EU-note - 2017-18 - E 26: EU-Kommissionen foreslår harmonisering af regler i EU for realkreditobligationer og andre særligt dækkede obligationer

Europaudvalget 2017-18
EUU Alm.del EU-note E 26
Offentligt

Europaudvalget og Erhvervsudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgets medlemmer og stedfortrædere

25. april 2018

Kontaktperson:

Morten Knudsen

Lokalnr: 3695

EU-Kommissionen foreslår harmonisering af regler i EU for realkreditob-

ligationer og andre særligt dækkede obligationer

Sammenfatning

Kommissionen foreslår, at EU harmoniserer reglerne for særligt dækkede

obligationer i EU, hvilket bl.a. omfatter danske realkreditobligationer. Ud-

spillet er led i Kommissionens plan om at opbygge en kapitalmarkeds-

union i EU senest i 2019, som skal give europæiske virksomheder bedre

adgang til finansiering og sætte gang i den økonomiske vækst. Udspillet

skal stimulere udviklingen af markederne for dækkede obligationer

–

især

i EU-lande, hvor der enten ikke er et marked, eller hvor det er underud-

viklet. Kommissionen lægger dog op til en begrænset harmonisering,

hvor der tages særligt hensyn til eksisterende velfungerende nationale

ordninger for dækkede obligationer. Folketinget skal have afsluttet et

eventuelt nærhedstjek af udspillet senest den 17. maj 2018

I. Led i opbyning af kapitalmarkedsunion i EU

Kommissionen foreslår harmoniserede EU-regler for såkaldt dækkede obliga-

tioner (SDO og SDRO)

–

herunder danske realkreditobligationer og skibskre-

Udtrykket

”dækkede

obligationer” omfatter i denne EU-note både særligt dækkede obligationer

(SDO) og særligt dækkede realkreditobligationer (SDRO). I dansk sammenhæng omfatter ud-

trykket følgende typer obligationer: 1) særligt dækkede obligationer udstedt af et pengeinstitut,

1/8

EU-note - 2017-18 - E 26: EU-Kommissionen foreslår harmonisering af regler i EU for realkreditobligationer og andre særligt dækkede obligationer

ditobligationer. Udspillet er et led i Kommissionens plan om at opbygge en ka-

pitalmarkedsunion i EU senest i 2019, som skal give europæiske virksomhe-

der bedre adgang til finansiering. Formålet med initiativet er bl.a. at stimulere

udviklingen af markederne for dækkede obligationer i EU

–

især i EU-lande,

hvor der ikke er et marked, eller hvor det er underudviklet.

Der er i dag store

forskelle mellem de 28 EU-landes markeder, hvor Danmark har et af

EU’s

største markeder for realkreditobligationer.

Figur med markederne for dækkede obligationer i EU på de syv største mar-

keder målt i outstanding volumes (2015)

Kilde: ICF, 2017

Ifølge Kommissionen er det overordnede formål med forslaget at øge investe-

ringer på tværs af landegrænserne fra især institutionelle investorer såsom

kreditinstitutter, pensionsfonde, forsikringsselskaber og kapitalforvaltere, som

søger langsigtede investeringer med lav risiko

. Forslaget skal derudover

sikre, at dækkede obligationer er af tilstrækkelig høj kvalitet til at berettige fort-

sat særbehandling i

EU’s finansielle regulering

i lyset af deres mindre risiko.

Kommissionen sigter desuden på at kunne reducere kreditinstitutternes finan-

sieringsomkostninger, når de udsteder dækkede obligationer.

et realkreditinstitut eller Danmarks Skibskredit, 2) Realkreditobligationer og særligt dækkede re-

alkreditobligationer udstedt af et realkreditinstitut og 3) Kasseobligationer eller skibskreditobliga-

tioner udstedt af Danmarks Skibskredit.

Følgende EU-lande har ifølge Kommissionen fungerende markeder for dækkede obligationer:

ØS, BE, DK, FI, FR, TY, GR, SP, UN, IR, IT, LU, NE, PL, PT, SV og UK.

