L 43 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Retsudvalget 2016-17
L 43 Bilag 1
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsnr.:

Dok.:

26. oktober 2016

Straffuldbyrdelseskontoret

2016-1902-0362

2071369

KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT

Forslag til lov om ændring af lov om røgfri miljøer og lov om fuldbyr-

delse af straf m.v.

(Udvidelse af rygeforbuddet i kriminalforsorgens institutioner m.v.)

1. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag har været sendt i høring hos følgende myndigheder

og organisationer mv.:

Østre og Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, Den Dan-

ske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigsadvokaten,

Rigspolitiet, Advokatrådet, Amnesty International, Arbejdstilsynet, British

American Tobacco, Danmarks Lungeforening, Dansk Erhverv, Dansk In-

dustri, Dansk Lungemedicinsk Selskab, Dansk Selskab for Folkesundhed,

Dansk Socialrådgiverforening, Danske Advokater, Danske Regioner, Da-

tatilsynet, Den danske Præsteforening, Det Kriminalpræventive Råd, Di-

rektoratet for Kriminalforsorgen, Foreningen af institutionschefer og områ-

dechefer m.fl., Foreningen af Socialchefer, Foreningen af Offentlige An-

klagere, Fængselsforbundet i Danmark, Hjerteforeningen, HK Landsklub-

ben Danmarks Domstole, HK Landsklubben Kriminalforsorgen, House of

Oliver Twist, Institut for Menneskerettigheder, Justitia, KL, Kriminal-

forsorgsforeningen, Kræftens Bekæmpelse, Landsforeningen af Forsvar-

sadvokater, Landsforeningen KRIM, Landsklubben af socialrådgivere an-

sat i Kriminalforsorgen, Philip Morris, Politiforbundet i Danmark, Retspo-

litisk Forening, Rådet for Socialt Udsatte, Socialpædagogernes Landsfor-

bund, Tobaksindustrien og Tobaksproducenterne.

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 43 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Østre og Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, Den Dan-

ske Dommerforening, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Advokatrådet, Dansk

Erhverv, Datatilsynet, Den danske Præsteforening, Det Kriminalpræventi-

ve Råd, DIGNITY – Dansk Institut Mod Tortur, Direktoratet for Kriminal-

forsorgen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Fængselsforbundet i Dan-

mark, HK Landsklubben Danmarks Domstole, Institut for Menneskerettig-

heder, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Faggruppen for socialrådgi-

vere ansat i Kriminalforsorgen, Philip Morris, Politiforbundet i Danmark,

Retspolitisk Forening og Tobaksindustrien.

Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført med kursiv.

2. Høringssvarene

Østre og Vestre Landsret

ønsker ikke at udtale sig om lovforslagsudka-

stet.

Den Danske Dommerforening

finder ligeledes ikke anledning til at udta-

le sig om lovforslagsudkastet.

Byretterne, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening, Rigsad-

vokaten, Rigspolitiet, Advokatrådet, Dansk Erhverv, Det Kriminal-

præventive Råd, Foreningen af Offentlige Anklagere, HK Landsklub-

ben Danmarks Domstole, Philip Morris, Politiforbundet i Danmark

Tobaksindustrien

har ingen bemærkninger til lovforslagsudkastet.

2.1. Generelle bemærkninger

Fængselsforbundet

er positive over for forslaget om at udvide rygefor-

buddet, men peger dog samtidigt på vigtigheden af en grundig forberedelse

af forbuddet ved inddragelse af erfaringer fra andre lande, samt vigtighe-

den af at de indsatte tilbydes rygestopkurser, nikotinplastre og andre rele-

vante alternativer. Fængselsforbundet har endvidere påpeget, at kriminal-

forsorgen bør have fokus på, om de indsatte kan tilbydes gårdtur i udvidet

omfang.

Justitsministeriet er enig i, at den praktiske udmøntning af lovforslaget

kræver grundig forberedelse. Ministeriet kan i den forbindelse oplyse, at

L 43 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

der i Direktoratet for Kriminalforsorgen derfor vil blive nedsat en arbejds-

gruppe, der skal se på den nærmere tilrettelæggelse af den praktiske ud-

møntning af lovforslaget.

Det kan i tilknytning hertil oplyses, at Justitsministeriet er opmærksom på,

at der med udvidelsen af rygeforbuddet i kriminalforsorgens institutioner

bl.a. vil følge et behov for rygeafvænningskurser, nikotinplastre mv. for de

indsatte. Det er derfor også forudsat med lovforslaget, at kriminalforsor-

gen foretager nærmere undersøgelser af behovet. Det skønnes, at der vil

blive anvendt 0,6 mio. kr. i engangsudgifter samt årlige udgifter på ca. 2

mio. kr. hertil.

