Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
L 49 Bilag 1
Offentligt
1688938_0001.png
KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT
vedrørende
forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Ændring af udvisningsreglerne m.v.) (L
49)
15. november 2016
Udlændinge-, Integrations- og
Boligministeriet
Familiesammenføring m.v.
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel.
Mail
Web
CVR-nr.
Sagsnr.
7226 8400
[email protected]
www.uibm.dk
36977191
2016-10924
1. Hørte myndigheder og organisationer m.v.
Et udkast til lovforslaget har i perioden fra den 3. oktober 2016 til den 31. oktober 2016
været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:
Advokatsamfundet, Amnesty Nu, Amnesty International, Børnerådet, Børns Vilkår, CFU –
Centralorganisationernes Fællesudvalg, Danes Worldwide, Danmarks Biblioteksforening,
Danmarks Rederiforening, Danmarks Rejsebureau Forening, Danner, Dansk Arbejdsgiver-
forening, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Industri, Dansk Røde Kors, Dansk Socialrådgiver-
forening, Dansk Tyrkisk Islamisk Stiftelse, Danske Advokater, Danske Regioner, Datatilsy-
net, Den Danske Dommerforening, Den Danske Europabevægelse, Den Danske Helsinki-
Komité for Menneskerettigheder, Den Katolske Kirke i Danmark, DIGNITY, Dokumentati-
ons- og Rådgivningscentret om Racediskrimination, Dommerfuldmægtigforeningen, Dom-
stolsstyrelsen, Finansrådet, Flygtningenævnet, Folkehøjskolernes Forening i Danmark,
Foreningen af Offentlige Anklagere, Foreningen af Udlændingeretsadvokater, Fredsfon-
den, Færøernes Landsstyre, Naalakkersuisut (Grønlands Selvstyre), HK/Danmark, Indvan-
drermedicinsk klinik, Odense Universitetshospital, Indvandrerrådgivningen, Institut for
Menneskerettigheder, Kirkernes Integrationstjeneste, KL, Landsforeningen Adoption &
Samfund, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Landsorganisationen af Kvindekrisecen-
tre, Mellemfolkeligt Samvirke, PRO-Vest, Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten
for Østre Landsret, Red Barnet, Refugees Welcome, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten,
Rigspolitiet, Rådet for Etniske Minoriteter, Samtlige byretter, SOS mod Racisme, Udlæn-
dingenævnet, UNHCR, Ægteskab uden Grænser og 3F.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har pr. 11. november 2016 modtaget svar
fra:
Advokatsamfundet, Anmesty International, Børnerådet, Dansk Flygtningehjælp, Den Dan-
ske Dommerforening, Den Katolske Kirke i Danmark, DIGNITY, Foreningen af Udlændinge-
retsadvokater, Institut for Menneskerettigheder, Landsforeningen af Forsvarsadvokater,
Retspolitisk Forening og UNHCR.
Side
1/6
 L 49 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren
Præsidenten for Østre Landsret henviser til bemærkningerne fra Den Danske Dommerfor-
ening.
Danes Worldwide, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Socialrådgiverforening, Datatilsynet,
Den Danske Helsinki-Komité for Menneskerettigheder, Færøernes Landsstyre, Københavns
Byret, KL, Præsidenten for Vestre Landsret, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Rådet for Etniske
Minoriteter, Udlændingenævnet og 3F har oplyst ikke at have bemærkninger til lovforsla-
get.
Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar. Udlændinge-,
Integrations- og Boligministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i kursiv.
Bemærkninger af generel politisk karakter og bemærkninger, der ikke vedrører lovforsla-
get, indgår ikke i høringsoversigten. Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet kan for
en fuldstændig gennemgang af samtlige synspunkter henvise til høringssvarene, som sam-
tidig er sendt til Folketingets Udvalg for Udlændinge, Integration og Bolig.
2. Høringssvarene
2.1. Skærpet afvejning efter § 26, stk. 2
Advokatsamfundet
bemærker, at lovforslaget ikke direkte forholder sig til, om der vil blive
nedlagt påstand om udvisning i flere tilfælde end hidtil, og at der ikke i forbindelse med
forslagets fremsættelse ses foretaget en analyse af, om domstolspraksis på udvisningsom-
rådet i perioden fra den 1. juli 2011 til den 1. juli 2012 (hvor ordene ”med sikkerhed” ind-
gik i lovteksten i udlændingelovens § 24 b, stk. 1, § 24 b, stk. 3, 1. pkt., og § 26, stk. 2) førte
til udvisning i videre omfang, end tilfældet er med den nugældende formulering, der har
været gældende siden den 1. juli 2012. Det er Advokatrådets umiddelbare opfattelse, at
der ikke vil kunne påvises en forskel, idet det altid vil være op til domstolene at foretage
en hel konkret vurdering af, om udvisning vil være mulig inden for rammerne af Danmarks
internationale forpligtelser.
