Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
L 163
Offentligt
1753698_0001.png
Ministeren
Udlændinge- og Integrationsudvalget
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Udlændinge- og Integrationsudvalget har den 2. maj 2017 stillet følgende
spørgsmål nr. 11 til L 162 til udlændinge- og integrationsministeren, som hermed
besvares.
Spørgsmål nr. 11 til
L 162:
Ministeren bedes kommentere henvendelse af 1. maj 2017 fra Institut for
Menneskerettigheder, jf. L 162 - bilag 9.
Svar:
1.
Institut for Menneskerettigheder (IMR) har den 1. maj 2017 fremsendt et brev
til Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg vedrørende Udlændinge- og
Integrationsministeriets fortolkning af diskriminationsforbuddet i EMRK artikel 14
sammenholdt med artikel 8.
IMR anfører at have taget initiativ til at vurdere spørgsmålet om diskrimination,
navnlig fordi det er genstand for Folketingets interesse, at Udlændinge- og
Integrationsministeriet har vurderet, at det følger af Biao-dommen, at det vil være
i strid med Danmarks internationale forpligtelser at indføre en undtagelse til
tilknytningskravet for danske statsborgere.
IMR anfører i brevet bl.a., at IMR er enigt med ministeriet i, at lovgivning, der
forskelsbehandler mellem danskere og udlændinge, i sagens natur vil indebære et
element af indirekte forskelsbehandling på baggrund af etnicitet.
IMR anfører endvidere, at IMR erkender, at der kan stilles spørgsmålstegn ved, i
hvilket omfang forskelsbehandling mellem danskere og (visse) udlændinge vil
være i overensstemmelse med EMRK. IMR henviser herved til, at det i forhold til
tilknytningskravet efter instituttets opfattelse navnlig skyldes, at
tilknytningskravet er et tillæg til de i forvejen meget strenge betingelser for
udlændinges familiesammenføring.
På denne baggrund kan det efter instituttets opfattelse ikke ganske afvises, at Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil anse et tilknytningskrav, der kun
8. maj 2017
Udlændingeafdeling
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel.
Mail
Web
CVR-nr.
Sags nr.
Akt-id
6198 4000
[email protected]
www.uim.dk
36977191
2017 - 6839
230176
Side
1/5
 L 163 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 38: Spm. om kommentar til henvendelse af 1/5-17 fra Institut for Menneskerettigheder, til udlændinge- og integrationsministeren
1753698_0002.png
gælder for herboende udlændinges familiesammenføring,
uforholdsmæssigt tillæg til de krav, der i øvrigt gælder.
for
et
IMR ko kluderer i idlertid, at det er IMR’s vurderi g, at der ikke er tilstrækkeligt
grundlag for Udlændinge- og Integrationsministeriet konklusion om, at det vil
være i strid med Danmarks internationale forpligtelser (herunder Biao-dommen)
at undtage danske statsborgere fra tilknytningskravet.
IMR anfører til støtte for konklusionen, at Udlændinge- og Integrationsministeriet
efter instituttets opfattelse overfortolker Biao-dommen i forhold til en række
punkter: (1) at Biao-sagen ikke handler om forskelsbehandling mellem danskere
og (visse) udlændinge, men om forskelsbehandling mellem danske statsborgere,
og at Menneskerettighedsdomstolen i Biao-dommen henviste til bestemmelsen i
Den Europæiske Statsborgerskabskonvention fra 1997 artikel 5, stk. 2, hvorefter
landene bør følge princippet om ikke at forskelsbehandle mellem statsborgere, (2)
at Danmark er det eneste land i Europa, der forskelsbehandler mellem
statsborgere på grundlag af statsborgerskabets varighed, hvorimod
forskelsbehandling mellem statsborgere og udlændinge i forhold til et
tilknytningskrav
–
så vidt instituttet er informeret
–
er udbredt i Europa og
formentlig også andre dele af verden, og (3) at forholdet mellem
tilknytningskravets formål om at sikre bedre integration og bryde
ægteskabsmønstre i visse familier og tilknytningskravets undtagelse om
statsborgerskab i 28 år var spekulativt, idet varigheden af statsborgerskab ikke var
et velegnet kriterium til at vurdere borgerens tilknytnings til Danmark.
Ift. pkt. (2) bemærker IMR supplerende, at det med betydelig vægt taler imod
Udlændinge- og Integrationsministeriets fortolkning, at forskelsbehandling
mellem statsborgere og udlændinge i relation til et tilknytningskrav er udbredt og
velaccepteret i international ret.
