Energi- Forsynings- og Klimaudvalget 2017-18
EFK Alm.del Bilag 275
Offentligt
1905364_0001.png
Dansk Industri
H.C. Andersens Boulevard 18
1553 København V
2015 - 8125
Dato: 28-06-2017
Kommuners aktiviteter på genbrugsområdet
Dansk Industri har den 28. januar 2015 rettet henvendelse til
Statsforvaltningen.
Dansk Industri har opfordret Statsforvaltningen til at udtale sig om
lovligheden af kommuners salg af genstande, som borgere afleverer
på genbrugspladser, herunder elektrisk og elektronisk udstyr.
Tilsynet med kommunerne varetages fra 1. april 2017 af
Ankestyrelsen, jf. kommunestyrelseslovens § 47, stk. 1.
1
Dansk
Industris henvendelse behandles derfor af Ankestyrelsen.
Resumé
Det er Ankestyrelsens vurdering, at det vil være i strid med
lovgivningen, hvis kommuner og kommunale fællesskaber sælger
elektronikaffald, som er modtaget fra borgere på kommunale
genbrugspladser. Affaldet skal i stedet håndteres i
overensstemmelse med WEEE-bekendtgørelsen.
Vedrørende andet affald er det Ankestyrelsens opfattelse, at
kommuner med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne kan foretage
rengøring og reparation af affald, hvis det efter kommunens
opfattelse er nødvendigt for at sikre, at affaldet genbruges.
Kommunen må i denne forbindelse alene forarbejde affaldet til det
punkt, hvor affaldet kan afsættes.
Det er endvidere Ankestyrelsens opfattelse, at kommuner lovligt kan
sælge affald, som efter kommunens vurdering kan genbruges, til
private og erhvervsdrivende. Salget skal ske til markedspris.
Det er desuden Ankestyrelsens opfattelse, at kommuner er
berettigede til at tage imod genbrugsgenstande, herunder elektrisk
og elektronisk udstyr, når det sker som en naturlig afrunding af
kommunens opgaver på affaldsområdet, herunder opgaven med at
forebygge affald.
Ankestyrelsen
7998 Statsservice
Sagsnummer.:
2015 - 8125
SAGSBEHANDLER:
Christina Themsen
Telefon: 3341 1200
EAN-Nr. 5798000354821
skriv til os via [email protected]
www.ast.dk
1
Lovbekendtgørelse nr. 318 af 28. marts 2017
1
 EFK, Alm.del - 2017-18 - Bilag 275: Henvendelse af 30/5-18 fra Dansk Affaldsforening om kommunale genbrugsbutikker
Kommunerne må i denne forbindelse ikke gå længere, end formålet tilsiger. Det betyder blandt
andet, at en kommune ikke må forsøge at fremme, at borgerne overdrager genbrugsgenstande
til kommunen i stedet for til andre aktører på markedet for genbrugsvarer.
Det er endvidere Ankestyrelsens opfattelse, at kommuner kan sælge genstandene til private og
erhvervsdrivende med henblik på, at genstandene genbruges. Salget skal ske til markedspris.
Oplysningerne i sagen giver ikke Ankestyrelsen grundlag for at foretage en vurdering af, om der
er kommuner, der har organiseret salget af genbrugsgenstande på en sådan måde, at der er
anledning til at overveje, om kommunerne skal bortforpagte opgaven eller på anden måde kan
reducere deres andel i opgaven.
Vi beklager den lange sagsbehandlingstid.
Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Ankestyrelsens
opfattelse.
Sagens baggrund
Dansk Industri har anført, at de kommunale fællesskaber AffaldPlus og Affaldsselskabet
Vendsyssel Vest I/S (herefter benævnt AVV) samt Sønderborg Forsyning A/S, som ejes af
Sønderborg Kommune, handler i strid med lovgivningen ved at modtage genstande fra borgere
og videresælge dem, evt. efter en vis bearbejdning/reparation.
Dansk Industri har i denne forbindelse anført, at genstande, som kommunerne modtager fra
borgerne, er affald, som kommunerne har pligt til at underkaste en affaldsbehandling, og at
kommunerne, hvis genstandene ikke er at betragte som affald, ikke har hjemmel til at
videresælge genstandene som en erhvervsmæssig aktivitet i konkurrence med private.