Amnesty International
anfører, at man må forstå forslaget således, at regeringen finder,
at udlændingemyndighederne og/eller domstolene har en unødig eller utilbørlig udviden-
de fortolkning/vurdering af, hvornår det vil krænke Danmarks internationale forpligtelser,
dvs. menneskerettighederne, at udvise udlændinge af landet.
Børnerådet
anfører, at der med den foreslåede lovændring vil være en øget risiko for, at
retspraksis vil udvikle sig sådan, at tvivlen ikke længere vil komme den tiltalte og dennes
børn til gode.
Den Danske Dommerforening
henholder sig til sit tidligere høringssvar af 9. maj 2011, da
ordene ”med sikkerhed” første gang blev foreslået indsat i udlændingeloven. Den Danske
Dommerforening bemærker, at lovforslaget ikke ændrer ved, at de internationale forplig-
telser altid skal overholdes, og at det vil være op til domstolene at foretage en konkret
vurdering af, om udvisning vil være mulig inden for rammerne af Danmarks internationale
forpligtelser.
Den Katolske Kirke i Danmark
har ikke konkrete bemærkninger til lovforslaget, men øn-
sker generelt at opfordre til, at retten til familieliv respekteres og værnes om som en helt
central rettighed og bemærker, at et indgreb i denne rettighed kun bør ske, når tungtve-
jende grunde taler herfor.
Side
2/6
 L 49 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren
DIGNITY
forholder sig kritisk overfor et politisk ønske om at gå helt til kanten af, hvad
Danmarks internationale menneskeretsforpligtelser tillader, og forventer, at det genind-
satte krav om ”med sikkerhed” ikke i praksis implementeres på en måde, som sår tvivl om
Danmarks vilje til at beskytte udlændinge mod udsendelse til tortur og anden form for
umenneskelig behandling.
Foreningen af Udlændingeretsadvokater
protesterer på det kraftigste mod den foreslåe-
de ændring og anfører, at enhver tvivl om, hvorvidt en udvisning er i strid med konventio-
nerne, bør fortolkes til fordel for udlændingen, samt at in dubio pro reo-princippet også
bør gælde i udlændingeretten. Foreningen af Udlændingeretsadvokater anfører, at rege-
ringen ved på ny at indsætte ordene ”med sikkerhed” har brudt med et meget fundamen-
talt princip i strafferetsplejen om, at enhver tvivl skal komme den sigtede/tiltalte til gode.
Det er Foreningens opfattelse, at Danmark derved bryder med en hævdvunden retstradi-
tion.
Landsforeningen af Forsvarsadvokater
anfører, at udvisning beror på en konkret vurde-
ring af en lang række konkrete omstændigheder og altid kun vil kunne ske under hensyn til
Danmarks internationale forpligtelser. Landsforeningen af Forsvarsadvokater bemærker i
den forbindelse, at lovforslaget ikke ændrer ved, at de internationale forpligtelser altid
skal overholdes, og at det vil være op til domstolene at foretage en konkret vurdering af,
om udvisning vil være mulig inden for rammerne af Danmarks internationale forpligtelser.
Retspolitisk Forening
ser lovforslaget som udtryk for kritik af domstolenes håndtering og
domme i sager om udvisning (ubetinget eller betinget) af strafdømte udlændinge og ind-
stiller til, at forslaget om at indsætte ”med sikkerhed” ikke fremsættes. Retspolitisk For-
ening vurderer, at genindførslen af ordene ”med sikkerhed” med henblik på at opnå, at
flere udvises, ikke får det forventede udfald, men tværtimod stiller dommerne i en ”pres-
set situation”, da det ikke med ”absolut” sikkerhed i tvivlstilfælde kan fastslås, om en
dom/afgørelse med sikkerhed ikke krænker konventioner/traktater. Ifølge Retspolitisk
Forening skal dommerne såvel i dag som efter lovforslaget sammenfattende vurdere ud-
visningsspørgsmålet i relation til de relevante konventioner/traktater, hvorfor lovforslaget
intet ændrer herved. Retspolitisk Forening anfører videre, at lovforslaget i 2012 om at
fjerne ordene ”med sikkerhed” bl.a. indeholdt den bemærkning, at fjernelsen ikke ville
have nogen reel betydning, og at dette skyldes, at den tidligere tilføjede vending ”med
sikkerhed” var og burde være uden effekt med hensyn til at opnå den stramning af udvis-
ningsreglerne, som også i sin tid havde været tilsigtet. Retspolitisk Forening finder, at det
med tydelighed viser, at den slags lovgivningsmæssige krumspring er overflødige og bør
undgås i respekt for princippet om statsmagtens tredeling.