Præsteforeningen

Retspolitisk Forening

anerkender overordnet lov-

forslagets sundhedsfremmende formål om at bekæmpe sundhedsskadelige

effekter af rygning og at skabe et godt og sundt arbejdsmiljø, men er be-

kymrede for, om udvidelsen af rygeforbuddet vil kunne medvirke til en

konfliktoptrapning i fængslerne.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

udtrykker stor forståelse for og

kan tilslutte sig, at ikke-rygere – såvel personale som indsatte og vare-

tægtsarrestanter – skal beskyttes mod passiv rygning, men påpeger ligele-

des, at forslaget om at udvide rygeforbuddet vil kunne virke konfliktop-

trappende.

DIGNITY – Dansk Institut mod Tortur

Faggruppen for socialråd-

givere ansat i Kriminalforsorgen

– peger også på, at forslaget om at ud-

vide rygeforbuddet vil kunne skabe konflikter.

Justitsministeriet er opmærksom på, at en udvidelse af det eksisterende ry-

geforbud til også at omfatte de indsattes eget opholdsrum og besøgsrum i

en overgangsperiode kan medføre frustrationer hos de indsatte, hvilket po-

tentielt kan medvirke til at øge konfliktniveauet i institutionerne.

Justitsministeriet har imidlertid efter en afvejning af hensyn fundet, at ry-

geforbuddet i kriminalforsorgens institutioner bør udvides til også at om-

fatte de indsattes opholdsrum og besøgsrum. Ministeriet har herved lagt

særlig vægt på de væsentlige sundhedsmæssige hensyn til såvel de ansatte

som de indsattes helbred, som en udvidelse af rygeforbuddet vil kunne

imødekomme. Det bemærkes i den forbindelse, at en række lande i de se-

nere år ligeledes har indført røgfri miljøer i fængsler og arresthuse, her-

L 43 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

under Sverige, New Zealand, England og visse stater i USA, f.eks. Califor-

nien.

Der henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 2.1.2.

2.2. Udvidelsen af rygeforbuddet

Faggruppen for socialrådgivere ansat i Kriminalforsorgen

støtter over-

ordnet et indendørs rygeforbud i kriminalforsorgens institutioner, men kun

i forhold til åbne fængsler og pensioner.

Faggruppen påpeger – ligesom

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

Retspolitisk Forening

– i den forbindelse, at indsatte i lukkede institu-

tioner, som i mange tilfælde er låst inde en stor del af døgnet, i realiteten

vil få meget begrænsede muligheder for at ryge.

Faggruppen foreslår på den baggrund, at rygeforbuddet deles op i forhold

til henholdsvis åbne og lukkede institutioner, alternativt at der etableres et

bedre ventilationsanlæg med henblik på afhjælpning af røggenerne eller et

rygerum for de indsatte.

Retspolitisk Forening

foreslår, at personalet i stedet anvender åndedræts-

maske ved visitation af røgfyldte celler, eller at der sker hyppigere udluft-

ning i cellerne.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

foreslår, at der for isolations-

fængslede bør sikres en ret til at kunne ryge i cellerne, eller at der sker op-

deling i røgfri afdelinger/celler og ikke-røgfri celler/afdelinger.

Justitsministeriet finder ikke, at rygeforbuddet i kriminalforsorgens institu-

tioner bør begrænses til f.eks. kun at omfatte åbne fængsler og pensioner,

således at det fortsat er tilladt for indsatte i lukkede fængsler og varetægts-

arrestanter mv. at ryge i deres opholdsrum.

Som det fremgår af lovforslagets almindelige bemærkninger, er risikoen

for gene ved passiv rygning og såkaldt »gammel røg« (Third Hand Smoke)

større for såvel ansatte som indsatte i kriminalforsorgen end andre steder i

samfundet, idet andelen af rygere blandt indsatte i kriminalforsorgens in-

stitutioner er større end i befolkningen generelt.

L 43 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Risikoen for gener ved passiv rygning i kriminalforsorgens institutioner

øges desuden yderligere ved, at røg fra de indsattes opholdsrum også kan

trænge ud på gangene og ind i fællesrum, ligesom der kan opstå situatio-

ner, hvor de ansatte vil være nødsaget til at indfinde sig i indsattes op-

holdsrum uden varsel.