Forslaget bygger ifølge Kommissionen i vidt omfang på en henstilling fra den europæiske bank-

myndighed EBA, som i 2016 anbefalede en begrænset harmonisering af reglerne for dækkede

obligationer. Men det bygger også på en betænkning fra Europa-Parlamentet fra juni 2017 om

en paneuropæisk ramme for særligt dækkede obligationer - A8-0235/2017 fra Europa-Parla-

mentet.

2/8

EU-note - 2017-18 - E 26: EU-Kommissionen foreslår harmonisering af regler i EU for realkreditobligationer og andre særligt dækkede obligationer

Udvalgt til nærhedstjek

Kommissionens udspil er blandt de særligt prioriterede forslag i Kommissio-

nens arbejdsprogram for 2018, som Folketingets Europaudvalg har udvalgt

med henblik på at undersøge dem nærmere. Folketinget har i alt 8 uger til at

behandle forslagene og vedtage en begrundet udtalelse om dem, hvis det øn-

sker at påtale et problem med deres overholdelse af nærhedsprincippet

. Det

betyder, at Folketinget skal have afsluttet et eventuelt nærhedstjek af udspillet

senest den 17. maj 2018

II. Løsningsmodel bygger på velfungerende nationale ordninger

Lovgivningen for udstedelsen af dækkede obligationer er i dag hovedsageligt

reguleret nationalt og er derfor meget forskellig i de 28 EU-lande. Dækkede

obligationer berøres kun i begrænset omfang

i EU’s eksisterende

finansielle

regulering, som bl.a. giver dem forskellige typer af fortrinsstilling i forhold til

andre typer af værdipapirer

. Men selv om EU ifølge Kommissionen giver

dækkede obligationer tilsynsmæssig- og reguleringsmæssig særbehandling,

mangler EU-lovgivningen et samlet svar på, hvad der faktisk udgør en særligt

dækket obligation. Kommissionen foreslår dog ikke en fuldstændig harmoni-

sering af reglerne, men en begrænset harmonisering, hvor der tages særligt

hensyn til eksisterende velfungerende nationale markeder for dækkede obli-

gationer - såsom det danske

Dansk realkredit

Det danske realkredit system er mere end 200 år gammelt. Det blev skabt efter Køben-

havns brand i 1795, hvor store dele af byens huse nedbrændte. Der opstod derfor et be-

tydeligt finansieringsbehov til genopbygningen af København. Centralt for systemet var

det såkaldte balanceprincip, som definerer sammenhængen mellem realkreditinstituttets

udlån og finansieringen af disse. Oprindeligt var det kendetegnet ved en én til én-sam-

menhæng, hvor eksempelvis et 30 års annuitetslån med kvartalsmæssig terminsydelse

med en rente på 5 pct. blev finansieret med en tilsvarende 30-årig obligation med kvar-

talsmæssig kuponbetalinger på 5 pct. Kravene i dag til realkreditinstitutternes balance-

ring af udlån og funding er dog blevet mere fleksible med indførelsen af det generelle

balanceprincip i 2007 med kapitalkravsdirektivet.

Proceduren for nærhedskontrollen er beskrevet i Europaudvalgets beretning af 9. april 2010 om

Folketingets behandling af EU-sager i forbindelse med kontrollen af nærhedsprincippet i EU.

Forslagene forelå først i alle sprogversioner den 22. marts 2018, hvorfor 8-ugersfristen for ved-

tagelsen af en begrundet udtalelse til Kommissionen er den 17. maj 2018.

F.eks. indeholder UCITS-direktivet en række overordnede krav til obligationer

–

herunder dæk-

kede obligationer. Hertil kommer, at dækkede obligationer får forskellige former for fortrinsstil-

ling i CRR art. 129, BRRD art. 44(2), SOLVENS II art. 180(1), EMIR art. 30 og i den delegerede

retsakt om LCR, art. 11, 12 og 13.