UNHCR
bemærker, at eftersom enhver udvisning af asylansøgere og flygtninge skal være i
overensstemmelse med internationale forpligtelser, er UNHCR positive over for, at lov-
forslaget tydeliggør Danmarks forpligtelser. UNHCR er videre af den holdning, at ”med
sikkerhed” reelt ikke har indflydelse på Danmarks forpligtelser i forhold til international
lov, men risikerer at give anledning til misforståelse af kriterierne for udvisning. Af den
grund anbefaler UNHCR, at ”med sikkerhed” ikke indsættes i udlændingelovens § 26, stk.
2.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal hertil samlet bemærke, at det er rege-
ringens ønske, at flere kriminelle udlændinge skal udvises. Lovforslaget ændrer ikke ved, at
de internationale forpligtelser skal overholdes, og at udlændingelovens bestemmelser skal
anvendes i overensstemmelse med domstolenes og udlændingemyndighedernes pligt til i
forbindelse med en afgørelse om udvisning at inddrage hensyn og praksis, der følger af
Danmarks internationale forpligtelser. I de tilfælde, hvor der kan være usikkerhed om ræk-
kevidden af de internationale forpligtelser, vil det være op til domstolene og myndigheder-
Side
3/6
 L 49 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren
ne at vurdere konkret, om udvisning vil være mulig inden for rammerne af Danmarks in-
ternationale forpligtelser. Det er lovgivers udtrykkelige ønske, at udvisning efter udlændin-
gelovens §§ 22-24 (dvs. udvisning ved dom for kriminalitet, der kan begrunde udvisning i
forbindelse med en straffedom, der indebærer frihedsstraf) eller 25 (dvs. administrativ
udvisning i tilfælde, hvor udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, eller
udlændingen må anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller
sundhed) skal ske, medmindre det med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internati-
onale forpligtelser. Med indsættelsen af ordene ”med sikkerhed” er det således regerin-
gens ønske at indskærpe, at hovedreglen i udvisningssager er, at der skal ske udvisning, og
at udvisning alene skal undlades, hvis det med sikkerhed vil være i strid med Danmarks
internationale forpligtelser at udvise. I så fald skal der udvises betinget.
2.2 Forholdet til Danmarks internationale forpligtelser
Amnesty International
anfører, at der efter gældende praksis ikke kan træffes afgørelse
om udvisning og udsendelse, hvis det må anses for godtgjort eller sandsynliggjort, at en
asylansøger/flygtning risikerer at blive udsat for forfølgelse i sit hjemland, og at såfremt
Udlændingestyrelsen eller Flygtningenævnet finder, at risikoen for forfølgelse i hjemlandet
er sandsynliggjort, vil det anses for ”med sikkerhed” at stride mod menneskerettigheder-
ne at udvise/udsende vedkommende. Tærsklen for, hvornår der skal gives beskyttelse
mod forfølgelse, ændres ifølge Amnesty International således ikke ved indsættelsen af
”med sikkerhed”.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal bemærke, at der i den danske udlæn-
dingelov sondres mellem afgørelser om udvisning og afgørelser om udsendelse.
I forbindelse med afgørelser om udvisning foretager domstolene en vurdering af på den
ene side kriminalitetens art og straffens længde, og på den anden side, om der er forhold,
der taler imod udvisning. I denne vurdering inddrager domstolene relevante internationale
konventioner.
