FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 147: Offentliggørelse af evaluering af Danmarks støtte til fremme og beskyttelse af menneskerettigheder

Finansudvalget 2017-18
FIU Alm.del Bilag 147
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

JUNI 2018

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af Danmarks støtte

til fremme og beskyttelse

af menneskerettigheder

Fremme af menneskerettighederne

har i årtier været en hjørnesten

i Danmarks internationale

engagement, og den danske indsats

i eksempelvis kampen mod tortur

eller for kvinders rettigheder er

påskønnet og efterspurgt rundt

omkring i verden.

Men hvad er det egentlig for tiltag,

initiativer og konkrete program-

mer, der kendertegner den danske

indsats? Hvad virker efter hensigten,

og er der noget i det bredspektrede

danske arbejde på menneskeret-

tighedsområdet, der skal revideres?

Det har konsulentfirmaet Nordic

Consulting Group A/S på vegne af

Udenrigsministeriet kortlagt i en

netop offentliggjort evaluering.

Evalueringen dækker tiårs-perioden

2006-2016 og fokuserer på to hoved-

områder: Den danske indsats for

retssikkerhed og bedre klageadgang

samt Danmarks kamp mod tortur.

Langt sejt træk for

retssikkerhed og bedre

klageadgang

Selv om arbejdet med at forbedre

retssikkerheden og sikre, at individer

har adgang til upartiske domstole, er

en af de sværeste udfordringer i det

internationale bistandssamarbejde,

har Danmark alligevel et par væsent-

lige flueben på resultatlisten.

Evalueringen fremhæver først og

fremmest retshjælp til fattige og

sårbare grupper som et vigtigt

indsatsområde for Danmark. Det

er et af de værktøjer, som Danmark

benytter sig mest af for at styrke rets-

sikkerheden rundt omkring i verden,

og indsatsen har givet resultater.

Dansk bistand har forbedret mulig-

heden for at få retshjælp i en række

af de udviklingslande, hvor Danmark

målrettet arbejder på at styrke retssik-

kerheden, konkluderer evalueringen.

Evalueringen sætter ikke tal på, men

fastslår, at det danske bidrag har haft

en ”markant betydning” for fattige og

marginaliserede befolkningsgrupper.

Indsatserne på retsområdet er

generelt godt udført, når mål og

delmål sammenholdes med de

faktiske resultater, fastslår evaluerin-

gen, der også noterer, at Danmark har

bidraget til at styrke det alternative

retsvæsen i en række udviklingslande.

Alternative domstole er udbredt i flere

af de udviklingslande, som Danmark

samarbejder med, og disse domstole

benyttes af folk på grund af mistillid

og/eller manglende adgang til det

officielle retsvæsen.

”Særlig følsomt”

Danmark har også bidraget til

en række resultater på et mere

overordnet niveau – herunder

kapacitetsopbygning i retsvæsenet

i samarbejdslande og reformer af

deres lovgivning, så den stemmer

overens med de internationale

menneskerettighedsstandarder.

Men her er Danmarks fingeraftryk

dog ikke så tydelige:

Samlet set er retssikkerheden på

det overordnede plan i Danmarks

partnerlande generelt ikke blevet

væsentlig bedre i de seneste år,

konstaterer evalueringen. Det er der

flere forklaringer på.

For det første er netop helt overord-

nede forbedringer af retssikkerheden

i et land et af de områder i udviklings-

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 147: Offentliggørelse af evaluering af Danmarks støtte til fremme og beskyttelse af menneskerettigheder

samarbejdet, som for alvor er svære

at måle og opgøre. Det skyldes blandt

andet, at fremskridt, tilbagegang eller

status quo bestemmes og påvirkes af

en lang række forskellige indikatorer

og forhold. Eksempelvis kan et land

godt på papiret få en bedre lovgivning

og større klagemuligheder for

borgerne, uden at retssikkerheden

bliver markant bedre, fordi lovene

ikke implementeres, eller fordi

dommerne kan bestikkes.