Dansk Industri har videre anført, at særligt for så vidt angår elektrisk og elektronisk udstyr
betyder lovgivningen på området, at kommunerne alene er berettigede til at modtage denne
type affald på bl.a. genbrugspladser for at overgive affaldet til producenterne.
Dansk Industri har ved efterfølgende henvendelser suppleret og uddybet sine synspunkter.
Dansk Erhverv har den 22. januar 2016 skrevet til Statsforvaltningen, at man er enig i Dansk
Industris synspunkter vedrørende kommuners salg af genbrugsgenstande. Dansk Erhverv har
bl.a. anført, at kommuner ikke må skaffe sig indtægter ved at sælge genbrugsgenstande og har
henvist til, at det fremgår af oplysningerne i sagen, at Sønderborg Forsyning A/S anvender
overskuddet fra genbrugsbutikker til at reducere administrationsomkostningerne i andre
affaldsordninger.
Statsforvaltningen har indhentet udtalelser fra AffaldPlus, AVV og Sønderborg Kommune.
Sønderborg Kommune har bl.a. oplyst, at Sønderborg Affald A/S er ejet af Sønderborg
Kommune og håndterer kommunens indsamling af affald. Der er 4 bemandede
genbrugsbutikker på kommunens containerpladser og genbrugshjørner på andre 3
containerpladser, og brugerne af kommunens containerpladser vælger, om genstande skal
afleveres til genbrugsbutikkerne m.v. eller i containere til genanvendelse, forbrænding eller
deponi. Kommunen har videre oplyst, at overskuddet fra salget af genbrugsgenstande er
anvendt til at reducere udgifterne til kommunens affaldsordninger med 250.000 kr. Kommunen
har desuden oplyst, at genbrugsbutikkerne bl.a. er bemandet af ansatte under flexjob-
ordningen.
2
 EFK, Alm.del - 2017-18 - Bilag 275: Henvendelse af 30/5-18 fra Dansk Affaldsforening om kommunale genbrugsbutikker
1905364_0003.png
Sønderborg Kommune har anført, at genbrugsvarerne, som Sønderborg Forsyning A/S sælger,
er affald, og at kommunen dermed opfylder sin forpligtelse til at håndtere borgernes affald efter
affaldshierarkiet. Kommunen har videre anført, at indtægterne fra salg af genbrugsgenstandene
dækker omkostningerne til at drive genbrugsbutikkerne og genererer et overskud, hvorfor det
er kommunens vurdering, at genstandene sælges på markedsvilkår. Endelig har kommunen
peget på, at der er en mangeårig praksis for at anse salg af affald for en lovlig kommunal
aktivitet.
Dansk Affaldsforening, som efter det oplyste har kommuner og kommunale selskaber som
medlemmer, har desuden henvendt sig til Statsforvaltningen vedrørende sagen. Foreningen har
fremsendt et notat af 1. december 2015, som advokatfirmaet Horten har udarbejdet efter
anmodning fra foreningen.
Horten konkluderer i notatet bl.a., at genstande, der afleveres på kommunale genbrugspladser,
herunder elektrisk og elektronisk udstyr, er affald, som kommunerne er berettiget til at sælge i
genbrugsbutikker inden for kommunalfuldmagtens regler om biprodukter.
Statsforvaltningen har desuden modtaget en henvendelse fra ISOBRO, som er
brancheorganisation for indsamlingsorganisationerne, vedrørende sagen.
De ovennævnte henvendelser mv. om sagen er ikke nærmere refereret i denne udtalelse, men
er i relevant omfang vedlagt som bilag til udtalelsen og vil blive offentliggjort sammen med
denne.
Ankestyrelsens kompetence
Ankestyrelsen fører tilsyn med, at kommuner, regioner og kommunale fællesskaber overholder
den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens §
48, stk. 1. Lovgivning, der gælder for både offentlige myndigheder og private, er ikke omfattet
af Ankestyrelsens tilsyn.
Virksomhed, der drives i en privatretlig organisationsform, er ikke omfattet af Ankestyrelsens
kompetence, medmindre der er tale om et kommunalt fællesskab omfattet af § 60 i
kommunestyrelsesloven. Ankestyrelsen kan imidlertid tage stilling til, om det er lovligt for en
kommune at deltage i en privatretlig organisationsform, for eksempel et aktieselskab, som
udfører nærmere bestemte opgaver.
Ankestyrelsen kan udtale sig om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser, jf.
kommunestyrelseslovens § 50.