Forud for selve udsendelsen af en udlænding, der har haft opholdstilladelse efter udlæn-
dingelovens §§ 7 eller 8 (asyl), og som er udvist ved dom, træffes der afgørelse om, hvor-
vidt udlændingen kan udsendes, jf. udlændingelovens § 31, der bl.a. indeholder et forbud
mod refoulement, dvs. udsendelse til asylrelevant forfølgelse eller tortur mv. Findes ud-
lændingelovens § 31 at være til hinder for udsendelse, skal der træffes afgørelse om, hvor-
vidt udlændingen kan meddeles opholdstilladelse efter §§ 7 eller 8, eller om udlændingen
er udelukket herfra på grund af den begåede kriminalitet. Er dette tilfældet, forbliver ud-
lændingen i Danmark på såkaldt tålt ophold.
DIGNITY
indstiller til, at lovbemærkningerne til lovforslaget ligeledes henviser til, at dom-
stolene bør inddrage relevant praksis fra FN’s Torturkomité og FN’s Menneskerettigheds-
komité for at sikre overholdelse af Danmarks internationale menneskeretsforpligtelser.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal hertil bemærke, at forholdet til interna-
tionale konventioner er beskrevet nærmere i lovforslagets afsnit 2.4.
Ministeriet bemærker, at udtalelser fra FN’s Menneskerettighedskomité og FN’s Torturko-
mité m.v. er ikke-bindende i retlig henseende.
2.2.1. Forholdet til Flygtningekonventionen
Dansk Flygtningehjælp
finder, at lovforslaget er udtryk for en manglende respekt for
Danmarks internationale forpligtelser på det menneskeretlige område, og at dette er
Side
4/6
 L 49 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren
yderst beklageligt. Dansk Flygtningehjælp finder det videre yderst beklageligt, at der med
lovforslaget åbnes op for, at der i tvivlstilfælde kan ske udvisning af flygtninge og andre
udlændinge i strid med Flygtningekonventionen eller andre internationale forpligtelser.
Dansk Flygtningehjælp anfører videre, at der i Flygtningekonventionen blev indsat særlige
regler af hensyn til de meget alvorlige konsekvenser, som udvisning kan have for en flygt-
ning, og at udvisning af flygtninge derfor kun bør ske i exceptionelle tilfælde, herunder af
hensyn til den nationale sikkerhed eller den offentlige orden. Dansk Flygtningehjælp anfø-
rer videre, at det almindelige refoulementsforbud i konventionen kun kan fraviges for
flygtninge, der med rimelig grund må anses for en fare for landets sikkerhed, eller som
efter endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet.
Dansk Flygtningehjælp er således af den overbevisning, at udvisning af en flygtning på
grund af mindre alvorlig kriminalitet vil være i strid med Flygtningekonventionen, og i det
omfang udvisning af en flygtning ikke opfylder kravet om hensyn til statens sikkerhed eller
den offentlige orden, vil der maksimalt kunne blive tale om betinget udvisning.
DIGNITY
ønsker at påpege vigtigheden af at fastholde en fortolkning og konkret anvendel-
se af non-refoulement-princippet og foreslår på den baggrund, at lovbemærkningerne
tydeligt fastslår, at lovforslaget ikke medfører en forringelse af den nuværende beskyttel-
se mod udsendelse til tortur m.v.
UNHCR
udtrykker bekymring over, at den nye udformning af udlændingeloven vil give
adgang til en videre fortolkning af muligheden for udvisning. Udvisning efter de danske
regler risikerer at være i modstrid med international lov, herunder Flygtningekonventio-
nen. UNHCR finder således, at de foreslåede ændringer af de danske udlændingeregler
medfører et bredere anvendelsesområde i forhold til udvisning end tilfældet er for Flygt-
ningekonventionens artikel 32 og 33 (2).
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal hertil samlet bemærke, at det på bag-
grund af regeringens ønske om, at flere kriminelle udlændinge skal udvises, foreslås, at
ordene ”med sikkerhed” indsættes i udlændingelovens § 26, stk. 2, således at der fremover
altid skal ske udvisning efter §§ 22-24 og 25, medmindre dette med sikkerhed vil være i
strid med Danmarks internationale forpligtelser. Der foreslås ikke hermed ændringer i de
kriminalitetsformer mv., der kan begrunde udvisning efter udlændingelovens §§ 22-24 og
25. Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet finder således ikke, at de foreslåede
ændringer af udlændingeloven er for vidtgående i forhold til Flygtningekonventionens
artikel 32 og 33.
Det bemærkes endvidere, at der i udlændingeloven sondres mellem udvisning og udsendel-
se. For yderligere se bemærkninger ovenfor pkt. 2.2.
