L 215 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om kommentar til henvendelse af 12/6-17 fra Amnesty International, til justitsministeren

Retsudvalget 2016-17
L 215
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

9. juni 2017

Strafferetskontoret

Selina Rosenmeier

2017-731-0087

2335487

KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT

Forslag til lov om ændring af straffeloven

(Skærpelse af straffen for utryghedsskabende tiggeri)

1. Myndigheder og organisationer

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 2. juni 2017 til den 9. juni

2017 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer

mv.:

Advokatrådet, Amnesty International, Dansk Detail, Dansk Erhverv,

Dansk Flygtningehjælp, Dansk Røde Kors, DI, Dansk Socialrådgiverfore-

ning, Danske Advokater, Danske Regioner, Den Danske Dommerforening,

Det Kriminalpræventive Råd, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstols-

styrelsen, Foreningen af Kommunale Social-, Sundheds- og Arbejdsmar-

kedschefer i Danmark, Foreningen af Offentlige Anklagere, Frederiksberg

Kommune, HORESTA, Institut for Menneskerettigheder, Justitia, KFUK’s

sociale arbejde, KL, Københavns Kommune, Landsforeningen af Forsvar-

sadvokater, Landsforeningen KRIM, Politidirektørforeningen, Politifor-

bundet, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rådet for Socialt Udsatte,

Rigspolitiet, samtlige byretter, SAND, Vestre Landsret og Østre Landsret.

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:

Advokatrådet, Det Kriminalpræventive Råd, Domstolsstyrelsen, Institut

for Menneskerettigheder, KL, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Poli-

tiforbundet, Retspolitisk Forening, Rådet for Socialt Udsatte, SAND, Rigs-

politiet og Rigsadvokaten.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 215 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om kommentar til henvendelse af 12/6-17 fra Amnesty International, til justitsministeren

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i

kursiv.

2. Høringssvarene

2.1. Generelt om lovforslaget

Institut for Menneskerettigheder

anfører sammenfattende, at det er insti-

tuttets opfattelse, at der bør findes andre løsninger end ubetinget fængsels-

straf for at løse de ordensmæssige problemer, som tiggeri begået af menne-

sker med sociale problemer kan skabe ved deres tilstedeværelse i det of-

fentlige rum. Instituttet finder det desuden afgørende, at der i håndhævel-

sen af loven ikke finder en diskriminerende efterforsknings- og tiltaleprak-

sis sted. Instituttet anbefaler, at der afsøges andre løsninger på de ordens-

mæssige problemer som socialt udsatte, herunder udenlandske hjemløse,

kan skabe uden at kriminalisere handlinger direkte relateret til fattigdom

og hjemløshed, og at regeringen sikrer, at håndhævelsen af loven ikke

diskriminerer enkelte befolkningsgrupper på grund af for eksempel natio-

nalitet eller etnicitet.

Retspolitisk Forening

anfører, at foreningen bifalder, at tiggeri og andre

udtryk for fattigdom til enhver tid skal tages alvorligt og imødegås med

omfattende indsatser. Det anføres, at lovforslagets hensigt imidlertid tilsy-

neladende udelukkende er at bekæmpe det tiggeri, der i sommermånederne

udføres af tilrejsende udlændinge, herunder navnlig romaer fra forskellige

medlemslande i den Europæiske Union. Foreningen anfører, at hvorvidt

den foreslåede strafskærpelse samt bortfald af advarsel er i stand til at af-

hjælpe dette problem forekommer tvivlsomt.

Det anføres endvidere, at der næppe kan herske nogen tvivl om, at proble-

met med tilrejsende tiggere ikke alene er et dansk problem, men et pro-

blem, der bør løses på europæisk plan som led i EU-samarbejdet. Forenin-

gen bemærker afslutningsvis, at gennemførelsen af lovforslaget uden sam-

tidig at tage fat på løsningen af tiggeri som socialt problem ud fra en

retspolitisk betragtning forekommer perspektivløst.

