Børne- og Undervisningsudvalget 2016-17
L 36 Bilag 2
Offentligt
1674751_0001.png
Skolefriheden i Grundlovens § 76
Dansk Friskoleforening har bedt mig om en juridisk vurdering af, hvilken ramme Grundlovens § 76,
2. pkt., om skolefrihed sætter for friskolernes virke og navnlig for lovgivningsmagtens adgang til at
regulere friskolernes undervisning og øvrige virksomhed.
Spm: Friskolelovens § 33 – hvad får man ud af at være fri grundskole i lovens forstand (og skulle
overholde en række krav), hvis man ikke modtager statstilskud?
Spm: Giver friskoleloven reelt mulighed for forhåndskontrol med frie grundskoler (herunder i.f.t.
uafhængighed, vedtægter, UV-planer m.v.)?
1. Indledning
Grl § 76 forudsætter en undervisningspligt for børn i grundskolealderen, hvis nærmere omfang og
indhold dog ikke er nærmere defineret i Grundloven.
1
Bestemmelsens 1. pkt sikrer børn en ret til
gratis undervisning i folkeskolen og forudsætter dermed, at der eksisterer en offentlig folkeskole.
Endvidere fastslår bestemmelsens 2. pkt. et princip om skolefrihed, hvorefter:
”Forældre eller værger, der selv sørger for, at børnene får en undervisning, der kan stå mål med,
hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen, er ikke pligtige at lade børnene undervise i
folkeskolen.”
Bestemmelsen i Grl § 76, 2. pkt., indebærer, at forældre (eller værger) på et barns vegne kan
fravælge folkeskolen, såfremt de selv sørger for, at barnet får en undervisning, der kan stå mål
med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Bestemmelsen forudsætter samtidig, at
forældre, som ikke selv kan sørge for en sådan privat undervisning, er forpligtede til at lade
børnene undervise i folkeskolen.
2
Bestemmelsen giver på de angivne betingelser forældre en umiddelbar grundlovssikret ret til selv
at sørge for undervisningspligtige børns undervisning.
3
Grl § 76, 2. pkt., tager ikke stilling til, i hvilke former undervisningen uden for folkeskolen skal
tilrettelægges; både undervisning på en privatskole og i hjemmet kan derfor opfylde kravet.
1
Jf. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret, II, 1966, s. 764; Henrik Zahle, Dansk forfatningsret, bind 3, 2003, s. 174; Jens
Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, Dansk Statsret, 2016, s. 403; anderledes Poul
Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954, s. 645.
2
Ross, 1966, s. 767 (og folkeskoleloven § 33, stk., 2); anderledes kun Poul Andersen, 1954,s. 647.
3
Jf. Knud Berlin, Den danske Statsforfatningsret, II, 1939, s. 427; Poul Andersen, 1954, s. 645f.; Germer,
Statsforfatningsret, 2007, s. 339; Jens Peter Christensen m.fl., 2016, s. 404; kun Ross 1966, s. 767, anfører, at der alene
er tale om ”et princip, der ikke er en umiddelbart anvendelig retsregel”.
1
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
Den mest udbredte form for privat undervisning som alternativ til folkeskolen har til stadighed
været undervisning på friskoler og (andre) private grundskoler; også hjemmeundervisning finder
sted, men i begrænset omfang. De (fleste) frie grundskoler modtager et betragteligt økonomisk
tilskud fra det offentlige i henhold til friskoleloven – lov om friskoler og private grundskoler.
Lovgivningen opstiller en række krav til private undervisningstilbud, henholdsvis 1) på frie
grundskoler og 2) i form af hjemmeundervisning. Nogle krav er fælles for de to private
undervisningsmuligheder, mens andre alene knytter sig til muligheden for at fungere som fri
grundskole med offentligt tilskud. Det offentlige fører løbende tilsyn med, at lovgivningens krav
opfyldes.
På denne baggrund knytter der sig tre hovedspørgsmål til fortolkningen af Grl § 76 i relation til
skolefrihed i almindelighed og frie grundskoler i særdeleshed:
1) Hvad ligger der nærmere i kravet i Grl § 76, 2. pkt. om, at privat undervisning uden for
folkeskolen skal kunne ”stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen”?
2) Sætter Grl § 76, 2. pkt. grænser for, hvordan og i hvilket omfang det offentlige kan kontrollere
og føre tilsyn med private undervisningstilbud, herunder med frie grundskoler?
3) Sikrer Grl § 76, 2. pkt. forældre et krav på offentligt tilskud til private undervisningstilbud,
herunder frie grundskoler, der opfylder bestemmelsens krav? Eller kan lovgiver frit beskære eller
endog helt afskaffe det offentlige tilskud til frie grundskoler eller betinge modtagelsen af tilskud
af, at skolen opfylder yderligere krav end de i Grl § 76, 2. pkt. fastsatte?
I det følgende søges disse spørgsmål besvaret ud fra sædvanlige principper for
grundlovsfortolkning.
Det naturlige udgangspunkt for lovfortolkning er selvsagt ordlyden af den bestemmelse, som skal fortolkes, herunder
den kontekst, som bestemmelsen indgår i. For en nærmere præcisering af ordlydens mening er det ofte nødvendigt
også at inddrage bestemmelsens forarbejder (og forhistorie i øvrigt) og overvejelser over bestemmelsens formål.
Herved kan e.o. også udledes et indhold af bestemmelsen, som vel ikke har fundet udtryk i ordlyden, men som må
anses for forudsat ved dens vedtagelse. Desuden kan praksis give bidrag til fortolkningen – det gælder navnlig
retspraksis, men også lovgivning og anden praksis er relevant. Fortolkningen af Grl § 76, 2. pkt. besværliggøres i så
henseende af, at der savnes autoritative udlægninger fra domstolene af bestemmelsens indhold. I tilknytning til de
nævnte fortolkningsbidrag er det naturligt også at inddrage overvejelser om fortolkningen af Grl § 76, 2. pkt. i den
statsretlige teori, om end denne ikke har karakter af en autoritativ retskilde. Det er i øvrigt kendetegnende for
Grundloven, at mange af dens bestemmelser er kort og bredt formulerede. Dette gør sig også gældende for Grl § 76,
2. pkt.. Dette skaber et særligt behov for udfyldende og præciserende fortolkning af ordlyden. Hertil kommer, at Grl §
76, 2. pkt. som Grundloven i øvrigt, har en betydelig alder, hvorfor fortolkningen af dens brede begreber over tid kan
undergå en forandring i overensstemmelse med samfundsudviklingen.
Der er grund til allerede indledningsvis at understrege, at de eksisterende retskilder ikke
nødvendigvis kan give et sikkert og præcist juridisk svar på (alle) de stillede spørgsmål. I nogle
tilfælde kan der efter min opfattelse gives et klart svar på, hvad Grl § 76, 2. pkt. kræver eller
2
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
tillader. I andre tilfælde fremstår spørgsmålet som uafklaret, og jeg vil i sådanne tilfælde redegøre
for denne uklarhed, men dog i muligt omfang også angive min egen faglige vurdering.
Målsætningen er i overensstemmelse med opdraget alene at angive den ramme, som Grl § 76, 2.
pkt. sætter for friskolerne, og som også lovgivningsmagten derfor er bundet af. Inden for denne
ramme er det overladt til lovgivningsmagten til enhver tid at fastsætte, hvilke krav, der skal stilles
til frie grundskoler og andre private undervisningsalternativer til folkeskolen.
At besinde sig på denne grænse mellem jura (Grundloven) og politik (lovgivers frihed) er særligt
vigtigt på et område, der er så politiseret og ideologiseret, som tilfældet er med skolefriheden.
Spørgsmålet om skolefrihed berører helt fundamentale politisk-filosofiske spørgsmål om bl.a.
forældres ret til at varetage opdragelsen af deres børn vs. statens interesse i at (ud)danne børnene
til gode samfundsborgere; mindretallets frihed vs. flertallets bestemmelsesret; samt frihed som et
rent liberalt begreb om fravær af tvang vs. frihed som også et spørgsmål om reelle muligheder.
2. Hvad ligger der i kravet om en ”undervisning, der kan stå mål med, hvad der almindeligvis
kræves i folkeskolen”?
I dette afsnit behandles alene spørgsmålet om, hvad der kan lægges i betingelsen i Grl § 76, 2. pkt.,
om, at børn, der modtager privat undervisning, skal have en ”undervisning, der kan stå mål med,
hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen”. Et andet spørgsmål er, om der kan stilles yderligere
krav som betingelse for at modtage offentligt tilskud til den private undervisning; dette beror på,
hvorvidt retten til offentligt tilskud kan anses for grundlovssikret eller ej (herom nedenfor afsnit 4).
Skolefriheden efter Grl § 76, 2. pkt. er en frihedsrettighed, som tilkommer forældre til børn i den
undervisningspligtige alder. Friheden er imidlertid betinget. Bestemmelsen må forstås således, at
der ikke bare kan, men at der skal stilles visse krav til kvaliteten og indholdet af den private
undervisning, som barnet modtager i stedet for undervisning i folkeskolen (i hjemmet eller på en
privatskole): Undervisningen skal ”stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen”.
Dette er samtidig efter Grl § 76 den eneste betingelse, som staten kan stille for at lade børn i den
undervisningspligtige alder fritage for undervisning i folkeskolen. Dette gælder uanset, om
undervisningen uden for folkeskolen varetages individuelt gennem hjemmeundervisning, eller
kollektivt gennem oprettelse af (eller indmeldelse i en eksisterende) privat grundskole. I den
forbindelse bemærkes, at Grl § 78 sikrer foreningsfrihed, herunder navnlig friheden til uden
forudgående tilladelse fra det offentlige at danne en forening, som har et lovligt formål (”i ethvert
lovligt øjemed”). En privat skole er en forening og som sådan omfattet af Grl § 78.
Ud fra ordlyden af Grl § 76, 2. pkt. kan man i hvert fald fastslå følgende om indholdet af kravet om
en ”undervisning, der kan stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen”:
3
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0004.png
For det første kan der ikke stilles krav til private undervisningstilbud, som ikke også stilles til
folkeskolen; ”hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen” udgør en målestok for, hvad private
undervisningstilbud skal leve op til.
For det andet kan det alene kræves, at det private undervisningstilbud kan stå mål med, hvad der
kræves i folkeskolen med hensyn til ”undervisning”.
For det tredje kræver ordlyden alene, at undervisningen ”kan stå mål” med folkeskolens
undervisning. Det kræves således ikke, at den private undervisning nødvendigvis skal være identisk
med/i ét og alt svare til folkeskolens. Den private undervisning skal blot kunne ”stå mål med”
folkeskolens, hvilket umiddelbart kan oversættes til at krav om undervisning af samme kvalitet.
Hvad der derimod mere specifikt ligger – eller kan lægges – i kravet er mindre oplagt.
Et centralt spørgsmål er, om vendingen om ”en undervisning, der kan stå mål med”
undervisningen i folkeskolen kan fortolkes som omfattende andet og mere end det (i snæver
forstand) faglige indhold og udbytte af undervisningen. Kan kravet om at ”stå mål med” også
omfatte krav til den private undervisnings form og metoder? Kan kravet om at ”stå mål med” også
omfatte krav til de moralske og samfundsmæssige værdier, som formidles gennem den private
undervisning og den måde, den tilrettelægges på? Og i hvilket omfang kan noget sådant i givet fald
forenes med skolefrihedens bagvedliggende formål og idé?
Kun undervisningens faglige indhold og resultater, eller også undervisningsformer og værdier?
Af bestemmelsens ordlyd kan man ikke udlede, at kravet om ”en undervisning, der kan stå mål
med…” er begrænset til at angå det (i snæver forstand) faglige indhold/udbytte af undervisningen.
Ordlyden udelukker således ikke, at kravet om at ”stå mål med” også kan omfatte krav til den
private undervisnings form og metoder, samt til de værdier, som formidles gennem denne.
Spørgsmålet er, om en mere snæver fortolkning af kravet om en ”undervisning, der kan stå mål
med” har været forudsat ved bestemmelsens vedtagelse og i senere teori og lovgivningspraksis.
Forarbejderne til bestemmelsen i Grl § 76, 2. pkt., er sparsomme og rummer kun få direkte
fortolkningsbidrag.
4
Et forslag (svarende til Grl § 76, 2. pkt.) om at grundlovsfæste skolefriheden
blev først fremsat sent i Rigsdagens forhandling om den revision af Grundloven, som blev endeligt
stadfæstet den 5. juni 1915. Forslaget fremkom den 17. april 1915 i en betænkning fra et udvalg
under Landstinget.
5
I betænkningen anføres kort, at den foreslåede nye bestemmelse:
4
Se også om forarbejderne Poul Andersen, Skolefriheden efter den danske Grundlov, i samme, Grundtvig som
Rigsdagsmand og andre Afhandlinger, 1940, s. 61 ff.
5
Ophavsmanden antages at være friskolemanden Jørgen Petersen, som var udvalgets formand, jf. Poul Andersen
1940…; Thorstein Balle….; Kålund-Jørgensen…….
4
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0005.png
”grundlovsfæster, hvad der nu er gældende Ret, at Forældre eller Værger, der selv paa forsvarlig Maade sørger for
Børnenes Undervisning, ikke er pligtige at sende dem til den offentlige Skole.”
