FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Finansudvalget 2017-18
FIU Alm.del Bilag 128
Offentligt

Regneprincipper og

modelanvendelse

–

dynamiske

effekter af offentligt forbrug og

offentlige investeringer

Maj 2018

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Regneprincipper og modelanvendelse

–

dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

I tabeller kan afrunding medføre,

at tallene ikke summer til totalen.

Denne publikation er udarbejdet af

Finansministeriet

Center for holdbarhed og strukturpolitik

Christiansborg Slotsplads 1

1218 København K

Telefon 33 92 33 33

Elektronisk publikation:

ISBN: 978-87-93531-44-4

Publikationen kan hentes på

Finansministeriets hjemmeside

fm.dk

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 3 af 142

Indhold

Rapporten består af fem kapitler, hvoraf det første indeholder en indledning til

rapportens emne og en sammenfatning af de øvrige kapitler. Kapitlerne er

skrevet, så de i vid udstrækning kan læses uafhængigt af hinanden.

Resumé

1. Dynamiske effekter: Indledning og sammenfatning

1.1 Overordnet om dynamiske effekter af offentlige serviceydelser

1.2 Indregning af vækstbidrag af offentlige investeringer

1.3 Om brugen og betydningen af skøn for dynamiske effekter

1.4 Sammenfatning af de enkelte kapitler i resten af rapporten

1A. Vægtningen af dynamiske effekter i politiske beslutninger

2. Den offentlige sektor og dynamiske effekter

2.1 Baggrund for offentligt forbrug og offentlige investeringer

2.2 Velfærd og dynamiske effekter på velstand og offentlige finanser

2.3 Kanaler for potentielle dynamiske effekter

2.4 Velstandseffekter af mindre ændringer i de samlede offentlige udgifter

3. De enkelte udgiftsområder under det offentlige forbrug

3.1 Sammensætningen og de enkelte udgiftsområder

3.2 Det kollektive offentlige forbrug

3.3 Det individuelle offentlige forbrug

4. De offentlige investeringer

4.1 Offentlige investeringer i bygninger og anlæg

4.2 Offentlige investeringer i forskning og udvikling

5. Indregning af dynamiske effekter: kriterier og udfordringer

5.1 Kriterier for indregning af dynamiske effekter

5.2 Udfordringer ved indregning af dynamiske effekter af offentligt forbrug og

offentlige investeringer

5.3 Forskelle til skatteområdet i forhold til indregning af dynamiske effekter i

praksis

Litteraturliste

109

110

119

123

129

131

136

139

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 5 af 142

Resumé

Ministerierne har en forpligtelse til at levere retvisende skøn. Finansministeriets

overordnede regneprincipper tilsiger derfor, at afledte eller dynamiske effekter

indregnes, såfremt der er tilstrækkeligt grundlag for at skønne kvantitativt over

sådanne effekter. Det gælder uanset om et tiltag vedrører udgifts- eller indtægts-

siden af de offentlige finanser.

Denne rapport beskriver, hvordan Finansministeriet behandler potentielle dy-

namiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer med fokus på

strukturelle virkninger på arbejdsudbud, produktivitet og de offentlige finanser.

Med mindre andet fremgår eksplicit, betragtes virkningerne isoleret fra eventuelle

dynamiske effekter af finansieringen.

Overordnet om dynamiske effekter

Helt overordnet kan en række udgifter til offentligt forbrug og offentlige investe-

ringer medvirke til at understøtte arbejdsudbud og velstand sammenlignet med

en situation, hvor de ikke blev afholdt eller var meget lave. Det gælder blandt

andet en række af udgifterne til uddannelse, infrastruktur, ordenshåndhævelse,

sundhed, forskning, ældrepleje, børnepasning mv. Det hænger blandt andet

sammen med, at nogle offentlige udgifter kan være med til at udbedre såkaldte

markedsfejl, herunder at der i fravær af offentlig medfinansiering kunne blive

underinvesteret i eksempelvis uddannelse, grundforskning og infrastruktur.

At der kan være positive effekter på produktivitet og velstand af en række udgif-

ter

–

når disse udbydes af en tilstrækkelig velfungerende og effektiv offentlig

sektor

–

afspejles også i det forhold, at Danmark og de andre nordiske lande har

et højt velstandsniveau og høje beskæftigelsesgrader samtidig med et højt skatte-

tryk. De dele af udgifterne, der understøtter arbejdsudbud og produktivitet, kan

bidrage til at modgå de dæmpende virkninger af landenes høje skattetryk.

En sådan overordnet konstatering er imidlertid ikke tilstrækkelig til at sige noget

håndfast om effekterne ved mindre ændringer af fx det offentlige forbrug fra et

niveau, som i forvejen er højt i et internationalt og længere historisk perspektiv.

De marginale effekter af yderligere forbrug kan således adskille sig fra de gen-

nemsnitlige effekter af det samlede forbrug

–

og der kan være både positive og

negative effekter på arbejdsudbud og produktivitet.

Finansministeriets regnemetoder er netop tiltænkt situationer, hvor der fra det

nuværende udgangspunkt sker ændringer af fx skattesystemet eller de offentlige

serviceydelser, som set i det store billede

–

fx set i forhold til forskellene på tværs

af de vestlige lande

–

trods alt er forholdsvis begrænsede. Det er som udgangs-

punkt i sådanne tilfælde, at der kan være mulighed for at foretage tilstrækkeligt

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 6 af 142

sikre skøn over dynamiske effekter baseret på (fortrinsvis dansk) empiri. Sådanne

tilfælde vil endvidere omfatte langt de fleste tilfælde af praktisk relevans for tilret-

telæggelsen af finanspolitikken.

Finansministeriet råder

–

på linje med andre danske og internationale institutio-

ner

–

ikke over faste regnemetoder eller modeller, som kan anvendes tværgående

til at foretage vurderinger af fx arbejdsudbudseffekter af alle de mulige forskellige

konkrete tiltag under det offentlige forbrug. Det skyldes først og fremmest

manglende grundlag for at etablere sådanne generelt anvendelige regnemetoder.

Det hænger sammen med, at afledte effekter af offentlige forbrugsudgifter kan

opstå via mange forskellige og til dels modsatrettede kanaler.

Fravær af etablerede og generelt anvendelige regnemetoder

–

såsom at antage, at

offentlige forbrugsudgifter svarer til (negative) skatter med samme fordelingspro-

fil

–

udelukker ikke, at der kan indregnes effekter af konkrete tiltag eller forslag

på et givent område. Det betyder dog, at eventuel indregning af effekter af et

givent tiltag må baseres på særskilte og konkrete vurderinger af grundlaget her-

for. De etablerede regnemetoder og modeller giver altså ikke i sig selv et ud-

tømmende billede af, hvornår der i praksis kan eller vil blive indregnet effekter.

Med hensyn til uddannelse og offentlige investeringer bemærkes, at



Finansministeriet har etableret regnemetoder for virkningerne af ændringer i

arbejdsstyrkens uddannelsesniveau på produktivitet og arbejdsudbud. Disse

kan anvendes til at skønne over de dynamiske virkninger af tiltag og forslag,

når der er tilstrækkeligt empirisk belæg for effekter på uddannelsestilbøjelig-

heden blandt de unge. Herudover anvendes regnemetoderne til løbende at

indregne fremadrettede virkninger af observerede ændringer i uddannelsesad-

færden i de mellemfristede fremskrivninger.



Finansministeriet i forbindelse med Vækstplan DK 2013 har indregnet et

vækstbidrag fra forøgelse af rammen for offentlige investeringer. Der vil

fremadrettet rutinemæssigt blive indregnet et sådant vækstbidrag i de mellem-

fristede fremskrivninger, hvilket afspejler investeringernes effekt på produk-

tionskapaciteten i økonomien.

Faste regnemetoder for konkrete tiltags mulige påvirkning ad bestemte kanaler

–

såsom dem, der er etableret for effekter via påvirkning af uddannelsesniveauet

–

etableres når muligheden og behovet herfor identificeres. Dette kan fx ske i for-

bindelse med, at der er anledning til at vurdere konkrete tiltag på et givent områ-

de.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 7 af 142

Ændringer i den offentlige forbrugsvækst

I de mellemfristede fremskrivninger lægges det som udgangspunkt til grund, at

ændringer af den

samlede

offentlige forbrugsvækst er neutrale for så vidt angår

dynamiske effekter. Dette skal ses i lyset af flere forhold.

Mens der på nogle områder af det offentlige forbrug samlet set kan være positive

dynamiske effekter på fx arbejdsudbud og produktivitet må det forventes, at de

er gradvist aftagende med ressourceindsatsen. Således må de potentielle positive

effekter af yderligere offentligt forbrug på uddannelse, sundhed, børnepasning,

ældrepleje mv. forventes at være betydeligt mindre, når dækningen af disse ser-

viceydelser i forvejen er meget høj.

Dertil kommer, at der potentielt også kan være negative effekter på arbejdsudbud

og produktivitet. Der kan opstå en såkaldt indkomsteffekt på arbejdsudbuddet

som følge af, at den enkelte kan opretholde et givet samlet forbrug med en lavere

arbejdsindkomst, når serviceydelser modtages gratis fremfor at skulle købes på et

marked. Endvidere kan et politisk bestemt udbud af offentlige serviceydelser kan

have vanskeligere ved præcist at modsvare individuelle behov og ønsker, og der

kan potentielt være lavere effektivitet i dele af den offentlige produktion sam-

menlignet med konkurrenceudsatte private virksomheder.

Når Danmark i en international og historisk sammenhæng har en stor offentlig

sektor, afspejler det en lang række hensyn, som rækker ud over og kan indebære

en afvejning i forhold til dynamiske effekter på den materielle velstand (arbejds-

udbud og produktivitet), men som ikke desto mindre er vigtige for borgernes

samlede velbefindende. Det kan fx være fordelingsmæssige hensyn eller hensyn

til sundhed, sikkerhed, tryghed, natur og miljø, klima mv. Sådanne hensyn vil

umiddelbart trække i retning af, at den offentlige sektor

–

og det offentlige for-

brug

–

overordnet set når en størrelse, som overstiger, hvad et snævert hensyn til

(materiel) velstand ville tilsige.

Disse forhold leder

på den ene side

til en overordnet forventning om, dels at de

dynamiske virkninger på velstanden af en generel forøgelse af det offentlige for-

brug vil være begrænsede og have usikkert fortegn, dels at den samlede virkning

på velstanden vil være negativ såfremt en sådan ændring finansieres af en generel

forøgelse af skatterne. Dette er foreneligt med indikationer fra den makroøko-

nomiske empiriske litteratur på området, og Finansministeriets regnemetoder er i

overensstemmelse med disse overordnede retningspile.

Når der lægges en nul-virkning til grund for en (ikke nærmere specificeret) æn-

dring i det samlede offentlige forbrug, så indebærer det endvidere en implicit

forudsætning om, at der på nogle områder er positive virkninger, som modvirker

de ovennævnte negative effekter.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 8 af 142

Konkrete prioriteringer og tiltag

Ovenstående forhold udelukker

på den anden side

ikke, at der på nogle områder af

det offentlige forbrug kan være positive effekter forbundet med konkrete tiltag.

De nævnte forhold betyder således heller ikke, at enhver mulig skattefinansieret

ændring af det offentlige forbrug nødvendigvis må have negative velstandseffek-

ter i en nettobetragtning, eller at konkrete omprioriteringer inden for eller på

tværs af områder under det offentlige forbrug ikke kan have dynamiske effekter.

En vurdering af eventuelle dynamiske effekter vil dog kræve en nærmere specifi-

cering af tiltag end blot hvor mange penge, der tænkes anvendt eller ompriorite-

ret (samlet eller på et givet overordnet område). Når der ikke blot kan tages ud-

gangspunkt i størrelsen af udgiften, skal det også ses i lyset af, at den anlagte til-

gang til skøn over dynamiske effekter skal være retvisende, når der i forbindelse

med konkrete tiltag udarbejdes beslutningsgrundlag, politiske udspil og aftaler,

bemærkninger til lovforslag samt budgettering på finansloven. Finansministeriets

konsekvensvurderinger af ændringer i skattesystemet tager således udgangspunkt

i konkret specificering af (skatte)tiltag.

I forbindelse med konkrete forslag og tiltag vil der så vidt muligt blive foretaget

en nærmere vurdering af, om der er tilstrækkeligt (empirisk) grundlag for at ind-

regne eventuelle dynamiske effekter. Skulle grundlaget være til stede, vil de på-

gældende dynamiske effekter blive indregnet. Såfremt der ikke er tilstrækkeligt

empirisk belæg for andet, vurderes en nul-effekt i praksis at være det bedst muli-

ge udgangspunkt, herunder på baggrund af ovenstående retningspile.

Når der i mange praktiske tilfælde ikke er tilstrækkeligt grundlag for at indregne

dynamiske effekter af konkrete tiltag under det offentlige forbrug, skal det ses i

sammenhæng med en række udfordringer:

For det

første

består det offentlige forbrug (også på et givent område) af en lang

række forskelligartede udgifter, og der foreligger ikke en praktisk anvendelig teo-

retisk ramme for etablering af regnemetoder, der omfatter alle de relevante kana-

ler for effekter, og som umiddelbart kan anvendes på tværs af alle de mulige

konkrete tiltag under det offentlige forbrug.

For det

andet

(og relateret til foregående punkt) kan generaliserbarheden af empi-

riske studier være begrænset på tværs af de mange potentielle tiltag, selv inden

for forholdsvis snævert definerede områder. Det stiller meget omfattende krav til

mængden af empiriske analyser, hvilket forstærker betydningen af udfordringer

forbundet med at afdække egentlige årsagssammenhænge samt at tage højde for

alle relevante potentielle effekter (herunder de negative omtalt ovenfor). Endvi-

dere har nogle af de potentielle dynamiske effekter af offentligt forbrug en meget

lang tidshorisont

–

fx ved indsatser og udgifter til uddannelse, som ligger tidligt i

livet. I sådanne tilfælde er de potentielle dynamiske effekter vanskelige at opnå et

tilstrækkeligt og aktuelt empirisk grundlag for. De vil som udgangspunkt også

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 9 af 142

have beskeden eller ingen betydning for råderummet i finanspolitikken inden for

planlægningshorisonten.

For det

tredje

er der usikkerhed forbundet med den konkrete udmøntning, som

finder sted ude i de enkelte statslige, regionale eller kommunale enheder. Der er

altså ofte forholdsvis begrænset viden fra centralt hold om, hvordan og hvor

godt pengene i sidste ende bliver brugt på de enkelte områder.

For det

fjerde

kan det i praksis være svært at vurdere, om et givent tiltag indgår i

eller ligger ud over, hvad der er en del af grund- eller referenceforløbet i de mel-

lemfristede fremskrivninger. De beregningstekniske principper i de langsigtede

fremskrivninger tilsiger, at det offentlige forbrug (for konstant demografi) og de

offentlige investeringer efter planlægningshorisonten fastholdes relativt til vel-

stands- eller aktivitetsniveauet i økonomien. Dermed bygger de langsigtede for-

løb for arbejdsudbud og produktivitet implicit på en forudsætning om, at de of-

fentlige servicestandarder, infrastruktur mv. omtrent skal følge med velstandsud-

viklingen, hvis der ikke med tiden skal opstå negative effekter på arbejdsudbud

og produktivitet. Det afspejler eksempelvis, at infrastrukturen løbende skal til-

passes og udbygges for at imødegå ændrede trafikale behov og undgå trængsels-

effekter. Med udgangspunkt i, hvad der allerede er indlagt i de mellemfristede

fremskrivninger, skal der således ikke indregnes yderligere effekter af projekter,

der medgår til dette formål.

Omfanget af disse udfordringer er i praksis mindre ved skøn over arbejdsud-

budseffekter af ændringer i skattesystemet. Det er baggrunden for, at det på dette

område har været muligt at etablere regnemetoder, som kan anvendes på tværs af

konkrete tiltag. Forudsætningerne, som ligger til grund for disse regnemetoder, er

i sagens natur forbundet med usikkerhed. Der vurderes dog at være tilstrækkeligt

grundlag for, at anvendelsen heraf giver anledning til konsistente konsekvens-

vurderinger af konkrete ændringer i skattesystemet, som er mere retvisende end

at forudsætte en neutral effekt.

I den forbindelse bemærkes, at der også på skatteområdet er potentielle dynami-

ske effekter, som ikke indregnes, fordi det empiriske grundlag på nuværende

tidspunkt ikke vurderes at være tilstrækkeligt. Det drejer sig fx om potentielle

effekter på den enkeltes produktivitet af ændringer i personskatterne, fx via øget

arbejdsintensitet eller (på sigt) som følge af øget tilskyndelse til at tage en uddan-

nelse.

Finansministeriets regneprincipper og vurderinger

Finansministeriet indregner så vidt muligt dynamiske effekter, når der er tilstræk-

keligt grundlag for det

–

uanset om der er tale om tiltag på indtægts- eller ud-

giftssiden af de offentlige finanser.

Når Finansministeriet rutinemæssigt indregner arbejdsudbudsvirkninger af æn-

dringer i skattesystemet, mens vurderinger af konkrete tiltag under det offentlige

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 10 af 142

forbrug i mange tilfælde ikke fører til indregning af dynamiske effekter, afspejler

det således

ikke

en grundlæggende forskellig tilgang til de to områder. Tværtimod

afspejler det først og fremmest det tilgængelige empiriske og metodemæssige

grundlag. Derudover gælder, at der i mange tilfælde ikke a priori er grund til at

forvente afledte effekter med klart fortegn.

Det er Finansministeriets klare udgangspunkt, at kvantitative skøn for dynamiske

virkninger af konkrete tiltag bør indgå i beslutningsgrundlag, svar på udvalgs-

spørgsmål, budgettering på finansloven mv. i det omfang, der er mulighed for

foretage sådanne skøn med tilstrækkelig sikkerhed. Det er i den forbindelse et

vilkår, at nogle tiltag kan have potentielle dynamiske effekter med usikkert for-

tegn og størrelsesorden, som der ikke er grundlag for at foretage konkrete kvan-

titative skøn over.

Efter Finansministeriets opfattelse er der ikke grundlag for at drage generelle

konklusioner om, at denne praksis skulle være ubalanceret eller giver anledning

til andet end middelrette skøn.

Finansministerierne i Norge og Sverige samt Centraalplanbureauet i Holland har

ligeledes etableret regneprincipper for arbejdsudbudsvirkninger af personbeskat-

ningen og baserer i vid udstrækning eventuelle skøn over virkninger af ændringer

i det offentlige forbrug, i det omfang de foretages, på særskilte og konkrete vur-

deringer fra gang til gang.

Det skal understreges, at de beslutningsgrundlag og øvrige vurderinger af øko-

nomisk-politiske tiltag, som ministerierne udarbejder til de politiske beslutnings-

processer, ikke kun består af kvantitative skøn for dynamiske virkninger på ek-

sempelvis velstanden (arbejdsudbud og produktivitet). Således indgår også kvan-

titative skøn for fordelingsvirkninger og for miljøpåvirkninger, CO2-udledning

mv. når det er relevant. Hertil kommer kvalitative vurderinger af relevante for-

hold som fx kvaliteten af serviceydelser i sundhedsvæsenet, skoler og daginstitu-

tioner mv.

Endelig ledsages kvantitative skøn for dynamiske virkninger af relevante forbe-

hold samt beskrivelser af relevante potentielle effekter, som det ikke er muligt at

kvantificere. Det gælder særligt i de situationer, hvor der fx fra Folketingsudvalg

efterspørges vurderinger af meget betydelige ændringer af de økonomiske struk-

turer i samfundet, som ligger ud over, hvad Finansministeriets regnemetoder

normalt anvendes til. Sådanne forbehold og beskrivelser kan være af lige så stor

vigtighed for at opnå et retvisende billede af de samlede konsekvenser som even-

tuelle kvantitative vurderinger af dynamiske effekter.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 11 af 142

Kort om indregning af dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

En række af udgifterne til offentligt forbrug kan medvirke til at understøtte fx arbejdsudbud og produktivitet

sammenlignet med en situation, hvor disse ikke blev afholdt eller var meget lave. Ofte fremhæves det offentlige

forbrug på sundhed, uddannelse, børnepasning eller ældrepleje og de offentlige investeringer i infrastruktur som ek-

sempler, men det kan også gøre sig gældende på andre områder. Det relevante spørgsmål for den praktiske tilrette-

læggelse af finanspolitikken er imidlertid, hvilke effekter det vil have at tilføre

yderligere

ressourcer til de pågælden-

de områder (eller at reducere ressourceforbruget i mindre omfang).

Potentialet for positive effekter må som udgangspunkt forventes at være begrænset af, at der set i en international

eller langsigtet historisk sammenhæng i forvejen anvendes mange ressourcer på offentligt forbrug i Danmark (her-

under på de nævnte områder). Fx må effekterne af yderligere offentligt forbrug på sundhed, uddannelse,

børnepasning og ældrepleje forventes at være mere begrænsede, når befolkningen i udgangspunkt har adgang til et

grundlæggende velfungerende sundhedssystem og størstedelen af unge, børn og ældre henholdsvis tager en

uddannelse, passes i daginstitution eller modtager ældrepleje (såfremt de har behov).

Der kan endvidere være nogle effekter på fx arbejdsudbud eller produktivitet, som isoleret set er negative:



Sammenlignet med en situation, hvor den enkelte selv skulle betale for sundhedsbehandlinger, uddannelser,

børnepasning og ældrepleje, kan der alt andet lige opretholdes en tryg og komfortabel tilværelse med en

lavere arbejdsindkomst (set over et livsforløb), når det offentlige stiller disse ydelser gratis til rådighed. En

sådan såkaldt

indkomsteffekt

kan isoleret set bidrage til at reducere arbejdsudbuddet.



Rammevilkårene for offentlig produktion kan være mindre fremmende for fx innovation og effektivitet end for

private virksomheder, som er underlagt konkurrence og krav om afkast af den investerede kapital. Herudover

kan det være vanskeligt at sikre, at den tilvejebragte kvalitet og mængde af offentlige serviceydelser stemmer

præcist med den enkelte borgers ønsker og behov, i tilfælde hvor ydelserne stilles til rådighed for borgerne

efter politisk fastlagte kriterier, og allokeringen derfor ikke kan ske ved almindelige markedsmekanismer.

Sådanne forhold kan isoleret set medvirke til negative produktivitetseffekter.

Der kan således ikke uden videre konkluderes noget håndfast om fortegn eller størrelsesorden af effekterne af en

yderligere

forøgelse eller en mindre reduktion af det offentlige forbrug (på et givent område) fra det nuværende ud-

gangspunkt. Dette er et empirisk spørgsmål.

Finansministeriet har ikke én fast regnemodel for dynamiske effekter af offentligt forbrug, da det empiriske og meto-

demæssige grundlag herfor ikke er til stede. Derfor foretages i konkrete sammenhænge så vidt muligt en nærmere

vurdering af grundlaget for at indregne effekter. Det skal understreges, at retvisende skøn over dynamiske effekter

kræver, at der kan tages udgangspunkt i tilstrækkeligt konkrete tiltag.

Det er som udgangspunkt ikke muligt at skønne over, hvilke effekter det vil have at øge det offentlige forbrug på et

givent område med et bestemt beløb, hvis det ikke kan specificeres konkret, hvad pengene skal gå til. Blandt andet i

lyset af usikkerheden angående fortegn og størrelsesorden er det efter Finansministeriets opfattelse i sådanne til-

fælde det bedst mulige udgangspunkt ikke at indregne nogen dynamiske effekter.

Det bemærkes, at Finansministeriet har regneprincipper for, hvordan ændringer i arbejdsstyrkens uddannelses-

mæssige sammensætning påvirker arbejdsudbuddet og produktiviteten, som kan understøtte indregning af sådanne

effekter i forbindelse med tiltag, hvor der er grundlag for at forudsætte en effekt på uddannelsesniveauet. Der læg-

ges endvidere op til fremadrettet rutinemæssigt at indregne et vækstbidrag fra offentlige investeringer i bygninger og

anlæg (herunder infrastruktur), som afspejler den direkte effekt på produktionskapaciteten i økonomien.

Det skal understreges, at:



Finansministeriets overordnede regneprincip er, at der generelt skal indregnes de dynamiske effekter, der er

tilstrækkeligt grundlag (herunder empirisk) for. Der er således

ikke

tale om, at Finansministeriet af princip skul-

le afvise at indregne dynamiske effekter af offentligt forbrug.



Fravær af én fast regnemodel for dynamiske effekter af offentligt forbrug udelukker

ikke,

at der kan indregnes

effekter af konkrete tiltag. Finansministeriets etablerede regnemodeller giver således i sig selv ikke nødven-



digvis et udtømmende billede af, hvornår der kan og vil blive indregnet dynamiske effekter.

Når vurderinger af konkrete tiltag under det offentlige forbrug

–

som det ofte er tilfældet

–

ikke leder til indreg-

ning af dynamiske effekter skyldes det først og fremmest, at der mangler empirisk grundlag i det konkrete til-

fælde. Der er efter Finansministeriets opfattelse ikke grundlag for at drage generelle konklusioner om, at de

konsekvensvurderinger, der udarbejdes, skulle være ubalancerede.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 12 af 142

Om dynamiske effekter af offentligt forbrug på forskellige udgiftsområder



Knap 30 pct. af det offentlige forbrug i 2016 udgøres af kollektivt offentligt forbrug, herunder fx udgifter

til ordenshåndhævelse, retssystemet, offentlig administration mv. Disse udgifter bidrager til at

understøtte arbejdsudbud og produktivitet samlet set, men eventuelle dynamiske effekter af en

yderligere forøgelse af udgiftsniveauet på disse områder må forventes at være beskedne.

De resterende 70 pct. udgøres af individuelt offentligt forbrug, som i vidt omfang omfatter service-

ydelser, den enkelte i princippet

–

og i praksis i mange andre lande

–

helt eller delvist ville kunne købe

privat, fx via sundhedsforsikringer eller tilkøb oven i en offentlig grundydelse. Sundhedsvæsenet,

undervisningsområdet og social beskyttelse står for hovedparten af det individuelle offentlige forbrug.

Sundhedsydelser og forebyggende indsatser

rettet mod personer i den erhvervsaktive alder må

overordnet forventes at kunne understøtte arbejdsudbud og produktivitet. Sundhedsydelser kan dog

også understøtte fritidsaktiviteter, hvilket kan bidrage til at reducere arbejdsudbuddet. Offentlig

finansiering af sundhedsydelser kan mindske behovet eller efterspørgselen efter privat finansierede

sundhedsudgifter (fx i form af private sundhedsforsikringer), og dermed betyde, at samme forbrug kan

opretholdes for lavere arbejdsindkomst. Det bemærkes, at omkring 70 pct. af sundhedsudgifterne går

til personer som endnu ikke eller ikke længere er aktive på arbejdsmarkedet. Tidligere beregninger for

Forebyggelseskommissionen 2009

pegede derudover på, at der generelt ikke var grundlag for at vente

positive virkninger på de offentlige finansers holdbarhed af fx en reduceret sygelighed relateret til de

primære faktorer kost, rygning, alkohol og motion (KRAM-faktorerne), som samtidig øger levetiden og

dermed har afledte virkninger på udgifter til behandling af andre sygdomme eller ældreomsorg senere

livet (svarende til en afledt effekt på andre udgifter).

På

uddannelsesområdet

anvendes i forvejen mange ressourcer, hvilket blandt andet afspejler, at

danske unge har gode muligheder for at tage offentligt (med)finansieret uddannelse. Det er ikke klart i

hvilket omfang øgede udgifter til uddannelsesområdet vil slå igennem på eksempelvis uddannelses-

tilbøjeligheden eller -kvaliteten. Finansministeriet har som nævnt ovenfor regneprincipper for, hvordan

en eventuel øget uddannelsestilbøjelighed over tid vil slå ud i øget produktivitet og arbejdsudbud. En

øget uddannelsestilbøjelighed på kort sigt er forbundet med lavere arbejdsudbud (under studiet), mens

de positive effekter opstår gradvist over en længere årrække. Dette medvirker til, at tiltag, der øger

uddannelsestilbøjeligheden, generelt ikke kan forventes at bidrage positivt til den samlede velstand

eller de offentlige finanser inden for den mellemfristede planlægningshorisont.

Udgifter på

plejeområdet

(under social beskyttelse) ligger typisk efter personen har forladt arbejds-

markedet. Det er generelt uklart i hvilket omfang fx forøgelser af de offentlige udgifter på plejeområdet

vil anspore nogle til at arbejde mere, som følge af mindre behov for selv at tage sig af ældre pårøren-

de, eller arbejde mindre, fx som følge af mindre behov for selv at købe sig til ekstra pleje mv. af ældre

pårørende samt mindre behov for at spare op til fx bedre pleje i egen alderdom.

Udgangspunktet er, at der ydes betydelige tilskud til

børnepasning

(under social beskyttelse), og at

langt størstedelen af danske børn under 5 år passes i daginstitutioner. Kjeldsen (2018) har i et

arbejdspapir fra De Økonomiske Råds Sekretariat for nylig fundet, at højere takster kan være forbundet

med et lidt

højere

arbejdsudbud blandt fædre (konsistent med en indkomsteffekt), mens der findes tegn

på, at konkrete mål for kvaliteten af børnepasningen kan have en vis positiv betydning for mødrenes og

forældrenes samlede arbejdsudbud. Der er imidlertid generelt begrænset litteratur på betydningen af

kvaliteten, og resultaterne i arbejdspapiret bekræfter, at udmøntning af det offentlige forbrug skal

kendes konkret, hvis der skal skønnes over effekter. Der er også studier, der peger på, at tidlige

indsatser kan have langsigtede effekter på børnenes arbejdsudbud og produktivitet. Det er dog

forbundet med væsentlige udfordringer at foretage tilstrækkeligt sikre kvantitative skøn over sådanne

effekter.

Indsatser, som sigter mod at understøtte

arbejdsløse

i deres jobsøgning (under social beskyttelse) i

form af den aktive arbejdsmarkedspolitik, kan hjælpe eller anspore arbejdsløse til at finde job, men kan

også bidrage til at fastholde dem i ledighed i det omfang de fjerner fokus og tid fra jobsøgningen.

Tidligere er der i fx

Velfærdsaftalen 2006

Beskæftigelsesreformen 2014

skønnet over positive

afledte effekter på arbejdsudbud og velstand af tiltag på dette område.



FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 13 af 142

1. Dynamiske effekter:

Indledning og sammenfatning

Der har i de senere år været tiltagende fokus på de regneprincipper, som Fi-

nansministeriet anvender til at foretage kvantitative vurderinger af såkaldte dy-

namiske virkninger af offentlige indtægter og udgifter.

Denne rapport redegør for, hvordan Finansministeriet behandler dynamiske

effekter af politiske tiltag, som hører under det offentlige forbrug eller de offent-

lige investeringer. Rapporten skal ses i sammenhæng med notatet

Regneprincipper

og modelanvendelse i Finansministeriet (2012),

som kan findes på Finansministeriets

hjemmeside.

Baggrund og betydning for beslutningsgrundlag

Dynamiske effekter dækker generelt over konsekvenserne af politiske tiltags af-

ledte virkninger på husholdningernes eller virksomhedernes adfærd. Det kan

eksempelvis dreje sig om dynamiske effekter på velstanden via arbejdsudbuddet

og produktiviteten eller på de offentlige finanser via afledte effekter på skatteind-

tægter eller offentlige udgifter. Det kan også dække over effekter på andre for-

hold, som ligeledes spiller en rolle for borgernes samlede velbefindende eller

velfærd, såsom adfærdsvirkningers konsekvenser for miljø og klima mv.

Det tiltagende fokus har særligt været rettet mod Finansministeriets etablerede

regnemetoder for dynamiske virkninger på arbejdsudbud, produktivitet og de

offentlige finanser ved ændringer i skatter, afgifter og indkomstoverførsler samt

det forhold, at Finansministeriet ikke råder over tilsvarende regnemetoder for

dynamiske virkninger af ændringer i det offentlige forbrug eller de offentlige

investeringer.

Kvantitative skøn for dynamiske effekter på velstanden (via arbejdsudbud og

produktivitet) og de offentlige finanser spiller ofte en rolle i den praktiske tilret-

telæggelse af finanspolitikken i de mellemfristede planer og konkrete politiske

aftaler.

Dette gælder primært i forhold til indfrielse af politiske målsætninger om øget

produktivitet og arbejdsudbud, samt hvorvidt et givet initiativ er forbundet med

et dynamisk provenu, som giver anledning til en positiv (eller negativ) selvfinan-

sieringsgrad,

jf. også afsnit 1.3 nedenfor.

Det bemærkes dog, at også mange andre

forhold er mindst lige så relevante for den politiske vurdering af forskellige initia-

tiver.

I denne rapports behandling af dynamiske effekter af offentligt forbrug og of-

fentlige investeringer vil der være fokus på de potentielle strukturelle virkninger

på primært arbejdsudbud, produktivitet og til dels øvrige kanaler for afledte ef-

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 14 af 142

fekter på de offentlige finanser,

jf. nærmere om denne afgrænsning i boks 1.1.

Med

mindre andet fremgår eksplicit, betragtes dynamiske virkninger af et givet tiltag

isoleret

–

det vil sige løsrevet fra eksempelvis eventuelle dynamiske virkninger af

en finansieringskilde.

Boks 1.1

Dynamiske effekter

–

afgrænsning

Begrebet dynamiske effekter henviser til effekter af økonomisk-politiske tiltag, som rækker ud over den umiddelbare

virkning på de offentlige finanser, og som typisk kan henføres til adfærdsændringer hos fx husholdninger og virk-

somheder. Dette står i kontrast til umiddelbare virkninger (før og efter tilbageløb) af økonomisk-politiske tiltag, som

opstår mere direkte givet borgernes og virksomhedernes adfærd.

Dynamiske effekter kan dække over en lang række tilsigtede eller utilsigtede virkninger af den økonomiske politik,

som kan være af betydning for blandt andet en velfungerende samfundsøkonomi, de offentlige finanser og i sidste

ende borgernes velbefindende.

Denne rapport vil fokusere på strukturelle virkninger af offentligt forbrug eller offentlige investeringer på den samlede

velstand i økonomien (som opgjort fx ved BNP) samt på de offentlige finanser. Velstandseffekterne kan opdeles i

bidrag fra arbejdsudbud og (arbejds)produktivitet, mens effekterne på de offentlige finanser primært vil kunne tilskri-

ves virkninger på de offentlige udgifter og offentlige indtægter som følge af ændret arbejdsudbud eller forbrugs-

sammensætning (både privat forbrug og træk på offentlige serviceydelser).

Øget offentligt forbrug vil

–

via sammensætningen af den samlede efterspørgsel i økonomien

–

kunne have effekter

på den gennemsnitlige kapitalintensitet samt under visse betingelser på bytteforholdet mellem dansk og udenlandsk

producerede varer. Sådanne effekter behandles ikke nærmere.

Rapportens fokus på strukturelle virkninger betyder også, at stabiliseringspolitik ikke vil blive behandlet. Finanspoli-

tikkens stabiliseringsrolle er beskrevet i Finansredegørelse 2014, kapitel 8. Derudover betyder fokus på strukturelle

virkninger, at beskæftigelsen er bestemt af arbejdsudbuddet og strukturerne på arbejdsmarkedet. Det er både empi-

risk og teoretisk velfunderet, at øget arbejdsudbud på sigt vil resultere i en omtrent tilsvarende forøgelse af beskæf-

tigelsen,

jf. også Finansministeriet (2014, kapitel 5).

Når der i det følgende henvises til offentligt forbrug, menes der som udgangspunkt offentligt forbrug i Nationalregn-

skabets forstand, hvilket ikke omfatter indkomstoverførsler. Spørgsmål om subsidier og en række øvrige udgifter

behandles ikke.

Endelig drages der ikke konklusioner om, hvorvidt den offentlige sektor i Danmark har den rette størrelse i dag ud

fra et bredt hensyn til borgernes velbefindende eller velfærd i økonomisk-teoretisk forstand. Størrelsen af den offent-

lige sektor er et politisk spørgsmål, som blandt andet vil afhænge af afvejninger mellem efficiens og indkomstforde-

ling og mellem borgernes mulighed for selv at råde over deres indkomst relativt til omfanget af skattefinansierede

ydelser.

Tilbageløb opstår fx som følge af en tilpasning af det private forbrug svarende til et tiltags påvirk-

ning af husholdningernes disponible indkomst, hvilket ikke regnes for en dynamisk effekt.

Det bemærkes indledningsvist, at mens kvantitative skøn over dynamiske virk-

ninger på arbejdsudbud, produktivitet og de offentlige finanser indgår i grundla-

get for den politiske beslutningsproces, når det er muligt, så er de langt fra de

eneste elementer, som er af betydning og indgår i beslutningsgrundlaget.

Dette omtales nærmere i kapitel 2.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 15 af 142

På skatteområdet, hvor den centrale afvejning ofte er mellem indkomstfordeling

og incitamenter til fx at arbejde og spare op, indgår udover dynamiske virkninger

også kvantitative skøn for tiltags påvirkninger af indkomstfordelingen.

For tiltag, hvor det er relevant, indgår også skøn for fx miljøpåvirkning, CO

udledning mv. i de faglige grundlag, som ministerierne udarbejder for de politi-

ske beslutningstagere.

I grundlagene for den politiske beslutningsproces indgår derudover

kvalitative

elementer som fx hensyn til kvalitet i ældreplejen, børns trivsel og udvikling i

daginstitutioner, kvalitet i sundhedsvæsenet osv. Beslutninger på disse områder

understøttes, hvor muligt, af kvantitative indikatorer, fx undersøgelser af borger-

nes oplevede servicekvalitet i sundhedssektoren, skoler og daginstitutioner, samt

kvalitetsindikatorer som fx ventelister, helbredelsesrater eller evalueringer af sko-

leelevers faglige niveau mv. Hertil kommer konkrete, løbende behov, der i øvrigt

konstateres i de politiske beslutningsprocesser.

Der er altså ikke tale om, at politiske beslutninger træffes alene endsige overve-

jende på grundlag af skøn for de dynamiske virkninger, som er fokus i denne

rapport. Ved en fastholdt sammensætning af skatteinstrumenter og udgiftsforde-

ling må den usikkerhed, der er omkring de dynamiske virkninger af offentligt

forbrug, i praksis forventes at være begrænset set i forhold til den samlede afvej-

ning af fordele og ulemper, som politikere skal foretage, når de vurderer størrel-

sen af den offentlige sektor,

jf. appendiks 1A.

Det gælder i øvrigt generelt, at Finansministeriets beregninger i det omfang, det

er relevant, ledsages af forbehold og beskrivelser af potentielle effekter, som det

ikke er muligt at kvantificere. Disse kan være af lige så stor vigtighed som de

kvantitative vurderinger, det er muligt at foretage, i forhold til at opnå et retvi-

sende og dækkende billede af virkningerne af et givet tiltag. I praksis tager politi-

ske beslutninger højde for sådanne ikke-kvantificerede forhold.

Kvantitative skøn forudsætter blandt andet kendt udmøntning

I diskussionen om regneprincipper for dynamiske effekter af politiske tiltag og

prioriteringer er det hensigtsmæssigt at holde sig to generelle forhold for øje.

Disse gælder uanset om tiltagene eller prioriteringerne vedrører indtægts- eller

udgiftssiden af de offentlige finanser.

1. Såfremt udmøntningen ikke er specificeret nærmere, kan det som udgangs-

punkt ikke lade sig gøre at foretage kvantitative skøn for effekterne af at an-

vende eller tilvejebringe et givent provenu på et givent indtægts- eller ud-

giftsområde. Eventuelle vurderinger af dynamiske effekter må således ske

med udgangspunkt i mere konkrete tiltag eller prioriteringer, hvilket også

kræver, at den forudsatte udmøntning er tilstrækkelig sikker.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 16 af 142

2. Der kan være forskel på marginale og gennemsnitlige effekter af det offentli-

ge forbrug på et givent område. Det er som udgangspunkt kun muligt at fo-

retage rimeligt sikre skøn over dynamiske effekter af ændringer, som i det

store billede

–

fx set i forhold til forskellene på tværs af de vestlige lande

–

forholdsvis begrænsede. Omvendt er det typisk ikke muligt at kvantificere

virkningerne af grundlæggende ændringer af de økonomiske strukturer i det

danske samfund, hverken generelt eller på et givent område, med nogen sær-

lig præcision.

Punkt 1 er udtryk for, at der potentielt kan være forskellige dynamiske effekter

alt efter hvordan og hvor godt yderligere ressourcer på et givent område vil blive

anvendt. Kendskab til den konkrete udmøntning er således en forudsætning for,

at en eventuel opgørelse af effekter bliver retvisende og dækkende, herunder når

der med udgangspunkt i konkrete tiltag udarbejdes beslutningsgrundlag, politiske

udspil og aftaler, svar på spørgsmål fra folketingsudvalg, bemærkninger til lov-

forslag samt budgettering på finansloven.

Det er altså som udgangspunkt ikke muligt at besvare spørgsmål om, hvilke po-

tentielle effekter det vil have at tilføre flere eller færre midler til et givent område

under det offentlige forbrug (eller det samlede forbrug) uden at specificere nær-

mere, hvordan dette skal udmøntes helt konkret.

Dette svarer til, at der heller

ikke kan siges noget entydigt om fortegn eller størrelsesorden af effekterne af en

ikke nærmere specificeret ændring i skattetrykket.

Derudover ville en sådan

overordnet tilgang til skatteområdet ikke give grundlag for at foretage de relevan-

te politiske afvejninger i forhold til valg imellem forskellige skatteinstrumenter og

indretningen af skattesystemet.

I forhold til punkt 2 gælder, at Finansministeriets regneprincipper og -metoder

primært er tiltænkt situationer, hvor der sker ændringer af fx skattesystemet eller

de offentlige serviceydelser, som set i det store billede trods alt er begrænsede.

Det vil omfatte langt de fleste tilfælde af praktisk relevans.

Finansministeriets regneprincipper er altså ikke tiltænkt og kan ikke nødvendigvis

anvendes ved meget betydelige ændringer i eksempelvis den offentlige finansie-

ring af velfærdsydelser. Det kunne fx være mere eller mindre fuld afskaffelse af

offentlig (med)finansiering af børnepasning, uddannelse, sygesikring mv. Tilsva-

rende kan regneprincipperne ikke nødvendigvis anvendes til at give et dækkende

billede af virkningerne af fx mere eller mindre fuld afskaffelse af visse overfør-

selsindkomster eller indkomstskatter.

Dette bidrager også til, at studier, som undersøger dynamiske effekter af offentligt forbrug ved at udnytte

forskelle i de aggregerede offentlige udgifter på tværs af lande, som udgangspunkt kun kan give indikationer

på de mulige effekter og ikke kan anvendes som grundlag for etablering af praktisk anvendelige regnemeto-

der,

jf. også kapitel 2.

Mens en forøgelse af eksempelvis personfradraget vil have en negativ effekt på arbejdsudbuddet, vil en

forøgelse af det maksimale beskæftigelsesfradrag have en positiv effekt. Således kan der ikke foretages

kvantificering af arbejdsudbudsvirkningen af at lempe skatterne med et givent beløb med mindre der peges

på de skatteinstrumenter, der skal anvendes.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 17 af 142

I forbindelse med eventuelle vurderinger af sådanne (hypotetiske) forslag, som

indebærer grundlæggende ændringer af de økonomiske strukturer i samfundet,

vil Finansministeriet supplere eventuelle kvantitative vurderinger efter de norma-

le regneprincipper og -metoder med relevante forbehold samt beskrivelser af

øvrige relevante potentielle virkninger, som det ikke er muligt at kvantificere.

Hvis der i sådanne tilfælde udelukkende fokuseres på førstnævnte og helt ses

bort fra sidstnævnte, vil det ikke give det fulde billede. At der skal tages hensyn

til anførte forbehold og kvalitative vurderinger gælder i øvrigt også ved mindre

vidtrækkende forslag.

Indhold af resten af kapitlet

Boks 1.2 opsummerer centrale pointer i forhold til behandlingen af dynamiske

effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer. Herefter beskriver afsnit

1.1 og 1.2 overordnet, hvordan Finansministeriet ser på og behandler dynamiske

effekter af henholdsvis offentligt forbrug og offentlige investeringer. Afsnit 1.3

går nærmere ind i de sammenhænge, hvori skøn for dynamiske virkninger pri-

mært indgår i grundlaget for den politiske beslutningsproces. Herefter opsumme-

res i afsnit 1.4 hovedbudskaberne fra rapportens øvrige fire kapitler.

Boks 1.2

Om indregning af dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Spørgsmålet om dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer tager nogle gange udgangspunkt

i en situation, hvor der afsættes flere ressourcer uden nærmere specificering af, hvilke konkrete tiltag eller indsatser

ressourcerne skal anvendes til (fx en generel forøgelse af den offentlige forbrugsvækst eller en tilførsel af flere

midler til sundhedsvæsenet). Andre gange tages der udgangspunkt i mere konkrete udgiftstiltag eller prioriteringer

(fx behandlingsgaranti på en given sygdom).

De to udgangspunkter er relevante i hver deres praktiske sammenhænge. Om udgangspunktet er det ene eller

andet kan have betydning for, hvorvidt effekterne kan kvantificeres:



Flere ressourcer til offentligt forbrug uden nærmere specificering af udmøntning

Et sådant udgangspunkt kan være relevant i forhold til de mellemfristede planer (herunder den planlagte

samlede udgiftsvækst) og til dels i finanslovsammenhæng mv. (udgifter på bestemte overordnede områder).

Det er generelt ikke muligt at sige noget nærmere om effekter i disse tilfælde, og der lægges som udgangs-

punkt ingen dynamisk effekt til grund. Der vurderes ikke at være grundlag for generelt at konkludere, at dette

ikke skulle være retvisende. Dette er ud fra en betragtning om, at virkningerne teoretisk set kan være både

positive og negative, samt at de på marginalen overordnet set må forventes at være begrænsede givet det

nuværende udgangspunkt. Sidstnævnte skal ses i lyset af potentialet for negative effekter (herunder indkomst-

effekter), og at hensyn til bl.a. indkomstfordeling, social sikring, sundhed og miljø mv. må forventes at have

ledt til, at omfanget af de skattefinansierede offentlige serviceydelser (givet sammensætningen) overstiger det

niveau, som leder til den størst mulige materielle velstand,

jf. også afsnit 1.1.



Konkrete udgiftstiltag

I forskellige sammenhænge træffes beslutninger fra centralt hold om mere konkrete tiltag og prioriteringer

under det offentlige forbrug. Det kan fx være i finanslovsammenhæng eller i forbindelse med løbende politiske

initiativer. Da der ikke er grundlag for at etablere generelt anvendelige regnemetoder for dynamiske effekter af

konkrete tiltag under det offentlige forbrug, foretages i sådanne tilfælde så vidt muligt særskilte og konkrete

vurderinger af grundlaget for at indregne dynamiske virkninger af de relevante tiltag. Det er dog ofte tilfældet,

at der heller ikke er tilstrækkeligt grundlag til at skønne over dynamiske virkninger af et givent konkret tiltag,

herunder for at vurdere om sådanne virkninger kan ventes at være signifikant forskellige fra nul.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 18 af 142

Boks 1.2 (fortsat)

At skøn for dynamiske effekter må tage udgangspunkt i nærmere specificering af udmøntningen skal ses i lyset af,

at tilgangen skal være retvisende, når der på baggrund af konkrete tiltag udarbejdes beslutningsgrundlag, politiske

udspil og aftaler, svar på folketingsudvalgsspørgsmål, bemærkninger til lovforslag samt budgettering på finansloven.

Konsekvensvurderinger af ændringer i skattesystemet tager således udgangspunkt i konkrete (skatte)tiltag.

I forlængelse heraf skal det dog nævnes, at mens der ikke er tale om egentlige regnemetoder for dynamiske effekter

af en given udgift, så vil Finansministeriet indregne velstandseffekter i de mellemfristede planer ved (forventede)

ændringer i uddannelsesniveauet samt ændringer i rammen for de offentlige investeringer i fysisk kapital:



Ændringer i uddannelsesniveauet/-adfærden

På uddannelsesområdet indregnes i de mellemfristede fremskrivninger dynamiske virkninger på arbejdsudbud

og produktivitet af øget uddannelsesniveau. Her regnes ikke med en mekanisk effekt fra udgifter til arbejds-

markedsresultater, men derimod fra opnåede uddannelseskvalifikationer

–

målt ved andelen af befolkningen,

som opnår en ungdomsuddannelse eller videregående uddannelse

–

til produktivitet og arbejdsudbud.

Såfremt der observeres en ændring i uddannelsesadfærden blandt de unge i retning af højere uddannelses-

niveau, vil det blive indarbejdet i fremskrivningerne i form af højere fremtidigt uddannelsesniveau og deraf

følgende højere fremtidig erhvervsdeltagelse og produktivitet.



Ændringer i rammen for de offentlige investeringer i fysisk kapitalapparat (bygninger og anlæg)

Finansministeriet har ved tidligere lejligheder indregnet et vækstbidrag på mellemfristet sigt fra øgede offentli-

ge investeringer. Det vurderes i denne rapport, at en sådan effekt fremover bør indregnes rutinemæssigt i de

mellemfristede fremskrivninger, hvilket også vil bidrage til at gøre beregningspraksis konsistent over tid. Det

omtalte vækstbidrag afspejler som udgangspunkt alene den forøgelse af den (fremtidige) produktionskapaci-

tet, som et større fysisk kapitalapparat muliggør,

jf. også afsnit 1.2.

Om dynamiske effekter af offentligt forbrug og investeringer i de mellemfristede fremskrivninger

I de mellemfristede planer fastsættes saldomål samt en mulig eller planlagt offentlig forbrugsvækst frem til

planlægningshorisonten. Herefter forudsættes beregningsteknisk, at udgifterne til det offentlige forbrug følger det

demografiske træk samt et bidrag fra den private produktivitetsudvikling.

I den forbindelse gælder, at de forløb, der udarbejdes i forbindelse med de mellemfristede fremskrivninger, typisk

ikke vil indebære betydelige afvigelser fra, hvad der med rimelighed kan betragtes som et neutralt referenceforløb

for det offentlige forbrug for så vidt angår dynamiske effekter. Den forudsatte udvikling i arbejdsudbuddet og

produktiviteten bygger implicit på, at de offentlige investeringer og det offentlige serviceniveau (for konstant

demografi) på langt sigt følger velstandsudviklingen, således at eksempelvis infrastrukturen holder trit med det

samlede aktivitetsniveau.

Med andre ord bygger forløbene i vid udstrækning på en forudsætning om overordnet uændrede økonomiske

strukturer i samfundet (over det lange sigt). Det betyder, at eventuelle dynamiske virkninger af offentligt forbrug

–

der som nævnt på marginalen har usikkert fortegn og må ventes at være beskedne

–

kun i begrænset omfang vil

have betydning for den samlede fremskrivning af fx BNP og råderummet i finanspolitikken,

jf. også afsnit 1.3.

Det gælder

–

som for en række andre initiativer, hvor det ikke er muligt at skønne over mulige dynamiske effekter på

forhånd

–

at i det omfang, der måtte optræde effekter af offentligt forbrug hen ad vejen, vil disse blive opfanget og

indregnet i de mellemfristede fremskrivninger efterhånden som virkningerne konstateres, og de vil indgå i den

almindelige løbende tilrettelæggelse af finanspolitikken.

Om betydelige ændringer i det offentlige forbrug

Finansministeriets regnemetoder kritiseres lejlighedsvist på baggrund af, at de ikke giver plausible resultater ved

hypotetiske, grundlæggende ændringer af de økonomiske strukturer i samfundet. Det kunne fx være en betydelig

lempelse af skattetrykket finansieret af en kraftig indskrænkning af den offentlige sektor. Sådan kritik tager imidlertid

ikke højde for, at det i sådanne situationer typisk er særlig stor usikkerhed forbundet med kvantitative skøn, og at

Finansministeriet i forbindelse med vurdering af sådanne situationer som udgangspunkt gør opmærksom på dette

via relevante forbehold.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 19 af 142

1.1 Overordnet om dynamiske effekter af offentlige

serviceydelser

Helt overordnet medgår en række udgifter til offentligt forbrug og offentlige

investeringer til formål, som kan understøtte produktivitet og velstand, set i for-

hold til en situation, hvor disse udgifter ikke blev afholdt eller var meget lave.

Det gælder fx en række af udgifterne til uddannelse, sundhed, børnepasning,

forskning, ordenshåndhævelse og infrastruktur. At der kan være positive virknin-

ger heraf hænger blandt andet sammen med, at nogle offentlige udgifter kan væ-

re med til at udbedre såkaldte markedsfejl (jf. kapitel 2), herunder at der i fravær

af offentlig medfinansiering kunne blive underinvesteret i blandt andet uddan-

nelse, grundforskning og infrastruktur.

At der kan være positive effekter på produktivitet og velstand af en række udgif-

ter

–

når disse afholdes af en tilstrækkeligt velfungerende og effektiv offentlig

sektor

–

afspejles også i det forhold, at Danmark og de andre nordiske lande har

et højt velstandsniveau og høje beskæftigelsesgrader samtidig med et højt skatte-

tryk. En række udgifter går således til aktiviteter, der understøtter arbejdsudbud

og produktivitet (som nævnt fx dele af udgifterne til uddannelse, infrastruktur,

sundhed og børnepasning) og derigennem modgår de dæmpende virkninger af

landenes relativt høje skatteniveau.

En sådan grundlæggende konstatering er imidlertid ikke tilstrækkelig til at sige

noget håndfast om effekterne ved mindre ændringer af de offentlige udgifter fra

et niveau, som i forvejen er højt i et internationalt og længere historisk perspek-

tiv. Yderligere forøgelser af de offentlige udgifter kan potentielt have positive

såvel som negative effekter på arbejdsudbud mv.