Det Kriminalpræventive Råd

anfører, at rådet finder det positivt, at rege-

ringen har fokus på, hvordan utryghedsproblematikken, som der er forbun-

det ved tiggeri mv. i det offentlige rum, kan løses. Rådet anfører, at rådet

dog ikke finder, at det konkrete lovforslag medvirker til, at problematikken

omkring tiggeri bliver løst eller reduceret. Det anføres, at det er rådets vur-

L 215 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om kommentar til henvendelse af 12/6-17 fra Amnesty International, til justitsministeren

dering, at en marginal strafforøgelse ikke har en forebyggende effekt, idet

udenlandske tiggere formentlig ikke kender til strafniveauet for betleri i

Danmark. Det anføres endvidere, at rådet mener, at persongruppen, som

lovforslaget omfatter, ofte omhandler en særligt udsat gruppe, hvor alter-

nativet til betleri for at kunne ernære sig selv og en eventuel familie i reali-

teten ikke er fast arbejde eller lignende, men derimod mere skjulte og al-

vorlige former for kriminalitet. Det anføres, at rådet derfor kan frygte, at

en forøget politiindsats og forhøjet straf mod betleri kan medføre, at der

sker en forskydning henimod flere tyverier og lignende formueforbrydel-

ser.

Rådet for Socialt Udsatte

anfører, at det forslag, der nu hastebehandles,

vedrører problemer, som har eksisteret længe, og som er årligt tilbageven-

dende især i sommermånederne. Rådet mener, at man frem for akutte og

sporadiske løsninger bør arbejde mere grundigt og langsigtet med at løse

de problemer, det skaber, når såkaldt ”udenlandske tilrejsende” slår lejr på

offentlige steder og ”skaber utryghed og gener for omkringboende og for-

bipasserende”, som det er beskrevet i lovforslagets bemærkninger. Rådet

finder, at lovforslaget er egnet til at skabe en yderligere marginalisering af

udenlandske hjemløse og i særdeleshed romaer og rumænske hjemløse.

Rådet finder endvidere, at det er uproportionelt, at tiggeri efter lovforslaget

kan medføre 14 dages ubetinget fængsel uden forudgående advarsel. Rådet

peger på, at det fremgår, at lovforslaget forventes at indebære en merudgift

på op til 8,0 mio. kr. årligt fra 2018 og frem. Rådet anbefaler, at disse pen-

ge i stedet bruges på at sikre finansiering af sociale akuttilbud til udsatte

migranter, herunder overnatning, hygiejne og mad.

SAND

anfører, at landsorganisationen er af den opfattelse, at forslaget ik-

ke vil afhjælpe det generelle problem, og at det endvidere ikke vil afhjælpe

problemet lokalt. Organisationen anfører, at det tværtimod vil skabe endnu

større problemer for udenlandske hjemløse, der i forvejen er hårdt pressede

og derved vil øge konfliktniveauet på gadeplan. Organisationen anfører

endvidere, at det er organisationens opfattelse, at der er tale om et pro-

blem, der er skabt på EU-niveau, som primært skal løses i EU.

bemærker, at utryghedsskabende tiggeri, ulovligt ophold og overnat-

ning i parker, torve mv. er et betydeligt problem for kommunerne, og at

det derfor er vigtigt, at regeringen tager alle de nødvendige værktøjer i

brug til løsning af problemet. Det anføres endvidere, at KL ikke har be-

mærkninger til forslaget om at hæve straffen.

L 215 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om kommentar til henvendelse af 12/6-17 fra Amnesty International, til justitsministeren

Domstolstyrelsen

anfører, at lovforslaget vil være forbundet med merud-

gifter for domstolene, idet der vil komme flere sager.

Politiforbundet

har ingen bemærkninger til lovforslaget.

Om baggrunden for lovforslaget er der under punkt 1 i de almindelige be-

mærkninger til lovforslaget anført følgende:

”Regeringen ønsker at sætte ind mod udenlandske tilrejsende,

som slår lejr på offentlige steder, f.eks. i parker og på offentli-

ge veje, og som ved deres ophold skaber utryghed og gener for

både omkringboende og forbipasserende. Det er afgørende, at

borgerne kan færdes trygt i det offentlige rum, og det, som vi

aktuelt er vidne til i bl.a. København, hører på ingen måde

hjemme i vores samfund. Regeringen har derfor allerede taget

en række skridt til at komme disse forhold til livs, men det er

vurderingen, at der er behov for hurtigt at kunne styrke indsat-

sen yderligere.