For det andet er arbejdet med rets-

sikkerhed og sikring af klageadgang

for alle et ”særligt følsomt” område,

som evalueringen udtrykker det. Det

er det, fordi stater – og især stater

uden et udbygget demokrati – ofte er

på vagt over for ekstern indblanding

i deres retsvæsen. Donorerne må

derfor være indstillet på en vedhol-

dende indsats over mange år, og her

er Danmark klædt godt på: Dels fordi

det danske bistandssamarbejde er

kendetegnet ved et ”værdidrevet,

fleksibelt, driftssikkert og troværdigt

langsigtet engagement,” fremgår det

af evalueringen. Dels fordi Danida har

et godt samarbejde med de danske

organisationer, som hver især får ros i

evalueringen for deres indsats.

Det er især fire organisationer,

evalueringen har kigget på: Institut

for Menneskerettigheder, DIGNITY

(Dansk Institut Mod Tortur), IRCT (Det

Internationale Rehabiliterings- og

Forskningscenter for Torturofre) og

IWGIA (International Work Group for

Indigenous Affairs).

mærkesag i dansk udenrigspolitik, og

internationalt opfattes Danmark som

den førende nation i arbejdet med at

komme torturen til livs rundt omkring

i verdens fængsler og afhøringslo-

Her kan Danmark

gøre det bedre

Mens evalueringen anerkender, at

bistandsarbejdet med retssikkerhed

er en særlig svær opgave, kommer

den med en række bud på, hvordan

Danmark kan drage nytte af indhø-

stede erfaringer. Blandt andet

•

at der er brug for målbare indika-

torer for den overførte viden og

kapacitet, som Danmark bidrager

til at udvikle og for den overord-

nede effekt, som indsatsen har.

• at der er behov for bedre doku-

mentation for de resultater, der

opnås.

• at større programmer, hvor

Danmark samarbejder med andre

donorlande, har større muligheder

for at nå i mål, da flere lande sam-

let har større påvirkningskraft over

for myndighederne og regeringen

i de lande, hvor retssikkerheden

halter.

•

at mindre bevillinger til specifikke

initiativer på den anden side har

givet Danmark en fleksibilitet, som

kan have en betydelig virkning.

• at Udenrigsministeriet mere syste-

matisk skal bruge de indhøstede

erfaringer i nye programmer.

Evalueringen peger også på, at

utilstrækkelig kapacitet på de

danske ambassader – som følge af

nedskæringer i Udenrigsministeriets

budget - kan påvirke administrationen

af programmerne og kapaciteten til at

monitorere dem. Et eksempel herpå

fremgår af en midtvejsevaluering

af et dansk program til støtte for

menneskerettighederne og god

regeringsførelse i Bangladesh,

påpeger evalueringen.

HVORFOR ER

RETSSIKKERHED VIGTIGT?

Arbejdet med at styrke

retssikkerhed i andre lande

– herunder adgangen til at få

sin sag prøvet ved uafhængige

domstole – er både politisk

følsomt og fyldt med faldgru-

ber.

Men retten til en retfærdig

rettergang er ikke alene en

ufravigelig menneskeret, som

blandt andet er nedfældet i

FN’s Verdenserklæring om

Menneskerettighederne. En

retfærdig rettergang – og

klageadgang for alle – høj

som lav - er ofte også en

forudsætning for, at folk til

fulde kan nyde og udøve deres

grundlæggende rettigheder.

SÅDAN ER EVALUERINGEN

BLEVET TIL

Gennemgang og analyse af

rapporter, strategier, guide-

lines, landerapporter, tidligere

evalueringer m.v. udarbejdet

af Danida. I alt omkring 450

dokumenter.