Det ”spri ge de pu kt” er ifølge IMR således, at det –
så vidt instituttet er
orienteret
–
er udbredt i Europa og formentlig også i andre dele af verden at
forskelsbehandle mellem statsborgere og udlændinge i forhold til
familiemedlemmers indrejse og ophold. IMR finder med afsæt heri, at
Menneskerettighedsdomstolen vil stå i en ganske anden situation end i Biao-
sagen, hvis den skal tage stilling til forskelsbehandling mellem statsborgere og
udlæ di ge i forhold til tilk yt i gskravet, ”der fi der a ve delse på
immigrationsområdet, hvor staterne almindeligvis har meget frie rammer til at
regulere også på e for eg e statsborgere fordelagtig åde”.
2.
Udlændinge- og Integrationsministeriet har noteret sig, at IMR er enigt med
ministeriet i, at lovgivning, der forskelsbehandler mellem danskere og
udlændinge, vil indebære et element af indirekte forskelsbehandling på baggrund
af etnicitet.
Udlændinge- og Integrationsministeriet har endvidere noteret sig, at IMR
–
om
end med en anden begrundelse end ministeriet
–
finder, at der kan stilles
Side
2/5
 L 163 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 38: Spm. om kommentar til henvendelse af 1/5-17 fra Institut for Menneskerettigheder, til udlændinge- og integrationsministeren
spørgsmålstegn ved, i hvilket omfang forskelsbehandling mellem danskere og
(visse) udlændinge vil være i overensstemmelse med EMRK. Det skyldes, at det
efter IMR’s opfattelse ikke ganske kan afvises, at Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol vil anse et tilknytningskrav, der kun gælder for
herboende udlændinges familiesammenføring, for et uforholdsmæssigt tillæg til
de krav, der i øvrigt gælder.
Ministeriet har samtidigt noteret sig, at IMR samlet finder, at der ikke er
tilstrækkeligt grundlag for Udlændinge- og Integrationsministeriets konklusion
om, at det vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser at undtage
danske statsborgere fra tilknytningskravet, herunder at IMR ikke finder, at dette
kan udledes af Biao-dommen.
3.
Mi isteriet ka i relatio til IMR’s
bemærkninger vedrørende lovligheden af en
sådan undtagelse til tilknytningskravet oplyse, at det er korrekt, at flertallet af
Storkammeret ved Menneskerettighedsdomstolen som led i sin analyse af 28-
årsreglen (nu 26-årsreglen) henviser til, at artikel 5, stk. 2, i Den Europæiske
Konvention om Statsborgerret indeholder et (ikke-bindende) princip om, at
landene
ikke
skal
forskelsbehandle
mellem
egne
statsborgere.
Me eskerettighedsdo stole a fører således, at dette peger på e vis ”tre d”
mod en europæisk standard, som må betragtes som relevant i sagen (præmis
132). Hertil føjer flertallet bl.a., at det varierer blandt Europarådets
medlemslande, hvilke betingelser der stilles for familiesammenføring, hvorimod
der blandt de 29 i sagen undersøgte lande ikke var andre lande, der som Danmark
skelnede mellem forskellige grupper af egne statsborgere i relation til
familiesammenføringsbetingelser (præmis 133).
Ministeriet skal i den forbindelse bemærke, at flertallet ved
Menneskerettighedsdomstolens Storkammer lægger vægt på de ovenfor nævnte
momenter som nogle blandt en række yderligere momenter i vurderingen af
begrundelsen for 28-årsreglen.
Flertallet lægger således også vægt på bl.a., at begrundelsen for 28-årsreglen i vidt
o fa g var baseret på ”spekulative argu e ter”, især i relatio til, hvor år e
dansk statsborger i almindelighed kan siges at have skabt så stærke bånd til
Danmark, at der er udsigt til vellykket integration af en ægtefælle, der er
udlænding (præmis 125). Svaret på dette spørgsmål kunne ifølge flertallet ikke
afhænge alene af, hvor længe den pågældende havde været dansk statsborger,
uanset om det var 28 år eller kortere tid. En sådan begrundelse overså ifølge
flertallet, at ansøgeren for at opnå dansk statsborgerskab havde boet i Danmark I
mindst 9 år, havde dokumenteret danskkundskaber og kendskab til det danske
samfund og opfyldt kravene til selvforsørgelse (præmis 125).