Ankestyrelsens udtalelse
Henvendelsen fra Dansk Industri har givet Ankestyrelsen anledning til at vurdere, i hvilket
omfang kommuner kan sælge genstande, som borgere har afleveret på genbrugspladser, og om
der i denne forbindelse er forskel på situationer, hvor borgere skiller sig af med genstandene
som affald eller som genbrugsgenstande.
Vi kan ikke tage stilling til, om kommuner, der sælger genstande til borgerne, i den forbindelse
handler i strid med f.eks. købeloven og forbrugeraftaleloven, da denne lovgivning gælder for
både offentlige myndigheder og private og derfor ikke er omfattet af vores kompetence.
Retsgrundlag
Det er fastlagt i miljøbeskyttelseslovens § 45, stk. 1, at kommunalbestyrelsen forestår
håndteringen af affald, medmindre andet er fastsat i loven eller i regler udstedt i medfør af
loven.
3
 EFK, Alm.del - 2017-18 - Bilag 275: Henvendelse af 30/5-18 fra Dansk Affaldsforening om kommunale genbrugsbutikker
Kommunalbestyrelsen skal i henhold til kapitel 5 i affaldsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr.
1309 af 18. december 2012) udarbejde og vedtage regulativer om håndtering af
husholdningsaffald og skal i regulativerne fastsætte de indsamlings- og anvisningsordninger,
der skal anvendes i kommunen, jf. bekendtgørelsens kapitel 6.
Den kommunale affaldshåndtering skal ske i overensstemmelse med affaldshierarkiet i
affaldsbekendtgørelsens § 12, hvoraf fremgår følgende:
”§ 12. Den kommunale affaldshåndtering skal, jf. dog stk. 2, ske i overensstemmelse med
følgende affaldshierarki:
1) Forberedelse med henblik på genbrug.
2) Genanvendelse.
3) Anden nyttiggørelse.
4) Bortskaffelse.(…)”
For så vidt angår affald af elektrisk og elektronisk udstyr fremgår det af § 27 i WEEE-
bekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 130 af 6. februar 2014 om at bringe elektrisk og
elektronisk udstyr i omsætning samt håndtering af affald af elektrisk og elektronisk udstyr), at
kommunalbestyrelsen skal sortere dette med henblik på overdragelse til producenterne.
Kommuner og kommunale fællesskaber har efter kommunalfuldmagtsreglerne adgang til at
foretage visse dispositioner uden egentlig lovhjemmel. Hvor en kommunal aktivitet er
lovreguleret, vil kommunalfuldmagtsreglerne ofte supplere denne regulering.
Lovgivningen udgør en væsentlig retskilde ved fastlæggelsen af kommunalfuldmagten og de
retsgrundsætninger, som afgrænser den. Hvis lovgivningen udtømmende regulerer
kommunernes mulighed for at varetage en opgave, skal spørgsmålet ikke vurderes efter
kommunalfuldmagtsreglerne.
Kommunernes dispositionsfrihed i henhold til kommunalfuldmagten er undergivet en række
begrænsninger og krav. En kommune kan således kun udføre en aktivitet i det omfang, der er
en kommunal interesse i aktiviteten.
Det er endvidere almindeligt antaget, at kommuner ikke uden lovhjemmel kan drive handel,
håndværk, industri eller finansiel virksomhed. Baggrunden herfor er bl.a. hensynet til at undgå
konkurrenceforvridning i forhold til den private sektor.
Forbuddet mod, at kommuner driver handel, er modificeret på flere måder. Kommuner kan bl.a.
på det frie marked afsætte biprodukter fra en i øvrigt lovlig kommunal aktivitet. Biproduktet
skal være en naturlig, tilfældig og uundgåelig følge af en lovlig kommunal opgave.
Biproduktet skal sælges til markedsprisen for at undgå at forvride konkurrencen i forhold til
private erhvervsdrivende. Prisen skal desuden som minimum dække kommunens faktiske
omkostninger.
Kommunen kan forarbejde et rest- eller biprodukt med henblik på at gøre det salgbart.
Produktet må imidlertid ikke bearbejdes så meget, at det kun udgør en mindre del af det
færdige produkt.