De mulige effekter vil blandt andet kunne afhænge af, hvor stor ressourceindsat-

sen og udgiftsniveauet er i

udgangspunktet,

hvilke

udgiftsområder

pengene bruges på,

samt

hvordan og hvor godt pengene bruges

på de enkelte områder

–

herunder den kon-

krete

udmøntning

ude i de enkelte statslige, regionale eller kommunale enheder. På

marginalen er det således ikke givet, at positive effekter af øget offentligt forbrug

vil overstige de negative, heller ikke når der ses bort fra effekterne af den nød-

vendige finansiering.

Som nævnt ovenfor vil vurdering af eventuelle dynamiske effekter af offentligt

forbrug og offentlige investeringer derfor som udgangspunkt kræve nærmere

specificering af tiltag end blot hvor mange penge, der tænkes anvendt (samlet

eller på et givet overordnet område).

Nedenfor forklares nærmere, at når Finansministeriet kun sjældent indregner

dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer, hænger det

overordnet set sammen med:

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 20 af 142

1. at de dynamiske effekter teoretisk set kan være både positive og negative, og

at den offentlige sektor i Danmark er stor og veludbygget.

2. at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at etablere generelt anvendelige reg-

nemetoder for dynamiske virkninger af det offentlige forbrug. I forbindelse

med særskilte vurderinger af konkrete tiltag eller forslag foreligger der endvi-

dere i mange tilfælde ikke et tilstrækkeligt (empirisk) grundlag for at indregne

virkninger på fx arbejdsudbuddet.

Det bemærkes, at der tidligere er etableret regneprincipper for, hvordan ændrin-

ger i arbejdsstyrkens uddannelsesmæssige sammensætning påvirker arbejdsud-

buddet og produktiviteten, og at der lægges op til fremadrettet rutinemæssigt at

indregne et vækstbidrag fra offentlige investeringer (i bygninger og anlæg), som

afspejler et ”mekanisk” bidrag til produktionskapaciteten i økonomien,

jf. boks

1.2 og afsnit 1.2.

Ad 1. Forventning til effekter af uspecificerede ændringer i de samlede

offentlige udgifter

Både offentlige forbrugsudgifter og offentlige investeringer medgår til, at det

offentlige kan levere en række serviceydelser i bred forstand, herunder sundheds-

ydelser, uddannelse, børnepasning, forskning, velfungerende infrastruktur, or-

denshåndhævelse mv.

Finansministeriet finder, at det bedst mulige udgangspunkt er at forudsætte nul-

virkning af ikke nærmere specificerede ændringer i det offentlige serviceniveau

(fx via væksten af det samlede offentlige forbrug) fra det nuværende danske ud-

gangspunkt. Det bygger på følgende overordnede betragtninger:



Mens nogle offentlige serviceydelser kan have positive effekter på arbejdsud-

bud og produktivitet, er der potentielt også negative effekter igennem en

række kanaler. Nogle offentlige serviceydelser vil eksempelvis kunne have en

negativ indkomsteffekt på arbejdsudbuddet. Indkomsteffekten afspejler, at

når det offentlige stiller en ydelse til rådighed gratis eller subsidieret, så behø-

ver modtagerne ikke arbejde lige så meget for at opnå et givet forbrug sam-

menlignet med en situation, hvor den enkelte selv finansierede den pågæl-

dende ydelse. Dette er parallelt til dynamiske virkninger af skatter, hvor Fi-

nansministeriet rutinemæssigt indregner sådanne indkomsteffekter. Negative

produktivitetseffekter kan opstå i det omfang offentlig tilvejebringelse af vis-

se ydelser er mindre effektiv end privat produktion, eller at der i mindre om-

fang tages hensyn til individuelle behov og ønsker angående kvalitet og

mængde, når det offentlige stiller serviceydelser til rådighed. Endelig kan ne-

gative effekter på arbejdsudbud og produktivitet opstå, i det omfang offent-

ligt finansierede serviceydelser for nogle træder i stedet for privat forbrug af

Med

dynamiske

effekter af offentlige investeringer menes således i det følgende virkninger (fx på arbejdsud-

bud), som ligger ud over dette mekaniske vækstbidrag.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 21 af 142

højere kvalitet, som i højere grad ville have understøttet produktivitet og ar-

bejdsudbud.



Mens de offentlige udgifter til serviceydelser på en række områder

samlet set

kan have positive virkninger på velstand og arbejdsudbud, må sådanne virk-

ninger af yderligere udgiftsforøgelser overordnet set forventes at aftage med

ressourceindsatsen. Eksempelvis må eventuelle positive arbejdsudbuds- og

produktivitetseffekter af at bruge yderligere ressourcer på uddannelse eller

børnepasning alt andet lige forventes at være mindre, hvis der i forvejen an-

vendes mange ressourcer på disse formål, og en stor andel af børn og unge i

forvejen henholdsvis passes i daginstitution og tager en uddannelse af god

kvalitet. Omvendt vil de negative arbejdsudbudseffekter af en generel (pro-

portional) forøgelse af indkomstskatterne være gradvist stigende.



Offentlige serviceydelser tjener en række formål udover arbejdsudbud og

velstand. Det er fx hensyn til sundhed, miljø, tryghed og sikkerhed, som set i

forhold til borgernes samlede velbefindende ikke ville blive tilgodeset i til-

strækkeligt omfang i en helt ureguleret markedsøkonomi (fx pga. såkaldte

markedsfejl). Hertil kommer hensyn til fordelingen af indkomster og for-

brugsmuligheder. Selvom velstandsniveauet spiller en central rolle i forhold

til at understøtte borgernes samlede velbefindende eller

velfærd,

så tilrettelæg-

ges de offentlige udgifter og indtægter således også ud fra en række andre re-

levante hensyn, som kan indebære en afvejning mod det samlede velstands-

niveau.



Det gælder som udgangspunkt, at når målet er at opnå størst muligt samlet

velbefindende for borgerne, vil offentlige udgifter og skatter have en tendens

til at være

højere

end det, som isoleret set giver størst mulig samlet materiel

velstand. Det vil afspejle, at der herved tilstræbes eksempelvis en mere lige

fordeling af indkomster og udbredt økonomisk tryghed, eller at der opnås

helbreds- og miljømæssige gevinster. Hvor stort et velstandstab, der kan og

bør accepteres for at tilgodese blandt andet fordelingspolitiske hensyn

–

dermed om eksempelvis lavere skatter bør prioriteres over et højere offent-

ligt serviceniveau (eller omvendt)

–

er naturligvis et politisk spørgsmål, hvis

svar vil afhænge af politisk ståsted.

På det overordnede plan leder disse betragtninger til en situation som illustreret i

figur 1.1. I den illustrerede situation er velstandseffekten af en generel forøgelse

af de offentlige serviceydelser (givet sammensætningen) initialt positiv og høj,

men aftager med omfanget af udgifterne. De negative velstandseffekter af en

generel forøgelse af skatterne (ligeledes givet sammensætningen) er initialt lave,

men stiger med det rejste skatteprovenu.

Når Danmark i en international og (langsigtet) historisk sammenhæng har en stor

offentlig sektor, afspejler det i vid udstrækning, at der politisk lægges vægt på

hensyn, som rækker ud over og kan indebære en afvejning i forhold til dynami-

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 22 af 142

ske effekter på den materielle velstand (arbejdsudbud og produktivitet). Dette

omfatter fordelingsmæssige hensyn eller hensyn til sundhed, klima, tryghed mv.

Det giver umiddelbart anledning til en forventning om, at de skattefinansierede

offentlige serviceydelser i Danmark

–

givet sammensætningen af udgifter og ind-

tægter

–

har nået et omfang, der overstiger det niveau, som et snævert hensyn til

(den materielle) velstand ville tilsige. Denne betragtning bygger ikke på, at de

skattefinansierede offentlige serviceydelser har netop det niveau, der leder til

størst muligt velbefindende, hvilket er et politisk spørgsmål.

Figur 1.1

Stiliseret illustration af forventet sammenhæng mellem omfang af skattefinansierede offentlige

serviceydelser og effekt på velstand (givet sammensætningen af serviceydelser og skatter)

Velstand

Niveau, som sikrer

Mulige niveauer, som sikrer

størst samlet velstand

størst samlet velfærd

Velstand

Omfang af skattefinansierede offentlige serviceydelser

Marginal velstandseffekt af offentlige serviceydelser

Marginalt forvridningstab af skatter

Anm.:

Figuren er illustrativ, blandt andet fordi der tages udgangspunkt i en given sammensætning af de

offentlige serviceydelser (herunder på tværs af områder) og skatteindtægter (fordelt på skatte-

instrumenter). I praksis vil prioriteringen af offentlige serviceydelser og skatteinstrumenter ske på

baggrund af velfærdseffekt og ikke velstandseffekt. Dermed vil sammensætningen af offentlige

forbrugsudgifter og skatteinstrumenter ikke nødvendigvis være uafhængig af størrelsen af den

offentlige sektor, og velstandseffekten af de offentlige serviceydelser vil ikke nødvendigvis i

praksis være monont aftagende. Figuren afspejler det forventede overordnede billede såfremt den

offentlige sektors størrelse øges ved en generel forøgelse (dvs. givet den nuværende fordeling) af

de offentlige udgifter til serviceydelser på de forskellige områder finansieret af en generel

forøgelse (givet den nuværende vægt på forskellige skatteinstrumenter/progressivitet i

skattesystemet) af skatterne.

Ovenstående betragtninger giver anledning til to

retningspile

for regneprincipper

for dynamiske virkninger af mindre ændringer i omfanget af de offentlige ser-

viceydelser fra det nuværende danske udgangspunkt, som Finansministeriets

nuværende regneprincipper er konsistente med:

For det

første

må det overordnet set forventes, at velstandseffekten af en yderlige-

re generel forøgelse af niveauet for de offentlige serviceydelser er lavere end vel-

standstabet ved en yderligere generel forøgelse af skatterne. Dermed vil en gene-

rel reduktion i skatter og udgifters størrelse isoleret set trække i retning af et hø-

jere BNP. En sådan velstandsstigning skal naturligvis afvejes i forhold til de an-

dre konsekvenser (herunder fordelingsmæssige), som er relevante for borgernes

samlede velbefindende. Det er et politisk spørgsmål.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 23 af 142

For det

andet

er det i princippet ikke uden videre muligt at sige noget om, hvor-

vidt effekterne af en mindre ændring af det generelle niveau for de offentlige

serviceydelser isoleret set er større eller mindre end nul. Det usikre fortegn ved

mindre ændringer fra det nuværende udgangspunkt er fuldt foreneligt med, at det

offentlige forbrug (evt. på et givent område) kan have leveret et betydeligt bidrag

til velstandsniveauet sammenlignet med en situation, hvor det ikke blev afholdt.

At usikkerheden om eventuelle effekter af mindre ændringer i niveauet for de

offentlige serviceydelser vedrører ikke bare størrelsesorden, men også fortegn,

hænger blandt andet sammen med potentialet for negative effekter, herunder

negative indkomsteffekter på arbejdsudbuddet,

jf. ovenfor.

Tilstedeværelse af negative effekter betyder, at når Finansministeriet som ud-

gangspunkt regner med en neutral effekt på arbejdsudbud og produktivitet af

ændringer i de offentlige udgifter til serviceydelser, indebærer det en implicit

forudsætning om, at dele af udgifterne skal have direkte positive virkninger for at

den samlede effekt kan være neutral. Forudsætningen svarer endvidere til, at der

tages det udgangspunkt, at en forøgelse af aktiviteten i den offentlige sektor ikke

understøtter arbejdsudbud og produktivitet i hverken større eller mindre grad

end den alternative (private) aktivitet, der

–

givet den strukturelle beskæftigelse

–

ellers ville have fundet sted.

Det bemærkes, at den gren af den økonomiske faglitteratur, som på makroøko-

nomisk niveau undersøger sammenhængen mellem størrelsen af den offentlige

sektor og økonomisk vækst på tværs af lande, overordnet set ikke giver noget

entydigt billede af, at der skulle være tale om en enten positiv eller negativ sam-

menhæng. I nyere studier findes der dog tegn på en negativ sammenhæng for

velstående lande,

jf. kapitel 2.

Idet Danmark er blandt de velstående lande, som i

en international sammenhæng har den største offentlige sektor relativt til BNP,

er disse resultater forenelige med, at Danmark har nået et punkt, hvor yderligere

generelle skattefinansierede forøgelser af det offentlige serviceniveau har en ne-

gativ effekt på den materielle velstand (som illustreret i figur 1.1).

Nogle studier i denne litteratur lægger vægt på, at eventuelle virkninger kan varie-

re på tværs af udgiftsområder. Resultater angående virkninger af ændringer i det

samlede udgiftsniveau må derfor opfattes som betinget på sammensætningen.

I figuren er dette illustreret ved, at arealet A, som udtrykker den positive nettoeffekt på den samlede vel-

stand af skattefinansierede offentlige serviceydelser op til punktet, hvor den samlede velstand maksimeres,

er større end arealet B, som udtrykker den negative nettoeffekt på den samlede velstand af skattefinansiere-

de offentlige serviceydelser forbrug efter dette punkt. Således er den samlede nettoeffekt på velstanden af

skattefinansierede offentlige serviceydelser i figuren positiv, mens marginaleffekten er negativ.

Det bemærkes, at nettovirkningen på arbejdsudbuddet af en generel forøgelse af indkomstskatterne teore-

tisk set også er uklar, hvilket skyldes modsatrettede indkomst- og substitutionseffekter. Når Finansministeri-

et vurderer arbejdsudbudsvirkningerne af konkrete skattetiltag sker det således på basis af empiriske under-

søgelser af størrelsesordenen af både indkomst- og substitutionseffekterne, som gør det muligt at skønne

over begge disse effekter ved konkrete skattetiltag (hvilket danner grundlag for opgørelse af den samlede

effekt).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 24 af 142

Det bemærkes, at, i det omfang den makroøkonomiske litteratur peger på over-

ordnede områder, hvor der kan være en positiv effekt, så er det primært uddan-

nelse og (infrastruktur)investeringer, som fremhæves. På disse områder har Fi-

nansministeriet metoder til opgørelse af effekter på den samlede velstand,

jf. boks

1.2 ovenfor og afsnit 1.2 nedenfor (samt kapitel 3 og 4).

Der er en række væsentlige forbehold for, i hvilket omfang resultaterne fra den

omtalte makroøkonomiske litteratur kan tages for pålydende. Der er således pri-

mært tale om indikationer, og denne type studier kan ikke umiddelbart danne

grundlag for etablering af regnemetoder, som kan anvendes tværgående til ind-

regning af dynamiske effekter af offentlige forbrugsudgifter.

Det bemærkes, at de omtalte retningspile ikke er endegyldige, logiske nødven-

digheder. De gjorte betragtninger og illustrationen i figur 1.1 tjener primært som

baggrund for Finansministeriets vurdering af, at det i praksis er det bedst mulige

udgangspunkt ikke at indregne dynamiske effekter ved ændringer i den samlede

offentlige forbrugsvækst. Det samme gør sig gældende ved konkrete tiltag, så-

fremt der ikke er tilstrækkeligt empirisk belæg for andet.

Ad 2. Grundlaget for generelle regneprincipper og vurdering af konkrete tiltag

Som det fremgår ovenfor, må politiske tiltag specificeres nærmere end blot hvil-

ket overordnet indtægts- eller udgiftsområde de tilhører samt den tiltænkte pro-

venuvirkning, hvis der skal foretages praktisk anvendelige skøn over de dynami-

ske effekter. Vurdering af dynamiske effekter vil således som udgangspunkt skul-

le tage udgangspunkt i mere konkrete tiltag eller prioriteringer.

Vurderinger af konkrete tiltag vil i praksis kunne foretages hurtigere og oftere, i

det omfang der for virkninger igennem bestemte kanaler kan etableres generelle

regnemetoder, som ved hjælp af enkelte objektive informationer om et givent

tiltag kan give et tilstrækkeligt sikkert skøn over de potentielle dynamiske virk-

ninger.

Det har fx været muligt at etablere generelle regnemetoder for, hvordan ændrin-

ger i den disponible indkomst og dennes afhængighed af arbejdsomfanget påvir-

ker arbejdsudbuddet, som kan anvendes på tværs af konkrete tiltag på person-

skatteområdet.

Dette hænger sammen med, at påvirkningen af timearbejdsudbuddet ved æn-

dringer i skattesystemet teoretisk kan afgrænses til to umiddelbart kvantificerbare

kanaler

–

indkomstniveauet og marginallønnen efter skat (hhv. en indkomst- og

en substitutionseffekt)

–

samt at der foreligger empiriske estimater for betydnin-

gen af hver af disse (såkaldte elasticiteter). Tilsvarende kan påvirkningen af delta-

gelsesbeslutningen afgrænses til effekten på (netto)kompensationsgraden. I prak-

sis har det derudover betydning, at udmøntningen af skatteændringer kan speci-

ficeres med sikkerhed på forhånd og dermed er kendt, samt at der er et naturligt

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 25 af 142

reference- eller grundforløb at holde ændringerne op imod (uændret skattepoli-

tik/-lovgivning),

jf. også tabel 1.1.

Tabel 1.1

Baggrund for etableringen og anvendelse af generelle regnemetoder for arbejdsudbudsvirkninger af

konkrete tiltag vedrørende personbeskatningen

Arbejdsudbudsvirkning

af ændringer i skatter

Forudsætninger for etablering og anvendelse af generelle regnemetoder

Generelt anvendelig teoretisk ramme for tiltag på området

Empiriske resultater, som kan anvendes bredt på tværs af tiltag på området

Udmøntning typisk kendt tilstrækkeligt detaljeret på forhånd

Klart referenceforløb

✓

Anm.:

Tabellen skal ikke tages som et udtryk for, at der slet ikke er usikkerhed eller visse udfordringer

forbundet med det teoretiske eller empiriske grundlag for regnemetoderne på skatteområdet. Den

skal tages som et udtryk for, at forudsætningerne for etableringen af generelt anvendelige

regnemetoder, som vurderes at give konsistente og middelrette vurderinger af konkrete tiltag, er

til stede i tilstrækkeligt omfang. Forudsætningerne oplistet i tabellen er uddybet i kapitel 5.

Der er i sagens natur usikkerhed forbundet med de forudsætninger og den empi-

ri, som ligger til grund for disse regnemetoder. Dermed er der også usikkerhed

forbundet med de kvantitative skøn, som udarbejdes på denne baggrund. Der

vurderes dog at være tilstrækkeligt grundlag for, at anvendelsen af disse regneme-

toder giver anledning til konsistente konsekvensvurderinger af konkrete ændrin-

ger i skattesystemet, som er mere retvisende end at forudsætte en neutral effekt.

Som nævnt er regnemetoderne for arbejdsudbudsvirkninger af ændringer i per-

sonskatterne reelt regnemetoder for arbejdsudbudsvirkninger af ændringer i den

disponible indkomst og dennes afhængighed af arbejdsomfanget. Disse regneme-

toder kan derfor også anvendes til at vurdere de afledte arbejdsudbudsvirkninger

af tiltag på andre områder, som virker via denne kanal. Dette omfatter blandt

andet forbrugsafgifter og brugerbetaling i forbindelse med offentlige serviceydel-

ser.

Således kan regnemetoderne bidrage til at belyse arbejdsudbudsvirkninger af

ændringer i egenbetalingen til børnepasning eller tandpleje,

jf. også kapitel 3.

I så-

danne tilfælde vil de omtalte regneprincipper dog ikke nødvendigvis kunne af-

dække alle relevante virkninger for fx de offentlige finanser

–

særligt ved meget

betydelige ændringer i egenbetalingen

–

hvorfor sådanne vurderinger typisk led-

sages af forbehold og kvalitative vurderinger af øvrige mulige effekter.

Dette svarer fx til, at vurdering af påvirkning af de offentlige finanser af afgifter på specifikke varer

–

over vurdering af arbejdsudbudsvirkningen

–

omfatter en vurdering af påvirkningen af forbrugssammen-

sætningen, som i tilfælde med væsentlige forskelle i afgiftsniveauet på den pågældende vare og øvrigt for-

brug kan være af væsentlig betydning.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 26 af 142

Regnemetoderne, som anvendes på skatteområdet, kan dog ikke anvendes gene-

relt til at foretage vurderinger af arbejdsudbudsvirkningerne af konkrete tiltag

under det offentlige forbrug.

Overordnet set er der ikke på samme måde som for personskatteområdet etable-

ret regnemetoder, der kan anvendes til at skønne over fx arbejdsudbudseffekter

på tværs af de mange mulige tiltag vedrørende offentlige serviceydelser. Dette

skal blandt andet ses i lyset af, at offentlige serviceydelser kan være langt mere

forskelligartede i de måder, hvorpå de potentielt kan påvirke arbejdsudbuddet.

Således eksisterer der ikke en teoretisk ramme, som generelt kan afgrænse fx

arbejdsudbudsvirkningerne af konkrete tiltag vedrørende offentlige serviceydel-

ser til få og umiddelbart kvantificerbare kanaler. Til dels som en følge heraf fore-

ligger der heller ikke empiriske estimater, som kan anvendes bredt på tværs af

konkrete tiltag på dette område.

Derudover er det typisk vanskeligt eller uhensigtsmæssigt fra centralt hold på

forhånd at specificere udmøntningen af ændringer i rammerne for det offentlige

forbrug tilstrækkeligt detaljeret, idet den konkrete udmøntning typisk sker som et

led i den decentrale planlægning og opgavevaretagelse, fx i kommuner og regio-

ner samt statslige enheder. Endelig kan det for de offentlige serviceydelser være

vanskeligere at vurdere, om konkrete tiltag i forbindelse med et givent politisk

initiativ kan siges at ligge ud over, hvad der må forventes at være en del af det

naturlige referenceforløb for opgavevaretagelsen i den offentlige sektor, og der-

med ikke allerede implicit indgår i grundforløbet i de mellemfristede fremskriv-

ninger.

Disse generelle forhold udelukker ikke, at der i nogle tilfælde vil kunne opstilles

faste regnemetoder for dynamiske effekter igennem bestemte kanaler, som kan

understøtte indregning af dynamiske effekter af konkrete tiltag på udgiftssiden

(eller for den sags skyld på indtægtssiden), såfremt der er tilstrækkeligt grundlag

herfor. Eksempelvis er der etableret regnemetoder for dynamiske effekter, der

knytter sig til arbejdsstyrkens overordnede uddannelsesniveau,

jf. også boks 1.2 og

kapitel 3.

Såfremt der fx i forbindelse med en anledning til at foretage konkrete

vurderinger af tiltag på et givet område identificeres en mulighed for at etablere

sådanne faste regneprincipper for dynamiske effekter via en given kanal, vil dette

blive gjort.

Fraværet af generelt anvendelige regnemetoder på området betyder, at der i kon-

krete tilfælde så vidt muligt må foretages en særskilt vurdering af grundlaget for

at skønne over dynamiske virkninger. Såfremt forudsætningerne er til stede

–

herunder at der foreligger et tilstrækkeligt empirisk grundlag

–

vil dynamiske

virkninger på fx arbejdsudbud eller produktivitet blive indregnet og indgå i et

Dette spørgsmål berøres også i kapitel 2 (boks 2.8).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 27 af 142

eventuelt beslutningsgrundlag. Det har fx været tilfældet ved tiltag, der vedrører

den aktive beskæftigelsesindsats,

jf. kapitel 3.

Udfordringerne med at etablere generelle regnemetoder på området medvirker

imidlertid også til, at der kun sjældent er tilstrækkeligt grundlag

–

herunder empi-

risk

–

for at afgøre fortegn og størrelsesorden af eventuelle effekter af konkrete

tiltag fra det nuværende udgangspunkt. Det bemærkes i den forbindelse, at em-

piriske studier ofte fokuserer på bestemte effekter, og at et tilstrækkeligt empirisk

grundlag blandt andet forudsætter, at de mest relevante potentielle effekter så

vidt muligt er afdækket

–

både de positive og de negative.

Det bemærkes derudover, at det ikke kun er på udgiftssiden, at potentielle effek-

ter ikke indregnes, fordi grundlaget vurderes at være utilstrækkeligt. Eksempelvis

omfatter de ovenfor omtalte regnemetoder ikke alle potentielle virkninger af

ændringer i fx personskatterne. Således kan der potentielt være effekter på den

enkeltes produktivitet, fx via øget arbejdsintensitet eller (på sigt) i kraft af øget

tilskyndelse til at tage en uddannelse, som der ikke på nuværende tidspunkt vur-

deres at være tilstrækkeligt grundlag for at etablere faste regnemetoder for.

Der kan generelt være tilfælde, hvor der er en formodning om, at et givent tiltag

på enten indtægts- eller udgiftssiden af de offentlige finanser vil kunne have be-

stemte dynamiske effekter, uden at der er tilstrækkeligt grundlag for at kvantifice-

re eller indregne disse. Dette vil som udgangspunkt blive bemærket blandt de

forbehold, som ledsager de kvantitative vurderinger, og eventuelle dynamiske

effekter vil blive opfanget og indregnet i de mellemfristede fremskrivninger i takt

med, at de konstateres,

jf. også afsnit 1.3.

Samlet set er der efter Finansministeriets opfattelse ikke grundlag for at drage

generelle konklusioner om, at de konsekvensvurderinger, der udarbejdes, skulle

være ubalancerede.

Endelig bemærkes, at Finansministerierne i Norge og Sverige samt Centralplan-

bureauet i Holland ligeledes har etablerede regnemetoder for arbejdsudbudsvirk-

ninger af personbeskatningen, og at de i vid udstrækning baserer eventuelle skøn

over dynamiske virkninger af ændringer i omfanget af offentlige serviceydelser

på særskilte og konkrete vurderinger fra gang til gang,

jf. også kapitel 5.

1.2 Indregning af vækstbidrag af offentlige investeringer

Offentlige investeringer i eksempelvis infrastruktur, skoler, sygehuse, børnehaver

mv. kan understøtte både den offentlige og private produktion. For så vidt angår

offentlige investeringer har Finansministeriet ved tidligere lejligheder indregnet et

vækstbidrag på mellemfristet sigt fra øgede investeringer. Dette var tilfældet i

Vækstplan DK

fra 2013.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 28 af 142

I denne rapport vurderes det, at et sådant vækstbidrag fra offentlige investeringer

i fysisk kapitalapparat (bygninger og anlæg) fremover bør indregnes rutinemæs-

sigt i de mellemfristede fremskrivninger. Virkninger af offentlige investeringer i

forskning og udvikling er som udgangspunkt forbundet med større usikkerhed.

Det bemærkes, at der pågår et arbejde med at styrke det faglige fundament for at

vurdere effekterne af den eksisterende offentlige forskningsindsats,

jf. også kapitel

Det omtalte vækstbidrag fra fysiske investeringer kan tilskrives den forøgelse af

den samlede produktionskapacitet i økonomien, der følger af den forøgelse af

det (offentlige) kapitalapparat, som investeringerne giver anledning til.

Dette

adskiller sig i princippet ikke fra, at der indregnes forøgelser af produktionskapa-

citeten i økonomien, såfremt arbejdsudbuddet øges (i den samlede produktion

indgår både arbejdskraft og kapitalapparat som produktionsfaktorer).

Eksempelvis vil en forøgelse af det offentlige kapitalapparat

–

fx i form af bedre

bygninger, it-udstyr, køretøjer mv.

–

for uændret offentlig beskæftigelse og of-

fentligt varekøb kunne muliggøre en øget produktion af offentlige serviceydelser

(mængde og/eller kvalitet), som stilles til rådighed for den private sektor og bor-

gerne. Det bemærkes, at det er en separat politisk prioritering, hvordan øget pro-

duktionskapacitet i økonomien skal fordeles mellem offentlig og privat anvendel-

se.

Det umiddelbare vækstbidrag vil ikke nødvendigvis være snævert knyttet til den

offentlige sektor. I situationer, hvor det øgede offentlige kapitalapparat også ind-

går som input i produktionen i den private sektor

–

fx fordi erhverv også trækker

på den offentlige infrastruktur

–

vil bidraget til BNP (til dels) udtrykke øget pri-

vat produktion. Hertil kommer, at hvis det offentlige serviceniveau (inkl. kapital-

tjenester) fastholdes i forbindelse med en forøgelse af den offentlige produkti-

onskapacitet, vil der kunne frigives arbejdskraft til den private sektor. Vækstbi-

draget vil i et sådant tilfælde kunne tilskrives en forøgelse af aktiviteten i den

private sektor.

Uanset om produktionen øges i den offentlige eller private sektor vil det afspejles

i den samlede aktivitet i økonomien, og det er denne effekt, som fremadrettet

rutinemæssigt vil blive indregnet som en stigning i BNP. Idet vækstbidraget af-

spejler øget potentiel produktion afledt af en forøgelse af en produktionsfaktor,

er der ikke tale om en egentlig dynamisk eller afledt effekt, men snarere en ret

direkte og forholdsvis mekanisk effekt.

I forhold til potentielle dynamiske effekter herudover bemærkes, at forudsætnin-

ger om BNP-vækst mv. i de mellemfristede fremskrivninger bygger på en forud-

Opgørelsen af vækstbidraget svarer overordnet til, at offentlige investeringer som udgangspunkt sidestilles

med private investeringer fsva. forudsætninger om virkninger på produktionskapaciteten i de mellemfristede

fremskrivninger,

jf. også kapitel 4 for nærmere beskrivelse.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 29 af 142

sætning om løbende gennemførsel af bl.a. infrastrukturprojekter, som medgår til,

at eksempelvis infrastrukturen kan holde trit med det samlede aktivitetsniveau,

jf.

også kapitel 4.

1.3 Om brugen og betydningen af skøn for dynamiske

effekter

Med henblik på at sætte rapportens emne i perspektiv uddybes i dette afsnit,

hvordan skøn for dynamiske virkninger indgår i grundlaget for den politiske be-

slutningsproces og hvilken betydning, det overordnet kunne have for fx de plan-

lagte rammer til offentligt forbrug, hvis der var grundlag for at antage konkrete

dynamiske virkninger heraf.

Til dette formål tages udgangspunkt i de dimensioner, som er nævnt i indlednin-

gen, hvori kvantitative skøn for dynamiske effekter er særligt relevante i forhold

til den praktiske tilrettelæggelse af finanspolitikken:

1. Politiske målsætninger om initiativer, der øger produktivitet og arbejdsudbud

på mellemfristet sigt, som har været opstillet fra

Vækstplan DK, 2013

og frem

til

Vækst og Velstand 2025, 2017.

2. Om de afledte virkninger af et initiativ på arbejdsudbuddet mv. kan medføre

et dynamisk provenu, som betyder, at initiativet får en positiv (eller negativ)

selvfinansieringsgrad, fx i forbindelse med politiske aftaler.

Der samles op på disse forhold i de mellemfristede fremskrivninger og beregnin-

gerne af den langsigtede holdbarhed, herunder virkninger, der optræder efter den

mellemfristede planlægningshorisont (aktuelt 2025).

Ad 1. Målsætninger om øget vækst frem mod 2020/2025: produktivitet og

beskæftigelse

Siden

Vækstplan DK (S-SF-R regeringen, 2013)

har der været opstillet politiske mål-

sætninger om initiativer, der øger produktivitet og arbejdsudbud på mellemfristet

sigt. Dette er også tilfældet i den seneste mellemfristede plan,

Vækst og Velstand

2025 (V-LA-K regeringen, 2017).

De opgjorte bidrag til realisering af beskæftigelsesmålsætningerne har primært

omfattet reformer af arbejdsmarkedsregler og overførsler samt skattetiltag. På

produktivitetssiden har der blandt andet indgået skattetiltag (fx selskabsskatte-

nedsættelsen i Vækstplan DK, 2013 og PSO-aftalen 2016) samt diverse erhvervs-

rettede tiltag, herunder tiltag rettet mod skærpet konkurrence og en mere effektiv

forsyningssektor. Produktivitetseffekter kan øge reallønnen for de beskæftigede

såvel som realindkomsten for overførselsmodtagere.

For så vidt angår offentlige investeringer blev der som nævnt ovenfor i

Vækst-

plan DK 2013

indregnet et vækstbidrag fra øgede offentlige investeringer.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 30 af 142

For så vidt angår offentligt forbrug, herunder uddannelsesudgifter, er der i sta-

tusopgørelserne for indfrielse af vækstmålsætningen ikke indregnet produktivi-

tets- og beskæftigelsesbidrag til realisering af de mellemfristede mål for 2020 eller

2025. Det hænger sammen med, at mens øget uddannelsesniveau kan styrke

produktivitet og velstand på sigt (dvs. den langsigtede dynamiske virkning på

BNP er positiv), så er bidraget til beskæftigelse og BNP typisk negativt på korte-

re sigt på grund af reduceret arbejdsudbud for unge under uddannelse. De posi-

tive virkninger efter endt uddannelse af et uddannelsesløft for ungdomsårgange-

ne slår først fuldt igennem på BNP mv. over 40-50 år,

jf. også kapitel 3.

Konsekvenserne af øget uddannelsestilbøjelighed

–

herunder i forbindelse med

S-SF-R regeringens løft af uddannelsesmålsætningerne og kontanthjælpsrefor-

men 2013

–

er løbende indregnet i de mellemfristede fremskrivninger. Men fordi

de negative virkninger på unges arbejdsudbud på kortere sigt ikke er udtryk for

de langsigtede virkninger, medgår de ikke i de løbende statusopgørelser af, hvor

meget nye initiativer bidrager til indfrielse af BNP-målsætningen på mellemfristet

sigt.

Derudover gælder det for en række tiltag, at der ikke kan fastlægges tilstrækkeligt

sikre skøn for arbejdsudbudsvirkningerne på forhånd. Udover potentielle virk-

ninger af ændringer i den samlede ramme til offentligt forbrug gælder det fx ele-

menter i aftalen

Flere år på arbejdsmarkedet

(juni 2017) og to- og trepartsaftalerne

fra 2016. Det har ikke været muligt at fastlægge skøn for arbejdsudbudsvirknin-

gerne af initiativer i disse aftaler på forhånd, da der ikke er tilstrækkeligt empirisk

grundlag herfor. Positive arbejdsudbudseffekter, der ligger ud over det, som kan

indregnes på forhånd, vil indgå i den almindelige tilrettelæggelse af finanspolitik-

ken og blive indregnet i de mellemfristede fremskrivninger i takt med, at de ind-

træder.

Ad 2. Dynamisk provenu og selvfinansieringsgrad

De afledte virkninger af et initiativ på fx arbejdsudbuddet eller på forbrugssam-

mensætningen kan medføre et dynamisk provenu, som indebærer, at initiativet

har en såkaldt selvfinansieringsgrad. Selvfinansieringsgraden måler, hvor stor en

del af den umiddelbare udgift til initiativet (efter eventuelt tilbageløb), der skøn-

nes at blive modvirket i form af øgede indtægter fra afledte adfærdsændringer.

Betydningen af selvfinansieringsgraden kan illustreres i et simpelt eksempel. Hvis

fx et initiativ har en selvfinansieringsgrad på 4-8 pct., svarende til de økonomiske

ministeriers forudsætning for brede skatteinstrumenter som bundskattesatsen,

satsen for beskæftigelsesfradraget eller arbejdsmarkedsbidragssatsen,

vil virk-

ningen på den strukturelle offentlige saldo (’prisen’ for initiativet) være 4-8

pct.

mindre end den umiddelbare virkning efter tilbageløb.

Se også Skatteministeriet (2017).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 31 af 142

Hvis en regering fx konkret overvejer en skattenedsættelse af den art på 1 mia.

kr. efter tilbageløb, finansieret ved lavere offentligt forbrug, vil indregning af den

dynamiske effekt af lavere skat betyde, at det offentlige forbrug skal reduceres

med 0,92-0,96 mia. kr. i stedet for 1 mia. kr. for at fastholde uændret strukturel

saldo. Hvis omvendt en regering overvejer at sætte skatten op for 1 mia. kr., vil

det kunne finansiere en stigning i det offentlige forbrug på 0,92-0,96 mia. kr.

frem for 1 mia. kr.

For nogle skatteændringer vil selvfinansieringsgraden være højere end for de

brede indkomstskatter nævnt her. For andre vil den være lavere. Dette vil typisk

også afspejle den fordelingsmæssige profil af ændringerne i de pågældende skat-

ter.

Som nævnt kan den dynamiske virkning af ændret offentligt forbrug være både

positiv og negativ. Betydningen af en evt. positiv eller negativ selvfinansierings-

grad kan ligeledes illustreres i et simpelt hypotetisk eksempel,

jf. boks 1.3.

Boks 1.3

Illustration af mulig betydning af en eventuel selvfinansieringsgrad af offentligt forbrug

Som nævnt kan den dynamiske virkning på fx arbejdsudbud af en generel forøgelse af det offentlige forbrug være

både positiv og negativ, og den må som overordnet retningspil ventes at være mindre end for en generel forøgelse

af skatterne,

jf. også afsnit 1.1.

Hvis det som et rent hypotetisk eksempel lægges til grund, at selvfinansieringsgraden for en ændring i det samlede

offentlige forbrug (givet sammensætningen) er ca. halvt så stor som for proportionale skatter, dvs. fx 2-4 pct., vil en

regering, der overvejer at sætte skatten op for 1 mia. kr. efter tilbageløb, kunne finansiere en stigning i det offentlige

forbrug på 0,96-0,98 mia. kr. mod en stigning på 0,92-0,96 mia. kr., hvis selvfinansieringsgraden af offentligt forbrug

er 0. Omvendt vil en regering, der overveje at sætte skatten ned med 1 mia. kr., skulle finansiere dette med en

mindrevækst i det offentlige forbrug på 0,96-0,98 mia. kr. frem for 0,92-0,96 mia. kr.

Hvis selvfinansieringsgraden på mellemfristet sigt er negativ med den samme størrelsesorden, vil ændringerne i

finansieringskravet via det offentlige forbrug gå den modsatte vej.

Selvfinansieringsgrader af de nævnte hypotetiske størrelsesordener vil samlet set kun have beskeden betydning for

vurderingen af, hvor meget rum der er til offentlige forbrugsudgifter på mellemfristet sigt,

jf. boks 1.4.

Anm.:

Kilde:

Anvendte tal er rent illustrative.

Egne beregninger.

I forhold til fortegnet af mulige selvfinansieringsgrader for offentligt forbrug på

mellemfristet sigt bemærkes det, at de dynamiske virkninger forbundet med of-

fentlig finansiering af uddannelse udover grundskolen typisk vil svække den of-

fentlige saldo inden for den mellemfristede planlægningshorisont. Det hænger

sammen med, at uddannelse kan ses som en investering. En forøgelse af drifts-

udgifter til uddannelser udover grundskolen, som afspejler stigende uddannelses-

tilbøjelighed, vil således være forbundet med højere SU-udgifter og negative ar-

bejdsudbudsvirkninger i en årrække, førend de dynamiske effekter på langt sigt

samlet set påvirker den primære offentlige saldo positivt,

jf. kapitel 3.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 32 af 142

Det er en politisk beslutning om og hvordan et skønnet dynamisk provenu af fx

skattetiltag skal disponeres. I den forbindelse bør man overordnet sondre mellem

Finansministeriets

regneprincipper

og en konkret

finanspolitisk prioritering.

Hvorvidt

der disponeres over adfærdsvirkninger (dynamiske effekter) i forbindelse med

konkrete initiativer er udtryk for en

finanspolitisk prioritering

og ikke et regneprin-

cip.

I forbindelse med konkrete initiativer har det historisk været sådan, at der ved

præsentationen af udspil eller aftaler har været anvendt forskellige tilgange i for-

hold til anvendelse af de afledte effekter. Dette skyldes forskellige finanspolitiske

prioriteringer af, om det har været ønsket at disponere over f.eks. positive ad-

færdseffekter, eller hvorvidt det har været ønsket, at adfærdseffekterne skulle

bidrage til at styrke det generelle finanspolitiske råderum.

Når der foreligger middelrette (men stadig usikre) skøn for dynamiske effekter er

det ikke generelt et forsigtigt princip at undlade indregning af adfærdseffekter.

Hvis en regering fx overvejer at sætte skatter op, med en skønnet negativ virk-

ning på arbejdsudbuddet, vil det give en overvurdering af det ventede provenu,

hvis der ikke tages højde for adfærd. Om indregning af adfærdseffekter er mere

eller mindre forsigtigt end at udelade skønnede effekter afhænger således af den

konkrete sammenhæng.

Betydning for usikkerhed om mellemfristede fremskrivninger og langsigtet

holdbarhed

Uanset om skønnede dynamiske virkninger disponeres i forbindelse med en

konkret politisk aftale eller ej vil de altid indgå i de mellemfristede fremskrivnin-

ger. Det afspejler, at de mellemfristede fremskrivninger skal give et så retvisende

og dækkende billede som muligt af udviklingen i dansk økonomi.

Skøn over virkningerne af økonomisk-politiske tiltag er altid forbundet med

usikkerhed. Det gælder både de umiddelbare og de afledte virkninger. Det cen-

trale er, at skønnene skal være så retvisende som muligt, hvilket vil sige middel-

rette.

Hvis den strukturelle offentlige saldo efterfølgende udvikler sig bedre eller værre

end antaget, fx som følge af større eller mindre adfærdsvirkninger end skønnet,

vil dette skulle håndteres i den løbende tilrettelæggelse af finanspolitikken.

Som et eksempel på betydningen af dynamiske effekter for arbejdsudbuddet er

der i den seneste mellemfristede fremskrivning indregnet en effekt af skatteafta-

ler på ca. 9.500 fuldtidspersoner fra 2018 til 2025 (0,3 pct. af beskæftigelsen i

fuldtidspersoner i 2025), som følger af

Aftale om skattereform 2012

samt

Aftale om

lavere skat på arbejdsindkomst og større fradrag for pensionsindbetalinger 2018.

Knap to

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 33 af 142

tredjedele heraf afspejler skatteændringer, mens godt en tredjedel afspejler æn-

dringer vedrørende overførsler, herunder mindreregulering.

Som nævnt er skøn for dynamiske virkninger – ligesom andre skøn – forbundet

med usikkerhed. Et indtryk af usikkerhedens betydning for den mellemfristede

saldofremskrivning kan opnås ved følgende eksempel.

Hvis arbejdsudbudseffekten skulle vise sig at være fx halvt så stor som skønnet

af ministerierne, vil det overordnet svare til en svækkelse af den strukturelle saldo

med ca. 0,05 pct. af BNP i 2025. Hvis omvendt arbejdsudbudseffekten er tilsva-

rende større end skønnet, vil den strukturelle saldo styrkes med ca. 0,05 pct. af

BNP i 2025. Det skal ses i lyset af et samlet råderum i finanspolitikken fra 2018

til 2025 på knap 30 mia. kr. (2018-niveau) eller ca. 1,3 pct. af strukturelt BNP,

jf.

tabel 1.2.

Usikkerheden forbundet med de dynamiske virkninger af ændrede skatteregler

udgør dermed en beskeden del af det skønnede råderum og også en beskeden del

af den samlede usikkerhed, der er forbundet med fremskrivningen af dansk øko-

nomi til 2025.

Tabel 1.2

Betydningen af arbejdsudbudsvirkning af skatteaftaler for råderum frem mod 2025

Råderum (2018-niveau)

Arbejdsudbudsvirkning af skatteaftaler

Centralt skøn (KP18)

Arbejdsudbudsvirkning af skatteaftaler halvt så stor

Arbejdsudbudsvirkning af skatteaftaler halvanden gang så stor

29�½ mia. kr.

28�½ mia. kr.

30�½ mia. kr.

Kilde:

Egne beregninger.

For så vidt angår ændringer i det samlede offentlige forbrug er vurderingen som

nævnt, at det bedst mulige udgangspunkt er en selvfinansieringsgrad på nul på

marginalen. Det bemærkes i forlængelse heraf, at hypotetiske antagelser om en

moderat positiv eller negativ selvfinansieringsgrad for ændringer i den offentlige

forbrugsramme ikke ville have effekter af større praktisk betydning for den mel-

lemfristede fremskrivning,

jf. boks 1.4.

Andre tidligere skattetiltag er i al væsentlighed indfaset i 2017 og påvirker dermed ikke den fremadrettede

stigning i arbejdsudbuddet i fremskrivningen. De største reformeffekter på arbejdsudbuddet fremadrettet

afspejler tilbagetrækningsreformer, hvor skønnene ikke afhænger af regneprincipper vedrørende skat eller

offentligt forbrug mv. De hidtidige erfaringer med forhøjelse af efterlønsalderen svarer til det skønnede.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 34 af 142

Boks 1.4

Illustration af mulig betydning af en eventuel selvfinansieringsgrad af offentligt forbrug

Som nævnt kan selvfinansieringsgraden forbundet med ændringer i det offentlige forbrug være både positiv og

negativ. Hvis det som et rent hypotetisk eksempel lægges til grund, at selvfinansieringsgraden for en ændring i det

samlede offentlige forbrug er ca. 2-4 pct.,

jf. boks 1.3,

vil det kun have beskeden betydning for vurderingen af, hvor

meget rum der er til offentlige forbrugsudgifter på mellemfristet sigt.

Hvis der fx overvejes en opjustering (eller nedjustering) af væksten i det offentlige forbrug i 2018-2025 på eksempel-

vis ¼ pct. om året, svarer forskellen til 2 pct. af det samlede offentlige forbrug i 2025 svarende til �½ pct. af BNP.

Hvis der uden dynamiske virkninger af offentligt forbrug er råd til et offentligt forbrug på fx 25 pct. af BNP, vil der ved

indregning af dynamiske virkninger med en hypotetisk selvfinanseringsgrad på 2-4 pct. på marginalen være plads til

et offentligt forbrug på 25,01-25,02 pct. af BNP. Hvis selvfinansieringsgraden er negativ på mellemfristet sigt, vil der

kunne finansieres et offentligt forbrug på 24,98-24,99 pct. af BNP.

En op- eller nedjustering af realvæksten i det offentlige forbrug på ¼ pct. om året frem til 2025 svarer illustrativt til

ca. 10 mia. kr. Med en positiv eller negativ selvfinansieringsgrad af den nævnte størrelsesorden, vil realvæksten

kunne ændres til et beløb i intervallet 9,6-10,4 mia. kr. i stedet for det centrale skøn på 10 mia. kr.,

jf. figur a.

Realiteten er således, at den skønnede usikkerhed om selvfinansieringsgraden af offentligt forbrug højst kan forven-

tes at have begrænset praktisk betydning for den mellemfristede planlægning.

Figur a

Betydning af selvfinansieringsgrad på ±2-4 pct. ved ændring i det offentlige forbrug på 10 mia. kr.

Mia. kr.

10 mia. kr.

10,2 - 10,4 mia. kr.

9,6 - 9,8 mia. kr.

Finansiering

SFG = 0

SFG = 2 til 4 pct.

SFG = -2 til -4 pct.

Anm.:

De nævnte tal er rent illustrative og holdt i runde termer.

Spørgsmålet om dynamiske effekter af offentligt forbrug på marginalen kan være

væsentligt for den politiske debat og stillingtagen. Eksemplerne viser imidlertid,

at den usikkerhed, der knytter sig til antagelsen om, at marginale ændringer i det

samlede offentlige forbrug er forbundet med en selvfinansieringsgrad på 0 på

mellemfristet sigt, ikke har stor praktisk betydning for fremskrivningen af dansk

økonomi og de offentlige finanser til 2025.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 35 af 142

1.4 Sammenfatning af de enkelte kapitler i resten af

rapporten

Resten af rapporten er bygget op af fire kapitler:

Den offentlige sektor og dynamiske effekter

De enkelte udgiftsområder under det offentlige forbrug

De offentlige investeringer

Udfordringer ved indregning af dynamiske effekter af offentlige serviceydel-

ser

Kapitel 2

gennemgår den teoretiske baggrund for offentligt forbrug og offentlige

investeringer, samt beskriver de mulige kanaler for virkninger på den økonomi-

ske aktivitet og de offentlige finanser. Dette danner udgangspunkt for den mere

konkrete diskussion i kapitel 3 om de mulige effekter af de forskellige udgiftsom-

råder, som det offentlige forbrug består af, og kapitel 4 om offentlige investerin-

ger.

Kapitel 2 uddyber derudover baggrunden for, at Finansministeriets forudsætning

om en virkning på marginalen, der for praktiske formål er nul på mellemfristet

sigt for (ikke nærmere specificerede) ændringer i den samlede forbrugsramme,

ikke kan siges at være ubalanceret. Kapitlets hovedbudskaber er oplistet i boks

1.5.

Boks 1.5

Hovedbudskaber i kapitel 2: Den offentlige sektor og dynamiske effekter



Samtidig med et højt skattetryk og et højt niveau af offentlige udgifter har Danmark (og de andre nordiske

lande) i en international

sammenligning

forholdsvis høje beskæftigelsesgrader og et højt velstandsniveau.



Mens en række af de offentlige forbrugsudgifter overordnet set kan have positive virkninger på velstand

arbejdsudbud

(også når der tages højde for finansieringen heraf), fx fordi de medgår til at udbedre

markedsfejl, må virkningerne af udgiftsforøgelser på marginalen imidlertid forventes at være mindre

–

og kan være både positive eller negative.

Kanaler, hvorigennem det offentlige forbrug kan have negative effekter på velstanden omfatter blandt

andet indkomsteffekter. Det dækker over, at offentlige serviceydelser, som fra den enkeltes synspunkt

er gratis, kan resultere i en negativ indkomsteffekt på arbejdsudbuddet, idet samme forbrug kan opret-

holdes for mindre arbejdsindkomst (parallelt til indkomsteffekterne af lavere skatter). En ren indkomst-

effekt opstår eksempelvis i det tilfælde, hvor øget modtagelse af den offentlige ydelse umiddelbart kan

træde i stedet for den enkeltes køb og forbrug af en tilsvarende privat ydelse.

Hertil kommer, at offentlig tilvejebringelse af serviceydelser kan være mindre effektiv end privat produk-

tion, som er underlagt konkurrence og krav om afkast af den investerede kapital. Endvidere kan det

være vanskeligere at sikre et udbud af valgmuligheder, som modsvarer individuelle behov, ønsker og

underliggende betalingsvillighed, når serviceydelser leveres af det offentlige og stilles gratis til rådighed

for borgerne.

Tilstedeværelsen af negative effekter betyder, at det er en (implicit) forudsætning, at en række af de

offentlige udgifter også har positive effekter (fx visse sundhedsydelser til erhvervsaktive eller børne-

pasning), når Finansministeriet forudsætter en samlet nul-virkning på marginalen ved ændringer i den

samlede offentlige forbrugsramme.



FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 36 af 142

Boks 1.5 (fortsat)



De dynamiske BNP-virkninger af en proportional ændring i skatter og afgifter må som udgangspunkt

forventes at være større end de dynamiske BNP-virkninger af tilsvarende ændringer i de offentlige

udgifter. Dette bygger på den betragtning, at de offentlige udgifter til dels afspejler fordelingsmæssige

hensyn samt hensyn til fx bedre sundhed, miljø eller tryghed mv. I lande som Danmark, med en stor

offentlig sektor, kan der forventes at være en afvejning imellem sådanne hensyn og størrelsen af den

samlede velstand, hvilket kan føre til, at den offentlige sektors størrelse overstiger, hvad et snævert

hensyn til størst mulig samlet velstand ville tilsige.

Den empiriske faglitteratur, som undersøger sammenhængen mellem størrelsen af den offentlige

sektor og økonomisk vækst på tværs af lande, finder generelt ikke klare resultater

–

om end der er

indikationer på, at sammenhængen kan være negativ i velstående lande. En vigtig pointe fra nyere

studier er, at sammensætningen af både offentlige udgifter og indtægter kan have en betydning, og der

er indikationer på, at udgifter til uddannelse og infrastruktur kan have positive effekter på væksten,

jf.

også Finansministeriets regnemetoder.

Der er en række forbehold overfor, hvorvidt litteraturen kan

identificere egentlige årsagssammenhænge, og studierne kan som udgangspunkt ikke danne grundlag

for etablering af bredt anvendelige regnemetoder for virkninger af konkrete tiltag.



Kapitel 3

beskriver sammensætningen af det offentlige forbrug og derefter

gennemgås for hvert af de enkelte udgiftsområder nogle af de konkrete mulige

kanaler for dynamiske effekter, nogle af de relevante problemstillinger og

spørgsmål i forhold til indregning af dynamiske effekter samt eksempler på

tidligere beregninger og empiriske undersøgelser,

jf. boks 1.6.

Boks 1.6

Hovedbudskaber i kapitel 3: De enkelte udgiftsområder under det offentlige forbrug



Knap 30 pct. af det offentlige forbrug i 2016 kan karakteriseres som kollektivt offentligt forbrug. Kollektiv

finansiering af denne type serviceydelser igennem skatteindtægter afspejler, at der i høj grad er tale

om såkaldte offentlige goder, som udfra en velfærdsbetragtning ikke vil blive tilvejebragt i tilstrækkeligt

omfang ved privat finansiering.

Mens det kollektive offentlige forbrug

–

herunder fx udgifter til ordenshåndhævelse, retssystemet,

offentlig administration, drift af infrastruktur mv.

–

givetvis bidrager til at understøtte arbejdsudbud og

produktivitet samlet set, er det uklart, i hvilket omfang en forøgelse af udgiftsniveauet på disse områder

fra det nuværende udgangspunkt vil have yderligere positive afledte effekter.

De resterende 70 pct. udgøres af individuelt offentligt forbrug, som i vidt omfang omfatter service-

ydelser, den enkelte i princippet

–

og i praksis i mange andre lande

–

helt eller delvist ville kunne købe

privat, fx via sundhedsforsikringer eller tilkøb oven i en offentlig grundydelse. De største udgiftsom-

råder er sundhedsområdet, undervisningsområdet og social beskyttelse (herunder børnepasning og

ældrepleje), hvor langt størstedelen af forbruget kan karakteriseres som individuelt offentligt forbrug.



FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 37 af 142

Boks 1.6 (fortsat)



Sundhedsydelser og forebyggende indsatser

rettet mod personer i den erhvervsaktive alder må

overordnet forventes at kunne understøtte arbejdsudbud og produktivitet. Sundhedsydelser kan dog

også være komplementære til fritid, og offentlig finansiering af sundhedsydelser kan medføre en

fortrængning af privat finansierede sundhedsudgifter (fx i form af private sundhedsforsikringer). I disse

tilfælde vil der også kunne være negative arbejdsudbudsvirkninger. Det bemærkes, omkring 70 pct. af

sundhedsudgifterne går til personer, som endnu ikke eller ikke længere er aktive på arbejdsmarkedet.

Endvidere peger tidligere beregninger for

Forebyggelseskommissionen 2009

på, at der generelt ikke er

grundlag for at vente positive virkninger på de offentlige finansers holdbarhed af fx en reduceret

sygelighed relateret til de primære faktorer kost, rygning, alkohol og motion (KRAM-faktorerne), som

samtidig øger levetiden og dermed har afledte virkninger på udgifter til behandling af andre sygdomme

eller ældreomsorg senere i livet.

På

uddannelsesområdet

har Finansministeriet regneprincipper for, hvordan øget uddannelses-

tilbøjelighed over tid vil slå ud i øget produktivitet og arbejdsudbud. Der regnes som udgangspunkt ikke

en mekanisk virkning af øgede udgifter til uddannelse på uddannelsestilbøjeligeheden og derigennem

på arbejdsudbud og produktivitet. Regneprincipperne kan dog anvendes til at indregne fremadrettede

virkninger af en observeret ændring i uddannelsesadfærden eller til at indregne effekter af konkrete

tiltag, såfremt der er tilstrækkeligt grundlag for at skønne over effekter på uddannelsestilbøjeligheden.

Derudover gælder, at en øget uddannelsestilbøjelighed på kort sigt er forbundet med lavere

arbejdsudbud (under studiet), mens de positive effekter opstår gradvist over en længere årrække.

Dette medvirker til, at tiltag, der øger uddannelsestilbøjeligheden, generelt ikke kan forventes at

bidrage positivt til den samlede velstand eller de offentlige finanser inden for den mellemfristede

planlægningshorisont.

Udgifter på

plejeområdet

(under social beskyttelse) ligger typisk efter personen har forladt

arbejdsmarkedet. Det er generelt uklart i hvilket omfang fx forøgelser af de offentlige udgifter på

plejeområdet vil anspore nogle til at arbejde mere, som følge af mindre behov for selv at tage sig af

ældre pårørende, eller arbejde mindre, som følge af mindre behov for selv at købe sig til ekstra pleje

mv. af ældre pårørende samt mindre behov for at spare op til fx bedre pleje i egen alderdom.

For at give kommunerne et værktøj til systematisk vurdering af økonomiske konsekvenser og

omkostninger på

socialområdet

har VIVE-Incentive i samarbejde med Socialstyrelsen udviklet Den

Socialøkonomiske Investeringsmodel (SØM). SØM styrker grundlaget for lokalt at foretage

vidensbaserede vurderinger af konkrete sociale tiltag. SØM giver derimod ikke mulighed for at skønne

over konsekvenserne ved generelt at tilføre socialområdet flere midler (hvilket heller ikke har været

formålet med at udvikle modellen).

En øget kvalitet eller lavere pris på

børnepasning

(under social beskyttelse) vil både kunne have

positive og negative effekter på forældrenes arbejdsudbud. Udgangspunktet er, at der ydes betydelige

tilskud til børnepasning og at langt størstedelen af danske børn under 5 år passes i daginstitutioner,

hvorfor yderligere offentligt forbrug på området som udgangspunkt må forventes at have begrænset

betydning for forældrenes arbejdsudbud. Der findes en række empiriske studier, der undersøger

sammenhængen mellem prisen for daginstitutioner og forældres arbejdsudbud, dog med blandede

konklusioner. Senest har et arbejdspapir fra De Økonomiske Råds Sekretariat (Kjeldsen, 2018) fundet,

at højere takster kan være forbundet med et lidt

højere

arbejdsudbud blandt fædre (konsistent med en

indkomsteffekt), mens der er tegn på, at konkrete mål for kvaliteten af børnepasningen kan have en vis

positiv betydning for mødrenes og forældrenes samlede arbejdsudbud. Sådanne resultater vil (ligesom

det generelt er tilfældet) indgå i grundlaget for vurdering af eventuelle konkrete forslag på området. Der

er endvidere studier, der peger på, at tidlige indsatser kan have langsigtede effekter på børnenes

arbejdsudbud og produktivitet. Det er dog forbundet med væsentlige udfordringer at foretage

tilstrækkeligt sikre kvantitative skøn over sådanne effekter.

Indsatser, som sigter mod at understøtte

arbejdsløse

i deres jobsøgning (under social beskyttelse) i

form af den aktive arbejdsmarkedspolitik, kan hjælpe eller anspore arbejdsløse til at finde job, men kan

også bidrage til at fastholde nogle i ledighed i det omfang de fjerner fokus og tid fra jobsøgningen.

Tidligere er der i fx

Velfærdsaftalen 2006

Beskæftigelsesreformen 2014

skønnet over afledte

effekter på arbejdsudbud og velstand af tiltag på dette område.



FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 38 af 142

Kapitel 4 behandler offentlige investeringer og indeholder en nærmere beskrivel-

se af den tilgang til indregning af BNP-virkninger af ændringer i de offentlige

investeringer i de mellemfristede fremskrivninger, som vil blive anvendt fremad-

rettet,

jf. boks 1.7.

Boks 1.7

Hovedbudskaber i afsnit 4: De offentlige investeringer



Ud af de samlede offentlige investeringer i 2016 udgør bygninger, anlæg og maskiner (herefter blot

bygninger og anlæg) knap tre fjerdedele, mens forskning og udvikling udgør godt én fjerdedel. Hoved-

parten af de offentlige investeringer i forskning og udvikling udgøres af investeringer i grundforskning.

Omkring 30 pct. af de offentlige investeringer i

bygninger og anlæg

udgøres af infrastrukturinvesterin-

ger (vej- og jernbanetransport). Herefter står områderne sundhedsvæsen og undervisning for de stør-

ste bidrag til de offentlige investeringer i bygge og anlæg. Formålet med de offentlige investeringer i

bygninger og anlæg på et givent område svarer langt hen ad vejen til formålet med det offentlige for-

brug på det pågældende område. I modsætning til det offentlige forbrug på et givent område, så inde-

bærer offentlige investeringer dog en tidsmæssig forskydning imellem udgiften og værdiskabelsen.

Offentlige investeringer i bygninger og anlæg øger den fremtidige produktionskapacitet i økonomien via

øget kapitalapparat. Den øgede produktionskapacitet vil alt andet lige (herunder givet udviklingen i den

offentlige beskæftigelse og varekøbet fra den private sektor) svare til en forøgelse af mængden eller

kvaliteten af de offentlige serviceydelser, der kan tilvejebringes, hvilket muliggør en forøgelse af den

samlede velstand.

Finansministeriet vil fremadrettet anvende et generelt regneprincip for vækstbidrag af ændringer i den

samlede ramme til offentlige investeringer i bygninger og anlæg i de mellemfristede fremskrivninger.

Der er ikke tale om en egentlig dynamisk effekt af et højere serviceniveau, men om at et større

kapitalapparat alt andet lige resulterer i en større produktionskapacitet i økonomien.

I de mellemfristede fremskrivninger indgår en politisk bestemt investeringsramme frem til planlæg-

ningshorisonten i 2025, hvorefter det offentlige kapitalapparat antages at følge med velstands- og de-

mografiudviklingen. Det er som udgangspunkt kun forbedringer eller forværringer i forhold til dette refe-

renceforløb, der principielt vil kunne give anledning til at indregne ændringer i arbejdsudbuddet i forhold

til, hvad der allerede ligger i de mellemfristede fremskrivninger. Det ville skulle bygge på forudsætnin-

ger om hvilke konkrete investeringsprojekter, der over en længere årrække ville blive gennemført både

i referenceforløbet og i et eventuelt forløb, hvor investeringsrammen ændres. Sådanne forudsætninger

vurderes som altovervejende hovedregel at være for usikre og vanskelige at verificere i praksis

Offentlige investeringer i

forskning og udvikling

udgøres primært af udgifter til grundforskning. Mens

investeringer i forskning og udvikling overordnet set er en drivkraft bag den teknologiske udvikling

–

dermed velstandsudviklingen på længere sigt

–

er det uklart, hvad virkningerne af yderligere udgifter på

området fra det nuværende udgangspunkt vil betyde. Dette skal blandt andet ses i lyset af, dels at

Danmark er et af de lande i verden, hvor offentlige investeringer i forskning og udvikling udgør den

største andel af BNP, dels at den teknologiske udvikling i høj grad er et internationalt fænomen, som i

vid udstrækning drives af den samlede forskningsindsats på globalt plan.

Den økonomiske litteratur på området har svært at fremkomme med klare kvantitative resultater om de

samfundsøkonomiske effekter af offentlige investeringer i forskning og udvikling. Dette skal blandt

andet ses i lyset af den lange tidshorisont, som investeringer i særligt grundforskning har, hvilket

bidrager dels til at vanskeliggøre en præcis opgørelse af effekter, dels til usikkerhed omkring, hvorvidt

eventuelle målte effekter af historiske forskningsindsatser fortsat er dækkende i den aktuelle situation.

Med henblik på at styrke det faglige grundlag for at vurdere samfundsøkonomiske effekter af

investeringer i forskning og udvikling har regeringen nedsat et tværministerielt udvalg, som skal se

nærmere på en række af de mulige effekter og afslutte sit arbejde ultimo 2018.



FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 39 af 142

Kapitel 5

beskriver overordnede kriterier for indregning af dynamiske effekter

samt de praktiske vanskeligheder ved indregning af dynamiske effekter for of-

fentligt forbrug, herunder i forhold til etablering af generelle regneprincipper,

jf.

boks 1.8.

Boks 1.8

Hovedbudskaber i kapitel 5: Udfordringer ved indregning af dynamiske effekter af offentlige

serviceydelser



Finansministeriet tilstræber at udarbejde så retvisende skøn som muligt og har derfor som overordnet

regneprincip, at der indregnes de dynamiske effekter af økonomisk-politiske tiltag, som der er

tilstrækkeligt empirisk grundlag for. Det gælder både indtægts- og udgiftssiden af de offentlige finanser.

Kriterierne for indregning af dynamiske effekter udgøres først og fremmest af et krav om tilstrækkeligt

empirisk belæg for de pågældende effekter. Dernæst gælder, at udmøntningen af midler afsat til tiltag

på et givent område må kendes tilstrækkeligt detaljeret og med tilstrækkelig sikkerhed på forhånd.

Endelig kræver indregning i de mellemfristede fremskrivninger, at det kan godtgøres, at et givent tiltag

ikke kan betragtes som indeholdt i grundforløbet.

Etablering af regnemetoder, som i praksis kan anvendes bredt til at skønne over dynamiske virkninger

på tværs af konkrete tiltag vedrørende offentlige serviceydelser, er forbundet med en række

udfordringer. Det drejer sig primært om mangel på generel anvendelig teori og empiri, usikkerhed

omkring udmøntning og uklarhed omkring fastlæggelse af et neutralt referenceforløb. Disse

udfordringer gør sig ikke i samme omfang gældende i forhold til skøn for arbejdsudbudsvirkninger af

konkrete ændringer i skattesystemet.

Fravær af generelle regneprincipper forhindrer ikke nødvendigvis indregning af effekter, men betyder,

at eventuel indregning af dynamiske effekter af offentligt forbrug må bero på konkrete og særskilte

vurderinger af, om der for et givent tiltag er tilstrækkeligt (empirisk) belæg herfor. De nævnte

udfordringer gør sig i midlertid også gældende i denne henseende

–

og der er ofte ikke tilstrækkeligt

grundlag for at indregne effekter.

Der gør sig en række udfordringer gældende i forhold til at opnå tilstrækkelig empirisk belæg for

effekter af tiltag under det offentlige forbrug. Herunder er muligheden for at anvende resultaterne af

empiriske studier på tværs af de mange forskelligartede (mulige) tiltag på området typisk begrænset.

Det afledte behov for et meget stort antal empiriske undersøgelser forstærker betydningen af

almindelige udfordringer forbundet med sådanne undersøgelser. Det drejer sig fx om udfordringer med

at identificere egentlige årsagssammenhænge, at måle marginale (fremfor gennemsnitlige) effekter, at

afdække alle de mest centrale virkninger samt at opnå aktuelle estimater for virkninger af tiltag, hvis

effekter kan strække sig over meget lang tid.

Når der modsat skatteområdet i praksis sjældent indregnes dynamiske effekter af offentligt forbrug og

offentlige investeringer, skyldes det ikke et grundlæggende princip. Det skyldes derimod, at der ofte

ikke er tilstrækkeligt (empirisk) grundlag for at skønne over mulige virkninger.

I forbindelse med ændringer i skattesystemet er der også potentielle effekter, som ikke indregnes, idet

der på nuværende tidspunkt ikke vurderes at være tilstrækkeligt grundlag herfor. Det drejer sig

eksempelvis om skatternes potentielle betydning for produktiviteten blandt personer på arbejds-

markedet (fx ved at der investeres yderligere tid og kræfter i at opnå de mest produktive og vellønnede

job) og tilbøjeligheden blandt de unge til at tage mere uddannelse.

Det er Finansministeriets opfattelse, at det det bedst mulige udgangspunkt på det foreliggende

grundlag er at lægge til grund, at tiltag under det offentlige forbrug er neutrale for så vidt angår dyna-

miske effekter i fravær af tilstrækkeligt (empirisk) grundlag for andet,

jf. også kapitel 2.

Der er efter

Finansministeriets opfattelse ikke grundlag for generelt at konkludere, at de udarbejdede

konsekvensvurderinger skulle være ubalancerede.



FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 40 af 142

Boks 1.8 (fortsat)



Der kan være tilfælde, hvor der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at foretage kvantitative skøn, men

hvor der alligevel kan være en forventning om potentielle effekter. Dette vil som udgangspunkt blive

beskrevet som en del af de relevante forhold i det konkrete tilfælde. I det omfang et givent tiltag under

det offentlige forbrug, de offentlige investeringer, skatter mv. viser sig at have effekter på fx arbejds-

udbud eller produktivitet, som der ikke var empirisk belæg for at skønne over på forhånd, vil disse over

tid blive indregnet i de mellemfristede planer i takt med, at effekterne afspejles i skønnet for den

strukturelle beskæftigelse og produktivitet.

I Norge, Sverige og Holland er der ligeledes i vid udstrækning etableret regnemetoder, som umiddel-

bart kan anvendes på tværs af tiltag på skatteområdet, mens det ikke på samme måde er tilfældet for

offentligt forbrug og offentlige investeringer.

Finansministeriets regnemetoder opdateres og udvikles løbende i takt med, at der opstår anledning og

tilstrækkeligt grundlag.



FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 41 af 142

1A. Vægtningen af dynamiske effekter i

politiske beslutninger

Den relative betydning af afledte (dynamiske) effekter i forhold til de direkte

effekter og hensyn, når partier vurderer fordele og ulemper ved en ændret stør-

relse af den offentlige sektor, er diskuteret og illustreret i boks 1A.1.

Boks 1A.1

Illustration af afledte effekters betydning for overordnet politisk afvejning mellem skat og offentligt

forbrug

Forskellige politiske partier vil generelt se forskelligt på afvejningen mellem øgede offentlige udgifter og skatter. Det

kan fx skyldes, at partierne lægger forskellig vægt på og har forskellige holdninger til, hvad der er retfærdigt og

ønskværdigt i forhold til omfordeling af indkomster og forbrugsmuligheder via den offentlige sektor. De kan også

have forskellig vurdering af eller forventning til, hvor godt ekstra penge vil blive brugt i den offentlige sektor. Denne

boks giver en stiliseret illustration af, at sådanne forskelle som udgangspunkt må forventes at være af større

betydning for partiers forskellige overordnede syn på størrelsen af den offentlige sektor end spørgsmålet om

potentielle dynamiske virkninger af offentlige udgifter.

Der antages at være tre partier: Venstrepartiet (VP), centerpartiet (CP) og højrepartiet (HP). CP er generelt godt

tilfreds med indretningen af samfundet og den offentlige sektor. CP vurderer fx ”samfundsnytten” ved en generel

forøgelse af det offentlige forbrug på 10 mia.

kr. til at være 10 ”samfundsnytteenheder”. Heri indgår fx nytten ved

sundhedsydelser af hensyn til borgernes sundhed og velbefindende (ikke deres arbejdsudbud), nytten ved børn og

ældres trivsel i skoler, institutioner og på plejehjem, social belastedes gavn af sociale tilbud og mange andre forhold

(uanset om fx børnene bidrager mere til skatteindtægterne senere hen eller ej). CP vurderer også tabet af sam-

fundsnytte ved 10 mia. kr. højere skat, efter adfærd og tilbageløb, til at være 10 nytteenheder. Der kan her tænkes i

en forøgelse af skatteprovenuet ved anvendelse af brede skatteinstrumenter. Nyttetabet opstår i form af familiernes

svækkede mulighed for privat forbrug, fx bolig, mad, tøj, transportmuligheder, rejser, kulturoplevelser og meget

andet. Hvis der groft antages en selvfinansieringsgrad på ca. 8 pct., skal skatterne i eksemplet sættes op med 10,8

mia. kr. før adfærd. Med en adfærdseffekt på -0,8 mia. kr. tilvejebringer skattestigningen samlet set finansiering for

ialt 10 mia. kr.

VP synes ikke det er så galt, hvis skatterne generelt sættes op

–

så fx en der tjener 10 gange så meget som en

anden får en skattestigning, der er 10 gange så stor målt i kr. VP lægger således relativt mindre vægt på privat-

forbrug for dem, der er i den øvre ende af indkomstskalaen og derfor i forvejen har (mulighed for) et stort forbrug.

VP vurderer derfor kun nyttetabet ved 10,8 mia. kr. i højere skatter til fx 8 nytteenheder. Omvendt lægger VP større

vægt på, at øgede offentlige udgifter kan styrke offentlige tilbud for personer, der trækker på de offentlige service-

ydelser og ikke i samme omfang ville have mulighed for at finansiere tilsvarende ydelser (sundhed, pleje, under-

visning mv.) på et privat marked. Derudover har VP tiltro til, at pengene vil blive brugt lige så effektivt i den offentlige

sektor som i den private sektor. VP vurderer derfor nyttegevinsten ved 10 mia. kr. højere offentlige udgifter til fx 12

nytteenheder.

HP synes derimod, at der i forvejen er (mere end ) tilstrækkelig omfordeling af indkomster og forbrugsmuligheder via

skatter og udgifter, og HP vurderer, at pengene ikke vil blive brugt lige så effektivt i den offentlige sektor som i den

private. HP synes, at skatterne er blevet for høje og for progressive i forhold til, hvad det er rimeligt, at folk skal afstå

af privat forbrug og aflevere af deres egen indkomst (også uanset om arbejdsudbuddet påvirkes af lavere skatter

eller ej), og tilsvarende at niveauet af de offentligt finansierede serviceydelser er højere end, hvad det er rimeligt, at

folk har adgang til uafhængigt af deres eget bidrag til finansieringen. HP vurderer skattestigningen til at koste fx 12

nytteenheder, men vurderer udgiftsstigningen til kun at bidrage med fx 8 nytteenheder.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 42 af 142

Boks 1A.2 (fortsat)

Der kan selvfølgelig tænkes andre kvantitative vurderinger og tallene 8 og 12 nytteenheder for VP og HP er rent

illustrative (kunne fx også være 9 og 11 eller noget tredje). Det stiliserede eksempel illustrerer primært, at forskelle i

partiernes holdning til størrelsen af den offentlige sektor som udgangspunkt forventes i højere grad at afspejle

forskellige holdninger til de direkte effekter

–

herunder de fordelingsmæssige

–

af højere skatter og udgifter snarere

end mulige afledte effekter på arbejdsudbud og selvfinansieringsgrad af offentligt forbrug. Dette er afspejlet i, at

forskellen

i nyttenværdien af en generel forøgelse af skatter og udgifter (de mørkeblå og lyseblå søjler) hos VP og

HP er noget større end hvad der kan tilskrives de dynamiske effekter på arbejdsudbuddet af øgede skatter (den

massive røde søjle). Dette betyder også, at eventuelle dynamiske virkninger på arbejdsudbuddet af offentligt forbrug

som udgangspunkt

–

hvis de fx er numerisk halvt så store som ved en generel forøgelse af skatterne, dvs. med en

selvfinansieringsgrad i eksemplet på ca. ±4 pct. (de stribede røde søjler)

–

kun vil have begrænset indflydelse på

hvert partis afvejning af samfundsnytten ved en generel skattefinansieret forøgelse af det offentlige forbrug.

Betydningen af dynamiske effekter kan være relativt større for partiernes evaluering af konkrete, finansierede tiltag

–

det vil sige, når man bevæger sig væk fra generelle forøgelser af det offentlige forbrug finansieret af en generel

forøgelse af skatterne. Det kan gøre sig gældende, hvis det eksempelvis overvejes at finansiere konkrete tiltag

under det offentlige forbrug, hvor der kan være formodning om en mere betydelig positiv eller negativ dynamisk

effekt på arbejdsudbuddet, med progressive skatter med højere selvfinansieringsgrad (om end indkomstfordelings-

hensyn i så fald generelt også vil være mere udtalte). Tilsvarende vil størrelsen af (potentielle) dynamiske effekter

kunne have en vis betydning for udfaldet af brede forhandlinger imellem partierne om justeringer af den offentlige

sektors størrelse og sammensætning, selvom den betyder mindre for de enkelte partiers vurdering af den mest

hensigtsmæssige størrelse af den offentlige sektor.

Figur a

Illustration af overordnet afvejning mellem offentligt forbrug og skat

–

og betydning af dynamiske

effekter

Nytteenheder

Bidrag fra

(eventuel)

dynamisk effekt

-2

Vurderet samlet samfundsnyttetab af skattestigning på 10 mia. kr.

Tab fra dynamiske effekter (skattestigning)

Vurderet samfundsnytte af 10 mia. kr. ekstra offentligt forbrug

Forventet størrelsesorden af muligt bidrag fra dynamiske effekter (offentligt forbrug)

-2

Anm.:

Kilde:

Alle tal er illustrative. Der er set bort fra, at skatter kan finansiere andre udgifter end offentligt

forbrug, fx overførsler og offentlige investeringer, som også kan påvirke arbejdsudbud, velstand

og indkomstfordeling. Skattestigningen på 10,8 mia. kr. (efter tilbageløb) vil udover adfærds-

effekten på de offentlige finanser på -0,8 mia. kr. også svække de private husholdningers

indkomst med yderligere 0,6 mia. kr. som følge af det lavere arbejdsudbud. På marginalen opvejes

nyttetabet herved af den øgede fritid, når husholdningerne justerer deres arbejdsudbud til de nye

regler. De skraverede røde søjler illustrerer, at de dynamiske effekter af højere skatter kan blive

delvist modgået, hvis der er positive dynamiske virkninger af offentligt forbrug

–

eller forstærket,

hvis de er negative. Den mulige effekt af potentielt lavere effektivitet i den offentlige sektor

relativt til den private, der generelt kan betragtes som en afledt produktivitetseffekt, er i boks-

teksten beskrevet under de mulige direkte effekter og ventes under alle omstændigheder ikke at

have nævneværdig betydning for selvfinansieringsgraden af offentligt forbrug.

Egne antagelser til illustration af standard økonomisk teori.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 43 af 142

2. Den offentlige sektor og dynamiske

effekter

Danmark er kendetegnet ved en stor offentlig sektor i international sammen-

hæng. Det er således kun få lande, hvor der samlet set afholdes større offentlige

udgifter

–

herunder offentligt forbrug

–

relativt til bruttonationalproduktet

(BNP) end i Danmark. De offentlige udgifter i Danmark udgjorde i 2015 knap

55 pct. af BNP,

jf. figur 2.1.

De offentlige udgifter finansieres hovedsageligt igennem skatteindtægter, og

skattetrykket i Danmark er derfor ligeledes højt i en international sammenligning,

jf. figur 2.2.

Figur 2.1

Offentlige udgifter og offentligt forbrug i pct. af

BNP, 2015

Pct. af BNP

Figur 2.2

Skattetryk i pct. af BNP, 2015

Pct. af BNP

IRL

ISR

LVA

JPN

ISL

POL

EST

CZE

DEU

NLD

SVK

PRT

SVN

ITA

HUN

NOR

AUT

SWE

GRC

BEL

FRA

FIN

Primære offentlige udgifter

Primært offentligt forbrug

Anm.:

Kilde:

Der findes ikke en officiel opgørelse af det strukturelle skattetryk. I figur 2.2 er vist en

approksimeret beregning i den lyseblå søjle, hvor der bl.a. tages højde for påvirkningen af

konjunktursituationen, engangsindtægter fra omlægning af kapitalpensionen mv., samt

midlertidige udsving i bl.a. indtægter fra pensionsafkastskatten svarende til den metode, der

anvendes til at beregne den strukturelle saldo. Det bemærkes, at flere forhold kan påvirke

sammenligneligheden af det opgjorte skattetryk på tværs af lande, herunder omfanget hvormed

indkomstoverførsler er skattepligtige, omfanget hvormed indkomstoverførsler eller skattefradrag

anvendes til visse omfordelingshensyn samt fordelingen af de offentlige indtægter på afgifter hhv.

skatter.

OECD, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Ud over indkomstoverførsler, der i en international sammenhæng er forholdsvis

generøse, afholder det offentlige primært udgifter til offentligt forbrug og offent-

lige investeringer,

jf. figur 2.3.

Hertil kommer subsidier og en række øvrige udgif-

ter.

Både skatter, indkomstoverførsler, offentligt forbrug og offentlige investeringer

vil principielt kunne påvirke produktivitet og arbejdsudbud og dermed det sam-

lede velstandsniveau. Endvidere vil de påvirke fordelingen af indkomster og bor-

IRL

LVA

JPN

ISR

SVK

POL

CZE

EST

PRT

GRC

SVN

ISL

DEU

NLD

NOR

HUN

AUT

SWE

ITA

FIN

BEL

FRA

DK (str.)

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 44 af 142

gernes samlede forbrugsmuligheder, som både omfatter privat og offentligt for-

brug. Det danske skatte- og overførselssystem såvel som fri adgang til uddannel-

se mv. medvirker blandt andet til, at forskelle i indkomster og forbrugsmulighe-

der i Danmark er forholdsvist begrænsede og blandt de laveste i OECD.

Lettere forsimplet tilsiger gængs økonomisk teori og empiri, at en forøgelse af

tilskyndelsen til at arbejde igennem lavere (marginal)skatter og mindre generøse

indkomstoverførsler alt andet lige øger arbejdsudbuddet og den materielle vel-

stand i samfundet samlet set. Finansministeriet indregner rutinemæssigt skønne-

de effekter af ændringer af skatter og overførsler. Det er et politisk spørgsmål at

afveje virkninger på arbejdsudbud og velstand i forhold til påvirkningen af ind-

komstfordelingen mv., som der også udarbejdes skøn for.

Figur 2.3

Sammensætning af de offentlige udgifter i

Danmark, 2016

Pct.

100

Figur 2.4

Velstand, BNP per indbygger, 2015

Pct.

100

Indeks (OECD=100)

180

160

Indeks (OECD=100)

180

160

140

120

140

120

100

LVA

HUN

POL

GRC

EST

SVK

PRT

SVN

CZE

ISR

ITA

FRA

JPN

FIN

BEL

ISL

DEU

SWE

NLD

AUT

NOR

IRL

100

Øvrige

Investeringer

Forbrug

Subsidier

Indkomstoverførsler

Anm.:

Kilde:

I figur 2.3 indeholder øvrige udgifter blandt andet kapitaloverførsler, overførsler til Færøerne og

Grønland samt bidrag til

EU’s budget.

Figur 2.3: Danmarks Statistik og egneberegninger Figur 2.4: OECD.

Samtidig med et højt skattetryk og et højt niveau af offentlige udgifter har Dan-

mark (og de andre nordiske lande) i en international sammenligning forholdsvis

høje beskæftigelsesgrader og et højt velstandsniveau,

jf. figur 2.4.

Dette kan give

indtryk af, at de negative arbejdsudbuds- og velstandseffekter af høje skatter og

relativt generøse overførselsindkomster i større eller mindre omfang modvirkes

af positive effekter af dele af det offentlige forbrug og de offentlige investeringer.

Sådanne internationale sammenligninger skal dog for det

første

ses i lyset af, at et

højt velstandsniveau i sig selv kan medføre ønsker om et højt serviceniveau på en

række områder, som i Danmark varetages af det offentlige, fx sundhed, uddan-

nelse eller sociale indsatser. Forklaringen kan altså gå begge veje, og man skal

være varsom med at tolke sådanne sammenhænge på tværs af lande som et ud-

tryk for egentlige årsagssammenhænge.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 45 af 142

For det

andet

må det forventes, at dele af det offentlige forbrug op til et vist

punkt kan understøtte arbejdsudbud og produktivitet, uden at det i samme om-

fang gør sig gældende for yderligere stigninger i det offentlige forbrug. En række

offentlige udgifter kan helt overordnet medgå til formål, som kan understøtte

produktivitet og velstand, set i forhold til en situation, hvor disse udgifter ikke

blev afholdt eller var meget lave. Men en sådan betragtning gør det ikke muligt at

sige noget håndfast om arbejdsudbuds- og velstandseffekterne ved yderligere

forøgelser (eller marginale reduktioner) af det offentlige forbrug fra et niveau,

der i forvejen er højt i internationalt og historisk perspektiv.

Der mangler i vid udstrækning håndfast viden om eventuelle dynamiske effekter

af ændringer i det offentlige forbrug fra dets nuværende udgangspunkt. Usikker-

hed omkring effekterne er ikke nødvendigvis ensbetydende med, at det bedste

skøn er, at der ikke er nogen effekter. Der er imidlertid en række argumenter for,

at dynamiske effekter på fx arbejdsudbuddet af en generel forøgelse af det of-

fentlige forbrug fra et i forvejen højt niveau kan forventes at være begrænsede

–

og mindre end de tilsvarende dynamiske effekter af proportionale ændringer i

skatterne.

I det omfang der i forbindelse med vurdering af konkrete tiltag under det offent-

lige forbrug og de offentlige investeringer ikke findes tilstrækkeligt belæg for at

indregne dynamiske effekter, er disse argumenter den bedste retningspil for,

hvad der mest retvisende kan lægges til grund. De udgør således også den over-

ordnede baggrund for, at Finansministeriet i sådanne tilfælde finder det retvisen-

de at lægge en nul-effekt til grund.

Resten af dette kapitel beskriver de omtalte principielle argumenter nærmere.

Afsnit 2.1 beskriver den offentlige sektors rolle i forhold til at bidrage til borge-

nes velbefindende eller

velfærd,

som indebærer hensyn til både

efficiens

i udnyttel-

sen af ressourcerne i samfundet og opnåelse af en

indkomstfordeling,

der politisk

anses for retfærdig eller ønskværdig.

Afsnit 2.2 tydeliggør sammenhængen mellem på den ene side de potentielle dy-

namiske virkninger af offentlige serviceydelser på arbejdsudbud, produktivitet og

de offentlige finanser, som er i fokus i denne rapport, og på den anden side bor-

gernes velfærd, som er det overordnede politiske mål for den økonomiske politik

og indretningen af den offentlige sektor.

Afsnit 2.3 beskriver de forskellige kanaler, hvorigennem offentligt forbrug og

investeringer isoleret set kan tænkes at påvirke den samlede materielle velstand

(via arbejdsudbud og produktivitet) og de offentlige finanser. Her belyses, at der

kan være negative såvel som positive effekter.

Afsnit 2.4 begrunder (blandt andet på baggrund af de foregående afsnit) dels

forventningen om, at de dynamiske virkninger på materiel velstand af en generel

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 46 af 142

forøgelse af de offentlige udgifter finansieret af en generel forøgelse af skatterne

vil være negativ, dels at det ikke på forhånd generelt kan afgøres, om de dynami-

ske virkninger på velstanden af en generel forøgelse af det offentlige forbrug

isoleret set er positive eller negative på

marginalen.

2.1 Baggrund for offentligt forbrug og offentlige

investeringer

Når det offentlige afholder udgifter til offentligt forbrug og offentlige investerin-

ger, sker det som led i de politiske beslutningstageres bestræbelser på at fremme

den samlede

velfærd

blandt borgerne i samfundet. I denne henseende kan det of-

fentlige forbrug og de offentlige investeringer siges at have to overordnede for-

mål,

jf. også figur 2.5.

Figur 2.5

Velfærd, efficiens, velstand og fordeling

Velfærd

Efficiensen af

ressourceudnyttelsen

Fordeling af indkomster

og forbrugsmuligheder

Samlet materiel velstand

(fx opgjort ved BNP)

Samlet ikke-materiel

"velstand" (fx helbred,

sikkerhed, tryghed, fritid,

natur, klima mv.)

Det første er at medvirke til en

efficient udnyttelse af ressourcerne i samfundet,

herunder

ved at sikre de grundlæggende rammer for en velfungerende økonomi. Efficiens

forudsætter udnyttelse af muligheder for at øge den samlede velstand i en bred

forstand, som omfatter både materiel velstand og ikke-materielle forhold,

jf. også

afsnit 2.3.

Dette kræver blandt andet udbedring af såkaldte markedsfejl, som

betyder, at et helt frit og ureguleret marked på nogle områder ikke fremkommer

til det samfundsøkonomisk optimale niveau for de pågældende aktiviteter.

Det andet er at bidrage til, at der opnås en

fordeling af indkomster og forbrugsmulighe-

der

mellem borgerne, der politisk betragtes som retfærdig eller ønskværdig

–

her-

En efficient udnyttelse af samfundets ressourcer betyder i økonomisk teori, at der ikke er noget uudnyttet

potentiale for at stille nogle bedre uden at stille andre dårligere. I en sådan situation vil nogle således skulle

stilles ringere, for at andre kan stilles bedre, hvilket dermed bliver et fordelingsspørgsmål.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 47 af 142

under set i forhold til den enkeltes arbejdsindsats og hensyn til tryghed i forhold

til sygdom eller ulykke mv.

I praksis er forvridninger af privatøkonomiske incitamenter til fx beskæftigelse

uundgåelige i forbindelse med omfordelingen af indkomster og forbrugsmulig-

heder. Dette trækker i retning af, at omfordelingen vil ske på bekostning af effi-

ciens. I tilrettelæggelsen af blandt andet det offentlige forbrug og den nødvendi-

ge finansiering bør det offentlige også tage hensyn til at modvirke eller begrænse

sådanne utilsigtede konsekvenser af omfordelingen (for en given fordelingsvirk-

ning).

Både den ønskede fordeling af indkomster og forbrugsmuligheder samt omfan-

get hvormed tab af efficiens kan og bør accepteres i tilstræbelserne på at opnå

denne fordeling er politiske spørgsmål. Det niveau og den sammensætning af det

offentlige forbrug og de offentlige investeringer, der leder til størst mulig

velfærd

for borgerne, vil således afhænge af politisk ståsted.

Markedsfejl

Markedsfejl dækker over forhold, som betyder, at et helt frit og ureguleret mar-

ked ikke af sig selv vil fremkomme til en efficient udnyttelse af samfundets res-

sourcer.

Det offentlige kan fx gribe ind over for markedsfejl via afgifter, tilskudsordnin-

ger, administrativ regulering (forbud/påbud) eller tilvejebringelse af visse varer

og tjenesteydelser. Den mest effektive type af tiltag i en given situation kan

blandt andet afhænge af hvilken type markedsfejl og marked, der er tale om. Den

offentlige sektors rolle i at udbedre markedsfejl skal generelt afvejes i forhold til,

at offentlig indgriben i sig selv kan og vil være imperfekt i praksis,

jf. også nedenfor.

Markedsfejl omfatter:



Mangel på tilstrækkeligt velspecificeret og håndhævet ejendomsret

kan eksempelvis føre

til problemer med

eksternaliteter.

Eksternaliteter dækker over ulemper eller ge-

vinster ved en aktivitet, som tilfalder en tredjepart uden indflydelse på om-

fanget af aktiviteten. Forurenende forbrug (fx bilkørsel) kan indebære en ne-

gativ eksternalitet, idet den enkelte forbruger eller producenten ikke nødven-

digvis tager højde for, at andre påvirkes af forureningen. I fravær af indgreb

kan dette lede til, at der vælges et forbrugs- eller produktionsniveau, som

overstiger det samfundsøkonomisk optimale. En sådan negativ eksternalitet

kan fx modvirkes ved at pålægge det pågældende forbrugsgode en afgift (fx

benzinafgift), som svarer til den omkostning, der påføres andre. I det tilfælde

kan den enkelte siges at mærke de samlede konsekvenser af sit forbrug (eks-

ternaliteten internaliseres). Omvendt kan positive eksternaliteter

–

fx spill-

over effekter af grundforskning eller uddannelse

–

føre til et for lavt niveau af

visse økonomiske aktiviteter, hvilket blandt andet kan modvirkes ved at øge

tilskyndelsen til sådanne aktiviteter igennem offentlig medfinansiering.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 48 af 142



Mangel på tilstrækkelig information

og gennemsigtighed kan på nogle områder stå

i vejen for, at gensidigt fordelagtige handler indgås. Det kan fx være svært el-

ler omkostningsfyldt for en almindelig borger at afgøre kvaliteten af en sund-

hedsydelse, da det forudsætter en vis lægefaglig ekspertise. Når varer eller

ydelser af henholdsvis høj og lav kvalitet ikke umiddelbart kan skelnes fra

hinanden, kan det i værste fald betyde, at den høje kvalitet slet ikke udbydes

(et eksempel på såkaldt ’adverse selection’). Noget tilsvarende kan gøre sig

gældende for markeder for forsikringer, hvor ufuldkommen eller asymme-

trisk information også kan give andre problemer. Det kan fx være vanskeligt

for en forsikringsgiver at sikre sig mod skødesløs adfærd eller udnyttelse af

ordningen fra forsikringstagerens side, fx en arbejdsløshedsforsikring (såkaldt

’moral hazard’). Dette kan

føre til, at omfanget eller dækningen af de forsik-

ringer, der tegnes på rent private markeder, ikke er samfundsøkonomisk op-

timal, og dermed give det offentlige en rolle i forhold til at varetage eksem-

pelvis social sikring.



Offentlige goder

i økonomisk forstand

–

fx ren luft, grundforskning eller et sta-

bilt klima

–

er forbundet med såkaldte free-rider problemer, idet den enkeltes

forbrug af godet ikke kan betinges på bidrag til finansieringen,

jf. også boks 2.1.

Dermed har den enkelte tilskyndelse til ikke at bidrage med henblik på at

overlade finansieringen til andre. Dette kan resultere i, at sådanne goder ikke

tilvejebringes (i et hensigtsmæssigt omfang) på private markeder.



Markedsmagt

betyder, at enten køber eller sælger på et givent marked kan på-

virke markedsprisen til egen fordel. Dette betyder, at produktionen og afsæt-

ningen er for lav i forhold til det samfundsøkonomisk optimale. Konkurren-

celovgivning og håndhævelse heraf er én måde, hvorpå det offentlige kan

forsøge at forebygge markedsmagt eller udnyttelse heraf.

Boks 2.1

Offentlige goder i økonomisk forstand

Offentlige goder (i økonomisk forstand) er kendetegnet ved, dels at det individuelle forbrug af godet ikke afskærer

andre fra at bruge det (ikke-rivaliserende), dels at det er vanskeligt at afholde personer, der ikke bidrager til

finansieringen af godet, fra at nyde godt af godet (ikke-ekskluderbar). Særligt sidstnævnte betyder, at offentlige

goder ikke vil blive tilvejebragt i tilstrækkeligt omfang i en helt ureguleret markedsøkonomi. Eksempler på sådanne

offentlige goder er forsvar, ren luft, grundforskning og stabilt klima.

Tilsvarende kan en samfundsøkonomisk hensigtsmæssig tilvejebringelse eller udnyttelse af såkaldte fællesgoder,

som ligeledes (i udgangspunktet) er ikke-ekskluderbare men dog rivaliserende, kalde på indgreb fra det offentliges

side. Et eksempel på et sådant gode kan være fiskebestande, som i fravær af regulering vil kunne blive udsat for

overfiskeri. Sådanne problemer kan eksempelvis udbedres ved at forsøge at gøre godet ekskluderbart fx igennem

et kvotesystem.

En stor del af det offentlige forbrug har dog karakter af private goder i økonomisk forstand. Det vil sige, at den

enkeltes forbrug af godet udelukker andre fra at forbruge det, samt at den enkeltes forbrug af godet kan betinges på

bidrag til finansieringen. Eksempler herpå er uddannelse, børnepasning, sundhedsydelser. Baggrunden for offentlig

finansiering af sådanne goder skal findes i øvrige markedsfejl eller fordelingshensyn.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 49 af 142

Ud over de nævnte markedsfejl, kan der også være eksempler på, at en eventuel

begrænset rationalitet i borgeres adfærd politisk vurderes at tale for indgreb fra

det offentliges side. Fx kan kortsigtethed eller afhængighed i forhold til forbrug

af visse varer

–

fx alkohol, tobak eller euforiserende stoffer

–

give anledning til,

at det offentlige griber ind med afgifter eller forbud, som af et politisk flertal

vurderes at øge borgernes samlede velbefindende, eventuelt i et lidt længere per-

spektiv.

Fordeling

Den fordeling af indkomster og forbrugsmuligheder, som umiddelbart frem-

kommer i en markedsøkonomi, vil ikke nødvendigvis blive opfattet som retfær-

dig eller ønskværdig (heller ikke selv om markedsfejl er udbedret). Det betyder,

at det offentlige også har en rolle i forhold til at påvirke fordelingen af forbrugs-

muligheder, herunder ved at omfordele indkomst, stille visse serviceydelser til

rådighed gratis eller med tilskud samt sikre et socialt sikkerhedsnet finansieret af

generelle skatteindtægter.

I det omfang der ønskes omfordeling rettet mod udjævning af

indkomstforskelle,

håndteres dette ud fra et teoretisk synspunkt bedst ved direkte at påvirke den

enkeltes samlede indkomst (fx igennem skatte- og overførselssystemet), og ikke

ved at det offentlige finansierer bestemte serviceydelser eller investeringer, fx

rettet mod personer med lav indkomst. Dette skyldes, at det

–

under forudsæt-

ning af at borgerne selv kender deres behov og interesser bedst

–

bør overlades

til den enkelte at vælge sammensætningen af det private forbrug uden indblan-

ding fra det offentliges side.

Fordeling handler dog ikke kun om indkomstniveauer, men også om mere gene-

relle forbrugsmuligheder eller generelt velbefindende

–

også kaldet

nytte

i øko-

nomisk faglitteratur. To personer med samme indkomst vil fx have forskellige

reelle forbrugsmuligheder, hvis den ene er ved godt helbred, mens den anden har

brug for en udgiftskrævende behandling for at overleve. Således kan adgang til fx

et offentligt finansieret sundhedsvæsen være udtryk for et hensyn til lige forde-

ling af reelle (øvrige) forbrugsmuligheder, som i praksis kan være vanskeligere at

tilgodese via omfordeling af indkomst alene.

Ideelt set kunne omfordeling ske uden at påvirke efficiensen af ressourceudnyt-

telsen. Dette forudsætter imidlertid, at omfordelingen sker på en måde, så den

ikke afhænger af de valg, den enkelte træffer (fx angående arbejdsudbud) men af

grundlæggende karakteristika og forhold uden for den enkeltes kontrol (fx med-

fødte evner). I praksis må omfordeling af indkomster og forbrugsmuligheder dog

typisk ske igennem skatter og indkomstoverførsler samt offentlige ydelser, som

afhænger direkte af den enkeltes indkomst og derigennem blandt andet af valg

angående arbejdsudbud, profession eller uddannelsesniveau. Det introducerer

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 50 af 142

forvridninger af disse valg, som kan få dem til at afvige fra, hvad der giver anled-

ning til en efficient udnyttelse af ressourcerne i samfundet.

Set i forhold til en situation helt uden offentlig indblanding er det muligt eller

endog sandsynligt, at en mere ligelig fordeling af indkomster via offentlige tiltag

initialt kan have positive effekter på efficiensen, og at der dermed er tale om en

”pukkelformet” sammenhæng mellem efficiens og (indkomst)fordeling. De initi-

ale efficiensgevinster vil som udgangspunkt opstå som følge af, at der i forbin-

delse med omfordelingen også udbedres markedsfejl. Det kan fx være adgang til

offentlig finansieret uddannelse, tilvejebringelse af offentlige goder eller en ar-

bejdsløshedsforsikring, som understøtter gode jobmatch.

Lægges der i et samfund vægt på en lige fordeling af indkomster og forbrugsmu-

ligheder, vil et velfungerende politisk system resultere i et niveau for omforde-

ling, som overstiger, hvad der kan opnås uden negative effekter på efficiensen af

ressourceudnyttelsen. I en sådan situation vil yderligere reduktioner af forskelle-

ne i indkomster og forbrugsmuligheder (på marginalen) som udgangspunkt ske

på bekostning af efficiens

–

og internationale sammenligninger peger umiddel-

bart på, at Danmark befinder sig i denne situation,

jf boks 2.2.

Boks 2.2

Sammenhæng mellem efficiens og fordeling

Økonomisk teori tilsiger, at der

–

i en verden uden markedsfejl

–

er en politisk afvejning mellem efficiens og

fordeling. Det skyldes, at politiske tiltag såsom skatter og overførsler, der øger omfordelingen af indkomster og

forbrugsmuligheder, i praksis vil forvride den økonomiske aktivitet, herunder arbejdsudbudsbeslutningen. Det

trækker i retning af, at hvis det ønskes at reducere forskelle i indkomster (eller forbrugsmuligheder) i et samfund, må

det ske på bekostning af efficiens.

I virkelighedens verden kan en række potentielle markedsfejl gøre sig gældende. Tages udgangspunkt i en situation

med forholdsvis begrænset omfordeling, er det muligt at yderligere omfordeling kan bidrage til at udbedre markeds-

fejl i et omfang, som er tilstrækkeligt til, at den samlede efficienseffekt er positiv. Det må dog forventes, at perspek-

tiverne herfor reduceres med omfanget af omfordelingen, og at det klassiske trade-off derfor opstår efter et vist

punkt. Markedsfejl giver altså mulighed for, at sammenhængen mellem efficiens

og fordeling er ”pukkelformet”.

Normalt tages udgangspunkt i, at der i et samfund lægges vægt på både efficiens og en lige fordeling af forbrugs-

muligheder. I dette tilfælde kan de situationer, hvor muligheder for samtidig at øge efficiens og reducere indkomst-

forskelle er udnyttet, siges at udgøre en ”efficient rand”. På den efficiente rand vil der være en afvejning imellem

(yderligere) efficiens og (yderligere) reduktion af indkomstforskelle.

Her bruges udtrykket

forvridende

om skatter eller andre indgreb, der ændrer de relative priser på forskellige

goder eller aktiviteter. Det bemærkes i den forbindelse, at ikke-forvridende skatter (såkaldte lump sum-

skatter eller kopskatter) kan

–

og som udgangspunkt vil

–

have (indkomst)effekter på arbejdsudbuddet.

Overførselsindkomster, der i en international sammenhæng er forholdsvis generøse, kan være en måde at

tilvejebringe økonomisk tryghed for den enkelte, som ville være vanskelig eller dyr at opnå på et privat

marked, og som i højere grad understøtter beskæftigelse og gode jobmatch end alternativer såsom væsentli-

ge begrænsninger af virksomhedernes muligheder for at afskedige medarbejdere. Overførselssystemet anses

da også som et væsentligt element i den danske såkaldte flexicurity-model og understøtter også det element,

som udgøres af et fleksibelt arbejdsmarked. Rådighedskrav samt ret og pligt til aktivering bidrager i Dan-

mark til at fastholde gode incitamenter til jobsøgning og beskæftigelse og dermed til lav strukturel ledighed.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 51 af 142

Boks 2.2 (fortsat)

Lande med et velfungerende og effektivt politisk system vil placere sig langs (eller tæt på) den efficente rand. Det

gælder uanset den relative vægt, der placeres på efficiens overfor lavere indkomstforskelle, hvilket primært vil have

betydning for, hvilket sted langs den efficiente rand et sådant land placerer sig.

Et studie af Andersen og Maibom (2016) søger at estimere denne efficiente rand empirisk. Her anvendes (som det

typisk er tilfældet) BNP pr. indbygger som mål for efficiens, mens indkomstforskelle opgøres med udgangspunkt i

Gini-koefficienten. Ved hjælp af data for en række lande over perioden 1980-2010 opnås estimatet for den efficiente

rand, som er gengivet i figur a.

Studiet viser, at langt fra alle landene ligger pænt fordelt på den estimerede efficiente rand. Det kan afspejle, at en

række lande har et betydeligt rum for at gennemføre politiske tiltag, der samtidig øger efficiens og reducerer

indkomstforskelle. Der kan være mange institutionelle, historiske og politiske grunde til, at disse muligheder ikke er

fuldt udnyttet, og at landene er placeret under den efficiente rand. Det kan også alternativt være et udtryk for, at ikke

alle lande har mulighed for at placere sig på den samme efficiens rand (hvilket forfatterne eksplicit forholder sig til,

især i forhold til Norge og Luxembourg, som af særlige grunde kan ligge over andre).

Ifølge studiet er Danmark et af de lande, som historisk set er placeret tæt på den efficiente rand. Det samme gør sig

gældende for eksempelvis USA, hvis placering langs den efficiente rand dog umiddelbart afspejler en noget højere

vægt på efficiens over begrænsede indkomstforskelle.

Figur a

Estimeret efficiens-fordelings

”rand”

estimeret over perioden 1980-2010, observationer fra 1995

Efficiens: Ln BNP pr. indbygger

10,8

10,6

10,4

10,2

10,0

9,8

9,6

Efficiens: Ln BNP pr. indbygger

10,8

10,6

10,4

10,2

10,0

9,8

9,6

9,4

9,2

-0,5

-0,45

-0,4

-0,35

Mål for lige indkomstfordeling: ln(1-Gini)

-0,3

-0,25

9,4

9,2

9,0

-0,55

9,0

-0,2

Anm.:

Kilde:

Den effciente rand er estimeret på historiske observationer fra perioden 1980-2010.

Efficiensniveauerne for Norge og Luxembourg er i figuren justeret for landespecifikke forhold,

således de i denne figur er placeret under den estimerede effciente rand.

Andersen og Maibom (2016).

Modvirke forvridninger, der opstår via finansiering/omfordeling

Fordelingsmæssige hensyn i indretningen af både indtægts- og udgiftssiden inde-

bærer i praksis en forvridning af den økonomiske aktivitet som beskrevet oven-

for. På linje med udbedring af egentlige markedsfejl, er det et særskilt hensyn i

indretningen af en effektiv offentlig sektor, at sådanne forvridninger undgås eller

begrænses.

På nogle områder kan det offentlige fx stille serviceydelser til rådighed, som del-

vist modvirker de negative incitamentsvirkninger af skatterne og indkomstover-

førslerne på arbejdsudbuddet. Eksempler herpå er offentligt finansieret børne-

pasning og ældrepleje, som historisk har været en medvirkende årsag til, at særligt

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 52 af 142

kvinderne har øget deres erhvervsdeltagelse. Endvidere tjener fx offentligt finan-

sieret uddannelse blandt andet til at modgå den reduktion af tilskyndelsen til at

uddanne sig med henblik på at kunne finde vellønnet beskæftigelse, som ind-

komstskatterne isoleret set indebærer.

Som nævnt ovenfor, skal den offentlige sektors rolle i at udbedre markedsfejl

endvidere generelt afvejes i forhold til, at offentlig indgriben i sig selv kan være

imperfekt i praksis. Det skyldes blandt andet, at rammevilkårene for offentlig

produktion kan være mindre fremmende for fx innovation og effektivitet end for

private virksomheder, som er underlagt konkurrence og krav om afkast af den

investerede kapital,

jf. også boks 2.3.

Herudover kan det være vanskeligt at sikre, at

den tilvejebragte kvalitet og mængde af offentlige serviceydelser stemmer præcist

med den enkelte borgers ønsker og behov (såkaldt betalingsvillighed), i tilfælde

hvor ydelserne stilles til rådighed for borgerne efter politisk fastlagte kriterier, og

allokeringen derfor ikke kan ske ved almindelige markedsmekanismer.

Boks 2.3

Offentligt eller privat producerede offentlige tjenesteydelser

I nærværende rapport fokuseres på virkningerne af offentligt forbrug og offentlige investeringer finansieret kollektivt

gennem skatteopkrævninger. Spørgsmålet om, hvorvidt disse ydelser mest effektivt produceres i offentligt eller

privat regi behandles ikke nærmere.

Generelt gælder, at rammevilkårene for offentlig produktion kan være mindre fremmende for fx innovation og effek-

tivitet end for private virksomheder, idet private virksomheder er udsat for konkurrence og krav om afkast af den in-

vesterede kapital. Det giver løbende pres og tilskyndelse til forbedring og omkostningseffektivitet samtidig med, at

mindre gode virksomheder og enheder løbende vil blive erstattet på markedet af mere produktive enheder.

I produktivitetskommissionens analyserapport fra 2014 om offentlig-privat samarbejde blev det anbefalet, at

offentlige myndigheder skaber konkurrence om alle offentlige opgaver, der egner sig til konkurrenceudsættelse,

med henblik på at styrke rammerne for effektivitet i tilvejebringelsen af de offentlige serviceydelser. Det er ikke

nødvendigvis afgørende, om opgaven ender med at blive udliciteret til en privat virksomhed, eller om den offentlige

myndighed selv fastholder opgaven. Det afgørende er, at der bliver skabt konkurrence om opgaven.

Konkurrenceudsættelse af visse serviceydelser bør dog ske under hensyntagen til, at det kan være kritisk for

borgernes velfærd, hvis leverancen eller kvaliteten af visse ydelser svigter

–

fx i forbindelse med at en privat

leverandør går konkurs. Både ved offentlig og privat produktion af velfærdsydelser er der behov for tilsyn, men

private virksomheder kan have større tilskyndelse til at slække på kvaliteten af ydelserne og tjene flere penge, hvis

den fx er truet af konkurs eller styret af kortsigtet tankegang.