Ved en begrænsning af rygeforbuddet til ikke at omfatte f.eks. indsattes op-

holdsrum i lukkede fængsler, arresthuse mv. vil risikoen for sundhedsska-

delige effekter fra passiv rygning for såvel ansatte som indsatte således

være den samme som i dag i lukkede fængsler og arresthuse.

Justitsministeriet finder på den baggrund ikke, at hverken en begrænsning

af rygeforbuddet eller hyppigere udluftning på samme vis vil kunne tilgo-

dese de væsentlige sundhedsmæssige hensyn til såvel de ansatte som ind-

sattes helbred, som et fuldstændigt indendørs rygeforbud vil kunne imøde-

gå.

For så vidt angår det anførte om muligheden for at etablere bedre udluft-

ning skal Justitsministeriet bemærke, at det fremgår af et notat fra Sund-

hedsstyrelsen fra juli 2014, at såkaldt »gammel røg«, som akkumuleres i

hjem, hvor der ryges, og som indeholder kræftfremkaldende stoffer, irri-

tanter og mutagener, ikke forsvinder ved udluftning eller rengøring.

Der henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 2.2.1.

2.3. Sanktionering af indsattes overtrædelse af rygeforbuddet

Landsklubben af socialrådgivere ansat i Kriminalforsorgen

anfører, at

brugen af strafcelle ved overtrædelse af rygeforbuddet vil være en meget

hård disciplinær straf, der ikke vil stå i rimeligt forhold til overtrædelsen.

DIGINITY – Dansk Institut mod Tortur

er ligeledes bekymret for, at

sanktionering af rygeforbuddet ved advarsel, bøde og eventuelt strafcelle

vil føre til mere kontrol og flere indgreb.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

vurderer, at hovedparten af ind-

satte og arrestanter, som ryger, mindst en gang under opholdet i institutio-

nen vil blive kriminaliseret med disciplinærstraffe, hvilket vil medvirke til

at skabe et hårdere miljø for personalet.

L 43 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Overtrædelse af de eksisterende regler om indsattes rygning er allerede i

dag sanktioneret med disciplinærstraf, jf. § 3 i bekendtgørelse nr. 904 af 4.

september 2012 om begrænsning af indsattes ret til at ryge i eget opholds-

rum og besøgsrum, jf. straffuldbyrdelseslovens § 67, stk. 7.

Hvis en indsat overtræder de gældende regler om rygning i et første-

gangstilfælde, herunder ved rygning i eget opholdsrum eller i besøgsrum,

når der er personale til stede, vil den indsatte normalt blive tildelt en ad-

varsel.

Ved gentagne overtrædelser vil den indsatte normalt blive idømt en bøde.

Med lovforslaget videreføres denne ordning, og der er således med lovfor-

slaget ikke tilsigtet nogen ændringer i forhold til, hvordan overtrædelse af

rygereglerne skal sanktioneres.

Justitsministeriet skal i øvrigt bemærke, at fuldbyrdelse af en disciplinær-

straf fortsat helt eller delvist vil kunne undlades på betingelse af, at den

indsatte i en bestemt periode ikke begår strafbart forhold eller en ny disci-

plinær forseelse, jf. § 68, stk. 4.

Justitsministeriet skal endvidere henlede opmærksomheden på, at strafcel-

le kun kan anvendes for visse nærmere opregnede forhold eller forsøg her-

på samt andre grove eller oftere gentagne forseelser, jf. straffuldbyrdelses-

lovens § 68, stk. 1 og 2.

Der henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 2.2.1 og

2.2.2.

2.2. Forholdet til internationale konventioner

DIGINITY – Dansk Institut mod Tortur

har påpeget, at lovforslagets

bemærkninger ikke indeholder en stillingtagen til lovforslagets menneske-

retlige aspekter, og at ministeriet bør overveje, om et fuldstændigt inden-

dørs rygeforbud i danske fængsler og arresthuse vil være foreneligt med de

indsattes rettigheder og menneskeretlige standarder, som Danmark er for-

pligtet til at respektere, herunder særligt Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonventions artikel 8.

Institut for Menneskerettigheder

finder, at den foreslåede lovændring vil

udgøre et indgreb i de indsattes ret til respekt for privatliv i henhold til Den

L 43 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, men noterer sig, at

den foreslåede lovændring sker af hensyn til at beskytte andres sundhed

mod effekterne af passiv rygning, og at der i denne sammenhæng er doku-

mentation for, at både indsatte og ansatte i kriminalforsorgens institutioner

føler sig generet af passiv rygning i institutionerne.