6
Det eneste interessante i denne korte motivering er, at forslaget ifølge stillerne ”grundlovsfæster,
hvad der nu er gældende ret”, hvilket er en henvisning til friskoleloven af 1855. Under Folketingets
førstebehandling af forslaget udtalte Klaus Berntsen ydermere, at
”Det der herved bliver grundlovsfæstet, er den Lovgivning, som hele vort skolevæsen har hvilet paa, siden Grundloven
af 5. Juni 1849 udkom [han burde have henvist til 1855-loven]. Vi har ikke Skoletvang, vi har Undervisningspligt, Pligt
for Enhver Fader eller Værge til at sørge for sine Børns forsvarlige Undervisning, men ved hvem det sker, og hvor det
sker, samt paa hvad Maade det sker, er det de enkelte Forældres ellers Værgers Sag at tage Beslutning om.”
7
Den sidste del af citatet peger på, at forældre selv skal have lov at tilrette deres børns
undervisning, når blot undervisningen (fagligt) kan stå mål med, hvad der kræves i folkeskolen.
Forarbejderne til grundlovsbestemmelsen om skolefrihed viser som det ses i øvrigt tilbage til 1855-
loven som bestemmelsens forbillede. Det er derfor nødvendigt at se nærmere på 1855-lovens
indhold og forudsætninger. Med den såkaldte friskolelov af 1855
8
blev skoletvangen fra almue-
anordningerne af 1814
9
afskaffet. Nu bortfaldt skolepligten, når blot barnets forældre erklærede
selv at ville sørge for barnets undervisning, forudsat at børnene løbende ved prøver viste, at de
gennem den private undervisning havde opnået ”samme grad af kundskab og færdighed” som
almueskolens børn. Det afgørende var således det faglige udbytte af undervisningen, som det
fandt udtryk i opnåede eksamenskarakterer. I 1855- lovens § 1 bestemmes bl.a.:
”Forpligtelsen til Skolegang bortfalder for de Børn, hvis Forældre eller Værger erklære selv at ville sørge for deres
Underviisning og regelmæssigt, efter Tilsigelse, lade dem møde til Overhøring i Distriktets Skole ved hver ordentlig
Examen, saalænge som Børnene ved disse Prøver af Skolebestyrelsen, nemlig Skole-kommissionen, skjønnes at
besidde samme Grad af Kundskab og Færdighed i de foreskrevne Undervisningsgenstande, som Børn af samme Alder i
Gennemsnit opnaae i Skolen.”
Den statsretlige teori har tilsvarende (forudsætningsvis) fokuseret på det rent faglige i kravet om
at ”stå mål med..”, samt på, at det afgørende er resultatet/udbyttet af undervisningen, ikke
hvordan privatundervisningen når dette mål (lærere, undervisningsmidler og –former).
6
Betænkning over Forslag til Danmarks Riges Grundlov. Afgivet af Landstingets Udvalg den 17. April 1915;
Rigsdagstidende 1914-15, tillæg B, sp. 1959.
7
Rigsdagstidende (Folketinget), 1914-15; II, sp. 3942 (22. april 1915: 1. Behandling af Forslag til Danmarks Riges
Grundlov.
8
Lov indeholdende nogle forandrende Bestemmelser i anordningerne om Skoletvangen og om Udskrivning af Skolen,
2. maj 1855, § 1.
9
Anordning for Almue-Skolevæsenet paa Landet i Danmark af 29. juli 1814 og én om Købstæderne af samme dato.
Undtagelse herfra krævede offentligt tilladelse, jf. § 18 i den om landet, § 25 i den om købstæderne.
5
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0006.png
Poul Andersen mente, at det med Berntsens udtalelse i 1915 var slået fast, at ”det kun er Privatundervisningens
Resultater, ikke dens lærere, Midler og Maade, hvorpå det komme an. Dette er netop Princippet i Loven af 1855 § 1,
som var Forbilledet for Grundlovsbestemmelsen.”
Alf Ross forstår ”stå mål med” som et krav om ”undervisning af en vis kvalitet…..et objektivt krav til undervisningen…
alene undervisningsresultatet er afgørende, derimod ikke de former og metoder der benyttes, de lærerkræfter der
anvendes osv.”
Henrik Zahle skriver ikke meget herom, men er enig med Poul Andersen i, at privatundervisning ikke kan ”gøres
betinget af, at lærere, undervisningsmidler eller undervisningsplan skal godkendes” (angår primært tilsyn).
12
11
10
Lovgivningspraksis synes tilsvarende hidtil at have hvilet på den forståelse af kravet om en privat
undervisning, der ”kan stå mål med [folkeskolens]”, at kravet grundlæggende vedrører det
snævert faglige indhold af undervisningen og navnlig det faglige udbytte af undervisningen
således, som dette kan kontrolleres ved afholdelse af prøver. De nye krav til frie grundskoler om
også at forberede eleverne til frihed, folkestyre og respekt for menneskerettigheder er således af
lovgivningsmagten blevet anset som yderligere krav, som ikke kræves opfyldt for at blive fritaget
for folkeskolen – man henvises blot til såkaldt hjemmeundervisning.
Lovgiver skærpede i 2002 og 2005 kravene til frie grundskoler med det udtrykkelige krav i friskolelovens § 1, stk. 2, 2.
pkt., hvorefter ”Skolerne skal efter deres formål og i hele deres virke forberede eleverne til at leve i et samfund som
det danske med frihed og folkestyre samt udvikle og styrke elevernes kendskab til og respekt for grundlæggende
friheds- og menneskerettigheder, herunder ligestilling mellem kønnene”. Dette nye krav blev dermed holdt skarpt
adskilt fra kravet om ”at stå mål” med folkeskolelovens undervisning i friskolelovens § 1, stk. 2, 1. pkt: ”Frie
grundskoler giver undervisning inden for børnehaveklasse og 1.-9. klassetrin, som står mål med, hvad der
almindeligvis kræves i folkeskolen.” Hermed har lovgiver valgt ikke at anse kravet om forberedelse til frihed, folkestyre
og respekt for menneskerettigheder som omfattet af kravet i Grl § 76, 2. pkt., om at ”stå mål med..” , men derimod
14
som et yderligere krav til de frie grundskoler. De yderligere krav skal følgelig også kun opfyldes af frie grundskoler
(kravene omfatter efter § 33 også frie grundskoler, der ikke modtager statstilskud!!!), ikke af forældre/skoler, der er
omfattet af friskolelovens regler om hjemmeundervisning. Sidstnævnte skal fortsat kun leve op til snævre faglige krav
for, at undervisningen ”står mål med” folkeskolens, og børnene dermed kan fritages fra folkeskolen.
Efter gældende lovgivning kan også forældre med et livssyn, som er uforeneligt med demokrati og
menneskerettigheder således påberåbe sig skolefriheden og opnå, at deres børn fritages for undervisning i
folkeskolen. De har blot ikke adgang til statstilskud m.v. som fri grundskole, men henvises til at sikre undervisningen
efter reglerne om undervisning i hjemmet (uden statstilskud) i friskolelovens kapitel. 8. Således anføres i
bemærkningerne til ændringen af friskoleloven i 2005 om konsekvenserne af, at betingelsen om ”frihed og
folkestyre…..” ikke overholdes:
”Forslaget indebærer, at en skole, der bygger på en grundholdning eller overbevisning, som efter sit indhold er
uforeneligt med kravet om at forberede eleverne til at leve i et samfund med frihed og folkestyre og med respekt af
de grundlæggende friheds- og menneskerettigheder, herunder ligestillingen mellem kønnene, vil reelt ikke kunne
13
10
11
Poul Andersen 1940, s. 62; samme i 1954, s. 645. Tilsvarende
Peter Germer 2007 s. 341.
Alf Ross, 1966, s. 767-769.
12
Henrik Zahle, Dansk forfatningsret, 3: Menneskerettigheder, 2003, s. 176.
13
Kravet om at forberede til frihed og folkestyre blev indført i 2002 med L 163 af 13/3 2002, mens kravet om at styrke
respekten for menneskerettigheder og ligestillling blev (udtrykkeligt) tilføjet i 2005 med L 105 af 23. februar 2005.
14
Uanset, at folkeskolens formålsparagraf indeholder lignende krav til folkeskolen, jf. folkeskolelovens § 1, stk. 3.
6
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0007.png
opfylde dette helt grundlæggende krav. Forældre, der uanset dette måtte ønske at give deres børn en undervisning,
som bygger på en sådan grundholdning eller overbevisning, vil herefter være henvist til for egen regning at sørge
herfor efter reglerne om hjemmeundervisning. Det vil dog også for sådan undervisning være et krav, at
15
undervisningen kan stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen.”
Også undervisning i hjemmet skal selvsagt opfylde minimumskravet (fra Grl § 76, 2. pkt.) om at
”stå mål med” hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Reglerne om hjemmeundervisning
findes i friskolelovens kapitel 8. Kravet om at ”stå mål med” er her alene omtalt i forbindelse med
kommunalbestyrelsens tilsyn med hjemmeundervisningen, jf. § 35, stk. 2:
”Kommunalbestyrelsen kan hvert år lade afholde prøver i dansk, regning/matematik, engelsk, historie/samfundsfag og
naturvidenskabelige fag for at sikre, at undervisningen står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen.”
Friskolelovens kapitel 8 om hjemmeundervisning rummer ingen udtrykkelige krav vedrørende
undervisningens værdimæssige grundlag eller form; kun det faglige udbytte kontrolleres
(eventuelt) gennem årlige prøver i fem centrale fag/fagområder. For så vidt som der forudsættes
at ligge eller kunne indfortolkes yderligere krav i formuleringen om en ”undervisning, der kan stå
mål med” (jf. ovenfor), modsvares sådanne krav efter gældende lovgivning således ikke af et
offentligt tilsyn med kravenes efterlevelse (lovgivers forståelse af kravet om ”stå mål med…” kan
dog selvsagt principielt godt have et videre indhold end, hvad der efter loven føres tilsyn med).
Efter den gældende lovgivnings ordlyd forstås kravet om at ”stå mål med” således – i
overensstemmelse med traditionen – snævert som sigtende til undervisningens faglige kvalitet
eller rettere det faglige udbytte af undervisningen (prøver).
Der findes dog også i lovforarbejder m.v. antydninger af, at kravet i Grl § 76, 2. pkt., om en
”undervisning, der står mål med….”, vil kunne tillægges en bredere betydning end den snævert
faglige med fokus på undervisningens resultater.
Således anfører Undervisningsministeriet allerede i en endnu gældende vejledning fra 2001
vedrørende kravet om at ”stå mål med” bl.a. følgende, som klart rækker ud over det snævert
faglige, og som også angår undervisningens form og skolernes hele virke (udtrykkeligt kun om frie
grundskoler, men forudsætningsvis vil kravet også kunne stilles til anden privatundervisning):
”Folketinget har endvidere lagt til grund ved vedtagelsen af en lov om det repræsentative demokrati i
uddannelsessystemet [Lov nr. 263 af 12. april 2000, som ikke medtog friskolerne eller folkeoplysningsområdet i
øvrigt], at undervisningen ved de frie grundskoler står mål med undervisningen i folkeskolen, også hvad angår
undervisningens bidrag til at udvikle elevernes interesse for og evne til aktiv medvirken i et demokratisk samfund, og
16
at de frie grundskoler sikrer eleverne plads til medbestemmelse på skolernes daglige virke.”
15
L 105 af 23. februar 2005 (Til nr. 3), stadfæstet som Lov nr. 336 af 18. maj 2005.
16
Undervisningsministeriet, Vejledning om undervisningspligtens opfyldelse i friskoler og private grundskoler og
tilsynet hermed”, Vejledning nr. 145 af 23. juli 2001 (vejledningens pkt. 2). Vejledningen henviser i det citerede til Lov
nr. 263 af 12. april 2000 om ændring af forskellige love på undervisningsministeriets område (Det repræsentative
7
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0008.png
Hermed definerer vejledningen kravene til at ”stå mål med” undervisningen i folkeskolen videre end, hvad der
traditionelt er blevet anset som undervisning i snæver faglig forstand, idet man inkluderer et krav om, at den private
undervisning (og den måde den foregår på og det miljø den foregår i) for at ”stå mål med” folkeskolen yderligere skal
bidrage til elevernes aktive medvirken og medbestemmelse i et demokratisk samfund, bl.a. gennem skolens
arbejdsformer og organisation. Selv om vejledningen kun vedrører kravene til friskoler og private grundskoler, må den
angivne forståelse af, hvad der ligger i at ”stå mål med” hvad der kræves i folkeskolen forudsætningsvis kunne omfatte
enhver privat skoleundervisning. Kravet vil således også kunne gælde for hjemmeundervisning. Vejledningens bredere
forståelse af ”stå mål med” har imidlertid som allerede omtalt ikke fundet klart udtryk i gældende lovgivning, som
tværtimod forudsætter, at en skole med en demokrati- og frihedsfjendtlig overbevisning kan undervise privat efter
friskolelovens regler om hjemmeundervisning, ligesom reglerne om hjemmeundervisning som omtalt alene er
underlagt et (fakultativt) kommunalt tilsyn med det faglige udbytte.
Tilsvarende synes det forudsat ved ændringen af friskoleloven i 2002, at kravet om en
undervisning, der ”står mål” med folkeskolens, ikke kun vil kunne bero på undervisningens
resultater, men også på de anvendte lærerkræfter, undervisningsmidler og –metoder (udtrykkeligt
kun om frie grundskoler, men forudsætningsvis vil kravet også kunne stilles til anden
privatundervisning):
”I den konkrete vurdering af, om der er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen opfylder kravet om at give en
undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen, kan ministeren lægge vægt på, hvilke
metoder og materialer der anvendes i undervisningen, på time- og fagfordelingen samt på lærernes reelle
kvalifikationer. Disse forhold er fortsat den frie grundskoles eget valg, men de kan være af en karakter, så eleverne
ikke kan opnå en tilstrækkelig faglig eller alsidig indsigt i fagene.”