Kommissionen overvejede fire forskellige løsningsmodeller i sin konsekvensanalyse af forsla-

gene

–

herunder fuldstændig harmonisering og den foretrukne minmalharmonisering.

3/8

EU-note - 2017-18 - E 26: EU-Kommissionen foreslår harmonisering af regler i EU for realkreditobligationer og andre særligt dækkede obligationer

III. Hvad handler Kommissionens udspil om?

Kommissionens udspil består af en pakke, der indeholder et forslag til et di-

rektiv og et forslag til en forordning

Direktivforslaget fastsætter bl.a. følgende centrale elementer i forbindelse

med dækkede obligationer:

En ny fælles definition af dækkede obligationer i stedet for UCITS-di-

rektivets definition bestående en række kerneelementer ved instru-

mentet såsom (dobbelt fortrinsstilling over for udsteder og adgang til

aktiver, høj kvalitet af aktiverne bag dækkede obligationer m.v.)

Et offentligt tilsyn med udstedere af dækkede obligationer

Muligheden for at anvende et særligt mærke for europæiske dækkede

obligationer.

II.

III.

Forslaget til forordning sigter først og fremmest på at styrke betingelserne for

at give dækkede obligationer en fortrinsstilling. Det sker ved indføre et krav

om yderligere sikkerhedsstillelse bag de udstedte obligationer

Direktivforslaget

Forslaget til direktiv indeholder en række af de vigtigste elementer i den fore-

slåede ny EU-lovgivning om dækkede obligationer.

Fælles definition af særligt dækkede obligationer

For det første foreslår Kommissionen med direktivet en fælles definition af

dækkede obligationer, som fastsætter en række kerneelementer ved disse,

som skal

gælde på tværs af EU’s finansielle lovgivning.

Definitionen skal er-

statte den eksisterende definition af dækkede obligationer, som findes i det

såkaldte UCITS-direktiv

Kun kreditinstitutter skal kunne udstede dækkede obligationer. EU-landene

skal derudover fastsætte regler, som sikrer, at investorer i dækkede obligatio-

ner får et retskrav mod de kreditinstitutter, som har udstedt dem, samt en for-

Forslagene til forordning og til direktiv er optrykt i Kom(2018)0093 og Kom(2018)0094 af 12.

marts 2018.

Det sker gennem en ændring af artikel 129 i kapitalkravsforordningen CCR.

UCITS-direktivet artikel 52, stk. 4.

4/8

EU-note - 2017-18 - E 26: EU-Kommissionen foreslår harmonisering af regler i EU for realkreditobligationer og andre særligt dækkede obligationer

trinsstilling i adgangen til aktiverne bag de dækkede obligationer, hvis kreditin-

stituttet går konkurs eller skal afvikles

. EU-landene skal desuden kunne be-

slutte at give investorer en tilsvarende fortrinsstilling i forhold til særligt specia-

liserede realkreditinstitutter såsom de danske realkreditinstitutter

Kommissionen foreslår, at kun aktiver af høj kvalitet skal kunne anvendes

som sikkerhedsstillelse for de dækkede obligationer. Dette krav fremgår alle-

rede i dag i kapitalkravsforordningen fra 2013

. Det omfatter f.eks. lån med

pant i fast ejendom eller skibe, eksponeringer mod kreditinstitutter i mindre

omfang, fordringer på stater og centralbanker samt lån til offentlige virksom-

heder. De enkelte EU-lande kan derudover selv tilføje og fjerne aktiver fra li-

sten over aktiver, hvis de har en høj kvalitet og overholder en række kriterier i

direktivet.

Derivatkontrakter

skal også kunne indgå som del af sikkerheden bag dæk-

kede obligationer, hvis de lever op til en række betingelser. Bl.a. skal derivat-

kontrakterne være indgået med det formål at begrænse risici m.v.