Kilde:

Produktivitetskommisionen (2014).

2.2 Velfærd og dynamiske effekter på velstand og offentlige

finanser

Velstandsniveauet er vigtig for velfærden, da det er med til at afgøre omfanget og

kvaliteten af det privatforbrug og de offentlige serviceydelser (sundhed,

uddannelse, børnepasning mv.), som kan opretholdes.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 53 af 142

Typisk opgøres (materiel) velstand ved BNP, hvori der blandt andet ikke indgår

en række ikke-materielle forhold såsom (nytte)værdien af fritid og en række go-

der, der ikke umiddelbart har en markedsbestemt pris, fx værdien af natur, miljø,

sikkerhed, befolkningens sundhed og tryghed,

jf. også boks 2.4.

Sådanne ikke-

materielle forhold er ligesom den materielle velstand relevante for den samlede

efficiens af udnyttelsen af ressourcerne i økonomien. Hertil kommer, at både

efficiens- og fordelingsmæssige konsekvenser indgår i den politiske afvejning og

stillingtagen til, hvordan et givent tiltag vil påvirke borgernes samlede velfærd,

jf.

også figur 2.5 ovenfor.

Det skal således understreges, at mens de potentielle strukturelle dynamiske ef-

fekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer på materiel velstand (via

arbejdsudbud og produktivitet) samt på de offentlige finanser, som er i fokus i

denne rapport, har betydning for tilrettelæggelsen af finanspolitikken, så repræ-

senterer de kun en delmængde af de hensyn, som indgår og afvejes i politiske

beslutninger.

Derfor supplerer ministerierne, når det er relevant, også kvantitative skøn for

effekter på den (materielle) velstand via arbejdsudbud og produktivitet med skøn

for fordelingsmæssige konsekvenser samt virkninger på ikke-materielle forhold

såsom fx miljøpåvirkning, CO2-udledning mv.

På skatteområdet, hvor den centrale afvejning ofte er mellem indkomstfordeling

og incitamenter til fx at arbejde og spare op, suppleres skøn for dynamiske virk-

ninger på arbejdsudbuddet rutinemæssigt med kvantitative skøn for tiltags på-

virkninger af indkomstfordelingen.

Udover virkninger på indkomstfordelingen opgøres, når det er relevant, ligeledes

virkninger på fordelingen af de udvidede forbrugsmuligheder, som også indehol-

der offentligt forbrug.

I grundlagene for den politiske beslutningsproces indgår derudover

kvalitative

elementer som fx hensyn til kvalitet i ældreplejen, børns trivsel og udvikling i

daginstitutioner, kvalitet i sundhedsvæsenet osv.,

jf. nærmere i afsnit 1.1.

Det fremgår endvidere af

Vejledning om lovkvalitet

(Justitsministeriet, 2017), at der i

forbindelse med udarbejdelse af lovforslag bør indgå en række konsekvensvurde-

ringer i de almindelige bemærkninger. Det omfatter blandt andet vurdering af

eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser, miljømæssige konse-

kvenser mv.

Indkomstfordelingen kan eksempelvis opsummeres ved Gini-koefficienten, som på en skala fra 0 til 1

angiver ét samlet mål for størrelsen af indkomstforskellene. Hertil kommer en række andre mulige

opgørelser, som kan belyse fordelingen af indkomster og forbrugsmuligheder. Udviklingen heri følges og

offentliggøres løbende, herunder i Økonomi- og Indenrigsministeriet årlige publikation

Fordeling og

Incitamenter,

hvoraf seneste udgave er fra juni 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 54 af 142

Boks 2.4

Opgørelse af velstand i praksis

I praksis opgøres velstand typisk som den økonomiske værdi, der skabes i samfundet, og måles ofte ved BNP. BNP

er udtryk for den samlede værdi (i markedspriser) af den produktion, som finder sted i et samfund, fratrukket forbrug

af varer og tjenester i produktionen. Det er derfor et overordnet udtryk for den indkomst, som skabes og står til

rådighed for (privat og offentligt) forbrug, investeringer mv. BNP anvendes ofte som udgangspunkt for internationale

sammenligninger af materiel velstand og som et empirisk mål for efficiens.

Med udgangspunkt i borgerne i et givet land udgør BNP dog ikke et fuldkomment mål for hverken velstand eller

efficiens:

Renter, udbytter og lønninger fra udlandet indgår ikke i opgørelsen af BNP. Tilsvarende indgår renter, udbytter

og lønninger til udlandet i BNP.

BNP inkluderer forbrug af fast realkapital (dvs. afskrivninger). Dvs. BNP fraregner ikke værdiforringelser af

kapitalapparatet,

som reelt har karakter af ”nedsparing”.

BNP opgøres i markedspriser, hvilket betyder, at der indgår moms, afgifter og subsidier i opgørelsen. En

ændring i fx skatte- og afgiftssystemet kan derfor medføre en ændring i BNP, selvom der ikke nødvendigvis er

en effekt på de reale indkomster og forbrugsmuligheder.

En række ikke-materielle forhold, som kan siges at have betydning for velstanden i en bred forstand, indgår

ikke i BNP-opgørelsen. Det gælder fx værdien af miljø, natur, fritid og en række andre aspekter af borgernes

generelle livskvalitet såsom økonomisk tryghed, fysisk sikkerhed og sundhedstilstand.

Der foretages i nationalregnskabet en række opgørelser, som kan bidrage til at belyse forholdene nævnt i punkt 1-3,

herunder fx bruttonationalindkomsten (BNI), nettonationalproduktet, og bruttoværditilvæksten (BVT).

I forhold til punkt 4, har Danmarks Statistik også opbygget et grønt nationalregnskab, som er en fælles betegnelse

for et system af delregnskaber for økonomi og miljø, der opstilles i tilknytning til det traditionelle nationalregnskab.

Det supplerer det traditionelle nationalregnskab og giver et bredere billede af såvel den økonomiske som

miljømæssige udvikling. Københavns Universitet og Danmarks Statistik har i forlængelse heraf indledt et projekt,

som har til formål at bygge oven på det eksisterende grønne nationalregnskab ved at beregne et såkaldt ”grønt

BNP”. Det ”grønne BNP” medregner også de økonomiske omkostninger ved ressource-

og miljøpåvirkninger og ikke

kun produktionsværdi.

Endvidere har De Økonomiske Råd i deres rapporter

Økonomi og Miljø

i 2012 og 2017 foretaget beregninger af den

såkaldte ægte opsparing, som opgør udviklingen i nationalformuen i bred forstand inklusive værdien af miljøgoder,

naturressourcer og humankapital. Opgørelsen er fortsat under udvikling og har indtil videre ikke omfattet fx

biodiversitet og social kapital.

Kilde:

Danmarks Statistik og De Økonomiske Råd (2012a, 2017a).

Effekter på offentlige finanser

–

selvfinansieringsgrader

Når der træffes beslutninger om økonomisk-politiske tiltag, er der ud over oven-

nævnte forhold ofte også fokus på, om eventuelle dynamiske effekter leder til et

dynamisk provenu for de offentlige finanser. Dette opgøres i visse sammenhæn-

ge ved såkaldte

selvfinansieringsgrader.

Selvfinansieringsgraden af et givet tiltag opgøres konkret som den eventuelle

påvirkning af de offentlige finanser, der rækker ud over den umiddelbare udgift

eller indtægt (efter tilbageløb), sat i forhold til den umiddelbare virkning (efter

tilbageløb). En positiv selvfinansieringsgrad er udtryk for, at et givet tiltag

–

som

følge af afledte adfærdsvirkninger

–

i sidste ende vil være billigere for det offent-

lige end den umiddelbare udgift (efter tilbageløb) forbundet med tiltaget. Om-

vendt vil en negativ selvfinansieringsgrad betyde, at et givet tiltag er dyrere end

den umiddelbare udgift.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 55 af 142

Selvfinansieringsgrader, som er forskellige fra nul, kan fx opstå, hvis et givent

tiltag giver anledning til ændringer i arbejdsudbuddet, da dette vil påvirke de

samlede skatteindtægter og eventuelt udgifterne til indkomstoverførsler. Derud-

over vil nogle tiltag kunne påvirke trækket på andre offentlige udgiftsområder

–

eventuelt på lidt længere sigt. Eksempelvis vil forebyggende indsatser i sund-

hedssystemet umiddelbart kunne reducere omkostningerne til efterfølgende be-

handlinger, men livsforlængende behandlinger vil samtidig kunne øge de efter-

følgende omkostninger til fx medicin, pleje eller folkepension,

jf. også kapitel 3.

Potentielle virkninger på produktiviteten i den private sektor er

–

i modsætning

til virkninger på arbejdsudbuddet

–

omtrent neutrale for de offentlige finanser.

Dette skal ses i lyset af, at øget produktivitet i den private sektor ikke bare løfter

indkomsterne for privatansatte og dermed skatteindtægterne forbundet hermed.

Der vil også være afsmittende effekter på de offentlige lønninger samt (via sats-

reguleringen) på udgifterne til overførselsindkomsterne. Eventuelle produktivi-

tetseffekter vil således primært være relevante for velstanden.

Fokus på afledte virkninger på de offentlige finanser er primært et udtryk for den

praktiske betydning for tilrettelæggelse af finanspolitikken, da de påvirker finan-

sieringsbehovet (eller det tilvejebragte provenu) forbundet med et givent tiltag.

Afledte virkninger på de offentlige finanser repræsenterer ikke i sig selv en vel-

færdsgevinst eller et velfærdstab. Selvfinansieringsgraderne kan i nogle tilfælde

tages som et udtryk for, i hvilket omfang et givet tiltag øger eller mindsker effici-

ensen af ressourceudnyttelsen i samfundet, men det gælder ikke generelt for of-

fentligt forbrug eller offentlige investeringer,

jf. boks 2.5.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 56 af 142

Boks 2.5

Selvfinansieringsgrader er i nogle tilfælde udtryk for efficiensforbedring, men ikke altid

Når politiske initativer påvirker borgernes adfærd, kan det have afledte effekter på de offentlige finanser. De afledte

provenuvirkninger forbundet med ændret adfærd betegnes som det dynamiske provenu. Selvfinansieringsgraden

defineres som det dynamiske provenu målt i procent af det offentlige mindreprovenu/merudgift opgjort efter auto-

matisk tilbageløb for moms og afgifter. Selvfinansieringsgraden omfatter derfor per definition alene de økonomiske

aktiviteter, der i sidste ende har betydning for de offentlige finanser.

Selvfinansieringsgraderne kan i nogle tilfælde også anvendes til at rangordne tiltag efter deres påvirkning af

efficiensen af ressourceudnyttelsen i samfundet. Når fx topskatten har en højere selvfinansieringsgrad end bund-

skatten, hænger det sammen med, at førstnævnte i højere grad forvrider arbejdsudbuddet, og at en lempelse heraf

derfor i højere grad er forbundet med øget efficiens og aggregeret velstand (givet lempelsens omfang). Den større

stigning i arbejdsbuddet forbundet med en topskattelempelse slår således også igennem i relativt større afledte

virkninger på de offentlige finanser, dvs. et større dynamisk provenu. I forhold til den samlede effekt på den

samfundsøkonomiske velfærd skal virkningen på efficiens naturligvis holdes op imod fordelingsvirkningerne.

For så vidt angår offentligt forbrug og offentlige investeringer, kan selvfinansieringsgraden typisk ikke på denne

måde tages som et udtryk for efficiensvirkningerne (eller fortegnet på efficiensgevinsten). Det skyldes, at der i dette

tilfælde typisk vil være effekter på efficiensen af ressourceudnyttelsen, som rækker ud over forvridning af fx

arbejdsudbuddet. Offentligt forbrug kan eksempelvis bidrage til øget efficiens, hvis der fx tilvejebringes service-

ydelser eller forsikringer, som ikke i tilstrækkeligt omfang ville blive udbudt på det private marked, eller til reduceret

efficiens, hvis der fortrænges lignende private ydelser af bedre kvalitet. Disse effekter har imidlertid ikke nødven-

digvis adfærdsvirkninger med betydning for de offentlige finanser og dermed for den opgjorte selvfinansieringsgrad.

Tilsvarende vil selvfinansieringsgrader af skatter og afgifter, som sigter på at internalisere eksternaliteter forbundet

med en given aktivitet (såkaldte Pigou-skatter) ikke være et udtryk for de samlede efficiensvirkninger. Såfremt en

sådan skat eller afgift (fx brændstofafgifter) er præcis afstemt med en given eksternalitet (miljø- og klimapåvirk-

ningen af brændstofforbruget), er der ikke mulighed for efficiensgevinster ved en lavere afgift, da gevinsten ved en

marginalt lavere afgift modsvares af afgiftens miljømæssige eksterne omkostninger. En nedsættelse af en sådan

type afgift kan imidlertid have positive afledte virkninger på de offentlige finanser isoleret set. Det kan forekomme,

hvis afgiftsprovenuet indgår på de offentlige finanser, men de eksterne omkostninger forbundet med forbruget af

den afgiftsbelagte vare ikke afspejler sig i de offentlige udgifter. Fx vil eksterne omkostninger i form af forurening

ikke indgå direkte på de offentlige finanser.

Vurdering af dynamiske effekter ekskl. virkninger af finansiering

I forhold til en samlet vurdering af effekterne af et givent politisk tiltag under det

offentlige forbrug eller et projekt under de offentlige investeringer, må tiltaget

nødvendigvis ses i sammenhæng med finansieringsbehovet og eventuelle dyna-

miske effekter af den valgte finansieringskilde.

I forhold til diskussionen af de potentielle dynamiske effekter af offentlige ser-

viceydelser i næste afsnit

–

og resten af denne rapport

–

er det af fremstillings-

mæssige årsager hensigtsmæssigt at abstrahere fra effekter, som knytter sig til,

hvordan

disse serviceydelser finansieres. Det svarer til at antage, at der (kan) an-

vendes en finansieringskilde uden dynamiske effekter.

Der ses imidlertid ikke bort fra,

de skal finansieres i den forstand, at de res-

sourcer, der medgår til tilvejebringelsen af en given serviceydelse, (fx arbejds-

kraft) som udgangspunkt alternativt ville have fundet anvendelse i fx den private

sektor (givet den strukturelle beskæftigelse).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 57 af 142

Med mindre andet fremgår eksplicit, betragtes de eventuelle dynamiske virknin-

ger af offentligt forbrug og offentlige investeringer altså i det følgende separat fra

eventuelle dynamiske virkninger af finansieringen. Det skal i den forbindelse

holdes in mente, at der således er tale om dynamiske

bruttoeffekter

af de betrag-

tede serviceydelser.

Førend der kan opnås et fuldstændigt billede af de samlede

nettoeffekter

af at

prioritere midler til et givent tiltag under det offentlige forbrug eller de offentlige

investeringer, må der tages hensyn til eventuelle dynamiske virkninger af den

konkrete finansieringskilde,

jf. også boks 2.6.

Endvidere kan det i visse sammenhænge være vigtigt at være opmærksom på

eventuelle krydseffekter imellem tiltag og finansieringskilden.

Boks 2.6

Om at betragte virkninger af udgiftstiltag uafhængigt af finansieringen

Det er som udgangspunkt centralt for en fyldestgørende vurdering af de samlede effekter af ændringer i det

offentlige forbrug eller de offentlige investeringer, at der også tages højde for effekterne af den valgte finansiering.

Det skyldes, at (netto)virkningerne på fordeling og den samlede velstand i samfundet af at gennemføre et konkret

tiltag under det offentlige forbrug vil kunne afhænge af, hvordan finansieringen tilvejebringes.

De samlede virkninger (herunder på arbejdsudbud og indkomstfordelingen) af at gennemføre et konkret tiltag med

et givent finansieringsbehov vil eksempelvis være forskellige alt efter, om finansieringen opnås ved at øge bund-

eller topskatten. Da ethvert tiltag må finansieres på den ene eller den anden måde, kan de samlede virkninger i

princippet ikke opgøres for tiltaget isoleret set. Dertil kommer, at der potentielt kan være interaktioner mellem

virkningerne af et tiltag og finansieringskilden.

I det omfang, der findes offentlige indtægts- eller udgiftsområder, som ikke har effekter på fx arbejdsudbuddet, kan

de samlede arbejdsudbudsvirkninger af et tiltag, som finansieres via tilpasning af sådanne indtægts- eller udgifts-

områder, imidlertid tilskrives tiltaget alene.

Når Finansministeriet fx oplyser arbejdsudbuds- eller fordelingsvirkningerne af en given ændring i skattesystemet

uden nærmere angivelse af finansieringen, er det ikke et udtryk for, at skatteændringer reelt kan være ufinan-

sierede, men at det implicit lægges til grund, at skatteændringen finansieres af fx ændringer i det (samlede)

offentlige forbrug, som forudsættes at være neutrale for arbejdsudbuddet mv.

2.3 Kanaler for potentielle dynamiske effekter

I Figur 2.6 er illustreret de mulige kanaler, hvorigennem offentligt forbrug og

offentlige investeringer kan påvirke produktivitet og arbejdsudbud samt de of-

fentlige finanser i både positiv og negativ retning. Kanalerne beskrives nedenfor

med udgangspunkt i de fem

”hovedpile”

i øverste række af figuren. Kanalerne gæl-

der som udgangspunkt både for virkninger af udgifterne samlet set og for virk-

ninger af udgifterne på marginalen, om end styrken og eventuelt fortegnet af

virkningerne igennem en given kanal kan være forskellig i de to tilfælde,

jf. også

næste afsnit.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 58 af 142

Figur 2.6

Stiliseret illustration af potentielle kanaler for dynamiske effekter på velstand og de offentlige

finanser

Anm.:

Figuren viser kanaler for potentielle

dynamiske

effekter og angiver således fx ikke den direkte

påvirkning af de offentlige finanser som følge af den umiddelbare udgift til offentligt forbrug eller

en offentlig investering. I figuren er det lagt til grund, at en stigning i arbejdsproduktiviteten er

omtrent neutral for de offentlige finanser.

Ad 1: Rammevilkår i økonomien

Dele af det offentlige forbrug og de offentlige investeringer er vigtige for at sikre

gode rammevilkår i økonomien, herunder for virksomhederne (

pil 1

i figuren).

Det kan fx ske igennem håndhævelse af ejendomsret, ordenshåndhævelse, kon-

trakt- og konkurrencelovgivning, øvrig regulering, infrastruktur mv. Sådanne

udgifter til at sikre rammevilkår for en velfungerende markedsøkonomi kan bi-

drage til arbejdsproduktivitet og velstand (pil

i figuren), herunder også igennem

øget tilskyndelse til private investeringer.

Endvidere kan effektiviteten i tilvejebringelsen af de offentlige serviceydelser ses

som et rammevilkår for økonomien (i bred forstand). Der vil kunne være negati-

ve produktivitetseffekter forbundet med offentlige serviceydelser i det omfang

vilkårene for offentlig produktion er mindre fremmende for fx innovation og

effektivitet end i private virksomheder, eller det er vanskeligt at afstemme kvali-

tet og mængde af skattefinansierede offentlige serviceydelser præcist med den

enkelte borgers ønsker og behov,

jf. også afsnit 2.1.

Ad 2: Individuelle kompetencer og arbejdsevne

De offentlige udgifter kan derudover påvirke den enkelte borgers individuelle

kompetencer og arbejdsevne (

pil 2

) og derigennem arbejdsproduktiviten og

beskæftigelsesgraden (pil

7).

Dette sker primært igennem uddannelsessystemet,

men også tiltag under den aktive arbejdsmarkedspolitik, sociale indsatser,

sundhed samt langsigtede virkninger af eksempelvis velfungerende daginsti-

tutioner, der understøtter børns udvikling, kan potentielt bidrage. Den enkeltes

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 59 af 142

individuelle kompetencer og arbejdsevne, herunder som følge af uddannelse, kan

påvirke det effektive arbejdsudbud blandt andet i kraft af mindre ledighedsrisiko,

længere arbejdstid og senere tilbagetrækning. Det bemærkes, at omfanget, hvor-

med offentligt forbrug på et givet område vil påvirke den enkeltes kompetencer

afhænger af omfanget, hvormed den pågældende serviceydelse for den enkelte

træder i stedet for tilsvarende eller nært beslægtet privat forbrug,

jf. også Ad 4

nedenfor.

Ad 3: Den økonomiske gevinst ved beskæftigelse og yderligere

arbejdsindsats

Offentligt forbrug og offentlige investeringer kan i nogle tilfælde direkte påvirke

den økonomiske gevinst ved at være i beskæftigelse og ved at yde en ekstra

arbejdsindsats (

pil 3

), hvilket slår igennem på arbejdsudbuddet (pil

herigennem på de offentlige finanser (pil

11).

Den økonomiske gevinst ved beskæftigelse kan blandt andet påvirkes ved at

reducere omkostningerne ved serviceydelser, som i højere grad er nødvendige

for beskæftigede end for hjemmegående. Fx kan hel eller delvis offentlig

finansiering af serviceydelser såsom børnepasning og ældrepleje understøtte

arbejdsudbud blandt småbørnsforældre og pårørende.

Omvendt kan indkomstmålretning af støtte til visse serviceydelser (fx friplads-

ordningen for daginstitutioner) isoleret set reducere den økonomiske gevinst ved

at være beskæftiget fremfor på overførselsindkomst eller ved at yde en ekstra

indsats. Der kan potentielt også være mere indirekte virkninger på gevinsten ved

beskæftigelse via arbejdsproduktiviteten og derigennem reallønnen (pil

8), jf.

foregående punkt.

Herudover vil (ændringer i) offentlige tilskud til bestemte serviceydelser med

delvis egenbetaling

–

fx tandpleje

–

generelt kunne påvirke købekraften af den

disponible indkomst og derigennem gevinsten ved beskæftigelse og ved en

yderligere arbejdsindsats. Dermed kan der være virkninger på arbejdsudbuddet

på samme måde, som det gør sig gældende for afgifter på privat forbrug.

Sådanne virkninger vil afhænge af sammenhængen imellem indkomst og forbrug

af den pågældende serviceydelse,

jf. boks 2.7 nedenfor.

Ad 4: Nytteværdi af privat forbrug og fritid

Det offentlige forbrug og offentlige investeringer kan på forskellige måder

påvirke forholdet mellem den subjektive værdi

–

såkaldt nytteværdi

–

af privat

forbrug og fritid (

pil 4

), der ligesom den økonomiske gevinst ved beskæftigelse

indgår i den enkeltes beslutning angående arbejdsudbud (pil

9).

I det omfang

Ændret arbejdsudbud slår igennem på de offentlige finanser via ændrede skatte- og afgiftsprovenuer,

udgifter til overførselsindkomster og potentielt via afledt træk på visse offentlige serviceydelser, fx ændret

træk på daginstitutioner.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 60 af 142

nytteværdien af (yderligere) fritid øges mere end nytteværdien af (yderligere)

privat forbrug, reduceres arbejdsudbuddet og omvendt.

Direkte tilskud (og reduktioner af egenbetaling) til visse typer af offentligt

medfinansierede serviceydelser såsom tandpleje, børnepasning mv. vil blandt

andet have den effekt, at modtagernes rådighedsbeløb forøges.

Nytteværdien af

yderligere privat forbrug vil som udgangspunkt falde i forhold til nytteværdien af

yderligere fritid, når det private forbrug øges. Dermed bliver resultatet af øget

rådighedsbeløb alt andet lige, at arbejdsudbuddet reduceres, hvorved en del af

den umiddelbare indkomstfremgang omsættes til øget fritid. Her er tale om en

indkomsteffekt svarende til, hvad der gør sig gældende i forbindelse med

ændringer i skattesystemet.

Der kan ligeledes være negative indkomstlignende effekter (i det følgende blot

indkomsteffekter) på arbejdsudbuddet, når det offentlige gratis stiller en given

serviceydelse til rådighed, som den enkelte ellers selv ville have finansieret. Det

skyldes, at det beløb, der står til rådighed for øvrigt forbrug, øges for fastholdt

samlet forbrug af den pågældende serviceydelse.

Eventuelle indkomsteffekter vil hænge sammen med omfanget, hvormed en

offentlig serviceydelse i praksis træder i stedet for tilsvarende privat forbrug,

hvilket også har betydning for øvrige potentielle dynamiske effekter,

jf. også boks

2.7.

I fravær af tilsvarende private ydelser

–

eller i det omfang nogle ikke benytter sig

af dem

–

kan gratis offentlige serviceydelser også påvirke den relative nytteværdi

af privat forbrug og fritid igennem substitutionslignende effekter.

Det kan for

eksempel gøre sig gældende for offentlige goder. Disse substitutionslignende

effekter kan både være positive og negative.

Hertil kommer effekterne på gevinsten ved beskæftigelse og yderligere arbejdsindsats beskrevet under

foregående punkt, samt eventuelt påvirkninger af forbrugssammensætningen beskrevet under næste punkt.

I forbindelse med gratis offentlige serviceydelser

opstår ”rene” indkomsteffekter,

der svarer præcist til

indkomsteffekten ved skatteændringer, i princippet kun når der er tale om en perfekt substitut til en privat

serviceydelse. Det vil sige, når de set fra den enkeltes synspunkt (for praktiske formål) er helt tilsvarende.

Der vil dog opstå indkomstlignende effekter, hvis blot der er tale om nære substitutter, dvs. serviceydelserne

omtrent

tilsvarende.

Det bemærkes, at dette ikke er et spørgsmål om, hvorvidt aktivitet i den offentlige sektor træder i stedet

for aktivitet i den private sektor samlet set,

jf. også afsnit 2.2.

Spørgsmålet går derimod på, hvorvidt en given

offentlig serviceydelse forskyder det private forbrug væk fra en tilsvarende privat udbudt serviceydelse og

over imod øvrigt privat forbrug.

Her anvendes

substitutionslignende effekter

af offentligt forbrug og offentlige investeringer om effekter via

ændringer i den relative nytteværdi af privat forbrug og fritid (det subjektive bytteforhold på både intensiv

og ekstensiv margin), som ikke svarer til en ”ren” indkomsteffekt. Substitutionseffekter

i forbindelse med

ændringer i skattesystemet henviser typisk til effekter, der opstår via en påvirkning af den reale marginalløn

efter skat (det objektive bytteforhold på den intensive margin).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 61 af 142

Boks 2.7

Fortrængning af tilsvarende private ydelser, indkomsteffekter og øvrige dynamiske effekter

I det omfang en given offentlig serviceydelse i praksis blot træder i stedet for eller fortrænger en helt tilsvarende

privatfinansieret ydelse, vil det samlede forbrug af den pågældende serviceydelse ikke ændres, og der vil ikke opstå

nogen af de øvrige dynamiske effekter knyttet direkte til den pågældende serviceydelse beskrevet i dette afsnit (dvs.

ud over indkomsteffekten),

jf. rækken Fuld fortrængning i tabel a.

I praksis vil serviceydelser, som har karakter af individuelt forbrug, ofte delvist træde i stedet for tilsvarende privat

forbrug. Det kan fx være tilfældet, når nogle

–

men ikke alle

–

i fravær af en given offentlig serviceydelse selv ville

have finansieret tilsvarende private ydelser. I dette tilfælde vil både indkomsteffekten og potentielle øvrige effekter

knyttet direkte til forbrug af den pågældende serviceydelse kunne være (delvist) til stede,

jf. rækken Delvis

fortrængning i tabel a.

For goder, der slet ikke udbydes på et privat marked (eksempelvis offentlige goder såsom infrastruktur, grundforsk-

ning eller forsvar), vil de offentlige serviceydelser direkte bestemme det samlede aktivitetsniveau på området. Der vil

ikke være en indkomsteffekt i dette tilfælde, og de øvrige potentielle dynamiske effekter vil ikke dæmpes af, at den

offentlige serviceydelse træder i stedet for tilsvarende private ydelser,

jf. rækken Ingen fortrængning i tabel a.

Det er muligt, at en gratis offentlig serviceydelse i visse tilfælde kan få den enkelte til at fravælge privat finansierede

ydelser, som er omtrent tilsvarende men dog af højere kvalitet. Da det samlede forbrug af serviceydelsen (korrigeret

for kvalitet) herved reduceres, vil der reelt være tale om mere end fuld fortrængning. Ud over en negativ indkomst-

effekt, vil de øvrige dynamiske effekter i dette tilfælde have omvendt fortegn (sammenlignet med tilfældet, hvor der

sker en forøgelse af det samlede forbrug af serviceydelsen).

Som en sidste mulighed kan der i teorien være

negativ fortrængning (eller ”crowding in”) –

dvs. at en offentligt

finansieret serviceydelse giver anledning til en forøgelse af beslægtet privat forbrug, som understøtter samme

formål. En sådan sammenhæng kan fx gøre sig gældende imellem forbedringer af det offentlige vejnet og privat

forbrug relateret til bilkørsel. I dette tilfælde vil der kunne være, hvad der minder om en positiv indkomsteffekt, og de

øvrige dynamiske effekter af den offentlige serviceydelse vil kunne forstærkes.

Tabel a

Illustration af dynamiske effekter afhængig af graden af fortrængning af tilsvarende private ydelser

Øvrige dynamiske effekter

(efter fortrængning)

Eksempel

Fortrængningsgrad

Øgede sundhedsudgifter, som fuldt

fortrænger private sundhedsudgifter.

Fuld fortrængning

Øgede folkeskoleudgifter, som fuldt

fortrænger privatskolebrug

Delvis fortrængning

Størstedelen af de offentlige udgifter,

som har karakter af private goder

Offentlige goder som fx infrastruktur

og forsvar

Indkomsteffekt

(-)

(+ / 0 / -)

Ingen fortrængning

+/0/-

Anm.:

Der er i rækken

Fuld fortrængning

set bort fra, at effektiviteten i tilvejebringelsen af en given

serviceydelse evt. kan være højere, når dette overlades til den private sektor. Parenteserne i

rækken

Delvis fortrængning

angiver mindre virkninger end for de øvrige rækker (i en alt andet lige

betragtning).

Eksempelvis kan offentlige udgifter til rekreative formål, herunder parker,

naturbeskyttelse, kulturtilbud mv., potentielt øge nytteværdien af fritid, hvilket

kan trække i retning af lavere arbejdsudbud. Forsikringsaspektet indeholdt i visse

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 62 af 142

offentlige serviceydelser kan

–

i tilfælde, hvor tilsvarende forsikring fx som følge

af markedsfejl ikke udbydes privat

–

reducere behovet for opsparing med

henblik på selvforsikring, hvilket reelt reducerer nytteværdien af indkomst og

privat forbrug (forventet set). Omvendt kan offentlige udgifter til visse typer af

ordenshåndhævelse i et vist omfang øge nytteværdien af privat forbrug, som

følge af reduceret risiko for at miste eller få beskadiget ejendele ved tyveri,

hærværk mv.

Boks 2.8

Sammenhængen mellem indkomst, træk på offentlig service og arbejdsudbud

I nogle tilfælde er egenbetalingen til visse offentligt medfinansierede ydelser direkte afhængig af indkomst (fx

friplads i daginstitutioner), hvilket isoleret set vil påvirke gevinsten ved beskæftigelse og yderligere arbejdsindsats

–

og derigennem arbejdsudbuddet

–

svarende til en sammenlignelig indkomstskat. Det er et udtryk for, at den

enkeltes andel af det offentlige forbrug på et givent område er kausalt forbundet med indkomsten.

I andre tilfælde er der ikke en indbygget direkte indkomstafhængighed i tilskuddet eller egenbetalingen forbundet

med en offentligt (med)finansieret serviceydelse. Tilsvarende afhænger adgangen til offentlige serviceydelser ikke

direkte af indkomst, når disse stilles gratis til rådighed for borgerne. I disse tilfælde kan der dog alligevel være

forskel på omfanget, hvormed de pågældende serviceydelser kommer personer i forskellige dele af indkomstfor-

delingen til gode,

jf. også figur a.

Sådanne observerede sammenhænge kan være kausale i det omfang, at de er udtryk for fx substitutionslignende

effekter af det offentlige forbrug, eller at højere indkomst leder til større eller mindre forbrug af visse serviceydelser

forbundet med tilskud. Når dette er tilfældet kan regnemetoder fra skatteområdet i princippet medvirke til at belyse

arbejdsudbudsvirkningen via sammenligning med skatteinstrumenter med tilsvarende fordelingsvirkning. I praksis

kan denne tilgang imidlertid vanskeliggøres af, at andre forhold (som ikke er udtryk for en tilsvarende kausalitet) og-

så kan give anledning til de observerede sammenhænge.

Den overordnede negative sammenhæng mellem indkomst og træk på forbrugsområderne vist i figur a kan på

overfladen pege på, at disse forbrugsområder bidrager til en reduktion af tilskyndelsen til at finde beskæftigelse eller

yde en ekstra indsats på arbejdet. Til illustration har en kombination af skatteinstrumenter med omtrent samme for-

delingsmæssige profil som det individualiserbare offentlige forbrug i figur a således en selvfinansieringsgrad på mi-

nus ca. 11 pct. Dette ville umiddelbart tilsige, at en generel reduktion af det individuelle offentlige forbrug ville øge

arbejdsudbuddet. Der er dog flere grunde til, at dette ikke kan tages for pålydende.

Eksempelvis afspejler et forholdsvist højt træk på uddannelsesområdet i første indkomstdecil i vidt omfang, at unge

under uddannelse i gennemsnit har en mindre indkomst end de ældre aldersgrupper. Selvom offentligt finansieret

uddannelse kan bidrage til at reducere arbejdsudbuddet for den enkelte på kort sigt (under uddannelsen), vil det

modsatte typisk gøre sig gældende senere i livet. At det højeste træk på uddannelsesområdet sker blandt personer i

første indkomstdecil skal således i højere grad tages som et udtryk for, at uddannelse tages først i livet, end at

højere indkomst reducerer behovet for eller gevinsten ved offentligt finansieret uddannelse og på den måde

reducerer tilskyndelsen til beskæftigelse og arbejdsudbuddet samlet set. Der er helt overordnet set en sammen-

hæng mellem indkomst og det offentlige forbrug, som går via alder. Det skal blandt andet ses i lyset af, at det

offentlige forbrug medvirker til en omfordeling af forbrugsmuligheder over et livsforløb, således at de unge og de

ældre, som typisk har relativt begrænsede arbejdsindkomster, trækker mere på det offentlige forbrug end personer i

den erhvervsaktive alder,

jf. kapitel 3.

Mens aldersbetingede sammenhænge i et vist omfang kan imødekommes

ved at forsøge at opgøre trækket på det offentlige forbrug over et livsforløb, vil der fortsat kunne være faktorer (fx

medfødte helbredsproblemer), som kan give anledning til en ikke-kausal observeret sammenhæng mellem indkomst

og træk på det offentlige forbrug.

Det bemærkes, at arbejdsudbudsvirkningerne af en ændring i en given afgift ligeledes vil afhænge af karakteren af

den kausale sammenhæng mellem indkomst og forbruget af den pågældende afgiftsbelagte vare eller tjeneste.

Skøn herfor kan tage udgangspunkt i den observerede sammenhæng mellem indkomst og det pågældende forbrug,

som dog bør korrigeres, såfremt der er anledning til at forvente, at denne sammenhæng kan være drevet af andre

faktorer,

jf. også Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 228 (Alm. del) af 2. marts 2018.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 63 af 142

Figur a

Familie ækvivaleret offentligt forbrug over indkomstdeciler for hele befolkningen, 2014

1.000 kr.

100

1.000 kr.

100

1. decil

2. decil

3. decil

4. decil

Uddannelse

5. decil

6. decil

7. decil

8. decil

9. decil

10. decil

Sundhedsområdet

Børne- og socialområdet mv.

Plejeområdet

Anm.:

Kilde:

Figuren viser de dele af det offentlige forbrug, som kan henføres til enkeltpersoner,

jf. også kapitel

Personerne er rangeret efter ækvivaleret disponibel indkomst,

jf. Økonomi- og Indenrigsministeriet

(2017).

Det individuelle offentlige forbrug er ækvivaleret for at tage højde for stordriftsfordele i

familien.

Der vil dog potentielt skulle tages særskilt stilling til omfanget af indkomsteffekter, jf.

hovedteksten.

Når der er et vist træk på de offentlige udgifter til uddannelse igennem hele indkomstfordelingen,

skyldes det, at mange husstande har børn i skolealderen. Det lidt lavere forbrug af uddannelse i 3.

og 4. decil skyldes blandt andet, at hustande med pensionister er overrepræsenteret i disse deciler,

hvilket blandt andet også ses afspejlet i, at trækket på udgifter på plejeområdet er større.

Økonomi- og Indenrigsministeriet

(2017)

Derudover kan fx infrastrukturinvesteringer, som giver anledning til tidsbe-

sparelser for private, effektivt give mere fritid. Hvis nytteværdien af yderligere

fritid er aftagende, vil dette som udgangspunkt resultere i, at en del af tidsbe-

sparelsen omsættes til øget arbejdsudbud med henblik på at øge privatforbruget.

Generelt vil offentligt forbrug og investeringer således både kunne øge eller

sænke værdien af henholdsvis yderligere fritid og yderligere privat forbrug, og

nettovirkningen på arbejdsudbuddet bliver et spørgsmål om, hvorvidt en given

ydelse i højere grad øger værdien af privat forbrug eller fritid.

I den sammenhæng bemærkes endvidere, at en positiv eller negativ observeret

sammenhæng mellem indkomst og modtagelsen af offentlige serviceydelser

(incidensen) ikke uden videre kan tages som et udtryk for, om en offentlig

forbrugskomponent øger eller reducerer tilskyndelsen til at erhverve sig

indkomst,

jf. boks 2.8.

Ad 5: Sammensætning af privat forbrug og træk på offentlige ydelser

Endelig kan offentligt forbrug og investeringer påvirke husholdningernes for-

brugssammensætning (

pil 5

), hvilket både dækker over potentielle afledte juste-

ringer af sammensætningen af det private forbrug og ændringer i trækket på of-

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 64 af 142

fentligt forbrug, herunder på andre områder. Begge dele vil potentielt kunne

påvirke de offentlige finanser (pil

10).

Offentlige tilskud eller reduceret egenbetaling til visse serviceydelser vil kunne

øge forbruget heraf på bekostning af øvrigt forbrug svarende til en negativ afgift.

Dette vil i sig selv påvirke de offentlige finanser som følge af tilbageløb via afgif-

ter og egenbetaling, såfremt der er forskel på omfanget, hvormed serviceydelsen

er forbundet med tilskud eller afgifter sammenlignet med øvrigt forbrug.

Hertil kommer tilfælde, hvor offentlige serviceydelser gør bestemte typer privat

forbrug mere attraktivt relativt til øvrigt forbrug. Eksempelvis vil offentlige inve-

steringer i infrastruktur kunne gøre det mere attraktivt at købe og anvende en bil,

hvilket øger det samlede afgiftsprovenu, idet biler og brændstof er pålagt relativt

høje afgifter sammenlignet med øvrigt forbrug.

Derudover påvirkes sammensætningen af det private forbrug, når offentlige ser-

viceydelser træder i stedet for tilsvarende private ydelser og dermed er forbundet

med indkomsteffekter,

jf. foregående afsnit (herunder boks 2.7).

Øvrige effekter på de offentlige finanser via husholdningernes træk på offentlige

ydelser (også

pil 10)

kan både være positive, fx fordi forebyggende indsatser

overfor sygdomme efterfølgende kan reducere behovet for behandlinger, eller

negative, fx fordi livsforlængende behandlinger kan øge trækket på andre offent-

lige serviceydelser (såsom ældrepleje) og indkomstoverførsler (såsom folkepensi-

on).

2.4 Velstandseffekter af mindre ændringer i de samlede

offentlige udgifter

Som beskrevet i afsnit 2.1 er en velfungerende offentlig sektor i visse henseender

en forudsætning for en velfungerende markedsøkonomi, herunder som følge af

det offentliges rolle i forhold til at sikre grundlæggende rammevilkår og udbed-

ring af markedsfejl. Således medgår en række offentlige serviceydelser til formål,

som kan understøtte arbejdsudbud og produktivitet.

Efterhånden som den offentlige sektor udbygges, må man dog forvente, at pul-

jen af produktive offentlige tiltag gradvist svinder ind. Fx må potentielle arbejds-

udbudseffekter af yderligere offentligt forbrug på børnepasning og ældrepleje

Rammerne for det samlede offentlige forbrug fastsættes i Danmark bl.a. i de mellemfristede planer og

udgiftslofter. Øget træk på ydelser inden for et givet område skal således som udgangspunkt håndteres

inden for en given overordnet ramme. Reduceret træk indenfor et område kan omvendt frigive midler til

andre områder. Hovedteksten tager her udgangspunkt i en antagelse om, at afledte ændringer i trækket på

offentlige serviceydelser på sigt vil have budgetmæssige konsekvenser, hvilket altså i praksis afhænger af, om

der politisk ændres på de samlede rammer på mellem- og langfristet sigt.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 65 af 142

forventes at være mere beskedne, når hovedparten af børn er i en daginstitution,

og det offentlige som udgangspunkt tager sig af pleje af alle de ældre, der har

behov for det. Effekterne af yderligere forøgelser af de offentlige udgifter på et

givent område må altså forventes at kunne være (betydeligt) mindre end den

gennemsnitlige virkning af de samlede udgifter på det pågældende område.

Med dette udgangspunkt forventes de samlede udgifter til offentligt forbrug og

offentlige investeringer

overordnet set

at have gradvist aftagende virkninger på vel-

standen, når fordelingen af udgifter på (under)områder tages for givet.

Omvendt vil de negative velstandseffekter af at rejse yderligere provenu via for-

vridende skatter være gradvist stigende. Dette gør sig dermed også gældende

samlet set givet vægten på forskellige skatteinstrumenter (eller graden af progres-

sion i skattesystemet).

Dette leder overordnet set til en situation som illustreret i figur 2.7, hvor en

gene-

rel

forøgelse af omfanget af de skattefinansierede offentlige serviceydelser (dvs.

givet sammensætningen af udgifter og indtægter) op til et vist punkt bidrager til

at øge den samlede (materielle) velstand, hvorefter yderligere forøgelser vil redu-

cere velstanden.

Figur 2.7

Stiliseret illustration af forventet sammenhæng mellem omfang af skattefinansierede offentlige

serviceydelser og effekt på velstand (givet sammensætningen af skatter og serviceydelser)

Velstand

Niveau, som sikrer

Mulige niveauer, som sikrer

størst samlet velstand

størst samlet velfærd

Velstand

Omfang af skattefinansierede offentlige serviceydelser

Marginal velstandseffekt af offentlige serviceydelser

Marginalt forvridningstab af skatter

Anm.:

Figuren er illustrativ blandt andet fordi der tages udgangspunkt i en given sammensætning af de

offentlige serviceydelser (fordelt på blandt andet områder) og skatteindtægter (fordelt på

skatteinstrumenter). Prioriteringen af offentlige serviceydelser og skatteinstrumenter sker prin-

cipielt på baggrund af velfærdseffekt og ikke velstandseffekt. Dermed vil sammensætningen af

offentlige forbrugsudgifter og skatteinstrumenter ikke nødvendigvis være uafhængig af størrelsen

af den offentlige sektor, og velstandseffekten af det offentlige forbrug ikke nødvendigvis i praksis

være monotont aftagende. Figuren afspejler det forventede overordnede billede såfremt den

offentlige sektors størrelse øges ved en generel forøgelse af de offentlige udgifter til serviceydelser

på de forskellige områder (givet den nuværende fordeling) finansieret af en generel forøgelse af

skatterne (givet den nuværende udforming/progressivitet i skattesystemet).

Når Danmark i en international og (længere) historisk sammenhæng har en stor

offentlig sektor, afspejler det i vid udstrækning, at der politisk lægges betydelig

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 66 af 142

vægt på fordelingsmæssige hensyn og andre hensyn, som er relevante for borger-

nes samlede velfærd, og som rækker ud over arbejdsudbud og produktivitet. Der

vil i praksis forventeligt være en afvejning imellem flere af disse hensyn og hen-

synet til den samlede materielle velstand,

jf. også afsnit 2.1.

Det giver umiddelbart anledning til en forventning om, at den offentlige sektor i

Danmark

–

givet sammensætningen af udgifter og indtægter

–

er større end det

niveau, som et snævert hensyn til (den materielle) velstand ville tilsige. Bemærk,

at dette ikke er bundet op på, at den offentlige sektor har en helt bestemt størrel-

–

blot at der på marginalen er en politisk afvejning af velstand overfor øvrige

hensyn overordnet set. Det præcise udfald af denne afvejning

–

og dermed

blandt andet den offentlige sektors størrelse

–

vil på et givet tidspunkt naturligvis

kunne afhænge af den konkrete politiske situation.

Disse betragtninger leder til den

første

retningspil, at en yderligere generel forøgel-

se af omfanget af de offentlige serviceydelser, som finansieres af en generel for-

øgelse af skatterne, vil give anledning til en reduktion af den samlede velstand i

samfundet.

Dertil kommer, at velstandseffekten af yderligere generelle forøgelser af det of-

fentlige forbrug i dette tilfælde kan være både positiv og negativ

–

også når der

ses bort fra finansieringen. Muligheden for, at øget offentligt forbrug isoleret set

–

dvs. også når der ses bort fra finansieringen

–

kan have nul eller negative effek-

ter på velstanden (som angivet i højre del af figuren), skal blandt andet ses i lyset

af de forskellige potentielle negative effekter, som er beskrevet i afsnit 2.4.

Således kan dele af det offentlige forbrug have en indkomsteffekt på arbejdsud-

buddet, som isoleret set er negativ. Dertil kommer mulige negative produktivi-

tetseffekter som følge af potentielt lavere effektivitet i den offentlige produktion

(sammenlignet med den private sektor), og at det i forbindelse med skattefinan-

sieret offentligt forbrug kan være vanskeligt at afstemme mængde og kvalitet

præcist til individuelle behov og ønsker.

Det usikre fortegn på marginalen er fuldt foreneligt med, at det samlede offentli-

ge forbrug kan have leveret et ganske betydeligt bidrag til velstandsniveauet sam-

menlignet med en situation, hvor det ikke blev afholdt. I figuren er sidstnævnte

afspejlet ved, at arealet A, som repræsenterer den samlede nettovirkning på vel-

standen af de skattefinansierede offentlige serviceydelser i det interval, hvor den-

ne er positiv, er større end arealet B, som repræsenterer den samlede nettovirk-

ning på velstanden over det interval, hvor den er negativ.

Ovenstående leder således til den

anden

retningspil, at der ikke på forhånd kan

konkluderes noget håndfast om fortegnet på den isolerede effekt af en yderligere

forøgelse af det offentlige forbrug. Det bemærkes i den forbindelse, at tilstede-

værelse af de omtalte negative virkninger på arbejdsudbud og produktivitet kræ-

ver, at der er andre modsatrettede effekter for, at den samlede nettovirkning på

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 67 af 142

arbejdsudbuddet kan være ca. nul. En forudsætning om, at en generel forøgelse

af det offentlige forbrug i sig selv er neutral for den samlede velstand, udelukker

således

ikke

at der kan være visse effekter, som isoleret set er positive (tværti-

mod). Forudsætningen svarer endvidere til, at en forøgelse af aktiviteten i den

offentlige sektor via øget offentlig beskæftigelse ikke understøtter arbejdsudbud

og produktivitet i hverken større eller mindre grad end den alternative (private)

aktivitet, der

–

givet den strukturelle beskæftigelse

–

ellers ville have fundet sted.

Det skal understreges, at de omtalte retningspile som udgangspunkt vedrører en

situation, hvor der sker en generel forøgelse af det offentlige serviceniveau finan-

sieret af en generel forøgelse af skatterne. De er fuldt forenelige med, at der kan

være bestemte konkrete tiltag under det offentlige forbrug, som isoleret set har

positive velstandseffekter, samt at der i nogle tilfælde kan være positive dynami-

ske effekter forbundet med konkrete finansierede forøgelser af det offentlige

forbrug (afhængig af finansieringsformen) eller konkrete omprioriteringer inden

for et givet samlet offentligt forbrug.

I forbindelse med konkrete tiltag, må der således foretages en konkret vurdering

af, om der er grundlag for at indregne dynamiske effekter

–

herunder om der er

tilstrækkeligt empirisk belæg. Der foretages så vidt muligt sådanne konkrete vur-

deringer, og potentielle dynamiske effekter vil blive indregnet, såfremt grundlaget

i en given sammenhæng skulle være til stede. En række udfordringer betyder dog,

at dette ofte ikke er tilfældet,

jf. også kapitel 5.

Det skal endvidere understreges, at de omtalte retningspile ikke er uomgængelige

nødvendigheder. De tjener primært som baggrund for Finansministeriets vurde-

ring af, at det i praksis er det bedst mulige udgangspunkt ikke at indregne dyna-

miske effekter ved ændringer i den samlede offentlige forbrugsvækst.

Det bemærkes i forlængelse heraf, at der er en økonomisk faglitteratur, som un-

dersøger virkningerne af omfanget af offentlige udgifter til forbrug og investe-

ringer på den økonomiske vækst fra et makroøkonomisk perspektiv. Resultater-

ne fra sådanne studier giver overordnet set ikke et klart billede af, hvilket fortegn

en eventuel effekt skulle have

–

men der er dog tegn på, at den kan være negativ

for velstående lande,

jf. også boks 2.9.

I studierne betragtes som udgangspunkt

gennemsnitseffekten

af udgifterne inklusive

virkningen af finansieringen på tværs af de størrelser af den offentlige sektor,

som observeres i de betragtede lande. Et overordnet billede af, at denne gen-

nemsnitseffekt har uklart (eller potentielt negativt) fortegn, er foreneligt med, at

effekten (inkl. finansiering) på

marginalen

er negativ i de lande, der har de mest

veludbyggede offentlige sektorer og de højeste skattetryk

–

herunder Danmark.

I de nyere studier lægges der vægt på, at effekterne afhænger af sammensætnin-

gen af både udgifterne og finansieringen. I det lys må virkninger af det samlede

udgiftsniveau som udgangspunkt opgøres betinget på sammensætningen. For så

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 68 af 142

vidt angår områder med positive effekter fremhæves typisk investeringer i ud-

dannelse og infrastruktur.

Boks 2.9

Den offentlige sektors størrelse og økonomisk vækst

I en gren af den empiriske makroøkonomiske faglitteratur undersøges sammenhængen mellem størrelsen på den

offentlige sektor og økonomisk vækst eller velstand. Den offentlige sektors størrelse er oftest målt som andelen af

de offentlige udgifter af BNP, og økonomisk vækst måles typisk som BNP pr. indbygger. I den tidlige litteratur findes

der ingen signifikant sammenhæng mellem offentligt forbrug og økonomisk vækst. Der findes i den nyere litteratur

(publiceret fra år 2000 og frem og for rige lande) overordnet en negativ sammenhæng mellem størrelsen på den

offentlige sektor og økonomisk vækst.

Der lægges dog i nyere studier vægt på betydningen af sammensætningen

af de offentlige udgifter (og indtægter). Studierne peger overordnet på, at udgifter til infrastruktur og uddannelse kan

bidrage positivt til væksten.

Internationale sammenligninger eller landestudier skal tolkes med varsomhed, og makrolitteraturen kan ikke direkte

anvendes til at udarbejde regneprincipper for dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer.

Dette skal ses i lyset af en række forbehold, som knytter sig til resultaterne.

Litteraturen har svært ved at påvise deciderede årsagssammenhænge. Det er derfor uklart, hvorvidt den offentlige

sektors størrelse påvirker den økonomiske vækst, eller om sammenhængen kan være omvendt. En årsag til

omvendt sammenhæng kan være, at lande med relativt effektiv drift af den offentlige sektor er mere tilbøjelige til at

have større offentlig sektor, eller at velstand i sig selv leder til (relativt) større efterspørgsel efter serviceydelser, som

det offentlige i mange lande varetager (fx sundhedsydelser og uddannelse) .

En langsigtet sammenhæng mellem ændringerne i de offentlige udgifter og den økonomiske vækst kan endvidere

være vanskelig at estimere, idet blandt andet konjunkturudsving kan forstyrre resultaterne. På samme vis vil der

formentligt være andre relevante forhold, som der kun vanskeligt kan tages højde for, herunder store institutionelle

forskelle på tværs af lande.

Litteraturen tager derudover oftest udgangspunkt i det offentlige forbrug eller de offentlige investeringer på meget

aggregeret niveau (enten samlet set eller på overordnede områder), hvilket ikke muliggør vurderinger af specifikke

politiske tiltag eller prioriteringer, imellem hvilke effekterne kan variere betydeligt.

Landestudier finder som udgangspunkt gennemsnitseffekter over det spænd for fx det offentlige forbrug, som

observeres på tværs af de lande, der indgår i datagrundlaget. De relevante effekter for opgørelse af dynamiske

effekter af offentligt forbrug vedrører imidlertid marginalen, hvilket yderligere vanskeliggør anvendelsen. Idet

Danmark er et af de lande, hvor det offentlige forbrug udgør den største andel af BNP, kan de fundne gennemsnits-

effekter (selv hvis de kunne tages som udtryk for årsagssammenhænge) være mindre relevante på marginalen for

Danmarks vedkommende.

Endelig kan den praktiske opgørelse af BNP have indflydelse på, om eventuelle observerede sammenhænge er

reelle. Det drejer sig fx om, at produktivitetsstigninger i den offentlige sektor ikke måles i det omfang den offentlige

produktion opgøres vha. inputmetoden (hvilket trækker ned i den opgjorte BNP-vækst i lande med store offentlige

sektorer), samt at visse typer produktion, som i lande med store offentlige sektorer varetages af den offentlige

sektor, ikke nødvendigvis indgår i BNP i lande, hvor de i højere grad varetages i hjemmet (hjemmeproduktion).

