udg.)

Bro-/tunnelforbindelse

Nedrivning og fjernelse af forurening

Forbrug af el, varme og vand

Byggebudget i alt

mio. kr.

1.240

1.278

Forud for projektkonkurrencen fastsatte BYGST i februar 2010 en budgetramme estimeret på baggrund

af erfaringstal, svarende til et materialemæssigt kvalitetsniveau som ved Biocentret og FARMA bygning

30. Derudover supplerede man med tillæg for lavenergiklasse 1, tillæg for ekstra etagehøjde og et yder-

ligere tillæg til styregruppens disposition. Endvidere tilføjede man særskilte udgifter til bro-/tunnelfor-

bindelse, udgifter til nedrivning samt forbrug af el, varme og vand i byggeperioden. Det var lagt til

grund, at nybyggeriet ville blive 45.000 m

inkl. kælder

Denne entrepriseudgift på samlet 1.278 mio. kr. (indeks 121,4, svarende til 1.265 mio. kr. i indeks

120,1 som anvendt i fase 1: idéoplæg og byggeprogram) dannede grundlag for konkurrenceprogram-

met. I denne var indeholdt entrepriseudgifter, 10 % reserve til uforudsete udgifter, terrænarbejde, fast

inventar og udstyr samt byggeplads og særlige vinterforanstaltninger.

Arkitektkonkurrencen blev afholdt i juni 2010, hvorefter budgettet blev opdateret på baggrund af et kal-

kulationsoverslag fra Rambøll, som vandt konkurrencen.

I november 2010 underskrev Københavns Universitet og UBST procesaftalen med dette som den sam-

lede estimerede byggeudgift.

4.1.2

Delkonklusion – budget i fase 1

I de indledende faser vil anlægsoverslag i komplekse projekter altid være forbundet med stor usikker-

hed. Således vurderer EY, at den anvendte metode, hvor BYGST anvendte benchmarkingpriser, umiddel-

bart er en passende metode for fastsættelse af en ramme for arkitektkonkurrencen.

I den tidlige projektfase vil det være gavnligt med en afstemning af ambitionsniveau i forhold til øko-

nomi. Det er således muligt at opnå samme funktionalitet til forskellige omkostninger afhængigt af krav

til arkitektonisk udtryk, fleksibilitet, energiforbrug m.v.

EY vurderer, at en reserve på 10 % er lav i projektets tidlige faser. Således anvendes der i ny anlægsbud-

gettering på vej- og baneområdet et korrektionstillæg på 50 % i det indledende basisoverslag for at ju-

stere for den erfaringsmæssige underbudgettering, der ses i tidlige anlægsoverslag. Der ses generelt i

Den endelige bygning er på i alt ca. 52.000 m

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

komplekse byggerier en relativ stor ændring i omkostninger fra den tidlige budgettering til udbudsfasen

og efterfølgende anlægsfaser.

4.2

Risiko

I denne fase indgås kontrakt med byggeriets TR, der er nærmeste samarbejdspart for BYGST’s bygher-

reorganisation i planlægning og udførelse af NBB. Denne kontrakt har således en afgørende karakter, og

risikoaspekter som følge heraf analyseres nedenfor. Hertil sammenlignes kontrakten med BL’s kontrakt,

der dog først indgås i en senere projektfase, licitationsfasen i 2014, idet disse to kontrakters indbyrdes

forhold definerer roller og ansvar for den rådgiverorganisation, bygherren omgives af.

4.2.1

Overensstemmelse mellem TR og BL’s kontrakter

Forholdet mellem TR og BL’s kontrakter er et afgørende led i bygherreorganisationens samlede risikoek-

sponering, da TR og BL agerer på vegne af BYGST i byggeprojektet, fx ved tilsyn med entreprenører.

Der synes imidlertid at være manglende overensstemmelse, fx i form af en klar rollefordeling, mellem

BL’s kontrakt og TR’s kontrakt. Dette ses ved et overlap, i og med at både TR og BL har ansvar for tilsyn

uden en specifik differentiering mellem de to parter. Der er også et overlap mellem TR- og BL-rollen, idet

det ikke er eksplicit beskrevet, hvilken part der er ansvarlig for håndtering af grænseflader mellem de

forskellige entreprenører. Med dette overlap mellem de to kontrakter eksponerer BYGST sig over for

risici og konsekvenser ved enhver uklarhed eller uenighed om roller.

Selvom omfanget af den nødvendige grænsefladestyring ikke står klart, før der træffes beslutning om

antallet af entreprenører, er det muligt i denne tidlige fase af projektet at forudse, at der vil være behov

for en vis koordinering mellem entreprenørernes arbejder og styringen af byggeriet, om det så er

BYGST eller rådgiverne, der har dette ansvar. Derfor bør der udarbejdes bestemmelser eller efterføl-

gende kontrakttillæg, som fordeler ansvaret (og risikoen) til den rådgiver, TR eller BL, der er bedst eg-

net til at udføre denne opgave. Idet BYGST ikke har en organisation, der er involveret i den daglige udfø-

relse og byggeaktiviteter på pladsen, er BYGST’s risikoeksponering som følge af mangel på synlighed

større, hvis BYGST påtager sig grænsefladeansvaret, end hvis risikoen fordeles til rådgivere, der har en

større synlighed på byggepladsen.

Endvidere kræver det, hvis BYGST påtager sig denne rolle, implementering af en fast styringsproces,

både i form af rapportering på rådgivernes ansvarsområder og identifikationer af KPI’er, der er rele-

vante for projektets forskellige roller. Hermed kan man afgøre, om rådgiverne lever op til deres forplig-

telser, da disse kun kan defineres bredt i kontrakten og som følge heraf ikke er målbare. Hvis dette sty-

ringsgrundlag ikke etableres, øger BYGST risikoen for at være uforberedt på uforudsete hændelser og

udfordringer, idet de ikke kan få et retvisende billede af fremdriften i byggeriet via rådgiverne.

4.2.2

Delkonklusion – risiko i fase 1

EY vurderer, at der er manglende overensstemmelse mellem ansvarsfordeling og grænseflade mellem

BYGST, TR og BL, som det er defineret i TR og BL’s kontrakter. Dette medfører risici i form af overlap og

huller i ansvarsområder mellem de to rådgivere (TR og BL). Idet det ikke er klart afgrænset i kontrak-

terne, eksponeres BYGST således til konsekvenserne af risici, fx i form af manglende evne til rettidigt at

håndtere uforudsete hændelser og udfordringer. Endvidere er der ikke placeret et klart ansvar for græn-

sefladehåndtering mod og mellem entreprenører i BL og TR’s kontrakter.

EY vurderer, at disse risici ikke er tilstrækkeligt kontrolleret i NBB-projektet som følge af manglende

kontrakttillæg, der definerer en klar ansvarsfordeling ved indgåelsen af BL’s kontrakt, og idet der ikke er

taget styringsmæssige tiltag i form af rapportering og KPI’er til monitorering af BL og TR’s præstatio-

ner.

4.3

Styring

I denne fase arbejder projektets parter med udarbejdelse af et konkurrenceprogram, som efterfølges af

gennemførelsen af projektkonkurrencen. Herfra påbegyndes udarbejdelsen af byggeprogrammet, der

senere leder til dispositionsforslaget.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

I denne fase fastlægges grundpillerne for NBB-projektets styring i form af UBST’s bygherreorganisation

og indgåelsen af en procesaftale mellem UBST og KU.

4.3.1

Bygherreorganisation i UBST

Arbejdet er forankret i UBST i det daværende Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, der på

dette tidspunkt var ressort for både universiteterne og disses byggeprojekter.

Da projektet igangsættes, nedsættes en bygherreorganisation, der, som EY har fået oplyst, besættes på

samme vis som for øvrige byggeprojekter i UBST. Et projekt har på dette tidspunkt typisk en projektle-

der og en 2’er under denne, som også har andre byggesager, men som kan afhjælpe projektlederen ved

sygdom eller lignende. Hertil kommer juridisk og økonomisk støtte samt en kunderådgiver. Organisato-

risk er projektet underlagt en kontorchef og en ansvarlig vicedirektør.

Omkostningerne til bygherreorganisationen i UBST er ikke en del af projektets budget, men dækkes af

styrelsens rammebevilling. Disse omkostninger indgår således ikke i BYGST-rapportering og indgår der-

for ikke i denne granskning. Der er i BYGST-opgørelsen over bygherreomkostninger estimeret et samlet

tidsforbrug på ca. 20.000 timer over projektperioden. Afhængigt af timeomkostninger svarer dette til

en udgift på ca. 15-20 mio. kr. Bygherreomkostninger vurderes således samlet set at udgøre en mindre

del af det samlede budget.

4.3.2

Samarbejdsgrundlag mellem UBST og KU

Samarbejdet er tæt mellem UBST og KU som ved øvrige universitetsbyggerier i UBST og gennemføres

ved en dialogbaseret tilgang, hvis karakteristika er vist i nedenstående tabel.

Tabel 3: Byggeri ved dialogbaseret aftale

Dialogbaseret aftale (uddannelse og forskning)

Husleje- og værdiansættelsesprincip

Tidspunkt for huslejefastsættelse ved

statsbyggeri

Beregning af husleje ved færdiggørelse

af statsbyggeri

Husleje ved mer- eller mindreomkostnin-

ger i byggefasen

Huslejeregulering

Årlig PL-regulering af husleje

Ejendomsværdiansættelsesprincip

Leverandørvalg for så vidt angår lokale-

behov

Omkostningsbaseret husleje og ejendomsværdi.

Ved afslutning af byggeregnskabet.

Beregnes med fast (landsdækkende) procentdel for de faktisk afholdte

byggeomkostninger.

Huslejen ændres uanset årsag.

Efter 10 år ved de periodiske vurderinger reguleres huslejen, hvis den

nyvurderede ejendomsværdi medfører en husleje, der afviger med mere

end ± 12 %.

Ja.

Initialt fastsættes værdien til de faktisk afholdte byggeomkostninger.

Efter 10 år reguleres til vurderet genanskaffelsesværdi.

Frit leverandørvalg.

Arbejdet formaliseres i november 2011 i en Procesaftale for nybyggeri af Niels Bohr Science Park på

Nørre Campus, Københavns Universitet, der udgør kontraktuelt grundlag for projektet mellem bygher-

ren (UBST) og kunden (KU) og definerer snitfladen mellem de to parter.

Uddrag fra Kortlægning af Bygningsstyrelsens projektbudgettering, projektstyring og rammebetingelser – Undersø-

gelse af Ny Anlægsbudgettering i Bygningsstyrelsen, marts 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Aftalen definerer hver parts ydelser og ansvarsområder således:

”Det er UBST, der som bygherre opfører byggeriet for KU. […] Frem til og med projektforslag beskriver

KU med bistand fra UBST og de tilknyttede rådgivere KU’s behov og ønsker til byggeriet. UBST bistår

med rådgivning, mødeledelse samt kontrol af rådgiveres og entreprenørers ydelser. Såvel KU som UBST

skal aktivt medvirke til overholdelse af det styrende budget. UBST’s kontraktmateriale og regnskabssy-

stem anvendes under byggesagen.”

Herudover definerer aftalen parternes ansvarsområder som følger:

Tabel 4: Ansvarsfordeling i dialogbaseret procesaftale

Projektledelse, sekretariatsfunktion og økonomistyring

Kontakt til myndigheder

Kontrol af rådgivers budget

Regnskabsføring

Kontrakt vedrørende rådgiver- og entreprenørydelser

KU’s brugerorganisering og brugerprocesser

Udarbejdelse af byggeprogram og rumskemaer

Granskning og godkendelse af byggeprogram

Granskning og godkendelse af dispositionsforslag

Granskning og godkendelse af projektforslag

Commissioningarbejde

Udarbejdelse og fremsendelse af aktstykke

Entrepriseudbud

Medvirken i Bygherregruppen

Brugerproces vedrørende indflytning og egenmontage

UBST

Som det ses af tabellen, præges aftalen af en høj grad af delt ansvar for centrale elementer af et bygge-

projekt, herunder byggeprogram, dispositionsforslag, projektforslag og commissioningarbejde. Hvordan

dette delte ansvar forvaltes i praksis, er ikke nærmere defineret, men har i de konkrete projekter været

et produkt af det gentagne samarbejde mellem UBST og universiteterne om byggeprojekter.

Aftalegrundlaget er således præget af et udbredt delt ansvar, hvor mange beslutninger drøftes i bygher-

regruppen

og styregruppen med begge parter repræsenteret. Dog ligger det endelige ansvar hos UBST

som bygherre, mens KU skal afholde de fulde projektomkostninger via byggeriets husleje

. Dette kan

udfordre et partnerskabslignende samarbejde med et udpræget delt ansvar, da det ikke står klart, hvor-

når beslutninger træffes i fællesskab, og hvornår de træffes af UBST.

Procesaftale for nybyggeri af Niels Bohr Science Park på Nørre Campus, Københavns Universitet, november 2010.

Dette forum har senere ændret navn til bygherre-kundegruppe.

Kortlægning af Bygningsstyrelsens projektbudgettering, projektstyring og rammebetingelser – Undersøgelse af Ny

Anlægsbudgettering i Bygningsstyrelsen, marts 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

4.3.3

Delkonklusion – styring i fase 1

Bygherreorganisationen bliver ikke dimensioneret ud fra en vurdering af NBB-projektets kompleksitet,

men i stedet som alle andre projekter. EY vurderer, at bygherreorganisationen med dette udgangspunkt

og projektets kompleksitet in mente synes utilstrækkelig, idet projektet på dette tidspunkt allerede var

af en kompleksitet, der kunne retfærdiggøre en bygherreorganisation, der i højere grad var tilpasset

hertil.

Den formelt definerede grænseflade mellem bygherren og kunden – UBST og KU – er præget af en høj

grad af delt ansvar for centrale elementer af byggeprojektet. EY vurderer, at dette kan være hensigts-

mæssigt, hvis der er en tillidspræget, partnerskabslignende samarbejdsrelation mellem UBST og KU.

Dette kan dog også skabe et vanskeligt samarbejdsgrundlag, hvis der er interessemodsætninger mellem

parterne, der presser samarbejdet. Særligt det, at der er et udbredt delt ansvar, samtidig med at det en-

delige ansvar ligger hos UBST som bygherre, kan udfordre et partnerskabslignende samarbejde, da det

ikke står klart, hvornår beslutninger træffes i fællesskab, og hvornår de træffes af UBST.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Fase 2: Dispositions- og projektforslag samt aktstykke (2011-2013)

I dette kapitel analyseres NBB-projektets fase 2, dispositions- og projektforslag, i de tre analysespor:

budget, risiko og styring. Fasen strækker sig fra 2011 til 2013 (til og med aktstykket) og omfatter udar-

bejdelsen af dispositionsforslaget og efterfølgende projektforslag, som ultimativt leder til aktstykke med

en samlet budgetramme for projektet.

Væsentlige nedslagspunkter for NBB-projektet i denne fase ses i figuren nedenfor.

Figur 7: Nedslagspunkter i fase 2: Dispositions- og projektforslag

Budget

Risiko

November 2011

Second Opinion-rapport vurderer

kompleksitet og udpeger risici. Analyseres

efterfølgende af TR, BYGST og KU.

Leder ikke til dybdegående risikoanalyse

og -kapitalisering af projektet forud for

aktstykket.

Styring

November 2011

Second Opinion-rapporten leder ikke til

grundlæggende vurdering af projektets

kompleksitet.

Derimod fokus på besparelser og fremdrift

i projektets beslutningsfora.

Dispositions-/projektforslag

2011-2013

Januar - april 2012

Nye, funktionelle krav til projektet og en

forøgelse af omkostninger bl.a. på grund

af fusion i KU.

Uenighed om proces for implementering

af ændringer. Konfliktniveauet øges, og

delt ansvar i dialogbaseret aftale

udfordres.

Februar - april 2013

Maj 2013

Aktstykkebudget: 1.631,8 mio. kr.

Reserve på 8 % vurderes lav.

Omkostninger til bygherre indgår ikke i

aktstykkebudgettet.

Uenighed og uklarhed om, i hvor høj grad

projektet kan tilpasses brugerinvolvering i

perioden efter aktstykket, og hvordan

dette håndteres økonomisk.

5.1

Budget

Dispositionsforslaget er en videreudvikling af byggeprogrammet, som er baseret på et højere vidensni-

veau og bl.a. indeholder tegninger, som viser, hvordan opgaven skal løses. Projektforslaget er igen en

videreudbygning af dispositionsforslaget, hvor det endelige budget for byggeriet fastsættes. Dette er

budgettet, der bevilges i aktstykket, som vist i nedenstående figur.

Figur 8: Budget ved aktstykket opdelt på basisbudget og reserver.

3.000

2.500

2.000

mio. kr.

1.500

1.000

92,4%

94,4%

1.265

8,6%

1.716

5,6%

2.662

2.745

7,3%

2.928

11,6%

1.632

7,6%

1.597

5,6%

92,7%

88,4%

500

91,4%

Fase 1:

Fase 2:

Idéoplæg og Dispositions- og

byggeprogram

projektforslag

Fase 3:

Hovedprojekt

Fase 4:

Fase 5:

Licitationsbudget Anlægsbudget - Anlægsbudget - Anlægsbudget -

maj-2017

juni-2017

oktober-2017

Reserve

Samlet budget eksl reserve

Fra konkurrenceprogrammet til godkendelse af aktstykket stiger budgettet fra 1.265 mio. kr. i indeks

120,1 til 1.632 mio. kr. ved godkendelse af aktstykket i indeks 130,3, svarende til en budgetændring i

løbende priser på samlet 65 %.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

En oversigt over budgettet ved vedtagelse af aktstykket fremgår af figuren herunder.

Figur 9: Oversigt over budget i projektkonkurrencefasen frem til aktstykket i

standardiserede kategorier

1.800

1.600

1.400

1.200

mio, kr.

1.000

800

600

400

200

Entrepriser og

byggeplads

155

206

115

101

115

960

1.170

1.265

1.632

Rådgiver

Finansering

Planlagte

ændringer og

øvrige udgifter

Reserver

Total

Projektkonkurrence - jun-2010

Aktstykke - maj-2013

I faserne fra dispositionsforslag til projektforslag sker en kvalificering af budgettet, efterhånden som

projektet fastlåses, og detaljeringsgraden øges. Således fastsættes budgetter i denne fase på hovedpo-

ster, mængdeudtræk og prisbøger.

Foruden omkostninger til de fysiske aktiviteter (entrepriseudgifter og byggeplads) indgår overslag over

øvrige ikke-fysiske aktiviteter, herunder forsikring, byggetilladelser, kunstnerisk udsmykning, finansie-

ring og rådgiverudgifter.

Som det fremgår af figuren ovenfor, ses der samlet en ændring i budgettet fra 1.265 mio. kr. til

1.632 mio. kr., som overordnet skyldes nedenstående ændringer:

►

Entrepriseudgifterne og udgifter til byggeplads øges fra 960 mio. kr. til 1.170 mio. kr. Denne æn-

dring skyldes et øget vidensniveau om funktionalitet og øgede pladskrav i byggeriet. Således æn-

dres krav til areal fra de oprindeligt forudsatte 45.000 m

til 52.000 m

. Ligeledes øges den tekni-

ske detaljeringsgrad, hvilket medfører identifikation af nye budgetposter, som ikke indgik i det initi-

ale overslag.

I denne fase er de ikke-fysiske udgifter til rådgiver fastsat som en procentsats af entrepriseudgifter.

Således stiger budget for rådgiver til 206 mio. kr. grundet øgede forventede udgifter til fysiske akti-

viteter vedrørende entrepriser og byggeplads.

I modsætning til konkurrenceprogram og de indledende faser indregnes udgifter til renter og udbe-

taling af gæld til nedrivning af eksisterende bygninger i aktstykkebudgettet. På denne baggrund sti-

ger finansieringsudgifterne fra de oprindeligt estimerede 23 mio. kr. til 115 mio. kr.

Reserven fastsættes som ca. 10 % af entrepriseudgifterne. Således udgør reserven 115 mio. kr.,

svarende til 7,6 % af det samlede budget.

►

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

5.1.1

Budgetændringer fra fase 1 til fase 2

Udviklingen i budgettet fra konkurrenceprogrammet til det i aktstykket godkendte budget er resultatet

af en række iterationer. Den overordnede udvikling fremgår af figuren herunder.

Figur 10: Oversigt over budgetudviklingen fra projektkonkurrence til aktstykke (budget på

1.265 mio. kr. i indeks 120,1, alle resterende priser i aktstykkeindeks 130,3)

1.800

1.600

1.400

1.200

mio. kr.

1.000

800

600

400

200

1.265

1.661

1.372

1.541

1.528

1.632

107

289

161

104

Fra projektkonkurrence til 1. dispositionsudkast

Gennemførelsen af brugerprogrammering og brugerinddragelse fra ultimo 2010 afdækkede en række

tekniske problemstillinger i projektmaterialet, som ikke havde været indarbejdet i byggeprogrammet,

hvilket havde konsekvens for tid og økonomi. Dette medførte en estimeret overskridelse af budgettet på

289 mio. kr. ved første udkast til dispositionsforslag i juni 2011. Totalrådgiver estimerede således et

budget på 1.661 mio. kr., hvoraf årsagerne til overskridelsen i det væsentligste kunne forklares ved to

forhold:

►

Tilvækst i teknikrelaterede arealer og større varegårde end forudsat i projektkonkurrencen.

Markant større procentuel merudgift for konstruktions- og VVS-projekt, end det kan begrundes

alene i arealtilvækst.

Fra 1. dispositionsudkast til dispositionsforslag

En Second Opinion-rådgivning igangsættes i 2010 for at afsøge besparelsesmuligheder i alternative tek-

niske og funktionelle løsninger grundet den store budgetændring fra konkurrenceprogrammet til de op-

daterede budgetoverslag. Second Opinion-granskningen resulterede i en overordnet vurdering om mu-

lige besparelser på 160-220 mio. kr.

Besparelsesmulighederne fra Second Opinion-granskningen efterprøves af totalrådgiveren i en analyse

af realiserbare besparelsestiltag. På baggrund af totalrådgivers analyser vedtages på styregruppemøde

Af referatet til styregruppemøde 13, 16. september 2011, fremgår baggrunden for budgetoverskridelse.

Det bemærkes, at der er i denne periode anvendes forskellige budgetopgørelsesmetoder. Idet der er visse uoverens-

stemmelser mellem opgørelser for denne periode, er det vanskeligt at estimere den korrekte besparelse. Gransknin-

gen har baseret gennemgangen på økonomiopgørelser som rapporteret til styregruppemøder i tilfælde, hvor der har

været tvivl om budgettal.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

14, 25. november 2011, at BYGST indarbejder besparelsesmulighederne i projektet. På denne baggrund

af denne proces indarbejdes besparelser på 161 mio. kr. i budgettet.

Ifølge totalrådgiverens analysearbejde kan besparelsestiltagene inddeles i følgende tre hovedemner,

som samlet tilvejebringer en besparelse på 143 mio. kr.

►

Ventilation og luftskifte (74 mio. kr.). Besparelsen opnås ved et reduceret luftskifte og ændret

sprinkleranlæg. De reducerede luftmængder skaber besparelser på CTS og ventilation på

63,4 mio. kr. og reduktion af plads til kanaler og sprinkleranlæg på 10 mio. kr.

Konfiguration og geometrioptimeringer (46 mio. kr.). Besparelsen opnås ved at reducere kælder-

areal ved ventilation på taget (31 mio. kr.) samt mindre besparelsestiltag grundet geometrioptime-

ring og reduktion af nedhængte lofter (15 mio. kr.).

Diverse besparelser (23 mio. kr.). Besparelsestiltag i forhold til belysning, laboratorierør til luftar-

ter, behandlet vand og trykluft samt fjernelsen af et centralt grundvakuumanlæg fra budgettet mu-

liggør en samlet besparelse på 23 mio. kr.

►

Herudover indeholder det granskede materiale yderligere besparelsesoptioner samt en kvantificering af

risiko og uforudsete udgifter, som styregruppen indarbejder i projektet, hvormed der opnås en samlet

besparelse på 129 mio. kr. Hertil kommer en række ikke-specificerede afledte besparelser, som øger

den samlede besparelse til ca. 161 mio. kr.

Budgettet øges igen med 77 mio. kr., efter at dele af KU SCIENCE og KU LIFE fusionerer pr. 1. januar

2012, hvilket medfører øgede krav til funktionaliteten. Ydermere opgraderes lavenergiklasse 1 til lav-

energiklasse 2015 på baggrund af krav fra Københavns Kommune.

Styregruppen pålægger imidlertid bygherregruppen at reducere budgettet gennem projektoptimeringer,

og dispositionsforslaget godkendes derfor med et budget på 1.541 mio. kr. i juli 2012

Projektforslagsfasen

I projektforslagsfasen er diverse optimeringstiltag blevet indarbejdet, således at prisreduktionen er ble-

vet implementeret som en integreret del af det afleverede projektforslag. Herudover er det blevet afkla-

ret, at fjernkøl finansieres særskilt af KU uden for sagen, hvorfor 13 mio. kr. fragår fra budgettet.

Budgettet, der foreligger ved projektforslag og i den betingede lejeaftale i februar 2013, er således

1.528 mio. kr.

Aktstykke

Aktstykket bevilges i maj 2013 med et samlet budget på 1.632 mio. kr. I aktstykkeøkonomien er der for-

uden byggeudgifterne i projektforslaget indregnet udgifter til forsikring og renter på 57 mio. kr., udbe-

taling af gæld i forbindelse med nedrivning af eksisterende bygninger på 43 mio. kr. samt en estimeret

udgift på 5 mio. kr. til parkeringspladser, samlet 104 mio. kr. grundet afrunding

Finansieringsomkostningerne stiger, hvilket bl.a. skyldes, at byggeriet får nedsat medfinansieringen fra

midler afsat til genopretning af universiteternes laboratorier med 366 mio. kr. I stedet skal byggeriet

SEA-finansieres, hvilket er rentebærende og medfører øgede finansieringsomkostninger.

En række budgetposter til bl.a. finansiering og nedrivning af eksisterende bygninger indgår ikke i de tid-

lige overslag og tilføjes først ved aktstykket.

Analyserapport november 2011.

Ledelsesindstilling (rev aug 2012).

SG 20 – redegørelse fra bygherregruppe.

økonomioversigt 17072013”.

”NBB

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

5.1.2

Delkonklusion – budget i fase 2

Det opdaterede budget udarbejdet i dispositionsfasen er beregnet baseret på den valgte arkitektoniske

og tekniske løsning og således baseret på mængde/pris-estimater. Denne tilgang medfører ofte en un-

dervurdering af totalomkostning, da uforudsete udgifter ikke direkte medtages. Der er på denne bag-

grund medtaget en reserve, som skal dække de ikke-forudsete udgifter. Denne reserve bør tilpasses pro-

jektets kompleksitet.

EY vurderer, at Second Opinion-rapporten ikke indeholder en velunderbygget budgettering af ændrin-

ger, fremstår på et overordnet niveau, er delvist udokumenteret og således ikke velunderbygget som

løsningsforslag. TR opdaterer på baggrund af Second Opinion-rapporten projektet og kommer frem til

en række konkrete, velunderbyggede besparelsesforslag. Disse besparelser udlignes dog for en stor del

af nye krav til projektets funktionalitet, hvorfor der fortsat ses en stigning i det samlede budget i denne

fase.

Der anvendes ikke ensartet rapportering i denne fase, hvorfor EY vurderer, at det er svært at følge bud-

getændringer, herunder hvilke dele af budgettet der stiger og falder, efterhånden som projektet detalje-

res.

Der indgår ikke omkostninger til bygherre i aktstykkebudgettet, og der er således ikke budgetteret med

de ekstraudgifter til bygherre, der må forventes ved et projekt med høj kompleksitet og mange entrepri-

ser, som forventeligt vil kræve stram styring i planlægnings- og udførelsesfasen.

Der er i aktstykkebudgettet en reserve på 115 mio. kr., svarende til ca. 7,6 % af basisbudgettet. Denne

reserve er lav set i lyset af projektets kompleksitet, herunder i forhold til de krav, der stilles i eksempel-

vis ny anlægsbudgettering på vej og baneområdet til korrektionsreserve forud for hovedprojekt og licita-

tion.

5.2

Risiko

I fase 2 vurderer Second Opinion-rapporten projektets kompleksitet og udpeger en række risici, der kan

have effekt på projektet, herunder projektøkonomien. Disse analyseres efterfølgende af TR i samarbejde

med BYGST og KU.

5.2.1

Second Opinion-rapportens risikoanalyse

Synliggørelsen af risici, der ikke har været en del af projektplanlægningen tidligere, kunne give anled-

ning til en bredere risikovurdering af projektet, herunder om der kan være risici på andre områder end

defineret i Second Opinion-rapporten, der har et begrænset analyseomfang, som det fremgår af formu-

leringen:

”Det skal understreges at Second Opinion granskningen primært er udført med henblik på at finde bespa-

relser og ikke med det formål at afdække risici. Da vores granskning kun har omfattet en begrænset del

af det foreløbige dispositionsforslag, kan det derfor ikke udelukkes, at der ligger flere risici skjult i projek-

tet som helhed.”

Rapporten konkluderer:

”Det må konkluderes, at NBSP-projektet på det foreliggende grundlag indeholder risici, som vurderes at

være alvorlige i forhold til både projekt og økonomi. De nævnte eksempler i nærværende rapport skal ses

som en anskueliggørelse af risici, som bør foranledige afklaring fra totalrådgiver eller en skærpet gransk-

ning af hele projektet. Der bør også foretages en kapitalisering og sensitivitetsvurdering af risici som del

af budgettet.”

I den efterfølgende analyserapport er der dog blot fokus på identifikation af besparelsesmuligheder

samt alene kapitalisering af de risici, Second Opinion-rapporten synliggør, frem for en bredere risikoana-

lyse og –kapitalisering.

AT Architects v. Alexandra Thygesen og AWE v. Sergio Fox, NBSP, Second Opinion – Risici.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

5.2.2

Delkonklusion – risiko i fase 2

EY vurderer, at forløbet med Second Opinion-rapporten kunne have givet anledning til en mere dybde-

gående risikoanalyse og –kapitalisering for projektet med henblik på at klarlægge, om projektmaterialet

indeholdt yderligere risici, der med fordel kunne håndteres og kontrolleres på et tidligt tidspunkt i pro-

jektet. Hermed kan det sikres, at dispositions- og projektforslaget og det efterfølgende aktstykke på kva-

lificeret vis reflekterer projektets daværende risikobillede.

5.3

Styring

I denne fase bliver UBST til BYGST, Second Opinion-rapporten behandles i projektets beslutningsfora, og

BYGST må håndtere KU’s funktionelle ændringer til projektet.

5.3.1

Oprettelse af BYGST

I oktober 2011 fusioneres SES fra Finansministeriets ressort og UBST fra Ministeriet for Videnskab, Tek-

nologi og Udvikling til BYGST som en del af Klima-, Energi- og Bygningsministeriets ressort. Hermed

samles den statslige bygherrefunktion. Dette medfører samtidig, at bygherren for NBB – BYGST – ikke

længere er underlagt samme ressort som universiteterne, hvilket var tilfældet i Ministeriet for Viden-

skab, Teknologi og Udvikling. EY har fået oplyst, at fusionen leder til en længere periode med afklaringer

på direktionsniveau i BYGST, hvor der direktionsmedlemmerne imellem skulle træffes beslutning om

BYGST’s nye styringsmodel, og to forskellige bygherrekulturer skulle forenes. De to tidligere styrelser

flytter i februar 2012 til samme adresse.

5.3.2

Second Opinion-forløb

Brugerprogrammering og brugerinddragelsen i løbet af 2011 afdækker en række tekniske problemstil-

linger i projektmaterialet. Det viser sig således, at rådgivernes hidtidige estimater for budgetoverskri-

delse af entrepriseudgifter med færdigkalkulationen forøges til mere end det dobbelte.