Kommuner kan desuden udføre opgaver, der isoleret set falder uden for kommunernes
opgaveområde efter lovregler og kommunalfuldmagten, men som alligevel kan varetages, fordi
de har en nær og naturlig sammenhæng med en lovlig kommunal aktivitet og kan afrunde
4
 EFK, Alm.del - 2017-18 - Bilag 275: Henvendelse af 30/5-18 fra Dansk Affaldsforening om kommunale genbrugsbutikker
denne. Adgangen til at udøve sådan accessorisk virksomhed er meget begrænset og omfatter
alene mindre, supplerende opgaver i særlige situationer, hvor det ville være urimeligt,
ufornuftigt og uforståeligt, at kommunen ikke kunne varetage opgaven.
Udøvelsen af accessorisk virksomhed kan imidlertid ikke gå længere, end formålet tilsiger. Hvis
en kommune for eksempel ejer en restaurant i et musikhus (med det formål at afrunde den
kulturelle opgave), skal restauranten bortforpagtes, hvis det er muligt. En sådan
bortforpagtning skal ske til markedspris.
Kommuner kan inden for rammerne af kommunalfuldmagten varetage opgaver, der er
begrundet i miljøhensyn. Indenrigsministeriet udtalte således i en skrivelse af 1. maj 1986 til et
tilsynsråd, at ”det må betragtes som en lovlig kommunal opgave, at en primærkommune og en
amtskommune gennem aktietegning medvirker til at sikre den størst mulige genanvendelse af
affald med det formål, at forbruget af naturressourcer kan formindskes”.
Indenrigsministeriet lagde ved vurderingen vægt på, at der ikke ville ske
konkurrenceforvridning i forhold til det private erhvervsliv, da virksomheden ville være den
eneste af sin art i Danmark.
Om udtalelsen er følgende anført side 222 i ”Kommunernes opgaver. Kommunalfuldmagten
mv.” af Karsten Revsbech, 3. udgave 2015, Jurist- og Økonomforbundets Forlag:
”Ministeriet har således accepteret et kommunalt engagement i
genanvendelsesvirksomheden ”Genfiber A/S”. I den pågældende sag fandt
Indenrigsministeriet, at en amtskomme (og en primærkommune) lovligt gennem
aktietegning kunne deltage i etableringen af den nævnte virksomhed.
Det fremgår dog af Indenrigsministeriets udtalelse i Genfiber-sagen, at der blev lagt
betydelig vægt på, at amtskommunen gennem affaldsplanlægningen havde til opgave at
sikre en koordineret bortskaffelse med størst mulig genanvendelse og mindst mulig
deponering af affaldet, således at forbruget af naturressourcer kunne formindskes, og
således at der skete den størst mulige udnyttelse af behandlings- og deponeringsanlæg.
Det kan hertil føjes, at netop deponering af affald var (og er) et stigende problem, fordi
det af forskellige årsager var (og er) vanskeligt at finde egnede lokaliteter til lossepladser.
Man kan derfor opfatte den pågældende genanvendelsesaktivitet som en i udgangspunktet
intern (amts-)kommunal aktivitet til mindskelse af affaldsmængden med henblik på, at
primærkommune/amtskommunen kunne løse den lovbestemte opgave på affaldsområdet
og finde plads til resterende affald på de begrænsede lossepladsarealer. Altså en form for
egenproduktion med henblik på løsning af en lovbestemt opgave. Det restprodukt, der
blev resultatet af denne produktion, kunne naturligt sælges ud fra synspunkter svarende
til, hvad der gælder for biprodukter (afsnit 11. 4 ovenfor), bl.a. byggende på
værdispildsbetragtninger.”
Karsten Revsbech anfører desuden følgende side 257:
”Såvel teori som praksis giver anledning til at overveje, om miljøhensyn er et sådant
kvalificeret hensyn, at det i sig selv kan gennembryde de ovennævnte (afsnit 11.1 og
12.2) hovedregler om forbud mod kommunal handel, håndværk, industri mv. og mod
individuel støtte til erhvervsvirksomheder. Ved miljøhensyn tænkes her alene på hensyn
til miljøbeskyttelse (ikke hensyn til arealplanlægning mv., som også er en del af
miljøretten).