Det følger af udlændingelovens § 31, stk. 1, at en udlænding ikke må udsendes til et land,
hvor den pågældende risikerer dødsstraf eller at blive underkastet tortur eller umenneske-
lig eller nedværdigende behandling eller straf, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet
mod videresendelse til et sådant land. Bestemmelsen er gældende for enhver udlænding.
Ved anvendelsen af bestemmelsen forudsættes det, at Den Europæiske Menneskeret-
tighedsdomstols praksis efterleves. Udlændingelovens § 31, stk. 2, indeholder desuden et
refoulementsforbud, der sikrer, at der ikke sker udsendelse i strid med artikel 33 i Flygtnin-
gekonventionen. Der foreslås ingen ændringer af udlændingelovens § 31.
2.2.2. Forholdet til FN’s Børnekonvention
Børnerådet
finder det afgørende, at der i sagsbehandlingen inddrages internationale kon-
ventioner, særligt FN’s Børnekonvention, da det vil have afgørende betydning for et barn,
at afgørelsen ikke strider mod barnets rettigheder. Børnerådet bemærker videre, at Dan-
Side
5/6
 L 49 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra udlændinge-, integrations- og boligministeren
marks forpligtelser efter FN’ Børnekonvention fører til, at hensynet til barnets bedste skal
vægtes højest, herunder skal enhver tvivl komme barnet til gode. I forhold til klageadgang
anfører Børnerådet endvidere, at det er helt afgørende, at de relevante klageinstanser i
Danmark inddrager principperne i FN’s Børnekonvention, når en klage behandles.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal hertil bemærke, at FN’s Børnekonven-
tion er en del af Danmarks internationale forpligtelser. FN’s Børnekonvention indgår såle-
des ved vurderingen af afgørelser om udvisning. Der henvises til lovforslagets afsnit 2.4.2.
2.3. Øvrige bemærkninger
Amnesty International
anfører, at det ikke klart fremgår, hvad det nærmere er for en
retstilstand, som søges opnået ved den foreslåede ændring.
Institut for Menneskerettigheder
anfører, at Instituttet tilbage i 2011 var kritisk over for
tilføjelsen af ”med sikkerhed” og i den forbindelse pegede på, at lovforslaget ikke inde-
holdt den fornødne vejledning til de retsanvendende myndigheder og øvrige aktører, samt
at det ikke var tilstrækkeligt præciseret, hvilke ændringer lovforslaget i praksis måtte an-
tages at indebære. Instituttet henviser herved til sit høringssvar af 13. juni 2011. Institut
for Menneskerettigheder bemærker videre, at hovedreglen i dansk ret i dag er, at der skal
ske udvisning, og undtagelsen er, at der ikke skal udvises, hvis internationale forpligtelser
forhindrer dette, og at myndighederne derfor – også fremover – skal foretage en konkret
fortolkning af, om udvisning kan ske. Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at lov-
forslaget enten ikke fremsættes og vedtages, eller at forslaget præciseres, således at lov-
givningsmagten tydeliggør, hvordan domstolens udvisningspraksis kan skærpes. Institut
for Menneskerettigheder mener ikke, at det foreliggende lovudkast indeholder konkrete
henvisninger til, i hvilke sager eller sagskategorier lovgiver mener, at der fremover i videre
omfang end hidtil skal ske udvisning. Instituttet finder det retssikkerhedsmæssigt betæn-
keligt, at lovgivningen ikke tydeligt foreskriver, hvordan det tilsigtede mål skal nås, og at
lovforslaget kan være med til at undergrave tilliden til domstolene, hvis domstolene kriti-
seres for ikke at udvise i tilstrækkelig grad, uden at lovgiver redegør nærmere for, hvor og
hvordan dette forekommer.
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet skal samlet hertil bemærke, at det ikke er
hensigten med lovforslaget at indføre mere præcise anvisninger for, i hvilke konkrete til-
fælde der skal udvises. Domstolene skal fortsat foretage et skøn. Men det understreges
med lovforslaget, at der skal udvises, hvis domstolenes skønsudøvelse munder ud i, at
udvisning ikke med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.
3. Lovforslaget
Der er foretaget enkelte præciseringer af lovforslagets bemærkninger i forhold til det
udkast til lovforslag, som blev sendt i høring. Der er herudover også foretaget mindre
ændringer af lovteknisk og korrekturmæssig karakter.
Side
6/6