Instituttet er imidlertid af den opfattelse, at ministeriets overvejelser og

vurdering af lovforslagets menneskeretlige aspekter bør fremgå af be-

mærkningerne til lovforslaget.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 8,

stk. 1, har enhver ret til bl.a. privatliv. Retten til privatliv er knyttet til den

enkelte person og er ikke afhængig af den pågældendes opholdssted. Der

er tale et bredt begreb, som det ikke er muligt at definere udtømmende, jf.

herved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 16. december

1992 i sagen Niemitz mod Tyskland, præmis 29.

Retten til privatliv kan efter konventionens artikel 8, stk. 2, underkastes så-

danne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et de-

mokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige

tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller for-

brydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte

andres rettigheder og friheder.

Justitsministeriet vurderer, at det efter omstændighederne vil kunne udgø-

re et indgreb i retten til privatliv efter EMRK artikel 8, stk. 1, hvis en ind-

sat i kriminalforsorgens institutioner forbydes at ryge i sin celle eller et

opholdsrum. Ministeriet finder imidlertid, at et sådant indgreb vil kunne

retfærdiggøres i medfør af artikel 8, stk. 2. Der vil således med dette lov-

forslag blive skabt hjemmel til indgreb, som vil være nødvendigt i et demo-

kratisk samfund (proportionalt) af hensyn til at beskytte andres friheder og

rettigheder (de ansattes sundhed).

Justitsministeriet har herved lagt vægt på, at etablering af et fuldstændigt

indendørs rygeforbud i kriminalforsorgens institutioner varetager et tungt-

vejende hensyn til at forebygge sundhedsskadelige effekter af passiv ryg-

ning, herunder navnlig at forebygge at ansatte i kriminalforsorgen ufrivil-

ligt udsættes for passiv rygning.

3. Øvrige bemærkninger

L 43 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

Datatilsynet

forudsætter, at persondataloven og regler udstedt i medfør

heraf, herunder sikkerhedsbekendtgørelsen, iagttages ved eventuel behand-

ling af personoplysninger.

Lovforslaget berører ikke behandling af personoplysninger.

Direktoratet for Kriminalforsorgen

har peget på, at ophævelsen af § 14 i

lov om røgfri miljøer vedrørende rygning i kriminalforsorgens institutioner

kan give anledning til tvivl om, hvorvidt indsatte herefter i henhold til

lovens § 11, som omfatter plejehjem, døgninstitutioner, botilbud og lignen-

de institutioner, fortsat må ryge i eget opholdsrum.

Som det fremgår af lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 2.1.1, er

udgangspunktet om indendørs rygeforbud i lov om røgfri miljøer § 6, jf. §

4, fraveget i lovens §§ 10-17 for så vidt angår arbejdspladser, hvor særli-

ge forhold gør sig gældende. Ophæves en af disse undtagelsesbestemmel-

ser vedrørende en særlig arbejdsplads, vil reguleringen af denne arbejds-

plads som udgangspunkt falde ind under hovedreglen i lovens § 6.

Som det endvidere fremgår af lovforslagets bemærkninger til § 1, nr. 1, in-

debærer den foreslåede ændring, at det indendørs rygeforbud på arbejds-

pladser, som gælder i medfør af lovens § 6, jf. § 4, fremover også vil gælde

for alle opholdsrum og besøgsrum i kriminalforsorgens institutioner, og at

reglerne i bekendtgørelse nr. 904 af 4. september 2012 om begrænsning af

indsattes ret til at ryge i eget opholdsrum og besøgsrum, falder bort.

Sundheds- og Ældreministeriet har i tilknytning hertil oplyst, at § 11 i lov

om røgfri miljøer må fortolkes således, at ordlyden ”og lignende institutio-

ner” ikke omfatter kriminalforsorgens institutioner. Dette vurderes ud fra,

at bestemmelsen omhandler plejehjem, døgninstitutioner og botilbud, der

er institutioner, der adskiller sig fra kriminalforsorgens institutioner, hvor-

for der også i lovens § 14 er indsat en bestemmelse, der netop omhandler

kriminalforsorgens institutioner.

På baggrund af ovenstående vurderes det, at der ikke er tvivl om, at konse-

kvensen af ophævelsen af § 14 i lov om røgfri miljøer er, at det i medfør af

lovens § 6, jf. § 4, gældende indendørs rygeforbud på arbejdspladser frem-

over også vil gælde for alle opholdsrum og besøgsrum i kriminalforsor-

gens institutioner.

L 43 - 2016-17 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra justitsministeren

4. Lovforslaget

Der er i det fremsatte lovforslag alene foretaget mindre ændringer af lov-

teknisk, redaktionel og korrekturmæssig karakter i forhold til det udkast,

som har været sendt i høring.