Anm.:

To meta-studier opsummerer forskningens resultater på området, jf. Nijkamp og Poot (2004) og

Bergh og Henrekson (2011). Yderligere – men ikke udtømmende – behandles emnet i Kneller,

Bleaney og Gemmell (1999), De Økonomiske Råd (2017b), Produktivitetskommissionen (2014)

samt Fournier og Johanson (2016) og New Zealand Treasury (2011).

Der er set bort fra sammensætningen af både udgifter og indtægter.

Det bemærkes i den forbindelse, at Finansministeriet indregner virkninger på arbejdsudbud og produkti-

vitet af stigende uddannelsesniveau i de mellemfristede fremskrivninger,

jf. også kapitel 3.

Derudover bemær-

kes, at der fremadrettet konsekvent vil blive indregnet et vækstbidrag fra offentlige investeringer i bygninger

og anlæg i de mellemfristede fremskrivninger, samt at Vejdirektoratet foretager samfundsøkonomiske kon-

sekvensvurderinger af afledte effekter i forbindelse med konkrete infrastrukturprojekter,

jf. også kapitel 4.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 69 af 142

De omtalte studier kan dog ikke fastlægge størrelsen af eventuelle effekter med

nogen sikkerhed, og mindst lige så vigtigt er, at der er væsentlige forbehold for,

hvorvidt de sammenhænge, der kan observeres på tværs af lande, kan tages som

værende udtryk for årsagssammenhænge,

jf. også boks 2.9.

Selv hvis de kunne, ville

de estimerede gennemsnitseffekter ikke være et udtryk for effekterne af yderlige-

re offentligt forbrug for et land med Danmarks udgangspunkt, men for de gen-

nemsnitlige effekter på tværs af niveauerne for det offentlige forbrug i de betrag-

tede lande.

Mens den makroøkonomiske litteratur kan give nogle nyttige indikationer, kan

den således ikke danne grundlag for kvantificering og indregning af dynamiske

effekter af offentligt forbrug.

Side 71 af 142

3. De enkelte udgiftsområder under det

offentlige forbrug

De offentlige udgifter, herunder det offentlige forbrug, kan opdeles i udgifts-

grupper ud fra

Classification Of the Functions Of Government

(COFOG) nomenklatu-

ren. Denne opdeling giver et indblik i, hvordan det offentlige forbrug fordeler sig

efter funktion. På det mest overordnede plan kan forbruget opdeles i ti udgifts-

grupper. Nogle udgiftsområder har et langt større omfang end andre,

jf. figur 3.1.

Blandt de største udgiftsområder er sundhedsvæsenet og undervisning samt soci-

al beskyttelse, som blandt andet omfatter børnepasning og ældrepleje. Blandt de

mindre udgiftsområder er fx miljøbeskyttelse samt administration og tilsyn ved-

rørende boliger og offentlige faciliteter.

Når man ser på væksten i det offentlige forbrug over forskellige tidsperioder (i

faste priser), har fordelingen på udgiftsgrupper varieret. Politiske prioriteringer

og ændrede behov afspejles således i, at forskellige udgiftsområder er vokset me-

re end andre i forskellige perioder. Væksten har således typisk været sammensat

anderledes end det samlede forbrug i udgangspunktet,

jf. figur 3.2.

Figur 3.1

Overordnet fordeling af det offentlige forbrug,

2016

Pct.

100

Social beskyttelse

Fritid, kultur og religion

Boliger og offentlige faciliteter

Økonomiske anliggender

Forsvar

Figur 3.2

5-årige ændringer i sammensætning af

offentligt forbrug, 1996-2016, 2016-priser

Mia. kr. (2016-priser)

Pct.

100

Undervisning

Sundhedsvæsen

Miljøbeskyttelse

Offentlig orden og sikkerhed

Generelle offentlige tjenester

-10

-20

1996-2001 2001-2006

Social beskyttelse

Fritid, kultur og religion

Boliger og offentlige faciliteter

Økonomiske anliggender

Forsvar

-10

-20

2006-2011 2011-2016

Undervisning

Sundhedsvæsen

Miljøbeskyttelse

Offentlig orden og sikkerhed

Generelle offentlige tjenester

Anm.:

Kilde:

Forbrugsudgifterne er deflateret med forbrugerprisindekset.

Egne bereginger på baggrund af Danmarks Statistik

–

Statistikbanken.

3.1 Sammensætningen og de enkelte udgiftsområder

De fleste udgiftsgrupper indeholder elementer, som op til et vist punkt kan un-

derstøtte velstanden via arbejdsudbud og produktivitet, elementer, som bidrager

til at reducere forskelle i forbrugsmuligheder, og elementer, som tilgodeser hen-

syn til den samlede velfærd, der rækker ud over velstand og fordeling. Vægten på

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 72 af 142

disse forskellige elementer vil variere på tværs af udgiftsgrupperne

–

ligesom

kanalerne, hvorigennem de påvirker økonomien, vil være forskellige.

Det offentlige forbrug kan overordnet set deles op i kollektivt og individuelt

offentligt forbrug. Det kollektive offentlige forbrug består af den del af det sam-

lede offentlige forbrug, som

ikke

kan henføres til enkeltpersoner. Nogle udgifts-

områder består alene af kollektivt offentligt forbrug. Foruden generel offentlig

administration drejer det sig fx om forsvar, offentlig orden og sikkerhed samt

miljøbeskyttelse,

jf. også tabel 3.1.

Langt hen ad vejen er der her tale om offentlige

goder i økonomisk forstand,

jf. afsnit 2.2.

Tabel 3.1

Fordeling af det offentligt forbrug

Pct. af samlet offentligt forbrug i 2016

Alene kollektivt forbrug

Generelle offentlige tjenester

Økonomiske anliggender

Forsvar

Offentlig orden og sikkerhed

Miljøbeskyttelse

Boliger og offentlige faciliteter

8,0

5,3

4,2

3,7

1,3

0,4

Primært individuelt forbrug

Sundhedsvæsen

Undervisning

Social beskyttelse, heraf:

- Alderdom, syge, invalide og socialt marginaliserede

- Familie og børn

- Arbejdsløshed

Fritid, kultur og religion

30,7

18,3

23,8

8,1

9,0

2,9

4,4

Anm.:

Kilde:

Kategorien alderdom, syge, invalide og socialt marginaliserede indeholder også forbrugsudgifter

til efterlevende og bolig. Social beskyttelse indeholder ud over de nævnte kategorier også nogle

kollektive tjenestesydelser samt offentligt forbrug i form af sociale ydelser i naturalier. De viste

underkategoriers andele af det samlede offentlige forbrug summer derfor ikke til den andel af det

offentlige forbrug, som det samlede forbrug på området udgør.

Egne beregninger.

Omvendt kan det offentlige forbrug på andre områder i vidt omfang henføres til

enkeltpersoner, fx i kraft af deres træk på sundhedsvæsenet, uddannelse, børne-

pasning, ældrepleje mv.,

jf. også tabel 3.1.

Sådant individuelt offentligt forbrug

udgjorde samlet set (på tværs af områder) godt 70 pct. af det offentlige forbrug i

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 73 af 142

2016, og de resterende knap 30 pct. kan karakteriseres som kollektivt offentligt

forbrug.

Helt overordnet er der den forskel på det kollektive og individuelle offentlige

forbrug, at serviceydelser under det individuelle offentlige forbrug i et vist om-

fang vil træde i stedet for tilsvarende eller lignende serviceydelser, som ellers ville

blive efterspurgt og udbudt på det private marked. Omfanget af en sådan for-

trængning vil have betydning for, hvad de dynamiske effekter af det offentlige

forbrug på disse områder vil være,

jf. afsnit 2.3.

Nedenfor tages derfor også ud-

gangspunkt i den overordnede opdeling af udgiftsområder efter, hvorvidt de er

kategoriseret som kollektivt eller hovedsageligt individuelt offentligt forbrug,

jf.

tabel 3.1.

Resten af dette kapitel fokuserer på nogle af de måder, hvorpå serviceydelser på

de forskellige områder under det offentlige forbrug kan tænkes at påvirke vel-

færd, velstand og de offentlige finanser. Der er primært fokus på situationer,

hvor det offentlige forbrug på et givet område ændres i forholdsvis begrænset

omfang fra det nuværende udgangspunkt.

Formålet er at konkretisere de sammenhænge, der er beskrevet i kapitel 2, for de

enkelte udgiftsområder. Herunder beskrives potentielle modsatrettede effekter

på fx arbejdsudbud og velstand, som samlet set gør det vanskeligt at sige noget

generelt om fortegnet og størrelsesordenen af eventuelle effekter af tiltag på et

givent område. Disse forhold er medvirkende til, at indregning af eventuelle dy-

namiske virkninger af konkrete tiltag må bygge på særskilte vurderinger af blandt

andet det empiriske grundlag.

Den enorme mængde af forskellige mulige tiltag betyder, at der for de enkelte

områder ikke gøres et forsøg på at give et fuldstændigt overblik over mulige tiltag

og deres potentielle effekter eller empiriske studier, som potentielt vil kunne

indgå i grundlaget for at skønne over virkningerne af disse tiltag. I stedet omtales

empirisk litteratur på udvalgte punkter, hvor det er særligt relevant for diskussio-

nen, og der gives nogle eksempler på tidligere beregninger.

3.2 Det kollektive offentlige forbrug

Seks af de ti overordnede COFOG-kategorier består alene af kollektive tjeneste-

ydelser. Det drejer sig om kategorierne generelle offentlige tjenesteydelser, øko-

nomiske anliggender, forsvar, offentlig orden og sikkerhed, miljøbeskyttelse samt

De fire kategorier (sundhedsvæsen, social beskyttelse, undervisning og fritid, kultur og religion), der

primært indeholder individuelt offentligt forbrug, indeholder dog også elementer af kollektivt offentligt

forbrug. Sammenlagt udgør disse områder således 77 pct. af det samlede offentlige forbrug i 2016.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 74 af 142

boliger og offentlige faciliteter. Tilsammen dækker de seks kategorier knap en

fjerdedel af det offentlige forbrug

jf. tabel 3.1.

Generelle offentlige tjenester dækker over dele af centraladministrationen,

herunder udøvende og lovgivende organer, skatte- og finansvæsen,

udenrigstjenesten mv.

Økonomiske anliggender består af administration og regulering af

handelsmæssige forhold, arbejdsmarkedsanliggender,

erhvervsmæssige forhold

samt transportanliggender (herunder personaleudgifter samt mindre

vedligehold).

Forsvar samt offentlig orden og sikkerhed dækker tilsammen over udgifter til

forsvaret, politiet, domstolene, fængslerne og brandvæsenet.

Miljøbeskyttelse består af udgifter til beskyttelse af natur, biodiversitet,

forureningsbekæmpelse samt forvaltning, regulering, kontrol og administration.

Boliger og offentlige faciliteter består hovedsageligt af administration af

boligbyggeri og vandforsyning samt tilsyn.

Overordnet set bidrager disse kollektive udgiftsområder blandt andet til, at den

offentlige sektor kan sikre grundlæggende betingelser for en velfungerende

markedsøkonomi (fx generelle offentlige tjenester samt offentlig orden og

sikkerhed) og udbedre markedsfejl (fx miljøbeskyttelse og regulering og kontrol i

øvrigt). Den kollektive finansiering af denne type services igennem

skatteindtægterne afspejler, at der i høj grad er tale om offentlige goder, som ud

fra en samlet velfærdsbetragtning ikke i tilstrækkeligt omfang ville blive

tilvejebragt på et privat marked.

Det ville forventeligt have vidtrækkende konsekvenser for borgerne og

økonomien, hvis det offentlige slet ikke afholdt denne type forbrugsudgifter

–

herunder for arbejdsudbuddet, beskæftigelsen og produktiviteten i den private

sektor. Omfanget af disse samlede virkninger kan dog ikke opgøres med nogen

sikkerhed, og de samlede (eller gennemsnitlige) virkninger af de nuværende

udgifter på området vil ikke være repræsentative for virkningerne af mindre

ændringer fra det nuværende udgangspunkt.

Eksempelvis må de samlede forbrugsudgifter til transportanliggender, herunder

eksempelvis udgifter til snerydning og saltning af vejene om vinteren, den almin-

Derudover har en del af udgifterne på uddannelsesområdet mv., fx administration og støttetjenester, også

karakter af kollektivt forbrug.

Arbejdsmarkedsanliggender dækker her over kollektive tjenesteydelser, herunder generelle arbejdsmar-

kedsprogrammer og drift af arbejdsformidlingskontorer, mens de individuelle tjenesteydelser til opkvalifice-

ring og lignende ligger under social beskyttelse,

jf. nedenfor.

Tilskud til husleje er ikke en del af det offentlige forbrug og hører endvidere til under social beskyttelse.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 75 af 142

delige drift af lyssignaler mv., forventes at understøtte mobiliteten i samfundet

og dermed i et vist omfang produktivitet og arbejdsudbud. Mens det således vil

have negative effekter helt at skære disse udgifter væk, er det samtidig uklart, i

hvilket omfang en forøgelse af sådanne udgifter fra det nuværende udgangspunkt

reelt vil have nævneværdige effekter.

Det er i princippet muligt, at fx en styrkelse af den offentlige orden og sikkerhed

vil kunne øge gevinsten ved beskæftigelse

–

via forbrugsværdien af højere ind-

komst

–

som følge af fx lavere sandsynlighed for at miste ejendele til hærværk og

tyveri. Omvendt vil nogle af de hensyn, der fx tages med henblik på at beskytte

miljøet, kunne begrænse forurenende produktion eller forbrug. Derfor kan nogle

offentlige forbrugsudgifter til miljøbeskyttelse have negative virkninger på den

opgjorte

velstand (i hvert fald på kort sigt) på trods af, at de er velbegrundede ud

fra et bredere hensyn til velfærden i samfundet.

Mulighederne for at kvantificere potentielle effekter af et givent tiltag vil (lige

som det gør sig gældende generelt) skulle bedømmes på baggrund af en konkret

vurdering. Det gjorde sig fx gældende i forbindelse med Vækstpakke 2014, hvor

der blev skønnet over effekter på BNP-niveauet af tiltag, der skulle afkorte

sagsbehandlingstiderne ved byggesager. Det skal ses i lyset af, at kortere

sagsbehandlingstider har en direkte virkning for erhvervslivet, hvor de afkortede

sagsbehandlingstider blandt andet vil føre til, at der frigives arbejdskraft til andre

formål. Dermed bliver arbejdskraften samlet set mere produktiv, og der kan

produceres flere varer og tjenester med den samme resourceanvendelse.

3.3 Det individuelle offentlige forbrug

Samlet set udgjorde individuelt offentligt forbrug som nævnt godt 70 pct. af det

samlede offentlige forbrug i 2016. Det individuelle offentlige forbrug medvirker

til, at de egentlige forbrugsmuligheder for den enkelte er større, end hvad den

disponible indkomst isoleret set tilsiger.

For at tage højde for dette opgøres de udvidede forbrugsmuligheder, som består

af den private disponible indkomst og det individuelle offentlige forbrug. I sam-

menligning med andre OECD-lande står det individuelle offentlige forbrug i

Danmark (samt andre skandinaviske lande og Holland) for en relativt høj andel

af borgernes udvidede forbrugsmuligheder,

jf. figur 3.3.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 76 af 142

Figur 3.3

Individuelt offentligt forbrug i udvalgte OECD-lande i 2014

Pct. af udvidede forbrugsmuligheder

DNK SWE NLD

NOR

ISL

FIN

BEL

FRA

CZE

EST

SVN

SVK

HUN

ESP

ITA

POL

PRT

LVA

GRC

Anm.:

Kilde:

OECD’s metode til opgørelse af

disponibel indkomst adskiller sig på visse punkter fra de

nationale danske opgørelser. Blandt andet indregner OECD ikke imputeret afkast af egen bolig

eller negativ nettokapitalindkomst mv.

Økonomi- og Indenrigsministeriet (2017) på baggrund af OECD Stat.

Det gennemsnitlige individuelle offentlige forbrug varierer i høj grad med alder.

Således er trækket højere både for børn og unge samt for ældre sammenlignet

med personer i den erhvervsaktive alder,

jf. figur 3.4.

For børn og unge skyldes

dette et forholdsvist højt træk på offentligt forbrug på uddannelsesområdet samt

børne- og socialområdet. For de ældre skyldes det overvejende et højt træk på

sundhedsydelser og pleje. De potentielle dynamiske effekter af det individuelle

offentlige forbrug skal ses i lyset af, hvordan det fordeler sig henover livsforlø-

bet,

jf. nedenfor.

Figur 3.4

Individualiseret offentligt forbrug pr. person opgjort på alder, 2014

1000 kr.

225

200

175

150

125

1000 kr.

225

200

175

150

125

100

Alder

100

Sundhedsvæsen

Uddannelse

Børne- og socialområdet mv.

Plejeområdet

Anm.:

Kilde:

Det individualiserbare offentlige forbrug er den delmængde af det individuelle offentlige forbrug, hvor de

konkrete ydelser via registeroplysninger kan henføres til enkeltpersoner. Det er tilfældet for langt de fleste

ydelser på sundheds-, uddannelses-, pleje- samt børne- og socialområdet. På kulturområdet kan det individu-

elle offentlige forbrug omvendt ikke henføres til enkeltpersoner, da der ikke findes oplysninger om, hvilke

personer, som eksempelvis har besøgt museer, teatre mv. I hovedteksten skelnes forsimplende ikke mellem

individuelt eller individualiserbart offentligt forbrug.

Økonomi- og Indenrigsministeriet (2017).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 77 af 142

Figur 3.4 viser det individuelle offentlige forbrug pr. person i de forskellige al-

dersgrupper. Aldersfordelingen af de samlede udgifter til individuelt offentligt

forbrug på de forskellige områder afhænger derudover af, hvor mange personer

der er i de forskellige aldersgrupper. Når det individuelle offentlige forbrug pr.

person stiger kraftigt med alderen for personer over ca. 65 år, opvejes det i et vist

omfang af, at der overordnet set er færre personer i de højere aldersgrupper,

jf.

figur 3.5.

Figur 3.5

Individualiseret offentligt forbrug samlet pr. alderstrin, 2014

Mia. kr.

Alder

Sundhedsvæsen

Uddannelse

Børne- og socialområdet mv.

Plejeområdet

Anm.:

Kilde:

Se anmærkning til figur 3.4.

Økonomi- og Indenrigsministeriet (2017).

Resten af dette afsnit beskriver nogle af hensynene bag og de potentielle dynami-

ske effekter af de udgiftsområder, som (overvejende) indeholder individuelt of-

fentligt forbrug.

Sundhedsvæsen

Lige adgang til offentlige sundhedsydelser er et centralt element i den danske

velfærdsstat. Det bidrager til den samlede omfordeling fra personer med høj

indkomst til personer med lav indkomst (i kraft af skattefinansieringen), og fra

personer med godt helbred til personer med dårligt helbred (givet indkomsten).

Derudover har kollektivt finansieret sygeforsikring det sigte, at alle er dækket,

også de, der måske ellers undervurderer behovet for en forsikring eller har be-

grænset indkomst og økonomisk formåen.

Andre forhold bidrager ligeledes til, at det kan være hensigtsmæssigt med et of-

fentligt finansieret sundhedsvæsen. Fx har den enkeltes sundhed også betydning

for andre (eksternalitet). Det gælder fx vaccine mod eller behandling af smit-

somme sygdomme. Den offentlige sikring undgår endvidere såkaldte

adverse selec-

Det bemærkes i forhold til systemerne i nogle andre lande, at det også vil være tilfældet med private sund-

hedsforsikringer, i det omfang forsikringsudbyderne ikke prisdifferentierer efter helbred, fx hvis de ikke har

lov eller information til at gøre det.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 78 af 142

tion-problemer

(se kapitel 2), som ellers kan opstå på private markeder for sund-

hedsforsikringer i fravær af regulering.

Indretningen af det danske sundhedssystem indeholder også elementer, som er

privat finansierede eller privat udbudte. Det skal ses i lyset af, at private markeder

for sundhedsydelser, eller dele heraf, kan lette fremkomsten af nye, bedre eller

billigere leverandører og metoder, ligesom på andre markeder. De private ele-

menter kan fremme god ressourceudnyttelse og bidrage til, at den enkeltes dæk-

ning kan tilpasses individuelle behov. Delvis egenbetaling kan desuden mindske

adfærd, der leder til for højt forbrug af sundhedsydelser eller ressourcespild.

De kanaler, hvorigennem sundhedsydelser kan have afledte virkninger på ar-

bejdsudbud, produktivitet samt øvrige offentlige udgifter over tid, omfatter pri-

mært:



Sundhedsydelser og forebyggende indsatser rettet mod erhvervsaktive eller

potentielt erhvervsaktive kan, i de tilfælde hvor ydelserne er relevante for er-

hvervsevnen, understøtte arbejdsudbud og produktivitet, herunder gennem

mindre sygefravær (fx som følge af kortere ventetider eller bedre behandlin-

ger) eller færre, der mister arbejdsevne af helbredsmæssige årsager.



Sundhedsydelser kan imidlertid også være komplementære til fritid, og of-

fentligt finansierede ydelser kan i nogle tilfælde have en negativ indkomstef-

fekt på arbejdsudbuddet, fx ved reduceret egenbetaling for medicin eller

tandlægebehandling mv. Gratis sundhedsydelser kan også fortrænge private

sundhedsydelser, fx finansieret via private sundhedsforsikringer, i hvilket til-

fælde de positive virkninger på arbejdsevnen af behandling ikke forstærkes.

De samfundsøkonomiske effekter vil da primært afspejle en indkomsteffekt

på arbejdsudbuddet samt den relative kvalitet og effektivitet i offentlige over-

for private tilbud.



Sundhedsydelser til børn, ældre eller personer, der står uden for arbejdsmar-

kedet (også efter endt behandling), vil ikke direkte påvirke arbejdsudbud og

produktivitet. For fx børn og unge kan der være mere langsigtede effekter,

men samtidig også afledt træk på andre offentlige udgifter senere i livet. Bro-

derparten af sundhedsudgifterne går til ikke-erhvervsaktive personer.



Bedre sundhedsydelser eller forebyggende indsatser vil typisk også være for-

bundet med længere levetid. De vil derfor normalt føre til øget træk på andre

sundhedsydelser, ældrepleje eller folkepension mv. senere hen.

Fx vil fore-

byggende indsatser mod bestemte sygdomme typisk indebære, at der optræ-

der andre sygdomme (og øvrige udgifter) senere hen i livet. Tilgængelige be-

I det omfang styrket sundhed slår igennem på levetiden, vil det på sigt resultere i højere pensionsalder (via

levetidsindekseringen) og dermed højere arbejdsudbud. Det vil dog først ske på lang sigt når levetidsindek-

seringen har indhentet sit sigtepunkt og ikke længere er bundet af stigningsbegrænsningen,

jf. nedenfor.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 79 af 142

regninger peger på, at fx forebyggende indsatser med positive helbredsvirk-

ninger på kortere sigt overordnet vil føre til nye udgifter senere hen og typisk

en vis svækkelse af de offentlige finansers holdbarhed. Det afhænger dog af

de konkrete virkninger og regneforudsætninger,

jf. nedenfor.

Disse forhold uddybes nedenfor. Overordnet gælder det, at der ikke er nogen

entydig eller sikker sammenhæng mellem de samlede offentlige sundhedsudgifter

og hverken arbejdsudbud, produktivitet eller afledte udgiftsvirkninger. Effekter

af en samlet udgiftsændring vil blandt andet afhænge af, hvilke sundhedsudgifter,

der er tale om, om de ydes til erhvervsaktive eller ikke-erhvervsaktive, omfanget

hvormed tilsvarende private ydelser fortrænges, i hvor høj grad der er sammen-

hæng mellem udgiftsforøgelser og helbredsmæssige resultater, samt hvilke afledte

virkninger, der vil være på levetid og senere udgifter.

Princippet i de mellemfristede fremskrivninger og den finanspolitiske planlæg-

ning er derfor at tage udgangspunkt i de observerede tendenser i blandt andet

sygefravær, tilkendelser af førtidspension, samlet arbejdsudbud og levetid. Even-

tuelle positive eller negative afledte virkninger på den offentlige saldo af ændrede

sundhedsudgifter i forhold til det indregnede vil dermed blive opfanget i vurde-

ringen af dansk økonomi og de offentlige finanser i takt med, at de optræder.

I Danmark går ca. 47 pct. af sundhedsudgifterne til personer i alderen 18-64 år

(2014-data). Af denne del går ca. 50 pct. til personer, der enten er fuldtids-, del-

tids- eller delårsbeskæftigede. Ca. 10 pct. går til personer, der er ledige eller i støt-

tet beskæftigelse hele året, 7 pct. går til studerende, og endeligt går 27 pct. til

personer, som permanent har trukket sig helt eller delvist tilbage fra arbejdsmar-

kedet (fx med efterløn, førtidspension, fleksjob, revalideringsydelse mv.).

del af de, der står uden for arbejdsmarkedet, gør det blandt andet af helbreds-

mæssige årsager.

Sundhedsudgifterne for erhvervsaktive og potentielt erhvervsaktive består af

mange forskelligartede ydelser lige fra medicinudgifter over konsultationer hos

praktiserende læger til behandling af livstruende eller invaliderende sygdomme.

En del går fx også til ydelser til raske personer i forbindelse med graviditet og

fødsel.

Der foreligger ikke opgørelser af, hvor stor en del af udgifterne til de erhvervsak-

tive, der decideret bidrager til at understøtte arbejdsevnen i forhold til ydelser,

der fx er rettet mod behandling af mere forbigående eller overfladiske sygdomme

og småskavanker mv. En sådan sondring vil være vanskelig i praksis.

Det er imidlertid klart, at for personer, som ønsker at deltage på arbejdsmarke-

det, er et godt helbred i vid udstrækning en forudsætning for at kunne varetage et

job og yde en produktiv indsats. Hurtig og effektiv behandling er fx en forud-

Dertil kommer en gruppe på 6 pct., som af forskellige årsager ikke kan placeres i en af de andre grupper.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 80 af 142

sætning for, at den enkelte kan vende hurtigt tilbage til beskæftigelse efter akut

sygdom.

Ventetider på behandling i sundhedsvæsenet

–

eller selve behandlingstiden og

kvaliteten heraf

–

kan således potentielt have betydning for arbejdsudbuddet, om

end det i de fleste konkrete tilfælde er vanskeligt at opgøre,

jf. boks 3.1.

Sund-

hedsydelser

–

hvad enten de er offentligt eller privat finansierede

–

kan derfor i

princippet i et vist omfang modvirke de forvridninger af arbejdsudbuddet, som

blandt andet skatter og afgifter medfører.

Mens et velfungerende sundhedsvæsen samlet set kan forventes at understøtte

arbejdsudbud og produktivitet, kan nogle sundhedsydelser også bidrage til det

modsatte. Fx vil fertilitetsbehandlinger kunne bidrage til i en periode at reducere

arbejdsudbuddet for de personer, der bliver forældre.

Derudover kan behand-

linger, som øger folks mulighed for at deltage i tidskrævende fritidsaktiviteter

(såsom forskellige sportsgrene), bidrage til at øge værdien af fritid. For nogle

personer kan denne effekt virke dæmpende på arbejdsudbuddet.

For visse ydelser i sundhedssystemet

–

herunder medicin, briller og tandpleje

–

er ydelserne i større eller mindre grad forbundet med egenbetaling. Når der æn-

dres i støtten, vil det ændre de priser, som patienten møder, og det vil kunne

påvirke forbruget. Hvis man fx reducerer egenbetalingen ved tandlægebehand-

linger, vil der

–

ud over de umiddelbare udgifter til øget støtte

–

også kunne være

yderligere udgifter til støtte som følge af, at flere vil efterspørge mere tandlæge-

behandling, om end sådanne effekter er vanskelige at vurdere. Derudover vil

øget offentlig støtte typisk lede til en negativ indkomsteffekt på arbejdsudbuddet,

jf. boks 3.1.

Samtidig med, at det danske offentlige sundhedsvæsen er veludbygget i en inter-

national sammenhæng, har der siden starten af 2000’erne været en tendens til

stigende omfang af private sundhedsforsikringer, som nu dækker over 1,8 mio.

personer,

jf. Forsikring og Pension

(2017). Hvis yderligere offentlige sundhedsudgif-

ter i et vist omfang fortrænger private sundheds- og forsikringsydelser (i forhold

til, hvor mange private behandlinger, der ellers ville blive foretaget, og forsikrin-

ger, der ville blive tegnet), vil det begrænse eventuelle positive virkninger i form

af fx hurtigere tilbagevenden til arbejdsmarkedet. I den sammenhæng kan der

endvidere være negative virkninger som følge af indkomsteffekten (at man nu

modtager flere gratis ydelser), hvortil kommer eventuelt mindre effektivitet i den

samlede produktion af sundhedsydelserne.

Samtidig vil børn typisk medføre et direkte træk på de offentlige udgifter. På længere sigt vil de fleste

indgå i arbejdsstyrken og dermed bidrage til det samlede arbejdsudbud og de offentlige finanser, hvorefter

de igen som pensionister typisk vil trække på de offentlige udgifter til fx folkepension, ældrepleje og sund-

hed. Den samlede effekt af en nyfødt på de offentlige finanser set over et livsforløb skønnes aktuelt at være

forholdsvis begrænset men negativ. Det afhænger dog af en række forhold og opgørelseskriterier,

jf. Finans-

ministeriet (2018).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 81 af 142

Boks 3.1

Dynamiske effekter på sundhedsområdet

–

eksempler på skøn og vurderinger

Brugerbetaling

I Danmark er der generelt ikke brugerbetaling på lægebesøg. Det er der derimod på besøg hos tandlægen.

Niveauet for egenbetaling påvirker familiernes disponible indkomst til brug af andre varer, og derigennem familier-

nes arbejdsudbud. Finansministeriets regneprincipper kan derfor bruges til at undersøge, hvordan arbejdsudbuddet

påvirkes, når familiernes disponible indkomst ændres, fx gennem reducerede udgifter til tandlægebesøg.

I besvarelsen af Finansudvalgets spørgsmål nr. 440 (Alm. del) af 6. juli 2017 blev der skønnet over arbejdsudbuds-

virkningen af en 10 pct. forhøjelse af den offentlige støtte til tandlægebehandlinger proportionalt fordelt ud over alle

behandlingstyper. En forhøjelse af den offentlige støtte til tandlægeudgifter på 10 pct. vil betyde en forøgelse af de

offentlige sygesikringsudgifter med 138 mio. kr. Efter tilbageløb fra moms og afgifter svarer det til 104 mio. kr (2017-

priser). Ved at bruge regnemetoderne fra skatteområdet, kan det skønnes, at denne forhøjelse af den offentlige

støtte reducerer arbejdsudbuddet en anelse (svarende til ca. 30 fuldtidspersoner), idet den offentlige støtte som

udgangspunkt ikke er indkomstafhængig (og der ikke observeres en klar sammenhæng imellem træk på støtten og

indkomst), og støtten derfor primært virker gennem en indkomsteffekt. Det indebærer i eksemplet en begrænset

negativ selvfinansieringsgrad på ca. -5 pct. (hvilket er en smule mindre end for ændringer i personfradraget i

skattesystemet, som har en selvfinansieringsgrad på omkring -7 pct.).

Niveauet for egenbetaling har derudover også betydning for forbruget af ydelserne. Således er det generelt vurde-

ringen, at hvis der indføres brugerbetaling på visse ydelser i sundhedsvæsenet, så vil det føre til mindre forbrug.

Eksempelvis vurderede Velfærdskommisionen, at indførelsen af deres foreslåede brugerbetaling ud over et

umiddelbart provenu på 2 mia. kr. også ville indbringe et merprovenu på 1,3 mia. kr. som følge af en reduktion af

forbruget af sundhedsydelser.

Ventetider

Det er typisk forbundet med usikkerhed, i hvilket omfang tilførelse af flere penge til forskellige sundhedsområder vil

nedbringe ventelister. Det er også usikkert, hvordan eventuelt reducerede ventetider omsættes til arbejdsudbud.

Virkningen af reducerede ventetider vil blandt andet kunne afhænge af, hvilken sygdom, der er tale om, og om

behandlingen især vedrører erhvervsaktive eller ikke-erhvervsaktive. Det er endvidere muligt, at nedbringelse af

ventetider i forbindelse med offentlige behandlinger kan lede til fortrængning af private sundhedsforsikringer og

–

ydelser, som derigennem kan reducere arbejdsudbuddet via en indkomsteffekt. Sidstnævnte betyder også, at det

ikke er oplagt, at øget kapacitet i det offentlige sundhedsvæsen vil øge det samlede forbrug af sundhedsydelser

tilsvarende,

jf. også Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 381 (Alm. del) af 31. maj 2017.

Afgifter på tobak og alkohol

Når der skønnes over effekter af ændrede afgifter på tobak og alkohol, opgøres der normalt ikke effekter på

folkesundheden og sundhedsudgifter heraf. Det skyldes primært mangel på et empirisk grundlag til at skønne over

disse virkninger. Grundlæggende er der to forhold, som skal belyses, førend der kan skønnes over denne type

effekter. For det første er det nødvendigt at vide, i hvilket omfang de ændrede afgifter leder til et ændret forbrug.

Især på tobaks- og alkoholområdet er der en tendens til, at ændringer i de danske afgifter er blevet afspejlet i

grænsehandlen. Dernæst er det nødvendigt at afdække konsekvenserne for trækket på de offentlige udgifter som

følge af et ændret forbrug. Øget forbrug af tobak og alkohol er kædet sammen med en række sygdomme, hvilket

umiddelbart vil øge trækket på de offentlige sundhedsudgifter. Øget forbrug af tobak og alkohol er også kædet

sammen med kortere levetid, hvilket fx vil reducere trækket på udgifter til offentlige pensionsydelser og ældrepleje

senere i livet. Finansministeriet er ikke bekendt med empriske studier, som tilstrækkeligt sikkert har kvantificeret de

samlede virkninger (over et livsforløb) på de offentlige finanser, og beregningsresultater vil afhænge af de konkrete

forudsætninger,

jf. også boks 3.2.

Hvis man tager et skridt tilbage og sammenligner et primært skattefinansieret

sundhedssystem som det danske med alternative systemer

–

fx baseret på ar-

bejdsgiver- og privat finansierede sundhedsforsikringer suppleret med en offent-

lig grunddækning for personer uden egen forsikring

–

vil der overordnet være

mange forskelle, som trækker i forskellige retninger. Hvis en persons adgang til

sundhedsydelser i større eller mindre omfang er relateret til erhvervsdeltagelse og

indkomst, vil det isoleret set styrke incitamentet til arbejde

–

hvorimod proporti-

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 82 af 142

onal eller progressiv beskatning i et skattefinansieret system isoleret set dæmper

tilskyndelsen.

Omvendt vil nogle personer kunne have dårligere adgang til be-

handling, hvis der ikke er universel adgang, hvilket blandt andet kan påvirke er-

hvervsevnen (mens andre måske derimod kan have adgang til mere eller bedre

behandling). Dertil kommer, at forskellige systemer kan være forbundet med

forskellige måder at organisere produktionen af sundhedsydelser på, forskelle i

egenbetaling og andre forhold, som blandt andet kan påvirke produktiviteten.

Mens et forsikringsbaseret system med elementer af egenbetaling således poten-

tielt kan være forbundet med større tilskyndelse til at arbejde for den enkelte, vil

det blandt andet stride mod princippet om lige adgang til sundhedsydelser, og

der kan også være modgående effekter. Sammenligninger med alternative måder

at indrette finansieringen og organiseringen af sundhedsvæsenet på hjælper der-

for ikke nævneværdigt til at vurdere marginalvirkninger af øgede udgifter i Dan-

mark.

Som nævnt tidligere vil bedre sundhedsydelser eller forebyggende indsatser ty-

pisk også være forbundet med længere levetid. Udgifter, som bidrager til at for-

længe levetiden, vil således samtidig bidrage til øget træk efterfølgende på fx fol-

kepension, ældrepleje og andre sundhedsudgifter.

Betydningen heraf kan illustreres med et sæt beregninger, som blev udført for

Forebyggelseskommissionen i 2009. Kommissionen havde til opgave at komme

med forslag til sygdomsforebyggende indsatser, der over en 10-årig periode kun-

ne bidrage til en forøgelse af middellevetiden med 3 år, dvs. med 1,2 år mere end

den stigning i levetiden, der i forvejen var forventet. Kommissionen havde fokus

rettet mod at forbedre helbredet og reducere dødeligheden via de såkaldte

KRAM-faktorer: kost, rygning, alkohol og motion. Det er især sundere livsstil på

disse områder, som de sidste par årtier har bidraget til bedre helbred og øget

livslængde.

I beregningerne blev det antaget, at den forebyggende indsats ikke var forbundet

med merudgifter (netto), idet Kommissionen blandt andet også lagde til grund,

at afgifter på usunde varer kunne øges.

Beregningerne viste for det

første,

at en øget forebyggelsesindsats under standard-

forudsætninger om sund aldring mv. ville svække den finanspolitiske holdbarhed

som følge af øgede udgifter til folkepension og ældrepleje mv. på sigt,

jf. boks 3.2.

Sammenligningen vil dog afhænge af den konkrete finansieringsstruktur i det alternative system.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 83 af 142

Boks 3.2

Beregninger for Forebyggelseskommissionen om afledte virkninger på udgifter over tid

I beregningerne for Forebyggelseskommissionen blev det antaget, at den forebyggende indsats ikke var forbundet

med umiddelbare merudgifter (netto), idet Kommissionen blandt andet også lagde til grund, at afgifter på usunde

varer kunne øges. Den øgede indsats på sundhedsområdet ville ifølge beregningerne være forbundet med en

stigning i levetiden på 1,2 år.

Beregningerne viste for det

første,

at en øget forebyggelsesindsats, som ikke var ledsaget af lavere sygefravær eller

mindsket tilgang til førtidspension, under standardforudsætninger om sund aldring mv., ville svække den finans-

politiske holdbarhed med ca. 0,3 pct. af BNP svarende til ca. 6 mia. kr. Det skyldes primært, at levetidsstigningen på

1,2 år over tid ville føre til øgede udgifter til folkepension og ældrepleje mv., herunder fordi der ville gå lang tid før

efterløns- og pensionsalderen blev reguleret op svarende til den øgede levetid.

For det

andet

viste beregningerne, at de afledte virkninger på de offentlige finanser over tid var stærkt afhængige af

forudsætningerne. Med alternative forudsætninger om udviklingen i sundhedstilstanden

–

enten fuld sund aldring

eller uændret aldersfordelt træk på sundhedsydelser

–

ville svækkelsen af den finanspolitiske holdbarhed variere fra

ca. 0,1 til 0,5 pct. af BNP.

En reduktion i tilgangen til førtidspension på 6 pct.-point ville mindske svækkelsen af holdbarheden med ca. 0,15

pct. af BNP (hvor reduktionen i tilgang til førtidspension på 6 pct. tog udgangspunkt i de forudsatte bidrag fra de

enkelte KRAM-faktorer til forbedret helbred). En reduktion i sygefraværet på 8 pct. ville mindske svækkelsen af

holdbarheden med knap 0,1 pct. af BNP (hvor de 8 pct. var baseret på en sammenhæng mellem den vigtigste

KRAM-faktor, nemlig rygning, og rygeres merrisiko for langvarigt sygefravær).

Kommissionen gjorde dog samtidig opmærksom på, at den stigende levetid over de sidste par årtier, primært som

følge af forbedringer i forhold til KRAM-faktorerne, ikke har været ledsaget af reduceret tilgang til førtidspension

samt lignende ordninger og heller ikke af reduceret sygefravær.

Anm.:

Kilde:

Beregningerne for Forebyggelseskommissionen er udført af Finansministeriet på ADAM-

modellen efter retningslinjer fra kommissionen.

Vi kan leve længere og sundere

–

Forebyggelseskommissionens anbefalinger til en styrket

forebyggende indsats, Forebyggelseskommissionen (2009).

For det

andet

viste beregningerne, at de afledte virkninger på de offentlige finan-

ser over tid (dvs. de dynamiske virkninger) var stærkt afhængige af forudsætnin-

gerne, herunder at effekterne på holdbarheden kunne være tættere på nul, hvis

der var positive virkninger i form af lavere sygefravær eller førtidspensionering

mv. Kommissionen anførte dog samtidig, at det bedre helbred, som afspejlet i

den stigende levetid over de sidste par årtier,

ikke

havde været ledsaget af reduce-

ret tilgang til førtidspension eller lavere sygefravær.

Effekterne af marginale ændringer i de offentlige sundhedsudgifter kan således

overordnet set have både positive og negative virkninger på arbejdsudbud, pro-

duktivitet og de øvrige offentlige udgifter. Det vil som udgangspunkt afhænge af,

hvilke sundhedsydelser, der er tale om, og hvem, der modtager disse. Skøn over

eventuelle dynamiske effekter vil således kræve en vurdering af konkrete og

velspecificerede tiltag. Selv i sådanne tilfælde kan det imidlertid ofte være vanske-

ligt eller usikkert at foretage skøn på forhånd.

Undervisning

Denne udgiftspost indeholder forbrugsudgifter til uddannelse på alle niveauer.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 84 af 142

En veluddannet befolkning er helt overordnet set en grundlæggende forudsæt-

ning for et højt velstandsniveau. Et højt uddannelsesniveau er for den enkelte

typisk forbundet med både højere produktivitet og dermed højere lønindkomst

samt en stærkere tilknytning til arbejdsmarkedet efter endt uddannelse. Sådanne

dynamiske virkninger af ændringer i uddannelsestilbøjeligheden udover grund-

skolen indregnes i Finansministeriets fremskrivninger af dansk økonomi,

jf. neden-

for.

En højere livsindkomst kommer ikke kun den enkelte til gode, men leder også til

øgede skatteindtægter for det offentlige. Et højere uddannelsesniveau kan også i

et vist omfang være kausalt forbundet med fx bedre helbred, mindre kriminalitet

og sociale problemer, og derigennem også positive eksternaliteter for andre. Ud-

dannelse kan også bidrage til viden eller dannelse, som øger livskvaliteten eller

imødekommer en grundlæggende interesse hos den enkelte.

Udgifter til uddannelse kan ses som en investering, der på kort sigt er forbundet

med økonomiske omkostninger

–

både de direkte uddannelsesomkostninger og

den tabte arbejdsindkomst i den tid, der bruges på uddannelsen. Udgifter til ud-

dannelse indebærer således, at fremtidige gevinster skal holdes op imod de kort-

sigtede omkostninger. Det gælder både for den enkelte og for de offentlige ud-

gifter til uddannelse.

I fravær af offentlig (med)finansiering kunne der blive underinvesteret i uddan-

nelse, blandt andet fordi ikke alle gevinsterne ved uddannelse tilfalder den enkel-

te (herunder på grund af indkomstbeskatning og eksternaliteter) eller den enkelte

kan have vanskeligt ved at rejse midler til selv at finansiere uddannelsen og

sideløbende forsørgelse (likviditetsbegrænsninger).

I Danmark er der som hovedregel gratis og lige adgang til uddannelse samtidig

med, at den danske uddannelsesstøtte (Statens Uddannelsesstøtte, SU) er højere

end i andre lande.

Offentlig finansiering af uddannelsesinvesteringer bidrager til

et højt uddannelsesniveau, blandt andet ved at modgå de negative incitaments-

virkninger af relativt høj og progressiv beskatning og ved at sikre muligheder for

alle uanset social baggrund og økonomisk formåen.

Offentlig finansiering og støtte af uddannelse kan dog også give anledning til

udfordringer med ”overforbrug” af

(visse typer af) uddannelser. Der er stor for-

skel på afkastet af lange videregående uddannelser, herunder på tværs af hoved-

områder. Nogle unge kan i deres valg af videregående uddannelse vægte økono-

miske afkast i kraft af udsigterne til fremtidig beskæftigelse og indkomst for lavt

ud fra et samfundsøkonomisk synspunkt. Dette kan blandt andet forstærkes af

beskatningen af løngevinsten ved at tage en uddannelse. Hvis omvendt uddan-

SU er defineret som en indkomstoverførsel og er dermed ikke indeholdt i det offentlige forbrug. For

beskrivelse af konkret eksempel på beregning af ændringer i SU-systemet henvises til

Svar på Finansudvalgets

spørgsmål nr. 607 (Alm. del) af 20. september 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 85 af 142

nelserne eller SU i højere grad var finansieret af den enkelte, herunder fx via et

større element af statslån, ville en større andel kunne blive ansporet til at vælge

en uddannelse, der giver et højt afkast i form af løn og beskæftigelse, eller få

størst muligt udbytte af uddannelsen. Sådanne effekter vil være udtryk for en

samfundsøkonomisk gevinst.

Mens fravær af offentligt finansieret uddannelse for nogle ville betyde, at de ikke

ville tage fx en videregående uddannelse, så ville andre selv finansiere uddannel-

sen eller få den finansieret af deres familie. I sidstnævnte tilfælde er offentlige

forbrugsudgifter til uddannelse forbundet med en fortrængning af tilsvarende

private udgifter, og en indkomsteffekt vil isoleret set reducere de pågældendes

(eventuelt forældrenes) arbejdsudbud. Det er også muligt, at offentligt finansieret

uddannelse kan få nogle til at fravælge egenfinansieret uddannelse af en potenti-

elt højere kvalitet. For disse personer vil den offentlige finansiering af uddannel-

se reelt kunne reducere uddannelseskvaliteten.

Som udgangspunkt må der forventes et gradvist aftagende afkast af at prioritere

yderligere midler til uddannelsesområdet fra et allerede højt niveau i international

sammenhæng.

Det kan for det

første

skyldes, at de ressourcer, der bruges på den enkeltes ud-

dannelse, gradvist vil få lavere effekt

–

og at der ikke nødvendigvis er nogen au-

tomatisk eller entydig effekt fra øget ressourceforbrug til bedre uddannelsesresul-

tater. Et par eksempler kan anskueliggøre dette. I en international sammenligning

er der fx op til et vist niveau umiddelbart en positiv sammenhæng mellem de

akkumulerede undervisningsudgifter pr. elev op til 15 års-alderen og testresulta-

ter i PISA-undersøgelsen. Når udgifterne når over dette niveau, er sammenhæn-

gen imidlertid flad,

jf. figur 3.6.

Denne umiddelbare sammenhæng kan ikke uden videre tages som udtryk for en årsagssammenhæng (eller

mangel på samme) og skal fortolkes med en vis varsomhed. Sammenhængen illustrerer dog, at effekterne

ikke uden videre stiger med ressourceindsatsen.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 86 af 142

Figur 3.6

Akkumulerede udgifter pr. elev 6-15 år og PISA science test score fordelt på lande, 2013

Test score

600

CA FI

DE NL

Test score

600

550

500

LV CZ

BE US

R² = 0,01

500

450

400

TH TR

450

400

R² = 0,41

350

300

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

160.000

180.000

300

200.000

Anm.:

Kilde:

Udgifterne angiver de akkumulerede udgifter per elev (6-15 årige) i 2013 i købekraftskorrigeret

USD og er beregnet ud fra de årlige udgifter til undervisningsinstitutioner og akkumuleret over år

for den forventede undervisningslængde. Kun lande med tilgængeligt data er medtaget. Der er

lagt to tendenslinjer ind for landene med udgifter 1) mindre end 50.000 USD og 2) fra 50.000

USD og op.

OECD, PISA 2015 Database, tables I.2.14 og II.6.58.

Sammenligninger af elevresultater på tværs af danske skoler (målt ved eksamens-

karakterer og korrigeret for observerbare sociale karakteristika) finder generelt

ikke en entydig sammenhæng mellem udgifter og uddannelsesresultater. Dog

finder en analyse foretaget af KORA i 2013, som også tager højde for forskelle i

de enkelte kommuners udgiftsbehov, en beskeden, men signifikant positiv sam-

menhæng mellem folkeskoleudgifter og matematikkarakterer.

Forfatterne påpe-

ger i denne sammenhæng, at deres analyse indikerer, at der er et stort potentiale

for at forbedre afgangselevernes karakterer uden øget ressourcetildeling. Dette

understreger, at koblingen imellem udgifter og resultater ikke nødvendigvis er

klar, og at den konkrete udmøntning af (de allerede tildelte) ressourcer kan have

stor betydning for de opnåede eksamensresultater.

For at kunne vurdere dynamiske effekter på den fremtidige beskæftigelse og

produktivitet er det endvidere ikke tilstrækkeligt at kende en eventuel effekt på

elevernes resultater i tests og eksamener. Det skal ses i lyset af, at der ikke nød-

vendigvis er en klar og robust effekt fra elevernes karakterer og til deres fremti-

dige beskæftigelse og produktivitet,

jf. også boks 3.3.

Houlberg, Larsen, og Rangvid (2013) Benchmarking- og effektivitetsanalyse på folkeskoleområdet

–

Sammenhængen mellem folkeskoleudgifter og afgangskarakterer med korrektion for elevbaggrund og

kommunale udgiftsbehov.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 87 af 142

Boks 3.3

Karakterløft og løft af fremtidig produktivitet

Der findes en række studier (også på danske data), som finder en sammenhæng mellem forskellige uddannelses-

tiltag og elevernes præstationer i tests og eksamener. Det understøtter, at elevernes formåen kan påvirkes igennem

den konkrete udformning af uddannelsespolitikken. Det er dog på den anden side sjældent, at disse danske eller

internationale studier opgør, hvordan elevernes formåen på længere sigt påvirkes, herunder i forhold til at begå sig

på arbejdsmarkedet. Det skal blandt andet ses i lyset af datamæssige begrænsninger.

Målt på beskæftigelse og produktivitet (lønindkomst) klarer elever med høje karakterer sig i gennemsnit bedre end

elever med lavere karakterer set over et livsforløb. Det skyldes formodentligt, at karaktererne i et vist omfang

afspejler omfanget af den viden, som den enkelte har tilegnet sig i undervisningen, og at denne viden er gavnlig i

det videre uddannelsesforløb samt på arbejdsmarkedet. Det må dog også i en vis udstrækning forventes at afspejle,

at nogle blot har underliggende evner og opvækstbetingelser, som både gør dem i stand til at opnå høje karakterer

samt klare sig godt på arbejdsmarkedet. Sidstnævnte betyder, at en positiv observeret sammenhæng imellem

karakterer og efterfølgende arbejdsmarkedsresultater ikke udelukkende kan tages som udtryk for den effekt, som

tiltag, der løfter karaktererne, vil have på arbejdsmarkedsresultaterne.

Dertil kommer, at det selvsagt ikke er karakteren i sig selv, som øger produktiviteten på sigt. Derfor er det afgørende

om en eventuel effekt på karaktererne af specifikke tiltag repræsenterer et varigt løft af elevens evner, som også i

sidste ende sætter sig i arbejdsmarkedsresultater (evt. via videre uddannelse), eller om effekten alene afspejler, at

eleven har opnået specifik viden om det konkrete pensum, som testes. Dette vil naturligt kunne afhænge af det

konkrete tiltag, som betragtes. Eksempelvis vil ren udenadslære af meget specifikt pensum kunne løfte en

eksamenskarakter, men det vil i mange tilfælde have begrænset relevans på arbejdsmarkedet.

At det kan være svært at påvise en sammenhæng mellem effekter på karakterer på kort sigt og arbejdsmarkeds-

resultater på længere sigt er blandt andet eksemplificeret i et amerikansk studie af effekterne af lavere klasse-

kvotienter.

I dette studie finder forfatterne en sammenhæng mellem klassekvotienter og elevernes testresultater i

det berømte Project STAR, men finder ikke en signifikant direkte sammenhæng mellem klassekvotienter og løn som

voksen.

Som beskrevet nedenfor vil eventuelle effekter, som kommer til udtryk i øget uddannelsestilbøjelighed, blive

indregnet i takt med at ændringerne i uddannelsesadfærden konstateres,

jf. boks 3.4.

Chetty, Friedman, Hilger, Saez, Schanzenbach og Yagan (2011).

Et aftagende afkast kan for det

andet

skyldes, at yderligere tilførsel af ressourcer

gradvist vil have en mindre effekt på andelen af en årgang, der opnår fx en vide-

regående uddannelse. Det kan også være tilfældet, at meroptaget i højere grad

består af personer, der er mindre godt disponeret for at få fuldt udbytte af ud-

dannelsen, efterhånden som en større andel af en årgang opnår en videregående

uddannelse.

Det bemærkes i den forbindelse, at afkastet af uddannelse over tid kan øges

–

både for dem med høje og mindre høje underliggende evner

–

af en stigende

efterspørgsel efter medarbejdere med videregående uddannelser relativt til ufag-

lærte (og evt. også faglærte), som fx kan drives af den teknologiske udvikling,

jf.

Finansministeriet (2016).

De relative lønninger for forskellige overordnede uddannelsesniveauer (i forhold til ufaglærte) har været

forholdsvis konstante i Danmark sideløbende med, at uddannelsesniveauet er steget markant,

jf. fx Finansmi-

nisteriet (2014).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 88 af 142

I de mellemfristede fremskrivninger indregner Finansministeriet som nævnt lø-

bende både produktivitets- og arbejdsudbudsvirkninger af stigninger i uddannel-

sesniveauet,

jf. boks 3.4.

Der indregnes ligeledes udgifter til uddannelsesinstitutio-

ner, SU og et reduceret arbejdsudbud under uddannelsen.

Der er ikke tale om et regneprincip for en mekanisk effekt fra udgifter til ar-

bejdsmarkedsresultater, men derimod fra opnåede uddannelseskvalifikationer

–

målt ved andelen af befolkningen, som opnår henholdsvis en ungdomsuddannel-

se eller en videregående uddannelse

–

til produktivitet og arbejdsudbud. Det

skyldes blandt andet, at der ikke er en direkte og entydig effekt mellem øgede

udgifter og uddannelsesresultater. Resultaterne af øgede udgifter vil afhænge af,

hvilke områder pengene bliver brugt på, hvor godt de bruges, og i hvilket

omfang (potentielle) elever og studerende anspores til at tage og få mest muligt

ud af uddannelsen.