Dette leder UBST som bygherre til to mulige scenarier: 1. Rådgiveraftalen opsiges, eller 2. Rådgivertea-

met fortsætter, og der iværksættes særskilt rådgivning, her i form af en Second Opinion. Dette vurderes

at medføre en udskydelse af tidsplanen på ca. et halvt år. UBST anbefaler scenarie 2, som tiltrædes af

styregruppen i juni 2011, idet eksterne specialister foreløbig udtaler, at projektet bør kunne tænkes

mere holistisk og innovativt med fokus på reduktion af budgettet

Udarbejdelsen af to Second Opinion-rapporter – én, der synliggør muligheder, og én, der synliggør risici

– sker på kort tid hen over sommerferieperioden 2011, hvorefter de forelægges for styregruppen i sep-

tember 2011

På baggrund af rapporterne anbefaler bygherregruppen til styregruppen, at de identificerede mulighe-

der og risici efterprøves i en analysefase, hvor rådgiverne i en analysegruppe med input fra UBST og KU

aktivt bidrager til at afsøge muligheder og kapitalisere risici. Hermed sættes arbejdet med dispositions-

forslaget på pause, indtil man har analysens resultat som grundlag for det videre arbejde

Samarbejdet i analysegruppen leder til, at der i november 2011 foreligger en rapport, der kapitaliserer

risici og identificerer besparelsesmuligheder i et omfang, der leder til et for styregruppen tilfredsstil-

lende resultat på den korte tid, der var afsat til analysefasen, hvormed arbejdet med dispositionsforsla-

get kan fortsætte

Forløbet synes at være præget af tidspres, hvorfor der vælges et kort Second Opinion-forløb og efterføl-

gende analyseforløb på blot et par måneder frem for en egentlig projektgranskning. Forløbet synes end-

videre at være præget af et stærkt fokus på at identificere besparelser frem for en mere grundlæggende

stillingtagen til projektets risikoprofil.

Bilag 4 og referat af styregruppemøde 12, 22. juni 2011.

Referat af bygherregruppemøde 17, 25. august 2011.

Indstilling fra bygherregruppen, styregruppemøde 13, 16. september 2011.

Referat af styregruppemøde 14, 25. november 2011.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

5.3.3

Håndtering af funktionelle ændringer til projektet

I den efterfølgende periode begynder arbejdet med projektændringer at påvirke projektets beslutnings-

fora. Ændringer til projektet er især en konsekvens af, at KU den 1. januar 2012 gennemfører en fusion,

hvor dele af LIFE-fakultetet fusioneres med SCIENCE-fakultetet, der bl.a. skal huses i NBB, hvilket med-

fører nye funktionelle krav til byggeriet og en forøgelse af omkostninger som en konsekvens heraf

EY har fået oplyst, at konfliktniveauet øges i samarbejdet mellem BYGST og KU som følge af diskussio-

ner af funktionelle krav og ændringer til projektmaterialet samt det økonomiske og tidsmæssige pres,

det og andre forhold lægger på udarbejdelsen af dispositionsforslaget. Dette udfordrer det dialogbase-

rede samarbejde i den definerede snitflade med udbredt fælles ansvar.

Eksempelvis er der på et tidspunkt ikke enighed om, hvordan ændringer mest hensigtsmæssigt skal im-

plementeres i projektet – dele af KU ønsker at vente til efter dispositionsforslaget, hvorefter ændringer

kan samles og indarbejdes på baggrund af oplysninger om økonomiske og tidsmæssige konsekvenser og

efter behandling i styregruppen. BYGST ønsker at indarbejde justeringer løbende og undgå at vente

flere måneder på afklaring ved styregruppemøder med risiko for at forlænge tidsplanen. BYGST mener

således ikke, at styregruppen skal detailbehandle alle emner, men kun de ændringer, der får konsekvens

ud over bygherregruppens mandat

. Det står således ikke klart her, hvornår ændringer er af en sådan

substans, at de skal behandles af styregruppen, ligesom processen for indarbejdelse af ændringer ikke

synes at være klart defineret.

Generelt er arbejdet med dispositionsforslaget præget af komplikationer i denne periode, som følge af

dels projektændringer og brugerkrav, dels, ifølge KU, dårlig rådgiverperformance. Dette medfører tilsy-

neladende en udvikling af rådgiverhonoraret, hvorfor BYGST gennemfører et forhandlingsforløb med

rådgiverne om ekstrakrav og igangsætter en revision af den Procesaftale mellem KU og BYGST, der lig-

ger til grund for byggeprojektet

I løbet af foråret 2013 er der, i forlængelse af ovenstående, diskussioner af, i hvor høj grad der vil være

brugerinvolvering efter fremsættelse af aktstykket. BYGST oplyser, at det vil forekomme, men i mindre

omfang end tidligere faser og principielt kun, hvis rådgiverne mangler oplysninger

. I tråd hermed dis-

kuteres det, i hvor høj grad KU’s granskning af projektforslaget kan få konsekvenser, da formentlig ikke

alle brugerønsker og tidligere brugerkommentarer vil fremgå af projektforslaget. BYGST svarer til dette,

at granskningskommentarer eller andre brugerønsker fremover kun kan indeholdes i det omfang, der vil

kunne besluttes kompenserende besparelser inden for den vedtagne ramme. Hertil kommenterer KU, at

brugerønsker skal eller bør indarbejdes, idet det er vigtigt, at bygningen giver mulighed for, at forskerne

fortsat kan bedrive deres forskning på den nye lokalitet. Dette giver endvidere anledning til diskussion

af, hvordan ændringer håndteres inden for projektets økonomi, herunder anvendelsen af sparekataloget

og størrelsen af projektets UF-budget

. Der synes i denne periode således ikke at være klarhed over, i

hvor høj grad projektet kan tilpasses brugerinvolvering i perioden efter aktstykket, og hvordan dette

skal håndteres økonomisk. Som følge af den dialogbaserede aftalte grænseflade er der ikke hjælp at

hente i det formelle styringsgrundlag til håndtering af sådanne uklarheder.

5.3.4

Delkonklusion – styring i fase 2

EY vurderer, at det delte ansvar i den dialogbaserede aftale i denne periode udfordres og giver anled-

ning til konflikter som følge af en række uenigheder om krav og ændringer til projektmaterialet i et pro-

jekt, der er under fortsat tidsmæssigt og økonomisk pres.

EY finder det samtidig bemærkelsesværdigt, at Second Opinion-forløbet ikke leder til en mere grundlæg-

gende vurdering af projektets kompleksitet og risikoprofil, men dette kan skyldes et stærkt fokus på

identifikation af besparelser og fremdrift i fasen i projektets centrale beslutningsfora, idet alle parter

ønsker at fortsætte projektet.

Referat af bygherregruppemøde 21, 26. januar 2012.

Referat af bygherregruppemøde 20, 12. januar 2012.

Referat af styregruppemøde 15, 1. marts 2012 og referat af styregruppemøde 16, 30. april 2012.

Referat af bygherregruppemøde 41, 21. februar 2013.

Referat af styregruppemøde 20, 2. april 2013.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Fase 3: For- og hovedprojekt (2013-2014)

I dette kapitel analyseres NBB-projektets fase 3, for- og hovedprojekt, i de tre analysespor: budget, ri-

siko og styring. Fasen strækker sig fra 2013 (fra aktstykket) til 2014 og omfatter udarbejdelse af ud-

budsmateriale forud for licitation.

Væsentlige nedslagspunkter for NBB-projektet i denne fase ses i figuren nedenfor.

Figur 11: Nedslagspunkter i fase 3: For- og hovedprojekt

Budget

Risiko

Styring

August - september 2013

Uenighed om, i hvor høj grad projektet

kan tilpasses brugerinvolvering i perioden

efter aktstykket, og hvordan dette

håndteres økonomisk.

Mistillid mellem parterne udfordrer delt

ansvar.

For-/hovedprojekt

2013-2014

Juni 2014

Udbuds- og entreprisestrategi: seks stor-

og tre fagentrepriser med tildelingskriteriet

”laveste pris”.

Projektet har delvise kravspecifikationer

og krav om, at entreprenører selv udfører

arbejdstegninger.

Strategien medfører risiko for manglende

koordination af grænseflader mellem

entreprenører.

Juni 2014

Ikke diskussion af de risici, valget om

udbuds- og entreprisestrategi medfører,

og konsekvenser heraf.

Fx kan implementering af

ændringsønsker kompliceres af mange

grænseflader mellem entreprenører.

Juli 2014 – Hovedprojekt

Hovedprojekt, budget: 1.715,7 mio. kr.

Reserve på 6 % vurderes meget lav.

Budgetmetode fremstår systematisk.

Ikke konsistent sammenhæng mellem

risici og reserve.

Juli 2014 – Hovedprojekt

Indgåelse af kontrakt med BL. Hverken

BL eller TR har ansvar for

grænsefladestyring af entreprenører.

6.1

Budget

I hovedprojektfasen fastlægges opgaven entydigt og med en detaljeringsgrad, der kan danne grundlag

for den endelige afklaring af byggetilladelse og betingelser, herunder udbud og kontrahering. I denne

fase gennemføres endvidere et detaljeret anlægsoverslag af totalrådgiver. Budgettet for hovedprojektet

ses i figuren nedenfor.

Figur 12: Budget ved hovedprojektet opdelt på basisbudget og reserver

3.000

2.500

2.000

mio. kr.

1.500

1.000

92,4%

94,4%

1.265

8,6%

1.716

5,6%

2.662

2.745

7,3%

2.928

11,6%

1.632

7,6%

1.597

5,6%

92,7%

88,4%

500

91,4%

Fase 1:

Fase 2:

Idéoplæg og Dispositions- og

byggeprogram

projektforslag

Fase 3:

Hovedprojekt

Fase 4:

Fase 5:

Licitationsbudget Anlægsbudget - Anlægsbudget - Anlægsbudget -

maj-2017

juni-2017

oktober-2017

Reserve

Samlet budget eksl reserve

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Der ses en ændring i budgettet fra aktstykkebudgettet på 1.632 mio. kr. (indeks 132,3) til

1.716 mio. kr. (indeks 132,6), svarende til en stigning på ca. 5 % (3 %, når der korrigeres for forskel i

indeks).

En oversigt over ændringen fremgår af figuren herunder.

Figur 13: Oversigt over budget i aktstykket og hovedprojektfasen

2.000

1.800

1.600

1.400

mio. kr.

1.200

1.000

800

600

400

200

Entrepriser og

byggeplads

Rådgiver

206

207

115

117

115

1.170

1.265

1.632

1.716

Finansering

Planlagte

ændringer og

øvrige udgifter

Hovedprojekt - jul-2014

Reserver

Total

Aktstykke - maj-2013

I hovedprojektfasen opdateres det styrende budget baseret på prisudvikling, eventuelle projektændrin-

ger og det øgede vidensniveau. Budgettet baseres på mængdeudtræk fra de digitale modeller og forven-

tede enhedspriser og bør således give et relativt robust estimat af de forventede tilbudspriser.

Af figuren ovenfor ses, at der er sket en del omposteringer fra aktstykkebudgettet til hovedprojektbud-

gettet. I det granskede materiale har det ikke været muligt at finde en kommentering af disse ændrin-

ger.

►

Der ses en stigning i de forventede entrepriseomkostninger og en markant reduktion i de forven-

tede byggepladsudgifter. Samlet stiger de fysiske udgifter til entrepriser og byggeplads til

1.265 mio. kr.

Udgifter til rådgiver og finansiering fastholdes grundlæggende som i aktstykkebudgettet, så de

mindre forskelle skyldes indeksering. Således udgør rådgiverudgifter 207 mio. kr. og finansiering

117 mio. kr.

Der ses en relativ stor ændring for øvrige udgifter fra 26 mio. kr. til 36 mio. kr. Ved gennemgang

af budgettet ses det, at ændringen skyldes budgetposter vedrørende udgifter til it-systemer, krav

om facade-mock-op og ledningsomlægninger samt en række mindre poster.

►

Reserven reduceres i hovedprojektfasen til 5 % af entrepriseudgifter, udgifter til honorar og mæng-

deregulering. Hertil kommer en reservepost til forventede udgifter til omlægning af ledninger. På

denne baggrund reduceres den samlede reserve i denne fase til knap 6 % af budgettet.

►

Den samlede ændring fra aktstykkebudget til hovedbudget er således relativt begrænset, hvilket skal ses

i lyset af, at budgettet er udarbejdet af den gennemgående totalrådgiver. Således er det rimeligt at an-

tage, at totalrådgiver i nogen grad vil arbejde på tværs af faserne frem mod udarbejdelse af hovedpro-

jektet.

EY har identificeret en mulig sumfejl på 7,9 mio. kr. i hovedbudgetrapporten grundet en budgetpost, som dobbelt-

tælles. Der er i ovenstående rapportering ikke korrigeret for denne, da det ikke har været muligt at få afklaret, om

dobbelttællingen skyldes en fejl.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

I forbindelse med hovedprojektforløbet blev projektet løbende tilpasset til ændringsønsker fra KU, hvil-

ket har medført, at der foreligger en række budgetiterationer i denne fase. Disse ændringer er dog sam-

let set relativt små.

6.1.1

Delkonklusion – budget i fase 3

Den anvendte budgetteringsmetode fremstår systematisk, og der er i denne fase ikke umiddelbart indi-

kationer af fejlbudgettering. Det er således EY’s vurdering, at budgettilgangen med en standardiseret

kontoopstilling af budgetposter har flere fordele. Således kan den anvendte tilgang med standardkonti

fungere som tjekliste i budgettering, og det er muligt at følge udviklingen i forbrug, fremdrift og eventu-

elle budgetopdateringer inden for kendte konti, hvilket muliggør sammenligning på tværs af budgetver-

sioner. For en stor bygherreorganisation som BYGST muliggør en standardiseret kontotilgang også sam-

menligning på tværs af projekter, hvilket kan anvendes til erfaringsopsamling og benchmarking.

Reserven reduceres i denne fase til ca. 6 % af basisoverslaget. Projektets kompleksitet taget betragtning

vurderer EY, at denne reserve er meget lav. Det er EY’s erfaring, at der for projekter med tilsvarende

kompleksitet vil være behov for en reserve på 20-30 % af basisoverslaget

til at dække forventede usik-

kerheder og risici.

Foruden reserven på 5 % fastsat til uforudsete udgifter indgår en række budgetposter til forudsete udgif-

ter. Denne metodik gør det muligt at medtage usikre elementer i udbuddet, men medfører samtidig, at

der ikke anvendes en konsistent vurdering af sammenhæng mellem risici og reserve, ligesom styring og

overblik vanskeliggøres. Således vurderer EY, at det vil være gavnligt i stedet at forsøge at kvantificere

alle risici, sandsynlige og usandsynlige, og efterfølgende sammenligne risikotallet med reservens stør-

relse for at vurdere projektets robusthed. Dette kan gøres ved en simpel sammenligning af vægtede ri-

sici og reserve eller ved eksempelvis ”Monte-Carlo”-simulering. De risici/mulige udgifter, der vurderes

meget sandsynlige, kan fortsat indgå i udbuddet som optioner under entrepriserne, men kan med fordel

styres i risikoregistret frem for budgettet, indtil det er sikkert, at omkostningen bliver nødvendig.

EY konstaterer endvidere, at det er bemærkelsesværdigt, at der ikke er bemærkninger knyttet til, at ho-

vedprojektbudgettet er højere end aktstykket (korrigeret for indeksforskelle).

6.2

Risiko

I fase 3 træffes, fra et risikoperspektiv, afgørende beslutninger for NBB-projektet i form af valg af ud-

buds- og entreprisestrategi, herunder karakteren af det projektmateriale, der danner grundlag for ud-

buddet, samt antallet og størrelsen af entrepriser.

6.2.1

Udbuds- og entreprisestrategi

Den valgte udbuds- og entreprisestrategi medfører øgede risici for bygherren, dels som følge af projek-

tets kompleksitet, dels som følge af projektmaterialets karakter.

Ved udbuds- og entreprisestrategien vælger man i NBB-projektet en kombination af fag- og storentrepri-

ser med henholdsvis tre fagentrepriser og seks storentrepriser. Valget blev truffet begrundet i TR’s er-

faring og dennes dialog med entreprenører på markedet ud fra et hensyn om at minimere risikoen for

manglende konkurrence set i lyset af antallet af byggeprojekter på tidspunktet for udbuddet

. EY har

dog ikke modtaget tilstrækkelig detaljeret dokumentation for denne markedsdialog til at konkludere, at

en systematisk markedsdialog underbygger de beslutninger, udbuds- og entreprisestrategien reflekte-

rer. Dette kunne eksempelvis være dokumenteret ved referater, der dokumenterer de deltagende parter

i markedsdialogen eller diskussioner på de afholdte dialogmøder.

Ambitionen med entreprise- og derved kontraktopdelingen var at holde det totale antal kontrakter under

10 samt en vurdering af, hvorvidt de forskellige fag ville kræve et konsortium, eller om en enkelt entre-

prenør ville kunne varetage opgaven

. Beslutningen om at lægge fag sammen i færre storentrepriser

reducerer den overordnede grænsefladerisiko fra de oprindelige 23 fagentrepriser identificeret af TR.

Baseret på Procedures for Dealing with Optimism Bias in Transport Planning, (COWI, 2004) og Review of Large

Public Procurement in the UK, (Mott MacDonald, 2002) og Transport- og Bygningsministeriet, Granskning af letbanen

på Ring 3 (EY, 2016).

Rambøll Notat, NBB 1518-030-04 Udbud- og entrepriseopdeling, referat af bygherremøde 29, 11. juli 2013.

Referat af bygherremøde 27, 19. juni 2013.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

En kombination af fag- og storentrepriser kræver principielt et færdigt design for at virke optimalt og

minimere bygherrens risici, idet færdiggørelsen af projektet i udførelsen ellers påhviler flere parter. Hvis

projektet skal færdiggøres af forskellige entreprenører, kræver det en stærk koordination entreprenø-

rerne imellem, fx så kollisioner mellem forskellige fag undgås.

Det blev besluttet at udbyde projektet med delvise kravspecifikationer med henblik på at minimere risi-

koen for klager over, at BYGST favoriserede visse leverandører over andre. Det udbudte projekt inde-

holdt således ikke detailløsninger til udførelse, men mere principielle kravspecifikationer. Hertil kommer,

at det i udbudsmaterialet var beskrevet, at entreprenørerne selv skulle udføre arbejdstegninger, der

skulle indarbejdes i projektets 3D-model, hvilket, BYGST oplyser, ikke var normal praksis for denne type

udbud.

Der er en vis usikkerhed forbundet med alle entreprisers leverance, hvilket øges i NBB-projektet, når

projektet ikke er detailprojekteret, og når der er tale om et komplekst projekt, idet det medfører en høj

sandsynlighed for ændringer i tidsplan og omkostninger på tværs af entreprenørerne. Et projekt af

NBB’s kompleksitet og det faktum, at udbuddet var gennemført med delvise kravspecifikationer, pålæg-

ger derfor, på trods af beslutningen om at samle flere fag i storentrepriser, en risiko hos BYGST for

manglende overensstemmelse mellem entrepriserne. En placering af denne risiko hos en hoved-/eller

totalentreprenør kunne have været mere hensigtsmæssig, da denne kan have bedre kompetencemæs-

sige forudsætninger for at sikre overensstemmelser mellem entrepriser. EY har dog fået oplyst, at prak-

sis på dette tidspunkt i BYGST i højere grad var at anvende fagentrepriser.

6.2.2

Tildelingskriteriet “laveste pris”

Som en del af udbuds- og entreprisestrategien blev tildelingskriteriet “laveste pris” valgt på tværs af de

udbudte entrepriser frem for tildelingskriteriet “økonomisk mest fordelagtige”. Dette står i modsætning

til TR’s indstilling, der foreslår brugen af begge tildelingskriterier afhængigt af entrepriser

. Endvidere

er det ikke i overensstemmelse med TR’s redegørelse for markedsdialogen, hvor leverandørerne ønsker

“økonomisk mest fordelagtige” som tildelingskriterium for større kontrakter, hvormed de kan reducere

deres egen risiko og kan blive involveret tidligere i løsningen og bidrage med deres kompetencer her-

til

Rationalet bag beslutningen synes at være, at de fleste kontrakter, der blev udbudt, fx VVS, var ligetil

Dette ville være forventningen, hvis byggeriet var relativt ligetil og standardiseret, hvor udførelsen ville

ske med samme metoder og materialer, som ofte tidligere er anvendt. I NBB-projektet er delprojekterne

imidlertid udbudt med delvise kravspecifikationer, hvorfor der er en vis usikkerhed, som BYGST skal vur-

dere og sammenligne i forhold til bæredygtigheden af entreprenørernes tilgang. Når entreprenørerne

selv skal varetage dele af designet, herunder arbejdstegninger i NBB-projektet, medfører det mulighe-

den for en variation af prisen afhængig af tilgang, kvalitet og kompetencer. Denne variation kan ikke

vurderes, når tildelingskriteriet er ”laveste pris”.

Dette tildelingskriterium synes således uhensigtsmæssigt for NBB-projektet, da det kan resultere i et

uacceptabelt kvalitetsniveau af et byggeri, hvor ambitionen er et ”vartegn for naturvidenskabelig forsk-

ning og uddannelse”

, hvor selve byggeriet har kompleks karakter som tidligere fastslået, og hvor der

er usikkerhed forbundet med det endelige design. På den anden side kan BYGST ved brug af ”laveste

pris” reducere risikoen for klager over udbudsprocessen og udvælgelse af leverandører, da der som

følge af tildelingskriteriet ikke er subjektivitet i vurderingen af tilbud.

Rambøll Notat NBB 1518-030-04.

Referat af bygherregruppemøde 52.

Rambøll Notat NBB 1518-030-04.

NBSP konkurrenceprogram.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

6.2.3

Kontrol af risici som følge af udbuds- og entreprisestrategien

For tilstrækkeligt at kontrollere de øgede risici, udbudsstrategien medfører i lyset af projektets komplek-

sitet og projektmaterialets karakter, kræves stærk kontrol og tilsyn med de forskellige entreprenører.

Dette skal sikre, at de endelige designs, herunder udarbejdelsen af arbejdstegninger, passer sammen

både funktionelt og i forhold til projektets tidsplan.

Denne kontrol kan enten ske kontraktuelt eller styringsmæssigt.

Kontraktuelt synes kontrollen ikke at være til stede, idet grænsefladestyringen mellem entreprenører

ikke nævnes specifikt i byggeprojektets kontrakter. Dette betyder, at BYGST bærer risikoen ved util-

strækkelig koordinering og overensstemmelse mellem entreprenørerne og deres arbejder. Eksempelvis

afviser E01 at have koordineringspligt med andre entreprenører. TR fastholdt dog, at det var entrepre-

nørernes ansvar at koordinere internt

. EY vurderer, at denne forventning ikke er realistisk, når projek-

tet har en høj kompleksitet, når der er usikkerhed forbundet med det endelige detaljerede design og le-

verancer, når entreprenørerne ikke har klare incitamenter til at koordinere, når projektet er udbudt til

laveste pris, og når entreprenørernes kontrakter kun har relativt overordnede sanktionsmuligheder,

som det beskrives nedenfor i afsnit 7.2.1.

Når der ikke er et klart kontraktuelt ansvar for at kontrollere og føre tilsyn med grænsefladerne og koor-

dinationen af entreprenørernes udførelse mod projektets overordnede plan, påhviler det BYGST’s in-

terne organisation at sikre en stram styringsproces. Styringsprocessen skal give et klart overblik og ret-

tidig monitorering af processer entreprenørerne imellem. BYGST synes ikke at have haft ressourcer til

at påtage sig denne rolle, som det beskrives nærmere i afsnit 8.3.4.

Et overblik over udbuds- og entreprisestrategien ses i figuren nedenfor.

Figur 14: Udbuds- og entreprisestrategi

Udbud samlet i delaftaler

Med mulighed for rabat, hvis to eller flere delaftaler bliver tildelt til samme byder.

Blev kun benyttet af Inabensa på delaftale 4 og 5 med en rabat på 3 %. Ingen fik tildelt flere end en delaftale.

Delaftale 01

E01

Byggeplads og

råhus

Delaftale 02

E02

Landskab

Delaftale 03

E03

Elanlæg

Delaftale 04

E04

Vvs og

ventilation

Delaftale 05

E05

Tag og facade

Delaftale 06

E06

Indvendig

komplettering

Delaftale 07

E07

Magnet-

afskærmning

Delaftale 08

E08

Stinkskabe

Delaftale 09

E09

Sikring

Entreprise

Entrepriseform

Storentreprise

Fagentreprise

Tildelingskriterier

Laveste pris

Direkte

tildeling

6.2.4

Delkonklusion – risiko i fase 3

Valget af udbuds- og entreprisestrategi i lyset af projektets kompleksitet og projektmaterialets karakter

medfører en risiko for manglende koordination af grænsefladerne mellem entreprenørerne. Denne sy-

nes ikke kontrolleret tilstrækkeligt ved en klar, kontraktuel ansvarsplacering hos TR eller BL eller sty-

ringsmæssigt hos BYGST selv.

EY vurderer endvidere, at tildelingskriteriet ”laveste pris” er uhensigtsmæssigt for NBB-projektet, da

det kan resultere i et uacceptabelt kvalitetsniveau, især når byggeprojektet er komplekst og udbudt med

delvise kravspecifikationer.

Kombinationen af manglen på en klar kontrol af entreprenørernes grænseflade og mismatch mellem

kontraktform og projektets kompleksitet eksponerer BYGST for øgede risici, der kan lede til øgede om-

kostninger, forsinkelser og kvalitetsskred, der ikke forudses rettidigt, idet manglende tilsyn med den

grænseflade, hvor risikoen opstår, ikke giver tilstrækkelig styringsmæssig transparens.

Referat af bygherremøde 40, 5. marts 2015.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

6.3

Styring

I denne periode er der fortsat indarbejdelse af en række projektændringer, og samarbejdet mellem

BYGST og KU er præget af uenighed.

6.3.1

Uenighed om graden af samarbejde

I forbindelse med at KU ønsker at ændre en tidligere styregruppebeslutning vedrørende dimensione-

ringsgrundlaget for procesventilation, oplever KU, at BYGST ikke i tilstrækkelig grad sikrer en åben og

inkluderende styring af sagen i forhold til fagligt samarbejde med KU om opgaveløsningen

. Hertil sva-

rer BYGST, at KU har mulighed for at deltage i fagligt samarbejde ved en lang række møder i forskellige

fora. Grænsefladen mellem de to parter i byggeriet synes således fortsat at give anledning til uenighed i

denne fase, og der synes at være indikationer på en større grad af mistillid mellem BYGST og KU.

Eksempelvis oplever KU ikke, at TR udfordres tilstrækkeligt af BYGST med henblik på at tilvejebringe be-

sparelsesemner til projektets besparelseskatalog, fx hvad angår facaden. BYGST svarer hertil, at BYGST

varetager den overordnede projektledelse, har løbende dialog med TR og udfordrer TR. KU involveres

ikke i forhold, som naturligt afklares internt mellem bygherre og rådgivere. Alle emner, som kræver be-

slutning i samarbejde med KU, fremlægges for bygherregruppen. Facaden er en afgørende arkitektonisk

præmis for byggeriet, som er forudsat i den vedtagne lokalplan

Her synes der således at være indikationer på, at mistillid mellem parterne leder til et modsætningsfor-

hold mellem det delte ansvar i grænsefladen og BYGST’s ultimative ansvar og beslutningskraft som byg-

herre. Forskellige opfattelser af, hvad det delte ansvar indebærer, leder således til uenigheder om for-

skellige emner i projektets beslutningsfora.

6.3.2

Manglende styringsmæssig vurdering af valg vedrørende udbuds- og entrepriseform

Samtidig finder EY det bemærkelsesværdigt, at der ikke i projektets beslutningsfora er en reel diskus-

sion af de risici, valget af udbuds- og entrepriseform medfører, som beskrevet i afsnit 6.2.1. Disse be-

slutninger ligger i sidste ende hos BYGST og har mere orienterende karakter i bygherregruppen og sty-

regruppen. Ikke desto mindre havde det været hensigtsmæssigt at diskutere og beslutte i fælles fora,

hvilke konsekvenser udbuds- og entrepriseformen kan have i senere faser, og hvordan man bedst hånd-

terer disse styringsmæssigt hos både bygherre og kunde. Eksempelvis vil det påhvile begge parter at

sikre, at implementeringen af funktionelle ændringer i projektet, som ønskes af kunden, konsekvensvur-

deres i forhold til de mange grænseflader mellem entreprenørerne samt projektmaterialets karakter,

hvor det påhviler entreprenørerne at færdiggøre arbejdstegninger.

6.3.3

Delkonklusion – styring i fase 3

EY vurderer, at den definerede grænseflade med udpræget delt ansvar på dette tidspunkt begynder at

vise sig uhensigtsmæssig, idet den skaber uenighed mellem centrale parter i projektets beslutningsfora,

hvilket kan påvirke beslutningskraften. Endvidere kan det medvirke til, at konflikter skygger for de hen-

syn, der tjener projektet bedst, og som skal danne grundlag for de beslutninger, der træffes i denne af-

gørende fase med konsekvens for byggeprojektet i hele dets levetid, eksempelvis beslutninger vedrø-

rende udbuds- og entrepriseform.

Notat vedrørende byggeprojekter for KU, Udkast af 30. august 2013 fra BYGST, suppleret af KU 9. september

2013.

Notat vedrørende byggeprojekter for KU, Udkast af 30. august 2013 fra BYGST, suppleret af KU 9. september

2013.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Fase 4: Licitation (2014)

I dette kapitel analyseres NBB-projektets fase 4, licitation, i de tre analysespor: budget, risiko og styring.

Fasen finder sted i sommeren 2014 og omfatter udbud af hovedprojektet i de seks storentrepriser og

tre fagentrepriser.

Væsentlige nedslagspunkter for NBB-projektet i denne fase ses i figuren nedenfor.

Figur 15: Nedslagspunkter i fase 4: Licitation

Budget

Licitation

Juli 2014

Risiko

Juli 2014 – Licitation

Indgåelse af kontrakter med

entreprenører.

Kontrakterne indeholder kun

dagbodssanktion ved forsinkelser ved

projektets sluttermin.

Manglende milepæle og kriterier for

vurdering af præstationer i løbet af

byggeprocessen medfører risici for

bygherren, fx vedrørende forsinkelser.

Sanktioner ved sluttermin kan være

vanskelige at håndhæve i praksis i

komplekst projekt med mange

grænseflader.

Styring

Juli 2014 – Licitation

Fortsat konflikt mellem BYGST og KU,

der kan påvirke beslutningskraften i

projektet.

Ingen refleksion over konsekvensen af

risikoeksponering ved

entreprenørkontrakter.

Juli 2014 – Licitation

Licitationsbudget: 1.597,1 mio. kr.

Reserve på 5 % vurderes meget lavt.

Ikke systematisk bogføring af ændringer.

Centrale poster afviger uden

kommentering.

Ikke budgetteret med intern

bygherrefunktion.

7.1

Budget

Licitationsresultatet leder til et opdateret budget, som det ses i nedenstående figur.

Figur 16: Budget ved licitationen opdelt på basisbudget og reserve

3.000

2.500

2.000

mio. kr.

1.500

1.000

92,4%

94,4%

1.265

8,6%

1.716

5,6%

2.662

2.745

7,3%

2.928

11,6%

1.632

7,6%

1.597

5,6%

92,7%

88,4%

500

91,4%

Fase 1:

Fase 2:

Idéoplæg og Dispositions- og

byggeprogram

projektforslag

Fase 3:

Hovedprojekt

Fase 4:

Fase 5:

Licitationsbudget Anlægsbudget - Anlægsbudget - Anlægsbudget -

maj-2017

juni-2017

oktober-2017

Reserve

Samlet budget eksl reserve

Estimatet ved afslutning af licitationen var samlet 1.597 mio. kr. (indeks 132,6), svarende til et fald i

den samlede forventede omkostning på 7 % i forhold til detailbudgettet, som var grundlag for licitatio-

nen.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

En oversigt over budgettet ved afslutningen af licitationen fremgår af figuren herunder.

Figur 17: Oversigt over budget i hovedprojektfasen og licitationsfasen

2.000

1.800

1.600

1.400

mio. kr.

1.200

1.000

800

600

400

200

Entrepriser og

byggeplads

Rådgiver

207

216

117

113

1.265

1.140

1.716

1.597

Finansering

Planlagte

ændringer og

øvrige udgifter

Reserver

Total

Hovedprojekt - jul-2014

Licitationsbudget - jul-2014

Ændringerne fra hovedprojektbudget til licitationsbudget skyldes følgende overordnede forhold:

►

I licitationsbudgettet indgår konkrete entreprisesummer fra de indkomne tilbud. Det ses således, at

de valgte tilbudspriser ligger samlet ca. 123 mio. kr. under budgettet. Dette er uddybet i efterføl-

gende afsnit.