17
Trods disse antydninger af et muligt videregående indhold af kravet om at ”stå mål med”, er det
generelle billede dog, at både den statsretlige teori og lovgivningsmagten traditionelt har udlagt
kravet i Grl § 76, 2. pkt., om en ”undervisning, der kan stå mål med” folkeskolens, som sigtende til
det snævert faglige indhold/udbytte af undervisningen.
Spørgsmålet er imidlertid, om den traditionelle snævert faglige forståelse af kravet om at ”stå mål
med” også er den grundlovsmæssigt påkrævede – og for lovgivningsmagten bindende – forståelse.
demokrati i uddannelsessystemet), om demokrati i uddannelsesinstitutionernes formålsparagraffer og
elev/studentermedbestemmelse. Loven var affødt af ønsket om ”at det samlede uddannelsessystem i højere grad
uddanner i og om demokratiets virkemåde…anvendt demokrati skal indgå som en væsentlig faktor i al uddannelse i
Danmark…[for) Hvis unge er opvokset og har uddannet sig, hvor demokrati og medbestemmelse er en del af
dagligdagen, er der også gode muligheder for, at de tager denne livsform med sig videre i tilværelsen” (Lovforslag nr.
98 af 17. november 1999….). Lovforslaget omfattede dog som følge af protester fra folkeoplysningsmiljøet bl.a. ikke
friskoler og private grundskoler: ” En væsentlig forudsætning for det danske folkestyre - den folkelige
oplysningstradition - er kun i meget begrænset omfang omfattet af dette lovforslag, ligesom folkeoplysningsområdet
heller ikke var omfattet af den redegørelse til Folketinget, som danner grundlag for lovforslaget. Dette forhold skyldes
et stærkt ønske fra de foreninger mv., der har tilknytning til især friskoler og private grundskoler samt efterskoler,
folkehøjskoler og husholdnings- og håndarbejdsskoler. Ønsket er hovedsageligt begrundet med, at bestyrelserne for
disse selvejende institutioner selv afgør demokratiets omfang og form, da skoleområdet er præget af en lang, ikke-
formaliseret demokratisk tradition. Det demokratiske element på folkeoplysningsområdet, som har sine rødder
tilbage fra folkeoplysningens start, ligger i friheden til at etablere egen skole ud fra ideologiske principper og friheden
til skolevalg for eleverne og, for de yngstes vedkommende, deres forældre” (L 98 af 17. november 1999).
17
L 163 af 13. marts 2002 ((Til nr. 7), stadfæstet som Lov nr. 413 af 6. juni 2002.
8
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0009.png
Termen en ”undervisning, der kan stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen” er en
retlig standard, som ikke har et én gang givet indhold, men henviser til de krav, der til enhver tid
stilles til undervisningen i folkeskolen. Den historiske udvikling i folkeskolens opgaver og formål
har således betydning for, hvad man til enhver tid kan lægge i § 76, 2. pkt.s krav.
I forhold til hvad der kan lægges i begrebet ”undervisning”, må det erindres, at grænsen mellem
det uddannende (faglige) og dannende (opdragende) element af skoleundervisningen aldrig har
været knivskarp. Folkeskolens opgaver og formål har aldrig udelukkende været snævert fagligt
defineret, men har til stadighed også handlet om at danne børnene til gode samfundsborgere.
Allerede i 1814 anordningerne er formålet med almueskolen ikke kun defineret som fagligt, men
også som det at opdrage børnene til kristelige og gode samfundsborgere. I løbet af 1800-tallet
styrkes vægten på det nationale; 1937-loven taler om at udvikle børnenes evner og styrke deres
karakter, samt respekten for andre; fra 1958 og op gennem 1960-1970’erne udvides målene med
kritisk tænkning, samarbejde og demokratisk samfundsborger; i 1975-loven lægges vægt på
elevens alsidige udvikling, medborgerskab i et demokrati og åndsfrihed; i nyere revisioner styrkes
fokus på fagligheden, men man fastholder værdier som demokrati, åndsfrihed og ligeværd.
18
De udvidede mål med folkeskolens undervisning indebærer også, at det med tiden er blevet
stadigt vanskeligere at adskille mål og midler: Opfyldelse af målene beror ikke kun på fagenes
indhold, men også på undervisnings- og arbejdsform m.v.. Skolehistorikeren Thorstein Balles viser
således i en artikel fra 2001, at begrebet i Grl § 76, 2. pkt., ikke kan gives noget entydigt og statisk
indhold, eftersom forståelsen (naturligt) har ændret sig i takt med ændrede krav til folkeskolen og
en bredere opfattelse af begrebet undervisning, som også omfatter skolens arbejdsformer og -
metoder.
19
I en nyere artikel viser Balle igen, hvordan folkeskolens opgaver siden 1915 er blevet
udvidet betydeligt. Om betydningen heraf for forståelsen af kravene til privatundervisning i Grl §
76, 2. pkt., anfører Balle, at ”Det er klart, at ændringer inden for folkeskolens undervisning har
følger for de frie grundskoler, hvis undervisning skal stå mål med folkeskolens.”
20
Den foreløbige konklusion må være, at man ikke kan fastslå, at kravet om en ”undervisning, der
kan stå mål med ….(folkeskolens)” nødvendigvis i dag skal fortolkes snævert som alene sigtende til
undervisning i traditionel og snæver faglig forstand. Det vil ikke være uforeneligt med ordlyden
også at stille krav til de moralske og samfundsmæssige værdier, som formidles gennem den
private undervisning, eller krav til den private undervisnings form og metoder, forudsat, at
sådanne krav på det pågældende tidspunkt også stilles til folkeskolens undervisning. Folkeskolens
undervisning har ikke mindst i dag også andre og bredere formål end de snævert faglige mål. En
vigtig del af formålet er dannelsen til selvstændigt menneske og demokratisk sindet borger, hvilket
ikke mindst beror på den praktiserede undervisnings- og arbejdsform. Derfor kan det i hvert fald
18
19
Se nærmere Aarhus Universitet, Institut for Kultur og Samfund Historisk Afdeling, Skole og undervisning 1814-2014.
Thorstein Balle, Stå mål med – om det offentliges krav til indholdet af den private børneundervisning fra 1814 til
2001, i Selskabet for skole- og uddannelseshistorie. Årbog 2001, s. 38-69.
20
Thorstein Balle, Friskolen: Lige så god som – eller magen til?, …………….., s. 22 (under udgivelse i………………).
9
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0010.png
ikke kræves, at kravet om en ”undervisning, der kan stå mål med [folkeskolens]” også i dag
nødvendigvis skal fortolkes som alene sigtende til faglighed og resultater (karakterer).
Sætter forudsætningen om skolefrihed grænser (idé og formål)?
Spørgsmålet er imidlertid, om Grl § 76, 2. pkt., hviler på en forudsætning om et substantielt
indhold i skolefriheden, som sætter grænser for, hvor vidtgående kravet om en privat
”undervisning, der kan stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen”, kan fortolkes.
Ordlyden af Grl § 76, 2. pkt., siger intet om, hvad det bagvedliggende formål/idé med
skolefriheden er (f.eks. ”For at sikre……, har forældre og værger……”).
For nærmere at undersøge bestemmelsens formål og forudsætninger, må man derfor gå til
bestemmelsens forarbejder og forhistorie i bredere forstand. Som allerede omtalt henviser 1915-
forarbejderne grundlæggende til 1855-loven (den såkaldte friskolelov) som
grundlovsbestemmelsens forbillede. Klaus Berntsen understreger endvidere under
forhandlingerne forældrenes pædagogiske frihed
”Vi har ikke Skoletvang, vi har Undervisningspligt, Pligt for Enhver Fader eller Værge til at sørge for sine Børns
forsvarlige Undervisning, men ved hvem det sker, og hvor det sker, samt paa hvad Maade det sker, er det de enkelte
Forældres ellers Værgers Sag at tage Beslutning om.”
21
Det er vanskeligere i forarbejderne at finde klare udtalelser om det ideologiske aspekt af
forældrenes skolefrihed.
Om 1855-lovens forhistorie skriver Poul Andersen, at det var den grundtvigske bevægelse, der
stod bag såvel friskoleloven af 1855 som grundlovsfæstelsen af skolefriheden i 1915.
22
1855-loven var et resultat af tre års lovarbejde, hvor man oprindelig kun tilsigtede mindre
justeringer af 1814 anordningerne om skoletvang, men endte med 1855-lovens § 1 om
forældrenes betingede adgang til helt at få børnene fritaget fra den offentlige skole. Det primære
princip som udtales er, at skoletvang ikke er sagen: Det afgørende må være, at børnene lærer det
de skal, ikke hvor de lærer det. Man ønsker med (delvis) fritagelse fra skoletvang ikke mindst at
tilgodese praktiske hensyn til landbefolkningen og dens børn. Både tilhængere og modstandere af
større frihed er meget optaget af, at staten skal sikre (alle) børn tilstrækkelige kundskaber.
Oprindelig kom forslaget om skolefrihed fra Hass (1852), omend i en mere begrænset form. Dette og senere forslag
om begrænset skolefrihed rummer visse tilkendegivelser om det ønskelige i større frihed, men ikke direkte noget om
menings-/åndsfrihed. Forslag svarende til 1855-lovens § 1 blev senere fremsat af Borgen og Madvig i 1854 som et
mindretalsforslag i landstinget udvalgs ”Betænkning over Forslag til Lov indholdende nogle forandrende
Bestemmelser i Anordningerne om Skolegangen og den offentlige Confirmation” (Rigsdagstidende, 1853-54, sp. 909ff,
21
Rigsdagstidende (Folketinget), 1914-15; II, sp. 3942 (22. april 1915: 1. Behandling af Forslag til Danmarks Riges
Grundlov.
22
Poul Andersen, 1940, s. 57-60. Om lovens forhistorie også F.C. Kålund-Jørgensen, Grundlovens skoleparagraf, dens
tilblivelse og dens skolehistoriske placering, i Historisk Tidsskrift, Bind 11, række 4 (1953-1956) 1, s. 449-484 (473 ff).
10
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0011.png
”LIX”.) Bemærkningerne til forslaget giver ikke nærmere bidrag til den bagvedliggende idé/grundtanke. Der er ikke
rigtig noget i Landstingets 1854-behandling af forslaget, andet end at det afgørende må være, at børnene opnår
kundskaber, ikke at de går i den offentlige skole. Dog siges også lidt om et princip om, at det må være op til
forældrene, hvordan de bringer børnene dertil (bl.a. Blume). Forslaget vedtages i begge ting, men bliver aldrig
stadfæstet af Kongen. Det genoplives senere, da nyt lovforslag er genfremsat, i en betænkning fra et folketingsudvalg
mellem 1. beh. (10/2 1855) og 2. behandling (13/3 1855), findes i Rigsdagstidende 1854, Anhang B, sp. 369. Heri findes
ikke udtalelser om den bagvedliggende ide, og den efterfølgende debat i folke- og landsting, som fører til forslagets
vedtagelse, rummer kun få udtalelser af principiel karakter, nok fordi det allerede tidligere har været vedtaget.
I den statsretlige teori anføres – foruden henvisningen til, at det er undervisningens resultater som
er afgørende, ikke undervisningsformer m.v. – ofte blot kortfattet, at Grl § 76, 2. pkt. sikrer
friheden for forældre til på deres børns vegne at fravælge folkeskolen, og at begrundelsen for
dette fravalg kan være hvad som helst: politisk, religiøs, kulturel, pædagogisk m.v.
23
Heri ligger vel
implicit en forudsætning om et vist substantielt indhold i skolefriheden. Poul Andersen og Alf Ross
anfører nogle mere substantielle bemærkninger om skolefrihedens formål og idé, hvorefter den
ikke mindst skal sikre menings-, tros- og åndsfriheden i et demokratisk samfund.
Poul Andersen anfører således: ”Skolefriheden er først og fremmest en grundlovsmæssig Garanti overfor politiske
Bestræbelser, der gennem Skolen vil paavirke Børnene i en bestemt politisk, religiøs eller antireligiøs Retning,
24
Bestræbelser, der særligt hører hjemme i autoritære Stater.”
Alf Ross anfører: ”Skolefrihedens principielle betydning ligger, som nævnt, deri at den værner forældrene mod den
mulighed at skulle udlevere deres børn til en skole der benyttes som instrument for en ideologisk (politisk, religiøs)
propaganda forældrene ikke sympatiserer med. I et demokratisk samfund, hvor denne mulighed er fjerntliggende, får
skolefriheden aktuel betydning dels derved at den åbner det private initiativ mulighed for at imødekomme specielle
undervisningsønsker (kostskoler, forsøgsskoler, skoler baseret på særlige pædagogiske principper eller beregnet for
særlige børnegrupper); og dels derved at den gør det muligt for nationale og religiøse mindretal at oprette egne skoler
25
i hvilket undervisningen tilrettelægges med særlig hensyntagen til disse gruppers særegne interesser og tro.”
I 2005 vedtog lovgivningsmagten at lovfæste princippet om skolefrihed for friskoler og private
grundskoler. Det skete med indsættelse af følgende nye § 1, stk. 1, i friskoleloven:
”Friskoler og private grundskoler kan inden for rammerne af denne lov og lovgivningen i øvrigt give undervisning, der
stemmer med skolernes egen overbevisning, og tilrettelægge undervisningen i overensstemmelse med denne
overbevisning. Skolerne afgør inden for de samme rammer frit, hvilke elever de vil have på skolerne.”