Kommissionen foreslår dog, at der skal være et generelt krav om en tilstræk-

kelig ensartethed af de underliggende aktiver, som ligger i de enkelte kapital-

centre

for så vidt angår de strukturelle egenskaber, lånets løbetid og aktiver-

nes risikoprofil. I Danmark er det praksis, at udlån med pant i privat-og er-

hvervsejendom kan ligge i det samme kapitalcenter for alle dækkede obligati-

oner udstedt fra det samme kapitalcenter.

Kommissionen foreslår derudover, at dækkede obligationer ikke må forfalde i

forbindelse med et kreditinstituts konkurs eller afvikling. Investorer i de dæk-

kede obligationer har alene krav på betaling af de aftalte renter og afdrag.

Kommissionen foreslår også, at EU-landene skal kunne tillade, at kreditinsti-

tutter udsteder dækkede obligationer, hvis løbetid kan forlænges - f.eks. hvis

lånets løbetid er længere end på de obligationer, som finansierer lånet. Ifølge

Det såkaldte ”dual recourse”-krav,

som giver investor en dobbelt fortrinsstilling med ret til at

gøre krav gældende både i forhold til udstederen af SDO og i forhold aktiverne i kapitalcente-

ret/sikkerhedspuljen.

Se artikel 4, stk. 3, i direktivforslaget og art. 3 for definitionen på et særligt realkreditinstitut.

Forordning 575/2013 art. 129, stk. 1 litra a(-g).

Et derivat er et finansielt instrument, hvis værdi er direkte afledt af prisudviklingen på et eller

flere underliggende aktiver såsom aktier, valuta eller renter.

Se artikel 11 i direktivforslaget.

Opbygningen i et realkreditinstitut består normalt af en række kapitalcentre, som hver især skal

overholde balanceprincippet. I dag udsteder alle realkreditinstitutter obligationer via et kapital-

center. Et kapitalcenter er en slags sikkerhedspulje af aktiver, som ligger som sikkerhed for

nogle nærmere angivne dækkedes obligationer placeret i kapitalcenteret

5/8

EU-note - 2017-18 - E 26: EU-Kommissionen foreslår harmonisering af regler i EU for realkreditobligationer og andre særligt dækkede obligationer

regeringen svarer dette krav til den nuværende retsstilling i Danmark i refinan-

sieringsloven fra 2014.

Endelig foreslår Kommissionen, at kreditinstitutter skal overholde et supple-

rende likviditetskrav, som sikrer, at de har tilstrækkelig polstring i perioder

med likviditetsstress. Kreditinstitutterne skal have en likviditetsbuffer, som kan

dække netto udgående pengestrømme fra de udstedte obligationer i de kom-

mende 180 dage. Dog undtages dækkede obligationer, som er underlagt så-

kaldt

match funding

fra kravet om en likviditetsbuffer - sådan som det er til-

fældet for danske realkreditobligationer.

Offentlig tilsyn

EU-landene skal også udpege et offentligt tilsyn med dækkede obligationer,

som kan sikre overholdelsen af reglerne

. Det offentlige tilsyn skal bl.a. sikre,

at kreditinstitutter registrerer alle transaktioner i deres program for dækkede

obligationer og råder over tilstrækkelige dokumentationssystemer og

–proces-

ser. De offentlige tilsyn skal desuden have den nødvendige ekspertise, res-

sourcer og operationelle kapacitet.

EU-landene forpligtes desuden til at fastsætte regler om administrative sankti-

oner, som er afskrækkende og kan håndhæves af de kompetente myndighe-

der i EU-landene.