Interviews med ansatte

i Udenrigsministeriet og

med repræsentanter fra de

forskellige organisationer, som

Danmark samarbejder med i

forbindelse med indsatserne

på menneskerettighedsom-

rådet. Det drejer sig både

om repræsentanter fra FN,

andre donorer og samarbejds-

partnere i FN-regi, danske og

internationale NGO’er samt

relevante aktører i fire af

Danmarks samarbejdslande.

De fire lande er Uganda,

Burkina Faso, Niger og Tan-

zania, hvor evalueringsholdet

også har aflagt feltbesøg.

OVERORDNEDE

KONKLUSIONER PÅ

RETSSIKKERHEDS-

OMRÅDET:

• Dansk bistand har

forbedret muligheden for

at få retshjælp i en række

af de udviklingslande,

hvor Danmark forsøger at

forbedre retssikkerheden.

• Danmark har bidraget til

en række resultater på et

mere overordnet niveau

– herunder kapacitetsop-

bygning i retsvæsenet i

partnerlande og reformering

af lovgivning, så den

stemmer overens med de

internationale menneskeret-

tighedsstandarder.

Fire årtier mod tortur

Evalueringens overordnede kon-

klusion er klar og uden forbehold:

Danmarks indsats mod tortur virker.

Kampen mod tortur har i årtier

været en højprofileret, politisk

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 147: Offentliggørelse af evaluering af Danmarks støtte til fremme og beskyttelse af menneskerettigheder

TORTURKONVENTIONEN

FN’s konvention mod tortur og

anden grusom, umenneskelig

eller nedværdigende behan-

dling eller straf blev vedtaget

i 1984 og trådte i kraft tre år

senere.

163 lande ud af FN’s knap 200

medlemslande er statsparter til

konventionen.

Statsparternes implementering

af konventionen undersøges

løbende af FN’s torturkomité,

som ca. hvert 5. år eksaminerer

statsparternes overholdelse af

konventionen.

Danske diplomater står også

bag fremlæggelsen af tematiske

resolutioner i FN’s Menneskeret-

tighedsråd i Genève – blandt andet en

resolution, hvor FN’s medlemslande

har bekræftet det enkelte torturoffers

ret til rehabilitering for at bearbejde

traumerne.

Det er også under dansk ledelse, at

Menneskerettighedsrådet regelmæs-

sigt forlænger mandatet for FN’s

vagthund på torturområdet – FN’s

specialrapportør om tortur, som med

mandatet i ryggen tager på landebe-

søg og rapporterer til Menneskeret-

tighedsrådet om verdens tilstand på

torturområdet.

Og det er ifølge evalueringen ”et mål

for succes, at resolutionerne vedtages

ved konsensus”, efter de diplomatiske

sværdslag er udkæmpet i månedsvis

forud for vedtagelserne.

”Interviewede forhandlingsparter er

enige i, at det vedholdende danske

fokus på anti-torturdagsordenen har

været vigtig i arbejdet med ikke alene

at styrke resolutionerne, men hele

arkitekturen og FN-institutionerne,”

fastslår evalueringen.

stilles til ansvar for menneskeret-

tighedssituationen i deres respektive

lande.

Danmark gør – med evalueringens

ord - ”konsistent” brug af UPR-

processen for at sætte spotlyset på

de problemer, der fortsat er med at

efterleve det ellers ufravigelige forbud

mod tortur i en række af verdens

lande.

En unik model

Evalueringen fremhæver også

Danmarks rolle i at samle en mindre

gruppe lande fra forskellige ver-

denshjørner i en fælles indsats for at

holde kampen mod tortur højt på den

internationale dagsorden og gennem

dialog og samarbejde hjælpe stater

med at ratificere – altså forpligte sig

på – FN’s torturkonvention og sørge

for, at de implementerer og efterlever

den.

Initiativet, som Danmark står bag

sammen med Chile, Ghana, Indone-

sien og Marokko, kaldes Convention

Against Torture Initiative (CTI), og det

vurderes af alle de aktører – danske

som udenlandske – som evalueringen

har interviewet, som ”en unik model

for mellemstatsligt samarbejde på

torturområdet.”