Med denne bestemmelse ønskede man at lovfæste skolefrihedens princip/idéindhold. I den
forbindelse synes det lagt til grund, at den hermed lovfæstede skolefrihed allerede ligger forudsat
i Grl § 76, 2. pkt.. Det udtales således i forarbejderne til 2005-lovændringen:
”De frie grundskoler er historisk helt grundlæggende karakteriseret ved, at de inden for lovens rammer har frihed til at
give og tilrettelægge en undervisning, der stemmer med skolens egen overbevisning, uanset om denne overbevisning
er af kulturel, religiøs, politisk eller anden karakter. Det samme gælder skolernes ret til selv at afgøre, hvilke elever de
23
Zahle 2003 s. 174; Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer, 2015 s. 488;.Jens Peter Christensen
m.fl. 2016, s. 404;
24
Poul Andersen 1954, s. 650. Se tilsvarende i 1940, s. 71.
25
Alf Ross 1966, s. 766.
11
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0012.png
vil have. Herved har dansk grundskolekultur sikret et væsentligt frirum til forældrene til at have eller selv skabe sig et
alternativ til den offentlige folkeskole. Dette princip om skolefrihed, som blev grundlovsfæstet i 1915, har fundet
udtryk i Grundlovens § 76. Skolefriheden modsvares af den grundlæggende pligt for skolerne til at sikre, at
26
undervisningen skal stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen.”
Samtidig er det dog også lagt til grund ved 2002-ændringen af friskoleloven, at hensynet til at sikre
børnenes forsvarlige uddannelse i tvivlstilfælde må gå forud for hensynet til skolefriheden
(udtrykkeligt kun om friskoler, man forudsætningsvis også relevant for anden privatundervisning):
”Det er endvidere hensigten med forslaget at fastslå, at hensynet til elevernes uddannelse (kravet i lovens § 1, stk. 1,
1. pkt.) [”undervisning…som står mål med”] (….), må gå forud for hensynet til videreførelsen af en skole, hvor der er
opstået tvivl om undervisningens kvalitet, og hvis tilsynet finder, at der ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at
27
undervisningen lever op til lovens krav.”
Det er på denne baggrund – ordlyden, forarbejder/forhistorie, statsretlig teori og
lovgivningspraksis – ikke ganske klart, i hvilket omfang man kan lægge forudsætninger om en
substantiel frihed til grund for fortolkningen af bestemmelsen om skolefrihed i Grl § 76, 2. pkt.
Det må dog antages, at Grl § 76, 2. pkt., er baseret på forudsætninger om andet og mere end en
rent institutionel skolefrihed: At skolefriheden med andre ord ikke blot er en frihed til at fravælge
folkeskolen til fordel for privat undervisning, men at der også er forudsat heri at ligge en grad af
frihed for forældre til i et vist omfang selv at præge undervisningens form og indhold i
overensstemmelse med egne ønsker og egen overbevisning. Grundlaget for denne antagelse
forekommer stærkest, får så vidt angår den pædagogiske/metodemæssige frihed, som har støtte i
såvel grundlovsbestemmelsens forarbejder som i forarbejderne til dens forbillede, 1855-loven § 1.
Hvad angår antagelsen om en ideologisk/åndsmæssig frihed, må man til dels basere denne på
antagelser om, hvilke tanker fortalerne for grundlovsbestemmelsen i 1915 og for dens forbillede
1855-friskoleloven var besjælede af, men kan i tillæg hertil støtte sig op ad statsretlig teori og
lovgivningspraksis, som har anset en sådan frihed for forudsat i grundlovsbestemmelsen.
Den her antagne grundlovsforudsætning om frihed er også lovgiver bundet af, men dens konturer
er vanskelige at definere præcist. Lovgiver kan sætte rammer, som sikrer at den private
undervisning står mål med folkeskolens, men ikke tømme skolefriheden for indhold.
Der kan således ud fra forudsætningerne bag Grl § 76, 2.pkt., i hvert fald ikke stilles krav om, at
den private undervisning i ét og alt (indhold, metode, form og rammer) skal være identisk med
folkeskolens. I så fald ville skolefriheden blive reduceret til en ret for forældre til selv og for egen
regning at levere det samme til børnene, som de gratis kunne have fået i folkeskolen. Dette ville
reelt gøre bestemmelsen formålsløs som frihedsrettighed. Bestemmelsen om skolefrihed i Grl §76,
2. pkt. er baseret på en forudsætning om et mål af frihed for forældrene til ud fra deres egen
26
L 105 af 23. februar 2005 (lovfæstelse af skolernes grundlæggende friheder), stadfæstet som Lov nr. 336 af 18. maj
2005.
27
L 163 af 13. marts 2002 (Til nr. 7), stadfæstet som Lov nr. 413 af 6. juni 2002.
12
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0013.png
overbevisning selv at fastlægge, hvilket indhold og (navnlig) hvilken form, undervisningen af deres
børn skal have (åndsfrihed). Det må med andre ord antages, at Grl § 76, 2. pkt. ikke blot
garanterer en gold skolefrihed - frihed fra folkeskoletvang – men også rummer en substantiel
kerne af frihed, som lovgiver ikke kan antaste. Dette er som omtalt næppe ensbetydende med, at
lovgiver er afskåret fra (ud over snævert faglige krav) at opstille visse normative krav til den
dannelse af børnene, som privatundervisningen i kraft af sit indhold og sin form skal bidrage til.
Det må således formentlig kunne kræves, at også privat underviste børn sikres de nødvendige
basale forudsætninger for at kunne indgå som borgere i et frit og demokratisk samfund. Sådanne
krav skal imidlertid af hensyn til den i Grl § 76, 2. pkt. forudsatte frihed for forældrene (individuelt
eller kollektivt i private skoler) have en så basal karakter, at forældrene fortsat har et råderum til –
såvel indholdsmæssigt som pædagogisk – at præge børnenes (ud)dannelse i overensstemmelse
med deres egen overbevisning.
3. I hvilket omfang kan det offentlige føre kontrol og tilsyn med privat undervisning?
I dette afsnit behandles alene spørgsmålet om, hvorvidt Grl § 76, 2. pkt., (forudsætningsvis)
begrænser friheden til at føre tilsyn/kontrol med privat skoleundervisning. Et andet spørgsmål er,
om der kan stilles yderligere krav som betingelse for at modtage offentligt tilskud; dette beror på,
hvorvidt retten til offentligt tilskud kan anses for grundlovssikret eller ej (herom nedenfor afsnit 4).
Grl § 76, 2. pkt. omtaler ikke spørgsmålet om offentlig kontrol/tilsyn med den private
undervisning, herunder dennes overholdelse af kravet om at ”stå mål med…”. Kontrol/tilsyn med
private undervisningstilbud er således ikke noget grundlovsmæssigt krav. Omvendt udelukker
bestemmelsen heller ikke, at det offentlige fører kontrol/tilsyn med den private skoleundervisning,
og en form for kontrol/tilsyn må anses for naturlig til sikring af, at privatundervisningen opfylder
det krav om at ”stå mål med…”, som efter Grl § 76, 2. pkt. stilles til den private undervisning.
28
Ud
fra ordlyden synes spørgsmålet om tilsyn/kontrol med private undervisningstilbud – herunder
omfang og form – med andre ord at være overladt til lovgivningsmagtens frie bestemmelse.
Det afgørende spørgsmål er derfor, om der ud fra de bag Grl § 76, 2. pkt. liggende forudsætninger
om skolefrihed kan opstilles begrænsninger i lovgivers frihed i forhold til at føre kontrol/tilsyn med
private undervisningstilbud – herunder i forhold til kontrollen/tilsynets indhold, omfang og form.
Det mulige indhold og omfang af den/det offentlige kontrol/tilsyn beror selvsagt i første række på
de indholdsmæssige krav, der kan stilles til den private undervisning. Som allerede omtalt, kan der
i forhold til privat skoleundervisning uden offentligt tilskud i henhold til grl § 76, 2. pkt. alene stilles
krav om, at ”undervisningen, kan stå mål med [folkeskolens]”. Skolefriheden – fritagelsen fra
28
Jf. Poul Andersen, 1940, s. 69; samme 1954, s. 650; Alf Ross, 1966, s. 770 med note 23.
13
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0014.png
folkeskolen – afhænger alene af, at dette krav opfyldes, og der kan derfor ikke med konsekvenser
for skolefriheden føres tilsyn/kontrol med overholdelsen af andre krav end dette.
Der kan desuden med hjemmel i den almindelige lovgivning føres kontrol med andre dele af
undervisningen/skolens virksomhed – f.eks. lærernes adfærd, sundhedsforhold m.v. – men en
sådan kontrol kan ikke have konsekvenser for den grundlovssikrede skolefrihed.
29
Det spørgsmål, som navnlig har været omstridt, er hvorvidt det vil være foreneligt med Grl § 76, 2.
pkt. at indføre en form for offentlig forhåndskontrol med, at kravet om en ”undervisning, der kan
stå mål med [folkeskolens]” er opfyldt eller vil kunne opfyldes. En sådan forhåndskontrol kan
udformes som et egentligt krav om forudgående tilladelse/godkendelse af det private
undervisningstilbud, eller som en anden form for forhåndsvurdering af det private
undervisningstilbuds kvalitet.
Som allerede omtalt, siger Grl § 76, 2. pkt. intet om tilsyn/kontrol og rummer således heller ingen
udtrykkelig beskyttelse imod et krav om forudgående tilladelse til privat undervisning.
30
Spørgsmålet er derfor alene, om bestemmelsen hviler på den forudsætning, at et krav om en
forudgående godkendelse/vurdering vil være uforenelig med skolefrihedens formål og idé.
Som tidligere omtalt (afsnit 2) fremgår det af forarbejderne til grundlovsbestemmelsen, at man
hermed grundlæggende ønskede at grundlovsfæste princippet om skolefrihed fra 1855-loven.
I betænkningen fra april 1915 anføres, at bestemmelsen: ”grundlovsfæster, hvad der nu er gældende Ret, at Forældre
eller Værger, der selv paa forsvarlig Maade sørger for Børnenes Undervisning, ikke er pligtige at sende dem til den
31
offentlige Skole.” Under Folketingets førstebehandling af grundlovsforslaget i 1915 udtalte Klaus Berntsen, at ”Det
der herved bliver grundlovsfæstet, er den Lovgivning, som hele vort skolevæsen har hvilet paa, siden Grundloven af 5.
Juni 1849 udkom [burde have henvist til 1855 loven]. Vi har ikke Skoletvang, vi har Undervisningspligt, Pligt for Enhver
Fader eller Værge til at sørge for sine Børns forsvarlige Undervisning, men ved hvem det sker, og hvor det sker, samt
32
paa hvad Maade det sker, er det de enkelte Forældres ellers Værgers Sag at tage Beslutning om.”
Forarbejderne kunne således læses som et udtryk for, at man i ét og alt ønskede at grundlovsfæste
den ordning, som var indført med 1855-loven §1. En sådan fortolkning af grundlovsbestemmelsen
ville forudsætningsvis udelukke nogen form for forhåndskontrol. Friskoleloven af 1855
33
indebar
nemlig, at skolepligten nu som udgangspunkt bortfaldt, blot barnets forældre eller værge
29
30
Jf. Poul Andersen, 1940, s. 69f.; samme 1954, s. 650.
Herved adskiller Grl § 76, 2. pkt., sig fra flere af Grundlovens øvrige frihedsrettigheder, herunder Grl §§ 77-79, som
udtrykkeligt forbyder, at friheden til at ytre sig, danne foreninger eller forsamle sig gøres betinget af en forudgående
offentlig tilladelse.
31
Betænkning over Forslag til Danmarks Riges Grundlov. Afgivet af Landstingets Udvalg den 17. April 1915;
Rigsdagstidende 1914-15, tillæg B, sp. 1959.
32
Rigsdagstidende (Folketinget), 1914-15; II, sp. 3942 (22. april 1915: 1. Behandling af Forslag til Danmarks Riges
Grundlov.
33
Lov indeholdende nogle forandrende Bestemmelser i anordningerne om Skoletvangen og om Udskrivning af Skolen,
2. maj 1855.
14
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0015.png
erklærede selv at ville sørge for barnets undervisning (men herefter betinget af løbende offentlig
kvalitetskontrol). 1855-loven var således baseret på, at skolefriheden alene var underlagt en
efterfølgende offentlig kontrol, og ikke som hidtil et krav om forudgående tilladelse. I 1855- lovens
§ 1 bestemmes bl.a.:
”Forpligtelsen til Skolegang bortfalder for de Børn, hvis Forældre eller Værger erklære selv at ville sørge for deres
Underviisning og regelmæssigt, efter Tilsigelse, lade dem møde til Overhøring i Distriktets Skole ved hver ordentlig
Examen, saalænge som Børnene ved disse Prøver af Skolebestyrelsen, nemlig Skole-kommissionen, skjønnes at
besidde samme Grad af Kundskab og Færdighed i de foreskrevne Underviisningsgjenstande, som Børn af samme Alder
i Gjennemsnit opnaae i Skolen. (…)”
Som tidligere omtalt var 1855-loven i høj grad et opgør med skoletvangen fra almueanordningerne
af 1814, hvor fritagelse fra den offentlige skole krævede en forudgående offentlig tilladelse.
34
Mens der således ikke hersker tvivl om, 1855-lovens § 1 udgjorde forbilledet for den i 1915
vedtagne grundlovsbestemmelse om skolefrihed, er spørgsmålet, om det alligevel ikke gør en
forskel, at de er formuleret forskelligt. Grl § 76, 2. pkt., fastslår ikke som 1855-loven, at børn kan
fritages fra folkeskolen, blot deres forældre erklærer, at de selv vil undervise dem (og underlægger
sig en efterfølgende kvalitetskontrol). Bestemmelsen fastslår, at børnene kan fritages fra
folkeskolen, hvis forældrene sørger for, at børnene får en undervisning, der ”kan stå mål… ”.