Der ses en mindre ændring i rådgiverudgifter, som skyldes en mindre opskrivning af de forventede

rådgiverudgifter til totalrådgiver.

Finansieringsomkostningerne til byggekreditrenter er direkte afhængige af det øvrige budget. En

reduktion i entrepriseudgifter medfører således en mindre reduktion i de forventede udgifter til ren-

ter og finansiering.

Planlagte ændringer og øvrige udgifter opskrives til 44 mio. kr. Dette skyldes højere forventede ud-

gifter til ledningsomlægninger.

Reserven reduceres i denne fase, da den er fastsat som en andel af de fysiske udgifter. Således re-

duceres reserven fra 91 mio. kr. til 84 mio. kr., svarende til 5,6 % af budgettet.

►

Licitationsbudgettet indeholder de med entreprenørerne aftalte forventede omkostninger og anvendes

derfor fremadrettet som styrende budget og referencepunkt for budgetudviklingen i udførelsesfasen.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

7.1.1

Ændring i udgifter grundet forskel mellem hovedprojektbudget og licitationspriser

Et overblik over ændringerne i entrepriserne fra hovedprojektbudget ved detailbudgetfasen og licitati-

onsbudget fremgår af figuren herunder.

Figur 18: Ændringer i entrepriseudgifter fra hovedprojektets budget til licitationsbudgettet

393

E01 Råhus og byggeplads

E02 Landskab

E03 El-anlæg

E04 VVS og Ventilation

E05 Tag og Facade

E06 Indvendig komplettering

E07 Magnet afskærmning

E08 Stinkskab

E09 Sikring

0,1%

109

354

-9,8%

-31,9%

218

202

196

200

159

205

-7,1%

3,0%

-22,4%

-32,8%

41,8%

-6,4%

100

200

mio. kr.

300

400

500

Hovedprojekt - jul-2014

Licitationsbudget - jul-2014

Fra hovedprojekt til licitation ses en samlet forventet ændring af entrepriseomkostninger fra 1.222 mio.

kr. til 1.099 mio. kr. inkl. mængderegulering på 33 mio. kr., svarende til en ændring på i alt ca. 10 %

grundet fordelagtige tilbudspriser.

Der ses således lavere priser end budgetteret på en række entrepriser:

►

De største afvigelser ses for E03 El-anlæg, E06 Indvendig komplettering og E07 Magnetafskærm-

ning. Det bemærkes, at E04 VVS- og ventilationsentreprisen, som er problematisk for byggeriets

udbudsfase, også er lavere end budgetteret.

Foruden ændringerne i entrepriseudgifter ses mindre forskydninger inden for finansiering, rådgiver-

udgifter og reserve. For reserve og finansiering skyldes ændringen, at disse følger entrepriseudgif-

ter. Ligeledes tilføjes to projektændringer fra KU, hvilket medfører en ændring i posten ”ændringer”

på ca. 13 mio. kr.

►

7.1.2

Forskellige versioner af licitationsbudgettet

Det bemærkes, at granskningen har modtaget forskellige versioner af licitationsbudgettet. Det har ikke

været muligt at forklare forskellen på de forskellige budgetversioner. Det er dog granskningens forstå-

else, at de korrekte værdier for licitationen er gengivet i figurerne i det foregående afsnit.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

En sammenfatning af forskelle mellem de forskellige budgetversioner fremgår af tabellen herunder.

Tabel 5: Forskellige budgetversioner af licitationsbudgettet

Kategori

Licitationsbudget –

jul-2014 (anvendt af

granskningen)

1.099

216

113

1.597

STGM nr. 23

(licitation) – jul-2014

1.101

216

1.504

(4,0 %)

9,3 %

(6,0 %)

Forskel (%)

Entrepriseudgifter

Byggeplads

Rådgiverudgifter

Finansiering

Ændringer

Øvrige

Reserve

Total

mio. kr.

0,2 %

(12,2 %)

0,0 %

(88,2 %)

Tabellen ovenfor er således et eksempel på, at ikke-konsistent anvendelse af budgetmodeller medfører

afvigelser mellem forskellige versioner af det samme budget.

Der ses således forskellige overslag for byggepladsudgifter samt en markant afvigelse inden for budget-

posten for finansiering. Således ses det, at i licitationsbudgettet fra juli 2014 indgår 111 mio. kr. omfat-

tende renteudgifter, ca. 55,5 mio. kr., udgifter til køb af Jagtvejen, ca. 44 mio. kr., og ikke-momsplig-

tige ydelser, ca. 11,3 mio. kr. I det rapporterede budget til styregruppemødet indgår således kun de

11 mio. kr. til ikke-momspligtige ydelser og en mindre forventet renteudgift på ca. 1 mio. kr.

De forskellige versioner af licitationsbudgetter medfører mindre forskelle i efterfølgende BYGST-rappor-

teringer.

7.1.3

Delkonklusion – budget i fase 4

De indkomne priser ser rimelige ud i forhold til budgettet. Således ser projektet i prismæssig forstand i

denne fase ud til at være på rette kurs med tilbudspriser, der samlet set ligger under budget.

Forskellen mellem det samlede budget (ved aktstykket) og budgetopdateringerne ved licitationen bogfø-

res ikke systematisk i det styrende budget, som anvendes til afrapportering ud fra et harmoniseret in-

deks. Således ses det, at detailbudgettet er over aktstykket, hvilket dog ikke fremgår tydeligt af det sty-

rende budget.

Reserven er i denne fase fortsat lav, knap 5 % af basisoverslaget. Da de fysiske omkostninger falder

grundet lavere licitationspriser, reduceres reserven yderligere i absolutte termer. Da reserven i forvejen

er lav, er dette uhensigtsmæssigt.

EY vurderer, at det er uhensigtsmæssigt, at der findes forskellige versioner af licitationsbudgettet, som

afviger på centrale poster, og som ikke er kommenteret. Således er det svært for EY at vurdere, hvilken

budgetudgave der er styrende for projektet i udførelsesfasen. Det er uklart, hvorfor der opstår en di-

skrepans, da der principielt anvendes et standardiseret budgetformat fra hovedprojektfasen og frem.

Denne forskel kan skyldes, at projektets økonomistyring på daværende tidspunkt ikke er konsekvent i

forhold til brug af kontosystem og kategorisering af budgetposter. BYGST har ikke kunnet redegøre for

denne diskrepans.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

7.2

Risiko

I fase 4 indgås projektets entreprenørkontrakter, og disses udformning er afgørende for, i hvor høj grad

BYGST som bygherre er i stand til at kontrollere risici ved at håndhæve kontraktuelle forpligtelser over

for entreprenørerne.

7.2.1

Entreprenørkontrakterne som styringsværktøj

De indgående entreprenørkontrakter efter gennemførelsen af licitationen baserer sig på AB92-kontrakt-

regimet.

Entreprenørkontrakterne i NBB indeholder dagsbodssanktion ved forsinkelser, som dog kun kan hånd-

hæves ved projektets afslutning, såfremt slutterminen er overskredet. Der er ikke knyttet sanktioner til

specifikke foreløbige milepæle eller kriterier for vurdering af præstationer i løbet af byggeprocessen, og

der er ikke specifikke milepæle eller kriterier til hver entreprise. Dette valg medfører en række risici for

BYGST.

BYGST påtager sig en risiko for forsinkelser af projektet, da entreprenørerne ikke har incitament til at

indhente mindre forsinkelser i begyndelsen af deres byggeproces. Disse forsinkelser kan dog senere hen

udvikle sig til større forsinkelser, som kan være vanskelige at dokumentere for bygherren, hvorfor

grundlaget for håndhævelse af dagsbodssanktionen ved slutterminen kan være usikkert.

BYGST påtager sig endvidere en risiko, da BYGST som bygherre ikke kan anvende kontrakten som et

styringsværktøj over for entreprenørerne i løbet af byggeprocessen, hvis der sker overtrædelser af krav

til tid, kvalitet og økonomi. Eksempler på, at kontrakten ikke kan anvendes til styring af entreprenørerne

undervejs i udførelsesperioden, ses i de langstrakte forløb med E01 og E04 (boks 1 og figur 25), hvor

det synes vanskeligt for BYGST at etablere en klar basis for at håndhæve kontraktuelle forpligtelser over

for entrepriserne, når der sker forsinkelser og kvalitetsskred.

Endeligt medfører NBB-projektets entreprenørkontrakter ikke incitament hos entreprenørerne til at opti-

mere deres løsninger, da enhver optimering og afledt ændring kan medføre, at man skal bære omkost-

ningerne for nødvendige afledte forandringer hos andre entreprenører. Når dette kombineres med de

ovenfor nævnte manglende milepæle i kontrakterne, øger det BYGST’s risiko for, at fejl ikke korrigeres,

og forsinkelser ikke indhentes. Her øges BYGST’s risiko endvidere af, at entreprenørerne ikke har et

klart overblik over de andre delprojekter, hvormed en aggregering af individuelle, mindre fejl kan have

en kumulativ og signifikant effekt på sluttermin og projektets kvalitet.

Mulige konsekvenser af entreprenørkontrakternes risikoeksponering

Manglende milepæle og sanktionsmuligheder betyder således, at BYGST står over for konsekvenserne af

mulige risici med konsekvens for især projektets tidsplan. At sikre retvisende tidsplaner for projektet un-

dervejs i udførelsesprocessen kan være vanskeligt, når entreprenørerne ikke har kontraktuelt define-

rede milepæle og sanktioner hertil, idet entreprenørerne ikke har samme forpligtelse til at dokumentere

deres arbejdshastighed. I projektets udførelsesfase er der således gentagne udfordringer med at sikre

retvisende tidsplaner, som entreprenørerne tilslutter sig, som beskrevet nærmere i afsnit 8.3.1. Dette

gør det vanskeligt for BYGST at styre den risiko, man har påtaget sig ved ikke at definere sanktionsgi-

vende milepæle i projektet.

Hvis milepæle og tilhørende sanktioner er kontraktuelt defineret, er risikoen for at efterleve overord-

nede tidsplaner delt mellem bygherre og entreprenører, og der er således bedre kontrol over anvendt

tid og relaterede omkostninger. I NBB-projektet er en kontrol i form af milepæle og sanktioner særligt

nødvendig set i lyset af det øgede behov for koordination mellem entreprenører. Når der anvendes fore-

løbige milepæle med enten sanktioner eller betalingsbetingelser tilknyttet, medfører det dog typisk hø-

jere tilbudspriser, da entreprenørerne her prissætter den risiko, de står over for ved forsinkelser i for-

hold til milepæle og potentielle sanktioner.

Risikoen for BYGST som følge af manglende milepæle er således, at man ikke er i stand til at håndhæve

kontraktuelle forpligtelser ved forsinkelser i tide til at mitigere eller minimere en senere effekt af disse

forsinkelser. Da der er mange afhængigheder mellem de forskellige entreprenører i et komplekst bygge-

projekt som NBB, er der også behov for klarhed om, hvor forsinkelser er opstået, hvilken type forsinkel-

ser der kan accepteres (nødvendige ændringer i design) og ikke accepteres (manglende præstationer fra

entreprenører). Dette giver mulighed for at identificere den ansvarlige part såvel som potentielle afledte

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

effekter, så man kan forebygge disse rettidigt. Ved at udelade denne kontrol i kontrakterne tager BYGST

således en øget risiko og et øget ansvar, som de skal styre internt.

Imidlertid er brugen af milepæle og sanktioner knyttet hertil oftest anvendt i udbud, hvor tildelingskrite-

riet er ”økonomisk mest fordelagtige” frem for ”laveste pris” som beskrevet i Kammeradvokatens præ-

sentation til BYGST

. Brugen af tildelingskriteriet ”laveste pris” gør det vanskeligt at indarbejde be-

stemmelser, der giver individuelle entreprenører incitament til at udføre handlinger, der kan have en op-

timerende effekt på hele projektet, medmindre det specifikt er efterspurgt og betalt for af BYGST, som i

dette tilfælde ikke har fuld transparens over den operationelle udførelse af byggeprojektet.

7.2.2

Delkonklusion – risiko i fase 4

EY vurderer, at manglen på milepæle med tilknyttede sanktioner i entreprenørkontrakterne medfører

risici for bygherren i forhold til forsinkelser, manglende håndhævelse af kontraktuelle forpligtelser og

manglende incitament hos entreprenører til at optimere deres arbejde. Endvidere har entreprenørerne

ikke tilstrækkeligt incitament til at indhente forsinkelser i løbet af udførelsen og til at bidrage til retvi-

sende tidsplaner. I stedet kan entreprenørerne sanktioneres i forhold til slutterminen, men EY vurderer,

at dette kan være vanskeligt at håndhæve i praksis i et komplekst projekt med mange grænseflader og

afhængigheder mellem entreprenørerne.

7.3

Styring

Licitationsfasen er kort, men der er forsat eksempler på et udfordret samarbejde mellem BYGST og KU

samt manglende styringsmæssig konsekvensvurdering af risikoeksponeringen i entreprenørkontrak-

terne.

7.3.1

Fortsat udfordret samarbejde

I licitationsfasen er der fortsat gnidninger i samarbejdet mellem BYGST og KU. KU får således ikke mu-

lighed for at deltage ved åbningen af tilbuddene sammen med BYGST og TR, da dette allerede er sket,

da de ankommer til mødet

. KU oplever dette som et eksempel på, at de ikke bliver inddraget i overens-

stemmelse med deres ønske. På et forudgående bygherregruppemøde blev det ført til referat, at det var

planlagt at holde et internt møde mellem BYGST og TR for at få overblik over licitationens udfald, hvor-

efter BYGST ville orientere KU herom. KU ytrer imidlertid ønske om også at deltage i mødet, hvorfor det

besluttes at invitere KU til mødet for gennemgang af indkomne tilbud

7.3.2

Manglende styringsmæssig stillingtagen til risikoeksponering

I tråd med fase 3 ses endvidere i fase 4, at der ikke er en styringsmæssig diskussion mellem parterne om

tildelingskriteriet for licitationen eller de kontrakter, der indgås med entreprenørerne, selvom disse valg

medfører en risikoeksponering for BYGST, som beskrevet i afsnit 7.2.1. Det påhviler ultimativt BYGST at

håndtere disse risici som bygherre, men det bør samtidig synliggøres i samarbejdet mellem BYGST og

KU. BYGST’s risikoeksponering efter fase 4 som følge af det valgte kontraktregime introducerer en øget

kompleksitet til projektet, som kan øge de tidsmæssige og økonomiske konsekvenser af funktionelle æn-

dringer. Dette skyldes, at de manglende kontraktuelle milepæle medfører, at entreprenører i et kom-

plekst projekt med mange grænseflader kan skjule egne forsinkelser bag forsinkelser som følge af pro-

jektændringer, hvilket vanskeliggør håndhævelse af kontraktuelle forpligtelser undervejs i udførelsesfa-

sen. I sidste ende er det KU, der via sin huslejebetaling skal bære de fulde konsekvenser af dette, hvor-

med det også bør indgå i beslutningsgrundlaget, når der træffes beslutninger om funktionelle ændringer

til projektet.

Kammeradvokaten, Niels Bohr Bygningen – Overvejelser i relation til udbudsprocessen.

E-mail fra KU til BYGST, 26. juni 2014.

Referat af bygherregruppemøde 58, 17. juni 2014.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

7.3.3

Delkonklusion – styring i fase 4

EY vurderer, at den uklare grænseflade mellem BYGST og KU fortsat giver anledning til konflikter, der

kan påvirke beslutningskraften i projektets beslutningsfora.

EY vurderer endvidere, at den risikoeksponering, der vælges ved tildelingskriterium og leverandørkon-

trakter, burde have givet anledning til en diskussion af de implikationer, det har for projektets komplek-

sitet, og hvordan det påvirker konsekvenserne af at introducere funktionelle ændringer. Dette er særligt

afgørende, da det er KU, der ultimativt skal påtage sig konsekvenser af overskridelser i tid og økonomi

via huslejebetalingen.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Fase 5: Udførelse forud for den eksterne granskning (2014-juni 2017)

I dette kapitel analyseres NBB-projektets fase 5, udførelse forud for den eksterne granskning, i de tre

analysespor: budget, risiko og styring. Fasen starter i sommeren 2014 efter licitationen og omfatter

selve byggeriet af NBB-projektet frem til opstarten af den eksterne granskning i juni 2017.

Væsentlige nedslagspunkter for NBB-projektet i denne fase ses i figuren nedenfor.

Figur 19: Nedslagspunkter i fase 5: Udførelse

Budget

Risiko

Styring

August 2014 - (igangværende)

Centrale beslutningsfora har ikke et

robust beslutningsgrundlag på tid,

økonomi og risiko.

Fx trækker forløb med E01 og E04 i

langdrag på trods af mange og tidlige

symptomer. Leverandørerne rykkes, der

er dialog, tilsynet øges og BYGST

opmander, men kontraktuelle forpligtelser

håndhæves ikke effektivt og rettidigt.

Uklare roller og ansvar mellem BYGST;

BL og TR medfører manglende

koordinering med og mellem

entreprenører.

Fortsat konflikt i centrale beslutningsfora.

Bygherreorganisationen er for spinkel og

udvides med ekstra ressourcer. Påvirkes

endvidere af stor medarbejderudskiftning.

Udførelse

2014-2017

Maj 2017

Anlægsbudget: 2.745,2 mio. kr.

Ikke systematisk rapportering af fremdrift

og forbrug samt uensartet økonomistyring

og indeksering og ikke samlet

risikovurdering.

Opdateret budget vurderes at give

rimeligt bud på forventet totalomkostning.

Fortsat væsentlige usikkerheder og

følsomt over for ændringer i tidsplanen.

August 2014 – (igangværende)

Risikostyringsprocessen er utilstrækkelig.

Risici kapitaliseres ikke og monitoreres

ikke over for reserveniveauet.

Oktober 2017

Anlægsbudget (EY-opdatering): 2.927,8

mio. kr.

8.1

Budget

Udførelsesfasen for NBB-projektet igangsættes med påbegyndelse af byggefelt BA1, BA2 og BA3 i

2014. Udførelsesfasen var oprindelig planlagt til afslutning med aflevering ved udgangen af 2016. Udfø-

relsesfasen er dog fortsat igangværende med forventet aflevering primo 2019. Fra licitationsbudgettet

til budgetvurderingen i juni 2017 sker der en markant ændring i anlægsbudgettet som vist i figuren ne-

denfor.

Figur 20: Opdateret anlægsbudget opdelt på basisbudget og reserve

3.000

2.500

2.000

mio. kr.

1.500

1.000

92,4%

94,4%

1.265

8,6%

1.716

5,6%

2.662

2.745

7,3%

2.928

11,6%

1.632

7,6%

1.597

5,6%

92,7%

88,4%

500

91,4%

Fase 1:

Fase 2:

Idéoplæg og Dispositions- og

byggeprogram

projektforslag

Fase 3:

Hovedprojekt

Fase 4:

Fase 5:

Licitationsbudget Anlægsbudget - Anlægsbudget - Anlægsbudget -

maj-2017

juni-2017

oktober-2017

Reserve

Samlet budget eksl reserve

Der er i udførelsesfasen sket en markant udvikling i de forventede omkostninger til projektet. Således er

de forventede omkostninger af flere omgange blevet opskrevet. Granskningen blev i udgangspunktet

baseret på BYGST’s budgetoverslag fra juni 2017 på 2.745 mio. kr. Dette overslag er behæftet med en

række usikkerheder, som blandt andet skyldes stadeopgørelse grundet opsigelse af entreprise E04, som

er forløbet sideløbende med granskningen.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

For at gennemgå den samlede budgetændring i udførelsesfasen har EY valgt at opdele gennemgangen

af udførelsesfasen på følgende delafsnit:

►

Sammenfattende overblik over budgetudviklingen fra licitation til seneste budgetversion

Gennemgang af baggrund for budgetændringerne

Fremdrift og forbrug i udførelsesfasen

Budgetteringsmetode i udførelsesfasen

Den anvendte budgetmodel i juni 2017

I granskning af anlægsbudgettet for anlægsfasen tages udgangspunkt i anlægsoverslag fra juni 2017,

som viser et forventet samlet budget på 2.745 mio. kr., hvilket svarer til en ændring i forhold til aktstyk-

kebudgettet på 1.037 mio. kr.

Budgetversionen fra juni 2017 afviger således fra den budgetversion

fra maj 2017, der dannede grundlag for opgavebeskrivelsen for ’Ekstern granskning af ’Niels Bohr Byg-

ningen’-projektet’, hvor den samlede forventede budgetoverskridelse i forhold til aktstykket var angivet

til 954 mio. kr. Ligeledes afviger anlægsbudgetoverslaget fra juni 2017 på 2.745 mio. kr. fra det sene-

ste budgetoverslag, hvor budgettet er opskrevet til 2.928 mio. kr.

8.1.1

Overblik over budgetudviklingen fra licitation til budgetversionen fra juni 2017

Forskellen mellem licitationsbudget og budgetversionen fra juni 2017 fremgår af figuren herunder.

Figur 21: Ændring i budget fra licitationsbudget til budgettet fra juni 2017

3.000

2.500

2.000

mio. kr.

1.500

1.140

1.904

1.597

2.745

1.000

500

382

216

112

222

128

109

Entrepriser og

byggeplads

Rådgiver

Finansering

Planlagte

ændringer og

øvrige udgifter

Anlægsbudget - jun-2017

Reserver

Total

Licitationsbudget - jul-2014

Som det fremgår af figuren, er der sket en samlet ændring fra licitationen til budgettet fra juni 2017 på

1.148 mio. kr.

►

For entrepriseudgifter og udgifter til byggeplads ses den største absolutte budgetændring i forhold

til licitationsbudgettet fra 1.140 mio. kr. til 1.904 mio. kr. Prisændringen skyldes en række forhold,

som er uddybet i efterfølgende afsnit.

For rådgiverudgifter ses en budgetstigning fra 216 mio. kr. til 382 mio. kr. Ændringen i rådgiverud-

gifter skyldes dels, at der ved entrepriseændringer ofte er direkte afledte rådgiveromkostninger,

dels medfører den længere anlægsperiode behov for at anvende rådgivere i længere tid.

►

Ved fremskrivning af aktstykket til 2017-priser (1.631,8 mio. kr. i indeks 130,3 ændres til 1.707,7 mio. kr. ved

løbende indeksering af cashflow frem til maj 2017, oplyst af BYGST).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

►

Der ses en ændring i de forventede omkostninger til finansiering og ikke-momspligtige ydelser fra

112 mio. kr. til 222 mio. kr. Ændringen skyldes hovedsageligt, at finansieringsomkostningerne til

byggelånsrenter øges grundet den forventede samlede øgede byggeomkostning og den længere

byggeperiode.

Planlagte ændringer og øvrige udgifter stiger fra 44 mio. kr. til 128 mio. kr. Dette skyldes primært

projektændringer indarbejdet i projektet efter krav/tilkøbsaftaler fra KU efter licitationen.

Der er løbende i udførelsesfasen sket en re-budgettering, hvor der er flyttet budgetterede omkost-

ninger fra reserven til entrepriser, efterhånden som uforudsete udgifter er opstået, hvorfor reser-

veændringen ikke indeholder den samlede budgetterede reserve i hele projektforløbet. Det seneste

reserveestimat på 109 mio. kr. er baseret på en overordnet risikovurdering og har således ikke væ-

ret genstand for detaljeret risikoanalyse.

►

8.1.2

Fremdrift og forbrug i udførelsesfasen

Granskningen har gennemgået fremdrift og forbrug i udførelsesfasen med henblik på at kortlægge,

hvornår eventuelle forsinkelser og budgetoverskridelser er opstået i projektforløbet. En oversigt over

forbrug i udførelsesfasen og udvikling af det samlede budget fremgår af figuren herunder.

Figur 22: Udviklingen i det samlede budget og forbrug fra 2010 og frem til i dag, løbende

priser (perioden efter juni 2017 uddybes i efterfølgende afsnit)

Fase 5:

Anlægsbudget juni-

2017 (2.745 mio. kr.)

Fase 5:

Anlægsbudget maj-

2017 (2.662 mio. kr.)

Fase 2:

Aktstykke

(1.632 mio. kr.)

Fase 3: For- og

hovedprojekt

(1.716 mio. kr.)

Fase 4:

Licitation (1.597

mio. kr.)

Fase 5:

Anlægsbudget oktober-

2017 (2.928 mio. kr.)

P90; 2.961

2.928

P10; 2.833

3.000

2.500

2.000

mio. kr.

Fase 1: Ideoplæg

og byggeprogram

(1.265 mio. kr.)

1.500

1.000

500

2011

2012

2013

2014

Restbudget

2015

2016

Forbrug

2017

Budget

2018

2019

Der var et samlet realiseret forbrug på 1.416 mio. kr. ved udgangen af maj 2017, hvilket indgik i forud-

sætningerne for juni 2017-budgettet. I budgettet fra juni 2017 forventedes desuden en samlet totalom-

kostning på 2.745 mio. kr. og således et forventet restbudget frem mod færdiggørelse på 1.329 mio. kr.

Nedenfor gennemgås udviklingen i forbrug og fremdrift i årene i udførelsesfasen frem til juni 2017.

2014:

I perioden frem til og med anlægsstart i 2014 ses et akkumuleret forbrug til udgangen af

2014 på ca. 269 mio. kr., svarende til 18 % af det aktuelle budget fra 2014. Dette forbrug

fremstår umiddelbart lavt sammenholdt med den planlagte igangsættelse af arbejder i mid-

ten af 2014 og den planlagte overdragelse i 2016. Dette relativt lave forbrug skal ses i for-

bindelse med forskydninger i udbudstidsplanen, som betyder, at anlægsarbejder igangsæt-

tes senere end oprindeligt planlagt. Således igangsættes byggegruppearbejder (BA1) først i

februar 2015

og ikke som oprindeligt planlagt i oktober 2014.

NBB-hovedtiddpslan_BL_rev03, 25.11.2014.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

2015:

Det samlede forbrug i 2015 var på ca. 452 mio. kr., hvorved der ved udgangen af 2016 er

forbrugt ca. 721 mio. kr., svarende til ca. 49 % af det aktuelle budget. Det er svært at vur-

dere sammenhæng mellem forbrug og fremdrift, da fremdrift ikke rapporteres på styregrup-

pemøder og i økonomiopgørelser. Forbruget fremstår dog lavt i forhold til de aktuelle 2015-

tidsplaner. Således forventes der ved udgangen af 2015 aflevering i foråret 2017

, hvilket

på daværende tidspunkt ville kræve, at restbudgettet på ca. 848. mio. kr. skulle forbruges

over en periode på 15 måneder, svarende til en acceleration i det årlige forbrug fra

452 mio. kr. til ca. 680 mio. kr.

I 2016 ses et forbrug på niveau med 2015 med et årligt forbrug på 438 mio. kr. Der er ved

udgangen af 2016 registreret et samlet forbrug på 1.158,6 mio. kr.

I 2016 oplever projektet markante problemer i forbindelse med VVS-installationer. Der ses

således en afvigelse mellem den reelle fremdrift og forbrug i denne periode, som dog ikke

rapporteres i budgettet grundet generel mangel på systematisk fremdriftsrapportering i

økonomirapporterne.

Ved udgangen af 2016 er det således tydeligt, at der er en uoverensstemmelse mellem

fremdrift og budget, da tidsplansafvigelsen ikke kan dækkes af det tilbageværende budget.

Denne afvigelse rapporteres på styregruppemøde 29, 12. december 2016. Dog er omfanget

af fordyrelsen på daværende tidspunkt ikke kendt, hvorfor der indkaldes til ekstraordinært

styregruppemøde ved begyndelsen af 2017.

2016:

2017:

I 2017 ses der en opbremsning af forbruget. Således falder det månedlige forbrug i 2017

markant i forhold til årene 2015-2016. Denne opbremsning skyldes de markante problemer,

projektet identificerer i VVS- og ventilationsentreprisen, der medfører opsigelse af kontrakt

E04 samt gennemførelse af en stadeopgørelse på projektet.

I 2017 gennemføres ligeledes en markant budgetgennemgang. Der ses således en markant

opskrivning af budgettet til budgettet fra juni 2017 på 2.745 mio. kr., som dannede grund-

lag for granskningen.

8.1.3

Budgetmetode i udførelsesfasen

I udførelsesfasen overgår bygherrens fokus fra undersøgelser og forberedelse til styring af entreprenø-

rer og fokus på overholdelse af de styrende budgetter samt understøtning af fremdrift i forhold til for-

brug.

I udførelsesfasen styres budgettet principielt i BYGST’s Budget- og Byggesagssystem (BBS). BBS anven-

des løbende gennem udførelsesfasen til håndtering af betalinger samt overblik over realiserede udgifter

og budgetændringer. Det er dog EY’s forståelse, at BBS ikke kan håndtere alle krævede funktionaliteter i

byggeperioden, herunder fremdrift i byggeriet og ændringer. Det er på denne baggrund EY’s forståelse,

at en del økonomistyring er gennemført i selvstændige systemer/regneark udviklet i forbindelse med

anlægsarbejdet.

Det er EY’s forståelse, at der gennem udførelsesfasen er skiftet rapporteringsformater, da de eksiste-

rende standardiserede formater ikke er vurderet egnede til præsentation af budgetudviklingen på styre-

gruppeniveau. For projektet har EY således noteret, at der ses en række ændringer i den størrelse og

det format, anlægsbudgettet rapporteres i. Denne ikke-konsistente budgetrapportering i projektets ud-

førelsesfase kan illustreres ved en sammenligning af antallet af budgetposter i de enkelte økonomirap-

porter, der er præsenteret for styregruppen, jf. figuren herunder.

NBB_Hovedtidsplan_rev_08.pdf og styregruppemøde 24.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Figur 23: Antal rapporterede budgetposter

Planlægningsfaser

160

140

Antal budgetposter

120

100

STGM nr. 23 (licitation) - jul-2014

Projektkonkurrence - jun-2010

STGM nr. 24 - Mængderegulering - dec-2014

Licitationsbudget - jul-2014

Ekstrarordinært STGM - feb-2017

Anlægsbudget - jun-2017

STGM nr. 25 - aug-2015

STGM nr. 26 - dec-2015

Aktstykke - maj-2013

Hovedprojekt - jul-2014

STGM nr. 27 - feb-2016

STGM. Nr. 28 - sep-2016

Udførelsesfaser

Reserver

Planlagte ændringer og øvrige udgifter

Finansering

Rådgiver

Entrepriser og byggeplads

Af figuren ovenfor ses, at antallet af budgetposter stiger i planlægningsfasen, efterhånden som projek-

tet detaljeres, hvilket er en forventelig udvikling. Ved overgangen til udførelsesfasen ses en række opda-

teringer i budgetformat. Således anvendes forskellige rapporteringsformater ved forskellige styregrup-

pemøder, herunder forskellig kategorisering af omkostninger og indeks.

I den tidlige anlægsfase falder detaljeringsgraden markant i økonomirapporteringen. Eksempelvis ses

inden for entreprisebudgetposter, som udgør ca. 75 % af budgettet, et stort fald i antallet af budgetpo-

ster fra december 2014 til august 2015. Således er der i budgetrapport fra august 2015 og december

2015 kun rapporteret én budgetpost for samtlige entrepriser, hvilket ikke muliggør budgetopfølgning på

entrepriseniveau.

Foruden den varierende detaljegrad af budgetter gennem udførelsesfasen ses der i visse budgetopdate-

ringer, at ikke alle budgetposter rapporteres, hvilket betyder, at budgettet kan fremstå lavere, end hvad

der reelt er tilfældet, såfremt alle budgetposter var medtaget. Eksempelvis er de fulde finansieringsom-

kostninger ikke medtaget i budget for styregruppemøde nr. 24, nr. 26., nr. 28 og ekstraordinært styre-

gruppemøde februar 2017.

Den uensartede rapportering i udførelsesfasen har en række uhensigtsmæssige konsekvenser. Således

gør uensartet budgettering det svært af følge budgetudviklingen på tværs af budgetversioner, hvorved

det er svært for projektets beslutningstagere at følge udviklingen af de enkelte delentrepriser. Ligeledes

er der forud for budgetopdateringen i juni 2017 ikke gennemført en systematisk indeksering i budgette-

ringen, hvilket gør det vanskeligt at sammenligne de forskellige budgetversioner.