Ministeriet skal endvidere bemærke, at ministeriet ikke har fundet anledning til at
indhente oplysninger om andre landes regler til brug for behandlingen af L 162 og
L 163. Det er meget vanskeligt at sammenligne reglerne for familiesammenføring
mellem landene, fordi reglerne ofte
–
i lighed med de danske regler
–
er
Side
3/5
 L 163 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 38: Spm. om kommentar til henvendelse af 1/5-17 fra Institut for Menneskerettigheder, til udlændinge- og integrationsministeren
sammensat af mange delelementer, som samlet kan have betydning for
vurderingen af reglerne i forhold til bl.a. diskrimination.
4.
Udlændinge- og Integrationsministeriet skal endvidere bemærke, at ministeriet
er enigt med instituttet i, at Biao-sagen ikke (direkte) vedrører spørgsmålet om,
hvorvidt det vil være i strid med diskriminationsforbuddet i EMRK at indføre en
generel undtagelse til tilknytningskravet for danske statsborgere.
Menneskerettighedsdomstolen tog således ikke direkte stilling til spørgsmål om
forskelsbehandling af danske statsborgere og udlændinge, men derimod til et
spørgsmål om forskelsbehandling mellem forskellige grupper af danske
statsborgere i relation til tilknytningskravet.
Vurderingen af, hvilket resultat Menneskerettighedsdomstolen vil nå frem til i en
sag om forskelsbehandling mellem danske statsborgere og udlændinge i forhold
til tilknytningskravet, beror derfor på en fortolkning af Biao-dommens præmisser.
En sådan fortolkning er nødvendigvis forbundet med en vis usikkerhed, men det
er fortsat Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at de argumenter,
som Menneskerettighedsdomstolen anfører til støtte for sin konklusion i Biao-
dommen, herunder vedrørende kravene til begrundelsen for 28-årsreglen (nu 26-
årsreglen), også er relevante for vurderingen af forholdet mellem EMRK og en
undtagelse til tilknytningskravet for danske statsborgere.
Flertallet af Storkammeret anfører således i Biao-dommen, at det måtte lægges til
grund, at flertallet af de personer, der kunne benytte 28-årsreglen, var af dansk
etnisk oprindelse, mens personer, der ikke kunne benytte reglen, generelt ville
være af anden etnisk oprindelse, jf. nærmere herom i dommens præmis 111-112.
På bl.a. denne baggrund finder flertallet, at det herefter må være op til den
danske regering at godtgøre, at de diskriminerende virkninger af 28-årsreglen er
begrundet i tvingende og meget vægtige hensyn, der ikke relaterer sig til etnicitet
(præmis 114). Flertallet bemærker i den forbindelse, at forskelsbehandling
baseret udelukkende eller i afgørende grad på etnicitet ikke er forenelig med
diskriminationsforbuddet, og at forskelsbehandling baseret udelukkende på
nationalitet alene kan begrundes i tvingende og meget vægtige hensyn, jf.
dommens præmis 113-114.
Det må i forbindelse med en undtagelse til tilknytningskravet for danske
statsborgere herefter lægges til grund, at flertallet af danske statsborgere er af
dansk etnisk oprindelse, og at flertallet af personer, der ikke har dansk
statsborgerskab, er af anden etnisk oprindelse end dansk. Det må på baggrund af
Biao-dommen
–
og den ændrede retstilstand dommen indebærer
–
antages, at
den forskelsbehandling, som en undtagelse til tilknytningskravet for danske
statsborgere vil indebære, ville medføre (indirekte)
diskrimination på baggrund af etnicitet og derfor alene ville være forenelig med
diskriminationsforbuddet i EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 8, hvis
forskelsbehandlingen kunne begrundes i tvingende og meget vægtige hensyn, der
ikke relaterer sig til etnicitet.
Side
4/5
 L 163 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 38: Spm. om kommentar til henvendelse af 1/5-17 fra Institut for Menneskerettigheder, til udlændinge- og integrationsministeren
Det må efter Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse således antages,
at en undtagelse til tilknytningskravet for danske statsborgere vil indebære
indirekte forskelsbehandling på grundlag af etnicitet. Som nævnt ovenfor synes
IMR at støtte denne antagelse.
Det er fortsat vurderingen, at der ikke kan anføres tvingende og meget vægtige
hensyn til støtte for en sådan undtagelse til tilknytningskravet.
Der henvises endvidere til besvarelsen af spørgsmål 8 til L 162 og spørgsmål 26 til
L 163.
Inger Støjberg
/
Merete Milo
Side
5/5