Hvorvidt forhåndskontrol med private undervisningstilbud er foreneligt med forudsætningerne
bag Grl § 76, 2. pkt., er på denne baggrund omstridt i den statsretlige teori. Nogle forfattere
lægger afgørende vægt på forarbejdernes henvisning til 1855-loven som forbillede og når derfor
til, at enhver form for forhåndskontrol er udelukket. Andre lægger større vægt på den objektive
ordlyd af grundlovsbestemmelsen og antager derfor, at bestemmelsen ikke udelukker en form for
forhåndsvurdering af det private undervisningstilbud, så længe der ikke ligefrem kræves offentlig
tilladelse eller godkendelse af lærere, undervisningsmidler m.v.
Knud Berlin finder, at lovgiver er frit stillet: ”En Selvfølge er det yderligere, at det til enhver Tid til kommer
Lovgivningsmagten at bestemme, hvilke Myndigheder der paa Statens Vegne skal føre Tilsyn med de fra Folkeskolen
undtagne Børns Undervisning og hvorledes dette Tilsyn skal føres.”
Poul Andersen finder derimod på grundlag af udtalelserne i 1915-forarbejderne, at eftersom den nye
grundlovsbestemmelse havde 1855-lovens § 1 som sit forbillede, kan man ikke antage, at man med Grl § 76, 2. pkt.
ønskede at etablere en retstilstand, der gav en ringere beskyttelse af skolefriheden end 1855-loven. Dette fører Poul
36
35
34
Anordning for Almue-Skolevæsenet paa Landets i Danmark af 29. juli 1814 fastslår i § 18: ”Forpligtelsen til at lade
Børn eller Tyende søge Almueskolerne, bortfalder for dem, som ved en Student, seminaristisk oplært Skolelærer eller
paa anden Maade saaledes drage Omsorg for deres Børns, Myndlingers eller Tyendes Underviisning, at
Amtsskoledirectionen efter indhentet Oplysning fra Sognecommissionen finder anden Skolegang for disse ufornøden.”
En tilsvarende bestemmelse findes i Anordningen for Købstæderne af samme dato, § 25.
35
Knud Berlin 1939 s. 426.
36
Poul Andersen 1940, s. 63 f.: ”Dele af Rigsdagen og navnlig som foran nævnt enkelte indflydelsesrige Medlemmer
var i 1915 – og er endnu – præget af det Syn på Skole- og Undervisningsforhold, som førte til Loven af 1855, og det er,
hvis man har den historiske Udvikling for Øje, en Selvfølge, at Grundloven ikke er gaaet bag om det Trin i Udviklingen,
som Loven af 1855 betegner.”
15
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0016.png
Andersen til at konkludere, at enhver forhåndskontrol med opfyldelse af kravet om at ”stå mål med..” ville være i strid
med grundlovsbestemmelsen. Noget sådant ville svare til 1814-anordningernes krav om offentlig tilladelse, men være
”i Modstrid med Princippet i Loven af 1855 § 1 og Grundlovens § 83, 2. pkt. [nuværende § 76, 2. pkt], der som foran
nævnt har villet grundlovsfæste dette princip.” Et krav om tilladelse eller godkendelse vil helt åbenbart være
grundlovsstridigt: ”Det er ligesom efter Loven af 1855 § 1 kun Privatunderundervisningens Resultater, ikke dens
Lærere, Midler eller Maade, hvorpå det kommer an. Det er derfor givet, at Forældrenes Adgang til at lade deres Børn
undervise udenfor Folkeskolen ikke kan gøres afhængig af en særlig Tilladelse eller Godkendelse af Lærere,
Undervisningsmidler eller Undervisningsplan”.
Alf Ross antager derimod, at en forudgående kontrol ikke er udelukket. Han lægger vægt på, at Grl § 76, 2. pkt., er
formuleret anderledes end 1855-lovens § 1, idet grundlovsbestemmelsen ikke lader retten til fritagelse fra folkeskolen
bero alene (i første omgang) på en forældreerklæring om selv at ville sørge for en forsvarlig undervisning, men
derimod på det objektive krav, at den private undervisning rent faktisk ”kan stå mål med” folkeskolens: ”Da
grundloven intet udtaler om, hvorledes det skal konstateres om den objektive betingelse er opfyldt, kan der intet
være til hinder for at lovgivningen kræver en vis forudgående godtgørelse af at de stillede krav vil blive opfyldt.”
Samtidig tilslutter Ross sig en forståelse af ”stå mål med” kravet, hvorefter ”alene undervisningsresultatet er
afgørende, derimod ikke de former og metoder, der benyttes, de lærerkræfter der anvendes osv.”. Heraf må følge,
at også Ross vil anse et krav om forudgående godkendelse af lærere, undervisningsformer og –metoder som
uforenelige med bestemmelsen.
Henrik Zahle antager på linje med Ross, at Grl § 76, 2.pkt. ikke er til hinder for en forhåndsundersøgelse af, om ”stå
mål med” kravet er opfyldt. Samtidig tilslutter også Zahle sig Poul Andersens standpunkt om, at privatundervisningen
ikke kan ”gøres betinget af, at lærere, undervisningsmidler eller undervisningsplan skal godkendes”.
Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen er i førsteudgaven af deres lærebog i ”Dansk
Statsret” også tilbøjelige til at tilslutte sig Ross’ fortolkning og tillade krav om en forhåndsundersøgelse af, hvorvidt
kravet om at ”stå mål med” vil kunne opfyldes. I andenudgaven undlader forfatterne derimod at stilling til
uenigheden mellem Poul Andersen og Alf Ross.
43
42
41
40
39
38
37
Efter gældende lovgivning om hjemmeundervisning er tilsynet med grundlovens krav om at ”stå
mål med” begrænset til et efterfølgende kommunalt tilsyn. Et barn bliver omfattet af
friskolelovens regler om hjemmeundervisning – og dermed fritaget for indskrivning i folkeskolen –
når blot forældrene skriftligt meddeler kommunalbestyrelsen, at de selv vil sørge for
undervisningen og oplyser om undervisningssted og undervisere, jf. friskolelovens § 34, stk. 1 og
2.
44
Kommunalbestyrelsen fører tilsyn med hjemmeundervisningen, jf. friskolelovens § 35, stk. 1.
Tilsynet med ”stå mål med” kravet er dog alene efterfølgende og består i en rent faglig kontrol
med undervisningsresultater gennem årlige (fakultative) prøver, jf. friskolelovens § 35, skt. 2:
37
38
Poul Andersen 1940 s. 63-64. Peter Germer 2007, s. 341, tilslutter sig Poul Andersens standpunkt.
Poul Andersen 1954, s. 645f.
39
Alf Ross 1966, s. 768.
40
Alf Ross 1966, s. 769.
41
Henrik Zahle 2003, s. 176.
42
Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen, 1. udgave, 2012 s. 388.
43
Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen, 2. udgave, 2016, s. 404.
44
Dette svarer grundlæggende til 1855-lovens ordning.
16
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0017.png
”Kommunalbestyrelsen kan hvert år lade afholde prøver i fagene, dansk, matematik, engelsk, historie/samfundsfag og
naturvidenskabelige fag for at sikre, at undervinsingen står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen.”
Når kommunalbestyrelsen skønner, at undervisningen er forsvarlig, kan den endog fritage for
tilsynet, jf. friskolelovens § 35, stk. 4. Findes undervisningen derimod ikke forsvarlig, fastsættes en
ny prøve, og er undervisningen herefter stadig mangelfuld, skal barnet indskrives i folkeskolen
eller en anden skole, der opfylder undervisningspligten, jf. friskolelovens § 35, stk. 3.
45
Det synes dog ikke med denne lovgivning forudsat, at etablering af et videregående tilsyn med
hjemmeundervisningen ville være grundlovsstridigt. Som tidligere omtalt (ovenfor afsnit 2) er det i
forarbejderne til de senere års ændringer i friskoleloven antydet, at kravet om at ”stå mål med”
principielt vil kunne gives et videregående indhold end de rent faglige resultater, som efter
gældende lovgivning er det, som hjemmeundervisningen alene måles på. Således anføres i
forarbejderne til 2005-ændringen af friskoleloven bl.a. om ministeriets tilsyn (udtrykkeligt kun om
frie grundskoler, men forudsætningsvis vil kravet også kunne stilles til anden privatundervisning):
”I den konkrete vurdering af, om der er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen opfylder kravet om at give en
undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen, kan ministeren lægge vægt på, hvilke
metoder og materialer der anvendes i undervisningen, på time- og fagfordelingen samt på lærernes reelle
kvalifikationer. Disse forhold er fortsat den frie grundskoles eget valg, men de kan være af en karakter, så eleverne
ikke kan opnå en tilstrækkelig faglig eller alsidig indsigt i fagene.”
46
Det må på denne baggrund konkluderes, at spørgsmålet om lovgivers adgang til at indføre en form
for forhåndskontrol med, om ”stå mål med” kravet i Grl § 76, 2. pkt., er opfyldt, ikke er afklaret.
Dog synes den fremherskende opfattelse i teorien at være den, at Grl § 76, 2. pkt. ikke afskærer en
form for forudgående offentlig undersøgelse af, om ”stå mål med” kravet vil kunne opfyldes (med
den virkning, at en fritagelse fra folkeskolen på forhånd vil kunne afvises, hvis det synes åbenbart,
at den private undervisning ikke vil kunne ”stå mål med”). Det bemærkes herved, at der er nær
sammenhæng mellem forståelsen af kravet om en ”undervisning, der kan stå mål med
[folkeskolens]” og spørgsmålet om forudgående kontrol. Hvis man antager, at ”stå mål med”
kravet alene kan bero på undervisningens (faglige) resultater, er det naturligt – om end ikke
tvingende nødvendigt – at kontrollen hermed bliver efterfølgende (prøver m.v.). Som ovenfor
omtalt er kravet om ”undervisning, der kan stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i
folkeskolen” ikke en statisk størrelse, eftersom bl.a. forståelsen af begrebet ”undervisning” med
tiden er blevet bredere, og noget tilsvarende gælder ”hvad der ….kræves i folkeskolen”. I det
omfang lovgiver i dag også vil kunne stille (visse) krav til den private undervisnings form, og de
værdier, hvorpå undervisningen baseres, bliver det vanskeligere uden videre at afvise relevansen –
og tilladeligheden – af en form for offentlig forhåndsvurdering af kravenes opfyldelse.
45
46
Jf. også folkeskolelovens § 33, stk., 2.
L 163 af 13. marts 2002 ((Til nr. 7), stadfæstet som Lov nr. 413 af 6. juni 2002.
17
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0018.png
Samtidig synes det også at være den fremherskende opfattelse, at en forhåndskontrol ikke må
antage karakter af et egentligt krav om forudgående offentlig tilladelse til privatundervisning eller
godkendelse af lærere, undervisningsmidler og - planer, da noget sådant vil antaste selve
skolefrihedens idé og forudsætningerne bag dennes grundlovsfæstelse i Grl § 76, 2. pkt. Man kan
så mene, at grænsen mellem en tilladelig forhåndsvurdering af undervisningens (forventede)
kvalitet og en utilladelig ordning med forhåndstilladelse/godkendelse i praksis kan være flydende.
4. Er retten til offentligt tilskud grundlovssikret (eller kan tilskud betinges af yderligere krav)?
Det ovenfor anførte om de krav, der efter Grl § 76, 2.pkt. og denne bestemmelses forudsætninger
kan stilles til privat undervisning med hensyn til undervisningens indhold og kvalitet og offentlig
kontrol hermed, har ikke taget stilling til, hvorvidt der kan stilles yderligere krav som betingelse for
modtagelse af offentligt tilskud m.v. til den private undervisning. Dette beror på, hvorvidt Grl § 76,
2. pkt. (forudsætningsvis) sikrer en ret til offentligt tilskud for private undervisningstilbud.
Private undervisningstilbud i frie grundskoler (som alternativ til folkeskolen) har i mere end 100 år
modtaget tilskud fra det offentlige. I praksis udøves den i Grl § 76, 2. pkt., sikrede frihed for
forældrene således i dag altovervejende gennem oprettelse af nye, eller indmeldelse af børn i
eksisterende, frie grundskoler, som modtager offentligt tilskud efter friskoleloven. Det offentlige
tilskud størrelse har varieret over tid
47
og udgør for tiden ca. 73% af den gennemsnitlige udgift pr.
folkeskoleelev. Der er dog også mulighed for at opfylde undervisningspligten gennem såkaldt
hjemmeundervisning (evt. organiseret i skoleform), hvortil der ikke ydes offentligt tilskud, jf.
friskolelovens kapitel 8. Denne mulighed benyttes dog i praksis kun i yderst begrænset omfang.
48
Spørgsmålet er, om retten til offentligt tilskud (forudsætningsvis) er sikret ved Grl § 76, 2. pkt.
En ret til offentligt tilskud til privat grundskoleundervisning fremgår ikke af ordlyden i Grl § 76, 2.
pkt..
49
Bestemmelsens ordlyd synes tværtimod at forudsætte, at organiseringen og finansieringen
af den alternative grundskoleundervisning er forældrenes egen sag, jf. formuleringen om
”Forældre eller værger, der selv sørger for, at børnene får en undervisning….”.