Denne usikkerhed om, i hvilket omfang en forøgelse af udgifterne til uddannelse

vil få flere til at uddanne sig eller forbedre resultaterne, er baggrunden for, at

regneprincipperne beskrevet i boks 3.4 tager udgangspunkt i uddannelsesadfær-

den og ikke selve de offentlige udgifter til uddannelse. Hvis der i forbindelse med

en vurdering af et konkret tiltag er tilstrækkeligt grundlag for at forudsætte

virkninger på uddannelsestilbøjeligheden, vil regneprincipperne imidlertid kunne

anvendes til at skønne over de fremtidige arbejdsudbuds- og

produktivitetsvirkninger heraf.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 89 af 142

Boks 3.4

Dynamiske effekter af uddannelsespolitiske tiltag

Virkninger af øget uddannelsesniveau i befolkningen

Overordnet set vil et højere uddannelsesniveau føre til højere produktivitet og øget arbejdsudbud efter endt uddan-

nelse, hvor sidstnævnte skyldes både højere gennemsnitlig arbejdstid og højere erhvervsdeltagelse. For de offentli-

ge finanser skal gevinsterne ved et stigende uddannelsesniveau holdes op mod de udgifter, som uddannelsesind-

satsen indebærer. Dels i form af direkte udgifter til drift af uddannelsesinstitutioner og til SU mv., dels i form af min-

dre arbejdsindsats fra de personer, der er under uddannelse. Gevinsterne kommer til udtryk i form af højere skatte-

indtægter og færre udgifter til overførsler som følge af øget arbejdsudbud efter endt uddannelse. Denne type effek-

ter indregnes i Finansministeriets mellemfristede fremskrivninger.

Finansministeriets regneprincipper indebærer et fremadrettet gennemslag af et stigende uddannelsesniveau på be-

skæftigelsesfrekvensen, der er lavere end det historiske. Det er baseret på, at forøgelsen af erhvervsdeltagelsen af

et stigende uddannelsesniveau historisk har været aftagende. Det indregnede fremadrettede gennemslag på pro-

duktiviteten svarer derimod til den skønnede historiske sammenhæng,

jf. også Finansministeriet (2014).

Produktivi-

tetsvirkningerne af at flere gennemfører en (lang) videregående uddannelse kan potentielt vise sig at afvige fra det

historiske. De, der i dag ikke tager en videregående uddannelse, kan potentielt være mindre godt disponeret for at

få udbytte af en videregående uddannelse. Efterspørgslen på kandidatuddannedes kompetencer kan dog også æn-

dre sig fremadrettet, fx som følge af den teknologiske udvikling, automatisering mv. De relative lønninger for forskel-

lige overordnede uddannelsesniveauer (i forhold til ufaglærte) har været forholdsvis konstante sideløbende med at

uddannelsesniveauet er steget betydeligt, og det kan ikke med rimelig sikkerhed forudses, om der skulle være ud-

sigt til større eller mindre produktivitetsvirkninger fremadrettet.

I de mellemfristede fremskrivninger indregner Finansministeriet således afledte effekter på arbejdsudbud og produk-

tivitet af udgifter på uddannelsesområdet, i det omfang de afspejler øget uddannelsestilbøjelighed. Disse beregnin-

ger tager udgangspunkt i DREAM’s uddannelsesprognose. Det betyder, at fremskrivninger af produktivitet, arbejds-

tid og erhvervsdeltagelse tager højde for et stigende uddannelsesniveau. Disse effekter af ændringer i uddannel-

sesniveauet indregnes hver gang, Finansministeriet foretager en mellemfristet fremskrivning, dvs. ca. to gange om

året.

Der kan også beregnes effekter af løft i uddannelsesniveauet, som ligger ud over, hvad uddannelsesprognosen

tilskriver. Dette er eksempelvis gjort i Finansredegørelse 2014, hvor der er foretaget en beregning af virkningerne af

øget uddannelsestilbøjelighed,

jf. også omtale i hovedteksten.

Her blev set på virkningen af, at andelen, der tager

en videregående uddannelse, øges med 6 pct.-point og andelen, der tager en lang videregående uddannelse, øges

med 3 pct.-point.

I det konkrete regnestykke skønnes dette at koste omkring 1 mia. kr. årligt i direkte driftsudgifter på uddannelses-

området,

jf. figur a.

På kort sigt medfører en stigning i uddannelsestilbøjeligheden et fald i arbejdsudbuddet som en

konsekvens af, at flere er indskrevet på et studie. Blandt andet som følge heraf, vil svækkelsen af den offentlige

saldo på kort og mellemlangt sigt være større end den umiddelbare stigning i driftsudgifterne. Disse effekter

modvirkes over tid, efterhånden som arbejdsstyrken opnår et højere uddannelsesniveau

–

og dermed højere

erhvervsfrekvens. Det er primært virkningerne af højere skatteindtægter og færre udgifter til overførsler som følge af

øget arbejdsudbud efter endt uddannelse, som resulterer i, at svækkelsen af den primære saldo gradvist modvirkes.

Et stigende uddannelsesniveau vil også medføre højere produktivitet, som resulterer i højere lønninger, hvilket

dermed øger de offentlige skatteindtægter. Men dette kan med de normale regneprincipper i holdbarheds-

beregningen ikke påregnes at styrke de offentlige finanser. Det skyldes, at højere produktivitet som udgangspunkt

antages at medføre en tilsvarende stigning i udgifter til overførselsindkomster via satsreguleringen, og at udgifterne

til offentligt forbrug følger den generelle velstandsfremgang i økonomien (således at den offentlige forbrugsandel af

økonomien er konstant ved uændret demografi). Både lønudgifter til offentligt ansatte og overførselsindkomsterne,

der tilsammen udgør langt hovedparten af de offentlige udgifter, følger således med op, når produktiviteten og

dermed lønningerne stiger i den private sektor.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 90 af 142

Boks 3.4 (fortsat)

Det bemærkes, at det i sidste ende er en politisk beslutning, om udgifterne til offentligt forbrug skal følge den

generelle velstandsfremgang i økonomien. Forudsætningen indebærer, at et produktivitetsbidrag fra højere

uddannelsesniveau vil bidrage til at øge det reale offentlige forbrug i takt med, at uddannelsesløftet gradvist slår

igennem på arbejdsstyrken. I fravær af denne forøgelse af det reale offentlige forbrug vil holdbarheden af de

offentlige finanser isoleret set blive styrket (se tabel 3.2 i hovedteksten), og fremtidige beslutningstagere kan i

sagens natur vælge at prioritere andre formål, herunder f.eks. lavere skat eller andre lempelser, over øgede udgifter

til offentligt forbrug.

Finansministeriet indregner typisk ikke afledte virkninger på uddannelsesadfærden af politiske tiltag, som øger eller

sænker driftsudgifterne til uddannelsesområdet. Det skyldes, at der typisk ikke er tilstrækkeligt empirisk grundlag for

at skønne over sammenhængen mellem niveauet af udgifterne til uddannelse og fx valg af uddannelsesretning eller

gennemførelsesprocent. Såfremt der i et konkret tilfælde vurderes at være tilstrækkeligt grundlag for at forudsætte

en effekt på det samlede uddannelsesniveau i samfundet, kan der skønnes over virkningerne på arbejdsudbud og

produktivtet. Hvis politiske tiltag, som det ikke er muligt at indregne en effekt af på forhånd, viser sig at øge (eller

sænke) befolkningens uddannelsesniveau, vil dette blive indregnet i de mellemfristede fremskrivninger, efterhånden

som de politiske tiltag afspejles i uddannelsesadfærden og på den måde også i uddannelsesprognosen.

Effekter på uddannelsesmønster

I visse tilfælde opgøres der effekter af ændringer i uddannelsesmønsteret som følge af ændringer i undervisningens

indhold, regler for optag, antallet af studiepladser, niveauet for uddannelsesstøtte etc. Ud over de direkte ændringer

tages der højde for, at ændret brug af én uddannelse påvirker brugen af andre uddannelser, og blandt andet

påvirker størrelsen af arbejdsstyrken. Dette beror på konkrete skøn, der foretages fra gang til gang. Dette har blandt

andet været tilfældet ved aftale om dobbeltuddannelser (2016), aftale om FGU-reform (2017) samt i forbindelse med

den tidligere V-regerings udspil til en SU-reform (2015).

Effekter af voksen- og efteruddannelse

I forbindelse med trepartsaftalen fra 2017 om voksen- og efteruddannelse, blev der ikke foretaget konkrete skøn for

arbejdsudbudsvirkningerne, da der ikke vurderes at være et tilstrækkeligt empirisk grundlag herfor. Der blev dog

ikke indregnet en reduktion af det effektive arbejdsudbud, som følge af, at den forventede stigning i aktiviteten i

efteruddannelsessystemet vil medføre, at en større del af arbejdsstyrken er i uddannelse frem for i beskæftigelse.

Dette skal ses i lyset af, at en stigning i arbejdsstyrkens kompetencer og uddannelsesniveau på lidt længere sigt

kan have positive virkninger på arbejdsudbuddet i form af en højere beskæftigelsesgrad

–

og på BNP i form af øget

produktivitet.

Figur a

Virkninger på de offentlige finanser af øget uddannelsestilbøjelighed, 2010-2100

Mia. kr.

-1

-2

-3

-2

-3

-4

2010

2020

2030

2040

2050

2060

Driftudgifter

-4

2070

2080

2090

2100

Offentlig saldo ekskl. driftudgifter

Offentlig saldo inkl. driftudgifter

Anm.: Beregnet ved stigning i VU- og LVU-andel på hhv. 6 pct.-point og 3 pct.-point. Når saldo-

virkningen fortsat stiger efter 2080, efter ændringen i uddannelsestilbøjeligheden er slået fuldt

igennem på uddannelsesniveauet i arbejdsstyrken, skyldet det, at levetidsindekseringen af

folkepensionsalderen giver anledning til en gradvis stigning i arbejdslivets længde, hvorved

arbejdsudbudseffekter af et højere uddannelsesniveau øges.

Kilde:

Finansredegørelse 2014, Finansministeriet.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 91 af 142

Selvom det at tage en relevant uddannelse generelt er en god investering både for

den enkelte og samfundet, så kan det med de gængse regneprincipper for hold-

barhedsberegninger ikke påregnes at styrke de offentlige finanser, når uddannel-

sestilbøjeligheden stiger. Det skal blandt andet ses i lyset af, at det offentlige i høj

grad bærer omkostningerne ved uddannelse samt udbetaler SU til personer under

uddannelse. Dertil kommer, at stigningen i de fremtidige skatteindtægter som

følge af højere produktivitet opvejes af, at produktiviteten har afsmittende virk-

ninger på satsregulerede overførsler, og at udgifterne til offentligt forbrug på

langt sigt forudsættes at følge den generelle velstandsfremgang i økonomien (for

konstant demografi).

I dette tilfælde kan de samfundsmæssige investeringer i et

højere uddannelsesniveau ikke forventes at styrke de offentlige finanser, men

skal først og fremmest ses i form af den højere samlede velstand.

Det er i den sammenhæng værd at bemærke, at påvirkningen af den offentlige

saldo er forskellig inden for den mellemfristede planlægningshorisont og på læn-

gere sigt. Det skyldes, at de offentlige udgifter forbundet med den højere uddan-

nelsestilbøjelighed

–

i form af øgede driftsudgifter til uddannelsesinstitutionerne,

udgifter til SU samt lavere skatteindtægter som følge af, at unge arbejder mindre,

mens de uddanner sig

–

indfinder sig først. De potentielle virkninger af bedre

uddannelsesresultater vil først blive fuldt realiseret over 40-50 år, og uddannelse

er således en langsigtet investering.

Dette kan anskueliggøres ved at holde de afledte virkninger på de offentlige fi-

nanser op imod stigningen i driftsudgifter (offentligt forbrug) i regneeksemplet

omtalt i boks 3.4. Som det fremgår af tabel 3.2, bidrager de afledte virkninger til

at svække de offentlige finanser, både på mellemfristet sigt og i varig virkning.

Det bemærkes, at opgørelsen af de afledte virkninger som udgangspunkt omfat-

ter virkningen af, at det offentlige forbrug i fremskrivningerne beregningsteknisk

forudsættes at følge den generelle velstandsfremgang på langt sigt. Dette svarer

omtrent til, at stigningen i uddannelsesniveauet fører til en parallel stigning i ud-

dannelsesniveauet i den private og offentlige sektor (givet udviklingen i den of-

fentlige beskæftigelse).

Opgøres de afledte virkninger i en situation svarende til fastholdt uddannelses-

niveau i den offentlige sektor, vil disse være positive på langt sigt og mere end

opveje driftsudgifterne i forhold til virkningen på holdbarheden af de offentlige

finanser,

jf. tabel 3.2.

Det hænger sammen med, at det offentlige forbrug i dette

tilfælde ikke følger med den større generelle velstandsfremgang som følge af det

øgede uddannelsesniveau. Dermed vil det offentlige forbrug komme til at udgøre

en mindre andel af BNP (hvilket dog generelt ikke har været tilfældet de sidste 4-

5 årtier, hvor velstanden og uddannelsesniveauet har været stigende).

Heraf følger også, at den øgede produktivitet også kommer andre borgere til gode via reale overførsels-

indkomster eller realt offentligt forbrug,

jf. nedenfor.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 92 af 142

En sådan opgørelse kan være relevant ved vurdering af et politisk tiltag, hvis der

er grundlag for at indregne effekter på uddannelsesadfærden. Opgørelsen

afspejler imidlertid ikke de normale fremskrivningsprincipper, som ligger til

grund for holdbarhedsvurderingen ved observerede ændringer i

uddannelsestilbøjeligheden.

Tabel 3.2

Eksempel med højere VU- og LVU-andel

–

virkninger på de offentlige finanser af stigende

uddannelsestilbøjelighed, mia. kr. 2014-niveau

2025

Normale beregningstekniske principper i holdbarhedsberegningen

Driftsudgifter

Afledte virkninger (via SU-udgifter og arbejdsudbud)

Total

-0,9

-1,6

-2,5

-0,7

0,0

-0,7

-0,5

-1,2

2075

Varig

(HBI)

Fastholdt uddannelsesniveau i den offentlige sektor

Driftsudgifter

Afledte virkninger (via SU-udgifter og arbejdsudbud)

Total

-0,9

-1,1

-2,0

-0,7

2,3

1,6

-0,7

1,1

0,4

Anm.:

Kilde:

I 2025 og 2075 repræsenterer virkningen på de offentlige finanser virkningen på den primære

offentlige saldo. Beregnet ved stigning i VU-andel på 6 pct.-point og stigning i LVU-andel på 3

pct.-point.

Egne beregninger baseret på

Finansministeiret (2014).

Opgørelserne i tabel 3.2 kan ikke direkte anvendes til at beregne en selvfinansie-

ringsgrad, eller tages som udtryk for en sådan. Der er som udgangspunkt tale om

en opgørelse af virkninger på de offentlige finanser

givet,

at uddannelsestilbøjelig-

heden stiger. Det er ikke givet, at en stigning i uddannelsestilbøjeligheden kan

opnås ved at afsætte midler til den tilsvarende stigning i driftsudgifterne. Hvis det

fx kræver (yderligere) udgiftskrævende tiltag at anspore en ændring i uddannel-

sesniveauet, vil den samlede virkning på de offentlige finanser være mindre end

opgjort i tabel 3.2.

For alternative forudsætninger og eksempler kan de afledte virkninger være an-

derledes. De mulige afledte virkninger er fx vanskelige at skønne over ved tiltag

på folkeskoleområdet, da disse vil afhænge af svært forudsigelige virkninger på

arbejdsudbud og skatteindtægter over de efterfølgende 40-50 år eller mere,

jf. også

ovenfor om den uklare sammenhæng imellem yderligere folkeskoleudgifter og arbejdsmarkedsre-

sultater.

Der findes forskning, som peger på, at uddannelsesudgifter har større afkast, jo tidligere i livet de ligger (i

et vist omfang svarende til virkninger af tidlige indsatser i børnepasningen,

jf. senere).

Tidlige uddannelsesud-

gifter kan virke på den måde, at man kan reducere de fremtidige uddannelsesomkostninger eller øge afkastet

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 93 af 142

Hvis flere vælger at tage en erhvervsfaglig uddannelse, vil det typisk højst være

forbundet med begrænsede merudgifter til SU eller tabt arbejdsudbud under

uddannelsen, da der som hovedregel arbejdes sideløbende til lærlinge- eller elev-

løn. De afledte virkninger vil da afhænge blandt andet af gennemførelsesprocen-

ten (pt. ca. 50 pct.

), driftsudgifter til uddannelsesindsatsen og virkningen på

arbejdsudbuddet efterfølgende, herunder hvad der antages om alternativet til den

erhvervsfaglige uddannelse.

Under alle omstændigheder er uddannelse en langsigtet investering og må som

hovedregel påregnes at svække de offentlige finanser på mellemfristet sigt. De

langsigtede virkninger på arbejdsudbud og produktivitet er som hovedregel posi-

tive og som nævnt afspejlet i de langsigtede fremskrivninger, hvilket efter Fi-

nansministeriets vurdering sker på det bedst mulige grundlag.

Social beskyttelse I: Alderdom, syge, invalide og socialt marginaliserede

Denne COFOG-kategori indeholder sociale ydelser i naturalier (fx mad til ældre,

hjemmehjælp og handicaphjælp) samt administration og støttetjenester til sociale

beskyttelsesordninger, der er indrettet for at imødegå de risici og behov, som er

forbundet med alderdom, sygdom, invaliditet og social marginalisering.

Formålet med disse offentlige udgifter er i høj grad omfordeling og social forsik-

ring, det vil sige hensyn, som typisk ikke tilgodeses i det politisk ønskede omfang

på et privat marked,

jf. også afsnit 2.

Derudover kan der potentielt være et hensyn

til at understøtte arbejdsudbuddet som modvægt til indkomstbeskatningen ved at

reducere behovet for, at personer i den erhvervsaktive alder selv tager sig af fx

ældre eller invalide pårørende. Tilsvarende kan støtte til socialt marginaliserede

potentielt bidrage til at bringe nogle af modtagerne tilbage eller tættere på ar-

bejdsmarkedet.

For så vidt angår virkninger på arbejdsudbuddet, er der imidlertid modsatrettede

effekter af de offentlige udgifter til fx pleje af ældre. Nogle familiemedlemmer vil

givetvis vælge at reducere deres arbejdsudbud helt eller delvist for at tage sig af

ældre pårørende i fravær af offentligt finansierede plejetilbud. Omvendt vil andre

vælge at øge deres arbejdsudbud for at finansiere private plejeordninger til ældre

pårørende eller for at spare yderligere op til at finansiere ældrepleje til sig selv

som pensionist

–

svarende til, at det offentlige forbrug på dette område træder i

stedet for tilsvarende privat forbrug og har en negativ indkomsteffekt på ar-

bejdsudbuddet,

jf. også boks 3.5.

heraf. Disse gevinster vil i sagens natur tage lang tid om at blive realiseret. I det omfang gevinsten af tidlige

indsatser er, at flere tager en erhvervsfaglig eller videregående uddannelse, vil virkningerne på fremtidigt

arbejdsudbud og produktivitet med Finansministeriets nuværende regneprincipper blive indregnet i frem-

skrivningerne, fra det tidspunkt, hvor der observeres en ændret uddannelsesadfærd.

Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 189 (alm. del.) af d. 1. februar 2018.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 94 af 142

Boks 3.5

Potentielle virkninger på arbejdsudbuddet af udgifter til ældrepleje

De offentlige udgifter på plejeområdet går stort set udelukkende til personer, som har trukket sig tilbage fra arbejds-

markedet.

Det betyder dog ikke nødvendigvis, at niveauet for de offentlige udgifter til pleje er uden betydning for

det samlede arbejdsudbud.

På den ene side kan øget serviceniveau i ældreplejen reducere behovet for at spare op til aldersdommen blandt

personer i arbejdsstyrken givet det niveau for øvrigt forbrug, der ønskes som ældre. Dette vil principielt trække i

retning af et reduceret arbejdsudbud (svarende til en indkomsteffekt).

På den anden side kan det være, at det primært vil være de pårørende, der ved øget serviceniveau i ældreplejen

enten vil reducere deres arbejdsudbud som følge af mindre behov for at supplere med privat finansieret professionel

ældrepleje eller vil øge deres arbejdsudbud, som følge af mindre behov for, at de selv bidrager til pasning af de

ældre.

Hvis en afskaffelse af den offentlige støtte til ældrepleje betyder, at de pårørende vælger selv at finansiere privat

ældrepleje, vil det primært påvirke deres arbejdsudbud igennem en indkomsteffekt, da de i så fald skal arbejde mere

for at opretholde det samme (øvrige) forbrug. Det er dog langt fra sikkert, at alle ville købe ældrepleje i samme

omfang eller kvalitet, som forældrene er visiteret til under de nuværende regler. Nogle vil måske slet ikke købe

sådanne ydelser, hvis de selv skulle finansiere udgifterne. Det skyldes især at en række af de ydelser, som i dag

tilbydes gennem den offentlige ældrepleje, vil kunne udføres af de pårørende selv (eksempelvis rengøring).

Hvis de pårørende selv vælger at stå for at udføre (dele af) ældreplejen, må det enten ske på bekostning af deres

arbejdstid eller deres fritid. Det er uvist i hvilket omfang, det ene eller det andet vil gøre sig gældende, og det vil

blandt andet kunne afhænge af prisen for privat ældrepleje sammenlignet med den enkeltes timeløn (opgjort efter

skat), den geografiske afstand til de ældre pårørende, en eventuel præference for selv at udføre (eller ikke udføre)

plejearbejde mv.

Regnemetoderne fra skatteområdet vil i princippet kunne belyse nogle af ovennævnte forhold, men det vil kræve, at

der gøres en lang række beregningsforudsætninger, som der er begrænset grundlag for, og det vil i øvrigt ikke være

fuldt dækkende for de potentielle virkninger.

Således går 99 pct. af udgifterne til personer over 65 år eller personer under 65 år med efterløn,

førtidspension, fleksjob, revalideringsydelse mv.

Grundlæggende vurderes det samlet set ikke muligt at skønne med nogen særlig

sikkerhed over virkningerne af udgifterne på området. Det gælder særligt i for-

hold til fortegnet på virkningen af mindre ændringer i udgifterne fra det nuvæ-

rende udgangspunkt

–

hvilket også skal ses i lyset af, at det offentlige grundlæg-

gende tilbyder pleje af alle ældre, der vurderes at have behov.

Det bemærkes i den forbindelse, at på trods af, at fx offentligt finansieret pleje af

ældre og invalide historisk kan have bidraget til at øge arbejdsudbuddet

–

blandt

andet for kvinder

–

så er kausaliteten vanskelig at afgøre præcist. Derudover kan

samfundets normer og familiestrukturer sideløbende have ændret sig i et omfang,

så den oprindelige arbejdsudbudsvirkning ikke vil blive fuldt ud tilbagerullet af at

reducere den offentligt finansierede ældrepleje. Fx vil et højere (og fortsat stigen-

de) uddannelsesniveau kunne bidrage til, at færre vil fravælge formel beskæftigel-

se med henblik på at passe ældre pårørende, såfremt omfanget af den offentligt

finansierede pleje af ældre og invalide blev reduceret. Hertil kommer, at tilskyn-

delsen til at fravælge formel beskæftigelse for selv at varetage fx ældrepleje i en

hypotetisk situation, hvor det offentlige ikke finansierede denne ydelse, også skal

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 95 af 142

ses i sammenhæng med øvrige potentielle besparelser for den enkelte, herunder

eksempelvis børnepasning.

Den generelle betragtning udelukker ikke, at der vil kunne findes tiltag på områ-

det, som kan have effekt på eksempelvis arbejdsudbuddet eller med tiden påvirke

trækket på (øvrige) offentlige ydelser. Eventuel indregning af sådanne effekter

må i givet fald bygge på en vurdering af, om der er tilstrækkeligt belæg herfor i

det konkrete tilfælde.

For så vidt angår udgifter til indsatser for socialt marginaliserede er der udviklet

et værktøj til kommunerne, som kan hjælpe med at vurdere virkninger af sociale

indsatser

–

den såkaldte socialøkonomiske investeringsmodel (SØM),

jf. boks 3.6.

Boks 3.6

Den Socialøkonomiske Investeringsmodel (SØM)

På socialområdet har VIVE-Incentive i samarbejde med Socialstyrelsen udviklet Den Socialøkonomiske

Investeringsmodel (SØM) for midler afsat med satspuljeaftalen for 2016. Modellen består dels af en vidensdatabase

dels af en beregningsramme. SØM har til formål at give kommunerne et værktøj, der kan styrke det lokale beslut-

ningsgrundlag for sociale indsatser.

Vidensdatabasen bidrager til at samle viden om effekter af sociale tiltag fra danske og internationale studier samt

konsekvens- og prisestimater for målgrupperne i SØM. Beregningsrammen giver kommunerne mulighed for at

foretage vurderinger af omkostninger og de økonomiske konsekvenser af sociale indsatser baseret på brugerens

input.

SØM bidrager til at fremme investeringstankegangen på socialområdet ved at tydeliggøre de potentielle gevinster,

der kan følge af investeringer i sociale indsatser. SØM kan bidrage til en systematisk vurdering af økonomiske

konsekvenser og omkostninger på socialområdet. SØM styrker grundlaget for lokalt at foretage vidensbaserede

vurderinger af

konkrete

sociale tiltag. SØM giver derimod ikke mulighed for at skønne over konsekvenserne ved

generelt at tilføre socialområdet flere midler (hvilket heller ikke har været formålet med at udvikle modellen).

Beregninger i SØM kræver, at den enkelte bruger aktivt og kritisk skal forholde sig til grundlaget for forudsæt-

ningerne bag en given effekt samt til de øvrige forudsætninger for beregningen i den lokale kontekst. Dette kan for-

udsætte økonomfaglige kompetencer såvel som socialfaglig viden og indsigt. I forbindelse med vurdering af kon-

krete indsatser er der en række udfordringer, som brugeren skal være opmærksom på og tage stilling til. Det drejer

sig særligt om, hvorvidt de primært udenlandske effektstudier fra vidensdatabasen samt de beregnede økonomiske

konsekvenser (som der er skønnet over uafhængigt af effektstudierne) kan kædes sammen og overføres til den

konkrete indsats i den lokale kontekst.

Den nuværende version af SØM, offentliggjort i januar 2018, er udviklet for voksenområdet. Der er med satspuljen

for 2017 afsat midler til at udvide modellen til også at dække området for udsatte børn og unge. Modellen på børne-

og ungeområdet forventes klar medio 2018. Der er endvidere i aftalen om udmøntning af satspuljen for 2018 på

børne- og socialområdet afsat 10 mio. kr. i perioden 2018-2021 til udbredelse af, undervisning i og videreudvikling af

SØM, herunder en udbygning af videns- og erfaringsgrundlaget.

Kilde:

Beskrivelse af SØM kan findes på VIVEs og Socialstyrelsens hjemmesider (modellen kan hentes

på sidstnævnte).

På nuværende tidspunkt er der også på dette område knaphed på generaliserbar

evidens. Blandt andet af denne grund er der med SØM ikke tale om en model,

som kan benyttes til at evaluere effekter af de samlede udgifter på området eller

ændringer i disse samlede udgifter. Derimod kan kvalificeret brug af modellen

understøtte særskilte vurderinger af konkrete indsatser, primært lokalt i de enkel-

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 96 af 142

te kommuner, hvor udmøntningen af midlerne besluttes. Arbejdet og erfaringer-

ne med modellen vil blive fulgt løbende.

Social beskyttelse II: Familie og børn

Området omfatter udgifter til daginstitutioner

, kost og logi til børn og familier i

permanente ordninger såsom børnehjem, plejefamilier mv. samt udgifter til ferie-

og fritidscentre. Der fokuseres i det følgende på de offentlige udgifter til øko-

nomisk støtte til daginstitutionspladser, som udgør godt halvdelen af udgifterne

på dette område.

De gældende regler for økonomisk støtte til daginstitutions-

pladser er beskrevet i boks 3.7.

Den offentligt støttede børnepasning kan i vid udstrækning tilskrives et ønske

om at understøtte beskæftigelsen for småbørnsforældre, herunder ligestilling

mellem kvinder og mænd. Dette skal blandt andet ses i lyset af, at det fra et øko-

nomisk synspunkt kan være fordelagtigt, at én voksen passer flere børn ad gan-

gen frem for, at pasning af den enkelte families børn varetages af en af forældre-

ne. Sådanne gevinster fra arbejdsdeling vil naturligvis også gøre sig gældende på

et ustøttet privat marked for børnepasning. Der kan dog være behov for offent-

lig støtte til børnepasning for at modgå den negative effekt på tilskyndelsen til

beskæftigelse fra indkomstbeskatningen, som isoleret set modarbejder realisering

af de nævnte effektivitetsgevinster fra øget arbejdsdeling.

Derudover kan udgifter til daginstitutioner også (ligesom fx børne- og ungeydel-

sen og støtte til fertilitetsbehandling) ses som et udtryk for et ønske om at under-

støtte familiernes valg om at få børn. Endvidere kan børnepasning af høj kvalitet

–

på linje med øvrige tidlige indsatser

–

have langsigtede konsekvenser for bør-

nenes udvikling og uddannelsesforløb, og dermed blandt andet arbejdsudbud og

produktivitet. Dette betyder også, at nogle af grundene til offentlig støtte til ud-

dannelse (jf. ovenfor) også gør sig gældende på dette område.

Historisk set har de offentlige børnepasningstilbud givetvis spillet en væsentlig

rolle i forhold til at øge børnefamiliernes samlede arbejdsudbud

–

herunder sær-

ligt kvindernes.

Det er imidlertid ikke givet på forhånd, hvilke eventuelle effekter yderligere for-

øgelse af de offentlige udgifter til børnepasning vil have. Det skal blandt andet

ses i lyset af, at tilskuddet til børnepasning i forvejen er højt, og at langt hoved-

parten af de danske børn under 6 år allerede passes i daginstitutioner. Således må

den enkelte families egenbetaling til daginstitutioner ikke overstige 25 pct. af

Dagtilbud dækker over alle former for offentligt støttede børnepasning, mens daginstitutioner dækker

vuggestue, børnehave og integrerede institutioner. I rapporten bruges daginstitutioner og dagtilbud som

bred betegnelse for børnepasning.

Med daginstitution forstås skolefritidsordninger, dagpleje, vuggestuer, integrerede daginstitutioner, bør-

nehaver, fritidshjem, klubber og andre specialpædagogiske tilbud, særlige dagtilbud og særlige klubber, åbne

pædagogiske tilbud, legesteder mv., tilskud til puljeordninger, private klubber og privatinstitutioner (de

sidstnævnte indgår dog ikke i det offentlige forbrug).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 97 af 142

kommunens budgetterede bruttodriftsudgifter, og i 2014 blev 66 pct. af de 0-2

årige samt 97 pct. af de 3-5 årige passet i daginstitutioner.

Boks 3.7

Regler for egenbetaling til børnepasning i daginstitutioner, 2018

Taksterne for forældrebetaling af børnepasning af børn i førskolealderen i daginstitutioner (dagplejer, vuggestuer,

børnehaver og aldersintegrerede institutioner) fastsættes lokalt i den enkelte kommune. Udgifterne må dog ikke

overstige 25 pct. af kommunens budgetterede bruttodriftsudgifter inklusiv købsmoms på varekøb, eksklusiv ejen-

domsudgifter. Bruttodriftsudgifterne opgøres efter aldersgrupper.

Taksterne er indkomstafhængige, idet der ydes økonomisk friplads til familier med samlet årsindkomst under

173.801 kr. (2018-niveau). Familier med en samlet årsindkomst mellem 173.801 kr. og 177.653 kr. betaler 5 pct. af

kommunens daginstitutionstakst, derefter stiger egenbetalingen med ét pct.-point, hver gang den samlede årsind-

komst stiger med 3.853 kr., således at familier med en samlet årsindkomst over 539.500 kr. betaler kommunens ful-

de takst,

jf. figur a.

Årsindkomsten består af personlig indkomst, positiv kapitalindkomst samt aktieindkomst over

5.000 kr. Enlige forsørgere har desuden et fradrag i årsindkomst på 60.801 kr. Indtægtsgrænserne forhøjes derud-

over med 7.000 kr. pr. hjemmeboende barn under 18 år ud over barnet, som den økonomiske friplads beregnes for.

Daginstitutioner har typisk åbent 50 timer om ugen. Nogle kommuner tilbyder dog deltidspladser, hvor egenbetalin-

gen er mindre, men hvor familien så kun må benytte daginstitutionen i et begrænset antal timer. Det skønnes, at

omkring 6 pct. af børn i førskolealderen indskrevet i daginstitutioner er indskrevet på disse vilkår.

Figur a

Aftrapning af økonomisk friplads, 2018

Pct.

100

Pct.

100

100 125 150 175 200 225 250 275 300 325 350 375 400 425 450 475 500 525 550 575 600

Familiens årsindkomst, 1.000 kr.

Virkninger af tilskuddet til daginstitutionsområdet kan opstå via flere kanaler. Til

illustration heraf, kan der tages udgangspunkt i en hypotetisk ændring af reglerne

for egenbetalingen, eksempelvis en reduktion af støtten i form af en forhøjelse af

den maksimale forældrebetalingsandel.

En højere forældrebetalingsandel vil blandt andet kunne påvirke erhvervsdelta-

gelsen som følge af, at egenbetalingen ved overgang til beskæftigelse øges for

personer, der i overførselsalternativet er berettiget til (delvis) økonomisk friplads,

jf. også boks 3.7.

Dette reducerer den økonomiske tilskyndelse til beskæftigelse,

givet at familiens børnepasningsbehov dækkes af daginstitutionerne (dvs. for

uændret anvendelse). Derudover kan en højere forældrebetalingsandel potentielt

give anledning til, at nogle vil fravælge pasning i daginstitutionerne for i stedet

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 98 af 142

selv at varetage børnepasningen på bekostning af erhvervsdeltagelsen (dvs. en

reduktion af anvendelsen),

jf. også nedenfor.

Ud over erhvervsdeltagelsen vil en reduktion af støtten til daginstitutioner også

kunne have effekter på timearbejdsudbuddet for dem, som fortsat er i beskæfti-

gelse og får deres børn passet i daginstitutioner. Den samlede effekt på timear-

bejdsudbuddet vil udgøres dels af en positiv indkomsteffekt, dels af en negativ

substitutionseffekt. Den positive indkomsteffekt kan tilskrives, at forældrene skal

arbejde mere for at opretholde samme forbrugsmuligheder, når de skal betale

mere for børnepasning. Den negative substitutionseffekt kan tilskrives, at en

større egenbetaling medfører et større bidrag til den sammensatte marginalskat

for personer, der oplever aftrapning af fripladsordningen,

jf. også boks 3.7.

Finansministeriet har etablerede regnemetoder for, hvordan arbejdsudbuddet

påvirkes af ændringer i den disponible indkomst og dennes afhængighed af ar-

bejdsindsatsen. Disse anvendes primært på skatteområdet, men de kan også an-

vendes til at skønne over arbejdsudbudsvirkninger af ændringer i forældrebeta-

lingen i det omfang, børnefamiliernes anvendelse af daginstitutioner er uændret

(dvs. der passes et uændret antal børn). Sidstnævnte vurderes med rimelighed at

kunne antages, hvis der er tale om mindre ændringer på daginstitutionsområdet.

De nævnte regnemetoder tilsiger, at en mindre ændring i den maksimale egenbe-

talingsandel er omtrent neutral for det samlede arbejdsudbud givet anvendelsen

af daginstitutioner,

jf. boks 3.8.

Det er et udtryk for, at indkomsteffekten på time-

arbejdsudbuddet for de beskæftigede omtrent opvejes af substitutionseffekten

for de beskæftigede, der oplever aftrapning af økonomisk friplads, samt deltagel-

seseffekten for personer, der er berettiget til økonomisk friplads i overførselsal-

ternativet. Beregningseksemplerne i boks 3.8 viser endvidere, at sidstnævnte ef-

fekt er forholdsvis beskeden.

Når forudsætningen om uændret anvendelse vurderes at være rimelig ved mindre

ændringer på daginstitutionsområdet, skal det ses i lyset af det nuværende ud-

gangspunkt, hvor hovedparten af børnene passes i daginstitution, og hvor det

offentlige yder et meget betydeligt tilskud til pasning i daginstitutioner,

jf. ovenfor.

Derudover betyder krav om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet i forbindelse

med modtagelse af dagpenge og kontanthjælp, at den enkelte ikke uden videre

har mulighed for selv at passe sine børn uden at miste retten til disse ydelser.

Dette bidrager til at reducere omfanget, hvormed ændringer på daginstitutions-

området kan forventes at påvirke den enkeltes anvendelse af daginstitutioner og

derigennem arbejdsudbud.

Yderligere forøgelser af tilskuddet (fx igennem en reduktion af egenbetalingen)

forventes derfor at have meget begrænsede effekter på anvendelsen af daginstitu-

tionerne. Tilsvarende forventes begrænsede reduktioner af omkostningerne eller

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 99 af 142

begrænsede forøgelser af egenbetalingen at være af mindre betydning for anven-

delsen af daginstitutioner.

Boks 3.8

Konkrete skøn over virkninger på arbejdsudbuddet af ændringer på daginstitutionsområdet

Ændringer i egenbetalingen (givet anvendelsen)

Finansministeriet har i besvarelsen af Finansudvalgets spørgsmål nr. 263 (Alm. del) af 10. marts 2017 opgjort

virkninger på arbejdsudbuddet af mindre ændringer på daginstitutionsområdet, der påvirker familiernes disponlible

indkomst via ændringer i egenbetalingen, under forudsætning om uændret anvendelse af daginstitutionerne,

jf. også

hovedteksten.

Konkret er der set på virkningerne af to tiltag. Det første er en omkostningsreduktion på 5 pct. på

daginstitutionsområdet, hvilket under de gældende regler vil lede til en umiddelbar reduktion i egenbetalingen på

knap 370 mio. kr. Dette tiltag vil være ca. neutralt for arbejdsudbuddet. Konkret indebærer regneprincipperne en

minimal reduktion i arbejdsudbuddet på 5 fuldtidspersoner. Det andet er en øget forældrebetalingsandel, hvor det

lovpligtige tilskud sættes ned med 10 pct.-point, hvilket leder til en umiddelbar forøgelse af egenbetalingen med 2

mia. kr. Dette er ligeledes ca. neutralt for arbejdsudbuddet, som i den konkrete beregning øges med 15 fuldtidsper-

soner. Disse beregnede effekter på arbejdsudbuddet er forklaret nærmere i det ovennævnte svar.

Andre ændringer

Finansministeriet råder ikke over generelle regneprincipper for, hvordan arbejdsudbuddet eller produktiviteten

påvirkes, hvis der foretages ændringer i indhold og regler på daginstistutionsområdet, som ikke direkte påvirker

familliernes disponible indkomst. Det kan blandt andet være tiltag, der påvirker antallet af lukkedage i institutionerne.

I 2007 fortog Centre for Economic and Business Research (CEBR) i forbindelse med Familie- og arbejdslivs-

kommisionens arbejde en konsekvensvurdering af at reducere lukkedage i daginstitutioner. CEBR skønnede i

denne sammenhæng over konsekvenserne af at afskaffe 4,1 lukkedage (i gennemsnit på tværs af institutioner),

som ligger uden for skolernes sommerferie og dagene mellem jul og nytår. CEBR skønnede fx, at arbejdsudbuddet

potentielt kan øges med 2.000 personer,

jf. svar på Kommunaludvalgets spørgsmål nr. 125 (alm. del) af 15. maj

2009.

Det skal dog hertil bemærkes, at denne opgørelse ikke beror på et egentligt empirisk grundlag. Sådanne

opgørelser vanskeliggøres desuden af uvished om, hvordan sådanne tiltag vil blive udmøntet i praksis, idet det fx er

op til de enkelte kommuner at fastsætte institutionernes åbningstider. Lovgivningen på området forpligter kommu-

nerne til at stille alternativ pasning til rådighed, hvis en institution holder lukket en hverdag (som ikke er den 5. juni

eller den 24. december). Forældrene kommer derfor ikke

–

med disse to dage som undtagelser

–

i en situation, hvor

de overhovedet ikke har mulighed for at få deres barn passet i kommunens institutioner,

jf. svar på Finansudvalgets

spørgsmål nr. 318 (Alm. del) af 28. april 2017.

Tabel a

Arbejdsudbudsvirkning af marginale ændringer i omkostninger eller forældrebetaling på

daginstitutionsområdet er ca. nul

Samlet effekt på

arbejdsudbuddet

Fuldtidspersoner

-5

Indkomsteffekt Substitutionseffekt

Fuldtidspersoner

1. Omkostningsreduktion

2. Øget forældrebetalingsandel

-75

475

Fuldtidspersoner

-410

Deltagelseseffekt

Fuldtidspersoner

-50

Anm.:

Kilde:

Der er tale om en omkostningsreduktion på 5 pct. og en forøgelse af den maksimale

forældrebetalingsandel på 10 pct.-point. For nærmere beskrivelse se svar på Finansudvalgets

spørgsmål nr. 263 (Alm. del) af 10. marts 2017.

Det antages, at kommuner, der yder et frivilligt tilskud til daginstitutioner, fastholder dette tilskud.

Egne beregninger på basis af en stikprøve på 3,3 pct. af befolkningen.

De Økonomiske Råds Sekretariat (DØRS) har i 2018 offentliggjort et arbejdspa-

pir (Kjeldsen, 2018), som indeholder en analyse af effekterne af egenbetaling og

kvaliteten af børnepasningen på forældrenes arbejdsudbud. Analysen udnytter

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 100 af 142

kommunal variation i pris og kvalitet, og der er således tale om forskelle, der er

forholdsvis begrænsede set i det store billede (historisk og internationalt).

I analysen finder DØRS, at egenbetalingen ikke har signifikant effekt på foræl-

drenes deltagelse, og at højere egenbetaling i begrænset omfang er forbundet

med højere (time)arbejdsudbud for fædre (konsistent med en positiv indkomstef-

fekt). Set i sammenhæng med det eneste andet studie på danske data, er der sam-

let set ikke klare tegn på, at egenbetalingen skulle have en betydelig eller entydig

effekt på forældrenes arbejdsudbud,

jf. også boks 3.9.

Disse resultater flugter over-

ordnet med resultaterne, som opnås ved anvendelse af Finansministeriets reg-

nemetoder fra skatteområdet,

jf. boks 3.8.

Boks 3.9

Om den empiriske litteratur angående børnepasning og arbejdsudbud

Prisen på børnepasning

På baggrund af den eksisterende empiriske litteratur om effekter af prisen på børnepasning på arbejdsudbud

bemærker De Økonomiske Råd (2017b), at der kun i et fåtal af studierne beregnes en egentlig elasticitet af en

prisændring på forældrenes arbejdsudbud. I disse studier er der alene fokus på forældrenes arbejdsudbud og ikke

børnenes fremtidige arbejdsudbud,

jf. tabel a, som er en gengivelse af tabel III.1 fra De Økonomiske Råd (2017b).

Kjeldsen (2018) benytter ligesom et tidligere studie af Simonsen (2010) kommunale forskelle i daginstitutionstakster

og personalenormeringer til at undersøge effekten af disse på forældrenes arbejdsudbud. Dette er de eneste studier

på danske data.

Kjeldsen (2018) finder, at højere pris i form af en højere kommunal daginstitutionstakst er forbundet med større

arbejdsudbud på den intensive margin for fædrene (sandsynlighed for at fædrene arbejder fuldtid). Dvs. at nogle

fædre øger deres arbejdsudbud for at kompensere for de øgede udgifter til daginstitution, en såkaldt indkomsteffekt.

Der findes ingen signifikant effekt af dagsinstitutionstaksten på forældrenes arbejdsudbud på den ekstensive

margin. Simonsen (2010) finder derimod, at højere takst er forbundet med lavere arbejdsudbud for forældrene. Det

bemærkes, at siden den periode, som Simonsen (2010) anvender data for, er der sket visse regelændringer på

området

–

herunder indførelse af landsdækkende pasningsgaranti og en reduktion af den maksimale forældre-

betalingsandel

–

som kan have betydning for, hvad effekterne af mindre ændringer i egenbetalingen vil være.

Samlet set peger de danske studier ikke på, at egenbetalingen skulle have en betydelig eller entydig effekt på

forældrenes arbejdsudbud, hvilket også svarer til resultaterne ved anvendelse af Finansministeriets regnemetoder

fra skatteområdet,

jf. boks 3.8.

Øvrige studier er lavet i andre lande (og i forskellige tidsperioder), hvor regler og institutionelle forhold i varierende

grad ligner de danske. Hardoy og Schøne (2015)

finder en negativ sammenhæng i norsk data fra midten af 00’erne,

mens Lundin mfl. (2008)

ikke finder en sammenhæng i svensk data fra starten af 00’erne.

Kvaliteten af børnepasning

Kjeldsen (2018) betragter også sammenhængen mellem kvaliteten af børnepasningen og forældrenes arbejds-

udbud. Analysen finder, at øget kvalitet i daginstitutionerne

–

konkret målt ved flere voksne pr. barn i institutionerne

og større andel af det pædagogiske personale, som er pædagoguddannet (pædagogandel)

–

har positiv, men dog

forholdsvis beskeden, effekt på forældrenes arbejdsudbud. Analysen viser også, at effekterne afhænger af den

konkrete udmøntning af en eventuel tilførelse af midler til forøgelse af kvaliteten

–

selv inden for et afgrænset

område som normeringer i daginstitutionerne. Således finder analysen, at en øget pædagogandel har en ikke-

ubetydelig effekt på arbejdsudbuddet set i forhold til merudgifterne, mens effekten af antallet af voksne pr. barn er

meget beskeden (svarende til selvfinansieringsgrader på hhv. ca. 10 pct. og 2 pct.).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 101 af 142

Boks 3.9 (fortsat)

Finansministeriet bemærker i den forbindelse, at den marginale selvfinansieringsgrad ved øget pædagogandel, som

studiet finder ud fra den kommunale variation, ikke nødvendigvis kan overføres til nationalt niveau, hvor øget pæda-

gogandel blandt andet vil fordre, at der uddannes flere pædagoger (blandt personer, som ellers ville have valgt en

anden eller ingen uddannelse). Dertil kommer, at det kan være af stor betydning for de enkelte kommuner og

institutioner, at de har frihed og fleksibilitet til at ansætte de bedst egnede medarbejdere fra det lokale

arbejdsmarked.

Finansministeriet er ikke bekendt med andre studier, som belyser virkningerne af kvaliteten i daginstitutionerne på

forældrenes arbejdsudbud, og den empiriske litteratur på området vurderes således at være meget begrænset.

Tabel a

Empiriske studier af prisen på børnepasning og arbejdsudbud (ud over Kjeldsen (2018))

Forfatter

Simonsen (2010)

Baker mfl. (2008)

Bettendof mfl. (2015)

Gelbach (2002)

Geyer mfl. (2015)

Givord og Marbot (2015)

Guest og Parr (2013)

Hann og Wrolich (2011)

Haeck mfl. (2015)

Hardoy og Schøne (2015)

Havnes og Mogstad (2011)

Lundin mfl. (2008)

Land

Danmark

Canada

Holland

USA

Tyskland

Frankrig

Australien

Tyskland

Canada

Norge

Sverige

Periode

2001

1994-2003

1995-2009

1979

2001-2007

2005-2009

2002-2009

2000-2006

1994-2009

2003-2007

1976-1979

2001-2003

Effekt

Elasticitet

Negativ

Ingen

-0,17

i.a.

-0,25

Kilde:

En negativ effekt betyder, at en højere pris påvirker arbejdsudbuddet negativt. Ingen effekt

betyder, at der ikke er fundet signifikant effekt af prisen på arbejdsudbuddet.

Elasticiteten angiver den procentvise ændring i arbejdsudbuddet ved en ændring på 1 pct. i

prisen. i.a. betyder, at der ikke er angivet en elasticitet i studiet. For en gennemgang af studierne

se De Økonomiske Råd (2017b).

Tabellen er en gengivelse af tabel i De Økonomiske Råd (2017b), hvor dele af analysen, som

siden er offentliggjort i et arbejdspapiret af Kjeldsen (2018), blev præsenteret.

Derudover peger Kjeldsen (2018) på, at forøgelser af kvaliteten af børnepasnin-

gen, målt fx ved antal voksne pr. barn, i et vist omfang kan være forbundet med

højere arbejdsudbud for forældrene. De fundne effekter afhænger dog af, hvilken

kanal kvaliteten øges igennem,

jf. også boks 3.9.

Studiet er således med til at illu-

strere, at udmøntningen af øgede udgifter på et givent område skal være kendt,

førend der eventuelt kan skønnes over afledte effekter. Den empiriske litteratur

om betydningen af kvaliteten af børnepasningen for forældrenes arbejdsudbud er

overordnet set begrænset, hvilket bidrager til usikkerhed om effekterne.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 102 af 142

Ved større ændringer i serviceniveauet eller egenbetalingen til daginstitutionerne

kan børnefamiliernes anvendelse af de offentlige pasningstilbud ikke med rime-

lighed forudsættes uændret, og dermed kan tilgangen fra eksemplerne i boks 3.8

ikke anvendes. Der kan i sådanne tilfælde være virkninger på arbejdsudbuddet

som følge af, at nogle vil fravælge daginstitutioner for at passe egne børn selv.

Finansministeriet råder imidlertid ikke over regnemetoder, som kan bruges til at

skønne over sådanne effekter.

Et rent illustrativt regneeksempel på baggrund af Finansministeriets regnemeto-

der fra skatteområdet kan dog anvendes til at give indtryk af størrelsesorden af

den arbejdsudbudsvirkning af de offentlige (netto)udgifter til daginstitutionsom-

rådet, som disse regneprincipper ville tilsige, såfremt udgifterne alene betragtes

som et tilskud til beskæftigelse for småbørnsforældre,

jf. boks 3.10.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 103 af 142

Boks 3.10

Illustrativt regneeksempel på baggrund af regneprincipper fra skatteområdet: Virkning på

arbejdsudbuddet, hvis den offentlige støtte til børnepasning i daginstitutioner fjernes

I dette regneeksempel sammenlignes den nuværende situation med en hypotetisk situation uden offentlig støtte til

daginstitutioner, og hvor udgifter til pasning af børn i daginstitutioner forsimplet forudsættes at udgøre en ren øko-

nomisk omkostning ved beskæftigelse. I regneeksemplet forudsættes konkret, at ledige har mulighed for selv at

passe deres børn

–

og at de benytter denne mulighed

–

mens beskæftigede vil være nødsaget til at betale fuld pris

for børnepasning svarende til den offentlige børnepasning, der benyttes i dag. Der ses til dette formål bort fra, at

det i praksis kan være vanskeligt at opfylde krav om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, som er en forudsætning

for at modtage dagpenge eller kontanthjælp, hvis man ikke får sine børn passet i en daginstitution.

Sammenlignet med gældende regler, påvirkes arbejdsudbuddet i den hypotetiske situation igennem en negativ

deltagelseseffekt og en positiv timeeffekt. Den negative deltagelseseffekt skyldes, at den fulde dagsinstitutions-

betaling slår negativt igennem på gevinsten ved beskæftigelse. Den positive timeeffekt kan for det første tilskrives

en positiv indkomsteffekt som følge af, at beskæftigede skal arbejde mere for at opretholde samme forbrug, når de

skal betale hele omkostningen til børnepasning selv. For det andet kan den tilskrives en positiv substitutionseffekt

som følge af, at bidraget til den sammensatte marginalskat fra aftrapningen af økonomisk friplads fjernes.

Samlet set dominerer det negative bidrag fra deltagelsesbeslutningen, som betyder, at flere småbørnsforældre

ifølge regneeksemplet ville vælge at blive hjemme og passe børnene, hvis daginstitutionstaksterne blev hævet til

den fulde omkostning. Det samlede arbejdsudbud (timer og deltagelse) blandt småbørnsforældre i den opstillede

hypotetiske situation vil således være lavere end i dag

–

svarende til godt 2.000 fuldtidspersoner og en reduktion af

det strukturelle BNP-niveau på 0,7 mia. kr.,

jf. tabel a.

Deltagelsen ville blive reduceret i større omfang (knap 9.000

fuldtidspersoner), men dette modgås som nævnt delvist af øget timeudbud for de, der fortsætter i beskæftigelse og

har større udgifter til pasning af børnene.

Tabet af skatteindtægter og øgede udgifter til overførselsindkomst fra det reducerede arbejdsudbud svarer isoleret

set til 1 mia. kr. (2017-niveau). Når der tages højde for tilbageløb og adfærd reduceres den samlede besparelse på

umiddelbart ca. 28 mia. kr. således til en forbedring af den strukturelle offentlige saldo i det illustrative regne-

eksempel på i størrelsesordenen 23 mia. kr. (2017-niveau).

Det skal understreges, at der alene er tale om et illustrativt regneeksempel og ikke et egentligt skøn fra Finans-

ministeriets side over virkningen af at fjerne den offentlige medfinansiering af daginstitutionerne. De beregnings-

tekniske forudsætninger om blandt andet lediges fravalg af daginstitutioner og de beskæftigedes fortsatte benyttelse

af samme er i den opstillede hypotetiske situation således forholdsvis grove. De gjorte forudsætninger om anven-

delsen af daginstitutioner bygger

ikke

på et empirisk grundlag, og der ses fx bort fra en række forhold, som i praksis

vil have betydning for virkningerne af at gennemføre så grundlæggende ændringer i rammerne for indretningen af

børnefamiliernes dagligdag som i eksemplet. Fx er det ikke sikkert, at børnefamilierne ville vælge uændret service-

niveau i privat pasning, og familier kan også lægge forskellig vægt på, at deres barn omgås andre børn, eller på at

have mere tid sammen med eget barn.