Det unikke ved CTI er bl.a., at der er

medlemslande fra flere verdensdele,

med forskellige retlige traditioner og

på forskellige udviklingsniveauer, der

samarbejder i CTI. Arbejdsformen i

CTI er unik, fordi CTI faciliterer direkte

dialog mellem FN’s medlemslande

og udveksler erfaringer samt støtter

med kapacitetsopbygning. Det gør

det nemmere at komme i dialog med

besværlige og modstræbende lande

om at tilslutte sig FN’s torturkon-

kaler. Evalueringen fremhæver, at

Danmarks ”input bidrager klart med

indhold af værdi til de resultater,

der opnås” i den globale kamp mod

tortur.

Danmark gør brug af flere værktøjer

i indsatsen for at stoppe verdens

torturbødler. Det vigtigste redskab

er de resolutioner, som Danmark

systematisk og periodisk fremlægger

i FN – herunder den bredt dækkende,

såkaldte

omnibus resolution,

der

indskærper forbuddet mod tortur og

anden grusom, umenneskelig eller

nedværdigende behandling eller straf.

Med denne resolution, som løbende

opdateres og tilføjes relevante facet-

ter og aspekter af torturforbuddet,

sørger Danmark for, at alle verdens

regeringer med jævne mellemrum

forpligter sig i den fortsatte kamp

mod tortur i FN’s Generalforsamling i

New York.

Gabestokken tages i brug

Et andet redskab, som Danmark

benytter sig af, er den såkaldte

UPR-proces. ”UPR” står for Universal

Periodic Review (på dansk Universelle

Periodiske Bedømmelse), og det er en

periodisk gennemgang af hvert enkelt

FN-lands overholdelse af menneske-

rettighederne.

Eksaminationerne afholdes i FN’s

Menneskerettighedsråd i Geneve, og

regeringerne i FN’s medlemsstater

skal på lige fod afrapportere om og

CTI

CTI er en forkortelse for Convention

against Torture Initiative, der er et

samarbejde mellem fem lande i en

kernegruppe.

Danmark var med til at samle lande-

gruppen tilbage i 2014, og formålet

er – ud over at få flere lande til at

bakke op om FN’s torturkonven-

tion – at sætte international fokus

på den praktiske gennemførelse og

implementering af konventionen.

Danmark tog initiativet sammen

med Chile, Ghana, Indonesien og

Marokko, og i dag har CTI en såkaldt

Group of Friends, der tæller knap 40

øvrige stater.

Danmark finansierer CTI’s sekretariat

og dets aktiviteter.

Allerede et års tid efter CTI blev

dannet, havde fire nye stater enten

ratificeret eller tilsluttet sig FN’s

torturkonvention, og en række stater

har trukket deres konventionsforbe-

hold tilbage.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 147: Offentliggørelse af evaluering af Danmarks støtte til fremme og beskyttelse af menneskerettigheder

vention. Eksempelvis var Marokko i

CTI-regi i 2015 vært for en regional

konference for at diskutere, hvordan

tortur i politiets varetægt kan undgås.

Her deltog over 70 repræsentanter fra

Mellemøsten og Nordafrika, og det

er meget usandsynligt, at fremmødet

ville have været så stort, hvis det

havde været et rent dansk initiativ,

bemærker evalueringen.

Endelig er samarbejdet med og den

økonomiske støtte til en række danske

organisationer også et vigtigt værktøj

i Danmarks indsats mod tortur.

Evalueringen peger især på DIGNITY

(Dansk Institut Mod Tortur), der

blandt andet i Tunesien i tæt samar-

bejde med lokale partnere arbejder

med projekter, der skal forebygge

myndighedernes brug af tortur. IRCT

(Det Internationale Rehabiliterings- og

Forskningscenter for Torturofre) er

også en vigtig samarbejdspartner for

Udenrigsministeriet, og det samme

gælder Dansk Institut for Menneske-

rettigheder.

internationale indsats mod tortur.