Dette var da også modellen for de første friskoler, der blev etableret fra midten af 1800-tallet og
frem. Friskoleloven fra 1855 ændrede ikke herved, men afskaffede blot den hidtidige principielle
skolepligt fra 1814-anordningerne, idet det nu var tilstrækkeligt, at forældrene i første omgang
47
Ifølge Lov Nr. 675 af 22. December 1919 § 2 , ydede staten friskoler et tilskud pr. barn svarende til tilskuddet til
folkeskolerne, Poul Andersen 1940, s. 72; i 1950 sat til maksimalt 80% af skolens driftsudgifter, A. Barfod, Håndbog i
lovgivningen om den danske Folkeskole, 1950, s. 564.
48
Undervisningsministeriet har ikke tal herfor, da de hjemmeunderviste registreres i den enkelte kommune. Antallet
af hjemmeunderviste børn skal dog formentlig tælles i hundreder.
49
Den retlige værdi af en eventuel fremtidig grundlovsfæstelse af retten til offentligt tilskud ville i høj grad ville bero
på, om retten i givet fald blev præciseret til et bestemt niveau (f.eks. i forhold til tilskuddet til børn i folkeskolen) eller
blot blev angivet i mere generelle termer så som at ”den private undervisning understøttes af staten”.
18
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0019.png
blot erklærede, at de selv ville sørge for barnets undervisning, jf. § 1 ”Forpligtelsen til Skolegang
bortfalder for de Børn, hvis Forældre eller Værger erklære selv at ville sørge for deres
Underviisning…”. Friskolerne kunne selv vælge lærere, men betalte også selv for skolens drift.
50
Først i 1899 fik friskoler og andre private grundskoler en lovsikret adgang til offentligt tilskud.
Folkeskoleloven af 1899
51
bestemte i § 33 om statstilskud bl.a., at
”Endvidere udreder Statskassen aarlig et Beløb af indtil 35.000 kr., hvoraf Ministeren fordeler 25.000 kr. efter
Børnetallet til saadanne private Skoler paa Landet, som efter Skolekommissionens Skøn give en Undervisning af
mindst lignende Omfang som den offentlige Skole….”.
Da skolefriheden i 1915 blev grundlovsfæstet i Grl § 83, 2. pkt. (ordlyden svarer til Grl § 76, 2. pkt.)
var der således allerede ved lov etableret en støtteordning for private grundskoler. Ikke desto
mindre undlader grundlovsbestemmelsen som nævnt at omtale spørgsmålet om offentligt tilskud
til private undervisningstilbud. De kortfattede forarbejder til grundlovsbestemmelsen forholder sig
heller ikke til spørgsmålet om offentligt tilskud til private skoler.
Det er således hverken udtrykkeligt fastslået i § 76, 2. pkt. eller (utvetydigt) forudsat ved dens
vedtagelse, at forældre, som i overensstemmelse med bestemmelsen selv sørger for deres børns
skoleundervisning – hjemme eller i en privat skole – skal være berettiget til offentligt tilskud.
Havde man ønsket at grundlovssikre en ret til statstilskud for frie grundskoler, havde det været
oplagt at indføje denne ret i bestemmelsen i 1915 eller i 1953.
52
Det faktum, at det allerede i 1915
var praksis at yde statstilskud til frie grundskoler, kan ikke i sig selv danne grundlag for den
antagelse, at et sådant statstilskud fra grundlovsgivers side i 1915 er blevet anset som en
bindende forudsætning for skolefrihedens praktiske udmøntning. Noget sådant måtte som absolut
minimum forudsætte sikker støtte i bestemmelsens forarbejder, og en sådan findes ikke.
Der synes da også i den statsretlige teori (e.o. forudsætningsvis) at være generel enighed om, at
Grl § 76, 2. pkt., ikke forpligter staten til at yde offentligt tilskud til privatundervisning, idet flere
forfattere dog samtidig bemærker, at en reel skolefrihed forudsætter et offentligt tilskud.
Knud Berlin anfører: ”[D]et tilkommer naturligvis Lovgivningsmagten frit at bestemme, i hvilket Omfang der skal ydes
Statstilskud til private Skoler og hvilke Krav der skal stilles til disse, for at de kan opnaa Statstilskud…”
Poul Andersen anfører: ”Skal Skolefriheden være ikke blot et Princip, men et for Befolkningen praktisk tilgængeligt
Gode, maa det offentlige yde Privatundervisningen økonomisk Støtte. Dette sker også i betydeligt Omfang i Danmark.
53
50
51
Jf. også Ove Kårsgaard, Kampen om folket, 2004, s. 336.
Lov om forskellige Forhold vedrørende Folkeskolen af 24. marts 1899.
52
Det bemærkes, at værdien af en grundlovssikring af retten til statstilskud ville bro på, om denne ret blev fastsat til et
bestemt niveau (f.eks. i forhold til den gennemsnitlige udgift pr. barn i folkeskolen), eller blot sikret i mere generelle
og uforpligtende vendinger så som, at privat undervisning ”understøttes af staten”, jf. Grl § 4 om Folkekirken.
53
Knud Berlin, Den danske Statsforfatningsret, 2. udgave, II, 1939, s. 426.
19
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0020.png
(…) Den betydelige økonomiske Støtte, der saaledes ydes Friskolerne, beror ikke på nogen grundlovsmæssig
Nødvendighed;..”
Alf Ross anfører: ”Skal skolefriheden blive mere end en skueret må der ydes statstilskud til driften af private skoler
hvilket også sker i betydeligt omfang.”
Henrik Zahle anfører mere tvetydigt: ”Skolefriheden er ikke kun en frihed. For et blive en realitet må der ydes
offentlige tilskud til driften af private skoler, hvilket sker i betydeligt omfang..”
Peter Germer anfører: ”Der kan ikke af grundlovens § 76, 2. pkt., udledes nogen pligt for det offentlige til at yde
økonomisk støtte til privatundervisning.”
Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen anfører: ”Grundlovens § 76, 2. pkt., forpligter
ikke lovgivningsmagten til at yde økonomisk støtte til privatundervisning.”
58
57
56
55
54
Samme forudsætning ligger til grund for gældende lovgivning. Da man i 2002 strammede kravene
til de frie grundskoler, blev det i forarbejderne udtrykkeligt lagt til grund, at Grundloven ikke sikrer
skolerne en ret til offentligt tilskud:
”Det følger hverken af grundloven eller EMRK, at der skal ydes offentlige tilskud til private skoler.”
59
På baggrund af den manglende støtte herfor i bestemmelsens ordlyd, forarbejder og forhistorie,
samt lovgivningspraksis, synes det klart, at Grl § 76, 2.pkt., ikke forpligter lovgivningsmagten til at
yde økonomisk tilskud til frie grundskoler eller andre private undervisningstilbud. Frie grundskoler
har derfor heller ikke et grundlovssikret krav på et sådant tilskud.
Heraf følger for det første, at det principielt står lovgiver frit at reducere det offentlige tilskud til
frie grundskoler eller end og helt afskaffe en eksisterende tilskudsordning. Dette gælder uanset
den udbredte enighed om, at en reel skolefrihed (for alle) forudsætter et offentligt tilskud til
private skoler, eftersom de færreste forældre antagelig vil have råd til/mulighed for at finansiere
privat undervisning eller selv undervise børnene hjemme.
60
Heraf følger for det andet, at lovgiver – i det omfang man ønsker fortsat at yde offentligt tilskud til
private undervisningstilbud – kan stille betingelser for modtagelse af statstilskud, som går videre
end kravet i Grl § 76, 2. pkt., om at sikre en ”undervisning, der kan står mål med [folkeskolens]”,
54
Poul Andersen, Skolefriheden efter den danske Grundlov, i Grundtvig som Rigsdagsmand og andre Afhandlinger,
1940, s. 55-72 (72); samme forfatter, Dansk Statsforfatningsret, 1954, s. 651 (hvor kun første del af citatet er med).
55
Alf Ross: Dansk Statsforfatningsret, 2. udgave, II, 1966, s. 770.
56
Henrik Zahle, Dansk forfatningsret 3, Menneskerettigheder, 3. udgave, 2003, s. 176.
57
Peter Germer, Statsretsforfatningsret, 4. udgave, 2007, s. 342.
58
Jens Peter Christensen, Jørgen Albæk Jensen og Michael Hansen Jensen, Dansk Statsret, 2. udgave, 2016, s. 405;
samme forfattere, Grundloven med kommentarer, 1. udgave, 2015, s. 489.
59
L 163 af 13. marts 2002 (Lovforslaget i forhold til grundloven og EMRK), stadfæstet som Lov nr. 413 af 6. juni 2002.
60
Jf. Poul Andersen, Alf Ross og Henrik Zahles udtalelser citeret ovenfor.
20
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0021.png
herunder krav til undervisningsformer og de grundholdninger, som skal præge undervisningen.
61
Tilsvarende vil retten til statstilskud kunne gøres betinget af en videregående kontrol med det
private undervisningstilbud end den, som er forudsat i Grl § 76, 2. pkt. Der vil således også kunne
stilles krav om forudgående tilladelse og/eller godkendelse af lærere, undervisningsmidler og -
planer m.v. som betingelse for offentligt tilskud m.v. til privat undervisning.
Berettigelsen af et sådant ”noget-for-noget” synspunkt er også forudsat i den gældende
friskolelovgivning. Da man i 2002 bl.a. indførte kravet om, at de frie grundskoler – foruden at sikre
en undervisning, der står mål med folkeskolens – også skulle ”forberede eleverne til at leve i et
samfund med frihed og folkestyre”, blev det udtrykkeligt udtalt, at de yderligere krav var rimelige
betingelser for den betydelige økonomiske støtte, som de frie grundskoler modtager fra staten:
”Det følger hverken af grundloven eller EMRK, at der skal ydes offentlige tilskud til private skoler. Retten til at oprette
62
private skoler kan være genstand for regulering fra statens side for at sikre et ordentligt uddannelsessystem.”
”Kravet i lovforslaget retter sig til frie grundskoler uanset deres idégrundlag, og det er efter regeringens opfattelse
sagligt velbegrundet at stille krav til skolernes virksomhed på dette punkt som betingelse for den meget betydelige
63
medfinansiering, som det offentlige påtager sig.”
Det er således også ud fra denne forudsætning, at lovgivningsmagten og de senere år har
strammet kravene til de frie grundskoler (dog følger det af lovens § 33, at de fleste af lovens krav
også stilles til frie grundskoler, der ikke modtager statstilskud!!!!)
Friskolelovens § 1, stk. 2, 2. pkt. fastslår som tidligere omtalt: ”Skolerne skal efter deres formål og i hele deres virke
forberede eleverne til at leve i et samfund som det danske med frihed og folkestyre samt udvikle og styrke elevernes
kendskab til og respekt for grundlæggende friheds- og menneskerettigheder, herunder ligestilling mellem kønnene.”
Kravet blev oprindelig indført i 2002 (frihed og folkestyre) og udbygget i 2005 (menneskerettigheder og ligestilling).
Den største skærpelse mellem 2002 og 2005 ligger i forarbejderne til de to lovændringer.
I bemærkningerne til 2002-loven fastholdes en tolerance over for, at skoler kan have og i undervisningen tilkendegive
en anden grundholdning til frihed og demokrati, så længe de blot sikrer, at eleverne har kendskab til de principper,
den danske retsorden hviler på:
”Den foreslåede bestemmelse vil indebære, at hverken en skoles vedtægtsbestemte formål eller den undervisning,
som skolen faktisk giver eleverne, må være i strid med principperne i EMRK, eller må modvirke kravet om, at
forberede eleverne til at leve i et samfund, der bygger på frihed og folkestyre. Dette ville være tilfældet, hvor en
skoles undervisning fx ikke respekterer lighed mellem kønnene eller i øvrigt udviser intolerance over for andre
holdninger end dem, som skolen bygger på. Bestemmelsen udelukker ikke, at en skole bygger på en grundholdning
om, at manden er kvinden overlegen, hvis skolen i sin undervisning samtidig sikrer, at eleverne får kendskab til de
principper for ligestilling mellem kønnene, som samfundet i øvrigt bygger på, med henblik på, at eleverne vil kunne
61
Jf. udtrykkeligt Knud Berlin, Den danske Statsforfatningsret, 2. udgave, II, 1939, s. 426:
”[D]et tilkommer naturligvis
Lovgivningsmagten frit at bestemme, i hvilket Omfang der skal ydes Statstilskud til private Skoler og hvilke Krav der
skal stilles til disse, for at de kan opnaa Statstilskud…”
62
L 163 af 13. marts 2002 (Lovforslaget i forhold til grundloven og EMRK), stadfæstet som Lov nr. 413 af 6. juni 2002.
63
L 163 af 13. marts 2002 (Krav om forberedelse til et liv i et samfund med frihed og folkestyre), stadfæstet som Lov
nr. 413 af 6. juni 2002.
21
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0022.png
komme til at respektere dette. Tilsvarende gælder, hvis en skole bygger på en holdning om, at et eller flere af
64
principperne for det danske folkestyre er forkerte, eller at der ikke skal være religionsfrihed i Danmark.”