Tabel a

Illustrativt regneeksempel: Virkning på arbejdsudbud og strukturelt BNP-niveau i en hypotetisk

situation, hvor ikke-beskæftigede med børn i daginstitutionsalderen passer deres børn selv og

derfor ikke har udgifter til daginstitution, mens beskæftigede må betale den fulde pris, 2017-niveau

Umiddelbart

Virkning på

provenu strukturel saldo

Mia. kr.

Ingen offentlig støtte til daginstitutioner

27,8

Mia. kr.

23,4

Virkning på

strukturelt BNP

Mia. kr.

-0,7

Arbejdsudbud

Personer

-2.100

Kilde:

Det forudsættes blandt andet, at udgifterne per barn til daginstitutioner ikke direkte afhænger af,

om der er offentligt støtte eller ej, og forældrene derfor i denne hypotetiske situation må skulle

afholde en udgift, der svarer til kommunens bruttodriftsudgift for daginstitutionspladsen.

Egne beregninger på basis af en stikprøve på 3,3 pct. af befolkningen

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 104 af 142

I det overstående har der været fokus på forældrenes arbejdsudbud givet antallet

af børn i de enkelte familier. Offentligt støttet børnepasning kan potentielt have

betydning for familiernes beslutning om at få børn, herunder hvor mange, hvil-

ket også vil kunne have afledte virkninger på befolkning, arbejdsudbud og of-

fentlige finanser over tid.

På længere sigt kan pasning i daginstitution (og kvaliteten heraf) også have be-

tydning for børnenes arbejdsudbud og produktivitet

–

ligesom det gør sig gæl-

dende med andre tidlige indsatser, herunder blandt andet ordninger som døgnin-

stitutioner, plejefamilier mv., som også hører under udgiftsområdet

familier og

børn.

Forskningslitteratur peger på, at der kan opnås større afkast af indsatser før

fødslen og i den tidlige barndom end senere i livet. Dette bygger på, at

komplementaritet i opbygningen af evner over livet betyder, at jo tidligere en

investering i udviklingen af den enkeltes evner foretages, jo større bliver

afkastet.

Det bemærkes, at Danmark er et af de lande, hvor der anvendes flest

offentlige ressourcer på tilbud for børn og børnefamilier.

I den omtalte litteratur måles effekter af specifikke, tidlige indsatser på en lang

række forskellige mål såsom kriminalitet, helbred, indkomst og uddannelses-

niveau. I et omfattende litteraturstudie på området findes det, at kvaliteten af den

givne indsats har væsentlig betydning for, hvorvidt der findes effekter

–

samt

omfanget af de eventuelle effekter,

jf. Elango mfl. (2016).

Effekterne kan derudover afhænge af individuelle forhold. Fx er der i to studier

på norsk data tilbage fra 1975 undersøgt effekten af, at der blev indført et

universelt børnepasningssystem, således at alle børn i alderen tre til seks år blev

berettiget til at blive passet i daginstitution uanset familiebaggrund.

Resultaterne

viser en positiv gennemsnitseffekt på uddannelse og arbejdsmarkedstilknytning

som følge af at indføre det universelle børnepasningssystem i Norge. For børn af

mere henholdsvis mindre ressourcestærke forældre findes der negative

henholdsvis positive effekter på børnenes fremtidige indkomst.

Det er imidlertid meget vanskeligt at identificere kausale effekter af forskellige

tidlige indsatser på eksempelvis børnenes fremtidige arbejdsudbud. Det skyldes

blandt andet, at der er tale om meget langsigtede effekter, som kun vanskeligt

kan isoleres fra virkningerne af mange andre forhold, der kan have betydning for

børnenes fremtidige arbejdsudbud i perioden fra de modtager en tidlig indsats til

Dette svarer i en vis udstrækning til støtten til fertilitetsbehandling og vil ligeledes have langsigtede effek-

ter i form af børnenes senere arbejdsudbud og deres træk på og bidrag til de offentlige finanser,

jf. også note

32 ovenfor.

Den typiske grafiske illustration af denne sammenhæng omtales også som

Heckman-kurven

efter Nobel-

pristageren James Heckman. Se fx Nielsen (2012).

Elango, García, Heckman og Hojman (2016).

Havnes og Mogstad (2015) og Havnes og Mogstad (2011).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 105 af 142

de indtræder på arbejdsmarkedet. Det drejer sig fx om familiære forhold, forhold

i folkeskolen, det videre uddannelsessystem, arbejdsmarkedets forhold i øvrigt,

herunder konjunkturer m.m.

Desuden kræver måling af sådanne kausale effekter over meget lange tidshori-

sonter tilsvarende lange tidsserier, så man kan følge børnene i mange år efter, de

har modtaget en given tidlig indsats, og frem til de er indtrådt på arbejdsmar-

kedet. Forskningslitteraturen bygger således i sagens natur på historiske data for

indsatser, der ligger langt tilbage i tid. Selv hvis effekter af disse indsatser kan

måles præcist, kan der i mellemtiden være sket ændringer, herunder reformer af

folkeskolen, ungdomsuddannelser og de videregående uddannelser, som kan

betyde, at nye indsatser i dag ikke vil have samme effekt på børnenes fremtidige

arbejdsudbud og produktivitet. Således vil det generelt være meget vanskeligt at

skønne kvantitativt over sådanne effekter med nogen nævneværdig præcision.

Den lange tidshorisont for realiseringen af eventuelle dynamiske effekter af

tidlige indsatser har ikke blot betydning for muligheden for at undersøge dem

empirisk. Den betyder også, at eventuelle effekter ligger langt fremme i tid og

efter den mellemfristede planlægningshorisont

–

tidshorisonten må eksempelvis

forventes at være endnu længere end for ændringer i uddannelsesadfærden

beskrevet ovenfor,

jf. afsnittet Uddannelse.

Det udelukker ikke, at de er væsentlige

for politiske prioriteringer, eller at tidlige indsatser kan være en fornuftig langsig-

tet investering. Det betyder dog, at de kun i begrænset omfang er relevante for

opgørelsen af råderummet i finanspolitikken på kort og mellemfristet sigt.

Derudover vil der typisk være en række andre hensyn

–

fx til lige muligheder,

børns trivsel og udvikling i bred forstand mv.

–

som i praksis har mindst lige så

stor betydning.

Social beskyttelse III: Arbejdsløshed

Udgifterne på dette område dækker det offentlige forbrug møntet på social be-

skyttelse mod arbejdsløshed, hvilket dækker over ydelser (i naturalier) til perso-

ner, som er arbejdsdygtige og står til rådighed for arbejdsmarkedet, men som

ikke kan finde beskæftigelse, samt administration og støttetjenester hertil. Speci-

fikt drejer det sig især om samtaler, opkvalificering, kurser, uddannelse mv.

Baggrunden for disse udgifter er både et forsikringsmotiv, og derudover udgør

den aktive arbejdsmarkedspolitik det tredje ben i flexicurity-modellen.

Den

aktive arbejdsmarkedspolitik har primært til formål at modvirke de negative ef-

fekter af et i international sammenligning generøst overførselssystem, og af en

relativt høj beskatning, på tilskyndelsen til beskæftigelse og blandt andet derigen-

nem understøtte et arbejdsmarked med høj jobmobilitet og lav ledighed

–

til

gavn for både den enkelte og samfundet.

De to øvrige er fleksible regler for ansættelse og afskedigelse samt et veludbygget socialt sikkerhedsnet.

Gode muligheder for videre- og efteruddannelse er også et kendetegn ved det danske arbejdsmarked.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 106 af 142

Tiltag på dette område har som udgangspunkt til formål at understøtte beskæfti-

gelse, og effekterne af forskellige typer af tiltag er grundigt belyst i den økonomi-

ske litteratur, herunder også i danske studier.

Typisk peges der på, at deltagelse i

en given indsats som en del af den aktive arbejdsmarkedspolitik kan give anled-

ning til en eller flere af følgende tre effekter:

Der kan opstå en såkaldt

programeffekt,

som dækker over, at det kan være

mere sandsynligt, at den enkelte overgår til beskæftigelse efter deltagelse i en

given indsats.

Der kan opstå en såkaldt

motivationseffekt

(også kaldet

trusselseffekt),

som dæk-

ker over, at personer, der har udsigt til deltagelse i et program, op til pro-

gramstart i højere grad overgår til beskæftigelse, fordi de intensiverer job-

søgningen blandt andet for at undgå at skulle deltage i fx aktivering.

Der kan opstå en såkaldt

fastholdelseseffekt,

som betyder, at deltagelse i indsat-

sen gør det mindre sandsynligt for den enkelte at overgå til beskæftigelse,

mens deltagelse i programmet står på (fx som følge af at jobsøgningen i

denne periode er mindre intensiv).

Omfanget, hvormed en given indsats vil give anledning til disse tre effekter, vil

variere alt efter tiltagets type og nærmere udformning. Det er ikke på forhånd

givet, at de potentielle positive program- og motivationseffekter (1 og 2) vil over-

stige den negative fastholdelseseffekt (3). Det indbyrdes forhold imellem disse

effekter vil endvidere kunne variere imellem indsatser. Fx vil samtaler ikke have

en fastholdelseseffekt, men programeffekten kan også være mindre end ved ek-

sempelvis opkvalificeringsforløb.

Dette er medvirkende til, at det kræver nærmere kendskab til udmøntningen

førend der kan siges noget om virkningen af ændrede udgifter på området

–

at der foreligger et vist empirisk grundlag for effekterne af de konkrete indsatser

eller nært beslægtede indsatser. Vurderinger er derfor knyttet til konkrete indsat-

ser og ikke mekanisk til det samlede udgiftsniveau.

De Økonomiske Råd (2012b) undersøgte effekter af den aktive arbejdsmarkeds-

indsats. Her blev fundet varierende effekter på tværs af forskellige indsatstyper

og forskellige effekter af beskæftigelsesindsatser i høj- og lavkonjunktur. Der

findes for eksempel, at løntilskud i offentlig virksomhed i bedste fald ikke har

nogen effekt, og at løntilskud i privat virksomhed i gennemsnit forlænger den

enkeltes ledighedsforløb i lavkonjunktur men afkorter det i højkonjunktur.

Forudsat at der foreligger tilstrækkeligt empirisk belæg for potentielle strukturelle

effekter af et givent tiltag inden for den aktive arbejdsmarkedspolitik, indregnes

sådanne effekter af et givent tiltag også i forbindelse med fx reformer. I så fald

indregnes sådanne effekter også i de mellemfristede fremskrivninger,

jf. boks 3.11.

Styrelsen for arbejdsmarked og rekruttering (STAR) har samlet og systematiseret effekterne på jobeffek-

ter.dk.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 107 af 142

Boks 3.11

Aktiv arbejdsmarkedspolitik

Ministerierne opgør som udgangspunkt virkninger på beskæftigelsen ved ændringer af den aktive arbejdsmarkeds-

politik, når disse vurderes at være relevante og velfunderede. Skøn for konkrete adfærdsvirkninger, de såkaldte dy-

namiske effekter, tager som altovervejende hovedregel afsæt i konkrete effektanalyser af tidligere politikændringer,

baseret på dansk og international litteratur.

Den aktive arbejdsmarkedspolitik (beskæftigelsesindsatsen) har til formål at styrke de lediges incitamenter til og for-

udsætninger for at komme i beskæftigelse. Samtidig er ledige forpligtede til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet

for at være berettigede til blandt andet at modtage dagpenge. Der er etableret en relativ veludbygget økonomisk

faglitteratur og empirsk evidens vedrørende arbejdsudbudseffekten af forskellige indsatser i den aktive beskæf-

tigelsesindsats, herunder på danske data, som danner afsæt for skøn over virkningerne på beskæftigelsen.

Et eksempel er beregning af effekter af øget samtaleintensitet og fremrykket ret- og pligttilbud i Beskæftigelses-

reformen 2014. I forhold til den øgede samtaleindsats blev lagt til grund, at den første samtale reducerer ledigheds-

forløb med en halv uge, og at der er lavere effekter af efterfølgende samtaler inden for de første 6 måneder (i prak-

sis blev det lagt til grund, at effekten af efterfølgende samtaler udgjorde 20 pct. af effekten ved den første samtale).

Der blev ikke indregnet effekter af samtaler afholdt efter 6 måneders ledighed. For fremrykket ret- og pligttilbud blev

der lagt til grund, at varigheden af ledighedsforløb reduceres for ledige, der som følge af fremrykningen fik udsigt til

aktivering inden for 3 måneder (motivationseffekt). Den forudsatte effekt var højere for ledige, der fik fremrykket

aktiveringstidspunktet fra 9 til 6 måneder, end for ledige, der fik fremrykket tidspunktet fra 6 til 3 måneder. Den

samlede virkning blev et øget arbejdsudbud på godt 1.000 fuldtidspersoner.

I forbindelse med Velfærdsaftalen 2006 blev der skønnet over adfærdsvirkninger på arbejdsudbuddet af tiltag

vedrørende den aktive arbejdsmarkedspolitik, som blandt andet indeholdt intensiv aktivering efter 2�½ års ledighed

samt fremrykning af ret- og pligttilbud for ledige over 30 år.

Kilde:

Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet.

Fritid, kultur og religion

Udgiftsposten fritid, kultur og religion indeholder både elementer, som har ka-

rakter af kollektivt offentligt forbrug, og elementer, som har karakter af individu-

elt offentligt forbrug. Det kollektive forbrug udgøres fx af forbrugsudgifter til

radio- og tv-udbydere og religiøse organisationer. Det individuelle forbrug udgø-

res fx af forbrugsudgifter til sport og fritid samt til kulturtjenester (museer, bibli-

oteker, teater mv.).

Det offentlige forbrug på områderne har typisk baggrund i, at der er tale om

såkaldte offentlige goder, som ikke ville tilvejebringes (i et samfundsøkonomisk

hensigtsmæssigt omfang) på et privat marked, eller at forbruget er forbundet

med visse eksternaliteter. Førstnævnte kan fx dreje sig om opretholdelse og ud-

bygning af en fælles kulturarv, og sidstnævnte kan fx dreje sig om sportsaktivite-

ter, som understøtter folkesundheden.

Der er forhold, som taler for, at arbejdsudbudseffekterne og produktivitetseffek-

terne af en forøgelse af de samlede udgifter på området fritid, kultur og religion

vil være meget begrænsede og med usikkert fortegn.

For det individuelle forbrug af offentlige serviceydelser under fritid og kultur vil

der kunne være en grad af fortrængning af privat forbrug på tilsvarende ydelser.

Eksempelvis betyder den offentlige finansiering af biblioteker, at den enkelte i et

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 108 af 142

vist omfang ikke behøver at købe bøger selv, hvormed ændringer i forbruget

principielt kan antages at påvirke arbejdsudbuddet igennem en indkomsteffekt.

Herudover kan offentlige udgifter til fritid og kultur forventes at øge (nyt-

te)værdien af fritid, og tiltag på dette område kan således i princippet være for-

bundet med en negativ substitutionslignende effekt på arbejdsudbuddet,

jf. også

kapitel 2.

Når det offentlige fx bygger parker og legepladser, hvor forældre kan

tilbringe tid med deres børn, kan værdien af fritid stige, så der (alt andet lige)

ændres på balancen i forhold til den tabte fortjeneste ved at arbejde mindre. Ty-

pisk vil der ikke være tilstrækkeligt empirisk grundlag til at skønne over sådanne

(negative) afledte effekter på arbejdsudbud og velstand, og deres størrelsesorden

er højst usikker.

Udgifterne på området vil sandsynligvis ikke have betydelige afledte virkninger

på de øvrige offentlige udgifter. Ændringer i subsidier, fx tilskud, som reducerer

billetpriser til kulturinstitutioner, vil dog kunne påvirke den mængde, der bliver

forbrugt, og dermed potentielt medføre yderligere udgifter.

Udgifterne på disse

områder vil dog typisk falde ind under den normale rammestyring.

En ændring af tilskud, som reducerer billetpriser til fx kulturinstitutioner, vil derudover potentielt kunne

virke som en negativ afgift og kan dermed have virkninger på arbejdsudbuddet. Fortegnet og omfanget af

en sådan effekt vil blandt andet afgøres af den kausale sammenhæng mellem indkomst og det pågældende

forbrug, som kan være vanskelig at fastslå,

jf. også kapitel 2.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 109 af 142

4. De offentlige investeringer

På samme måde som det offentlige forbrug kan de offentlige investeringer opde-

les efter funktionsområde ved hjælp af COFOG nomenklaturen. Specielt udgør

områderne generelle offentlige tjenester (herunder forskning og udvikling) og

økonomiske anliggender (primært infrastruktur) store poster, men også sund-

hedsvæsen og uddannelse står for en stor del af de offentlige investeringer,

jf.

figur 4.1.

Figur 4.1

Overordnet fordeling af de offentlige

investeringer, 2016

Pct.

100

Pct.

100

Figur 4.2

Opdeling af de offentlige investeringer, 2016

Pct.

100

Pct.

100

Generelle offentlige

tjenester

Forsvar

Økonomiske

anliggender

Offentlig orden og

sikkerhed

Miljøbeskyttelse

Boliger og offentlige

faciliteter

Sundhedsvæsen

Fritid, kultur og

religion

Undervisning

Social beskyttelse

Fritid, kultur og religion

Boliger og offentlige faciliteter

Økonomiske anliggender

Forsvar

Undervisning

Sundhedsvæsen

Miljøbeskyttelse

Offentlig orden og sikkerhed

Generelle offentlige tjenester

Forskning og udvikling

Bygninger og anlæg

Kilde:

Egne beregninger på baggrund af Danmarks Statistik.

Investeringerne på tværs af de forskellige områder kan overordnet set opdeles i

investeringer i bygninger, anlæg og maskiner (herefter blot kaldet bygninger og

anlæg) samt investeringer i forskning og udvikling. Ud af de samlede offentlige

investeringer i 2016 udgør bygninger og anlæg knap tre fjerdedele mens forsk-

ning og udvikling udgør godt én fjerdedel.

Investeringer i bygninger og anlæg udgør også hovedparten af investeringerne på

de enkelte områder med undtagelse af generelle offentlige tjenester,

jf. figur 4.2.

Sidstnævnte afspejler, at hovedparten af de offentlige investeringer i forskning og

udvikling udgøres af investeringer i grundforskning, som er placeret under gene-

relle offentlige tjenester.

Resten af dette kapitel omhandler de mulige dynamiske effekter af de forskellige

typer offentlige investeringer med udgangspunkt i den overordnede opdeling i

bygninger og anlæg på den ene side og forskning og udvikling på den anden.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 110 af 142

4.1 Offentlige investeringer i bygninger og anlæg

I 2016 fordeler de samlede offentlige investeringer i bygninger og anlæg sig som

angivet i tabel 4.1. Omkring 30 pct. af de offentlige investeringer i bygge og an-

læg udgøres af infrastrukturinvesteringer (vej- og jernbanetransport), som ligger

under COFOG-gruppen økonomiske anliggender. Herefter står områderne

sundhedsvæsen og undervisning for de største bidrag til de offentlige investerin-

ger i bygge og anlæg.

Tabel 4.1

Andel af de samlede offentlige investeringer i bygninger og anlæg, 2016

Områder, hvor det offentlige forbrug alene er kollektivt

Økonomiske anliggender

Generelle offentlige tjenester

Forsvar

Boliger og offentlige faciliteter

Offentlig orden og sikkerhed

Miljøbeskyttelse

54 pct.

31 pct.

11 pct.

6 pct.

3 pct.

2 pct.

1 pct.

Områder, hvor det offentlige forbrug primært er individuelt

Sundhedsvæsen

Undervisning

Fritid, kultur og religion

Social beskyttelse

46 pct.

18 pct.

17 pct.

7 pct.

5 pct.

Kilde:

Danmarks statistik og egne beregninger.

Offentlige investeringer i bygninger og anlæg på et givent område er som ud-

gangspunkt rettet mod udvidelse af det fysiske kapitalapparat, som indgår i pro-

duktionen af de offentlige serviceydelser, der leveres på det pågældende område.

Således er opførelse af fx sygehuse, skoler og børnehaver samt indkøb af jagerfly

en forudsætning for og bidrager til den fremtidige produktion af serviceydelser

inden for sundhed, uddannelse, børnepasning og forsvar. Baggrunden for de

offentlige investeringer i bygninger og anlæg skal derfor findes i baggrunden for,

at det offentlige stiller disse serviceydelser til rådighed for borgerne. Sidstnævnte

er behandlet generelt for det offentlige forbrug i kapitel 2 og mere specifikt for

de enkelte områder i kapitel 3.

I modsætning til det offentlige forbrug på et givent område, indebærer offentlige

investeringer en tidsmæssig forskydning imellem udgiften og værdiskabelsen.

Mens lønudgifter til fx pædagoger og sygeplejersker (offentligt forbrug ekskl.

afskrivninger) er tidsmæssigt sammenfaldende med de serviceydelser, som de

leverer til borgerne, vil den styrkelse af den offentlige service, som opførelse af

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 111 af 142

en ny børnehave eller et nyt sygehus (offentlige investeringer) kan bidrage til,

realiseres over en årrække efter udgiften er afholdt.

Dette er udtryk for, at offentlige investeringer i bygninger og anlæg øger den

fremtidige produktionskapacitet i den offentlige sektor ved givent arbejdskraft-

input mv.

Den øgede produktionskapacitet vil alt andet lige (herunder givet

udviklingen i det offentlige forbrug ekskl. afskrivninger) muliggøre en forøgelse

af mængden eller kvaliteten af de tilvejebragte offentlige serviceydelser over en

årrække, hvilket vil svare til en forøgelse af den samlede velstand.

Dette er bag-

grunden for, at Finansministeriet fremadrettet rutinemæssigt vil indregne vækst-

bidrag fra ændringer i rammen for offentlige investeringer i bygninger og anlæg i

de mellemfristede fremskrivninger.

Figur 4.3

Vækstbidrag af offentlige investeringer (givet det offentlige forbrug)

Fremadrettet fast regneprincip

Offentlig investering

i bygninger og anlæg

Øget fremtidig

produktionskapacitet

Fortsat konkret vurdering

Øget serviceniveau på

berørte områder (givet

offentlig beskæftigelse mv.)

"Mekanisk" vækstbidrag

(BNP-virkning)

Evt. dynamiske effekter

på fx velstand

Anm.:

Se boks 4.1 for nærmere beskrivelse af regneprincippet.

Opgørelsen af vækstbidraget tager udgangspunkt i de (fremtidige) afskrivninger,

som vil være knyttet til investeringerne og indgår i opgørelsen af BNP samt det

offentlige forbrug inkl. afskrivninger i de mellemfristede fremskrivninger. Hertil

lægges et bidrag svarende til den langsigtede markedsrente, som beregningstek-

nisk indregnes som en produktivitetseffekt i den private sektor,

jf. også boks 4.1.

På denne måde forudsættes offentlige investeringer som udgangspunkt at have

omtrent samme virkninger på produktionskapaciteten i økonomien som investe-

ringer i den private sektor. Dette vurderes at være det bedst mulige udgangs-

punkt på det foreliggende grundlag.

I nationalregnskabets opgørelse af det offentlige forbrug ved hjælp af inputmetoden opfanges et kapital-

bidrag i de afskrivninger på det offentlige kapitalapparat, som også indgår i BNP. Et eventuelt yderligere

bidrag til mængde eller kvalitet af de offentlige serviceydelser fra øget produktion pr. arbejdstime kan prin-

cipielt opfanges i det outputbaserede mål for offentligt forbrug i nationalregnskabet.

Dette skal ses i lyset af, at den samlede produktionskapacitet i økonomien øges. På denne måde adskiller

virkningerne af offentlige investeringer sig fra det offentlige forbrug. I fravær af eventuelle dynamiske virk-

ninger på arbejdsudbuddet, vil øget offentligt forbrug, som tilvejebringes ved en forøgelse af den offentlige

beskæftigelse, ske på bekostning af den private beskæftigelse, når der fokuseres på strukturelle virkninger.

Det skyldes, at den samlede strukturelle beskæftigelse er bestemt af arbejdsudbuddet og strukturerne på

arbejdsmarkedet. Offentlige investeringer i bygninger og anlæg vil ikke på samme måde fortrænge private

investeringer i fysisk kapitalapparat i den private sektor. Dermed udvides den samlede produktionskapacitet.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 112 af 142

Ud over det beskrevne fremtidige vækstbidrag fra offentlige investeringer, vil der

potentielt kunne være dynamiske effekter på fx arbejdsudbud og produktivitet

som følge af, at det offentlige serviceniveau på de berørte områder alt andet lige

øges, givet den offentlige beskæftigelse og varekøbet. Sådanne dynamiske effek-

ter vil som udgangspunkt svare til eventuelle dynamiske effekter af det offentlige

forbrug på de pågældende områder.

Det generelle regneprincip for vækstbidrag af offentlige investeringer i bygninger

og anlæg er udtryk for den forøgelse af den fremtidige produktionskapacitet, som

investeringerne direkte giver anledning til. Det er

ikke

et udtryk for eventuelle

dynamiske effekter af den forøgelse af det offentlige serviceniveau, som den

øgede produktionskapacitet muliggør. Sidstnævnte skal blandt andet ses i lyset af,

at der ikke vurderes at være grundlag for at etablere generelt anvendelige regne-

metoder for dynamiske effekter af offentlige serviceydelser (jf. også kapitel 5), og

at indregning af sådanne effekter i givet fald vil skulle bero på særskilte og kon-

krete vurderinger. Det generelle regneprincip for offentlige investeringer i byg-

ninger og anlæg er altså konsistent hermed,

jf. også figur 4.3.

Der skelnes her imellem offentligt forbrug (ekskl. afskrivninger) og produktionen af offentlige service-

ydelser. En forøgelse af de offentlige investeringer i bygninger og anlæg vil øge produktionskapaciteten for

så vidt angår offentlige serviceydelser. Det offentlige forbrug (ekskl. afskrivninger) omfatter den del af

bidraget til produktion af offentlige serviceydelser, som kan tilskrives arbejdskraft og materialekøb, og ikke

bidraget fra kapitalapparatet,

jf. også boks 4.1.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 113 af 142

Boks 4.1

Generelt regneprincip for vækstbidrag af ændringer i den samlede ramme til offentlige investeringer

i bygninger og anlæg i de mellemfristede fremskrivninger

Fremadrettet vil der blive indregnet vækstbidrag af offentlige investeringer i bygninger og anlæg, som afspejler en

forøgelse af produktionskapaciteten. I beregningen af vækstbidraget forudsættes afkastet af offentlige investeringer

i form af en forøgelse af strukturelt BNP at svare til afskrivninger plus den langsigtede markedsrente. En lignende

fremgangsmåde er tidligere anvendt i

Vækstplan DK, 2013.

Konkret vil øgede investeringer resultere i øgede afskrivninger, som indgår i BNP og i det offentlige forbrug inkl. af-

skrivninger i de mellemfristede fremskrivninger. Afkastet herudover indregnes som en produktivitetseffekt i den pri-

vate sektor. Dette kan forstås på den måde, at den del af bruttoafkastet, som ikke udgøres af afskrivninger og derfor

ikke indgår i opgørelsen af offentligt forbrug inkl. afskrivninger, medgår til produktion af en serviceydelse (fx trans-

port), der indgår som forbrug i produktionen i den private sektor og derfor bidrager til at øge den private produkti-

onskapacitet.

Det offentlige forbrug ekskl. afskrivninger, som primært udgøres af lønsum og varekøb, der i mod-

sætning til afskrivningerne har saldovirkning, er som udgangspunkt upåvirket af indregningen af vækstbidraget.

Der er i fastlæggelsen af regneprincippet ikke taget hensyn til, at visse offentlige investeringsprojekter potentielt kan

give et afkast, som er højere end markedsafkastet plus afskrivninger, svarende til en positiv samlet cost-benefit

afvejning. Omvendt er det heller ikke indregnet, at en del af afkastet kan vise sig gennem fx bedre miljø eller andre

ikke-markedsmæssige gevinster, der ikke direkte påvirker strukturelt BNP. Imidlertid sidestiller indregning af

vækstbidraget omtrent offentlige og private investeringer for så vidt angår virkninger på produktionskapaciteten i

økonomien (opgjort ved BNP). På det foreliggende grundlag vurderes dette at udgøre det bedst mulige udgangs-

punkt for virkningerne af samfundsøkonomisk velbegrundede investeringsprojekter.

Regneprincippet er som udgangspunkt udtryk for en alt andet lige betragtning, dvs. givet forløbet for det offentlige

forbrug ekskl. afskrivninger (herunder beskæftigelse og varekøb). Det bemærkes dog, at indregningen af vækstbi-

draget ikke hviler på, at det offentlige serviceniveau rent faktisk forøges. Når det offentlige kapitalapparat forøges, vil

et givent offentligt serviceniveau (offentligt forbrug inkl. afskrivninger) i princippet kunne tilvejebringes af færre of-

fentligt ansatte. Fastholdes det offentlige serviceniveau, vil der således kunne frigives arbejdskraft til den private

sektor. I dette tilfælde vil forøgelsen af den samlede aktivitet i økonomien derfor ske i den

private

sektor (fremfor i

den offentlige sektor).

Princippet har primært betydning for marginalvirkningerne af ændringer i rammen for offentlige investeringer i byg-

ninger og anlæg. I Finansministeriets mellemfristede fremskrivninger lægges i forvejen en løbende forbedring af det

offentlige kapitalapparat (herunder også i infrastrukturinvesteringer) til grund for at opnå de langsigtede vækstforløb.

Det bemærkes, at ovenstående regneprincip kan anvendes i situationer, hvor der er tale om ændringer i de offentli-

ge investeringer, som giver anledning til forholdsvis beskedne ændringer i det offentlige kapitalapparat (set i det sto-

re billede). Såfremt investeringerne eksempelvis øges meget markant, vil der skulle foretages en konkret vurdering

af, om det kan forventes at findes samfundsøkonomisk fornuftige offentlige investeringer i et sådant omfang. Hvis

dette ikke er tilfældet, vil der skulle indregnes et mindre vækstbidrag end regneprincippet umiddelbart tilsiger.

Eksempler på betydningen af vækstbidraget

I beregningen af BNP-bidrag forudsættes en gennemsnitlig afskrivningsrate på bygninger og anlæg (inkl. maskiner)

svarende til, hvad der lægges til grund i de mellemfristede fremskrivninger. Såfremt der til illustration forudsættes

afskrivninger på 5,5 pct., en langsigtet nominel markedsrente på 4,5 pct., realvækst på 1,2 pct. og inflation på 1,8

pct., vil regneprincippet eksempelvis tilsige, at et løft af de offentlige investeringer i bygninger og anlæg på 1 mia. kr.

(2018-niveau) årligt fra 2021 og frem til 2025 giver anledning til BNP-bidrag i årene frem mod og efter planlægnings-

horisonten som illustreret i figur a. Vedligeholdes investeringerne efter planlægningshorisonten relativt til BNP

(svarende til de normale beregningstekniske principper) ved at der løbende foretages bruttoinvesteringer svarende

til afskrivningerne samt realvæksten, bliver vækstbidraget som i figur b.

I de mellemfristede fremskrivninger forudsættes, at det offentlige kapitalapparat opretholdes relativt til et vægtet

gennemsnit af bruttoværditilvæksten i den private og offentlige sektor. Dermed vil det som udgangspunkt

forudsættes, at en forøgelse af det offentlige kapitalapparat ved planlægningshorisonten som følge af et løft i

investeringsrammen i den mellemliggende periode vil blive opretholdt efterfølgende (via en forøgelse af

bruttoinvesteringerne svarende til de øgede afskrivninger i det langfristede forløb).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 114 af 142

Figur a

Illustration af strukturelt BNP-bidrag ved

midlertidigt løft af investeringerne frem mod

2025, 2018-niveau

Figur b

Illustration af strukturelt BNP-bidrag ved

midlertidigt løft af investeringerne frem mod

2025, som efterfølgende vedligeholdes,

2018-niveau

Mia. kr.

0,5

Mia. kr.

0,5

Mia. kr.

0,5

Mia. kr.

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

Afkast

-1,5

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

Afkast

-1,5

Investeringsudgift

Afskrivninger

Investeringsudgift

Afskrivninger

Anm.:

Kilde:

Væsktbidraget udgøres af summen af ”afskrivninger” og ”afkast”, som tilsammen udgør den

forøgelse af produktionskapaciteten, der giver anledning til en nutidsværdi på nul. Der er

illustrativt forudsat en langsigtet nominel markedsrente på 4,5 pct., realvækst på 1,2 pct., inflation

på 1,8 pct. samt afskrivninger på ca. 5,5 pct. I figur b svarer summen af de tre søjler i årene efter

2025 til en vækstkorrigeret realforrentning af det opbyggede (og vedligeholdte) kapitalapparat på

godt 1,4 pct.

Det bemærkes, at såfremt forøgelsen af produktionskapaciteten udelukkende medgår til styrkelse

af offentlige serviceydelser til endelig anvendelse (og dermed ikke medgår til at øge produktions-

kapaciteten i den private sektor), vil fremtidige opgørelser af BNP i praksis ikke nødvendigvis

omfatte den del af forøgelsen af produktionskapaciteten, som svarer til normalforrentning af

investeringen (særligt når produktionen opgøres vha. inputmetoden), selv når denne effekt rent

faktisk er til stede. Usikkerheden forbundet hermed vurderes dog at være beskeden i forhold til

den samlede usikkerhed på de mellemfristede BNP-fremskrivninger.

Egne beregninger.

Samfundsøkonomiske konskvensvurderinger af konkrete projekteter –

herunder infrastruktur

Som grundlag for beslutninger om igangsættelse af konkrete offentlige investe-

ringsprojekter anbefales det, at der udarbejdes samfundsøkonomiske konse-

kvensvurderinger,

jf. Finansministeriets Vejledning i samfundsøkonomiske konsekvensvur-

deringer (2017).

Disse konsekvensvurderinger bør omfatte vurdering af eventuelle

dynamiske effekter af den forøgelse af det offentlige serviceniveau (fx bedre

fremkommelighed og reduceret transporttid ved infrastrukturprojekter), som et

investeringsprojekt muliggør. Der vil således i forbindelse med konsekvensvur-

deringer af konkrete investeringsprojekter blandt andet skulle tages stilling til, om

der er tilstrækkeligt grundlag for at indregne effekter på arbejdsudbuddet i cost-

benefit analysen.

Investeringer i infrastruktur udgør som nævnt ovenfor en betydelig andel af de

offentlige investeringer i bygninger og anlæg. De fremhæves endvidere ofte som

et eksempel på offentlige investeringer, der kan bidrage til at forbedre rammevil-

kårene for økonomien, herunder for virksomhederne i den private sektor, og

som dermed kan have dynamiske virkninger på arbejdsudbud og produktivitet.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 115 af 142

Eksempelvis kan reducerede transporttider og -omkostninger som følge af en

forbedring af infrastrukturen dels bidrage til at øge arbejdsproduktiviteten (fx i

transportbranchen), hvilket vil øge reallønnen og derigennem potentielt arbejds-

udbuddet, dels give anledning til tidsbesparelser for borgerne (fx reduceret tids-

forbrug ved pendling), som delvist kan blive omsat til øget arbejdsudbud. Her

kan være tale om dynamiske virkninger af den serviceydelse til borgere og virk-

somheder, som investeringer i vej- og jernbanenettet bidrager til, det vil sige vej-

og jernbanetransport. Disse dynamiske effekter vil i et vist omfang svare til de

potentielle dynamiske virkninger af offentligt forbrug på området vej- og jernba-

netransport under det kollektive offentlige forbrug, herunder eksempelvis sne-

rydning og saltning samt drift af fx lyssignaler mv., som bidrager til at understøt-

te anvendelsen af de foretagne investeringer og dermed mobiliteten i økonomien

jf. også kapitel 3.

Der skønnes over virkningerne af konkrete infrastrukturprojekter i forbindelse

med de samfundsøkonomiske konsekvensanalyser, transportministeriet udarbej-

der som en del af grundlaget for den politiske beslutning om igangsættelse af

projekterne. Her anvendes den såkaldte TERESA-model, der giver mulighed for

at tage højde for en lang række dynamiske virkninger i den samlede vurdering af

samfundsøkonomien i et konkret infrastrukturinvesteringsprojekt,

jf. boks 4.2.

Gennemførelsen af konkrete projekter må i almindelighed anses som en del af de

løbende forbedringer af infrastrukturen inden for de allerede afsatte rammer, og

derfor skal eventuelle dynamiske effekter på eksempelvis arbejdsudbuddet op-

gjort i en isoleret cost-benefit analyse ikke indregnes i de mellemfristede frem-

skrivninger. Det skyldes, at udviklingen i arbejdsudbud og produktivitet i grund-

forløbet for de mellemfristede fremskrivninger (implicit) bygger på en forudsæt-

ning om løbende forbedring og tilpasning af infrastrukturen i takt med udviklin-

gen i trafikale behov, herunder som følge af den generelle teknologiske udvikling

og velstandsfremgang i økonomien (fx for at modgå trængselseffekter som følge

af et stigende antal personbiler afledt af stigende velstand og beskæftigelse).

Som udgangspunkt er det således udelukkende forbedringer eller forværringer set

i forhold til dette referenceforløb, som principielt vil kunne give anledning til at

indregne ændringer i arbejdsudbuddet set i forhold til, hvad der allerede ligger i

de mellemfristede fremskrivninger. Indregning af sådanne effekter ville imidlertid

forudsætte viden om hvilke konkrete investeringsprojekter, der over en længere

årrække ville blive gennemført både i referenceforløbet og i et eventuelt forløb,

hvor investeringsrammen ændres. Selv givet de konkrete investeringsprojekter,

der planlægges (eller rent faktisk gennemføres) i sidstnævnte tilfælde, vil den ar-

bejdsudbudseffekt, der eventuelt kunne skønnes over, således afhænge af nær-

mere forudsætninger om hvilke projekter, der ville og ikke ville være blevet gen-

nemført i det (i dette tilfælde) hypotetiske referenceforløb. Som altovervejende

hovedregel vurderes sådanne forudsætninger i praksis at være for usikre og van-

skelige at verificere til at kunne danne grundlag for opgørelser af afledte virknin-

ger på arbejdsudbud og de offentlige finanser.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 116 af 142

Behovet for nærmere specificering af konkrete projekter afspejler blandt andet

den store variation i effekterne på tværs af forskellige konkrete investeringspro-

jekter, som der er udarbejdet samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger for,

jf. også eksemplerne i boks 4.2.

Dette er helt svarende til fx skatteområdet, idet der

heller ikke kan indregnes en arbejdsudbudsvirkning af midler afsat til lempelser

af fx indkomstskatterne, uden at de konkrete indkomstskattelettelser (fx lavere

bund- eller topskat, øget beskæftigelsesfradrag mv.) er specificeret.

Som nævnt vil det generelle regneprincip således være, at der for offentlige inve-

steringer indregnes BNP-virkninger via øget produktivitet afledt af det større

kapitalapparat.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 117 af 142

Boks 4.2

Samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger af konkrete infrastrukturinvesteringsprojekter

På transportområdet udarbejdes der samfundsøkonomiske analyser, som på et ensartet grundlag giver en

systematisk vurdering af de samfundsøkonomiske fordele og ulemper (i bred forstand) ved tiltag og løsningsforslag

på transportområdet. De samfundsøkonomiske analyser omfatter ikke kun de direkte offentlige udgifter og indtægter

forbundet med et givent investeringsprojekt

–

såsom anlægsudgiften, driftsomkostninger og eventuel brugerbetaling

–

men også afledte virkninger på afgiftsprovenuer, den samlede arbejdsudbudsforvridning samt såkaldte eksterne

effekter, som dækker over effekter på luftforurening og klimapåvirkning, støjgener og uheld. Effekten af

luftforureningen omfatter effekter på dødelighed, sygelighed, land- og skovbrug og tilsmudsning af bygninger.

De samfundsøkonomiske beregninger på transportområdet bygger dels på trafikprognoser, der udarbejdes på

grundlag af trafikmodeller, og som beskriver den forventede udvikling i trafikken af en given infrastrukturinvestering,

dels på enhedspriser på transportomkostninger udarbejdet af primært DTU og COWI for Transport-, Bygnings- og

Boligministeriet. De transportøkonomiske enhedspriser er udarbejdet med det formål at sikre et ensartet

forudsætningsgrundlag i samfundsøkonomiske analyser på transportområdet. De samfundsøkonomiske analyser på

transportområdet skal betragtes som et beslutningsstøtteværktøj, der spiller en central rolle for beslutningsgrundlag

for potentielle infrastrukturinvesteringer. De kan bidrage til at foretage en indsnævring af mulige løsningsforslag på

en given problemstilling eller mere generelt til at rangere forskellige mulige investeringsprojekter efter deres

samfundsøkonomiske afkast.

Som ramme for de samfundsøkonomiske analyser på transportområdet anvendes Transportministeriets Regnearks-

model for Samfundsøkonomisk Analyse (TERESA). I den nyeste version (marts 2015) er der indarbejdet vurdering

af arbejdsudbudsgevinster af infrastrukturinvesteringer som en del af modellens samlede vurdering af de samfunds-

økonomiske konsekvenser. I forhold til nettovirkningen på de offentlige finanser indregnes dog ikke en provenu-

virkning som følge af ændringer i arbejdsudbuddet i TERESA. I TERESA dækker de samfundsøkonomiske

arbejdsudbudseffekter over dels et arbejdsudbudstab, dels en arbejdsudbudsgevinst. For et konkret investerings-

projekt beregnes et arbejdsudbudstab med udgangspunkt i nettopåvirkningen af de offentlige finanser ud fra en

betragtning om, at skattefinansieringen af nettoudgifterne for offentlige finanser vil forøge skatteforvridningen af

arbejdsudbuddet. Arbejdsudbudsgevinsten beregnes på baggrund af den reduktion i transportomkostningerne, som

investeringsprojektet skønnes at medføre for virksomhederne og pendlere.

En samfundsøkonomisk analyse på transportområdet resulterer i en vurdering af en investerings interne rente,

nettonutidsværdi og gevinst per offentlig investeret krone , som kan bruges til at afgøre, hvilke infrastruktur-

investeringer der skønnes at være samfundsøkonomisk mest fordelagtige at igangsætte. TERESA opdateres

løbende på baggrund af forskningsmæssige fremskridt og i form af mindre opdateringer i samarbejde med

Vejdirektoratet, Banedanmark samt Trafik-, Bygge- og Boligstyrelsen. Der er yderligere et tæt samarbejde mellem

Transport- Bygnings- og Boligministeriet og bl.a. Transport DTU, som sikrer den forskningsmæssige forankring. Der

pågår løbende drøftelser mellem Transport-, Bygnings- og Boligministeriet og Transport DTU af mulighederne for, at

den samfundsøkonomiske analyse på transportomårdet kan forbedres.

Om opgørelse af selvfinansieringsgrader

I oktober 2017 offentliggjorde Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (AE) en rapport, hvor der på baggrund af

konsekvensanalyser i TERESA udarbejdet af Vejdirektoratet blev illustreret mulige selvfinansieringsgrader og BNP-

virkninger for tre konkrete investeringsprojekter under bestemte antagelser. Førstnævnte er gengivet i tabel a

nedenfor. AE’s opgørelser peger på, dels at selvfinansieringsgraderne potentielt

kan være ganske betydelige, dels

at de kan variere ganske betydeligt på tværs af projekter.

Det bemærkes, at størrelsesordenen af de opgjorte selvfinansieringsgrader er følsom overfor beregningstekniske

forudsætninger, som der er knyttet betydelig usikkerhed til

–

herunder angående projektets løbetid. Størrelsen af

AE’s opgjorte selvfinansieringsgrader afhænger blandt andet af en antagelse om, at de forudsatte vedligeholdelses-

omkostninger muliggør en uendelig levetid for investeringsprojekterne, og at de opgjorte virkninger af projektet på fx

afgiftsprovenuer og arbejdsudbud kan forudsættes konstante i al fremtid.

I transportministeriets beregninger på TERESA er der forudsat et udløb af projektperioden efter 50 år, hvorefter

projektet (givet fuld vedligehold) samfundsøkonomisk værdisættes med en scrapværdi svarende til anlægsi-

nvesteringen. Dette skal ses i lyset af den usikkerhed, der knytter sig til trafikforhold og den transportmæssige

infrastruktur

–

og dermed også virkningerne af infrastrukturprojekterne

–

meget langt ud i fremtiden. Denne

usikkerhed knytter sig blandt andet til den fremtidige udvikling af (nye) transportteknologier.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 118 af 142

Boks 4.2 (fortsat)

For at belyse betydningen af projektets levetid for de opgjorte selvfinansieringsgrader kan AE’s beregning holdes op

imod en situation, hvor det forudsættes, at projektet løber i 50 år, hvorefter det viser sig ikke at have en reel

scrapværdi (for de offentlige finanser),

jf. tabel a.

Dette illustrerer blot, at antagelserne angående projektets mulige

løbetid (dvs. tidshorisonten for de skønnede effekter) er af stor betydning for de opgjorte selvfinansieringsgrader.

Det fremgår også af tabel a, at selvfinansieringsgraderne

–

uanset forudsætning om levetid

–

i høj grad kan

tilskrives et dynamisk provenu fra øgede indtægter fra brændstofafgifter, hvilket hænger sammen med en forøgelse

af trafikomfanget. En stigning i provenuet fra brændstofafgifter i forlængelse af en given infrastrukturinvestering

afspejler et øget kørsel- og brændstofforbrug

–

og dermed blandt andet også øget klimapåvirkning (CO

-udledning),

luftforurening, uheld mv. I TERESA er der mulighed for at indregne virkningerne af det øgede brændstofforbrug på

sådanne faktorer i de samlede samfundsøkonomiske konsekvenser. Disse virkninger indgår som udgangspunkt ikke

i opgørelsen af den offentlige saldopåvirkning, da de ikke direkte giver anledning til offentlige udgifter eller

indtægter. I tilfælde, hvor der er bindende internationale aftaler på miljø- og klimaområdet, eller der politisk ønskes

gennemført kompenserende tiltag for at modvirke fx klimapåvirkningen og luftforureningen

–

fx af hensyn til de

fastsatte målsætninger for klima- og energipolitikken, herunder reduktion af CO

-udledningen

–

kan dette føre til

øgede offentlige udgifter. I så fald bliver nettoindtægterne for det offentlige samlet set mindre end de indtægter,

staten får ind via de øgede brændstofafgifter.

Hvis der i lyset af CO

-reduktionsmål, som er indregnet i de mellemfristede fremskrivninger, og ambitionen om et

fossilfrit samfund ses bort fra bidraget fra øget brændstofforbrug, reduceres selvfinansieringsgraden ved fx det

midtjyske motorvejsprojekt til ca. nul (under begge forudsætninger om projektets levetid). Tilsvarende reduceres

selvfinansieringsgraden markant eller skifter fortegn for de to øvrige projekter.

Tabel a

Illustration af forudsætningernes betydning for opgørelse af selvfinansieringsgrader i forbindelse

med tre konkrete infrastrukturprojekter

Projekt 1

(Midtjysk motor-

vejsprojekt)

Selvfinansieringsgrad som opgjort af

AE (uendelig løbetid)

- Heraf arbejdsudbud

- Heraf afgifter

- Heraf øvrige

Projekt 3

(Holstebro-

motorvejen)

Projekt 2

(Sydmotorvejen)

151 pct.

27 pct.-point

152 pct.-point

-28 pct.-point

14 pct.

16 pct.-point

24 pct.-point

-26 pct.-point

56 pct.

33 pct.-point

29 pct.-point

-6 pct.-point

Selvfinansieringsgrad med løbetid 50

år frem (ekskl. scrapværdi)

- Heraf arbejdsudbud

- Heraf afgifter

- Heraf øvrige

71 pct.

11 pct.-point

73 pct.-point

-14 pct.-point

6 pct.

7 pct.-point

12 pct.-point

-13 pct.-point

25 pct.

13 pct.-point

14 pct.-point

-2 pct.-point

Anm.:

Kilde:

Der er til brug for diskussionen i denne boks taget udgangspunkt i

AE’s skøn for arbejds-

udbudsvirkningerne fra rapporten

Tre infrastrukturprojekters betydning for BNP, arbejdsudbud og

holdbarhed, september 2017

samt AE’s definition af selvfinansieringsgraderne. Beregningerne i

tabellen tjener som illustration af betydningen af forudsætninger om blandt andet projektets

levetid og er ikke et udtryk for et egentligt skøn fra Finansministeriets side.

”Øvrige” indeholder blandt andet løbende vejdriftsomkostninger (alle tre projekter) samt

omkostninger til operatører (Projekt 1).

Transportministeriets

Manual for samfundsøkonomisk analyse på transportområdet, 2015,

svar på

Transport- og Bygningudvalgets spørgsmål nr. 435 (Alm. del) af d. 14. april 2016,

Tre

infrastrukturprojekters betydning for BNP, arbejdsudbud og holdbarhed, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd,

september 2017

samt egne beregninger.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 119 af 142

4.2 Offentlige investeringer i forskning og udvikling

De offentlige investeringer i forskning og udvikling udgøres altovervejende af

investeringer i grundforskning, som ligger under generelle offentlige tjenester,

jf.

tabel 4.2.

Hertil kommer mindre bidrag fra investeringer i forskning og udvikling

på øvrige områder, hvoraf sundhedsvæsenet står for størstedelen.

Tabel 4.2

Andel af de samlede offentlige investeringer i forskning og udvikling, 2016

Områder hvor det offentlige forbrug alene er kollektivt

Generelle offentlige tjenester

Økonomiske anliggender

Miljøbeskyttelse

Forsvar

Offentlig orden og sikkerhed

Boliger og offentlige faciliteter

85 pct.

80 pct.

4 pct.

1 pct.

0 pct.

Områder hvor det offentlige forbrug primært er individuelt

Sundhedsvæsen

Undervisning

Social beskyttelse

Fritid, kultur og religion

15 pct.

10 pct.

3 pct.

1 pct.

0 pct.

Kilde:

Danmarks statistik og egne beregninger.

Investeringer i forskning og udvikling er en del af grundlaget for den løbende

teknologiske udvikling, som er afgørende for produktivitetsudviklingen og der-

igennem samfundets velstandsudvikling over længere perioder.

Forskning og udvikling kan endvidere give anledning til øvrige gevinster, som

bidrager til borgernes samlede velbefindende eller velfærd i bredere forstand. Det

kan være viden eller teknologi, der styrker sundheden, muliggør miljø- og kli-

mamæssige forbedringer mv.

Et af kendetegnene ved den viden, som skabes igennem forskning og udvikling,

er, at når den først er tilvejebragt, så kan alle som udgangspunkt bruge og nyde

godt af den. Der er således tale om et offentligt gode (i økonomisk forstand,

jf.

kapitel 2),

hvilket betyder, at uregulerede private markeder som udgangspunkt må

forventes at lede til underinvestering i forskning og udvikling ud fra et bredt,

samfundsøkonomisk perspektiv.

Gennem blandt andet regulering (fx et patentsystem), skattemæssige regler for

private investeringer i forskning (fx at der i Danmark gives straksafskrivninger

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 120 af 142

herfor), investeringer i offentlig forskning (fx via det strategiske forskningsråd)

og forskningsbaserede uddannelser (fx universiteter) kan det offentlige under-

støtte et hensigtsmæssigt niveau af investeringer i forskning og udvikling.

I litteraturen på området diskuteres det, hvorvidt offentlige investeringer i forsk-

ning og udvikling reducerer eller øger omfanget af private investeringer i forsk-

ning og udvikling.

Dette har betydning for effekten på niveauet af de samlede

investeringer i forskning og udvikling i samfundet. På den ene side lægger offent-

lige forskningsinvesteringer beslag på ressourcer (fx forskere), som ellers ville

kunne beskæftiges i den private sektor, og på den anden side kan offentlige inve-

steringer i forskning og udvikling potentielt øge afkastet af private investeringer i

forskning og udvikling.

Selvom de offentlige investeringer i forskning og udvikling samlet set kan for-

ventes at bidrage positivt til velstand og velfærd, er det vanskeligt at opgøre virk-

ningen af konkrete forskningsinvesteringer og yderligere forøgelser af de samlede

udgifter til forskning og udvikling i Danmark. Den store usikkerhed om de mar-

ginale effekter af ændringer i de offentlige forskningsinvesteringer afspejler en

række forhold.

For det første er der en lang række forskellige typer af offentlig forskning, og

forskningsprojekter kan selv inden for snævert afgrænsede områder udformes på

mange forskellige måder. Dette medvirker til, at eventuelle effekter fra offentlige

forskningsinvesteringer vil kunne variere betydeligt på tværs af konkrete projek-

ter.

For det andet har offentlige forskningsinvesteringer typisk en forholdsvis lang

tidshorisont. Det gælder særligt i det omfang, der er tale om grundforskning,

som ikke er direkte rettet mod praktisk anvendelse

–

men i højere grad mod at

bidrage til dybere forståelse af et givent område og dermed blandt andet styrke

grundlaget for efterfølgende udvikling af mere anvendelsesorienteret viden og

teknologi. Den lange tidshorisont bidrager dels til at vanskeliggøre præcis opgø-

relse af effekter, dels til usikkerhed omkring, hvorvidt eventuelle målte effekter

af historiske forskningsindsatser fortsat er dækkende i den aktuelle situation.

For det tredje kan afkastet af yderligere investeringer i forskning og udvikling

afvige fra det gennemsnitlige afkast af de samlede investeringer

–

både de aktuel-

le og historiske. Igennem de senere årtier har en række højtudviklede økonomier

oplevet lavere produktivitetsvækst sideløbende med, at den samlede forsknings-

indsats er taget til. Dette kunne indikere, at det kræver en stadig større forsk-

ningsindsats at opretholde en given produktivitetsfremgang. Litteraturen er dog

Her betragtes offentlige investeringer i forskning og udvikling i nationalregnskabsmæssig forstand, hvilket

afspejler de løn- og varekøbsudgifter, der anvendes til at producere offentlig forskning og udvikling på de

offentlige institutioner. Det dækker for eksempel over løn til en forsker på et universitet eller driftsudgifter

forbundet med forskerens arbejde, såsom laboratorieudstyr, husleje, materialer mv. Offentlig

(med)finansiering af privat forskning (fx subsidier) indgår ikke.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 121 af 142

ikke klar på dette punkt, og det er generelt ikke muligt at drage håndfaste kon-

klusioner om hastigheden eller karakteren af den fremtidige teknologiske udvik-

ling, som investeringer i forskning og udvikling vil give anledning til.