Det bemærkes desuden, at der forud for budgetopdateringen i juni 2017 konsekvent ikke rapporteres

om fremdrift og forbrug på styregruppemøder. Således ses der generelt ikke en løbende afstemning

mellem fremdrift, forbrug og budget i det granskede materiale

. Dette, samt den uensartede indekse-

ring, gør, at det ikke er muligt i udførelsesfasen at se ud fra budgetterne, om der er overensstemmelse

mellem forbrug og fremdrift. Herved er det svært for projektets beslutningstagere at vurdere, om bud-

gettet holder, før der sker en eventuel konkret fordyrelse af projektet.

I det seneste budget ses der en rapportering af hhv. fremdrift og forbrug.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Sidst bemærkes det, at poster, der afhænger direkte af projektets tid eller er direkte afledt af andre om-

kostninger, herunder rådgivere, byggeplads og finansiering, ikke konsekvent opdateres, efterhånden

som tidsplan og fysikomkostninger tilpasses. Dette betyder en systematisk underbudgettering, efterhån-

den som fysikomkostningerne opskrives, og tidsplanen tilpasses i perioden frem til tidligt 2017 med op-

datering af budgettet i forbindelse med det ekstraordinære styregruppemøde i februar 2017.

8.1.4

Projektets nuværende budgetmodel

I forbindelse med ny BL og den markante budgetoverskridelse, som er identificeret i slutningen af 2016

samt første halvdel af 2017, har BYGST gennemført en væsentlig opdatering af den anvendte budget-

model, hvorved budgetmodellen anvendt for juni 2017-budgettet er væsentlig forskellig fra forudgå-

ende budgetmodeller. Således har projektet gennemgået det fulde anlægsbudget med henblik på at

etablere et nyt estimat for den samlede omkostning frem mod færdiggørelse

Nærværende afsnit beskriver kortlægning af den nye budgetmodel, herunder funktionalitet og eventu-

elle mangler. Denne kortlægning tjener alene til at vurdere budgettets overordnede robusthed og er ikke

et review af budgetmodellen anvendt til bestemmelse af juni 2017-budgettet.

Principper bag den opdaterede budgetmodel

BL har etableret en Excel-model til den samlede budgetopfølgning i udførelsesfasen. Denne beslutning

skyldes projektets relativt høje kompleksitet, som gør det svært at anvende BYGST’s standardiserede

værktøjer.

Den anvendte budgetmodel anvendes til at samle budgetforecast for den resterende byggeperiode base-

ret på direkte input fra BL, indirekte input fra andre budgetark samt overordnede input fra BYGST’s cen-

trale økonomifunktion til at estimere det samlede restbudget for projektet.

På et overordnet plan er juni 2017-budgetmodellen opbygget af følgende delelementer:

►

Output med væsentlige resultater som budgettering, jf. budgetformat anvendt ved licitation

En samlet budgetoversigt frem til forventet aflevering

Beregningsark for delelementer

Diverse specifikke beregninger til eksempelvis forsinkelser og forsikring

Modellen er grundet de mange input og variable i budgettet relativ kompleks. Princippet for den an-

vendte budgetmodel afhænger af omkostningstype og er modelleret ud fra principperne beskrevet i ta-

bellen herunder.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Tabel 6: Principper for modelopbygning (NBB-cost-model 2017-06-02)

Modelsektion/

beregningsark

Input og beregning af

kontraktindgående og afholdte

omkostninger

Input og beregning af fremtidigt

budget

Model og

output

Eksisterende

kontrakter

►

Afholdte omkostninger baseret på Budgetinput fra byggeledere som

de eksisterende kontrakter samt trekantsestimat. Vurdering af:

krav fra entreprenører

►

Scope

►

Tid

►

Uforudsete udgifter

Nye kontrakter

Byggeplads

►

Selvstændig beregning af nye kontrakter

►

Afholdte udgifter til byggeplads

►

Fremskrivning af byggeplads-

omkostninger baseret på ny

tidsplan

►

Enkeltomkostning vedrørende

budgetmodel

Samlet budget-forecast

Totalrådgiver

►

Afholdte omkostninger til

totalrådgiver baseret på

eksisterende kontrakt

Budgetinput med vurdering af:

►

Scope

►

Tid

►

Uforudsete udgifter

Øvrige rådgivere

►

Afholdte omkostninger til

byggeledelse

►

Afholdte omkostninger til øvrige

rådgivere

►

Timeestimater og timerater

KU-ændringer

►

Afholdte omkostninger, som er

fordelt på kontrakter

►

Restbeløb baseret på rådgiver-

estimater

►

Uforudsete udgifter

Reserve

Indeksering

►

Simpel risikovurdering sammenholdt med entreprisestørrelser

Indekse-

ringsmodul

►

Indeksering af historiske cashflow

►

Indeksering af fremtidige cashflow

for bestemmelse af indeksforskel

for bestemmelse af indeks-

til aktstykke

omkostninger ved den resterende

byggetid

På et overordnet niveau er NBB-budgetmodellen fra juni 2017 baseret på to grundlæggende input; vur-

dering af historiske kontrakter og forbrug samt vurdering af nye fremtidige arbejder. Hertil kommer en

række beregninger af direkte afledte omkostninger baseret på kendte konstanter, eksempelvis finansie-

ringsomkostninger.

For at reducere modellens kompleksitet indeholder modellen ikke direkte alle input. Således findes en

række underliggende inputark uden direkte link til den konsoliderende budgetmodel, som granskningen

ikke har gennemgået.

Vurdering af den opdaterede budgetmodel

Det vurderes, at modellen er baseret på en grundlæggende passende struktur, hvor input indsamles ved

fagansvarlige og konsolideres med henblik på en samlet vurdering af det totale budget. Den anvendte

Output og sammenfatning

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

model har dog en række uhensigtsmæssigheder, som bidrager til at sænke robustheden af budgetesti-

matet fra juni 2017. Således har granskningen identificeret nedenstående overordnede forhold ved den

anvendte budgetmodel.

►

Den anvendte budgetmodel er ikke konsistent. Således stemmer visse budgetposter på et aggrege-

ret niveau ikke med den detaljerede inddeling. Dette skyldes, at der ikke altid anvendes konsistente

formler på tværs af modelmoduler. Derimod sker en tilpasning af værdier fra detaljerede input til

aggregering, som vises i sammenfatning/output. Denne modeltilgang betyder, at der kan opstå fejl i

modellen, som er svære at identificere i et eventuelt modelreview.

Modellen differentierer ikke mellem input, beregninger og output, hvilket gør det svært at identifi-

cere input fra formler, og hvormed det er vanskeligt at opdatere/tilpasse modellen med nye input

uden også at tilpasse den underliggende logik i modellen. Dette kan eksempelvis betyde, at det er

svært for projektet at estimere meromkostninger ved forsinkelser uden markante budgetopdaterin-

ger.

Som det fremgår af figuren ovenfor, består modellen af en række moduler, som er baseret på for-

skellige inputkilder, formater og beregningsopbygning. Det er i et vist omfang nødvendigt at an-

vende forskellige beregningsmoduler til at håndtere forskelligheden i inputtype og karakteristika i

de forskellige moduler. Dog vil modellen med fordel kunne opbygges mere ensartet for at sikre

bedre kontinuitet mellem modellens moduler samt for at reducere muligheden for fejl.

Der er identificeret enkelte uoverensstemmelser i konkrete beregninger, som medfører mindre afvi-

gelser mellem modelresultater og forventede resultater.

►

Den anvendte budgetmodel til bestemmelse af juni 2017-budgetestimatet er baseret på fornuftige prin-

cipper. Dog har modellen, som anført ovenfor, en række uhensigtsmæssigheder, der gør det samlede

resultat usikkert, hvorved robustheden i budgettet reduceres.

8.1.5

Delkonklusion – budget i fase 5

Gennemgang af hovedgrunde til budgetændringen

Den samlede byggeomkostning forventedes med anlægsbudgettet af juni 2017 at ende på samlet

2.745 mio. kr., svarende til en ændring i forhold til aktstykket på 1.037 mio. kr.

EY vurderer, at det opdaterede budget giver et rimeligt bud på den forventede totalomkostning for byg-

geriet. Budgettet er dog fortsat omfattet af væsentlige usikkerheder; således vurderer EY, at budgettet

fortsat er følsomt over for ændringer i tidsplanen, hvilket udgør den største risiko for budgettets hold-

barhed. Der er fortsat ikke gennemført en samlet risikovurdering, og den anvendte budgetmodel inde-

holder uhensigtsmæssigheder, som kan medføre usikkerhed om det opdaterede budget.

Fremdrift og forbrug i udførelsesfasen

Der har i udførelsesfasen ikke været en systematisk rapportering af fremdrift og forbrug, hvilket gør det

usikkert, hvornår i udførelsesfasen projektet er bragt i problemer. En gennemgang af forbruget og bud-

getopdateringer i udførelsesfasen indikerer dog, at BL og BYGST relativt sent i anlægsperioden har iden-

tificeret, at byggeriet er bragt i vanskeligheder. Således er der allerede i projektets tidlige anlægsfase i

2014 og 2015 et relativt lavt forbrug sammenholdt med det forventede færdiggørelsestidspunkt, hvil-

ket kan indikere, at projektet er forsinket allerede tidligt i anlægsperioden.

Budgetrapportering i udførelsesfasen

Til forskel for planlægningsfaserne har der i udførelsesfasen været en uensartet budgetrapportering.

Således ses der ved alle styregruppemøder i udførelsesfasen forskellige budgetopstillinger, hvilket gør

det svært for projektets beslutningstagere at følge budgetudviklingen.

Ligeledes vurderer EY, at økonomistyring og –rapportering har været utilstrækkelig i projektets udførel-

sesfase, hvor der bl.a. ikke rapporteres fremdrift i forhold til forbrug, der rapporteres ikke konsekvent

budgetændringer på entrepriseniveau, og der er eksempler på budgetposter, som ikke indgår i alle bud-

getversioner.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Der har været anvendt uensartet indeksering i afrapportering, hvilket ligeledes bidrager til at skabe usik-

kerhed om budgettets faktiske størrelse i forhold til aktstykket samt begrænser sporbarhed mellem bud-

getversioner.

Samlet set vurderer EY, at budgettering og budgetrapportering i udførelsesfasen har været utilstrække-

lig taget byggeriet størrelse og kompleksitet i betragtning.

Den anvendte budgetmodel ved budgetopdatering i juni 2017

Som konsekvens af de store budgetoverskridelser samt den mangelfulde budgettering i udførelsesfasen

har den nye BL valgt at udarbejde en ny budgetmodel til estimat af det samlede budget.

Den opdaterede model er baseret på rimelige principper, men modellen har en række uhensigtsmæssig-

heder, der gør det samlede resultat af den opdaterede model usikkert.

8.2

Risiko

I udførelsesfasen skal projektets risikostyring stå sin prøve, da det særligt er her, risici, man har påtaget

sig som bygherre i de foregående faser, skal mitigeres rettidigt med henblik på at undgå utilsigtede

hændelser. Samtidig er NBB-projektet på nuværende tidspunkt midt i udførelsesfasen, hvorfor valg ved-

rørende erstatning af den opsagte entreprenør på E04 bør overvejes i relation til den resterende del af

udførelsesfasen.

8.2.1

Projektets risikostyringsproces

Risikostyringen i NBB er et grundlæggende forhold, der øger BYGST’s risikoeksponering. Fase 2’s forløb

om Second Opinion-rapporten indikerede, at der kunne være risici i projektet, der ikke var tilstrækkeligt

belyst. I udførelsesfasen viser det sig, at dette kan have været et symptom på, at projektets generelle

risikostyring er utilstrækkelig.

Det står klart i projektets kontraktuelle grundlag, at risikostyring i udførelsesfasen er BL’s ansvar. Den

anvendte risikostyringsproces synes dog ikke at have understøttet effektiv styring og mitigering af risici

rettidigt. Risikorapportering er udført ved bygherremøder, men kommunikationen her synes nærmere at

have til formål at forsikre om, at risici blev håndteret, frem for at gøre opmærksom på potentielle udfor-

dringer, så man kan handle på dem. Mange af de risici, der er fremhævet som høje risici i risikoregistret,

er også beskrevet som ”håndteret” uden detaljer om, hvilke handlinger der er gennemført, og hvilke af-

ledte effekter eller afhængigheder der kan være

. Dette medfører en manglende evne til eller mang-

lende opmærksomhed på eskalering af risici til beslutningstagere. Eksempelvis ses risikoen for forsinkel-

ser ikke at være rettidigt eskaleret til styregruppen, idet BL’s risikorapport kun synes at være rapporte-

ret til styregruppen én gang, på styregruppemøde 26, 9. december 2015. Ligeledes bliver det vanske-

ligt at identificere, hvis en anden entreprenør kan være påvirket af bestemte mitigerende handlinger el-

ler tilpasninger.

Det utilstrækkelige detaljeringsniveau i risikorapporteringen rejser også bekymring for, hvor robust og

integreret risikostyringsprocessen er i den faktiske udførelse og styring af projektet. Dette vedrører

særligt, hvorvidt der er ændringer i risikovurderingen fra risikostyringsprocessen, der har påvirket og er

blevet integreret i tilpasninger af budgettet. Idet risici generelt ikke er kapitaliseret og monitoreres over

for reserveniveauet, synes dette ikke at have været tilfældet.

Udførelsesfasens forløb med E04, som beskrevet i figur 25, synes at være en indikation på, at risikosty-

ringsprocessen ikke i tilstrækkelig grad har underbygget, at man var i stand til at handle rettidigt på en-

treprenørens gennemgående manglende performance både hvad angår kvalitet, koordinering med andre

entreprenører og overholdelse af tidsplanen. En stærkere risikostyringsproces kunne tidligere have be-

lyst, at der var en høj sandsynlighed for, at BYGST skulle håndhæve entreprenørens kontraktuelle for-

pligtelser.

SWECO kvalitetsplan_risikoplan 2015-12-10.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

8.2.2

Erstatning af den opsagte entreprenør på E04

EY har fået oplyst, at E04 fremover splittes op i syv fagentrepriser, hvilket alt andet lige øger antallet af

grænseflader og dermed NBB-projektets kompleksitet. Den nye entrepriseinddeling er illustreret i figu-

ren nedenfor.

Figur 24: Ny entreprisestruktur i E04

Entreprise

Delaftale 01

E01

Byggeplads og

råhus

Delaftale 02

E02

Landskab

Delaftale 03

E03

Elanlæg

Delaftale 04

E04

Vvs og

ventilation

Delaftale 05

E05

Tag og facade

Delaftale 06

E06

Indvendig

komplettering

Delaftale 07

E07

Magnet-

afskærmning

Delaftale 08

E08

Stinkskabe

Delaftale 09

E09

Sikring

Entrepriseform

Storentreprise

Fagentreprise

BYGST oplyser, at man har indgået aftaler om de syv fagentrepriser, og at det øgede antal grænseflader

har ledt til, at BYGST har skærpet såvel TR’s som BL’s rolle i forbindelse med styring og gennemførelse

af disse entrepriser.

8.2.3

Delkonklusion – risiko i fase 5

EY vurderer, at NBB’s risikostyringsproces ikke i tilstrækkelig grad har understøttet en effektiv styring

af de risici, BYGST har påtaget sig i projektets foregående faser.

8.3

Styring

I fase 5 påbegyndes selve byggeriet. Her synliggøres en række styringsmæssige udfordringer, som gen-

nemgås nedenfor:

►

Styringsgrundlaget på tid, økonomi og risiko

Snitflade mellem BL, TR og BYGST

Snitflade til KU

Bygherreorganisationen

8.3.1

Styringsgrundlaget på tid, økonomi og risiko

I udførelsesfasen er det afgørende, at der er et solidt beslutningsgrundlag løbende på særligt økonomi

og tid over for fremdrift, så man hurtigt kan identificere, hvis planer begynder at skride, og hvad konse-

kvenserne er heraf.

Økonomi

Som beskrevet i afsnit 8.1 er perioden præget af utilstrækkelig økonomistyring og –rapportering, idet

der ikke rapporteres på fremdrift og ikke er sporbarhed mellem økonomiopgørelser i perioden. Hermed

er det vanskeligt at identificere rettidigt, når økonomien udvikler sig i en forkert retning. I projektets be-

slutningsfora kan spores frustration hos KU, der netop oplever manglende transparens i økonomirappor-

teringen og påtaler dette ved en række tilfælde

. Også TR oplever, at det er svært at danne sig et over-

blik over den samlede økonomi

. Der rapporteres således i august 2016, at man prognosticerer at ende

1,2 % under aktstykkets økonomi

, hvilket blot en måned senere skønnes til en meromkostning på

Referater af bygherregruppemøde 83, 24. september 2015, bygherregruppemøde 97, 19. maj 2016, ekstraordi-

nært styregruppemøde, 10. februar 2017).

Referat af bygherremøde 50, 17. september 2015.

BYGST-notat: Statusrapport NBB: August 2016, 19. august 2016.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

140 mio. kr.

, hvorefter den forventede budgetoverskridelse udvikler sig drastisk frem mod sommeren

2017.

Tidsplaner, stade og fremdrift

Samtidig er der fra udførelsesfasens start udfordringer med at tilvejebringe retvisende tidsplaner for

projektet, dels som følge af tidlige forsinkelser, dels som følge af udfordringer i grænsefladen med en-

treprenørerne. Dette er i tråd med de risici, der følger af kontraktregimets mangel på milepæle og der-

med entreprenørernes mangel på incitament til at bidrage til retvisende tidsplaner undervejs i projektet,

som beskrevet i afsnit 7.2.1. Det synes ligeledes vanskeligt at tilvejebringe et indblik i tidsplanen sam-

menholdt med projektets fremdrift og stade, hvilket hurtigt bliver en udfordring, da projektet forsinkes

fra start, som det fremgår af forløbet med E01 (boks 1), og i hele udførelsesfasen præges af øgede for-

sinkelser, særligt i E04 (figur 25).

Særligt KU efterspørger på en lang række møder aktuelle tidsplaner. Allerede i oktober 2014, på et tids-

punkt, hvor E01 allerede har varslet tidsfristforlængelse, efterspørges en tidsplan, der rækker længere

end en uge og gerne mindst en måned. KU bemærker her, at det er vanskeligt at påtale manglende

fremdrift for E01, når der ikke foreligger en tidsplan, som projektets aktuelle stade kan holdes op

imod

. I december 2014 foreligger der således endnu ikke en udførelsestidsplan for projektet, og di-

verse arbejder er på dette tidspunkt forskudt i forhold til hinanden og ikke i overensstemmelse med pro-

jektets udbudstidsplan

. I januar 2015 angives projektets tidsplan ikke længere som foreløbig. Dog står

det ikke klart, om alle entreprenører har godkendt den, og dagsboder, forløb ved før-aflevering, afleve-

ring og mangelgennemgang og –udbedring er ikke indarbejdet i planen endnu

. KU påtaler endvidere i

september 2015, at stadet på byggepladsen ikke synes at svare til tidsplanen, hvorfor styregruppen har

modtaget oplysninger, der ikke er i overensstemmelse med udviklingen på byggepladsen

Foruden udfordringer med retvisende tidsplaner synes der også at være manglende transparens i sam-

menhængen mellem tidsplanerne og projektets stade og dermed fremdrift, hvilket er en udfordring for

både BYGST, KU og TR. I januar 2016 efterlyser TR således en stadeopgørelse på tidsplanen, da det er

svært for TR at prioritere opgaver samt udarbejde tilsynsplaner for skærpet tilsyn, når der ikke forelig-

ger en stadeopgørelse i forhold til BL’s hovedtidsplan

. BYGST efterspørger i februar 2016 et doku-

ment, der afspejler nuværende stade og mulighed for opfølgning herpå vedrørende E04 (forløbet er

nærmere beskrevet i figur 25). BL har oplyst til TR, at de har eksakte stadeopgørelser for E04, men TR

har ikke modtaget disse informationer, på trods af at man har efterspurgt adgang hertil. Der er generelt

utilfredshed med staderegistrering og –rapportering hos BYGST og TR på dette tidspunkt

. I april 2016

vurderer KU, at der ikke bygges efter hovedtidsplanen, og BYGST bekræfter, at der skal udarbejdes en

opdateret tidsplan

. I samme periode er TR utilfreds med, at der ikke foreligger en tidsplan, der kan ar-

bejdes efter, da det vanskeliggør TR’s koordinering af arbejderne på pladsen

. I den følgende periode

gør KU opmærksom på, at der tilsyneladende ikke er tilstrækkelig fremdrift på pladsen, hvilket BYGST

bekræfter

. Udfordringerne med fremdrift tilskrives, at BL ikke er i stand til at lede byggepladsen og

koordinere arbejder, og at TR har udfordringer med at behandle tekniske forespørgsler i tilstrækkeligt

tempo

. Af projektets statusrapport i juli 2016 fremgår det, at der er langt mindre fremdrift end aftalt

og forventet

I december efterspørger KU en endelig tidsplan og indsigt i stadeopgørelsen. Udfordringen på dette tids-

punkt er dog, at entreprenørerne ikke vil tilgå den nyeste version af tidsplanen, idet de allerede er bagud

i forhold til denne

. I samme periode efterspørger KU, at stadeopgørelser specifikt for E04 udfærdiges

løbende, og beder om udskrifter af Byggesagsrapporten, så udbetalinger kan sammenlignes med stadet

Referat af styregruppemøde 28, 8. september 2016.

Referat af bygherregruppemøde 61, 9. oktober 2014.

Referat af styregruppemøde 24, 1. december 2014.

Referat af bygherregruppemøde 67, 15. januar 2015.

Referat af bygherregruppemøde 83, 24. september 2015.

Referat af bygherremøde 56, 21. januar 2016.

Referat af bygherremøde 57, 4. februar 2016.

Referat af bygherregruppemøde 94, 7. april 2016.

Referat af bygherremøde 60, 28. april 2016.

Referat af bygherregruppemøde 96, 4. maj 2016.

Referat af bygherregruppemøde 97, 19. maj 2016.

BYGST-notat: Statusrapport NBB, 5. juli 2016.

Bygherregruppemøde 107, 1. december 2016.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

på byggepladsen

. I februar 2017 vurderer KU igen, at tidsplanen ikke er retvisende, idet entreprenø-

rerne fortsat er bagud, hvortil BYGST oplyser, at tidsplanen skal revideres

EY vurderer således, at der i løbet af projektet ikke har været tilstrækkelig transparens i fremdrift over

for tidsplan, hvilket vanskeliggør rettidig handling over for de entreprenører, der ikke præsterer i over-

ensstemmelse med tidsplanen, og skaber afledte effekter i grænsefladerne mellem entreprenører. Når

dette kombineres med mangelfuld økonomistyring og –rapportering samt mangelfuld risikostyring, som

beskrevet i afsnit 8.2.1, vurderer EY, at bygherreorganisationen ikke har haft et robust beslutnings-

grundlag for at træffe beslutninger med rettidig omhu, når projektet ikke længere udføres efter den

planlagte tid og økonomi.

Forløbet med E01 (boks 1) og E04 (figur 25) er eksempler på dette, idet det i begge tilfælde synes van-

skeligt for BYGST i tilstrækkelig grad at håndhæve entreprenørernes forpligtelser, især på tid for E01.

Konflikten med entreprenørerne trækkes i langdrag, og forsinkelserne øges i næsten hele perioden med

konsekvenser for de øvrige entrepriser. Det er endvidere vanskeligt for BYGST at opnå en juridisk afkla-

ring i form af et underskrevet forlig med E01, og det varer mere end et år, på trods af tilførsel af juridi-

ske ressourcer til bygherreorganisationen, før der endelig indgås forlig mellem BYGST og E01. For E04

gælder det, at gentagne forsøg på dialog og samarbejdstiltag ikke synes at have en effekt, ligesom

BYGST ikke kan tilvejebringe tilstrækkeligt grundlag for at håndhæve sanktioner. BYGST oplyser endvi-

dere, at de juridiske vurderinger, der undervejs blev foretaget i tæt samarbejde med Kammeradvokaten,

ikke påviste et tilstrækkeligt juridisk grundlag for at ophæve kontrakten. BYGST’s muligheder for at

agere synes således begrænsede, hvilket indikerer, at de risici, entreprenørkontrakternes udformning

påfører bygherren, ikke kan kontrolleres på tilstrækkelig effektiv vis.

Referat af styregruppemøde 29, 12. december 2016.

Referat af bygherregruppemøde 111, 9. februar 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Boks 1: Håndtering af forløb med E01

Tidlig forsinkelse af entreprisen

Udfordringerne med entreprisen E01 råhus og byggeplads starter med projektets første spadestik,

idet det allerede i september 2014 står klart, at opstarten på byggeriet er forsinket grundet en om-

fattende miljøsanering

. Udfordringerne fortsætter, idet forsinkelsen øges hen over efteråret 2014,

og det er vanskeligt at opnå enighed med E01 om projektets udførelsestidsplan. E01 fremsender så-

ledes en arbejdstidsplan, som ikke afspejler mellemterminer og afleveringer fra udbudstidsplanen, og

E01 varsler tidsfristforlængelse. Dette giver anledning til at tilføre BL flere ressourcer; én person

med ansvar for planlægning og tidsstyring og én person, der bistår med håndteringen af E01

Opstartsudfordringerne leder i foråret 2015 til møde på direktionsniveau mellem BYGST og E01 med

fokus på samarbejdsproblemer, fx at entreprenøren ikke udarbejder afvigelsesrapporter uden gen-

tagne rykkere fra fagtilsynet, og at der konstateres omfattende svigt i entreprenørens egenkontrol.

Dette leder endvidere til, at TR udfører et ekstraordinært skærpet tilsyn med E01

Udfordringerne lægger et pres på byggeriets UF-budget

, og det er i løbet af sommeren 2015 fort-

sat vanskeligt for BL at få endelige afklaringer og klare aftaler med E01

Som en konsekvens af forløbet ansætter BYGST en medarbejder til primært at bistå BL med at hånd-

tere E01, og der anvendes juridisk bistand fra Kammeradvokaten

Forsinkelse, samarbejdsudfordringer og forlig

Den 13. august 2015 oplyser BYGST, at der er indgået forlig, men der er dog fortsat økonomiske

udeståender, ligesom samarbejdet med E01 er anstrengt

. Herefter opstår der yderligere forsin-

kelse hos E01, hvorfor BYGST udmelder dagbøder. Endvidere genoptages det udvidede skærpede til-

syn, da E01’s arbejder konstateres at være af svingende kvalitet, og samarbejdet med BL og BYGST

ikke er tilfredsstillende. Forsinkelsen, der er synlig på byggepladsen, leder til, at andre entreprenører

reagerer ved at fremsende ekstrakrav til BL. KU oplever forløbet med udredning af krav fra E01 som

langt og efterspørger, at der kobles en fast jurist på sagen. BYGST lover, at krav fra E01 fremover vil

blive behandlet hurtigere, og at juraen skærpes

Det lykkedes dog ikke at få underskrevet forliget, der officielt forkastes i oktober 2015

, og i løbet

af efteråret 2015 optrappes konflikten med E01, hvorfor BYGST tilknytter en jurist på byggepladsen

to dage om ugen

. Styregruppen beslutter at fratage E01 den del af entreprisen, der vedrører drift

af byggepladsen, i januar 2010

I maj 2016 forventer BYGST, at forliget snarligt afklares

. Forliget underskrives dog først i novem-

ber 2016 og dækker perioden frem til den 9. februar 2016

Referat af bygherregruppemøde 25. september 2014.

Referat af bygherregruppemøde 61, 9. oktober 2014.

Referat af bygherregruppemøde 73, 9. april 2015, bygherremøde 42, 16. april 2015 og Statusnotat for NBB, 12.

juni 2015.

Statusnotat for NBB, 12. juni 2015.

Referat af bygherregruppemøde nr. 78, 18. juni 2015.

Referat af bygherremøde 47, 9. juli 2015 og BYGST svar på brev fra KU af 10. juli 2015, 23. juli 2015.

Referat af bygherregruppemøde 80, 13. august 2015.

Referat af bygherremøde 48, 20. august 2015, styregruppemøde 25, 24. august 2015 og bygherregruppemøde

82, 10. september 2015.

Referat af bygherremøde 51, 29. oktober 2015.

Referat af bygherregruppemøde 81, 27. august 2015, bygherremøde 50, 17. september 2015 og bygherregrup-

pemøde 83, 24. september 2015.

Referat af bygherregruppemøde 87, 3. december 2015 og bygherregruppemøde 89, 14. januar 2016.

Referat af bygherregruppemøde 97, 19. maj 2016.

Referat af bygherregruppemøde 106, 17. november 2016, Forligsaftale 2. november 2016.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

8.3.2

Snitflade mellem BL, TR og BYGST

I afsnit 4.2.1 beskrives, hvordan der kontraktuelt er uklarhed om grænsefladen mellem BYGST, BL og

TR, hvilket medfører risici for BYGST som bygherre. Disse udfordringer materialiserer sig i udførelsesfa-

sen, hvor der er flere eksempler på, at grænsefladen ikke fungerer.

Udfordringer med BL

Fase 5 er generelt præget af udfordringer med BL, særligt i grænsefladen til TR. Udfordringerne giver

anledning til et vanskeligt samarbejde og kan også have været bidragende til projektets vanskeligheder

med tilvejebringelse af retvisende tidsplaner, hvilket påhviler BL.

Allerede kort inde i udførelsesfasen, i november 2014, er BL utilfreds med TR’s manglende håndtering

af en række emner. BYGST vurderer derimod, at utilfredsheden er udtryk for, at BL fortsat er på bag-

kant med projektet, ligesom TR oplever, at BL har haft tendens til at påtage sig opgaver, der er entre-

prenørens ansvar

. I februar 2015 udtrykker TR, at BL ikke er nok inde i projektmaterialet og tillader

ekstra økonomi uden at tjekke projektmaterialet først. TR oplever således, at BL ikke står tilstrækkelig

fast over for entreprenørerne, når de rejser ekstrakrav. TR henstiller til, at BYGST drøfter dette med

. I februar 2015 tager BYGST initiativ til at styrke BL ved en udskiftning af byggechefen på plad-

sen

. Den nye byggechef viser sig dog ikke i stand til at håndtere BL og entreprenørerne i tilfredsstil-

lende omfang og erstattes med en afløser, BYGST dog ikke kan acceptere. Resultatet er en ny bygge-

chef på pladsen fra 26. maj 2015, som, BYGST mener, besidder de rette kompetencer

BYGST opfordrer dog også til et bedre samarbejde – ”holdfølelse” – mellem BL og TR, så bolde ikke fal-

der mellem to stole

. TR’s utilfredshed med BL fortsætter dog

, og BYGST evaluerer BL i april 2016,

hvoraf det bl.a. fremgår, at BL har manglende forståelse for nødvendig rapportering, manglende syste-

matik i økonomihåndtering, manglende samlet overblik for den enkelte entreprise, at der ikke reelt er en

tidsplan, som der kan arbejdes efter, at håndtering af grænseflader ikke løses m.m.

I løbet af foråret

2016 rykker BYGST tættere på projektet og overtager mere styring og koordinering af aktiviteter. End-

videre indgås aftale med en tredjepart om at styre projektledelsen og bidrage til fremdriften på plad-

sen

. Udfordringerne fortsætter dog ind i 2017, og BYGST tilkendegiver i juni 2017, at der er behov for

overordnet udmelding fra BYGST om ansvarsforhold, og der planlægges stormøde for BL, TR og BYGST

for at orientere om den fremadrettede proces og fordeling af ansvar

BYGST oplyser, at der efterfølgende er opnået en klar rolle- og ansvarsfordeling mellem BL og TR som

grundlag for styring af den resterende byggesag. Endvidere oplyser BYGST, at BL og TR er blevet tilført

ressourcer som følge af, at nye entreprenører er indtrådt på pladsen efter opsigelsen af kontrakten med

E04.

Udfordringer i grænseflader til entreprenører

Uklarheden i denne grænseflade mellem TR og BL synes særligt udfordret i koordinering af de mange

grænseflader med entreprenørerne; en risiko, der følger af beslutningen om entreprise- og udbudsform.

E01 afviser således i marts 2015 at have koordineringspligt med andre entrepriser i forhold til udfø-

relse. TR slår fast, at entreprenører skal koordinere internt, så én entreprenørs udførelsesmetode koor-

dineres med de andre. Denne koordinering er beskrevet i udbudsmaterialet og er forudsat udgiftsneutral

eller inkluderet i entreprenørens tilbud

. For at imødekomme denne udfordring ansætter BYGST en

medarbejder, der primært skal bistå BL med at håndtere E01

. Udfordringerne fortsætter dog og leder

til, at BYGST i foråret 2016 igangsætter initiativer til bedring af samarbejdet mellem BL, TR, E03 og

Referat af bygherremøde 38, 28. november 2014.