Mærkning

Endelig foreslår Kommissionen, at kreditinstitutter skal kunne anvende det

særlige ”European covered bond” mærke, når de udsteder dækkede obligatio-

ner, som opfylder kravene i direktivet. Meningen med mærket er, at det skal

gøre det lettere for investorer at vurdere kvaliteten af de dækkede obligatio-

ner. Brugen af mærket er dog frivillig, ligesom de enkelte EU-lande vil kunne

fortsætte med at bruge deres egne nationale mærkningsordninger

Forordningsforslaget

Forslaget til forordning indeholder en række forslag til ændringer i

EU’s

kapi-

talkravsforordning fra 2013 (CCR), som indeholder de specifikke krav til dæk-

kede obligationer, som skal opfyldes for, at de kan opnå særlige kapitalmæs-

sige fortrinsstilling.

Ekstra sikkerhedsstillelse (overkollateral)

Match funding er, hvor der er stor sammenhæng mellem ydede lån og de udstedte obligationer.

Se artikel 18-26 i direktivforslaget.

6/8

EU-note - 2017-18 - E 26: EU-Kommissionen foreslår harmonisering af regler i EU for realkreditobligationer og andre særligt dækkede obligationer

Den vigtigste ændring, er et nyt forslag om yderligere sikkerhedsstillelse (så-

kaldt

”overkollateral”),

hvilket vil sige et krav om supplerende aktiver, der skal

være med til at sikre en investors eventuelle krav mod det udstedende kredit-

institut. Kommissionen foreslår, at kravet generelt fastsættes til 5 pct. nominelt

på de udstedte dækkede obligationer. De ansvarlige nationale myndigheder

kan dog fastsætte et lavere krav til sikringen af de dækkede obligationer, hvis

beregningen er baseret på en risikobaseret tilgang. Kravet kan dog ikke blive

lavere end 2 pct. nominelt. I Danmark findes der i dag ikke et sådant krav om

overkollateral, men der findes et risikovægtet kapitalkrav til realkreditinstitut-

ter, som de skal overholde.

Overholdelse af lånegrænser på enkeltlånsniveau

Derudover foreslår Kommissionen, at det præciseres, at lånegrænserne for

lån skal overholdes på enkeltlånsniveau gennem hele lånets løbetid. Det bety-

der, at et kreditinstitut løbende skal stille med supplerende sikkerhed, hvis en

ejendom, som det har sikkerhed i, falder i værdi.

IV. Overholder forslagene nærhedsprincippet

Ifølge EU-traktatens artikel 5 skal Kommissionen, når den fremlægger et lov-

forslag, begrunde, hvorfor den mener, at

det overholder EU’s

nærhedsprincip.

Det indebærer, at Kommissionen både skal forklare, hvorfor de påtænkte mål

med lovgivningsforslaget ikke i tilstrækkeligt omfang kan nås af EU-landene

selv, og at EU bedre kan nå disse mål gennem fælles regler.

Ifølge Kommissionen overholder forslagene om dækkede obligationer begge

disse kriterier og dermed nærhedsprincippet. Kommissionen begrunder dette

med, at der er behov for fælles EU-tiltag, som kan etablere en ramme for

dækkede obligationer, som kan sikre, at dækkede obligationers strukturelle

træk er i overensstemmelse med de risikoprofiler, som berettiger særbehand-

ling ifølge

EU’s finansielle regulering.

Hertil kommer, at en fælles EU-ramme

er nødvendig for at udvikle markederne for dækkede obligationer i EU.

Regeringen vurderer foreløbigt, at forslagene er i overensstemmelse med

nærhedsprincippet, idet det er væsentligt at sikre en fælleseuropæisk ramme i

tråd med ovennævnte formål, og at dette bedst kan opfyldes gennem EU-lov-

givning.

Dette kapitalkrav skal overholdes for hvert kapitalcenter.

7/8

EU-note - 2017-18 - E 26: EU-Kommissionen foreslår harmonisering af regler i EU for realkreditobligationer og andre særligt dækkede obligationer

I alt ni EU-landes parlamenter har pr. den 23. april besluttet at undersøge, om

forslaget overholder nærhedsprincippet, men ingen af dem har afsluttet deres

behandling af forslaget endnu.

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter Fol-

ketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herunder

lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at yde

upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Folketin-

gets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

8/8