For det fjerde er udviklingen i den tilgængelige viden og teknologi i Danmark i

høj grad baseret på investeringer i forskning og udvikling, som foretages i resten

af verden. Det skal ses i lyset af, at tilvejebringelsen af ny viden og teknologi i høj

grad er et globalt fænomen, som drives af den samlede forsknings- og udviklings-

indsats på tværs af lande. På trods af, at Danmark har et højt niveau for offentli-

ge investeringer sammenlignet med andre OECD-lande, når dette opgøres i for-

hold til BNP (ca. 1 pct. i 2016), udgør de danske investeringer i forskning og

udvikling en meget begrænset andel af de samlede investeringer på globalt plan.

Dette bidrager til usikkerhed omkring effekterne af den danske forskningsindsats

–

herunder i hvilket omfang afkastet kommer Danmark eller andre lande til go-

de. På den anden side kan danske investeringer i forskning og forskningsbaseret

uddannelse bidrage til, at virksomheder og medarbejdere kan tilegne sig og an-

vende den nye viden og de nye teknologier, som skabes i udlandet.

Ovenstående forhold afspejles i en forholdsvis begrænset viden omkring de mar-

ginale effekter fra en generel forøgelse af de offentlige forskningsinvesteringer på

makroniveau.

Det er således meget usikkert, hvilke effekter en ændring i de offentlige investe-

ringer i forskning og udvikling fra det nuværende relativt høje niveau vil have.

Med henblik på at styrke forståelsen af sammenhængene mellem forskellige typer

af offentlige forskningsinvesteringer og fremadrettet bedre at kunne prioritere og

tilrettelægge den offentlige forskningsindsats, har regeringen nedsat et tværmini-

sterielt udvalg, som skal styrke det faglige fundament for at vurdere effekterne af

den eksisterende offentlige forskningsindsats,

jf. også boks 4.3.

Boks 4.3

Styrkelse af grundlaget for vurdering af effekter af offentlige forskningsinvesteringer

Regeringen har nedsat et tværministerielt udvalg med henblik på at styrke det faglige fundament for at vurdere

effekterne af den eksisterende forskningsindsats og derved bidrage til bedre fremadrettet at kunne prioritere og

tilrettelægge den offentlige forskningsindsats. Analyseprogrammet omfatter afsmitningseffekter af offentlig forskning

via privat forskning og udvikling, effekten af forsknings- og innovationsfremmeordninger, effekter af skatte-

incitamenter til privat forskning og udvikling samt effekter af forskningsbaseret uddannelse. Analyseprogrammet er

afgrænset til at styrke viden om de samfundsøkonomiske effekter. Udvalget offentliggør løbende delanalyser og

arbejdet forventes afsluttet med udgangen af 2018, hvor resultaterne samles i en slutrapport.

Kilde:

Uddannelses- og Forskningsministeriet (2017).

Side 123 af 142

5. Indregning af dynamiske effekter:

kriterier og udfordringer

Finansministeriet tilstræber at udarbejde så retvisende skøn som muligt for virk-

ningerne af økonomisk-politiske tiltag. Derfor er det et overordnet regneprincip,

at der indregnes dynamiske effekter af økonomisk-politiske tiltag, når det er rele-

vant og praktisk muligt, hvilket blandt andet forudsætter et tilstrækkeligt empirisk

grundlag.

Dette overordnede princip gælder tiltag på både indtægts- og udgiftssiden af de

offentlige finanser, det vil sige, hvad enten der er tale om konkrete ændringer i

skatte- og afgiftssystemet, overførselssystemet, det offentlige forbrug, de offent-

lige investeringer mv. Det er endvidere de samme grundlæggende kriterier, der

tages udgangspunkt i på tværs af områder, når det vurderes, om der er tilstrække-

ligt grundlag for at indregne dynamiske effekter.

Ved indregning af dynamiske effekter af økonomisk-politiske tiltag kan der ikke

uden videre tages udgangspunkt i størrelsen af de beløb, der tænkes anvendt. Det

skal også ses i lyset af, at den anlagte tilgang til skøn over dynamiske effekter skal

være retvisende, når der med udgangspunkt i konkrete tiltag udarbejdes beslut-

ningsgrundlag, politiske udspil og aftaler, svar på spørgsmål fra folketingsudvalg,

bemærkninger til lovforslag samt budgettering på finansloven. Når Finansmini-

steriets skønner over arbejdsudbudsvirkninger af ændringer i skattesystemet,

tages der derfor ligeledes udgangspunkt i konkrete skatteinstrumenter.

Kriterierne for indregning af dynamiske effekter udgøres først og fremmest af et

krav om tilstrækkeligt empirisk belæg for de pågældende effekter. Dertil kommer,

(som nævnt) at udmøntningen af de anvendte midler på konkrete tiltag skal være

kendt tilstrækkeligt detaljeret og med tilstrækkelig sikkerhed på forhånd. Endelig

skal det kunne afgøres om de tiltag, der betragtes, kan siges at ligge ud over, hvad

der allerede (implicit) indgår i grundforløbet i de mellemfristede fremskrivninger.

Disse kriterier uddybes i afsnit 5.1 nedenfor.

I praksis har det betydning for mulighederne for at indregne dynamiske effekter

af konkrete økonomisk-politiske tiltag på et givent område, hvorvidt der kan

etableres generelt anvendelige regnemetoder for virkninger igennem relevante

kanaler. Etablering af sådanne regnemetoder betyder, at virkningerne af tiltag kan

opgøres med udgangspunkt i en forholdsvis enkel og objektiv vurdering af tilta-

genes karakteristika, og at det derfor ikke er nødvendigt at foretage særskilte vur-

deringer af det empiriske grundlag for at indregne dynamiske effekter af konkre-

te tiltag fra gang til gang.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 124 af 142

Det har fx været muligt at etablere generelle regnemetoder, som kan benyttes til

at vurdere arbejdsudbudsvirkninger af ændringer i personbeskatningen. De dy-

namiske effekter på arbejdsudbuddet af en given skatteændring kan evalueres

dels på baggrund af virkningen på den enkeltes disponible indkomst og dennes

afhængighed af arbejdsudbuddet, som umiddelbart kan opgøres på baggrund af

registerdata, dels empiriske estimater for arbejdsudbudsvirkningen af ændringer i

indkomstniveauet og marginallønnen efter skat (timearbejdsudbuddet) samt net-

tokompensationsgraden, som udtrykker forholdet mellem rådighedsbeløb som

overførselsmodtager og som beskæftiget (deltagelsen).

Regnemetoderne fra skatteområdet er reelt regnemetoder for arbejdsudbuds-

virkninger af ændringer i den disponible indkomst og dennes afhængighed af

arbejdsomfanget. Således vil de i nogle tilfælde kunne anvendes til at skønne over

arbejdsudbudsvirkninger af tiltag på andre områder, såfremt de pågældende tiltag

påvirker (købekraften af) den disponible indkomst

–

fx afgifter og egenbetaling

til visse offentlige serviceydelser.

I sådanne tilfælde kan det dog være nødven-

digt at supplere med skøn over virkninger via andre relevante kanaler, såsom

eksempelvis virkninger på det samlede afgiftsprovenu via forbrugssammensæt-

ningen.

Når Finansministeriet ikke råder over generelle regnemetoder, som umiddelbart

kan anvendes til at skønne over fx arbejdsudbudsvirkninger på tværs af tiltag

vedrørende offentlige serviceydelser, skyldes det, at forudsætningerne for etable-

ring af sådanne regnemetoder ikke er til stede. Det hænger blandt andet sammen

med, at området dækker over en lang række forskellige tiltag, som kan virke

igennem forskellige kanaler og med forskellig styrke (uden at dette nødvendigvis

kan knyttes op på få og umiddelbart kvantificerbare karakteristika ved det enkelte

tiltag).

Fraværet af generelt anvendelige regnemetoder for fx arbejdsudbudsvirkninger af

offentlige serviceydelser udelukker ikke, at der foretages konkrete og særskilte

vurderinger af tiltag på området, og at der indregnes de effekter, der på den bag-

grund findes tilstrækkeligt grundlag for. Det udelukker heller ikke, at der kan

etableres regnemetoder for virkninger igennem bestemte kanaler, som i visse

tilfælde kan understøtte indregning af dynamiske effekter af konkrete tiltag på

udgiftssiden (eller indtægtssiden), når der er tilstrækkeligt grundlag for at forud-

sætte virkninger igennem de pågældende kanaler. Sådanne regnemetoder vil kun-

ne etableres, såfremt der

–

fx i forbindelse med de løbende vurderinger af kon-

krete tiltag

–

identificeres mulighed og behov herfor. Dette har fx været tilfældet

på uddannelsesområdet,

jf. også kapitel 3.

Regnemetoderne fra skatteområdet vurderes

ikke

at kunne anvendes generelt til at foretage retvisende

skøn for arbejdsudbudsvirkninger af konkrete tiltag vedrørende offentlige serviceydelser (fx ved at oversætte

individuelt offentligt forbrug til skatteinstrumenter med tilsvarende fordelingsmæssig profil,

jf. også kapitel 2,

boks 2.8).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 125 af 142

I forbindelse med konkrete tiltag eller initiativer vedrørende offentlige service-

ydelser vil der så vidt muligt løbende blive foretaget særskilte vurderinger af

grundlaget for at indregne dynamiske effekter. Såfremt der i sådanne tilfælde

vurderes at være tilstrækkeligt grundlag for at indregne dynamiske effekter, vil

dette blive gjort. De etablerede regnemodeller giver således ikke nødvendigvis i

sig selv et udtømmende billede af, hvornår der kan eller vil blive indregnet dy-

namiske effekter.

Der er imidlertid en række udfordringer i forhold til at opfylde kriterierne for

indregning af dynamiske effekter, som gør sig gældende, når der betragtes tiltag

under det offentlige forbrug. Disse udfordringer er både medvirkende til, at der

ikke er grundlag for at etablere generelt anvendelige regneprincipper for dynami-

ske effekter af de mange mulige konkrete tiltag vedrørende offentlige service-

ydelser, og til at særskilte vurderinger af konkrete tiltag kun forholdsvis sjældent

leder til indregning af dynamiske effekter.

Udfordringerne omfatter blandt andet manglen på en generelt anvendelig teore-

tisk ramme, fravær af generelt anvendelig empiri, usikkerhed omkring den præci-

se udmøntning af store dele af det offentlige forbrug samt vanskeligheder i for-

hold til at afgøre, hvorvidt et givet tiltag ligger ud over

–

eller (implicit) er inde-

holdt i

–

grundforløbet for de mellemfristede fremskrivninger. Disse udfordrin-

ger beskrives nærmere i afsnit 5.2.

Afsnit 5.3 beskriver, hvordan udfordringerne omtalt i afsnit 5.2 i mindre omfang

gør sig gældende i forhold til arbejdsudbudsvirkninger, der opstår via ændringer i

den disponible indkomst og dennes afhængighed af arbejdsomfanget. For denne

kanal har det derfor kunnet lade sig gøre at etablere faste regneprincipper, som

blandt andet kan anvendes til at vurdere arbejdsudbudseffekter på tværs af tiltag

på personskatteområdet.

Der vil altid være et element af usikkerhed forbundet med beregninger af ad-

færdsvirkninger. Det gælder også de regnemetoder, der anvendes til at skønne

over arbejdsudbudsvirkninger af ændringer på skatteområdet. Anvendelsen af

disse regnemetoder bygger således på, at der vurderes at være tilstrækkeligt

grundlag for, at dette giver anledning til konsistente konsekvensvurderinger af

konkrete ændringer i skattesystemet, som er mere retvisende end at forudsætte

en neutral effekt.

Det skal understreges, at når der modsat skatteområdet i praksis sjældent regnes

dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer, skyldes det

således ikke et grundlæggende princip eller at der anlægges andre kriterier for

indregning af effekter. Det skyldes derimod primært, at der ofte ikke er tilstræk-

keligt (empirisk) grundlag for at skønne over adfærdsvirkninger af konkrete til-

tag.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 126 af 142

Det bemærkes i den forbindelse, at der også er potentielle effekter af ændringer i

skattesystemet, som ikke indregnes, fordi grundlaget på nuværende tidspunkt

ikke vurderes at være tilstrækkeligt. Det drejer sig eksempelvis om skatternes

potentielle betydning for produktiviteten blandt personer på arbejdsmarkedet

(via arbejdsindsats eller på længere sigt via uddannelsesniveau).

Det er vurderingen, at det – når der ikke er tilstrækkeligt empirisk grundlag for

andet – er det bedst mulige udgangspunkt at lægge til grund, at tiltag og ændrin-

ger vedrørende det offentlige forbrug er neutrale for så vidt angår dynamiske

effekter,

jf. også kapitel 2.

Dette er ikke et udtryk for et ’pessimistisk syn’ på offentlige udgifter til service-

ydelser. Offentligt forbrug kan både have positive og negative effekter på ar-

bejdsudbuddet. De negative omfatter blandt andet indkomsteffekter på arbejds-

udbuddet som følge af fortrængning af tilsvarende privat forbrug. Dertil kom-

mer, at et politisk bestemt udbud af offentlige serviceydelser kan have vanskeli-

gere ved præcist at modsvare individuelle behov og ønsker (end det er tilfældet

på et privat marked), samt at der potentielt kan være lavere effektivitet i dele af

den offentlige produktion sammenlignet med konkurrenceudsatte private virk-

somheder,

jf. også kapitel 2.

Når der samlet set lægges en nul-effekt til grund, bygger det således på en impli-

cit forudsætning om, at sådanne eventuelle negative effekter opvejes af andre,

positive effekter. Det svarer endvidere til en forudsætning om, at en forøgelse af

aktiviteten i den offentlige sektor ikke understøtter arbejdsudbud og produktivi-

tet i hverken større eller mindre grad end den alternative (private) aktivitet, der –

givet den strukturelle beskæftigelse – ellers ville have fundet sted.

Det er Finansministeriets klare udgangspunkt, at kvantitative skøn for dynamiske

virkninger af konkrete tiltag bør indgå i beslutningsgrundlag, svar på udvalgs-

spørgsmål, budgettering på finansloven mv. i det omfang, der er mulighed for

foretage sådanne skøn med tilstrækkelig sikkerhed. Det er i den forbindelse et

vilkår, at nogle tiltag kan have potentielle dynamiske effekter med usikkert for-

tegn og størrelsesorden, som der ikke er grundlag for at foretage konkrete kvan-

titative skøn over.

Der kan generelt være tilfælde, hvor der i forbindelse med et givent tiltag på ind-

tægts- eller udgiftssiden af de offentlige finanser er formodning om, at der vil

kunne være dynamiske virkninger, uden at der er tilstrækkeligt grundlag for at

kvantificere og indregne disse. I så fald må dette som udgangspunkt bemærkes i

forbindelse med de forbehold og kvalitative vurderinger, der også indgår som en

del af eksempelvis et beslutningsgrundlag. I det omfang et givent tiltag, for hvil-

ket der ikke på forhånd var grundlag for at kvantificere og indregne dynamiske

effekter på fx arbejdsudbuddet, rent faktisk viser sig at have sådanne effekter, vil

disse over tid blive indregnet i de mellemfristede planer i takt med, at effekterne

afspejles i skønnet for den strukturelle beskæftigelse.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 127 af 142

Efter Finansministeriets opfattelse er der samlet set ikke grundlag for generelt at

konkludere, at de konsekvensvurderinger, der udarbejdes, skulle være ubalance-

rede.

Det bemærkes, at Finansministerierne i Norge og Sverige samt Centraalplanbu-

reauet i Holland har ligeledes etableret regneprincipper for arbejdsudbudsvirk-

ninger af personbeskatningen og baserer i vid udstrækning eventuelle skøn over

virkninger af ændringer i det offentlige forbrug på særskilte og konkrete vurde-

ringer,

jf. også boks 5.1.

Finansministeriets regnemetoder opdateres og udvikles endvidere løbende i takt

med, at der opstår grundlag herfor og anledning hertil.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 128 af 142

Boks 5.1

Opgørelser af dynamiske effekter i andre lande

Den strukturelle offentlige saldo har indtaget en central rolle i planlægningen af finanspolitikken i Danmark igennem

de seneste cirka 15 år. Denne rolle er blevet formaliseret og styrket med budgetloven og EU’s Finanspagt.

Tilrettelæggelsen af finanspolitikken inden for rammen af de mellemfristede planer indebærer, at det er vigtigt at

indregne virkninger af økonomisk-politiske tiltag på den strukturelle saldo frem mod planlægningshorisonten og

herefter, når der er tilstrækkeligt grundlag for det.

Udviklingen i den strukturelle saldo i de mellemfristede planer spiller i Danmark en mere central rolle end i nogle af

de lande vi normalt sammenligner os med, herunder Norge, Sverige, Finland og Holland. I disse lande opgøres dog

også dynamiske effekter af økonomisk-politiske tiltag.

Nedenfor opridses praksis for opgørelse af dynamiske effekter i Norge, Sverige, Finland og Holland. Helt overordnet

er der i disse lande i videre udstrækning etableret faste regnemetoder for ændringer på skatteområdet end for

ændringer vedrørende det offentlige forbrug.

Norge

Når det er relevant udarbejder det norske Finansdepartement i forbindelse med finanslovsarbejdet vurderinger af

konsekvenserne for arbejdsudbuddet ved ændringer i blandt andet personskattelovgivningen. I forbindelse med

finansloven for 2018 blev der eksempelvis foretaget en vurdering af de langsigtede virkninger på investeringer og

skattegrundlaget af reduceret selskabsskat og reduceret skat på arbejde.

Skøn for de langsigtede

arbejdsudbudsvirkninger af ændringer i skatten på arbejde er baseret på en den norske mikrosimuleringsmodel

LOTTE-Arbeid.

Det norske Finansdepartement udarbejder ikke rutinemæssigt skøn for de dynamiske virkninger af ændringer i i

overførselsindkomster, det offentlige forbrug eller de offentlige investeringer. Virkninger af ændringer i

overførselsindkomsterne er dog blevet opgjort for nogle større reformer.

I budgetåret indregnes provenuvirkninger som udgangspunkt uden adfærdsvirkninger. Det skyldes, at der er fokus

på den faktiske saldo i det kommende år, og at det ikke forventes, at denne påvirkes betydeligt af dynamiske

effekter. Disse provenuvirkninger er baseret på modellen LOTTE-Skatt.

Sverige

Det svenske Finansdepartement udarbejder rutinemæssigt vurderinger af dynamiske virkninger af reformer af blandt

andet skattesystemet, indkomstoverførslerne og den aktive arbejdsmarkedspolitik. Skøn for de langsigtede

arbejdsudbudsvirkninger baseres sædvanligvis på den svenske mikrosimuleringsmodel FASIT.

Udover virkningerne af den aktive arbejdsmarkedspolitik har det svenske Finansdepartement ikke etablerede

regneprincipper til kvantificering af potentielle dynamiske effekter af ændringer i de offentlige forbrug eller de

offentlige investeringer. Der foretages dog løbende vurderinger fra sag til sag.

Som hovedregel indgår vurderingerne af de dynamiske virkninger ikke i de svenske finanslovsforslag. Der foretages

dog i regeringens makroøkonomiske fremskrivninger et samlet skøn for, hvordan ændringer i skatter og udgifter

påvirker den makroøkonomiske udvikling både som følge af kort- og langsigtede effekter på arbejdsudbud,

arbejdsløshed og produktivitet. I fremskrivningerne af både den faktiske og strukturelle saldo, som er baseret på

regeringens makroøkonomiske fremskrivninger, indarbejdes således så vidt muligt dynamiske effekter.

Finland

Det finske Finansministerium beregner deltagelseseffekter på arbejdsudbuddet i forbindelse med ændringer i

skatter, overførsler og egenbetaling ved daginstitutioner. Derudover foretages vurderinger af muligheden for at

indregne dynamiske virkninger af konkrete tiltag fra gang til gang. Der udarbejdes dog typisk ikke kvantitative skøn

for dynamiske effekter af offentligt forbrug.

Det finske Finansministerium har som udgangspunkt ikke metoder til at opgøre arbejdsudbudseffekter og

produktivitetseffekter af offentlige investeringer, herunder investeringer i infrastruktur.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 129 af 142

Boks 5.1 (fortsat)

Holland

I Holland spiller den uafhængige institution CPB (Centraal Planbureau) en central rolle i forhold til at udarbejde

makroøkonomiske fremskrivninger og vurdere økonomisk-politiske tiltag, herunder regeringens finanslovsforslag og

politiske partiers valgoplæg.

CPB vurderer de langsigtede effekter på arbejdsudbud af ændringer i skatterne, indkomstoverførsler og subsidieret

børnepasning på baggrund af mikrosimuleringsmodellen MICSIM.

Udover virkningerne af subsidieret børnepasning har CPB ikke faste regneprincipper til at opgøre de eventuelle

dynamiske effekter af ændringer i det offentlige forbrug, men der foretages skøn ved konkrete lejligheder.

CPB opgør som udgangspunkt ikke arbejdsudbudseffekter og produktivitetseffekter af offentlige investeringer, men

der laves løbende cost-benefit-analyser af større infrastrukturinvesteringer.

Anm.:

Kilde:

Anvendelse af såkaldte mikrosimuleringsmodeller til opgørelse af arbejdsudbudsvirkninger af

ændringer i personskatterne svarer overordnet set til, at Finansministeriet baserer skøn på

arbejdsudbudsvirkninger af ændringer i skatte- og overførelsessystemet på mikrosimuleringer

foretaget på Lovmodellen.

Disse virkninger rapporteres normalvis ikke i detaljer i de finanslovsdokumenter, som oversendes

til parlamentet, men offentliggøres af Finansdepartement i et separat notat, som dokumenterer

skatteændingerne i finansloven.

Baseret på oplysninger indhentet af Finansministeriet samt Det Svenske Finansdepartement

(2011 og

2017)

, Det Norske Finansdepartement (2017) samt Jungen, de Boer og Dekker (2014).

5.1 Kriterier for indregning af dynamiske effekter

Når Finansministeriet foretager vurderinger af, hvorvidt der er grundlag for at

indregne dynamiske effekter af en given politisk prioritering på enten indtægts-

eller udgiftssiden af de offentlige finanser, sker det først og fremmest med ud-

gangspunkt i et krav om, at

der skal være

tilstrækkeligt empirisk grundlag

for at foretage et kvantitativt skøn

over en given dynamisk effekt, som med tilstrækkelig sikkerhed er mere ret-

visende end at forudsætte en neutral effekt. Der lægges i den forbindelse

vægt på, at dette grundlag i tilstrækkeligt omfang afdækker de væsentligste

potentielle effekter.

Et tilstrækkeligt empirisk grundlag betyder blandt andet, at det skal være muligt

at fastlægge marginaleffekter, som er relevante givet udgangspunktet for den

offentlige sektor og finanspolitikken i Danmark. Disse kan potentielt afvige be-

tydeligt fra de gennemsnitlige effekter af det offentlige forbrug eller tiltag på et

givet område,

jf. også kapitel 2.

Det bemærkes, at der kan være tilfælde, hvor der er en mere eller mindre klar

forventning om, at effekten af et givent tiltag på fx arbejdsudbuddet vil have et

bestemt fortegn, uden at det i praksis er muligt at foretage et kvantitativt skøn

over den pågældende effekt, som med tilstrækkelig (eller nogen) sikkerhed kan

siges at være mere retvisende end at forudsætte en neutral effekt.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 130 af 142

Den sidste del af kriteriet afspejler, at det gerne skal kunne godtgøres, at der ikke

indregnes én ud af flere effekter, som forventes at være modsatrettede og poten-

tielt af tilnærmelsesvis samme størrelsesorden.

Således har Finansministeriet eksempelvis tidligere vurderet, at det i forbindelse

med en styrkelse af voksen- og efteruddannelserne (VEU) var mere retvisende

ikke at indregne effekter på arbejdsudbuddet end at indregne en negativ effekt på

den enkeltes arbejdsudbud i løbet af uddannelsesforløbet og samtidig

–

på grund

af begrænset empirisk belæg for størrelsesordenen

–

se bort fra de potentielle

positive effekter på arbejdsudbuddet efterfølgende.

Hvis der på meningsfuld vis skal kunne skønnes over effekter af politiske

(om)prioriteringer af en given beløbsmæssig størrelsesorden på et givent udgifts-

eller indtægtsområde, er det en forudsætning at

udmøntningen

af midlerne skal på forhånd kunne specificeres tilstrækkeligt

konkret og med tilstrækkelig sikkerhed.

Dette hænger sammen med, at der på forskellige indtægts- og udgiftsområder vil

være en lang række forskellige typer af mulige tiltag, som ikke nødvendigvis har

samme (eller nogen) effekter på fx arbejdsudbud og produktivitet.

Således vil kriteriet om tilstrækkeligt empirisk belæg i praksis typisk kun kunne

opfyldes, hvis der tages udgangspunkt i forholdsvis konkrete tiltag. Derudover er

det en forudsætning for at opnå retvisende skøn for dynamiske effekter, når der

på baggrund af konkrete tiltag udarbejdes beslutningsgrundlag, politiske udspil

og aftaler, svar på spørgsmål fra folketingsudvalg, bemærkninger til lovforslag

samt budgettering på finansloven.

Finansministeriets konsekvensvurderinger af ændringer i skattesystemet tager

således udgangspunkt i konkret specificering af (skatte)tiltag. Eksempelvis kan

der ikke beregnes effekter på arbejdsudbuddet af at lempe indkomstskatterne

med 1 mia. kr. uden nærmere at specificere, hvilke konkrete ændringer, der skal

foretages i skattesystemet. Dette hænger blandt andet sammen med, at det vil

have vidt forskellige konsekvenser at lempe via højere personfradrag, en forøgel-

se af beskæftigelsesfradraget eller reduktion af topskatten. Et (gennemsnitligt)

skøn for, hvad en generel forøgelse af skattesatser betyder for arbejdsudbuddet,

vil således som udgangspunkt ikke være retvisende i sammenhænge, hvor der

ændres på specifikke skattesatser

–

og vil derudover ikke kunne understøtte poli-

tiske beslutninger om valg imellem forskellige skatteinstrumenter og indretnin-

gen af skattesystemet.

Tilsvarende vil det ikke uden videre kunne lade sig gøre at beregne virkningen af

at sætte flere midler af til en ikke nærmere specificeret forøgelse af det offentlige

Se svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 79 (Alm. del) af 23. november 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 131 af 142

forbrug på et givent udgiftsområde (eller af det samlede offentlige forbrug), og

det ville som udgangspunkt ikke give et retvisende grundlag for politiske priorite-

ringer af ressourcer.

Endelig gælder, at hvis eventuelle effekter af et økonomisk-politisk tiltag, som er

opgjort i en ”alt andet lige”-betragtning,

skal indregnes i de mellemfristede frem-

skrivninger er det nødvendigt, at

det kan godtgøres, at de pågældende tiltag ikke er indeholdt i det

grund- eller

referenceforløb,

som er forudsat i de mellemfristede fremskrivninger.

Dette kriterium afspejler, at der allerede i grundforløbet i de mellemfristede

fremskrivninger ligger en udvikling i fx indkomstskatter og -overførsler samt det

offentlige forbrug og de offentlige investeringer, som i et vist omfang er en (im-

plicit) forudsætning for den forudsatte udvikling i arbejdsudbud og produktivitet.

Der vil således ikke nødvendigvis skulle indregnes effekter, ud over hvad der

allerede (implicit) ligger i de mellemfristede fremskrivninger, når der er tale om

tiltag, som med rimelighed kan betragtes som værende en del af udviklingen i

grundforløbet,

jf. også nærmere herom nedenfor.

5.2 Udfordringer ved indregning af dynamiske effekter af

offentligt forbrug og offentlige investeringer

Der er en række udfordringer, som betyder, at det på nuværende tidspunkt ikke

er muligt at opstille regnemetoder, der kan anvendes generelt til at kvantificere

eventuelle dynamiske effekter på tværs af konkrete tiltag under det offentlige

forbrug eller de offentlige investeringer.

Dette betyder, at der må foretages en konkret vurdering, når et givet tiltag over-

vejes. Udfordringerne gælder imidlertid ikke kun muligheden for at opstille gene-

relt anvendelige regnemetoder og -modeller men betyder også, at konkrete vur-

deringer i mange tilfælde kan ende med en konklusion om, at der ikke er til-

strækkeligt grundlag for at skønne over virkningerne.

De mest centrale udfordringer er:

1. der mangler grundlæggende en praktisk anvendelig metodemæssig eller teore-

tisk ramme, som favner de relevante kanaler for dynamiske virkninger på

tværs af konkrete tiltag vedrørende de offentlige serviceydelser

2. der er sjældent tilstrækkeligt empirisk belæg for dynamiske effekter, hvilket

blandt andet hænger sammen med, at resultater af eventuelle empiriske un-

I forhold til de offentlige investeringer henvises i dette afsnit til eventuelle dynamiske effekter, som ligger

ud over, hvad der omfattes af den direkte effekt på produktionskapaciteten, som beskrevet i kapitel 4.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 132 af 142

dersøgelser på et givent område sjældent kan anvendes bredt på tværs af mu-

lige konkrete tiltag

3. udmøntningen kendes ofte ikke tilstrækkeligt detaljeret og med tilstrækkelig

sikkerhed på forhånd

4. at det kan være vanskeligt at fastlægge et referenceforløb for konkrete tiltag

Disse udfordringer uddybes i resten af dette afsnit.

Det bemærkes, at der på finansloven er afsat midler fra forskningsreserven til

forskning i samfundsøkonomiske effekter af visse tiltag under det offentlige for-

brug,

jf. boks 5.2.

Boks 5.2

Midler fra forskningsreserven til forskning i samfundsøkonomiske effekter af velfærdsinvesteringer

Der er med

Aftale om fordeling af forskningsreserven i 2018

afsat 12 mio. kr. til forskning, som kan belyse effekter af

offentlige velfærdsinvesteringer på samfundsøkonomiske og adfærdsmæssige effekter. Det dækker bl.a. tidlige

indsatser, forebyggelse, bedre uddannelse og arbejdsmiljøindsats. Danmarks Frie Forskningsfond står for

udmøntning af midlerne, hvilket sker efter opslag (ansøgningsfrist d. 21. juni 2018).

Kilde:

Aftale om fordeling af forskningsreserven i 2018

fra oktober 2017 og Danmarks Frie Forskningsfond

(dff.dk).

Udfordring 1: Fravær af generelt anvendelig teoretisk ramme

Tiltag under det offentlige forbrug og de offentlige investeringer kan virke igen-

nem en lang række kanaler,

jf. kapitel 2.

Betydningen af disse kanaler og størrel-

sesordenen af effekterne kan endvidere potentielt variere på tværs af tiltag, selv

inden for snævert definerede udgiftsområder.

Finansministeriet er ikke bekendt med, at der skulle eksistere en veludviklet og

generelt anvendelig teoretisk ramme, som i praksis kan danne grundlag for at

skønne over dynamiske effekter af en lang række konkrete tiltag vedrørende of-

fentlige serviceydelser baseret på enkle, objektive og umiddelbart kvantificerbare

karakteristika ved et givent tiltag (sådan som det fx gør sig gældende for arbejds-

udbudsvirkninger af konkrete tiltag på skatteområdet,

jf. også afsnit 5.3).

Så længe der ikke foreligger en sådan ramme, må der løbende foretages vurderin-

ger af konkrete tiltag, og eventuelt indregnes dynamiske effekter af disse, når der

findes tilstrækkeligt empirisk og metodemæssigt belæg herfor. Fraværet af en

generelt anvendelig metodisk ramme udelukker således ikke indregning af effek-

ter af konkrete tiltag, men vil dog i praksis være begrænsende for muligheden

herfor.

Det bemærkes, at den generelle betragtning heller ikke nødvendigvis udelukker,

at der kan etableres regnemetoder for dynamiske effekter igennem bestemte ka-

naler, som kan understøtte indregning af effekter af konkrete tiltag, når der er

tilstrækkeligt grundlag for at forudsætte en virkning igennem den pågældende

kanal. Fx er der etableret regnemetoder for arbejdsudbuds- og produktivitets-

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 133 af 142

virkninger af ændringer i arbejdsstyrkens uddannelsesniveau, som kan understøt-

te indregning af sådanne virkninger af tiltag, for hvilke der er tilstrækkeligt

grundlag for at forudsætte en effekt på unges uddannelsestilbøjelighed.

Derudover vil tiltag under det offentlige forbrug i visse tilfælde kunne have ef-

fekter

–

fx på tilskyndelsen til beskæftigelse

–

som i vid udstrækning svarer til

effekterne af skatteinstrumenter. I sådanne tilfælde kan regneprincipperne på

skatteområdet anvendes, fx i forbindelse med ændringer i egenbetalingen til dag-

institutionerne,

jf. også kapitel 3.

Udfordring 2: Sjældent tilstrækkeligt empirisk grundlag

Et empirisk grundlag for en effekt på arbejdsudbuddet, produktiviteten eller de

offentlige finanser af konkrete tiltag vedrørende offentlige serviceydelser er i

mange tilfælde ikke tilstede eller utilstrækkeligt. Det hænger blandt andet sam-

men med, at tiltag under det offentlige forbrug kan være meget forskelligartede

og potentielle virkninger kan gå igennem en lang række kanaler.

Fraværet af en generelt anvendelig teoretisk ramme begrænser endvidere per-

spektiverne for at lave empiriske undersøgelser, hvor resultaterne kan anvendes

på tværs af forskellige konkrete tiltag under det offentlige forbrug (hvilket ville

mindske behovet for konkrete vurderinger og identifikation af eventuel relevant

empiri fra gang til gang). Empiriske undersøgelser på området identificerer typisk

ikke de potentielle effekter igennem forskellige kanaler særskilt. I så fald opnås i

stedet en nettoeffekt af det betragtede tiltag, som ikke nødvendigvis er dækkende

for andre tiltag, hvor betydningen af de forskellige kanaler kan have et andet

indbyrdes forhold.

Disse forhold medvirker til et meget omfattende behov for empiriske studier,

såfremt der skal kunne foretages vurderinger af eventuelle dynamiske effekter af

alle mulige konkrete tiltag vedrørende offentlige serviceydelser. Dette medvirker

til at øge betydningen af en række generelle udfordringer forbundet med empiri-

ske effektstudier. Udfordringerne knytter sig ikke nødvendigvis specifikt til tiltag

vedrørende offentlige serviceydelser, men de medvirker dog til, at det er meget

vanskeligt at foretage særskilte, aktuelle empiriske vurderinger for den meget

lange række af potentielle tiltag vedrørende offentlige serviceydelser:

For det

første

er det en central udfordring i forbindelse med empiriske effektvur-

deringer at identificere egentlige årsagssammenhænge. Billedet sløres typisk af, at

observerede sammenhænge kan opstå af flere grunde, hvilket ofte stiller store

krav til det metodiske design. I mange tilfælde kan identifikationen af årsags-

sammenhænge styrkes ved at betragte meget specifikke tiltag, som vedrører snæ-

vert afgrænsede målgrupper. Dette betyder dog principielt set også, at perspekti-

verne for anvendelse af resultaterne indsnævres.

For det

andet

kan det i visse tilfælde være vanskeligt at opnå estimater af margi-

naleffekter. Det kan eksempelvis gøre sig gældende i forhold til effekten af en

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 134 af 142

øget uddannelsesindsats. Eksempelvis kan forskelle i personlige forudsætninger

betyde, at effekten af uddannelse kan være forskellig på tværs af de typer, der

allerede tager en uddannelse, og de persontyper, der

–

under de nuværende

strukturer

–

endnu ikke tager en uddannelse. De empiriske analyser bør således

undersøge og eventuelt tage højde for disse forhold. Det er i visse tilfælde lettere

at opnå estimater for, hvad de gennemsnitlige effekter på et område har været,

end for hvad de marginale effekter vil være. Generelt må det forventes, at margi-

naleffekten vil kunne adskille sig betydeligt fra gennemsnitseffekten

–

og empiri-

ske estimater af gennemsnitseffekten er således ikke nødvendigvis en hjælp i

forhold til at skønne over de relevante marginaleffekter.

For det

tredje

kan det i visse tilfælde være vanskeligt at fange alle relevante effek-

ter af tiltag under det offentlige forbrug. Eksempelvis vil effektstudier af virknin-

gen på de behandledes arbejdsudbud af at styrke en given sundhedsydelse ikke

nødvendigvis fange den potentielle negative indkomsteffekt på ikke-behandledes

arbejdsudbud, som skyldes, at forsikringsværdien af den offentlige sygesikring

øges og private sundhedsydelser og -forsikringer i en vis udstrækning fortrænges

(dvs. at et givent forbrug af sundhedsydelser kan opnås med en mindre arbejds-

indsats). Tilsvarende vil effektstudier af konkrete indsatser ikke nødvendigvis

fange øvrige potentielle negative effekter, fx at udbuddet af gratis offentlige ser-

viceydelser kan have vanskeligere ved præcist at modsvare individuelle behov og

ønsker, samt at der potentielt kan være lavere effektivitet i dele af den offentlige

produktion (sammenlignet med privat udbud og produktion).

For det

fjerde

vil nogle af de potentielle effekter af visse offentlige serviceydelser

først realiseres efter lang tid. Det kan eksempelvis være effekterne af indsatser

rettet mod at styrke børns udvikling tidligt i livet, som først vil resultere i eksem-

pelvis øget arbejdsudbud og produktivitet mange år senere. Udfordringerne for-

bundet med at identificere egentlige årsagssammenhænge bliver større, jo større

tidsmæssig afstand, der er imellem det pågældende tiltag og den effekt, der øn-

skes målt.

Hertil kommer, at estimation af langsigtede effekter må ske på baggrund af ind-

satser eller tiltag, som ligger langt tilbage i tid. Der kan i mellemtiden være sket

mange ændringer i uddannelsessystemet, på arbejdsmarkedet eller i øvrigt, som

kan have betydning for, om de opgjorte effekter fortsat er dækkende. Ud over

udfordringerne forbundet med at identificere egentlige kausale effekter, er det

således en særskilt udfordring, at sådanne effekter ikke nødvendigvis vil være

aktuelle.

Udfordring 3: Usikkerhed omkring den praktiske udmøntning

De potentielle forskelle i omfanget, hvormed tiltag vedrørende offentlige ser-

viceydelser vil have dynamiske effekter, betyder, at den nærmere udmøntning af

de offentlige forbrugsudgifter skal være kendt med tilstrækkelig sikkerhed, hvis

eventuelle effekter skal kunne beregnes.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 135 af 142

Imidlertid er udmøntningen af udgifterne til offentligt forbrug i vidt omfang ikke

kendt med sikkerhed i forbindelse med de politiske prioriteringer, der finder sted

fra centralt hold. Det skal ses i lyset af, at langt størstedelen af fx det offentlige

forbrug udmøntes decentralt.

Således står kommunerne for udmøntningen af halvdelen af det offentlige for-

brug (49,5 pct.), regionerne står for knap en fjerdedel (23,6 pct.), selvejende insti-

tutioner og offentlige virksomheder står for en ikke ubetydelig andel (13,4 pct.),

mens en meget begrænset del af det offentlige forbrug udmøntes af sociale kas-

ser og fonde (0,6 pct.). Det er således en forholdsvis begrænset andel (12,9 pct.)

af det samlede offentlige forbrug, der udmøntes af staten (ekskl. selvejende insti-

tutioner og offentlige virksomheder), og af denne sker hovedparten af udmønt-

ningen i styrelser,

jf. figur 5.1.

Tilføres eksempelvis kommunerne flere midler, vil det i mange tilfælde være van-

skeligt at vide konkret, hvor og hvordan de enkelte kommuner mener, at midler-

ne anvendes bedst. Når den konkrete anvendelse af midlerne ikke er kendt, vil

det ikke være muligt at skønne over en potentiel effekt

–

selv hvis der hypotetisk

set forelå empirisk evidens for dynamiske effekter af alle tænkelige konkrete til-

tag.

Figur 5.1

Udmøntning af det offentlige forbrug, 2016

Pct.

100

Pct.

100

Staten ekskl. selvejende institutioner og offentlige virksomheder

Sociale kasser og fonde

Kommuner

Selvejende institutioner og offentlige virksomheder

Regioner

Anm.:

Kilde:

Staten ekskl. selvejende institutioner inderholder også udgifter til folkekirken.

Egne beregninger.

Udfordring 4: Vanskeligt at fastlægge et referenceforløb

I de mellemfristede fremskrivninger indgår et referenceforløb for det offentlige

forbrug og de offentlige investeringer på et forholdsvis aggregeret niveau. Det er

som udgangspunkt ændringer i forhold til dette referenceforløb, som eventuelt

vil kunne give anledning til indregning af eventuelle dynamiske effekter. Det er

dog som beskrevet ovenfor typisk ikke muligt at opgøre dynamiske effekter af

ændringer i det offentlige forbrug eller de offentlige investeringer på dette aggre-

geringsniveau.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 136 af 142

Det vil desuden i mange tilfælde være vanskeligt at vurdere, om mere konkrete

tiltag mest retvisende må forudsættes at ligge inden for eller ud over reference-

forløbet i de mellemfristede fremskrivninger. Det skal blandt andet ses i lyset af,

at der i de mellemfristede fremskrivninger er indlagt en udvikling i det offentlige

forbrug og de offentlige investeringer, som på langt sigt blandt andet er knyttet

op på den generelle velstandsudvikling.

De indlagte forløb for arbejdsudbud og produktivitet bygger således (implicit) på

en forudsætning om udviklingen i det offentlige serviceniveau og løbende ud-

bygning af det offentlige kapitalapparat, herunder investeringer i infrastruktur

mv. Det vil løbende svare til en række nye tiltag og nye investeringer, som såle-

des implicit forudsættes at være en del af grundforløbet. I det omfang et konkret

tiltag kan siges at falde ind under de allerede forudsatte løbende forbedringer, vil

der ikke skulle indregnes effekter ud over, hvad der allerede implicit ligger i refe-

renceforløbet i de mellemfristede fremskrivninger.

5.3 Forskelle til skatteområdet i forhold til indregning af

dynamiske effekter i praksis

Når der rutinemæssigt beregnes effekter på arbejdsudbuddet af ændringer på

skatteområdet, skyldes det, at det i dette tilfælde er muligt at opfylde kriterierne

beskrevet i afsnit 5.1 ovenfor. Dette hænger sammen med, at de udfordringer,

der er forbundet med indregning af dynamiske effekter af offentlige serviceydel-

ser beskrevet i afsnit 5.2, ikke i samme omfang gør sig gældende for ændringer i

personskatterne,

jf. også tabel 5.1.

For det

første

er det på skatteområdet muligt at opstille en generelt anvendelig

teoretisk ramme for evaluering af arbejdsudbudseffekter af ændringer i person-

beskatningen. Det skyldes, at der kan opstilles få, veldefinerede kanaler, hvor-

igennem effekter på arbejdsudbuddet finder sted. Dette kan tilskrives, at virknin-

gen på arbejdsudbuddet med rimelighed kan forudsættes at ske igennem påvirk-

ning af den enkeltes disponible indkomst og dennes afhængighed af arbejdsom-

fanget. For så vidt angår timearbejdsudbuddet blandt de beskæftigede drejer det

sig om virkningen på marginallønnen efter skat og indkomstniveauet, som hen-

holdsvis afgør gevinsten ved at yde en ekstra indsats samt muligheden for at ned-

sætte arbejdstiden for et givet forbrug. For så vidt angår deltagelseseffekter drejer

det sig om nettokompensationsgraden, der angiver forholdet mellem rådigheds-

beløbet som overførselsmodtager og som beskæftiget. I forbindelse med konkre-

I de mellemfristede fremskrivninger er det således implicit forudsat, at de beregningstekniske forudsæt-

ninger for udviklingen i det offentlige forbrug og de offentlige investeringer på længere sigt svarer til, hvad

der

–

sammen med den forudsatte udvikling i skatter, afgifter, overførsler mv.

–

bidrager til at opretholde

uændret arbejdsudbud. Den usikkerhed, der knytter sig til udviklingen i grundforløbet, ændrer ikke på, at

der ikke vil skulle indregnes effekter af tiltag, som kan siges at indgå i det forudsatte referenceforløb.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 137 af 142

te regelændringer på skatteområdet kan der med etablerede metoder skønnes

over virkninger på disse faktorer på baggrund af registerdata for befolkningen.

Tabel 5.1

Baggrund for etableringen og anvendelse af generelle regnemetoder for arbejdsudbudsvirkninger af

konkrete tiltag vedrørende personbeskatningen

Arbejdsudbudsvirkning

af ændringer i skatter

Forudsætninger for etablering og anvendelse af generelle regnemetoder

Generelt anvendelig teoretisk ramme for tiltag på området

Empiriske resultater, som kan anvendes bredt på tværs af tiltag på området

Udmøntning typisk kendt tilstrækkeligt detaljeret på forhånd

Klart referenceforløb

✓

Anm.:

Tabellen skal ikke tages som et udtryk for, at der slet ikke er usikkerhed eller visse udfordringer

forbundet med det teoretiske eller empiriske grundlag for regnemetoderne på skatteområdet. Den

skal tages som et udtryk for, at forudsætningerne for etableringen af generelt anvendelige

regnemetoder, som vurderes at give konsistente og middelrette vurderinger af konkrete tiltag, er

til stede i tilstrækkeligt omfang. Forudsætningerne oplistet i tabellen er uddybet i kapitel 5.

For det

andet

indsnævrer denne teoretiske ramme udfordringerne forbundet med

at opnå empirisk belæg for de dynamiske effekter meget betydeligt. Fremfor ek-

sempelvis at foretage særskilte estimationer af (netto)effekter af en lang række

mulige skatteinstrumenter, kan der fokuseres på at opnå empiriske estimater for

størrelsen af effekterne igennem de tre ovennævnte kanaler. Når der er opnået

empiriske estimater for størrelsen af disse tre effekter, kan arbejdsudbudseffek-

terne af mange forskellige konkrete ændringer i skattesystemet i princippet opgø-

res (konsistent) givet forudsætningerne for den teoretiske ramme. Det nødvendi-

ge empiriske arbejde kan således i princippet begrænses til få empiriske studier,

hvis resultater langt hen ad vejen kan anvendes til konsistent kvantificering af

effekter på tværs af konkrete tiltag.

For det

tredje

kan udmøntningen af midler afsat til skattelettelser fastlægges med

sikkerhed fra centralt hold. Dette gøres ved at indføre de ønskede ændringer i

skattelovgivningen, hvorefter denne ligger fast, indtil der eventuelt på et senere

tidspunkt foretages yderligere ændringer.

For det

fjerde

er det ikke vanskeligt at afgøre, hvorvidt et givent tiltag på skatte-

området er en del af referenceforløbet i de mellemfristede fremskrivninger. Det

skyldes, at det er den gældende skattelovgivning og besluttet politik, der lægges til

grund for de mellemfristede fremskrivninger.

Alle ændringer heri inden for

Efter planlægningshorisonten antages, at skatteprovenuer som udgangspunkt følger velstandsudviklingen,

hvilket svarer til en uændret skattebelastning (i overensstemmelse med den grundlæggende forudsætning om

uændret samfund).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 138 af 142

planlægningshorisonten vil således give anledning til dynamiske effekter, som

ligger udover referenceforløbet og derfor vil skulle indregnes.

At udfordringerne ved at indregne dynamiske effekter på arbejdsudbuddet af

ændringer i skattesystemet i praksis er mindre end for fx det offentlige forbrug,

betyder ikke, at skøn for arbejdsudbudseffekterne ikke er forbundet med usik-

kerhed. De opgjorte skøn for arbejdsudbudseffekter af ændringer i skattesyste-

met vurderes imidlertid at være middelrette, og det ville derfor ikke være retvi-

sende at se bort fra disse effekter.

Det skal igen understreges, at det er de samme grundlæggende kriterier, som

lægges til grund for indregning af dynamiske effekter af ændringer i skatter, afgif-

ter, overførselsindkomst, det offentlige forbrug, de offentlige investeringer mv.

Dette afspejles også i, at der i forbindelse med ændringer i skattesystemet ud

over de omtalte arbejdsudbudsvirkninger kan være potentielle effekter, som

ikke

indregnes, idet der på nuværende tidspunkt ikke vurderes at være tilstrækkeligt

grundlag herfor. Det drejer sig eksempelvis om skatternes potentielle betydning

for produktiviteten blandt personer på arbejdsmarkedet (fx ved at der investeres

mere tid og større indsats i at opnå produktive og vellønnede job) og tilbøjelig-

heden blandt de unge til at tage en uddannelse (som påvirker arbejdsudbud samt

produktivitet på længere sigt).

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 139 af 142

Litteraturliste

Andersen, T.M. og Maibom, J. (2016): The big trade-off between efficiency and

equity

–

is it there?

Working paper,

DP11189, Centre for Economic Policy

Research.

Bergh, A. og Henrekson, M. (2011): Government size and growth: A survey and

interpretation of the evidence. Journal of Economic Surveys, 25(5), 872-897.

Chetty, R., Friedman, J.N., Hilger, N., Saez, E., Schanzenbach, D.W. og Yagan,

D. (2011): How does your kindergarten classroom affect your earnings? Eviden-

ce from project STAR,

The Quarterly Journal of Economics,

126(4): 1593-1660.

De Økonomiske Råd (2012a): Økonomi og Miljø, 2012.

De Økonomiske Råd (2012b): Dansk økonomi, efterår 2012.

De Økonomiske Råd (2017a): Økonomi og Miljø, 2017.

De Økonomiske Råd (2017b): Dansk økonomi, forår 2017.

Det Norske Finansdepartement (2017) Grunnlag for Finansdepartementets

beregninger av skatter og avgifter i statsbudsjettet for 2018

–

Beregningskonven-

sjoner 2018.

Det Svenske Finansdepartement (2011): How should the functioning of the

labour market be assesed?

Det Svenske Finansdepartement (2017): Beräkningskonventioner 2018.

Elango, S., García, J.L., Heckman, J.J. og Hojman, A. (2016):

Early Childhood Edu-

cation

in Economics of Means-Tested Transfer Programs in the United States,

volume 2, Moffitt.

Finansministeriet (2012): Regneprincipper og modelanvendelse i Finansministe-

riet.

Finansministeriet (2013): Vækstplan DK.

Finansministeriet (2014): Finansredegørelse 2014.

Finansministeriet (2016): Uddannelse og arbejdsmarkedet.

Finansministeriet (2017a): Vækst og Velstand 2025.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 140 af 142

Finansministeriet (2017b): Vejledning i samfundsøkonomiske konsekvensvurde-

ringer.

Finansministeriet (2018): Fremskrivning af indvandreres nettobidrag til de of-

fentlige finanser.

Forebyggelseskommissionen (2009): Vi kan leve længere og sundere.

Forsikring og Pension (2017): Sundhedsforsikringer

–

Antal forsikrede, præmier

og erstatninger, version 31.07.2017.

Fournier, J. M. og Johansson, Å. (2016): The Effect of the Size and Mix of Pub-

lic Spending on Growth and Inequality. OECD working papers 2016(68).

Hardoy, I. og Schøne, P. (2015): Enticing even higher female labor supply: the

impact of cheaper day care,

Review of Economics of the Household,

13(4), 815-836.

Havnes, T. og Mogstad, M. (2011): No child left behind: subsidized child care

and children's long-run outcomes.

American Economic Journal: Economic Policy,

3(2),

97–129.

Havnes, T. og Mogstad, M. (2015): Is universal child care leveling the playing

field?

Journal of Public Economics,

127, 100-114.

Houlberg, K., Larsen, B.Ø. og Rangvid, B.S. (2013): Benchmarking- og effektivi-

tetsanalyse på folkeskoleområdet

–

Sammenhængen mellem folkeskoleudgifter

og afgangskarakterer med korrektion for elevbaggrund og kommunale udgifts-

behov, Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forsk-

ning (KORA).

Jungen, E., de Boer, HW. og Dekker, P. (2014): MICSIM - A behavioural

microsimulation model for the analysis of tax-benefit reform in the Netherlands,

CPB Netherlands Bereau for Economic Policy Analysis.

Justitsministeriet (2017): Vejledning om Lovkvalitet.

Kjeldsen, M.M. (2018): Effekten af børnepasningens pris og kvalitet på foræl-

drenes arbejdsudbud,

Arbejdspapir

–

De Økonomiske Råds Sekretariat

2018:1.

Kneller, R., Bleaney, M.F. og Gemmell, N. (1999): Fiscal policy and growth: evi-

dence from OECD countries.

Journal of Public Economics,

74, 171–190.

Lundin, D. Mörk, E. og Öckert, B. (2008): How far can reduced childcare prices

puch famale labour supply?

Labour Economics,

15, 647-659.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

Side 141 af 142

New Zealand Treasury (2011): Government and economic growth: Does size

matter?

Nielsen, H.S. (2012): Et økonomisk perspektiv på uddannelsesindsatser, De

Økonomiske Råd, Jubilæumsskrift.

Nijkamp, P. og Poot, J. (2004): Meta-analysis of the effect of fiscal policies on

long-run growth.

European Journal of Political Economy,

20(1), 91-124.

Produktivitetskommisionen (2014): Slutrapport: Det handler om velstand og

velfærd.

Simonsen, M. (2010): Price of High-quality Daycare and Female Employment.

Scandinavian Journal of Economics,

112(3), 570-594.

Skatteministeriet (2017): Skatteøkonomisk redegørelse 2017.

Uddannelses- og Forskningsministeriet (2017): Kommissorium for analyse af

effekten af den eksisterende forskningsindsats.

Økonomi- og Indenrigsministeriet (2017): Fordeling og incitamenter 2017.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 128: Regneprincipper og modelanvendelse – dynamiske effekter af offentligt forbrug og offentlige investeringer

fm.dk