Referat af bygherremøde 39, 19. februar 2015.

Forelæggelse – ledelsesindstilling 25. februar 2015.

Statusnotat for NBB, 12. juni 2015.

Referat af bygherremøde 47, 9. juli 2015.

Referater af bygherremøde 50, 17. september 2015 og bygherremøde 56, 21. januar 2016.

BYGST notat: Evaluering Byggeledelsen NBB, 11. april 2016).

BYGST-notat: Statusrapport NBB, 5. juli 2016.

Referat af bygherremøde 74, 8. juni 2017).

Referat af bygherremøde 40, 5. marts 2015.

Referat af bygherremøde 47, 9. juli 2015.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

E04 i form af stjernemøder til fremdrift i tekniske forespørgsler, intensiveret granskning af de to entre-

prisers projektmateriale, granskning af tidsplanen og en workshop

Generelt vidner særligt forløbet med E04 (figur 25) om, at der mellem parterne BYGST, TR og BL ikke er

et tilstrækkeligt ansvar for at sikre koordinering med og mellem projektets entreprenører, hvilket van-

skeliggøres yderligere af, at der i hele udførelsesfasen synes at være udfordringer med at få BL’s rolle til

at fungere efter hensigten. EY finder det således bemærkelsesværdigt, at der i sommeren 2017, tre år

efter udførelsesfasens start og tre år inde i samarbejdet mellem BYGST, BL og TR, er behov for en over-

ordnet udmelding fra BYGST om ansvarsforhold i snitfladen mellem BYGST, BL og TR.

BYGST-notat, Orientering til BL, TR, E03, E04 vedr. fremtidig byggeproces på NBB, 6. marts 2016.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Figur 25: Forløb med E04

Udførelse og koordinering

Juli 2014

E04 afleverer ikke

komponentliste 2 uger

efter kontraktindgåelse

som krævet.

Marts 2015

E04 har fremsendt

kvalitetssikringsplaner på

engelsk. Disse skal

fremsendes på dansk.

August 2015

TR bekymret for ukoordineret

opstart på pladsen af E04, og der

synes at mangle koordinering

med øvrige entrepriser, herunder

tjek af 3D-modellen.

September 2015

E04 fremsender kvalitetssikringsplan

på dansk. TR afviser denne grundet

store mangler.

E04 er ikke godt nok inde i

projektmateriet. TR er bekymrede for

ændringer til projektet, da de

konstaterer, at E04 ikke koordinerer

med øvrige entreprenører. Tilsynet

konstaterer afvigelser fra

udbudsprojektet.

December 2015

TR modtager ny kvalitetssikringsplan,

som fortsat er mangelfuld. E04 har

monteret uden hensyn til øvrige

entrepriser efter 3D-modellen. TR har

modtaget første afvigelsesrapporter, som

er uanvendelige. Monterede sprinklerrør

har forkert kvalitet.

Februar 2015

Der rykkes for E04’s

kvalitetssikringsplaner, der

endnu ikke er modtaget.

April 2015

E04 overholder ikke aftaler.

BYGST oplyser, at E04 har indgået

underentreprenørkontrakter. Senere

vurderer BYGST, at dette ikke er

tilfældet alligevel.

November 2015

September 2015

E04 har stor fremdrift, og

der virker til at være styr

på underentreprenører og

leverancer.

Tilsynsindsatsen er krævende, og

TR anvender dobbelt så mange

timer som planlagt.

Risiko for, at E04’s hovedselskab

går konkurs. Øger fokus på, at der

arbejdes i forhold til gældende

kontrakt og fremdrift i forhold til

tidsplanen.

Samarbejde

Februar 2015

E04 har ikke tiltrådt

udførelsestidsplanen.

Underentreprenøraftale

r er endnu ikke indgået.

E04 lover, at

underentreprenørkontra

kter er indgået i marts.

Juni 2015

BL bekymret for fremdriften og ser

risiko for udfordringer i samarbejdet

med E04. Oplever dog bedre

samarbejde og dialog. BYGST

forventer, at E04 overholder sine

kontraktuelle forpligtelser.

Oktober 2015

Samarbejdet er anstrengt pga.

tolkning af udbudsmaterialet

og kontraktuelle forpligtelser.

2014 – 2015

April 2015

BYGST, fremsender brev til E04

om misvisende oplysninger

vedrørende kontrahering,

manglende performance generelt

og misligholdelse af kontraktuelle

forpligtelser.

BYGST overvejer at udskifte

E04’s projektleder på pladsen.

Maj 2015

Møde mellem BYGST

og E04. E04

undskylder for langsom

opstart og oplyser, at

man vil prioritere NBB.

Juni 2015

BL er bekymret for fremdrift og

risiko for udfordringer i

samarbejdet med E04. Oplever

dog bedre samarbejde og

dialog.

BYGST forventer, at E04

overholder sine kontraktuelle

forpligtelser

Oktober 2015

Repræsentanter fra

BL, TR og BYGST på

virksomhedsbesøg i

E04’s hjemland.

November 2015

Pga. risiko for konkurs iværksættes tiltag: 1.

Der må ikke fjernes varer og materialer fra

pladsen. 2. Skærpet tilsyn vedr. drift på

pladsen, herunder aktuelt stade vs.

stadeopgørelser fra entreprenøren vs.

aconto-begæringer og tillægsaftaler.

Man udarbejder et dokument, som redegør

for, at fremdriften for E04 fortsætter. E04 skal

underskrive dette hver måned.

Tiltag

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Udførelse og koordinering

Februar 2016

Kvalitetssikringsmaterialet er godkendt

med kommentarer. TR afventer E04’s

tilbagemelding og rykker herfor.

November 2016

BYGST finder væsentlige mangler ved

kvalitetssikringsaudit af E04’s kvalitetssikringsmateriale.

E04 har gennem hele forløbet ikke opfyldt kontraktuelle

forpligtelser vedr. koordinering og samprojektering af

arbejder på pladsen samt af egne ændringer, der afgiver

fra TR’s model.

E04 har ikke leveret den komponentliste, der skulle være

leveret 2 uger efter kontraktindgåelse.

Uenighed vedrørende arbejdstegninger og store,

kvalitetsmæssige svigt.

December 2016

Fortsat store mangler i

kvalitetssikringsdokumentatio

nen

Januar 2016

E04 har forsat ikke overordnet

kvalitetssikringsplan, der sikrer

kvalitet tværfagligt mellem

underentreprenører. TR kan

ikke se, hvilke møder der

afholdes, og hvordan kvalitet

dokumenteres.

April 2016

Det forlyder, at E04 har manipuleret med deres

kvalitetssikringsmateriale, og omkring 50 pct.

af de vandbårne rør er kasseret.

BL har stoppet arbejder i kælderen, da E04

ikke byggede efter foreliggende projekt. Dette

leder til kollisioner afledt af E04’s

egenhændige ændring af rørføringer, som ikke

følger 3D-modellen.

Januar 2017

Kvalitetssikringsmaterialet

bliver bedre, men er fortsat

ressourcekrævende for BL.

August 2016

Februar 2016

BYGST vurderer ud fra dialog med

E04, at det er sandsynligt, at E04

fuldfører sin entreprise på trods af

truende konkurs. E04 vurderes at

være ca. 2 mdr. forsinket.

Opmanding går trægt. Forventer 45 mand på

pladsen medio august.

E04 kommenterer ikke ny tidsplan, før aftalesedler

er behandlet af BYGST. E04 obstruerer fremdrift

på pladsen for at købe sig tid.

Forventet opmanding med 45 personer sker ikke.

E04’s likviditet er så dårlig, at de har svært ved at

engagere underentreprenører og skabe fremdrift.

December 2016

Der er 31 mand på pladsen.

BYGST samlet vurdering: E04’s organisation er spinkel

med mangelfuld ledelse og kompetencer.

Gennemgående personer taler ikke godt engelsk. E04

har ikke kvalitetssikring som firmakultur. Komponentliste

lever ikke op til krav fra TR, og nogle komponenter må

udskiftes. E04 har ikke tilstrækkelig disciplin på pladsen,

hvilket kan have ledt til skader på vægge osv.

Samarbejde

Januar 2016

Udfordringer med at fastholde

underentreprenører m.m. E04’s

præstationer, evner og adfærd har

konsekvenser for tidsplanen.

Uenighed om kontraktuelle

forpligtelser.

April 2016

Uklarhed om tilstrækkelighed af E04’s

bemanding på pladsen. BYGST oplyser, at

E04 forventes at opmande med op til 100

mand omkring medio maj.

E04 s ikke er den medspiller, de burde være,

pga. E04’s økonomiske situation.

September 2016

E04 obstruerer fremdriften, fx ved fremsendelse af et

højt antal banale tekniske forespørgsler.

Der er ikke 45 mand på pladsen, og der er uenighed

med E04 om, hvorvidt de skal udarbejde

arbejdstegninger. E04 forventer, at TR leverer dem.

Januar 2017

E04 har ikke bemandet

sagen tilstrækkeligt og

ikke indtrådt i den

samarbejdende rolle,

kontrakten forudsætter.

2016 – 2017

Januar 2016

BYGST forventer at varsle fire

entrepriser, herunder E04, om,

at der tilbageholdes a conto-

begæringer og udvidet garanti til

10 år, såfremt

kvalitetssikringsdokumentationen

ikke bringes i orden.

August 2016

Marts 2016

BYGST kontrollerer, hvor mange

personer, E04 har på pladsen via

mandskabslister kontra

adgangskontrolanlæg, hvilket viser en

difference, der dog kan skyldes, at flere

personer går ind på én registrering.

BYGST tilfører bygherreorganisationen

en claimmanager og 2

installationsledere med formålet af styre

E04 grundet manglende fremdrift.

November 2016

Opmanding med to personer fra

BYGST, der overtager

projektledelsen af E04. Omfattende

dialog med entreprenøren grundet

dårligt samarbejde og udførsel.

Januar 2017

BYGST sender brev til

E04, som varsler krav, der,

hvis de ikke opfyldes, leder

til ophævelse af

kontrakten..

Tiltag

Oktober 2016

Februar 2016

E04’s arbejder registreres løbende for at

sikre, at entreprenøren ikke får udbetalt flere

penge, end der er præsteret arbejde for.

April 2016

BYGST oplyser, at der har været afholdt

møde 17. marts mellem E04, BYGST og

TR vedrørende manipuleret

kvalitetssikringsmateriale

BYGST sender brev til E04,

hvori det påpeges, at de er

ansvarlige for de konsekvenser,

som det har ikke at opfylde

kontraktuelle forpligtelser.

December 2016

Der afholdes møder mellem

BYGST, Kammeradvokaten og

E04, og E04 styrker sin

organisation til

kvalitetssikringsarbejdet.

Februar 2017

BYGST opsiger

kontrakten 10.

februar.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

8.3.3

Grænseflade til KU

I udførelsesfasen er samarbejdet mellem BYGST og KU fortsat presset og præges bl.a. af afklaring af

KU’s ønsker til projektændringer, som senere samles i to pakker: KU-projektændring 1 og 2 og af ”stink-

skabssagen” (boks 2).

Det udfordrede samarbejde kommer eksempelvis til udtryk i KU’s utilfredshed med mødereferaters ind-

hold

, og i BYGST’s udfordringer med, at projektændringerne medfører, at nogle områder på bygge-

pladsen er sat på hold

. I december medgiver BYGST dog, at KU’s projektændringer har karakter af

”mindre skvulp” i forhold til projektets øvrige udfordringer, særligt med E04 (figur 25)

Konflikten eskalerer dog, i takt med at presset på byggeprojektet øges, og det resulterer i brevveksling

mellem KU og transport-, bygnings- og boligministeren i vinteren og foråret 2017, hvor KU udtrykker sin

store utilfredshed med BYGST’s styring af byggesagen og opfordrer til, at BYGST, på trods af vilkårene i

en dialogbaseret aftale, påtager sig ansvar og merudgifter

KU-projektændringer

Projektændringerne initieres som følge af et gunstigt licitationsresultat, hvorfor KU ønsker at anvende

dele af overskuddet herfra på funktionelle ændringer. Disse ændringsønsker diskuteres over en række

møder og formaliseres i to tillægsaftaler i sommeren 2016. Anmodningen om ændringerne skete tidli-

gere, formaliseret skriftligt henholdsvis 6. januar 2015 og 26. juni 2015

På et styregruppemøde i december 2015 gennemgår BYGST økonomioversigten, hvoraf det fremgår, at

der ikke er flere penge på budgettet, hvis KU’s ønskede projektændringer gennemføres i deres nuvæ-

rende form. Af økonomioversigten til mødets dagsorden fremgår KU’s projektændringer som en del af

projektets byggeudgift

. BYGST gør dog på samme møde opmærksom på, at KU’s projektændringer

ikke er en del af det projektomfang, der er godkendt og bevilget i henhold til aktstykket, hvorfor samlede

udgifter hertil er over aktstykkebudgettet og kræver tillægsaftale. BYGST spørger til, om KU stadig øn-

sker ændringerne, når projektet nu er økonomisk udfordret. KU bekræfter dette og udtaler, at man på-

regner projektændringerne finansieret inden for aktstykkerammen via det konstaterede mindre forbrug

som følge af licitationsresultatet. BYGST gør igen opmærksom på, at projektændringer ikke er en del af

aktstykket, og med den nuværende udvikling af projektet må det påregnes, at aktstykkerammen vil blive

anvendt fuldt ud til det godkendte projekt uden projektændringerne. KU bemærker, at dette er første

gang, de oplyses om, at projektændringerne ikke kan holdes inden for aktstykket. BYGST forklarer, at de

primære årsager hertil er kravene fra E01 (boks 1), usikkerhed om stinkskabene (boks 2) samt flere

uforudsete udgifter end forventet. Til slut oplyser KU, at man ikke vil tilføje yderligere midler til projek-

tet, og at overskridelser skal håndteres med besparelser, hvorfor det besluttes at udvide besparelseska-

taloget med større ændringer til et samlet beløb på op til 50 mio. kr.

Diskussionen om, hvorvidt pro-

jektændringerne er en udvidelse af projektet eller ej, fortsætter dog på det næste styregruppemøde i

februar 2016, hvor det også viser sig vanskeligt at tilvejebringe tilstrækkeligt store besparelsesforslag

til besparelseskataloget

EY finder det bemærkelsesværdigt, at der på dette tidspunkt i projektet kan opstå tvivl om rammen for

finansiering af projektændringerne, og at der tilsyneladende ikke er enighed herom mellem BYGST og

KU, på trods af at projektændringerne i økonomioversigten er indregnet som en del af projektets bygge-

udgift. Som mødet er refereret, synes det ikke klart, hvorvidt BYGST påtænker projektændringerne fi-

nansieret inden for rammen af aktstykket, som økonomioversigten indikerer, og blot ønsker at flytte

KU-sagsnotat, 21. april 2016).

BYGST-notat: Status på Projektændring 1 og 2, 8. april 2016.

Referat af styregruppemøde 29, 12. december 2016.

KU-brev til transport-, bygnings-- og boligministeren, Budget- og tidsplansoverskridelser på Niels Bohr Bygningen,

31. januar 2017, transport-, bygnings-- og boligministerens svar på brev fra BYGST af 31. januar 2017, 9. marts

2017, KU-svar til transport-, bygnings-- og boligministeren, 9. marts 2017.

Brev fra KU til transport-, bygnings-- og boligminister Ole Birk Olesen, Ang. budget og tidsoverskridelser på Niels

Bohr Bygningen, 24. april 2017.

Dagsorden styregruppemøde 26, 9. december 2015.

Referat af styregruppemøde 26, 16. december.

Referat af styregruppemøde 27, 12. februar 2016.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

disse for at frigøre midler til det pressede UF-budget, eller om BYGST tidligere har været af den opfat-

telse, i modsætning til KU, at projektændringerne ikke kunne finansieres inden for aktstykket og over-

skuddet som følge af licitationsresultatet.

EY vurderer, at det konfliktprægede samarbejde mellem BYGST og KU i fase 5, projektets udførelses-

fase, er en udfordring for robust styring af byggeprojektet. Ovennævnte forløb er et eksempel på, hvor-

dan der i et relativt fremskredent projekt fortsat kan være uklarhed om finansieringen, hvilket indikerer,

at der ikke har været en tilstrækkelig klar og transparent styring af grænsefladen mellem bygherre og

kunde.

Stinkskabssagen

Perioden er ligeledes præget af ”stinkskabssagen” (boks 2). Stinkskabssagen er et eksempel på, hvor-

dan bygherreorganisationen i BYGST ikke på effektiv vis formår at håndtere KU’s krav til kvalitet og af-

klaring af dette over for leverandørens evne til at levere det krævede og konsekvenserne af at opsige

kontrakten. I stedet trækkes sagen ud i et forløb over næsten tre år, på trods af at udfordringen kendes

allerede i sommeren 2014 som følge af licitationsresultatet, og artikuleres yderligere i efteråret 2014.

EY har fået oplyst, at bygherreorganisationen i BYGST op til direktionsniveau anvender store ressourcer

på håndtering af denne sag, hvilket også bekræftes af den tid, referater fra diverse fora vidner om, der

bruges på diskussion af stinkskabe. EY vurderer, at det, at en sag som denne giver anledning til et så

langvarigt forløb og relativt stort ressourcetræk hos bygherreorganisationen, er særligt kritisk i byggeri-

ets udførelsesfase, hvor fokus bør ligge på styringen af byggeriets fremdrift, herunder udviklingen i øko-

nomi og tid på tværs af entrepriser. Endvidere har bygherreorganisationen i BYGST i forvejen været

presset i denne periode, særligt af udfordringer med E01 og E04, hvilket som beskrevet i afsnit 8.3.4

giver anledning til løbende tilførsel af nye ressourcer.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Boks 2: Stinkskabssagen

Stinkskabssagen har sin begyndelse efter licitationen i sommeren 2014 på det styregruppemøde,

hvor der orienteres om licitationsresultatet. Her rejser KU bekymring for kvaliteten af de stinkskabe,

der indkøbes på BYGST’s rammeaftale, idet man på et andet institut oplever, at 2,5 år gamle stink-

skabe er slidt ned. KU spørger hertil, om det er muligt at takke nej til licitationstilbuddet. BYGST sva-

rer hertil, at i så fald vil licitationen skulle annulleres, hvis man ikke vil vælge tilbuddet med laveste

pris, men at de gamle skabe har udløst skærpet opmærksomhed på materialer og overflader i stink-

skabene, og at der har været nedsat en taskforce for at teste materialernes egnethed. De nye stink-

skabe er således væsentligt bedre end tidligere. KU ønsker dog klarlagt, hvorvidt stinkskabene lever

op til de stillede krav. BYGST gør opmærksom på, at en annullering af licitationen medfører øgede

risici og økonomiske konsekvenser

I forlængelse af dette skriver BYGST i oktober 2014 til KU, at hvis KU fastholder krav til ventilations-

spalte øverst i stinkskabet, og dette ikke kan leveres eller udvikles af tilbudsgiver, skal man ophæve

kontrakten og betale erstatning

Disse diskussioner om stinkskabenes kvalitet leder til en langstrakt proces, hvor man i samarbejde

med leverandøren forsøger at få denne til at levere stinkskabe, der kan bestå de nødvendige tests, og

hvis kvalitet kan godkendes af KU. Processen varetages i et separat forum fra november 2015, men

er også genstand for en lang række diskussioner i bygherregruppen og styregruppen. I februar 2016

indstiller BYGST til styregruppen, at man fortsætter arbejdet med samme leverandør

. Dette bliver

genstand for diskussion i styregruppen, hvor BYGST gør det klart, at KU skal finansiere omkostninger

ved et eventuelt nyt udbud. Her diskuteres grundlaget for at træffe en beslutning om igangsættelse

af et nyt udbud, og KU udtaler, at det er BYGST’s ansvar, at der står 250 fungerende stinkskabe ved

indflytning. Diskussionen leder til, at man udarbejder to notater med risikovurdering samt vurdering

af tid og økonomi

Processen leder endelig til, at BYGST beslutter at gennemføre et genudbud, der tilgodeser KU’s øn-

sker til skabenes kvalitet

. Der gennemføres prækvalifikation hen over sommeren 2016, og man for-

venter endelig kontraktindgåelse med en ny leverandør primo marts 2017. Kontrakten med en ny le-

verandør underskrives dog først i juni 2017, bl.a. som følge af behandling af klagesag fra den tidli-

gere leverandør

100

, knap tre år efter KU første gang rejste bekymring for stinkskabenes kvalitet.

8.3.4

Bygherreorganisationen

Bygherreorganisationen skal i denne fase håndtere projektets udførelse, herunder konsekvenserne af de

valg, der er truffet i tidligere faser vedrørende budgettet og risiko, ligesom styringen af et komplekst

projekt skal stå sin prøve.

I denne fase, der strækker sig fra medio 2014 til nu, sker der udskiftning af en række centrale medarbej-

dere i NBB’s bygherreorganisation.

I november 2014 afgår den daværende, ansvarlige direktør ved døden, hvormed en vicedirektør i

BYGST bliver ansvarligt direktionsmedlem for projektet. I februar 2016 fratræder denne vicedirektør,

hvorfor der endnu engang sker en udskiftning af projektets ansvarlige direktionsmedlem, idet projektet

overgår til en ny vicedirektør.

Ligeledes udskiftes den ansvarlige kontorchef for projektet i april 2015 og igen i januar 2017, hvorefter

der ikke længere er en ansvarlig kontorchef tilknyttet projektet.

Endvidere udskiftes projektets projektleder i september 2014 og igen i februar 2017, hvor ansvaret for

projektet i stedet overgår til den nuværende projektchef.

Referat af styregruppemøde 23, 4. juli 2014.

BYGST svarnotat, 2. oktober 2014.

Indstilling, Stinkskabe på NBB, 9. februar 2016.

Referat af styregruppemøde 27, 12. februar 2016.

Referat af bygherregruppemøde 99, 16. juni 2016.

100

Referater af bygherregruppemøde 100, 30. juni 2016, bygherremøde 71, 19. januar 2017 og bygherremøde 74,

8. juni 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Endelig udskiftes projektets kunderådgiver først i maj 2016 og hernæst igen i februar 2017.

I et så langvarigt byggeprojekt som NBB må en vis udskiftning hos bygherren forventes. Det er dog sam-

tidig uundgåeligt, at udskiftning af centrale medarbejdere skaber et knæk i kontinuitet, og det må for-

ventes, at nye ressourcer skal bruge tid på at sætte sig tilstrækkeligt ind i sagen. Hvad angår udskiftnin-

ger vurderes udførelsesfasen endvidere at være særlig kritisk, idet det er her, beslutninger truffet i tidli-

gere faser skal føres ud i livet i overensstemmelse med den oprindelige hensigt.

I tillæg til de mange udskiftninger oplever bygherreorganisationen i udførelsesfasen gentagne udfordrin-

ger, der nødvendiggør tilførsel af ekstra ressourcer. Således tilføres der i løbet af 2015 to yderligere

projektledere på pladsen og i august 2016 en claim manager og to installationsledere, hyret gennem

BL’s virksomhed, med henblik på at styre E04

101

. Herudover styrkes organisationen ved at hyre en pro-

jektchef frem for en ny projektleder i februar 2015

102

. Det er positivt, at BYGST tilfører bygherreorgani-

sationen ressourcer, når behovet for ekstra ressourcer opstår. De tilførte ressourcer skal dog sættes

tilstrækkeligt ind i byggesagen, ligesom der må forventes at være en vis forsinkelse mellem, at behovet

for øgede ressourcer opstår, til det lykkes at allokere nye ressourcer, og til disse er tilstrækkeligt inde i

projektet til at kunne bidrage effektivt.

Dette store behov for at tilføre ressourcer er endvidere et symptom på, at projektets bygherreorganisa-

tion, oprindeligt dimensioneret som alle andre projekter, har været for spinkel til styringen af det kom-

plekse NBB-projekt. Dette er en udfordring set i lyset af de store risici, bygherren har påtaget sig i pro-

jektets tidligere faser, og som ikke er kontrolleret kontraktuelt, hvormed håndteringen alene hviler på

organisationen.

8.3.5

Delkonklusion – styring i fase 5

EY vurderer, at styringen af NBB i fase 5 er udfordret på flere fronter, hvilket er kritisk i udførelsesfasen

af et projekt af NBB’s kompleksitet.

EY vurderer for det første, at BYGST og projektets centrale beslutningsfora ikke har haft et robust be-

slutningsgrundlag for at træffe beslutninger med rettidigt omhu, når projektet ikke længere udføres ef-

ter den planlagte tid og økonomi. Dette skyldes, at økonomistyringen og –rapporteringen er mangelfuld,

det er vanskeligt at tilvejebringe retvisende tidsplaner og vurdere byggeriets stade, og der er en man-

gelfuld risikostyringsproces. Samtidig bidrager en uklar snitflade, herunder roller og ansvar, mellem

BYGST, TR og BL, særligt i form af udfordringer med BL, til denne udfordring, da der ikke sker den nød-

vendige koordinering med og mellem projektets entreprenører. EY vurderer således, at denne mang-

lende transparens kombineret med den uklare ansvarsfordeling mellem BYGST, TR og BL vanskeliggør

rettidig handling over for de entreprenører, der ikke præsterer i overensstemmelse med tidsplanen, og

skaber afledte effekter i grænsefladerne mellem entreprenører.

EY vurderer for det andet, at projektets centrale beslutningsfora er udfordret af et konfliktpræget for-

hold mellem BYGST og KU, der medfører, at det delte ansvar i den dialogbaserede aftale skaber en

uhensigtsmæssig uklarhed. EY vurderer, at dette påvirker beslutningskraften i den kritiske udførelses-

fase, hvor der dels er uenighed om grundlæggende forudsætninger for finansiering af projektændringer,

og der dels anvendes store ressourcer på håndtering af enkeltsager frem for at fokusere på styringen af

byggeriets fremdrift, herunder udviklingen i økonomi og tid på tværs af entrepriser.

EY vurderer for det tredje, at bygherreorganisationens dimensionering fra projektets start har været

utilstrækkelig og ikke tilpasset projektets kompleksitet, hvilket kommer til udtryk i udførelsesfasen, hvor

BYGST løbende må tilføre nye ressourcer til projektet, efterhånden som behovet opstår. Dette er en ud-

fordring for projektets styringsmæssige kontinuitet, hvilket endvidere øges af mange personaleudskift-

ninger hos BYGST. EY vurderer således, at bygherreorganisationen har været for spinkel til det kom-

plekse NBB-projekt, og at det er problematisk, at denne først dimensioneres korrekt undervejs i projek-

tets kritiske udførelsesfase.

101

102

Bygherremøde 63, 18. august 2016.

Referat af styregruppe-møde 29, 12. december 2016.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

9.1

Konklusion på analyse af det hidtidige forløb

Budget

Den samlede byggeomkostning forventedes med juni 2017-budgettet at ende på 2.745 mio. kr., sva-

rende til en ændring i forhold til aktstykket på 1.037 mio. kr.

103

Budgettet for NBB-projektet er således fra skitseprojektet til den anlægsbudgetopdatering i juni 2017

gået fra 1.265 mio. kr. (indeks 120,1) til 2.745 mio. kr. (løbende priser).

Denne markante ændring i budgettet skyldes i første omgang en markant opskrivning af budgettet i

planlægningsfasen, hvor arkitektoniske og tekniske krav har betydet, at bygningen forud for anlægsar-

bejdet havde en forventet totalomkostning på 1.715,7 mio. kr. (indeks 132,3), som dog reduceres til

1.597,1 mio. kr. (indeks 132,3) i forbindelse med licitationen, hvor der modtages lavere bud end forven-

tet.

I anlægsfasen ses ligeledes en markant fordyrelse af projektet. Således oplever byggeriet relativt tidligt i

anlægsfasen forsinkelser i bl.a. råhusentreprisen. Det er dog hovedsageligt store problemer med VVS-

og ventilationsentreprisen, der medfører markante budgetoverskridelser og store forsinkelser i bygge-

riet.

9.1.1

Lav reserve og ingen sammenligning af reserve og risiko

NBB-projektets budget har gennem hele projektforløbet haft lave reserver i forhold til projektets kom-

pleksitet. Således ses der i projektets indledende faser en reserve på ca. 9 % og ved anlægsstart en re-

serve på ca. 6 %. Der er ligeledes ikke anvendt et korrektionstillæg til at justere for, at eventuel erfa-

ringsbaseret underbudgettering mangler i forbindelse med udarbejdelse af de tidlige budgetversioner.

Der har ikke været gennemført en samlet kvantificeret risikoanalyse, hvorfor det ikke har været muligt

for projektledelsen at kvalificere, om reserven har en tilstrækkelig størrelse i forhold til de usikkerheder

og risici, der konkret er i projektet.

9.1.2

Utilstrækkelig rapportering og styring på tid og økonomi

NBB-projektets budget og økonomistyring har gennem store dele af projektet været præget af uensartet

budgetrapportering og budgetopfølgning. Således varierer bl.a. formatet for rapporteringen hen over

projektets faser. Hovedbudgettet forud for og i forbindelse med licitation fremstår dog velunderbygget,

mens økonomistyringen vurderes utilstrækkelig i projektets udførelsesfase.

Som konsekvens af den varierende budgetkvalitet, særligt i anlægsfasen, er fordyrelserne i projektet

først rapporteret på styregruppeniveau relativt sent, og det er generelt svært at spore budgetudviklin-

gen inden for entrepriser og delkontrakter.

Der har endvidere ikke været nogen form for løbende rapportering af fremdrift, hvilket i høj grad van-

skeliggør styring af økonomi og tid.

9.1.3

Svag underliggende budgetmodel

Som resultat af projektets kompleksitet og grundet den generelt uensartede budgettering og rapporte-

ring har projektets BL valgt at udarbejde en projektspecifik budgetteringsmodel til opdatering af projek-

tets budget.

Tilgangen til det opdaterede budget er genkendelig, men bygger på en svag underliggende budgetmodel

og indeholder ikke en systematisk risikovurdering. Det opdaterede budget er således forbundet med

unødig usikkerhed og uoverskuelighed samt er særligt følsomt over for ændringer i tidsplanen.

103

Ved fremskrivning af aktstykket til 2017-priser (1.631,8 mio. kr. i indeks 130,3 ændres til 1.707,7 mio. kr. ved

løbende indeksering af cashflow frem til maj 2017, oplyst af BYGST).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

9.2

Risiko

NBB-projektet blev påvirket ved overskridelser i tid og omkostninger som følge af utilstrækkelig planlæg-

ning og udførelse af projektet i relation til byggeriets kompleksitet. EY har identificeret grundlæggende

beslutningspunkter i løbet af projektet, hvor BYGST påtog sig øgede risici, som kunne have været miti-

geret tidligere i projektet gennem mere kvalificerede valg.

Samlet tegner analysen et billede af, at man i projektet har truffet en række valg uden blik for den risiko-

eksponering, det har medført hos BYGST i de efterfølgende faser af byggeriet, og hvilken samlet risiko-

eksponering BYGST har haft i byggeriets udførelsesfase. Disse valg vedrører to centrale forhold:

►

Uhensigtsmæssig udbuds- og entreprisestrategi

Uhensigtsmæssigt kontraktuelt grundlag

Hertil kommer, at projektet, særligt i udførelsesfasen, er præget af en

utilstrækkelig risikostyringspro-

ces,

hvormed det bliver mere vanskeligt rettidigt at mitigere de risici, der følger af BYGST’s risikoekspo-

nering i de tidligere faser.

9.2.1

Uhensigtsmæssig udbuds- og entreprisestrategi

Udbuddet gennemføres med en række delprojekter udbudt som storentrepriser med et projektmateriale,

der indeholder delvise kravspecifikationer og overlader ansvaret for arbejdstegninger til entreprenø-

rerne. Set i lyset at projektets kompleksitet medfører denne strategi en øget risiko for manglende koor-

dination af de mange og risikofyldte grænseflader mellem entreprenørerne, hvilket kan lede til konse-

kvenser i form af især forsinkelser og øgede omkostninger.

I tillæg hertil vælges tildelingskriteriet ”laveste pris”, hvilket EY vurderer er uhensigtsmæssigt for et

projekt af NBB’s kompleksitet, der er udbudt med delvise kravspecifikationer, da det kan resultere i et

uacceptabelt kvalitetsniveau i entreprenørernes leverance.