5
 EFK, Alm.del - 2017-18 - Bilag 275: Henvendelse af 30/5-18 fra Dansk Affaldsforening om kommunale genbrugsbutikker
1905364_0006.png
13.2.1. Udvidelse af kommunens opgaveområde
Der forekommer i praksis nogle enkelte eksempler på, at Indenrigsministeriet under
henvisning til miljøhensyn har fundet det lovligt, at kommuner påtog sig visse former for
produktionsvirksomhed, som lå uden for eller i hvert fald i udkanten af, hvad kommuner
hidtil normalt havde kunnet beskæftige sig med. Et eksempel er den ovenfor omtalte sag
om genanvendelsesvirksomheder (afsnit 11.10). Det er givet, at miljøhensyn indgik i
Indenrigsministeriets overvejelser her, men der var ikke tale om et fritsvævende, abstrakt
miljøhensyn. Der var tale om, at amtskommuner og primærkommuner ved lovgivningen
var pålagt at varetage visse opgaver og hensyn, som de vanskeligt kunne leve op til, hvis
de ikke havde mulighed for genanvendelsesaktiviteter. De produkter, der således blev
resultatet heraf, kunne kommunen naturligt sælge (i overensstemmelse med, hvad der
gælder efter biproduktlæren og traditionelle værdispildsbetragtninger).
…
Sammenfattende kan det konstateres, at kommuner inden for rammerne af de uskrevne
kommunalfuldmagtsregler i forholdsvis vidt omfang kan varetage opgaver, der er
begrundet i miljøhensyn. Dette gælder navnlig hensyn af sygdomsforebyggende karakter
(rent drikkevand, modvirkning af uhygiejniske forhold og direkte sundhedsskadelig
forurening). På den anden side må rækkevidden af miljøhensyn ikke overvurderes. En
kommune kan næppe påtage sig en opgave ud fra abstrakte miljøhensyn. Kommunen kan
på ulovbestemt grundlag kun anvende sine økonomiske midler til at varetage
miljøopgaver, der knytter sig nært til og afrunder lovhjemlede opgaver og/eller løser
kommunens egne problemer med bortskaffelse af affald mv. (se sagerne om
genanvendelsesvirksomhed og jordrensning omtalt ovenfor i nærværende afsnit), og kan i
øvrigt kun anvende økonomiske midler ud fra miljøhensyn i det omfang,
reguleringslovgivningen ikke er tilstrækkelig til at nå kommunens miljømæssige mål (og i
de omfang miljølovgivningen ikke må fortolkes således, at den udelukker kommunal
støtte).”
Statsforvaltningen bad den 3. oktober 2016 Miljøstyrelsen om en udtalelse vedrørende
følgende:
”De kommunale aktiviteter, som henvendelserne fra Dansk Industri m.fl. vedrører, synes
dels at omfatte situationer, hvor genstande, som borgere har afleveret som affald på
genbrugspladser, af kommunerne sælges som genbrugsgenstande, dels situationer hvor
borgere afleverer genstande i beholdere eller særlige områder, som på forskellig vis er
markeret som afleveringssteder for genstande til genbrug. I begge situationer omfatter de
afleverede genstande også WEEE.
Statsforvaltningen anmoder på denne baggrund i henhold til kommunestyrelseslovens §
49, stk. 5, Miljøstyrelsen – evt. ved inddragelse af Energistyrelsen – om en udtalelse om,
hvorvidt de kommunale dispositioner – for hver af disse ovennævnte situationer og
omfattende WEEE - har hjemmel i lovgivningen på miljøområdet. Hvis de kommunale
dispositioner ikke har hjemmel i lovgivningen på miljøområdet, bedes Miljøstyrelsen
udtale, om lovgivningen på området er udtømmende og således udelukker denne
kommunale aktivitet.”
Miljøstyrelsen svarende den 4. januar 2017 følgende:
”Affald
generelt
6
 EFK, Alm.del - 2017-18 - Bilag 275: Henvendelse af 30/5-18 fra Dansk Affaldsforening om kommunale genbrugsbutikker
1905364_0007.png
Affald er enhver genstand, som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet
til at skille sig af med jf. affaldsbekendtgørelsen § 2, stk. 1. Det er kommunen, der som
udgangspunkt afgør, om noget er affald, jf. affaldsbekendtgørelsen § 4, stk. 1.
Såfremt en person afleverer en genstand på genbrugspladsen med den hensigt, at en
anden kan genbruge den, skiller han sig ikke af med genstanden i affaldsbekendtgørelsens
forstand. Derfor vil en genstand, som afleveres i et genbrugsbur på genbrugspladsen ikke
umiddelbart være affald. Når denne genstand ikke er affald, er den ikke reguleret af
Miljøstyrelsens (affalds)regler.