2005-lovændringen indebar reelt en mærkbar stramning af skolernes frihed i forhold til 2002-lovændringen, idet det
nu ikke længere er tilladt en fri grundskole at bygge på en grundholdning, der er uforenelig med demokratiske
principper eller menneskerettighederne. Således anføres i bemærkningerne til ændringen af friskoleloven i 2005 om
det nye udtrykkelige krav bl.a.:
”Det vil efter forslaget endvidere blive udtrykkeligt fastslået i bestemmelsen, at de frie grundskoler er forpligtede til at
undervise eleverne på en sådan måde, at eleverne vil kunne lære og bl.a. derigennem kunne komme til at respektere,
at det danske samfund bygger på en række grundlæggende menneske- og frihedsrettigheder, herunder forbud mod
diskrimination, hvad enten det drejer sig om køn, race eller religion m.v. Dette er i bestemmelsen særligt fremhævet
for så vidt angår ligestillingen mellem kønnene. Skolerne må derfor ikke foretage handlinger eller undladelser, som
krænker kravet om, at skolerne skal udvikle og styrke elevernes kendskab til og respekt for f.eks. ligestillingen mellem
kønnene. Det vil derfor være uforeneligt med den præciserede bestemmelse for en skole at bygge på en
grundholdning om, at manden er kvinden overlegen. Det gælder uanset, om skolen i sin undervisning samtidigt sikrer,
at eleverne får kendskab til de principper for ligestilling mellem kønnene, som samfundet i øvrigt bygger på med
henblik på, at eleverne vil kunne komme til at respektere dette. Tilsvarende gælder, hvis en skole bygger på en
holdning om, at et eller flere af principperne for det danske folkestyre er forkerte, eller at der ikke skal være
65
religionsfrihed i Danmark eller andre lande.”
Om konsekvenserne af, at denne betingelse ikke overholdes, anføres (som før citeret) i forarbejderne til 2005-loven:
”En skole, der bygger på en grundholdning eller overbevisning, som efter sit indhold er uforeneligt med kravet om at
forberede eleverne til at leve i et samfund med frihed og folkestyre og med respekt af de grundlæggende friheds- og
menneskerettigheder, herunder ligestillingen mellem kønnene, vil reelt ikke kunne opfylde dette helt grundlæggende
krav. Forældre, der uanset dette måtte ønske at give deres børn en undervisning, som bygger på en sådan
grundholdning eller overbevisning, vil herefter være henvist til for egen regning at sørge herfor efter reglerne om
66
hjemmeundervisning.”
Efter et udkast til lovforslag om ændring af friskoleloven m.fl. af 27/6 2016 (endnu ikke fremsat) skal det fremover
yderligere kræves, at de frie grundskoler udvikler og styrker elevernes ”demokratiske dannelse”.
De nu gældende (skærpede) krav til friskolernes formål og virke afspejler i vidt omfang lignende
krav til folkeskolen, jf. navnlig folkeskolelovens § 1, stk. 3. Lovgivningsmagten må dog principielt
også kunne stille særlige krav til private skoler (som betingelse for at modtage offentligt tilskud),
som ikke stilles til folkeskolen. Folkeskolen og de private grundskoler befinder sig ikke i en
sammenlignelig situation, idet de som offentlig(e) henholdsvis privat(e) selvejende institution(er)
er undergivet vidt forskellige normsæt.
Også tilsynet med de frie grundskoler er over de senere år blevet strammet. Efter gældende
lovgivning har tilsynet med frie grundskoler, der modtager statstilskud, overvejende en
efterfølgende karakter, om end en forhåndsvurdering af visse krav også kan komme på tale, f.eks.
for så vidt angår skolernes uafhængighed, vedtægter, UV-planer m.v. m.v.
64
65
L 163 af 13. marts 2002 (Til nr. 1), stadfæstet som Lov nr. 413 af 6. juni 2002.
L 105 af 23. februar 2005 (Til nr. 3), stadfæstet som Lov nr. 336 af 18. maj 2005.
66
L 105 af 23. februar 2005 (Til nr. 3), stadfæstet som Lov nr. 336 af 18. maj 2005.
22
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0023.png
Som udgangspunkt skal man blot anmelde en ny fri grundskole i ministeriet for at få ret til tilskud, friskolelovens § 8.
Dog stiller friskoleloven en række krav til frie grundskoler (som betingelse for tilskud), og disse er undergivet tilsyn,
både forældrenes, den tilsynsførendes og ministeriets. Tilsynet er overvejende efterfølgende, men der synes også at
være (mulighed for) forudgående kontrol, f.eks. med skolens uafhængighed - hvis der ikke findes at være tilstrækkelig
sikkerhed for skolens uafhængighed, bortfalder statstilskuddet, også for nye skoler, jf. lovens § 21 a. Tilsvarende
gælder, hvis der ikke ved skærpet tilsyn findes tilstrækkelig sikkerhed for, at skolens undervisning står mål med
folkeskolens eller opfylder kravene vedrørende frihed, folkestyre og menneskerettigheder, jf. lovens § 9h.
Vurderingen af, om ”stå mål med” kravet er opfyldt, kan ifølge forarbejderne bl.a. bero på en (forudgående?)
vurdering af lærernes kvalifikationer og de anvendte undervisningsmaterialer og –metoder:
” I den konkrete vurdering
af, om der er tilstrækkelig sikkerhed for, at skolen opfylder kravet om at give en undervisning, der står mål med, hvad
der almindeligvis kræves i folkeskolen, kan ministeren lægge vægt på, hvilke metoder og materialer der anvendes i
undervisningen, på time- og fagfordelingen samt på lærernes reelle kvalifikationer. Disse forhold er fortsat den frie
grundskoles eget valg, men de kan være af en karakter, så eleverne ikke kan opnå en tilstrækkelig faglig eller alsidig
indsigt i fagene. Med hensyn til en vurdering af, hvorvidt kravet om, at en skole skal forberede eleverne til at leve i et
samfund med frihed og folkestyre, er opfyldt, kan ministeren bl.a. lægge vægt på de forhold, der er nævnt i
bemærkningerne til lovforslagets nr.1. [bl.a. skolens vedtægtsbestemte formål].” Efter et udkast til lovforslag om
ændring af friskoleloven m.fl. af 27/6 2016 (endnu ikke fremsat) vil man bl.a. skærpe tilsynet med skolernes
overholdelse af kravet om frihed og folkestyre m.v. (observatør på bestyrelsesmøder m.v.).
69
68
67
Den eneste begrænsning på lovgivningsmagten frihed til at opstille (særlige) krav og betingelser –
indholdsmæssige såvel som kontrolmæssige – for frie grundskolers modtagelse af offentligt tilskud
er, at tilskudsordningen (i det omfang en sådan opretholdes), skal respektere de grænser, som
følger af Grundloven. Relevant er her navnlig forbuddet mod forskelsbehandling på grund af
trosbekendelse eller afstamning, jf. Grl § 70.
70
Hertil kommer, for så vidt angår tilsyn, Grl § 72 om
boligens ukrænkelighed, hvorefter offentlige myndigheder kun kan foretage husundersøgelse hos
private (herunder private skoler) efter en forudgående retskendelse, med mindre der i
lovgivningen er gjort undtagelse fra kravet om at indhente retskendelse.
For så vidt går lovgivningsmagten længere end grundlovsmæssigt påkrævet, når man i
friskolelovens § 1 og forarbejderne hertil anerkender en frihed for frie grundskoler (der modtager
statstilskud), som der skal tages hensyn til ved implementering af de (skærpede) krav, der efter
loven stilles til skolerne som betingelse for fortsat modtagelse af offentligt tilskud.
Som omtalt lovfæstede man i 2005 princippet om skolefriheden for friskoler og private grundskoler. Det skete med
indsættelse af følgende nye § 1, stk. 1, i friskoleloven:
”Friskoler og private grundskoler kan inden for rammerne af denne lov og lovgivningen i øvrigt give undervisning, der
stemmer med skolernes egen overbevisning, og tilrettelægge undervisningen i overensstemmelse med denne
overbevisning. Skolerne afgør inden for de samme rammer frit, hvilke elever de vil have på skolerne.”
67
68
Indført ved Lov nr. 506 af 12. juni 1996.
Indført 2 ved Lov nr. 413 af 6. juni 2002.
69
L 163 af 13. marts 2002 ((Til nr. 7), stadfæstet som Lov nr. 413 af 6. juni 2002.
70
Hertil kommer diskriminationsforbuddet i EMRK artikel 14, set i sammenhæng med retten til uddannelse, som er
sikret i EMRKs Første Tillægsprotokol, artikel 2.
23
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
1674751_0024.png
I 2005-lovens forarbejder uddybes denne skolefrihed yderligere, ligesom dens konsekvenser for krav til og tilsyn med
skolerne præciseres:
”De frie grundskoler er historisk helt grundlæggende karakteriseret ved, at de inden for lovens rammer har frihed til at
give og tilrettelægge en undervisning, der stemmer med skolens egen overbevisning, uanset om denne overbevisning
er af kulturel, religiøs, politisk eller anden karakter. Det samme gælder skolernes ret til selv at afgøre, hvilke elever de
vil have. Herved har dansk grundskolekultur sikret et væsentligt frirum til forældrene til at have eller selv skabe sig et
alternativ til den offentlige folkeskole. Dette princip om skolefrihed, som blev grundlovsfæstet i 1915, har fundet
udtryk i Grundlovens § 76. Skolefriheden modsvares af den grundlæggende pligt for skolerne til at sikre, at
undervisningen skal stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Regeringen finder derfor, at der bør ske
en lovfæstelse af skolernes grundlæggende friheder for derved at sikre, at den væsentlige balance mellem på den ene
side skolernes grundlæggende friheder og på den anden side skolernes pligter fremgår af loven. En lovfæstelse af
skolernes grundlæggende frihed vil naturligvis ikke kunne begrunde, at skolerne kan unddrage sig opfyldelsen af deres
71
forpligtelser efter lovgivningen (…).”
”Efter lovforslaget præciseres, at en fri grundskole indenfor rammerne af loven og lovgivningen i øvrigt kan give
undervisning, der stemmer med skolens egen overbevisning og frit kan afgøre, hvilke elever den vil have på skolen.
Bestemmelsen, hvormed det tilsigtes at lovfæste den grundlæggende frihed, som skoler efter den gældende lov er
forudsat at have, skal sikre, at hensynet til skolernes grundlæggende frihed fortsat indgår med stor vægt i tilsynet med
72
lovens overholdelse.”
”I respekt for de frie grundskolers grundlæggende frihed til inden for rammerne af loven at give en undervisning, der
stemmer med skolens overbevisning og at tilrettelægge undervisningen i overensstemmelse med denne
overbevisning, er det med forslaget overladt til den enkelte skole at fastsætte egne slut- og delmål for undervisningen.
Dette indebærer, at slut- og delmål kan udformes, så de stemmer med skolens overbevisning og tilrettelæggelse af
undervisningen, som den er beskrevet i skolens undervisningsplan.”
73
Det skal tilføjes, at det selvsagt vil være uforeneligt med skolefriheden efter Grl § 76, 2. pkt. (jf.
ovenfor afsnit 2) at gøre en offentlig tilskudsordning obligatorisk således, at privat undervisning
kun kan gennemføres med offentligt tilskud betinget af krav til undervisningen m.v. som rækker
videre end det krav om at ”stå mål med”, som fremgår af Grl § 76, 2. pkt., eller af krav om
forudgående kontrol, som ikke kan forenes med forudsætningerne bag Grl § 76, 2. pkt.
Det er således vigtigt at huske, at tilsynet med overholdelsen af krav, der går videre end ”stå mål
med” kravet i Grl § 76, 2. pkt., ingen konsekvenser har for den grundlovssikrede skolefrihed.
Manglende overholdelse af sådanne yderligere krav kan således ikke føre til, at barnet skal
indskrives i folkeskolen, men kun at det offentlige tilskud til den pågældende skole bortfalder.
Dette er også retstilstanden efter gældende lovgivning (jf. ovenfor afsnit 2)
71
L 105 af 23. februar 2005 (lovfæstelse af skolernes grundlæggende friheder), stadfæstet som Lov nr. 336 af 18. maj
2005.
72
L 105 af 23. februar 2005 (til nr. 1), stadfæstet som Lov nr. 336 af 18. maj 2005.
73
L 105 af 23. februar 2005 (krav til de frie grundskolers undervisningsmål), stadfæstet som Lov nr. 336 af 18. maj
2005.
24
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
5. Sammenfatning
Generelt om Grl § 76
Grl § 76 forudsætter en undervisningspligt for børn i grundskolealderen, hvis nærmere omfang og
indhold dog ikke er nærmere defineret i Grundloven. Bestemmelsens 1. pkt sikrer børn en ret til
gratis undervisning i folkeskolen og forudsætter dermed, at der eksisterer en offentlig folkeskole.
Endvidere fastslår bestemmelsens 2. pkt. et princip om skolefrihed, hvorefter:
”Forældre eller værger, der selv sørger for, at børnene får en undervisning, der kan stå mål med, hvad der
almindeligvis kræves i folkeskolen, er ikke pligtige at lade børnene undervise i folkeskolen.”
Skolefriheden efter Grl § 76, 2. pkt. er således en betinget frihedsrettighed. Undervisningen skal
”stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen”. Dette er samtidig efter Grl § 76 den
eneste betingelse, som staten kan stille for at lade børn i den undervisningspligtige alder fritage
for undervisning i folkeskolen til fordel for et privat undervisningstilbud. Bestemmelsen
forudsætter samtidig, at forældre, som ikke selv kan sørge for en sådan privat undervisning, er
forpligtede til at lade børnene undervise i folkeskolen.
Grl § 76, 2. pkt. giver på den angivne betingelse forældre en umiddelbar grundlovssikret ret til selv
at sørge for undervisningspligtige børns undervisning. Bestemmelsen tager ikke stilling til, hvordan
den private undervisning skal organiseres; både undervisning på en privatskole og i hjemmet kan
derfor opfylde kravet. Herved bemærkes, at en privat skole er en forening og som sådan omfattet
af Grl § 78 om foreningsfrihed. Grl § 78 sikrer friheden til uden forudgående offentlig tilladelse at
danne en forening, som har et lovligt formål.