9.2.2

Uhensigtsmæssigt kontraktuelt grundlag

Udformningen af projektets kontrakter har medført et kontraktuelt grundlag for projektet, der pålægger

BYGST risici, frem for at kontrollere de risici, BYGST påtager sig ved valget af udbuds- og entreprise-

strategi.

EY vurderer, at projektets rådgiverkontrakter ikke bidrager til at kontrollere den grænsefladerisiko mel-

lem entreprenører, der følger af udbuds- og entreprisestrategien, idet der er manglende overensstem-

melse mellem ansvarsfordeling og grænseflade mellem BYGST, TR og BL, som det er defineret i TR og

BL’s kontrakter. Dette medfører risici i form af overlap og huller i ansvarsområder mellem de to rådgi-

vere (TR og BL). EY vurderer således, at rådgiverkontrakterne ikke er et tilstrækkeligt styringsmæssigt

værktøj til kontrol af projektets risici som følge af manglende kontrakttillæg, der definerer en klar an-

svarsfordeling ved indgåelsen af BL’s kontrakt, og idet der ikke er taget styringsmæssige tiltag i form af

rapportering og KPI’er til monitorering af BL og TR’s præstationer. Hermed eksponerer rådgiverkontrak-

terne BYGST til konsekvenserne af yderligere risici, fx i form af manglende evne til rettidigt at håndtere

uforudsete hændelser og udfordringer, særligt i grænsefladerne mellem entreprenører.

Med den valgte udbuds- og entreprisestrategi og som konsekvens heraf mange grænseflader mellem en-

treprenører er entreprenørernes kontrakter et afgørende styringsredskab til at sikre, at entreprenø-

rerne har de rette incitamenter til at koordinere internt og præstere i overensstemmelse med tid, kvali-

tet og omkostninger. EY vurderer dog, at manglen på milepæle med tilknyttede sanktioner i entrepre-

nørkontrakterne medfører risici for bygherren, særligt i forhold til forsinkelser, idet entreprenørerne

ikke har tilstrækkeligt incitament til at indhente forsinkelser i løbet af udførelsen og til at bidrage til ret-

visende tidsplaner. I stedet kan entreprenørerne sanktioneres i forhold til slutterminen, men EY vurde-

rer, at dette kan være vanskeligt at håndhæve i praksis i et komplekst projekt med mange grænseflader

og afhængigheder mellem entreprenørerne. Der er således en risiko for, at en række mindre fejl hos in-

dividuelle entreprenører ikke korrigeres og kan medføre større konsekvenser for det samlede projekt.

Endvidere har entreprenørerne ikke tilstrækkeligt incitament til at optimere deres egen udførelse under-

vejs. EY vurderer således, at entreprenørkontrakterne heller ikke kan fungere som et styringsmæssigt

værktøj, der kan kontrollere projektets risici, men at de i stedet medfører yderligere risici som følge af

manglende incitament hos entreprenørerne til at levere i overensstemmelse med projektets krav.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

9.2.3

Utilstrækkelig risikostyringsproces

Kombinationen af den valgte udbudsentreprisestrategi og det kontraktuelle styringsgrundlag efterlader

BYGST med en stor risikoeksponering i byggeriets udførelse. Idet kontrakterne ikke fungerer som til-

strækkelig kontrol heraf, skal risikoeksponeringen kontrolleres organisatorisk. Her er projektets risiko-

styringsproces et afgørende værktøj for bygherreorganisationen, da det er her, mulige risici skal opda-

ges i tide til at implementere rettidig mitigering. EY vurderer dog, at NBB’s risikostyringsproces ikke i

tilstrækkelig grad understøtter en effektiv styring af de risici, BYGST har påtaget sig i projektets foregå-

ende faser, idet risikoregistret ikke har en tilstrækkelig detaljeringsgrad og ikke synes integreret til pro-

jektets øvrige styring, herunder budgettering.

9.3

Styring

NBB-projektets styring har generelt ikke været tilstrækkelig robust til at håndtere den risikoeksponering,

projektet har haft som følge af sin kompleksitet samt en række af de valg, der er truffet undervejs, som

beskrevet ovenfor. Herved har bygherreorganisationen ikke fungeret tilstrækkeligt som kontrol for byg-

geriets risici og derved ikke dannet tilstrækkeligt grundlag for styring, når risici har materialiseret sig.

Dette skyldes særligt to forhold, der vedrører henholdsvis bygherrens grundlag for at træffe beslutnin-

ger og selve bygherreorganisationen:

►

Utilstrækkeligt beslutningsgrundlag for bygherreorganisationen

Spinkel bygherreorganisation

Disse forhold beskrives nærmere nedenfor.

9.3.1

Utilstrækkeligt beslutningsgrundlag for bygherreorganisationen

NBB’s bygherreorganisation er, særligt i udførelsesfasen, ikke i stand til i tilstrækkelig grad at reagere

på, at risici materialiserer sig, hvormed der ikke træffes mitigerende beslutninger med rettidig omhu.

Således trækkes forløb i langdrag, og beslutningstagerne må anvende store ressourcer på dette, frem

for løbende at sikre sig, at projektet er på rette spor i tid og økonomi, og håndtere udfordringer, efter-

hånden som de opstår.

Dette skyldes for det første, at bygherreorganisationen i BYGST og i de centrale beslutningsfora ikke har

et tilstrækkeligt retvisende beslutningsgrundlag i form af den nødvendige rapportering på tid, herunder

fremdrift, økonomi og risiko særligt i projektets udførelsesfase. Dermed er man ikke i stand til i rette tid

at identificere, om projektet er på rette spor, og hvad der er årsag til det modsatte, hvormed der kan

iværksættes de rette styringsmæssige tiltag.

Dette skyldes for det andet, at projektets centrale beslutningsfora er præget af konflikt mellem BYGST

og KU. Den dialogbaserede samarbejdsform med et udbredt delt ansvar fungerer ikke hensigtsmæssigt

som følge af mistillid mellem parterne, hvilket medfører, at der bruges ressourcer på diskussioner om

proces og enkeltsager frem for styring af projektets overordnede fremdrift og økonomi. Der er således

ikke et klart samarbejdsgrundlag, hvor der kan træffes effektive beslutninger, særligt i projektets kriti-

ske udførelsesfase, hvor de styringsmæssige udfordringer hurtigt hober sig op.

9.3.2

Spinkel bygherreorganisation

NBB’s bygherreorganisation synes spinkel og ikke tilpasset projektets kompleksitet og dermed risikopro-

fil. Projektet bemandes fra start som alle andre projekter, og bygherrens øgede risikoeksponering un-

dervejs giver ikke anledning til justering af dette. Dette ses ved, at bygherreorganisationen er for spin-

kel, når risici materialiserer sig i projektets udførelsesfase, hvormed den løbende må tilføres nye res-

sourcer og samtidig udfordres af en række personaleudskiftninger. Dette er en udfordring for projektet,

da bygherren således ikke er tilstrækkelig rustet til at sikre rettidig risikomitigering.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Tabel 7: Konklusion på analyse af det hidtidige forløb

Konklusion – NBB

Lav reserve og

ingen

sammenligning af

reserve og risiko

Utilstrækkelig

rapportering og

styring på tid og

økonomi

Svag

underliggende

budgetmodel

Uhensigtsmæssig

entreprise- og

udbudsstrategi

Uhensigtsmæssigt

kontraktuelt

grundlag

Budget

Beskrivelse

Reserven var lav i forhold til projektets kompleksitet. Der var ikke gennemført en samlet kvantificeret risikoanalyse, hvorfor det ikke var muligt at kvalificere, om reserven havde en

tilstrækkelig størrelse i forhold til de usikkerheder og risici, der konkret var i projektet.

Økonomistyringen varierede i kvalitet gennem projektforløbet. Således varierede bl.a. formatet for rapporteringen hen over projektets faser. Hovedbudgettet forud for og i forbindelse

med licitation fremstod dog velunderbygget, mens økonomistyringen vurderes utilstrækkelig i projektets udførelsesfase.

Tilgangen til det opdaterede budget er genkendelig, men byggede på en svag underliggende budgetmodel og indeholdt ikke en systematisk risikovurdering. Det opdaterede budget var

således forbundet med unødig usikkerhed og var særligt følsomt over for ændringer i tidsplanen.

Set i lyset af projektets kompleksitet medførte udbud i en række storentrepriser en øget risiko for manglende koordination af de mange og risikofyldte grænseflader mellem entrepre-

nørerne, hvilket kan lede til konsekvenser i form af især forsinkelser og øgede omkostninger.

I tillæg hertil valgte man tildelingskriteriet ”laveste pris”, hvilket EY vurderer var uhensigtsmæssigt for et projekt af NBB’s kompleksitet, der var udbudt med delvise kravspecifikationer,

da det kan resultere i et uacceptabelt kvalitetsniveau i entreprenørernes leverance.

Projektets rådgiverkontrakter bidrog ikke til at kontrollere den grænsefladerisiko mellem entreprenører, der følger af entreprise- og udbudsstrategien, idet der var manglende overens-

stemmelse mellem ansvarsfordeling og grænseflade mellem BYGST, TR og BL. Dette medfører risici i form af overlap og huller i ansvarsområder mellem de to rådgivere (TR og BL).

Manglen på milepæle med tilknyttede sanktioner i entreprenørkontrakterne medfører risici for bygherren, særligt i forhold til forsinkelser. Entreprenørkontrakterne kunne ikke fungere

som et styringsmæssigt værktøj, der kontrollerer projektets risici, men medførte i stedet yderligere risici som følge af manglende incitament hos entreprenørerne til at levere i overens-

stemmelse med projektets krav.

NBB-projektets risikostyringsproces understøttede ikke i tilstrækkelig grad ren effektiv styring af de risici, BYGST havde påtaget sig i projektet. Risikoregistret havde ikke en tilstrække-

lig detaljeringsgrad og var ikke integreret i projektets øvrige styringsprocesser, herunder budgetteringsprocessen.

Bygherreorganisationen kunne ikke agere med rettidig omhu som følge af et ikke tilstrækkeligt retvisende beslutningsgrundlag (overblik over økonomi, tid, stade, effektiv risiko- og

reservestyring) samt ikke-effektive og konfliktprægede beslutningsfora.

Risiko

Styring

Utilstrækkelig

risikostyrings-

proces

Utilstrækkeligt

beslutnings-

grundlag for

bygherre-

organisationen

Spinkel bygherre-

organisation

Bygherreorganisationen syntes spinkel og ikke tilpasset projektets komplekse karakter. Projektet var bemandet som ethvert andet projekt.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Vurdering af budget og reserve for færdiggørelse af Niels Bohr Bygningen

Det blev under granskningen af NBB-projektet konstateret, at den underlæggende anlægsbudgetmodel

havde svagheder, som skabte usikkerhed om anlægsbudgettet fra juni 2017 på 2.745 mio. kr. På denne

baggrund har EY i samarbejde med BYGST gennemført en opdatering af budgetmodellen og gennemført

et risikoidentifikationsforløb med henblik på at kvantificere projektets samlede risiko.

Baseret på budgetopdateringsprocessen er det forventede samlede budget øget fra 2.745 mio. kr. til

2.928 mio. kr. i løbende priser som illustreret herunder.

Figur 26: Budget ved den gennemførte opdatering af anlægsbudgettet, oktober 2017

3.000

2.500

2.000

mio. kr.

1.500

1.000

92,4%

94,4%

1.265

8,6%

1.716

5,6%

2.662

2.745

7,3%

2.928

11,6%

1.632

7,6%

1.597

5,6%

92,7%

88,4%

500

91,4%

Fase 1:

Fase 2:

Idéoplæg og Dispositions- og

byggeprogram

projektforslag

Fase 3:

Hovedprojekt

Fase 4:

Fase 5:

Licitationsbudget Anlægsbudget - Anlægsbudget - Anlægsbudget -

maj-2017

juni-2017

oktober-2017

Reserve

Samlet budget eksl reserve

Af figuren ovenfor ses det således, at der i forbindelse med budgetopdateringen frem til oktober 2017

er sket en stigning i det forventede slutbudget fra 2.745 mio. kr. i juni 2017-budgettet til 2.928 mio. kr.

(løbende priser). Holder dette budgetoverslag, vil projektets samlede økonomi være overskredet med

1.296 mio. kr. i forhold til aktstykket fra maj 2013 på 1.632 mio. kr., svarende til en budgetoverskri-

delse på 79 %.

10.1

Metode

Med henblik på at vurdere budget og reservebehov for færdiggørelse af NBB-projektet har EY understøt-

tet en proces med deltagelse af BYGST og BL, hvor den anvendte budgetteringsmodel, budgetestimater

samt risikovurderingerne er opdateret med henblik på at kvantificere projektets risici. Baseret på denne

samlede budgetopdatering er der gennemført en samlet vurdering af budget og reservebehov i forhold

til det forventede restforbrug og projektets risici; se figuren herunder.

Figur 27: Illustration af den gennemførte opdatering af budgetmodel med afslutning i

oktober 2017

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

10.1.1

Opdatering af budgetmodel

I forbindelse med opdateringen af budgetmodellen og vurdering af det samlede budget og reservebehov

er følgende hovedaktiviteter således gennemført:

►

Modelstruktur er opdateret med klar opdeling af input, beregninger og output.

Det faktiske forbrug er opdateret og indarbejdet i budgetmodellen med en konsistent anvendelse af

tidslinje.

De anvendte budgetestimater er opdateret baseret på nyeste viden i projektet, herunder en opdate-

ring af projektets tidslinje efter den seneste tidsplanrevision.

Indekserings- og renteberegninger er gennemført baseret på det forventede cashflow, jf. den opda-

terede tidsplan.

Opdatering af reserve og reservestruktur baseret på den kvantitative risikoanalyse.

10.1.2

Opdatering af risikovurdering

Foruden opdatering af den anvendte budgetmodel og beregning af basisbudgettet er der gennemført en

kvantificeret risikovurdering for at vurdere projektets fortsatte usikkerheder.

For at identificere projektets risici er der afholdt en risikoworkshop med projektets BL. Baseret på risiko-

workshoppen og risikovurderingen har projektets BL gennemført en vurdering af risiko og reservebe-

hov, herunder gennemført en kvantificering af risici.

10.1.3

Samlet vurdering af risiko og reserver

NBB-projektets restbudget er omfattet af risici og usikkerheder, som gør, at det ikke er muligt at be-

stemme den præcise slutomkostning ved byggeriet. Ved at simulere udfaldsrummet for budget og risici

er det dog muligt at estimere budgettets udfaldsrum, dvs. det udfaldsrum, restbudgettet må forventes

at falde inden for ved de anvendte forudsætninger.

Ved at sammenholde projektets økonomiske udfaldsrum med basisbudgettet og projektets reserver er

det muligt at estimere sandsynligheden for at have et tilstrækkeligt budget. Reservens størrelse kan på

denne baggrund angives ud fra sandsynligheden for, at en given reserve forventes at være tilstrækkelig.

Eksempelvis vil der ved en reserve på P50-niveau være 50 % sandsynlighed for, at reserverne er til-

strækkelige, og omvendt 50 % for, at de ikke vil være tilstrækkelige. Ved en P80-reserve vil 80 % af sce-

narierne forventeligt være tilstrækkelige, mens 20 % ikke vil være det.

Formålet med en reserve er at have afsat netop de midler, der forventes at kunne dække ikke-budgette-

rede omkostninger. Dog skal en reserve ikke være så stor, at den kan dække alle potentielle omkostnin-

ger, idet ikke alle risici forventes at blive realiseret i løbet af et projekt. Målet er derfor at fastsætte re-

serven, så den med en passende sandsynlighed vil være tilstrækkelig til hele projektperioden.

For et projekt som NBB, der er på et relativt sent projektstade, må der forventes et udfaldsrum med et

begrænset spænd, hvorved der kan anvendes/pejles imod en høj P-værdi uden en betydelig meromkost-

ning. Således er en stor del af omkostningerne til byggeriet realiserede eller kendte, hvorfor usikkerhe-

derne alt andet lige er mindre end i en tidligere projektfase. NBB-projektet er desuden af en størrelse,

hvor det er vigtigt at have høj sikkerhed for budgettet, da selv relativt små yderligere budgetoverskridel-

ser kan være store i absolutte termer. På denne baggrund vil EY anbefale en relativ høj reservesikker-

hed på eksempelvis P80.

10.2

Resultater af den opdaterede budgetmodel

Den gennemførte opdatering af budgetmodellen har medført en ændring af projektets basisbudget fra

juni 2017-budgettet på 2.558 mio. kr. til forventet 2.622 mio. kr. uden reserver. Hertil kommer en æn-

dring i budgetposter til uforudsete udgifter (den fordelte reserve) fra 78 mio. kr. til 105 mio. kr. Basis-

budgettet inklusive den fordelte reserve er således i den opdaterede budgetmodel samlet 2.728 mio. kr.

Denne ændring skyldes en række ændringer i forbindelse med budgetopdateringen, jf. figuren herunder.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Figur 28: Budgetudvikling i forbindelse med budgetopdatering, fra anlægsbudget juni 2017

til seneste budgetoverslag fra oktober 2017. Sammenligning af basisbudget uden reserver.

3.000

2.900

2.800

2.700

mio. kr.

2.600

2.500

2.400

2.300

2.200

2.100

2.000

Total eksl.

reserver -

NBB status

06/2017

Forbrug

Indgåede

Ikke

kontrakter kontraheret

arbejder

Renter

Indeksering

Øvrige

Total eksl.

Fordelt

Ændring i Total eksl.

reserver - reserve -

fordelt

central

EY model NBB status reserve

reserve -

06/2017

EY model

2.558

2.622

107

140

2.728

105

Af figuren ovenfor ses, at der for anlægsbudgettet uden reserver i forbindelse med budgetopdateringen

er sket en ændring fra 2.558 mio. kr. (juni 2017 budgettet) til nuværende 2.622 mio. kr. (oktober 2017

budgettet). Denne ændring kan opdeles på følgende forhold:

►

Der er i perioden maj-juli registreret et forbrug på ca. 90 mio. kr., som skyldes den planlagte frem-

drift i byggeriet i granskningsperioden.

Der ses en tilgang til kontraherede arbejder på ca. 107 mio. kr. Denne tilgang dækker over ikke-kon-

traherede arbejder, der i granskningsperioden er blevet kontraherede.

Forventninger til ikke-kontraherede arbejder er reduceret med 140 mio. kr. Denne ændring dækker

over en reel stigning i det forventede restbudget på ca. 57 mio. kr., da en del arbejder er kontrahe-

ret, og der ses større estimater på restbudgettet inden for flere kategorier.

Der ses hertil en ændring på 15 mio. kr. for de forventede renteudgifter grundet længere anlægstid

og øget forventet budget. Indekseringen er faldet med 12 mio. kr. grundet anvendelse af CPI-in-

deks. Herudover er der øvrige ændringer på 5 mio. kr.

►

Budgetopdateringen har endvidere ført til en ændring af den fordelte reserve på 27 mio.kr. (fra 78 mio.

kr. til 105 mio. kr.). Således er det samlede basisbudget inklusive den fordelte reserve steget til 2.728

mio. kr.

10.3

Kvantificeret risikovurdering

For at estimere det samlede budget inklusive det fulde reservebehov er der etableret et risikoregister og

gennemført en kvantitativ risikoanalyse. Der er således gennemført en iterativ risikoproces, hvor BL og

BYGST har identificeret i alt 108 risici. Af de 108 identificerede risici er de 94 kvantificeret og indgår i

risikomodellen. Øvrige risici er bortfaldet som del af den iterative proces.

For at estimere den samlede risikosandsynlighedsfordeling udføres 10.000 iterationer ved brug af

Monte Carlo-simulation. Den valgte metode tager højde for usikkerheden forbundet med alle enkeltrisici.

Dog tager metoden ikke hensyn til, om visse risici kan være indbyrdes afhængige.

Baseret på Monte Carlo-simulering af risikoregistret vurderes det således, at den gennemsnitlige risiko-

værdi er 161 mio. kr., hvilket dækker over et spænd fra minimum 92 mio. kr. (P=5 %) til maksimum

260 mio. kr. (P=95 %).

De ti største risici udgør ca. 50 % af den samlede risikoværdi og består af en række væsentlige risici,

som bl.a. inkluderer:

►

Fejl og mangler i projektmaterialet, vurderet på baggrund af tidligere erfaringer.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

►

Usikkerhed vedrørende prisestimater for udestående KU-tilkøb, baseret på erfaringer fra allerede

udbudte KU-ændringer.

Risiko for yderligere tidsplansforlængelse.

Fremskrivning af realiserede fejl og mangler i entreprisekontrakter.

Andre projektmangler (som dækker over usikkerheder på tværs af entrepriser).

Med udgangspunkt i basisbudgettet, de fordelte reserver samt simulering af den kvantificerede risiko-

vurdering er det muligt at vurdere det samlede anlægsbudget inklusive reserver.

10.4

Samlet vurdering af budget og reserve

NBB-projektets budgetestimat består af usikkerheder fra både risici og budgetestimater. Således er

både risici og budgetestimater bestemt med sandsynlighedsfordelinger som beskrevet i forudgående

afsnit.

For at estimere udfaldsrummet af det samlede restbudget har EY gennemført en samlet simulering af

projektets budget og risikoregister, hvilket sammenholdes med de fastsatte budgetposter med henblik

på at vurdere det samlede reservebehov.

Det samlede udfaldsrum for budgetestimatet er på denne baggrund simuleret til med 90 % sikkerhed at

falde inden for 2.821 mio. kr. (ved P05) og 2.992 mio. kr. (ved P95) baseret på simulering af de forven-

tede usikkerheder inden for ikke-kontraherede arbejder og kvantificering af risici. Det samlede udfalds-

rum fremgår således af figuren nedenfor.

Figur 29: Udfaldsrum for budgetestimat, oktober 2017

5,0%

1,00

0,90

0,80

0,70

Histogram

0,60

0,50

0,40

0,30

0,20

0,10

0,00

2.750

2.800

2.850

2.900

2.950

3.000

3.050

3.100

3.150

2.821

90,0%

2.992

5,0%

100%

Kumulativ sandsynlighedsfordeling

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

00%

3.200

Mio. kr

Ved at sammenholde det simulerede udfaldsrum med anlægsbudgettet er det muligt at vurdere budget-

sikkerheden ved forskellige størrelser af centralreserven. Det samlede basisbudget inklusive de fordelte

reserver er fastsat til 2.728 mio. kr. Det vurderes således, at der ved en yderligere centralreserve på

155 mio. kr. kan opnås en budgetsikkerhed på P50 og med en central-reserve på 200 mio. kr. kan opnås

en budgetsikkerhed på P80.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Figur 30: Vurdering af NBB-projektets budget og reservestørrelse ved en budgetsikkerhed

på P80

3.000

2.950

2.900

2.850

200

P90; 2.961

mio. kr.

2.800

2.750

2.700

105

2.650

2.600

2.550

2.500

2.622

2.928

P10; 2.833

Budget

Fordelt reserve

Central reserve

Budget inkl. Reserve

Udfaldsrum

Det opdaterede budget fra oktober 2017 består således af et basisbudget på 2.622 mio. kr., heraf et

forbrug på 1.506 mio. kr., et restforbrug på 1.116 mio. kr. og en reserve på 305 mio. kr. ved en budget-

sikkerhed på P80. I reserven på 305 mio. kr. indgår hhv. en fordelt reserve på 105 mio. kr., som dækker

over budgetposter til uforudsete udgifter i de enkelte entrepriser, og en P80-centralreserve på

200 mio. kr.

Med baggrund i projektets status, der udviser et realiseret forbrug på 1.506 mio. kr. og restbudgettet

på 1.116 mio. kr., er det EY’s anbefaling, at der anvendes en relativ høj P-værdi til fastsættelse af den

fremadrettede reserve, eksempelvis P80. Med en reserve i størrelsesordenen 305 mio. kr. vil NBB-pro-

jektet have en reserve på omtrent 12 % af basisbudgettet og 27 % af restbudgettet, hvilket vurderes

passende set i forhold til projektets stade og kompleksitet, herunder de usikkerheder, der fortsat findes i

projektet.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Vurdering af grundlaget for den fremadrettede styring

EY har gennemført en analyse og vurdering af grundlaget for den fremadrettede styring af NBB-projek-

tet og lignende projekter ud fra:

►

Tiltag i BYGST’s procesmodel, der beskriver styrelsens hovedprocesser med ansvarsplacering og

beslutningsgates samt paradigmer og hjælpedokumenter, som medarbejderne, cheferne og direkti-

onen arbejder efter.

Det styrkede koncept for styring af anlægsprojekter, som BYGST har udarbejdet i 1. halvår 2017 og

planlægger at implementere i 2. halvår 2017.

Tre ’lignende projekter’, som vurderingen af den fremadrettede styring derfor perspektiveres til.

►

11.1

Tværgående konklusioner og anbefalinger

BYGST har planlagt og implementeret en række tiltag, der vil styrke styringen af byggeprojekter. EY vur-

derer dog, at de planlagte tiltag ikke i tilstrækkelig grad adresserer de udfordringer, granskningen af

NBB-projektet har afdækket.

BYGST’s fremlagte status for de tre lignende projekter har bekræftet indtrykket af en styrket styring af

de tre udvalgte byggeprojekter sammenlignet med NBB-projektet. EY vurderer dog, at de observerede

forbedringer kun delvist adresserer de udfordringer, granskningen af NBB-projektet har afdækket. Endvi-

dere er de projekter, der sammenlignes med, endnu ikke i udførelsesfasen, hvorfor det endnu ikke kan

vurderes, om de styringsmæssige tiltag har tilstrækkelig effekt.

Baggrunden for de kursiverede konklusioner herover er opsummeret i tabellen på næste side.

Samlet er det således EY’s vurdering, at den fremtidige styring af byggeprojekter i BYGST kan blive ud-

fordret af:

►

Manglende fokus på en integreret risikostyring, der sikrer rette sammenhæng mellem projekternes

risikoprofil, styringen på byggepladsen og de præsenterede beslutningsoplæg.

Stor efterspørgsel i markedet efter kompetente personer til bl.a. at varetage rollen som projektchef

på de komplekse projekter.

På denne baggrund anbefaler EY, at BYGST straks tager initiativ til at:

►

tydeliggøre og detaljere, hvordan projekternes forskellig grad af kompleksitet håndteres

sikre en stærk og transparent reservestyring koblet til projekternes kapitaliserede risici

tilrette procesmodellen, så det understøttes, at den samlede bygherreorganisation er tilpasset pro-

jektets udbuds- og entreprisestrategi samt kompleksitet

tydeliggøre og detaljere en sammenhængende og transparent proces for risikostyring

etablere kompetente bygherreorganisationer baseret på det enkelte projekts faktiske kompleksitet.

En konkret anbefaling vil herudover være at etablere en separat risikofunktion i BYGST, der arbejder på

tværs af de komplekse projekter og som minimum i en overgangsperiode kompenserer for den utilstræk-

kelige kobling mellem projekternes risikoprofil, styringen på byggepladsen og de for ledelsen præsente-

rede beslutningsoplæg i alle projektets faser.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Tabel 8: Vurdering af den fremadrettede styring og sammenligning med tre lignende projekter

Konklusion – NBB

Analyserede tiltag

EY’s vurdering af den fremadrettede styring – konklusion

√:

Tilstrækkeligt

planlagt forbedring

—: Utilstrækkeligt

planlagt forbedring

x: Ikke planlagt

forbedring

Vurdering

√:

Forbedring er observeret

—: Delvis forbedring er observeret

x: Ingen forbedring er observeret

Lignende projekter

SNM

SDU Sund

AAU Sund

Lav reserve og

ingen

sammenligning af

reserve og risiko

Ny model for budgettering

m.v. af større eller mere

risikable BYGST-projekter

Implementering

Ny model for budgettering m.v. af større eller mere risikable BYGST-projekter

adresserer

delvist problemstillingen vedrørende fastsættelse af reservens størrelse. I to af de projekter, der sammen-

lignes med, er der en øget refleksion om reservens niveau i forhold til projektets kompleksitet.

Det kan dog fortsat ikke forudsættes, at fastsatte reserver har en størrelse, der modsvarer den samlede

projektrisiko. Endvidere er der ikke anvist en proces, der muliggør en løbende tilpasning af reserven, efter-

hånden som projektets risiko nedskrives i anlægsperioden.

—

Utilstrække-

lig planlagt

forbedring

—

Delvis for-

bedring er

observeret

—

Delvis for-

bedring er

observeret

—

Delvis for-

bedring er

observeret

Budget

Utilstrækkelig

rapportering og

styring på tid og

økonomi

Svag

underliggende

budgetmodel

Koncept for implemente-

ring af Ny Anlægsbudget-

tering (NAB) i Bygnings-

styrelsen

Koncept for implemente-

ring af Ny Anlægsbudget-

tering (NAB) i Bygnings-

styrelsen

Brug af nye udbudsfor-

mer, risikobaseret valg af

entreprisestrategi

Et nyt system vil adressere problemstillingen med manglende sporbarhed på tværs af budgetversioner og

projektfaser. Der er dog behov for at sondre mellem ‘principperne for budgetudarbejdelse og opdatering’

og en ‘fast struktur for budgettet’. Der vil være tilfælde i særligt komplekse projekter, hvor strukturen

kan/skal fraviges på baggrund af en konkret og dokumenteret vurdering.

Den underliggende budgetmodel for NBB-projektet vil ikke finde anvendelse på fremtidige projekter. Der

vil dog også i fremtidige komplekse projekter være behov for at udarbejde specialtilpassede budgetmodel-

ler, der kan håndtere scenarier, som ikke kan omfattes af en generel budgetmodel. Der er behov for klare

standardiserede principper for, hvordan en eventuel tilpasset budgetmodel opbygges og kvalitetssikres.

Udbuds- og entreprisestrategier er via ny praksis og retningslinjer, herunder brug af nye udbudsformer, i

højere grad tilpasset det enkelte projekts kompleksitet, hvilket udgør en hensigtsmæssig praksisændring.

Dette ses delvist i de projekter, der sammenlignes med, hvoraf dog kun ét er i udbud.

Retningslinjerne beskriver endvidere hensigtsmæssigt, hvordan rådgivers opgaver bør tilpasses den valgte

udbuds- og entrepriseform. Procesmodellen understøtter dog endnu ikke, at den samlede bygherreorgani-

sation inkl. rådgivere tilpasses den valgte udbuds- og entrepriseform og projektets kompleksitet.

Tilstrække-

lig planlagt

forbedring

√

Under implementering

—

Utilstrække-

lig planlagt

forbedring

Under implementering

Uhensigtsmæssig

entreprise- og

udbudsstrategi

—

Utilstrække-

lig planlagt

forbedring

Forbedring Forbedring Dokumenta-

er observe- er observe- tion for for-

ret

bedring

√

Risiko

Uhensigtsmæssigt

kontraktuelt

grundlag

Byggesagsbeskrivelse for

AB92-projekter

BYGST har implementeret tiltag, der i højere grad sikrer, at entreprisekontrakter kan anvendes som et ak-

tivt styringsredskab til kontrol af bygherrens risici.

Grundet projekternes aktuelle fase er det ikke muligt for EY at vurdere, om der i andre projekter er et

mere hensigtsmæssigt kontraktuelt grundlag for projekternes udførelse. Dog er der i det projekt, der er i

udbudsfasen, et kontraktudkast, der implementerer de nye principper for incitamentsstruktur m.m.

Tilstrække-

lig planlagt

forbedring

√

Forbedring

observeret

√

Endnu ikke i en fase, hvor

det er relevant at vurdere

Utilstrækkelig

risikostyrings-

proces

Kapitalisering af risici i

økonomistyringsværktøj,

systemunderstøttet risiko-

analyse, risikoanalyse i

projektbeskrivelser og

projektlederansvar

BYGST har igangsat en række hensigtsmæssige tiltag i retning mod en mere robust risikostyring. Det står

dog endnu ikke klart, om disse tiltag ledsages af en robust og sammenhængende proces for risikostyring

og en egentlig plan for forandring af den manglende risikostyringskultur, NBB-projektet er et udtryk for.