Men netop samarbejdet mellem

Udenrigsministeriet og de danske

organisationer er et af de få områder,

hvor der ifølge evalueringen er plads

til forbedringer. Blandt andet er der

potentiale for at øge den strategiske

dialog mellem Udenrigsministeriet

i København og de forskellige

organisationer fra civilsamfundet.

Denne kontakt kommer i dag først og

fremmest til at handle om finansielle

emner og rammeaftalerne mellem

Udenrigsministeriet og organisatio-

nerne, påpeger evalueringsrapporten.

Konsekvensen er, at ministeriet ikke

drager tilstrækkelig nytte af den

akkumulerede ekspertise, som disse

organisationer ligger inde med,

hedder det i evalueringen.

Ligesom for retssektorprogrammerne,

fremhæver evalueringen også på tor-

turområdet en bekymring vedrørende

de besparelser, som Udenrigsministe-

riet har været igennem i de seneste

år: På grund af hyppige omorganise-

ringer og nedskæringer i budgettet

risikerer Udenrigsministeriet at miste

ekspertise på torturområdet, hvilket

vil underminere Danmarks indflydelse

internationalt.

Måske kan besparelserne og de

færre hænder i Udenrigsministeriet

ifølge evalueringen forklare, hvorfor

der ikke er tilstrækkelig samarbejde

mellem indsatsen på det internatio-

nale politiske niveau og den nationale

opfølgning og implementering.

Eksempelvis følges resolutionerne

ikke automatisk op af de danske

ambassader, og der synes ikke at

være nogen procedure for at bruge

dem som praktiske redskaber i den

bilaterale dialog.

Mindre tortur? Ja og måske

Mens Danmarks kamp mod tortur

med evalueringens ord har givet

”klare resultater” på det politiske

niveau – FN-resolutioner, CTI-

samarbejdet m.v. – er det svært at

måle, i hvilket omfang den danske

indsats konkret har ført til mindre

tortur rundt omkring i de lande, hvor

den forekommer.

Det er der er ingen studier, der faktisk

har vurderet. Men det vedholdende

danske engagement gennem de sene-

ste fire årtier ”bidrager til en platform

for dialog og ansvarlighed på natio-

nalt niveau,” fastslår evalueringen.

Besparelser kan koste dyrt

Samlet set har evalueringen ikke

mange kritiske, og slet ingen

alvorlige, bemærkninger til Danmarks

Udenrigsministeriets kommentar til evalueringen

Udenrigsministeriet er tilfreds

med evalueringen af menneskeret-

tighedsporteføljen, som falder på et

relevant tidspunkt i forhold til både

policy- og programarbejde for støtte

til menneskerettigheder. Evaluerin-

gen fremhæver, at Danmark har

været en relevant og profileret aktør

i støtten til menneskerettigheder, og

bekræfter at Danmark agerer som en

fleksibel, professionel og troværdig

partner på området. Udenrigsmini-

steriet er enig i hovedkonklusionerne

i evalueringen og noterer sig, at

evalueringen bekræfter Danmarks

førende rolle i kampen mod tortur,

som i årtier har været en politisk

mærkesag i dansk udenrigspolitik.

Evalueringen påpeger, at der er behov

for at styrke forbindelsen mellem

resolutionsarbejdet i multilateralt regi

og programarbejdet ude i landene.

Udenrigsministeriet er enig i, at der er

behov for at styrke dialogen mellem

ambassader, København og FN-missi-

onerne, således at policy-processer og

programarbejdet koordineres mere

målrettet.

Udenrigsministeriet er også

opmærksom på de udfordringer,

evalueringen peger på vedrørende

dokumentation af resultater på

menneskerettighedsområdet, og vil

styrke dokumentationen fremadrettet

samt den interne dialog herom.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Nordic Consulting Group (from iphoto.com)

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]