En del af de personer, som opholder sig i de utryghedsskaben-

de lejre, ernærer sig ved bl.a. flaskesamling og tiggeri, og det

foreslås på denne baggrund, at der også sættes ind over for ut-

ryghedsskabende tiggeri. Forslaget målrettes tiggeri i gåga-

der, ved stationer og i offentlige transportmidler, da det her i

almindelighed må anses for særligt generende for andre perso-

ner at blive udsat for tiggeri, og da der på sådanne steder i

dag ofte forekommer tiggeri.

Det foreslås, at kravet om forudgående advarsel fra politiet

som betingelse for straf afskaffes i disse tilfælde. Det foreslås

endvidere, at det ved fastsættelse af straffen kommer til at ind-

gå som en skærpende omstændighed, at tiggeriet er begået de

nævnte steder. Det forudsættes i den forbindelse, at straffen for

sådant tiggeri fremover fordobles og gøres ubetinget, hvilket

betyder, at udgangspunktet vil blive 14 dages ubetinget

fængsel i førstegangstilfælde.

Formålet med forslaget er således at sikre, at politiet får bedre

muligheder for en mere effektiv indsats mod tiggeri af den

nævnte karakter. Samtidig sendes der et signal til potentielle

L 215 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om kommentar til henvendelse af 12/6-17 fra Amnesty International, til justitsministeren

tilrejsende og andre om, at utryghedsskabende tiggeri fører til

fængselsstraf.”

Det bemærkes, at lovforslaget endvidere skal ses i sammenhæng med de

tre initiativer vedrørende utryghedsskabende lejre, som blev lanceret den

31. maj 2017.

[For det første ønsker regeringen at styrke politiets mulighed for at med-

dele et zoneforbud i forhold til utryghedsskabende lejre. Justitsministeriet

er derfor ved at se på, om det eksisterende zoneforbud i ordensbekendtgø-

relsen kan udvides geografisk til at gælde større områder end i dag, og på

mulighederne for, at politiet kan meddele et zoneforbud allerede første

gang, forbuddet mod etablering af utryghedsskabende lejre i det offentlige

rum overtrædes.

For det andet vil Justitsministeriet sammen med Udlændinge- og Integra-

tionsministeriet undersøge muligheden for at etablere en fast track-ord-

ning sådan, at man umiddelbart kan få afprøvet, om personen overhovedet

har et opholdsgrundlag her i Danmark. Samtidig vil regeringen arbejde

for at sikre så effektiv udvisning, som overhovedet muligt. Dette gælder

også i forhold til de personer, der udvises ved dom.

Problemet med utryghedsskabende lejre er ikke et rent dansk problem,

men også et problem, der kendes i andre europæiske lande. Hertil kom-

mer, at en del af de personer, der etablerer lejrene, er personer fra andre

EU-lande. Derfor vil justitsministeren for det tredje sammen med udlæn-

dinge- og integrationsministeren tage problemstillingen op overfor deres

europæiske kollegaer.]

For så vidt angår det, som Institut for Menneskerettigheder har anført om,

at regeringen bør sikre, at håndhævelsen af loven ikke diskriminerer en-

kelte befolkningsgrupper på grund af for eksempel nationalitet eller etnici-

tet, kan det oplyses, at Justitsministeriet er enig med instituttet i, at hånd-

hævelsen af loven ikke bør føre til en diskriminerende efterforsknings- og

tiltalepraksis.

2.2. Afgrænsning af strafskærpelsen

L 215 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om kommentar til henvendelse af 12/6-17 fra Amnesty International, til justitsministeren

Rigspolitiet

anfører, at flere politikredse i forhold til den stedlige afgræns-

ning i den foreslåede bestemmelse i § 197, stk. 2, har tilkendegivet, at pro-

blemerne med tiggeri ikke nødvendigvis begrænser sig til de i forslaget

nævnte lokaliteter, men også udgør et problem i områder ved større detail-

forretninger, i indkøbscentre samt på rastepladser ved motorveje.