—

Utilstrække-

lig planlagt

forbedring

Endnu ikke i en fase, hvor det er

relevant at vurdere

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Konklusion – NBB

Analyserede tiltag

EY’s vurdering af den fremadrettede styring – konklusion

√:

Tilstrækkeligt

planlagt forbedring

—: Utilstrækkeligt

planlagt forbedring

x: Ikke planlagt

forbedring

Vurdering

√:

Forbedring er observeret

—: Delvis forbedring er observeret

x: Ingen forbedring er observeret

Lignende projekter

Utilstrækkeligt

beslutnings-

grundlag for

bygherre-

organisationen

Spinkel bygherre-

organisation

Ny styringsmodel for gen-

nemførelse af projekter

mellem universiteter og

Bygningsstyrelsen

Ny organisering af store,

komplekse projekter, op-

kvalificering af projektle-

derkompetencer, KS-team

og eksterne granskninger

Den nye styringsmodel til gennemførelse af byggesager mellem universiteterne og BYGST kan danne

grundlag for en mere effektiv beslutningstagning gennem klare roller og ansvar.

Dette bekræftes af erfaringerne fra SNM, SDU Sund og AAU Sund, hvor der er tilfredshed med grænsefla-

den i den nye styringsmodel.

BYGST’s forventede nye organisering af byggeprojekter er en styrkelse af bygherreorganisationen. Dette

bekræftes af erfaringerne fra SNM, SDU Sund og AAU Sund, som dog ikke er indtrådt i udførelsesfasen, og

hvor der fortsat udestår rekruttering af projektchefer. Det er dog afgørende, at denne organisering af

bygherreorganisationen ses som en minimumsorganisering, hvis tilstrækkelighed vurderes for hvert enkelt

projekt. Endvidere er det afgørende, at BYGST lykkes med rekruttering af de rette profiler, især i rollen

som projektchef.

Tilstrække-

lig planlagt

forbedring

√

SNM

Forbedring

observeret

√

SDU Sund

Forbedring

observeret

√

AAU Sund

Forbedring

observeret

√

—

Delvis for-

bedring er

observeret

—

Delvis for-

bedring er

observeret

—

Delvis for-

bedring er

observeret

Tilstrække-

lig planlagt

forbedring

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

11.2

Omfanget af de vurderede tiltag

De vurderede tiltag er en del af BYGST’s procesmodel, der beskriver styrelsens hovedprocesser med an-

svarsplacering og beslutningsgates samt paradigmer og hjælpedokumenter, som medarbejderne, che-

ferne og direktionen arbejder efter.

EY har vurderet de tiltag, der af BYGST er vurderet som relevante i forhold til EY’s hovedkonklusioner i

granskningen af NBB-projektet.

I nedenstående tabel er de vurderede tiltag og deres status gengivet.

Tabel 9: De vurderede tiltags omfang og status for implementering

Konklusion

Aktuelle BYGST-initiativer og status herfor

Ideoplæg og

bygge-

program

Lav reserve og

ingen

sammenligning af

reserve og risiko

Budget

Utilstrækkelig

rapportering og

styring på tid og

økonomi

Svag underliggende

budgetmodel

Uhensigtsmæssig

entreprise- og

udbudsstrategi

Uhensigtsmæssigt

kontraktuelt

grundlag

Utilstrækkelig

risikostyrings-

proces

Utilstrækkeligt

beslutnings-

grundlag for

bygherre-

organisationen

Spinkel bygherre-

organisation

Risiko

Dispositions-

og projekt-

forslag

For- og

hovedprojekt

Udbud/

licitation

Udførelse

Ny model for budgettering m.v. af større eller mere risikable BYGST-projekter (un-

der implementering)

Koncept for implementering af Ny Anlægsbudgettering (NAB) i Bygningsstyrelsen

(under implementering)

Koncept for implementering af Ny Anlægsbudgettering (NAB) i Bygningsstyrelsen

(under implementering)

Brug af nye udbudsformer, risikobaseret valg

af entreprisestrategi (implementeret)

Byggesagsbeskrivelse for

AB92-projekter (implemente-

ret)

Kapitalisering af risici i økonomistyringsværktøj, systemunderstøttet risikoanalyse,

risikoanalyse i projektbeskrivelser og projektlederansvar (under implementering)

Ny styringsmodel for gennemførelse af projekter mellem universiteter og Byg-

ningsstyrelsen (implementeret)

Styring

Ny organisering af store, komplekse projekter, opkvalificering af projektlederkom-

petencer, KS-team og eksterne granskninger (under implementering)

11.3

Karakteristik af de tre lignende projekter

BYGST har i samråd med ministeriet udvalgt tre projekter, der vurderes at ligne NBB, og som vurderin-

gen af den fremadrettede styring derfor perspektiveres til. Dette drejer sig om Statens Naturhistoriske

Museum (SNM), der bygges for KU, Nyt Sund, der bygges for AAU (AAU Sund) og Nyt Sund, der bygges

for SDU (SDU Sund). I tabellen nedenfor ses udvalgte summariske data for NBB og de tre lignende pro-

jekter.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Tabel 10: Udvalgte summariske data for NBB og de tre lignende projekter

Projekt

Forventet anlægssum

Kvadratmeter

Starttidspunkt

Forventet ibrugtagning

Nuværende fase

NBB

1,6 mia. kr.

52.000 m

2008

2018

Udførelse

SNM

1 mia. kr.

30.000 m

2006

2021

Udbud

AAU SUND

0,5 mia. kr.

24.000 m

2012

2021

For-/hovedprojekt

SDU SUND

1,2 mia. kr.

50.000 m

2009

2022

For-/hovedprojekt

I figuren nedenfor er projekternes vurderede kompleksitet gengivet grafisk. Vurderingen af NBB-projek-

tets kompleksitet er indsat til sammenligning.

Vurderingerne af SNM, AAU Sund og SDU Sund bygger på interviews med BYGST’s ledelse og de tre

kunders projektledere (KU, AAU og SDU) samt nedslagspunkter i projekternes materialesamling (ud-

budsstrategier, granskningsrapporter, projektforslag og ledelsesindstillinger). Der er således ikke gen-

nemført en selvstændig analyse af de tre lignende projekter. Endvidere skal det tilføjes, at idet ingen af

disse projekter er i udførelsesfasen, begrænser perspektiveringen sig alene til de indledende faser.

Figur 31: Kompleksitetsvurdering af NBB og de tre lignende projekter

Kompleksitet

Meget lav

(1)

Lav

(2)

Middel

(3)

NBB

Høj

(4)

Meget høj

(5)

Interessent-

landskab

SDU

AAU

SNM

AAU

SNM

Byggeriets

design

SDU

NBB

SDU

SNM

Teknisk

kompleksitet

AAU

NBB

SNM

Byggeriets

tilrettelæggelse

AAU

SDU

NBB

SNM

SDU

Bygherre-

organisation

SNM

AAU SUND

NBB

AAU

SDU SUND

Meget høj kompleksitet >20, Høj kompleksitet =17-20, Middel kompleksitet =13-16, Lav kompleksitet =9-12, Meget

lav kompleksitet <9

NBB – høj kompleksitet (19):

NBB-projektet er et komplekst projekt med mange snitflader og et teknisk

og designmæssigt komplekst byggeri.

SNM – høj kompleksitet (17):

SNM-projektet er et komplekst projekt med høj kompleksitet i interessent-

landskab (på grund af delvis fondsfinansiering) og et teknisk og designmæssigt komplekst byggeri. Grun-

det udbudsstrategien er der dog væsentligt færre snitflader end i NBB-projektet.

SDU SUND – middel kompleksitet (13):

SDU SUND-projektet er af middel kompleksitet. Projektet er

stort og har forventeligt mange snitflader som følge af den valgte udbudsstrategi, men har til gengæld

lavere kompleksitet i design, interessentlandskab og bygherreorganisation.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

AAU Sund – middel kompleksitet (13):

AAU Sund-projektet er af middel kompleksitet. I forhold til SDU

Sund skal man i AAU Sund-projektet håndtere en snitflade til Region Nordjylland, men til gengæld vil den

forventede udbudsstrategi medføre færre snitflader.

I de følgende afsnit analyseres og vurderes grundlaget for den fremadrettede styring af NBB-projektet

og de tre lignende projekter ud fra NBB-analysens konklusioner for hhv. budget, risiko og styring.

11.4

11.4.1

Delvurdering – Budget

Lav reserve og ingen sammenligning af reserve og risiko

Konklusion –

NBB

Lav reserve og

ingen

sammenligning

af reserve og

risiko

Analyserede tiltag EY’s vurdering af

den fremadrettede

styring

Ny model for

budgettering m.v. af

større eller mere

risikable BYGST-

projekter

SNM

SDU Sund

AAU Sund

—

Utilstrækkelig

planlagt

forbedring

—

Delvis

dokumentation for

forbedring

—

Delvis

dokumentation for

forbedring

—

Delvis

dokumentation for

forbedring

NBB-projektets reserve var gennem alle projektfaser lav set i forhold til projektets kompleksitet. Endvi-

dere har der i projektforløbet ikke været gennemført en samlet kvantificeret risikoanalyse, hvorfor det

ikke er muligt at kvalificere, om reserven har en tilstrækkelig størrelse i forhold til de usikkerheder og

risici, der konkret er i projektet.

Med implementering af ny model for budgettering m.v. af større eller mere risikable BYGST-projekter er

der taget initiativ til at styrke reservestyring og tilpasse reservens størrelse til projektets kompleksitet,

bl.a. i form af instruks om fastsættelse af specifikationer for uforudsete udgifter (UF-poster på entrepri-

ser m.m.), samt kapitaliserede risici (væsentlige risici, der vil kunne få større betydning for projektets

tid, økonomi og/eller kvalitet). Derudover ved indførelse af et korrektionstillæg på minimum 10 %, som

lægges til projektets basisbudget, baseret på principperne i ny anlægsbudgettering.

Af notatet ”Risikostyring i byggeprojekter”, 4. oktober 2017, fremgår, at der fremadrettet skal foreta-

ges en kapitalisering af de væsentligste risici med henblik på at opnå et bedre overblik over de økonomi-

ske konsekvenser, et byggeprojekts væsentlige risici vil kunne indebære

104

. Grundlaget herfor er en kon-

kret faglig vurdering fra projektledelsens side. På længere sigt undersøges det, hvorvidt BYGST’s ar-

bejde med risikostyring kan/skal understøttes mere hensigtsmæssigt på systemsiden, ligesom forskel-

lige statistiske tilgange vil blive undersøgt med henblik på en mere ensartet tilgang til denne kvantifice-

ring. Det undersøges endvidere, hvorvidt der er behov for at styrke styrelsens eller projektledernes

kompetencer inden for risikostyring. Disse tiltag forventes implementeret i 4. kvartal 2017.

Der er fortsat ikke implementeret tiltag til systematisk at kvantificere risici for komplicerede projekter

med henblik på at vurdere sandsynligheden for at have en tilstrækkelig reserve.

En fastsættelse af reserven baseret på en overordnet vurdering af projektets kompleksitet er efter EY’s

opfattelse ikke tilstrækkeligt til at sikre en passende reservestørrelse. Således er der selv efter en tilfør-

sel af et korrektionstillæg på 10 % fortsat en mulighed for, at der ikke tilsidesættes tilstrækkelige midler

til at afdække projektets kompleksitet og risici, hvilket kan medføre budgetoverskridelser. Ligeledes kan

en for stor reserve afsættes, hvilket betyder, at unødigt mange midler kan blive bundet i projekter.

Dette kan have betydning for den samlede projektportefølje, herunder hvor mange projekter der kan

gennemføres.

Operationaliseringen af ny model for budgettering m.v. af større eller mere risikable BYGST-projekter

rummer en simpel kvantificering af risici, hvor den økonomiske virkning af en realiseret risiko pris-/vær-

disættes. Der sker dog ikke en samlet vurdering af udfaldsrum og sandsynlighed, og det er ikke EY’s for-

ståelse, at der fremadrettet efterspørges en sammenligning mellem den samlede risiko i det enkelte pro-

jekt og den fastsatte reservestørrelse.

104

BYGST-notat: Risikostyring i byggeprojekter, 4. oktober 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Formålet med en reserve er at have afsat netop de midler, der er nødvendige for at dække de ikke-bud-

getterede omkostninger til uforudsete hændelser. Målet ved fastsættelse af reservens størrelse er såle-

des at have en reservebudgetpost, der med en passende sandsynlighed vil være tilstrækkelig til at

dække uforudsete udgifter i hele projektperioden.

For en kvalificeret fastsættelse af reservestørrelse, som hverken er for stor eller for lille, er det nødven-

digt at kende projektets samlede risiko. Denne kan bestemmes gennem risikovurdering og risikokvantifi-

cering, hvori der tages højde for den variable natur, ethvert projekts usikkerhedselementer har. Med

baggrund i en kvantificeret risikovurdering er det muligt at estimere anlægsreservebehov baseret på en

vurdering af udfaldsrummet for budget og risici. Herved kan reserven løbende bestemmes ud fra den

konkrete risikovurdering, der indgår i projektets statusrapportering, og det ’niveau for sikkerhed’, pro-

jektejeren ønsker at arbejde med.

Det er således ikke muligt ved anvendelse af den nye model for budgettering m.v. af større eller mere

risikable BYGST-projekter at vurdere, om den fastsatte reserve er stor nok til, med en rimelig sandsyn-

lighed, at dække den samlede projektrisiko.

Perspektivering til andre projekter

I SNM, SDU Sund og AAU Sund er der reserver på ca. 15 %, 10 % og 15 %. Der er for alle projekter gen-

nemført eksterne granskninger. For projekterne med 15 % i reserve er reserverne ændret undervejs ud

fra en vurdering af, at projekternes kompleksitet nødvendiggjorde mere end 10 % i reserve, hvilket er

bekræftet ved de eksterne granskninger. For et af disse projekter forventes rammen yderligere udvidet

som følge af endnu en ekstern granskning, der har synliggjort et øget finansieringsbehov. For projektet

med 10 % i reserve er det ved den eksterne granskning, vurderet, at projektet kan gennemføres inden

for den økonomiske ramme, herunder reserveniveau.

I disse projekter er der således en øget refleksion over reservens niveau i forhold til projektets generelle

kompleksitet og risikoprofil. Der er dog ikke foretaget en konkret risikoanalyse, herunder kvantificering

af risici, der begrunder det valgte, konkrete reserveniveau.

Det skal endvidere bemærkes, at der for SDU Sund og AAU Sund – i overensstemmelse med de nye ret-

ningslinjer – vil skulle tillægges et 10 % korrektionstillæg til det samlede budget. For SNM er der for nu-

værende ikke vurderet at være behov for at tillægge et tilsvarende korrektionstillæg til budgettet i an-

lægsloven.

EY’s vurdering

Det er EY’s vurdering, at den nye model for budgettering m.v. af større eller mere risikable BYGST-pro-

jekter delvist adresserer problemstillingen vedrørende fastsættelse af reservens størrelse ved før-

nævnte UF-poster og kapitaliserede risici samt endvidere også denne separate nye korrektionstillægs-

post på min. 10 %. Set i forhold til NBB-projektets nuværende 4,1 % afsatte reserve udgør dette en bety-

delig forbedring.

Det er dog EY’s vurdering, at det fortsat ikke kan forudsættes, at de fastsatte reserver inkl. korrektions-

tillæg har en størrelse, der modsvarer den samlede projektrisiko qua den manglende kvantificering af

projektrisici. EY vurderer endvidere, at der ikke i tilstrækkelig grad er implementeret en proces, der mu-

liggør en løbende tilpasning af reserven, efterhånden som projektets risiko nedskrives i anlægsperioden.

11.4.2

Utilstrækkelig rapportering og styring på tid og økonomi

Konklusion –

NBB

Utilstrækkelig

rapportering og

styring på tid og

økonomi

Analyserede tiltag EY’s vurdering af

den fremadrettede

styring

Koncept for

implementering af

Anlægsbudgettering

(NAB) i

Bygningsstyrelsen

SNM

SDU Sund

AAU Sund

Tilstrækkelig

planlagt

forbedring

√

Under implementering

I NBB-projektet ses en varierende kvalitet af økonomirapportering gennem projektforløbet. Således vari-

erer formatet for bl.a. rapporteringen og metoden for indeksering hen over projektets faser.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Dette kommer særligt til udtryk i udførelsesfasen, hvor der konstateres store udsving i rapporteringens

kvalitet. Ligeledes ses der ikke en fremdriftsrapportering i forhold til budget og kun i begrænset omfang

en rapportering af forbrug.

Med

Koncept for implementering af Ny Anlægsbudgettering (NAB) i Bygningsstyrelsen

adresseres kvali-

tet og variation af budgettering i projektfaser. Ligeledes adresseres variationen af budgetrapportering i

udførelsesfasen, herunder brug af standardiserede budgetposter, dokumentation af budgetændringer

og standardiseret indekseringsmetode.

Der anvendes således to grundlæggende budgetformater, hhv. et format for planlægningsfaserne og et

for udførelsesfaserne. De to budgetformater er baseret på Excel, hvilket åbner mulighed for fleksibilitet

og tilpasningsmuligheder.

De anvendte budgetformater er udarbejdet baseret på en fælles kontostruktur og er på denne baggrund

kompatibelt med BYGST’s regnskabssystem. Dette forhold forventes at adressere problemstillingen med

manglende sporbarhed på tværs af budgetversioner, som har karakteriseret NBB-projektet i udførelses-

fasen, herunder overgangen fra planlægning til udførelse.

For at håndtere budgetændringer, herunder sikre sporbarhed, stilles der fremadrettet krav om, at bud-

getændringer inden for budgetposter på over 10 % kommenteres i budgettet. Således rapporteres æn-

dringer i en ændringslog, hvilket adresserer den manglende sporbarhed i NBB-projektet, efterhånden

som budgettet opdateres.

Den foreslåede budgetmodel lader ligeledes til at håndtere indeksering systematisk, således at indeks-

forskelle kan spores på tværs af budgetversioner.

I udførelsesfasen for komplekse byggerier skal en budgetmodel have en væsentlig fleksibilitet, da der

ofte vil være behov for at håndtere særlige forhold ved det enkelte byggeri. Der er desuden behov for en

systematisk budgetstruktur samt entydig sammenhæng med eksempelvis regnskabssystemer. Det er

EY’s vurdering, at en relativt fastlåst standardstruktur, som

Koncept for implementering af Ny Anlægs-

budgettering (NAB) i Bygningsstyrelsen

lægger op til, ikke altid vil være hensigtsmæssig i særligt kom-

plekse projekter, hvilket er uddybet i afsnit om svag underliggende budgetmodel.

Perspektivering til andre projekter

EY har ikke gennemført en analyse af projekters hidtidige økonomistyring og –rapportering, da princip-

perne for økonomistyring og –rapportering, som beskrevet ovenfor, først bliver implementeret i løbet af

efteråret 2017. Det er således ikke muligt at vurdere, om de valgte tiltag har en tilstrækkelig effekt for

den konkrete økonomistyring og –rapportering i de øvrige projekter sammenlignet med NBB, endvidere

fordi disse projekter ikke er indtrådt i udførelsesfasen, hvor det for alvor bliver afgørende at monitorere

projekternes fremdrift tæt.

Det er afgørende, at der sikres en relativt hurtig implementering af de nye principper for økonomistyring

og –rapportering i SNM, SDU Sund og AAU Sund. Disse principper bør som minimum være i drift, før pro-

jekterne indtræder i den kritiske udførelsesfase, der kan udfordre den konkrete økonomistyring og –rap-

portering, som det er set i NBB-projektet. BYGST bekræfter, at dette vil være tilfældet. EY vurderer, at

det for de øvrige projekter – særligt SNM – kan være nødvendigt at vurdere behovet for tilpasning af

budgetmodellen som følge af projekternes kompleksitet.

EY’s vurdering

EY vurderer, at det nye system adresserer udfordringerne med samkøring af systemer samt kontinuitet

i anvendelse af budgetstruktur og konti. EY vurderer på denne baggrund, at det nye system vil adres-

sere problemstillingen med den manglende sporbarhed på tværs af budgetversioner og projektfaser,

som har karakteriseret NBB-projektet.

EY vurderer dog, at der er behov for at sondre mellem ‘principperne for budgetudarbejdelse og opdate-

ring’ og en ‘fast struktur for budgettet’. Det afgørende er, at principperne følges til enhver tid, mens der

vil være tilfælde i særligt komplekse projekter, hvor strukturen kan/skal fraviges på baggrund af en kon-

kret og dokumenteret vurdering. Dette bør give anledning til en konkret vurdering af tilpasningsbehovet

for SNM-, SDU Sund- og AAU Sund-projekterne ved implementering af de nye principper.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

11.4.3

Svag underliggende budgetmodel

Konklusion –

NBB

Svag

underliggende

budgetmodel

Analyserede tiltag EY’s vurdering af

den fremadrettede

styring

Koncept for

implementering af

Anlægsbudgettering

(NAB) i

Bygningsstyrelsen

SNM

SDU Sund

AAU Sund

—

Utilstrækkelig

planlagt

forbedring

Under implementering

Tilgangen til det opdaterede budget i NBB-projektet er genkendelig, men bygger på en svag underlig-

gende budgetmodel og indeholder ikke en systematisk risikovurdering. Det opdaterede budget er såle-

des forbundet med unødig usikkerhed og er særligt følsomt over for ændringer i tidsplanen.

Den specifikke budgetmodel for NBB-projektet adresseres selvsagt ikke direkte i

Koncept for implemen-

tering af Ny Anlægsbudgettering (NAB) i Bygningsstyrelsen.

Dog er der nogle generelle udfordringer i

komplekse byggerier, som har medført, at NBB-byggeledelsen har valgt at opbygge en særlig model,

som med fordel kan adresseres fremadrettet.

For NBB-projektet har BYGST valgt at udarbejde en budgetmodel tilpasset NBB-projektet. Denne beslut-

ning skyldes de budgettekniske udfordringer, der er konstateret i udførelsesfasen, og de særlige forhold

vedrørende bl.a. restbudgettet for ventilationsentreprisen, som er særlige for NBB-projektet. Den tilpas-

sede budgetmodel er således i høj grad resultatet af et forløb, som er unikt for NBB-projektet. Den pro-

jektspecifikke budgetmodel for NBB-projektet fremstår dog særegen i sin struktur og opsætning og ef-

terlever således efter EY’s vurdering ikke principperne om bl.a. sporbarhed.

Det er som beskrevet EY’s vurdering, at

Koncept for implementering af Ny Anlægsbudgettering (NAB) i

Bygningsstyrelsen

vil adressere problemstillingen med manglende sporbarhed og således særligt for

projekter med lav til middel kompleksitet vil sikre passende sammenhæng mellem budgetversioner. For

projekter med høj kompleksitet vurderes det dog, at der fortsat vil være tilfælde, hvor der vil være be-

hov for at udarbejde tilpassede budgetteringsmodeller til at indfange særlige forhold og budgetbidrag

styringsmæssigt mest effektivt.

Perspektivering til andre projekter

Det er ikke muligt at foretage perspektivering til de andre projekters projektmodeller af to årsager. For

det første er NBB-projektets nuværende budgetmodel tilpasset NBB-projektet som følge af særlige for-

hold i dette projekt og lader sig ikke umiddelbart sammenligne med øvrige projekter. For det andet im-

plementeres

Koncept for implementering af Ny Anlægsbudgettering (NAB) i Bygningsstyrelsen

først i lø-

bet af efteråret 2017. Det er således ikke muligt at vurdere, om implementeringen af

Koncept for imple-

mentering af Ny Anlægsbudgettering (NAB) i Bygningsstyrelsen

har medført brug af mere robuste bud-

getmodeller i de øvrige projekter sammenlignet med NBB.

EY’s vurdering

Den underliggende budgetmodel for NBB-projektet vil ikke finde anvendelse på fremtidige projekter. Det

er dog EY’s vurdering, at der også i fremtidige komplekse projekter vil være behov for at udarbejde spe-

cialtilpassede budgetmodeller, der kan håndtere scenarier, som ikke kan omfattes af en generel budget-

model. Dette er ikke nødvendigvis problematisk, men der er behov for klare, standardiserede principper

for, hvordan en eventuel tilpasset budgetmodel opbygges og kvalitetssikres. Sådanne principper kan ba-

seres på en række best practices som krav om sporbarhed i input, beregninger og output, krav om kon-

troller og krav om ikke at anvende eksempelvis ”hard-types” i formler.

Ved indførelse af best practices for underliggende/tilpassede budgetmodeller er det EY’s vurdering, at

budgetsporbarheden kan forbedres, og at kvaliteten af underliggende budgetter kan forbedres, idet det

vil være muligt at kvalitetssikre budgetinput.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

11.5

11.5.1

Delvurdering – Risiko

Uhensigtsmæssig udbuds- og entreprisestrategi

Konklusion –

NBB

Uhensigts-

mæssig

entreprise- og

udbudsstrategi

Analyserede tiltag EY’s vurdering af

den fremadrettede

styring

Brug af nye

udbudsformer,

risikobaseret valg af

entreprisestrategi

SNM

SDU Sund

AAU Sund

—

Utilstrækkelig

planlagt

forbedring

Dokumentation for Dokumentation for Dokumentation for

forbedring

√

NBB-projektets udbuds- og entreprisestrategi var uhensigtsmæssig til et projekt af NBB’s kompleksitet

og med et projektmateriale med delvise kravspecifikationer. Strategien medfører øget risiko for mang-

lende koordination af de mange og risikofyldte grænseflader mellem entreprenørerne, hvilket kan lede

til konsekvenser i form af især forsinkelser og øgede omkostninger. Endvidere kan tildelingskriteriet ”la-

veste pris” resultere i et uacceptabelt kvalitetsniveau i entreprenørernes leverance.

BYGST har implementeret nye, interne retningslinjer for valg af entreprise- og aftaleform med det for-

mål at reducere risici og højne budgetsikkerheden. Konkret har BYGST

105

►

Mindsket antallet af entrepriser pr. projekt for at reducere risici, bl.a. ved at lade entreprenørerne

varetage koordination og styring af mindre fagentrepriser

Ibrugtaget en aftaleform for tørt byggeri med universiteterne – en fastprismodel

Hertil kommer BYGST’s notat om ”Valg af entreprise- og udbudsformer i Bygningsstyrelsen”, hvori sty-

relsens byggepolitiske retningslinjer fremgår

106

. Her beskrives bl.a., at man ved nybyggeri af vådt uni-

versitetsbyggeri skal minimere antallet af entrepriser (primært hovedentrepriser eller storentrepriser) i

balance mellem risici og økonomisering med henblik på at reducere risici. Herudover gennemgås valg af

samarbejds-, entreprise- og udbudsformer i forhold til risikominimering.

BYGST oplyser, at man vurderer, at det fortsat ikke er hensigtsmæssigt at anvende totalentrepriser på

vådt universitetsbyggeri, uanset at dette ville minimere antallet af grænseflader yderligere. Dette skyl-

des kompleksiteten i brugerinddragelsesprocessen. BYGST vurderer, at dette vil være vanskeligt at

håndtere i en totalentreprise, idet det kræver, at byggeriets krav er velbeskrevet på et tidligt tidspunkt i

processen, hvilket forudsætter en tæt brugerinddragelse.

Endvidere har BYGST igangsat et initiativ med fokus på indkøb med henblik på at styrke den faglige vur-

dering af fordele og ulemper ved forskellige udbudsformer, så kvaliteten i de indledende strategiske be-

slutninger om valg af udbudsstrategi i projekterne højnes, og der opnås et bedre match mellem udbuds-

strategi og projektets kompleksitet

107

. BYGST oplyser, at udbudsstrategi nu indgår i ledelsesindstillinger

på minimum tre tidspunkter i projektet – projektbeskrivelser – i henholdsvis faserne for ideoplæg og byg-

geprogram, dispositions- og projektforslag og for- og hovedprojekt. Disse indstillinger en del af BYGST’s

implementering af forelæggelsesgrænser for statsbyggesager

108

, hvor der er direktionsgodkendelse af

iværksættelse, projektforslag, budget og kundeaftaler samt evaluering af projektet for projekter over

50 mio. kr. Forelæggelserne indgår i øvrigt i den projektbeskrivelse, der anvendes i relationen til projek-

tets kunde i den nye styringsmodel mellem BYGST og universiteter (styringsmodellen beskrives nær-

mere i afsnit 11.6.1).

BYGST oplyser, at hensigten er at sikre, at udbudsstrategien tidligt tænkes ind i projektet, så der er

overensstemmelse med projekteringen. BYGST oplyser endvidere, at man har en principbeslutning om

som udgangspunkt at anvende de alternative udbudsformer i den nye udbudslov – konkurrencepræget

dialog og udbud efter forhandling. Endelig oplyser BYGST, at der er etableret et internt sparringsråd på

kontorchefniveau, som drøfter udbuds- og organiseringsformer på større byggesager. Som en del af den

samlede udbuds- og entreprisestrategi er det beskrevet i valget af samarbejds- og entrepriseformer, at

der skal være en tæt sammenhæng mellem valget af rådgiver og valg af entrepriseform. Herover er det

105

106

Notat, Tiltag til styrkelse af BYGST’s rolle som bygherre, 20. april 2015.

Valg af entreprise- og udbudsformer i Bygningsstyrelsen, 12. januar 2016.

107

Notat, Styrket projektgennemførelse i BYGST, 25. juni 2015.

108

BYGST-notat: Forelæggelsesgrænser for statsbyggesager, 23. juli 2014.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

beskrevet, hvilke opgaver rådgiver typisk skal varetage ved valg af forskellige entrepriseformer. Samti-

dig fremgår det af BYGST’s procesmodel, at første skridt er indgåelse af rådgiveraftaler og udarbejdelse

af byggeprogram. At der indgås rådgiveraftale så tidligt i processen, hvor projektets karakteristika og

kompleksitet endnu ikke kendes, og en række procestrin, før der tages stilling til udbuds- og entreprise-

strategi, kræver, at den samlede bygherreorganisation inkl. rådgivere senere tilpasses til den valgte ud-

buds- og entrepriseform samt projektets kompleksitet. BYGST har indført udskilt byggeledelse for pro-

jekter over 50 mio. kr., så byggeledelsen er uafhængig af totalrådgiveren. BYGST oplyser endvidere, at

man arbejder med tidlig stillingtagen til udbuds- og entreprisestrategi for at imødekomme denne udfor-

dring, hvilket dog ikke afspejles i den aktuelle procesmodel.

Perspektivering til andre projekter

Kun SNM-projektet er gået i udbud. Her udbydes, efter gennemført markedsdialog, en hovedentreprise

ved udbud efter forhandling og som en konsekvens heraf tildelingskriteriet ”bedste forhold mellem pris

og kvalitet”

109

. Udbuddet gennemføres tidligt i forhold til færdiggørelsesgraden af projektmaterialet,

hvorfor der efter gennemførelsen af udbuddet gennemføres en samprojekteringsperiode med den valgte

hovedentreprenør, projektets TR og BYGST. I denne periode har alle parter en exitklausul, der kan an-

vendes, hvis der ikke opnås enighed om den endelige projektering. Årsagen til valget af udbuds- og en-

treprisestrategi var, at fagentrepriser ikke vurderedes at være billigst totaløkonomisk, ligesom man øn-

skede at minimere antallet af grænseflader, bygherren skal styre.

De øvrige to projekter er endnu ikke gået i udbud, men udbuds- og entreprisestrategien er under overve-

jelse, og der er udarbejdet indstillinger til udbudsstrategier.

Et af projekterne var fra rådgivers side oprindeligt tænkt som fagentrepriser. Ved markedsdialogen blev

der udtrykt ønske om mindre entrepriser. Den aktuelle udbudsstrategi indstiller dog at udbyde projektet

i storentrepriser med det formål at sikre på den ene side, at hverken BYGST eller markedet påføres

unødvendige transaktionsomkostninger, og at BYGST ikke påtager sig unødvendige risici, og på den an-

den side, at markedet kan tilbyde tilstrækkelig konkurrence på den udbudte opgave. BYGST oplyser, at

konsekvensen heraf er, at man som en ”aktiv bygherre” skal have øget fokus på sin organisering og af-

sætte midler til BL og koordinering. Endvidere oplyser BYGST, at man forventer at være skarpe på mile-

pæle, gensidige afhængigheder og aftaler mellem entreprenører.

Et andet projekt indstiller BYGST at udbyde i hovedentreprise for at sikre bedst mulig konkurrencesitua-

tion, bedst mulig styring af tid og økonomi samt en smal risikoprofil. Udbuddet indstilles til udbud efter

forhandling og dermed ”bedste forhold mellem pris og kvalitet” som tildelingskriterium.