Kravet om en ”undervisning, der kan stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen”
Ordlyden af Grl § 76, 2. pkt., giver ikke nærmere bidrag til, hvordan kravet om en ”undervisning,
der kan stå mål med [folkeskolens]”, skal forstås. Der er tale om en retlig standard, hvis indhold
kan ændre sig i takt med kravene til folkeskolen og med forståelsen af begrebet undervisning.
Kravet har traditionelt - såvel i bestemmelsens forarbejder og forhistorie, som statsretlig teori og
lovgivningspraksis – været forstået som rettet mod det faglige (i snæver forstand) indhold/udbytte
af undervisningen. Grundskoleundervisning har imidlertid aldrig kun handlet om det rent faglige.
Statens interesse i skoleundervisning har lige siden 1814 også handlet om dannelse, om at skabe
gode – det være sig kristne og statselskende, nationalt sindede, eller selvstændige, demokratiske
og frihedselskende – samfundsborgere. Kravene til folkeskolen er med tiden blevet udvidet og
forståelsen af undervisningsbegrebet blevet stadigt bredere.
På den baggrund kan man ikke udelukke, at kravet i Grl § 76, 2. pkt. om en ”undervisning, der kan
stå mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen”, vil kunne fortolkes bredere som også
omfattende visse krav til de værdier, som skal præge undervisningens indhold og form.
25
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
En bredere udlægning af kravet må dog antages at skulle ske med respekt af den frihed for
forældrene til at præge undervisningens indhold og form, som er skolefrihedens bagvedliggende
idé, og som man har villet garantere med bestemmelsen i Grl § 76, 2. pkt., hvis forbillede er 1855-
loven. Det er dog vanskeligt præcist at definere, hvor grænsen for lovgiver går.
Der kan ud fra forudsætningerne bag Grl § 76, 2.pkt., i hvert fald ikke stilles krav om, at den
private undervisning i ét og alt – indhold, metode, form og rammer – skal være identisk med
folkeskolens. I så fald ville skolefriheden blive reduceret til en ret for forældre til selv og for egen
regning at levere det samme til børnene, som de gratis kunne have fået i folkeskolen. Dette ville
reelt gøre bestemmelsen formålsløs som frihedsrettighed. Bestemmelsen om skolefrihed i Grl §76,
2. pkt. er baseret på en forudsætning om et mål af frihed for forældrene til ud fra deres egne
ønsker og egen overbevisning selv at fastlægge, hvilket indhold og – navnlig – hvilken form,
undervisningen af deres børn skal have. Det må med andre ord antages, at Grl § 76, 2. pkt. ikke
blot garanterer frihed fra folkeskoletvang, men også rummer en substantiel kerne af ånds- og
metodefrihed, som lovgiver ikke kan antaste. Dette er næppe ensbetydende med, at lovgiver er
afskåret fra – foruden snævert faglige krav – også at opstille visse normative krav til den dannelse
af børnene, som privatundervisningen i kraft af bade sit indhold og sin form skal bidrage til. Det
må f.eks. kunne kræves, at også privat underviste børn sikres de nødvendige basale
forudsætninger for at kunne indgå som borgere i et frit og demokratisk samfund. Sådanne krav
skal imidlertid af hensyn til den i Grl § 76, 2. pkt., forudsatte frihed have en så basal karakter, at
forældrene (individuelt eller kollektivt i private skoler) fortsat har et råderum til – såvel
pædagogisk som værdimæssigt - at præge børnenes (ud)dannelse i overensstemmelse med deres
egne ønsker og egen overbevisning.
I hvilket omfang kan den private undervisning undergives offentlig kontrol?
Grl § 76, 2. pkt. omtaler ikke spørgsmålet om offentlig kontrol/tilsyn med den private
undervisning, herunder overholdelsen af kravet om at ”stå mål med…”. Efter ordlyden er
lovgivningsmagten dermed frit stillet. Spørgsmålet er dog, om der ud fra de bag Grl § 76, 2. pkt.
liggende forudsætninger om skolefrihed kan opstilles begrænsninger i lovgivers frihed til at føre
kontrol med privat undervisning – herunder med hensyn til kontrollens indhold, omfang og form.
Kontrollens/tilsynets tilladte indhold og omfang beror selvsagt i første række på de
indholdsmæssige krav, der kan stilles til den private undervisning. Som omtalt, kan der i i henhold
til grl § 76, 2. pkt. alene stilles krav om, at ”undervisningen, kan stå mål med [folkeskolens]”.
Skolefriheden – fritagelsen fra folkeskolen – afhænger alene af, at dette krav opfyldes, og der kan
derfor ikke med konsekvenser for skolefriheden føres tilsyn/kontrol med overholdelsen af andre
krav end dette. Der kan desuden med hjemmel i den almindelige lovgivning føres kontrol med
andre dele af undervisningen/skolens virksomhed – f.eks. lærernes adfærd, sundhedsforhold m.v.
– men heller ikke en sådan kontrol kan have konsekvenser for den grundlovssikrede skolefrihed.
26
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
Omstridt er navnlig spørgsmålet, hvorvidt det vil være foreneligt med Grl § 76, 2. pkt. at indføre en
form for offentlig forhåndskontrol med, at kravet om en ”undervisning, der kan stå mål med
[folkeskolens]” er opfyldt/vil kunne opfyldes. Det fremgår af forarbejderne, at forbilledet for Grl §
76, 2. pkt., var den dagældende friskolelov fra 1855. Udtalelser i forarbejderne giver udtryk for, at
man i ét og alt ønskede at grundlovsfæste den ordning, som var indført med 1855-loven §1. En
sådan fortolkning af grundlovsbestemmelsen ville forudsætningsvis udelukke nogen form for
forhåndskontrol. Friskoleloven af 1855 § 1 indebar nemlig, at skolepligten nu som udgangspunkt
bortfaldt, blot barnets forældre eller værge erklærede selv at ville sørge for barnets undervisning
(men herefter betinget af efterfølgende offentlig kvalitetskontrol). På den anden side er Grl § 76,
2. pkt. formuleret anderledes end sit forbillede. Grl § 76, 2. pkt., fastslår ikke, at børn kan fritages
fra folkeskolen, blot deres forældre erklærer, at de selv vil undervise dem (og underlægger sig en
efterfølgende kvalitetskontrol). Bestemmelsen fastslår, at børnene kan fritages fra folkeskolen,
hvis forældrene sørger for, at børnene får en undervisning, der ”kan stå mål… ”. Hvorvidt
forhåndskontrol med private undervisningstilbud er foreneligt med forudsætningerne bag Grl §
76, 2. pkt., er på denne baggrund omstridt i den statsretlige teori.
Spørgsmålet om lovgivers adgang til at indføre en form for forhåndskontrol med, om ”stå mål
med” kravet i Grl § 76, 2. pkt., er opfyldt, er således ikke ganske afklaret.
Dog synes den fremherskende opfattelse i teorien at være den, at Grl § 76, 2. pkt. ikke afskærer en
form for forudgående offentlig undersøgelse af, om ”stå mål med” kravet vil kunne opfyldes. Det
bemærkes herved, at der er nær sammenhæng mellem forståelsen af kravet om en ”undervisning,
der kan stå mål med [folkeskolens]” og spørgsmålet om forudgående kontrol. I det omfang
lovgiver i dag også vil kunne stille (visse) krav til den private undervisnings form, og de værdier,
hvorpå undervisningen skal baseres, bliver det vanskeligere uden videre at afvise relevansen – og
tilladeligheden – af en form for offentlig forhåndsvurdering af kravenes opfyldelse.
Samtidig er det også den fremherskende opfattelse, at en sådan forhåndskontrol ikke må antage
karakter af et egentligt krav om forudgående tilladelse til privatundervisning eller godkendelse af
lærere, undervisningsmidler og - planer, idet noget sådant vil antaste selve skolefrihedens idé og
forudsætningerne bag dennes grundlovsfæstelse i Grl § 76, 2. pkt. Man kan så mene, at grænsen
mellem en tilladelig forhåndsvurdering af undervisningens (forventede) indhold og kvalitet og et
utilladeligt krav om forhåndstilladelse/godkendelse i praksis kan være noget flydende.
Er retten til offentligt tilskud grundlovssikret (eller kan tilskud m.v. betinges af yderligere krav)?
Det ovenfor anførte om de krav, der efter Grl § 76, 2.pkt. og denne bestemmelses forudsætninger
kan stilles til privat undervisning med hensyn til undervisningens indhold og kvalitet og offentlig
kontrol hermed, har ikke taget stilling til, hvorvidt der kan stilles yderligere krav som betingelse for
modtagelse af offentligt tilskud m.v. til den private undervisning. Dette beror på, hvorvidt Grl § 76,
2. pkt. (forudsætningsvis) sikrer private skoler (undervisningstilbud) en ret til offentligt tilskud.
27
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
En ret til offentligt tilskud til privat grundskoleundervisning fremgår ikke af ordlyden i Grl § 76, 2.
pkt.. Bestemmelsens ordlyd synes tværtimod at forudsætte, at organiseringen og finansieringen af
den alternative grundskoleundervisning er forældrenes egen sag, jf. formuleringen om ”Forældre
eller værger, der selv sørger for, at børnene får en undervisning….”.
Det er heller ikke ved bestemmelsens vedtagelse i 1915 eller efterfølgende blevet forudsat, at
forældre, som selv sørger for deres børns skoleundervisning – hjemme eller i en privat skole –
skulle have en grundlovssikret ret til offentligt tilskud. Det faktum, at det allerede i 1915 var
lovgivningsmæssig praksis at yde statstilskud til private skoler, kan ikke i sig selv danne grundlag
for den antagelse, at retten til statstilskud fra grundlovsgivers side er blevet anset som en
bindende forudsætning for skolefrihedens praktiske udmøntning.
På den baggrund forekommer det klart, at Grl § 76, 2.pkt., ikke forpligter lovgivningsmagten til at
understøtte private undervisningstilbud økonomisk eller på anden måde. Dette gælder uanset den
udbredte enighed om, at en reel skolefrihed forudsætter et offentligt tilskud til private skoler.
Heraf følger for det første, at lovgiver frit kan reducere eller endda helt afskaffe eksisterende
tilskudsordninger (og andre former for støtte) uden at handle i strid med Grundloven.
Heraf følger for det andet, at lovgivningsmagten generelt har frihed til (“noget for noget”) at stille
betingelser for modtagelse af statstilskud m.v., som går videre end kravet i Grl § 76, 2. pkt., om at
sikre en ”undervisning, der kan står mål med [folkeskolens]”. Lovgivningsmagten må herved også
kunne stille særlige krav til private skoler, som ikke stilles til folkeskolen. Folkeskolen og de private
grundskoler befinder sig ikke i en sammenlignelig situation, idet de som offentlig(e) henholdsvis
privat(e) selvejende institution(er) er undergivet vidt forskellige normsæt. Lovgiver kan tilsvarende
stille betingelser for offentligt tilskud om tilsyn/kontrol, som går videre end det, som kan forenes
med skolefriheden efter Grl § 76, 2. pkt. Grl § 76, 2.pkt er således heller ikke til hinder for, at
lovgiver kræver forudgående tilladelse og/eller godkendelse af lærere, undervisningsmidler og -
planer m.v. som betingelse for offentligt tilskud til privat undervisning.
Lovgivningen på området – herunder de senere års stramninger af kravene til frie grundskoler – er
tilsvarende baseret på en forudsætning om, at statstilskud ikke er grundlovssikret, og at der derfor
kan stilles yderligere krav som betingelse for at modtage tilskud m.v. til privat undervisning.
Den eneste begrænsning på lovgivers frihed til at opstille (særlige) krav som betingelse for tilskud
m.v. til frie grundskoler er, at tilskudsordningen skal respektere de grænser, som følger af
Grundloven. Relevant er navnlig Grl § 70 som forbyder forskelsbehandling på grund af
trosbekendelse eller afstamning. Hertil kommer, for så vidt angår tilsyn, Grl § 72 om boligens
ukrænkelighed, hvorefter offentlige myndigheder kun kan foretage husundersøgelse hos private
(herunder private skoler) efter en forudgående retskendelse, med mindre der i lovgivningen er
gjort undtagelse fra kravet om at indhente retskendelse.
28
L 36 - 2016-17 - Bilag 2: Henvendelse af 11/10-2016 fra Dansk Friskoleforening
Lovgivningsmagten er for så vidt gået videre end strengt påkrævet af Grundloven, når man i
friskolelovens § 1 har lovfæstet et princip om skolefrihed, hvorefter også frie grundskoler, der
modtager statstilskud m.v., har frihed til inden for lovens rammer at give og tilrettelægge
undervisning i overensstemmelse med skolernes egen overbevisning, og har forudsat, at der skal
tages hensyn til denne skolefrihed ved implementering af lovgivningens krav til skolerne.
Det vil selvsagt være uforeneligt med skolefriheden efter Grl § 76, 2. pkt., at gøre en offentlig
tilskudsordning obligatorisk således, at privat undervisning kun kan gennemføres med offentligt
tilskud, som er betinget af krav til undervisningen, der rækker videre end det krav om at ”stå mål
med [folkeskolen]”, som fremgår af Grl § 76, 2. pkt., eller af krav om forudgående
tilladelse/godkendelse, som ikke kan forenes med forudsætningerne bag Grl § 76, 2. pkt.
Forældre eller privatskolers manglende overholdelse af krav, der går videre end, hvad Grl § 76, 2.
pkt., tillader, har således ikke konsekvenser har for den grundlovssikrede skolefrihed. Manglende
overholdelse af sådanne yderligere krav kan ikke føre til, at barnet skal indskrives i folkeskolen,
men kun at det offentlige tilskud m.v. til det private undervisningstilbud bortfalder.
September 2016
Jens Elo Rytter
29