Det er anført, at det endvidere bør overvejes at indføre en perimeter for så

vidt angår de stationære lokaliteter, inden for hvilken forholdet skal be-

handles efter straffelovens § 197, stk. 2, idet tiggerne ofte også opholder

sig et stykke fra stationer mv., men stadig på en rute, hvor man ikke kan

undgå at passere dem. Der peges endvidere på, at det i bemærkningerne til

lovforslaget er angivet, at begrebet ”station” også omfatter arealer, der na-

turligt hører til stationen f.eks. parkeringsarealer. I storbyområder som Kø-

benhavn må de arealer, der naturligt hører til stationerne, dog anses for at

være begrænsede, hvorfor tiggeri vil kunne placere sig forholdsvis tæt på

stationer og menneskestrømme uden dermed at blive omfattet af § 197,

stk. 2.

Rigsadvokaten

bemærker, at det flere steder i lovforslagets bemærkninger

anføres, at lovforslaget retter sig mod ”utryghedsskabende tiggeri”, og at

Rigsadvokaten efter ordlyden af den foreslåede bestemmelse sammenholdt

med lovforslagets specielle bemærkninger har forstået forslaget således, at

det ikke er en betingelse for at anvende den foreslåede bestemmelse, at tig-

geriet i den konkrete situation har været utryghedsskabende, men at det

alene er afgørende, om tiggeriet er foregået på et af de steder, som er næv-

nt i bestemmelsen.

Efter straffelovens § 197 straffes den, der imod politiets advarsel gør sig

skyldig i betleri, eller som tillader, at nogen under 18 år, der hører til hans

husstand, betler, med fængsel indtil 6 måneder. Under formildende om-

stændigheder kan straffen bortfalde.

Med lovforslaget foreslås det, at der i straffelovens § 197 indsættes to nye

stykker som stk. 2 og 3, hvorefter kravet om forudgående advarsel som be-

tingelse for straf ikke gælder, når tiggeri begås i gågade, ved stationer el-

ler i offentlige transportmidler, og hvorefter det ved straffens fastsættelse

skal indgå som en skærpende omstændighed, at tiggeri begås et af de

nævnte steder.

Som anført i bemærkningerne til lovforslaget, jf. punkt 2.1.2 i lovforslagets

almindelige bemærkninger, er formålet med lovforslaget at sætte ind over

L 215 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om kommentar til henvendelse af 12/6-17 fra Amnesty International, til justitsministeren

for utryghedsskabende tiggeri. Det gælder tiggeri i gågader, ved stationer

og i offentlige transportmidler, da det her i almindelighed må anses for

særligt generende for andre personer at blive udsat for tiggeri, og da der

på sådanne steder i dag ofte forekommer tiggeri.

Det er endvidere anført i bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 1, at

der efter forslaget kan straffes for tiggeri uden forudgående advarsel, når

det foregår et af de nævnte steder, og at dette gælder, uanset om tiggeriet i

det konkrete tilfælde har skabt utryghed. Det fremgår ligeledes, at straffen

i førstegangstilfælde som udgangspunkt fastsættes til ubetinget fængsel i

14 dage.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at der med lovforslaget er foretaget en

passende afgrænsning af, hvor tiggeri i almindelighed må anses for særligt

generende for andre personer.

2.3. Proceduren i forbindelse med lovforslagets fremsættelse og be-

handling i Folketinget

Advokatrådet

bemærker, at høringsfristen ikke er i overensstemmelse

med Justitsministeriets egne retningslinjer for udformning af lovforslag

med tilhørende bemærkninger, og at der ikke i lovforslagets bemærkninger

redegøres nærmere for baggrunden for, at man har valgt en så kort hø-

ringsfrist. Det bemærkes endvidere, at iværksættelsen af høring efter frem-

sættelse af et lovforslag for Folketinget absolut bør have undtagelsens ka-

rakter, idet denne fremgangsmåde reelt gør høringsprocessen illussorisk.