EY’s vurdering

EY vurderer, at der er iværksat en hensigtsmæssig ændring i BYGST ved brug af udbuds- og entreprise-

strategier, der i højere grad er tilpasset det enkelte projekts kompleksitet. Endvidere vurderer EY, at

brugen af nye udbudsformer er et positivt tiltag, da det øger bygherres mulighed for at vælge en ud-

buds- og entreprisestrategi, der passer til kompleksiteten og karakteren af det enkelte projekt.

EY vurderer, at udfordringen med valg af den mest hensigtsmæssige entreprise- og udbudsstrategi øges

i takt med et byggeris kompleksitet. Her er våde universitetsbyggerier blandt de mest komplekse, hvor-

for disse vil kræve særlig ledelsesmæssig opmærksomhed.

EY vurderer, at der i beskrivelsen af valg af samarbejds- og entrepriseformer på hensigtsmæssig vis er

beskrevet, hvordan rådgivers opgaver bør tilpasses den valgte udbuds- og entrepriseform. EY vurderer

dog, at procesmodellen endnu ikke understøtter, at den samlede bygherreorganisation inkl. rådgivere

tilpasses den valgte udbuds- og entrepriseform og projektets kompleksitet.

EY vurderer, at der i SNM, SDU Sund og AAU Sund synes at være sket en praksisændring i forhold til den

udbuds- og entreprisestrategi, der sås i NBB-projektet, idet der her er fokus på at minimere grænsefla-

derne i komplekse projekter ved at anvende udbudsformer og tildelingskriterier, der sikrer en effektiv og

styrbar risikoallokering mellem bygherre, rådgivere og entreprenører.

109

Tidligere ”økonomisk mest fordelagtige”.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

11.5.2

Uhensigtsmæssigt kontraktuelt grundlag

Konklusion –

NBB

Uhensigts-

mæssigt

kontraktuelt

grundlag

Analyserede tiltag EY’s vurdering af

den fremadrettede

styring

Byggesags-

beskrivelse for

AB92-projekter

SNM

SDU Sund

AAU Sund

Tilstrækkelig

planlagt

forbedring

√

Dokumentation for

forbedring

√

Endnu ikke i en fase, hvor det er relevant

at vurdere

Udformningen af projektets kontrakter har medført et kontraktuelt grundlag for projektet, der pålægger

BYGST risici frem for at kontrollere de risici, BYGST påtager sig ved valget af udbuds- og entreprisestra-

tegi. Manglen på milepæle med tilknyttede sanktioner i entreprenørkontrakterne medfører risici for byg-

herren særligt i forhold til forsinkelser, idet entreprenørerne ikke har tilstrækkeligt incitament til at ind-

hente forsinkelser i løbet af udførelsen og til at bidrage til retvisende tidsplaner.

BYGST arbejder i dag med en AB92-kontraktskabelon med BYGST’s tilføjelser og afvigelser. I denne ska-

belon skærpes de kontraktuelle mangler, der blev konstateret i NBB-projektets entreprenørkontrakter.

Denne kontraktskabelon kan anvendes som et aktivt styringsredskab, idet den muliggør håndhævelse af

kontraktuelle forpligtelser i form af en incitamentsstruktur som kan knyttes til stade og tidsplan. Endvi-

dere er der en række andre skærpelser vedrørende forsikring, sikkerhedsstillelse m.v., der styrker

BYGST’s handlemuligheder som bygherre.

EY vurderer, at BYGST med denne skabelon går så langt, som det er muligt inden for lovens rammer, i

forhold til at lave tilføjelser og fravigelser i AB92. Fremadrettet kan det være ønskværdigt at vurdere

muligheden for i højere grad at give BYGST videre rammer for at tilpasse det kontraktuelle grundlag til

konkrete projekters risikoprofil og derved vælge de tilføjelser og fravigelser, der bedst kontrollerer byg-

herrens risici. EY vurderer, at der kan være tilfælde, hvor anvendelsen af andre kontraktparadigmer er

mere hensigtsmæssig fra et risiko- og markedsperspektiv.

Perspektivering til andre projekter

Ingen af de tre projekter, der perspektiveres til, har indgået entreprenørkontrakter. BYGST oplyser, at

man i projektet, hvor man forventer storentrepriser og dermed et større antal grænseflader til entrepre-

nørerne, vil have et klart fokus på milepæle og gensidige afhængigheder i entreprenørernes kontrakter.

I det projekt, der er i gang med udbudsfasen, kan samprojekteringen efter tildeling danne grundlag for,

at hovedentreprenøren i højere grad forpligtes til projektet, hvilket kan indgå i det kontraktlige grundlag

for projektets udførelse og skabe et robust grundlag for kontraktuel styring. I dette projekt foreligger

endvidere et kontraktudkast, der på nuværende tidspunkt forhandles. Udkastet udgør AB92 med

BYGST’s tilføjelser og afvigelser, som medfører, at man i højere grad kan håndhæve kontraktuelle for-

pligtelser, herunder incitamentsstrukturer baseret på stade, tidsplaner m.v. Dette muliggør håndhæ-

velse af kontraktuelle forpligtelser i forhold til konkrete milepæle, hvilket udgør en væsentlig forbedring

i forhold til NBB-projektets kontraktuelle grundlag. Endvidere arbejdes der i dette projekt med udskilt

byggeledelse.

Vedrørende projekternes rådigiverkontrakter oplyser BYGST, at disse er af ældre dato og indgået på

samme vis som NBB’s rådgiverkontrakt. For SDU SUND og AAU SUND er rådgiveraftalen et resultat af

den konkurrence, der førte til udpegning af totalrådgiver til de to hospitalsprojekter. BYGST oplyser, at

man i de tre projekter har øget fokus på at sikre grænseflader mellem BL og TR og et tilstrækkeligt fag-

tilsyn, som ikke nødvendigvis har været en del af de oprindelige rådgiverkontrakter, herunder med

større krav til tilsynsplan m.v.

EY’s vurdering

EY vurderer, at BYGST har implementeret tiltag, der i højere grad sikrer, at entreprisekontrakter kan

anvendes som et aktivt styringsredskab til kontrol af bygherrens risici.

Grundet projekternes aktuelle fase er det ikke muligt for EY at vurdere, om der i andre projekter er et

mere hensigtsmæssigt kontraktuelt grundlag for projekternes udførelse. Dog kan en øget brug af total-

entrepriser og hovedentrepriser minimere grænseflader mellem entreprenører, hvilket giver et klarere

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

grundlag for at sikre grænsefladehåndteringen kontraktuelt, ligesom der i det projekt, der er i udbudsfa-

sen, foreligger et kontraktudkast der implementerer de ovenfor beskrevne principper for incitaments-

struktur m.m.

11.5.3

Utilstrækkelig risikostyringsproces

Konklusion –

NBB

Utilstrækkelig

risikostyrings-

proces

Analyserede tiltag EY’s vurdering af

den fremadrettede

styring

Kapitalisering af

risici i økonomi-

styringsværktøj,

systemunderstøttet

risikoanalyse,

risikoanalyse i

projektbeskrivelser

og projektleder-

ansvar

SNM

SDU Sund

AAU Sund

—

Utilstrækkelig

planlagt

forbedring

Endnu ikke i en fase, hvor det er relevant at vurdere

EY vurderer, at NBB’s risikostyringsproces ikke i tilstrækkelig grad understøtter en effektiv styring af de

risici, BYGST har påtaget sig i projektets foregående faser, idet risikoregistret ikke har en tilstrækkelig

detaljeringsgrad og ikke synes integreret til projektets øvrige styring, herunder budgettering.

Som et led i implementering af

Koncept for implementering af Ny Anlægsbudgettering (NAB) i Bygnings-

styrelsen

skal væsentlige risici kapitaliseres og indføres i økonomistyringsværktøjet. Skemaet med disse

risici vedlægges de ledelsesindstillinger, der forelægges i projektets løbetid. BYGST oplyser, at ansvaret

for dette vil blive placeret i BYGST’s planlægningsenhed, mens TR har forpligtelse til at lave risikoskema

på byggepladsen, som vil indgå i dialogen på byggemøder.

I tillæg hertil forventer BYGST, som beskrevet tidligere, i øget omfang at kapitalisere risici og analysere

økonomiske konsekvenser, hvorfor der planlægges indkøb af systemunderstøttelse hertil. Endvidere un-

dersøges det, hvorvidt der er behov for at styrke styrelsens eller projektledernes kompetencer inden for

risikostyring.

I BYGST’s beskrivelse af nye projektledelsesroller er ”risikovurdering” en gennemgående opgave for

projektlederne

110

I den nye styringsmodel til gennemførelse af byggesager mellem universiteterne og BYGST indgår risiko-

analysens væsentligste, aktuelle risici og tiltag for afværgelse heraf i den projektbesk

ivelse, der fore-

lægges beslutningstagerne ved hvert faseskift før projektets udførelse, ligesom risikoanalysen vedlæg-

ges som bilag. Endvidere indgår et punkt om risikostyring i styregruppematerialets status- og indstil-

lingsnotat, ligesom økonomiorienteringen til styregruppen indeholder en tabel, hvor væsentlige risici

søges kapitaliseret

111

Perspektivering til andre projekter

SNM, SDU Sund og AAU Sund er endnu ikke gået i udførelsesfase, ligesom de ovenfor beskrevne princip-

per kun nyligt er implementeret for disse. Der synes at være en større bevidsthed om disse projekters

kompleksitet, hvilket resulterer i overvejelser om reservens størrelse og hensigtsmæssig udbuds- og en-

treprisestrategi. EY kan dog på det nuværende grundlag ikke vurdere, om risikostyringen er styrket i

disse projekter i forhold til NBB-projektet.

EY’s vurdering

EY vurderer, at BYGST har igangsat en række hensigtsmæssige tiltag i retning mod en mere robust risi-

kostyring, herunder:

►

Kapitalisering af risici i økonomistyringsværktøjet

Tilføjelse af risikoanalyser som en del af projektbeskrivelser og projektlederens ansvar

110

111

Bilag 1: Projektbemanding og projektledelsesroller – Gates.

Gennemførelse af byggesager mellem universiteterne og Bygningsstyrelsen.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

►

Undersøgelse af muligheder for systemunderstøttet risikokapitalisering og –analyse samt styrkelse

af projektledernes risikostyringskompetencer

Det er dog EY’s vurdering, at der endnu ikke er implementeret tiltag, der ledsager ovenstående med en

robust og sammenhængende proces for risikostyring og en egentlig plan for forandring af den mang-

lende risikostyringskultur, NBB-projektet er et udtryk for.

EY vurderer, at der er behov for at nå til et punkt, hvor der er en dokumenteret sammenhæng mellem:

►

Den risikostyring, der foregår på byggepladsen

Den kapitalisering af risici, der sker i økonomistyringsværktøjet

Fastsættelse af netop det reserveniveau, der reflekterer projekternes risikoprofil

Projektledernes risikostyringskompetencer

11.6

11.6.1

Delvurdering – Styring

Utilstrækkeligt beslutningsgrundlag for bygherreorganisationen

Konklusion –

NBB

Utilstrækkeligt

beslutnings-

grundlag for

bygherre-

organisationen

Analyserede tiltag EY’s vurdering af

den fremadrettede

styring

Ny styringsmodel

for gennemførelse

af projekter mellem

universiteter og

Bygningsstyrelsen

SNM

SDU Sund

AAU Sund

Tilstrækkelig

planlagt

forbedring

√

Dokumentation for Dokumentation for Dokumentation for

forbedring

√

NBB-projektets beslutningsfora var præget af konflikt, og den uklare snitflade med et udpræget delt an-

svar synes ikke at have fungeret tilstrækkeligt i en situation, hvor der var et tydeligt modsætningsfor-

hold mellem de to parter. Endvidere var der et utilstrækkeligt beslutningsgrundlag i centrale beslut-

ningsfora, særligt hvad angår økonomi og tid, da der ikke var en tilstrækkelig konsistent rapportering

heraf, især i projektets udførelsesfase.

Siden er der taget initiativ til en styrkelse af snitfladen mellem BYGST og universiteterne, herunder en

klarere definition af projekternes centrale beslutningsfora. Dette er formaliseret i en ny styringsmodel

beskrevet i ”Gennemførelse af byggesager mellem universiteterne og Bygningsstyrelsen”, der er udar-

bejdet af Danske Universiteter og BYGST og trådte i kraft den 1. januar 2017. Initiativet består af føl-

gende elementer:

Styringsmodel for gennemførelse af byggesager mellem universiteterne og BYGST

Vejledning om samarbejdet i behovs- og løsningsafklaringsfasen

Projektbeskrivelse gældende for byggeprojekter mellem universiteterne og BYGST

Aflevering og overdragelse i byggesager mellem universiteterne og BYGST

Beslutningsfora

I styringsmodellen anvendes en distinktion af projekter afhængig af størrelse og/eller kompleksitet, idet

der i projekter med en økonomisk ramme over 100 mio. kr. eller særlig kompleksitet og/eller bevågen-

hed fra universitetet eller BYGST nedsættes en styregruppe. I øvrige projekter er der blot en bygherre-/

kundegruppe (svarende til bygherregruppen i NBB-projektet). I sammensætningen af styregruppens be-

slutningstagere skelnes der på følgende måde:

►

Projekter >300 mio. kr.: et direktionsmedlem fra hhv. universitetet og BYGST

Projekter 100-300 mio. kr. eller øvrige sager med en styregruppe: BYGST’s enhedschef og ledelses-

repræsentant fra universitetets administration

Dette markerer et skifte i størrelsen af styregruppen, idet beslutningskraften nu er samlet på få perso-

ner.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

Tidligere har styregrupperne været større; eksempelvis bestod styregruppen på NBB-projektet i 2015 af

to medlemmer fra BYGST og fem medlemmer fra KU samt syv ”øvrige deltagere”, herunder tre fra

BYGST og fire fra KU. Fra 2017 er den nye styringsmodel implementeret på NBB, hvilket indebærer, at

styregruppen alene består af det ansvarlige direktionsmedlem fra BYGST og KU’s rektor. Hertil kommer

syv ”bidragsydere og øvrige deltagere”, herunder to fra BYGST og fem fra KU.

EY vurderer, at denne fokusering af styregruppens beslutningsmandat på kun de øverste ansvarlige per-

soner fra BYGST og kunden er hensigtsmæssig og kan bidrage til en mere effektiv beslutningstagning,

herunder en højere disciplin på både BYGST’s og kundens side i forhold til, hvilke emner der eskaleres til

styregruppen.

På samme måde fokuseres bygherre-/kundegruppen, så beslutningstagere her alene er BYGST’s projekt-

leder og den sagsansvarlige fra kunden. Andre deltagere har karakter af ”bidragsydere og øvrige delta-

gere” og er ikke beslutningstagere på møderne. I forlængelse heraf beskriver styringsmodellen ansvars-

fordelingen for BYGST’s projektleder og universitetets sagsansvarlige i bygherre-/kundegruppen, som

det ses nedenfor.

Tabel 11: Ansvarsfordeling i bygherre-/kundegruppe (uddrag)

112

BYGST’s projektleder

Projektlederen styrer og leder, forventningsafstemmer,

samarbejder og skaber værdi for kunden.

Ansvar for:

►

Sagsansvarlig fra universitetets administration

Ansvar for:

At levere input til indledende beslutnings-/projekt-

grundlag

At brugernes medvirken organiseres internt hos

kunden

At sikre, at brugernes behov og krav til kvalitet,

funktioner og disponering af arealer afdækkes i

rette tid og kvalitet

At sikre, at brugerorganisationen gives mulighed

for granskning og kommentering af projektmateri-

ale

At koordinere og prioritere brugerinput internt hos

kunden, så krav og ønsker holdes inden for projek-

tets budget og tidsplan

At sikre intern afstemning mellem kundens fælles-

administration og brugeradministration

At give input til sagens risikoafdækning om kun-

dens forhold

At agere BYGST’s brugerkontakt i gennemførelses-

fasen

►

Definition af tid og økonomi ud fra kundens ønsker

til kvalitet, areal, funktion

►

At vurdere risici og opfordre til, at risici hos kunden

afdækkes og monitoreres

►

Forelæggelse af beslutnings-/projektgrundlag til

beslutningstageres godkendelse

At sikre gennemførelse inden for givne rammer

At indhente accept til videreførelse af projektet ved

væsentlige milepæle og ændringer i rammer

At opfordre til, at kundens sagsansvarlige organise-

rer internt

At sikre, at rådgivere og øvrige kontraktparter le-

verer i henhold til kontrakt

At være fysisk til stede og sikre jævnlig opfølgning

på byggepladsen

At proaktivt sikre og fastholde leverandørernes

mangeludbedring i tæt dialog med kunden

At byggesagen afleveres til universitets driftsorga-

nisation

►

Projektbeskrivelse og kundeønskede ændringer og/eller tilvalg

Hertil indeholder styringsmodellen et skema til en projektbeskrivelse, hvor projektets roller besættes, og

der defineres godkendelsestidspunkter, hvor projektbeskrivelsen forelægges til beslutningstagernes

godkendelse. Ved hvert punkt, angivet ved tid og stade, defineres bruttoareal, budgetramme (samme

indeks), estimeret husleje, estimeret overdragelsestidspunkt og årsag til ændring. Dette skema skal

skabe sporbarhed i projektets udvikling på centrale godkendelsestidspunkter.

Herudover skal der i skemaet udfyldes projektbeskrivelse, forventet udbudsstrategi, forudsætninger for

brugerproces, kritiske forudsætninger og opmærksomhedspunkter, succeskriterier, prioritering mellem

økonomi, kvalitet og tid, særlige interessenter, kommunikation samt øvrige væsentlige forhold. Første

version af projektbeskrivelsen udfyldes efter modellens behovs- og løsningsafklaringsfase (svarende til

112

Gennemførelse af byggesager mellem universiteterne og Bygningsstyrelsen, Proces- og dokumentoverblik.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

ideoplæg og byggeprogram i denne rapport). Denne vedlægges overordnet behovsafklaring, hovedtids-

plan, organisationsdiagram, budget og afledt husleje, udbudsstrategi/projektmodel, risikoanalyse, inte-

ressentanalyse, eventuelt udarbejdet rådgivermateriale samt eventuel kommunikationsplan/-strategi.

Hertil kommer, at Transport-, Bygnings- og Boligministeriets departement skal orienteres ved alle kun-

deønskede ændringer på mere end 10 % af den besluttede dispositionsramme, dog minimum 10 mio. kr.,

uanset om projektets fortsat forventes at holde sig under forelæggelsesgrænsen på 10 % af den samlede

dispositionsramme. Ved orienteringen redegøres for ændringens effekt på projektet inkl. en vurdering

af risici forbundet med ændring og en beskrivelse af håndteringen af disse. Departementet skal ligeledes

orienteres, hvis en række mindre ændringer og/eller tilvalg over tid kumulativt overstiger 10 % af dispo-

sitionsrammen og minimum 10 mio. kr.

Dokumentstruktur

Styringsmodellen definerer en række faste dokumenter, der ledsager projektets beslutningsfora. Herun-

der indgår et status- og indstillingsnotat, der indeholder status på og eventuelle indstillinger relateret til:

►

Projektets stade

Organisation og brugerproces

Konkrete indsatsområder

Tidsplaner og milepæle

Økonomi inkl. totaløkonomi

Risikostyring

Hertil er der etableret en fast økonomioversigtsskabelon, der giver status på hovedposter:

Budget i henhold til indgået aftale og seneste indeks

Forbrugt og disponeret beløb

Opindekseret budget fratrukket forbrugte og disponerede beløb

Yderligere forventede disponeringer (prognose)

Restbeløb angivet som opindekseret budget fratrukket forbrugte og disponerede beløb samt yderli-

gere forventede disponeringer

Samt en række tabeller:

►

Fordeling af budgettet på finansieringskilder

Angivelse af areal (brutto) og kvadratmeterpris

Forsøg på kapitalisering af væsentlige risici

Eventuelle dagsbods- og erstatningskrav

Perspektivering til andre byggeprojekter

Generelt er der i SNM, SDU Sund og AAU Sund tilfredshed med samarbejdsrelationen mellem BYGST og

kunde, herunder de centrale beslutningsfora. Der er bredt kendskab og opbakning til den nye styrings-

model. Samarbejdet er generelt tillidspræget, og en kunde kvitterer for, at den nye dimensionering af

styregruppen er hensigtsmæssig og giver et klarere mandat.

Af en kunde fremhæves det, at det er centralt, at projektets deltagere er indstillet på at få samarbejdet

til at glide, og at man i fællesskab undgår konflikter. To af kunderne fremhæver, at det er afgørende, at

man som kunde har orden i egen organisation og har ét kontaktpunkt mellem BYGST og kunde. Endvi-

dere er tilgangen hos disse to kunder, at projektet er låst efter projektforslaget, og eventuelle ændrin-

ger, fx som følge af ændrede brugerbehov, må håndteres i efterfølgende ombygninger og ikke imple-

menteres i det aktuelle projekt. Her understreges det, at det er vigtigt, at BYGST også står fast på, at

der ikke kan laves brugerinitierede ændringer i projektet, efter projektforslaget er udarbejdet.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

En kunde tilføjer dog, at den nye styringsmodel for alvor skal stå sin prøve i projektets kommende faser,

særligt udførelsesfasen, da det her vil stå klart, dels om man har været i stand til at reducere omfanget

af uforudsete hændelser, dels om man er i stand til at styre det, der alligevel opstår.

EY’s vurdering

EY vurderer, at den nye styringsmodel til gennemførelse af byggesager mellem universiteterne og

BYGST kan danne grundlag for en mere effektiv beslutningstagning gennem klare roller og ansvar.

Dette bekræftes af erfaringerne fra SNM, SDU Sund og AAU Sund, hvor der er tilfredshed med grænse-

fladen i den nye styringsmodel. Disse projekter synes dog også hidtil at have oplevet et mere konstruk-

tivt samarbejdsmiljø, end det var tilfældet i NBB-projektet, hvor samarbejdet fra et tidligt tidspunkt var

præget af konflikter.

EY vurderer, at formaliseringen af grænsefladen i den nye styringsmodel kan være et værktøj til at un-

derstøtte projekter, hvor den dialogbaserede tilgang udfordres af et modsætningsforhold mellem byg-

herre og kunde.

EY vurderer endvidere, at den beskrevne dokumentstruktur vil kunne fokusere projekternes beslutnings-

fora. Der er i NBB-projektet brugt en betydelig mængde ressourcer på at diskutere proces og dokumen-

tation.

EY vurderer, at det er afgørende for en effektiv implementering af den nye styringsmodel, at den under-

liggende styring har en tilstrækkelig kvalitet, herunder konsistent økonomi- og risikostyring, og at rolle-

fordelingen mellem bygherre, rådgiver og kunde respekteres og efterleves.

11.6.2

Spinkel bygherreorganisation

Konklusion –

NBB

Spinkel

bygherre-

organisation

Analyserede tiltag EY’s vurdering af

den fremadrettede

styring

Ny organisering af

store, komplekse

projekter,

opkvalificering af

projektleder-

kompetencer, KS-

team og eksterne

granskninger

SNM

SDU Sund

AAU Sund

Tilstrækkelig

planlagt

forbedring

√

—

Delvis

dokumentation for

forbedring

—

Delvis

dokumentation for

forbedring

—

Delvis

dokumentation for

forbedring

NBB-projektets bygherreorganisation var dimensioneret som ethvert andet UBST-byggeprojekt fra start,

hvilket viste sig at være for spinkelt set i lyset af projektets kompleksitet. Dette ledte til, at BYGST lø-

bende måtte tilføre ressourcer til organisationen i udførelsesfasen, hvor projektets risici for alvor mate-

rialiserede sig.

BYGST har siden igangsat en række tiltag til styrkelse af sin interne bygherreorganisation, så denne i

højere grad er tilpasset det konkrete byggeprojekt.

Styrket projektorganisation

BYGST oplyser, at man forventer at etablere en decideret projektorganisation for store, komplekse pro-

jekter, i første omgang SNM, AAU Sund og SDU Sund. Den nye organisering er endnu ikke formelt imple-

menteret, men BYGST oplyser, at disse projekter vil blive bemandet med en selvstændig projektorgani-

sation. I denne organisation udnævnes en projektchef med entydigt ansvar for det samlede projekt, som

refererer direkte til vicedirektøren med ansvar for byggeri.

Projektorganisationen består endvidere af to-tre projektledere, som hver især har et klart defineret an-

svarsområde, fx risikovurdering, bygbarhed, aftale med kunden, tidsplaner, tekniske løsninger m.v.

Herudover består projektorganisationen af en projektjurist og en projektøkonom. Projektledere, jurist og

økonom er 100 % allokeret til projektet og refererer til projektchefen. Projektorganisationen er fysisk

placeret sammen i styrelsen, før opstart på byggepladsen, hvorefter projektorganisationen er placeret

på byggepladsen.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

BYGST oplyser, at man er i proces med at rekruttere projektchefer til den nuværende portefølje af store,

komplekse projekter, men at der er høj efterspørgsel på disse personer i markedet.

Intern og ekstern kvalitetssikring

BYGST har etableret et internt kvalitetssikringsteam (”KS-teamet”). Dette team skal understøtte pro-

jektlederne med at vurdere kvaliteten af rådgivernes projektmateriale. KS-teamet gennemfører stikprø-

vekontrol af projektmaterialet på udvalgte områder. I dette team sidder eksperter i laboratoriebyggeri,

totaløkonomi, IKT og gennemførelse af performancetest. BYGST oplyser, at KS-teamet på nuværende

tidspunkt har gennemgået projektmateriale på over 100 projekter og anvender denne erfaringsopsam-

ling på tværs af styrelsens byggesager. KS-teamet indgår endvidere i erfaringsdeling med andre bygher-

rer og branchen generelt. Kvalitetskontrollen har fx medført returnering af mangelfuldt projektmateriale

til rådgiverne, før byggesagens næste fase initieres. I tillæg hertil vil projekter over 500 mio. kr. eller

særligt komplekse projekter gennemgå en ekstern granskning.

Fokus på projektledelseskompetencer

BYGST har sat særligt fokus på at styrke projektledelsen ved at arbejde med to projektlederprofiler, X og

Y, der har forskellig ekspertise og erfaring og følger projektet i alle faser

113

. Projektleder X har primært

ansvar frem til udførelsesfasen, hvorefter projektleder Y har det primære ansvar fra udførelsesfasen til

overgangen til drift. De to projektledere supplerer dog hinanden undervejs, særligt ved faseskiftet fra

projektering til udførelse. For hver faseovergang – ”gate” – er det defineret, hvilket ansvar hver projekt-

leder har.

Hertil har man defineret forskellige kompetencer, en projektleder skal have, og hvordan disse skal op-

nås. Dette udgør et adfærdskodeks for byggeprojektledelse. Et eksempel er projektstyringskompeten-

cer, der fx indeholder milepælsplan og tidsstyring samt risikostyring, og som styrkes ved, at projektle-

dere skal gennemføre et PRINCE2-kursus med certificering til følge. Herudover gennemføres løbende

efteruddannelsesaktiviteter, fx om kontraktholderrollen og om forhandlingskompetencer.

Perspektivering til andre byggeprojekter

For SNM, SDU Sund og AAU Sund er de ovenstående tiltag delvist implementeret, idet der for alle pro-

jekter er gennemført eksterne granskninger, og projekterne kan gøre brug af BYGST’s KS-team. Endvi-

dere er bygherreorganisationen styrket, dog ikke fuldt ud som beskrevet ovenfor, da dette endnu ikke er

fuldt implementeret i BYGST. Således udestår eksempelvis ansættelse af projektchefer for disse tre pro-

jekter.

De tre interviewede kunder er generelt tilfredse med projektledernes kompetencer, og en kunde finder

det positivt, at der i modsætning til tidligere projekter er to projektledere tilknyttet det nuværende pro-

jekt. Det fremhæves, at det særligt i udførelsesfasen er afgørende, at der er tilstrækkelig kapacitet i pro-

jektledelsen, som kan give rådgiverne modspil, hvilket tidligere ikke har været tilfældet, men som kan

være styrket med den nye model.

En kunde italesætter, at BYGST tidligere gik over til i højere grad at være kontraktholder med fokus på

juridiske forhold og overlod en høj grad af ansvar til rådgivere. Dette var uhensigtsmæssigt for bygge-

projektet og gjorde projekternes succes meget afhængig af, om projektlederen var tilstrækkelig stærk i

styringen af rådgivere m.fl. Kunden mærker dog tydeligt, at holdningen er ved at ændre sig, idet pro-

jektlederne bliver mere en del af projektet og tager et større ejerskab. Kunden understreger i forlæn-

gelse heraf, at det er afgørende, at BYGST organiserer sig med en projektchef, der forstår byggeplad-

sen, og som kan sikre sig, at rådgiverne præsterer som aftalt i forhold til tilsyn, kvalitetsstyring m.m.

En kunde kvitterer positivt for brugen af eksterne granskninger, mens en anden kunde ser brugen af

BYGST’s interne KS-team som et meget positivt tiltag, da der her sidder fageksperter, der i høj grad kan

kvalificere projektet inden for specifikke områder som fx laboratorier.

113

Bygningsstyrelsens indsatser for at styrke gennemførelse af byggeprojekter, 12. december 2016, og Bilag 1: Pro-

jektbemanding og projektledelsesroller – Gates.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

EY’s vurdering

EY vurderer, at BYGST’s tiltag er en styrkelse af bygherreorganisationen sammenlignet med bygherre-

organisationen på det tidspunkt, hvor NBB-projektet blev igangsat. Dette bekræftes af erfaringerne fra

SNM, SDU Sund og AAU Sund. Det skal dog understreges, at ingen af disse er indtrådt i den afgørende

udførelsesfase, hvor styringen for alvor skal stå sin prøve.

EY vurderer, at det er afgørende med et fast team med tilstedeværelse på byggepladsen til gennemfø-

relse af de store, komplekse projekter.

EY vurderer endvidere, at KS-teamet og brugen af eksterne granskninger styrker grundlaget for at risi-

kostyre projekterne og i højere grad sikrer, at tekniske specialistkompetencer inddrages rettidigt og re-

levant i vurderingen af projekterne.

EY vurderer, at det fortsat er afgørende, at denne organisering af bygherreorganisationen ses som en

minimumsorganisering, hvis tilstrækkelighed vurderes for hvert enkelt projekt, da særligt store og kom-

plekse projekter kan kræve yderligere bemanding.

EY vurderer, at en separat risikofunktion i BYGST, der arbejder på tværs af de komplekse projekter, som

minimum i en overgangsperiode, vil kunne kompensere for den utilstrækkelige kobling mellem projekter-

nes risikoprofil, styringen på byggepladsen og de for ledelsen præsenterede beslutningsoplæg.

EY vurderer endelig, at det er afgørende, for at den nye organisering af bygherreorganisationen kan

fungere, at BYGST lykkes med rekruttering af de rette profiler i rollen som bl.a. projektchef. Projekt-

chefrollen synes i NBB at have afgørende betydning for styring af grænsefladen til TR og BL samt græn-

seflade(r) til projektets entreprenører. Rollen kræver stor forståelse af både miljøet på byggepladsen og

strategisk håndtering af byggeprojektet over for kunde, interessenter og beslutningstagere. I takt med

at tre af de øvrige projekter inden for det kommende år går i udførelsesfase, vurderer EY, at det kan

være en udfordring at få etableret disses bygherreorganisationer med projektchefer i rette tid.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 18: Orientering om Niels Bohr Bygningen, fra transport-, bygnings- og boligministeren

Transport-, Bygnings- og Boligministeriet

Granskning af Niels Bohr Bygningen

| Assurance | Tax | Transactions | Advisory

Om EY

EY er en af verdens førende organisationer inden for revision, skat,

transaktioner og rådgivning. Den indsigt og de ydelser, vi leverer, hjælper

med at opbygge tillid til kapitalmarkederne og den globale økonomi. Vi

udvikler dygtige ledere og medarbejdere, som sammen leverer det, vi lover

vores interessenter og bidrager til, at arbejdsverdenen og arbejdslivet

fungerer bedre – for vores medarbejdere, vores kunder og det omgivende

samfund.

EY henviser til den globale organisation og kan referere til et eller flere

medlemsfirmaer inden for Ernst & Young Global Limited, som hver især

udgør en selvstændig juridisk enhed. Ernst & Young Global Limited, som er

et engelsk ‘company limited by guarantee’, yder ikke kunderådgivning. Flere

oplysninger om vores organisation kan findes på ey.com

ey.com/dk