Hvis en person, i stedet for at aflevere genstanden til genbrug, smider genstanden ud
(skiller sig af med genstanden) på genbrugspladsen, er den blevet til affald.
Kommunen er forpligtet til at følge affaldshierarkiet i sin affaldshåndtering, jf. § 12 i
affaldsbekendtgørelsen. ”Forberedelse med henblik på genbrug” er det øverste trin i det
nævnte affaldshierarki. Derfor skal kommunen sørge for, at så meget af deres affald som
muligt forberedes med henblik på genbrug. Der er dog ikke udtømmende regler for,
hvordan denne forberedelse med henblik på genbrug skal fungere. Der er hverken krav til
at forberedelsen med henblik på genbrug skal finde sted straks på genbrugspladsen eller
at det er kommunen selv, som skal forberede med henblik på genbrug. Kommunen vil
kunne entrere med private, som forestår forberedelsen med henblik på genbrug.
Særligt om WEEE
I relation til elektronikaffald er der indført et producentansvar, der betyder, at
producenterne er forpligtet til at tilbagetage deres produkter, når de er blevet til affald.
Det er derfor afgørende, hvorvidt der er tale om brugt elektronik, der afleveres til
genbrug, eller elektronikaffald, der afleveres til affaldsbehandling. Det er slutbrugeren, der
træffer denne beslutning – dvs. den borger eller virksomhed, som benytter den
kommunale genbrugsplads.
Det er Miljøstyrelsens vurdering, at brugt elektronik, der afleveres til genbrug, endnu ikke
er blevet til affald. Der er ingen regler i Miljøbeskyttelsesloven eller WEEE-
bekendtgørelsen, der regulerer brugt elektronik, der cirkulerer på markedet. En praksis
med genbrugsbutikker, hvorfra der sælges brugt elektronik, har således ikke hjemmel i
Miljøstyrelsens regler.
For så vidt angår elektronikaffald vurderer Miljøstyrelsen, at dette ikke må forberedes med
henblik på genbrug af kommunerne, eftersom indsamlet elektronikaffald skal overdrages
til producenterne, jf. WEEE-bekendtgørelsen § 27.
Konklusion
Genstande som afleveres til direkte genbrug er ikke reguleret af Miljøstyrelsens regler, da
det ikke er blevet affald.
Kommunen har en generel forpligtigelse til at forberede affald med henblik på genbrug.
Der er dog ingen udtømmende regler om, hvordan det præcis skal foregå.
I forhold til WEEE gælder det, at når elektronik og elektroniske genstande er blevet til
affald, så er det producenternes ansvar og ret at forestå behandlingen af dette.
Kommunerne må ikke forberede WEEE med henblik på genbrug eller foretage nogen
anden form for affaldsbehandling, idet WEEE tilhører producenterne, når det er afleveret
af slutbrugeren.”
7
 EFK, Alm.del - 2017-18 - Bilag 275: Henvendelse af 30/5-18 fra Dansk Affaldsforening om kommunale genbrugsbutikker
1905364_0008.png
Vedrørende byttehjørner har miljøministeren i svar på spørgsmål nr. 3 til L 13, 2010-11, oplyst
følgende:
”Som et led i driften af affaldsordningerne for husholdningsaffald – indsamling af
dagrenovation og genanvendelige materialer samt genbrugspladserne – kan kommunerne
bruge sin kontakt med borgerne til at promovere affaldsforebyggelse, f.eks. gennem
informationsindsatsen om affaldsordningerne samt indretningen og driften af
genbrugspladserne.(…) Desuden kan kommunerne gøre det lettere for borgerne at
genbruge i stedet for at kassere tingene, f.eks. ved at indrette egentlige byttehjørner på
genbrugspladserne. Disse frivillige tiltag ligger i naturlig forlængelse af kommunens rolle
som affaldsmyndighed.”
Af miljøministerens svar på spørgsmål nr. 4 til L 13, 2010-2011, fremgår desuden, at
kommunerne har adgang til at gebyrfinansiere et byttehjørne på genbrugspladserne.
Ankestyrelsens vurdering af lovligheden
Elektronikaffald
Det fremgår af Miljøstyrelsens udtalelse af 4. januar 2017 til Statsforvaltningen, at kommuner
ikke må forberede elektronikaffald til genbrug, eftersom indsamlet elektronikaffald i medfør af
WEEE-bekendtgørelsen skal overdrages til producenterne.