Advokatrådet anfører endvidere, at rådet savner en begrundelse for, at det-

te lovforslag om strafskærpelse for betleri har en sådan hastende karakter,

at det berettiger en fravigelse af det normale udgangspunkt for udarbejdel-

se af lovforslag.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

bemærker, at det på grund af

den korte svarfrist ikke er muligt at afgive et høringssvar inden for den

fastsatte frist. Foreningen opfordrer til, at lovforslaget ikke sættes til af-

stemning i Folketinget på det foreliggende grundlag.

Det følger af Vejledning om Lovkvalitet (Juni 2005), side 56 f., at høringen

over et lovforslag så vidt muligt bør gennemføres før fremsættelsen for

Folketinget.

L 215 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om kommentar til henvendelse af 12/6-17 fra Amnesty International, til justitsministeren

Det følger endvidere, at såfremt det af tidsmæssige grunde ikke er muligt

at iværksætte en høring over et lovudkast før fremsættelsen for Folketin-

get, bør høring i stedet foretages samtidig med fremsættelsen.

I de tilfælde, hvor et forslag ikke sendes i høring eller først sendes i høring

umiddelbart inden eller samtidig med fremsættelsen, bør ministeren oplyse

dette i fremsættelsestalen. Ministeren bør endvidere redegøre for baggrun-

den herfor samt for, om ministeren ønsker lovforslaget 1. behandlet, inden

høringssvar og høringsnotat i givet fald kan foreligge.

Det kan hertil oplyses, at det fremgår af justitsministerens fremsættelsesta-

le i forbindelse med fremsættelsen af lovforslaget, at et udkast til lovfor-

slag ikke forinden fremsættelsen er sendt i høring som følge af ønsket om

en hurtig fremsættelse af lovforslaget, og at lovforslaget vil blive sendt i

høring i umiddelbar tilknytning til fremsættelsen af lovforslaget den 2. juni

2017 med frist den 9. juni 2017.

Det fremgår endvidere, at ministeren af hensyn til lovforslagets hastende

karakter skal anmode om, at lovforslaget 1. behandles samme dag som

fremsættelsen den 2. juni 2017. 1. behandlingen af lovforslaget fandt på

den baggrund sted den 2. juni 2017.

2.3. Danmarks internationale forpligtelser

Institut for Menneskerettigheder

anfører, at tiggeri ikke er omfattet af

nogen menneskerettighedskonventioner, og at spørgsmålet om kriminalise-

ring og straf for tiggeri derfor ikke direkte er reguleret i menneskeretten.

Instituttet anfører dog også, at spørgsmålet kan give anledning til menne-

skeretlige overvejelser, fordi en sådan kriminalisering kan have afledte

menneskeretlige konsekvenser for fattige, hjemløse og socialt udsatte men-

nesker. Instituttet fremhæver i den forbindelse, at det er afgørende, at lov-

forslaget ikke leder til diskriminerende efterforsknings- og tiltalepraksis,

idet instituttet henviser til forbuddet mod diskrimination i Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 14. Instituttet henviser

herved til, at det klart fremgår af bemærkningerne til lovforslaget og den

politiske debat, at lovforslaget har baggrund i problemstillinger, der knyt-

ter sig til udenlandske hjemløse, herunder særligt ”romaer”. Instituttet an-

befaler på den baggrund regeringen at sikre, at loven ikke diskriminerer

enkelte befolkningsgrupper på grund af f.eks. nationalitet eller etnicitet.

Efter lovforslaget vil kravet i straffelovens § 197 om, at politiet skal give

forudgående advarsel, før betleri kan straffes, ikke gælde, når forholdet er

L 215 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 8: Spm. om kommentar til henvendelse af 12/6-17 fra Amnesty International, til justitsministeren

begået i gågade, ved stationer eller i transportmidler. Lovforslaget inde-

bærer endvidere, at overtrædelse af betleribestemmelsen på disse steder

skal betragtes som en skærpende omstændighed, og at straffen i disse til-

fælde som udgangspunkt skal fastsættes til ubetinget fængsel i 14 dage.

Lovforslaget er generelt formuleret, og de foreslåede regler vil således

skulle gælde for alle mennesker i Danmark. Justitsministeriet vurderer al-

lerede derfor, at forslaget ikke rejser spørgsmål i forhold til forbuddet mod

diskrimination.