Det er på denne baggrund Ankestyrelsens vurdering, at det vil være i strid med lovgivningen,
hvis kommuner og kommunale fællesskaber sælger elektronikaffald, som er modtaget fra
borgere på kommunale genbrugspladser. Affaldet skal i stedet håndteres i overensstemmelse
med WEEE-bekendtgørelsen.
Andet affald, som kommunen skal forestå håndteringen af
Det fremgår af Miljøstyrelsens udtalelse af 4. januar 2017 til Statsforvaltningen, at det følger af
affaldslovgivningen, at kommunerne i forbindelse med affaldsbehandling skal sørge for, at så
meget affald som muligt forberedes med henblik på genbrug.
Det er således en lovlig – og pligtmæssig – opgave for kommunerne at forberede affald, som
kommuner modtager på genbrugspladserne, til genbrug.
Det fremgår af Miljøstyrelsens udtalelse af 4. januar 2017 til Statsforvaltningen, at
affaldsreglerne ikke udtømmende regulerer, hvordan kommunerne forbereder affald til genbrug.
Da affaldslovgivningen således ikke udtømmende på dette punkt, er det Ankestyrelsens
opfattelse, at spørgsmålet om, i hvilket omfang og under hvilke betingelser kommuner og
kommunale fællesskaber må reparere og rengøre samt sælge affald med henblik på, at dette
genbruges, skal vurderes efter kommunalfuldmagtsreglerne.
Det er Ankestyrelsens opfattelse, at kommuner, med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne,
som led i forberedelsen af affald til genbrug kan udføre de foranstaltninger, som er nødvendige
for at sikre, at affaldet genbruges.
Når en kommune på en genbrugsstation modtager affald, som efter kommunens vurdering kan
genbruges, er det således Ankestyrelsens opfattelse, at kommunen lovligt kan foretage
rengøring og reparation, hvis det efter kommunens opfattelse er nødvendigt for at sikre, at
affaldet genbruges. Kommunen må i denne forbindelse alene forarbejde affaldet til det punkt,
hvor affaldet kan afsættes.
8
 EFK, Alm.del - 2017-18 - Bilag 275: Henvendelse af 30/5-18 fra Dansk Affaldsforening om kommunale genbrugsbutikker
1905364_0009.png
Det er endvidere Ankestyrelsens opfattelse, at kommunen lovligt vil kunne sælge affald, som
efter kommunens vurdering kan genbruges, til private og erhvervsdrivende, da kommunen
herved vil sikre, at affaldet genbruges.
Ankestyrelsen har ved denne vurdering lagt vægt på, at kommuner ifølge praksis kan varetage
miljøhensyn, når det sker af hensyn til varetagelsen af en opgave, som kommunerne er pålagt i
lovgivningen.
Salget skal ske til markedspris for at undgå, at kommunen forvrider konkurrencen i forhold til
private erhvervsdrivende. Hvis kommunen sælger affaldet til en lavere pris end markedsprisen,
vil det desuden efter omstændighederne kunne udgøre en ulovlig støtte til køberen.
Da formålet med at sælge affaldet i denne situation ikke vil være at opnå profit, men at sikre,
at kommunen lever op til sine forpligtelser efter affaldslovgivningen, og at kommunen ved at
sælge til markedsprisen undgår at forvride konkurrencen i forhold til private erhvervsdrivende,
vil det efter Ankestyrelsens opfattelse være lovligt, hvis kommunen derved opnår en
fortjeneste.
Ankestyrelsen skal i denne forbindelse bemærke, at det ikke vil være lovligt, hvis en kommune
vederlagsfrit overdrager affald til private eller erhvervsdrivende, hvis affaldet har en
markedsværdi og kan sælges.
Ankestyrelsen bemærker dog, at i det omfang en kommune lovligt kan yde støtte til en
organisation, forening eller lignende, vil kommunen vederlagsfrit kunne overdrage affald til den
pågældende organisation eller forening.
Genbrugsgenstande
Som beskrevet ovenfor kan kommuner ifølge kommunalfuldmagtsreglerne som hovedregel ikke
drive handel, håndværk og industri.
Hvis kommuner, uden hjemmel i den skrevne lovgivning, erhverver genstande med det formål
at videresælge dem, kan det derfor være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne.
Ankestyrelsen har noteret sig oplysningerne i sagen om, at en del kommuner, kommunale
fællesskaber og kommunalt ejede selskaber foretager indsamling af genstande fra borgerne ved
for eksempel at opstille særskilt markerede beholdere på genbrugspladserne eller ved at
opfordre borgerne til at aflevere genbrugsgenstande på særskilt markerede områder på de
kommunale genbrugspladser.
Ankestyrelsen har videre noteret sig, at de indsamlede genstande sælges til private,
erhvervsdrivende mv., eventuelt efter forudgående reparation og rengøring. Salget sker i visse
tilfælde i egentlige ”genbrugsbutikker”.
Det fremgår af Miljøstyrelsens udtalelse af 4. januar 2017 til Statsforvaltningen, at genstande,
som indehaveren afleverer på for eksempel en genbrugsplads i den hensigt, at genstandene kan
genbruges af andre, ikke er affald, og at håndteringen af dem dermed ikke omfattet af
affaldslovgivningen.
Det fremgår imidlertid også af miljøministerens svar på spørgsmål nr. 3 og 4 til L 13, 2010-11 ,
at kommuner – som en naturlig forlængelse af rollen som affaldsmyndighed – kan indrette
gebyrfinansierede byttehjørner på genbrugspladserne.
9
 EFK, Alm.del - 2017-18 - Bilag 275: Henvendelse af 30/5-18 fra Dansk Affaldsforening om kommunale genbrugsbutikker
1905364_0010.png
Det betyder efter Ankestyrelsens opfattelse, at det vil være relevant at overveje, om
kommuner, med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne om accessorisk virksomhed, kan
engagere sig i indsamling og salg af genbrugsvarer som en opgave, der har en nær og naturlig
sammenhæng med kommunens opgaver på affaldsområdet.
I denne overvejelse må man efter Ankestyrelsens opfattelse inddrage det forhold, at borgere,
som skiller sig af med genstande på genbrugspladser, ikke nødvendigvis har en holdning til,
hvad genstandene skal bruges til, og at det kan være nærliggende for borgerne, at det
overlades til kommunen at vurdere, om en genstand er egnet til direkte genbrug eller skal
underkastes affaldsbehandling.
Der må i forbindelse med modtagelsen af genstande fra borgere være overladt kommunen et
vist skøn med hensyn til at vurdere, om genstandene skal håndteres som affald, som skal
forberedes til genbrug, eller om genstandene kan genbruges direkte.
Det er på denne baggrund Ankestyrelsens opfattelse, at kommuner er berettigede til at tage
imod genbrugsgenstande, herunder elektrisk og elektronisk udstyr, når det sker som en
naturlig afrunding af kommunens opgaver på affaldsområdet, herunder opgaven med at
forebygge affald.
Kommunerne må i denne forbindelse ikke gå længere, end formålet tilsiger. Det betyder blandt
andet, at en kommune ikke må forsøge at fremme, at borgerne overdrager genbrugsgenstande
til kommunen i stedet for til andre aktører på markedet for genbrugsvarer.
Det er endvidere Ankestyrelsens opfattelse, at kommuner kan sælge genstandene til private og
erhvervsdrivende med henblik på, at genstandene genbruges. Salget skal ske til markedspris.
Dog kan en kommune overdrage genbrugsgenstande vederlagsfrit til en organisation, forening
eller lignende i det omfang, kommunen lovligt kan yde støtte til den pågældende organisation
eller forening.
Ankestyrelsen skal bemærke, at kommuner, som udøver accessorisk virksomhed, kan være
forpligtet til at bortforpagte opgaveløsningen på markedsvilkår.
Oplysningerne i sagen giver imidlertid ikke Ankestyrelsen grundlag for at foretage en vurdering
af, om der er kommuner, der har organiseret salget af genbrugsgenstande på en sådan måde,
at der er anledning til at overveje kravet om bortforpagtning, eller om kommunerne på anden
måde kan reducere deres andel i opgaven.
Vi beklager den lange sagsbehandlingstid.
Ankestyrelsen har sendt en kopi af dette brev til AffaldPlus, AVV, Sønderborg Kommune samt til
de organisationer mv., som har henvendt sig i sagen.
Udtalelsen med bilag vil blive offentliggjort på
www.ast.dk.
Venlig hilsen
Christina Themsen
10