L 215 - 2016-17 - Bilag 5: Høringsoversigt, fra justitsministeren

Retsudvalget 2016-17
L 215 Bilag 5
Offentligt

]USTITS

Politi- og Strafferetsafdelingea

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

12juni 2017

Sfrafferetskontoret

Selma Rosenrneier

2017-731-0087

2335487

KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT

Forslag til lov om ændring af straffeloven

(Skærpelse af straffen for utryghedsskabende tiggeri)

1. Myndigheder og organisationer

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 2. juni 2017 til den 9. juni

2017 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer

mv.:

Advokatrådet, Amnesty Intemationat, Dansk Detail, Dansk Erhverv,

Dansk Flygtningehjælp, Dansk Røde Kors, DI, Dansk Socialrådgiverfor

ening, Danske Advokater, Danske Regioner, Den Danske Dommerfor

ening, Det Kriminalpræventive Råd, Dommerfutdmægtigforeningen,

Domstolsstyrelsen, Foreningen af Kommunale Social-, Sundheds- og Ar

bejdsmarkedschefer i Danmark, Foreningen af Offentlige Anklagere, Fre

deriksberg Kommune, HORESTA, Institut for Menneskerettigheder, Justi

tja, KFUK’s sociale arbejde, KL, Københavns Kommune, Landsforenin

gen af Forsvarsadvokater, Landsforeningen KRIM, Politidirektorforenin

gen, Politiforbundet, Retspolitisk forening, Rigsadvokaten, Rådet for So

cialt Udsatte, Rigspolitiet, samtlige byretter, SAND, Vestre Landsret og

Østre Landsret.

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra:

Advokatradet, Det Kriminaipræventive Rad, Domstolsstyretsen, Institut

for Menneskerettigheder, KL, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Poli-

Slotsholmsgade 10

1216 KobenhavnK

‘

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 215 - 2016-17 - Bilag 5: Høringsoversigt, fra justitsministeren

tiforbundet, Retspolitisk forening, Rådet for Socialt Udsatte, SAND,

Rigspolitiet og Rigsadvokaten.

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført i

kttrsiv.

2. Horingssvarene

2.1. Generelt om lovforslaget

Institut for Menneskereffigheder

anfører sammenfattende, at

det

er insti

tuttets opfattelse, at der bør findes andre løsninger end ubetinget fængsels

straf for at løse de ordensmæssige problemer, som tiggeri begået af men

nesker med sociale problemer kan skabe ved deres tilstedeværelse i det

offentlige rum. Instituttet finder det desuden afgørende, at der i håndhæ

velsen af loven ikke finder en diskriminerende efterforsknings- og tiltale-

praksis sted. Instituttet anbefaler, at der afsøges andre løsninger på de or

densmæssige problemer som socialt udsatte, herunder udenlandske hjem

løse, kan skabe uden at kriminalisere handlinger direkte relateret til fattig

dom og hjemløshed, og at regeringen sikrer, at håndhævelsen af loven ikke

diskriminerer enkelte befolkningsgrupper på grund af for eksempel natio

nalitet eller etnicitet.

Retspolitisk Forening

anfører, at foreningen bifalder, at tiggeri og andre

udtryk for fattigdom til enhver tid skal tages alvorligt og imødegås med

omfattende indsatser. Det anføres, at lovforslagets hensigt imidlertid tilsy

neladende udelukkende er at bekæmpe det tiggeri, der i sommermånederne

udføres af tilrejsende udlændinge, herunder navnlig romaer fra forskellige

medlemslande i den Europæiske Union. foreningen anfører, at hvorvidt

den foreslåede strafskærpelse samt bortfald af advarsel er i stand til at af

hjælpe dette problem forekommer tvivlsomt.

Det anføres endvidere, at der næppe kan herske nogen tvivl om, at proble

met med tilrejsende tiggere ikke alene er et dansk problem, men et pro

blem, der bør løses på europæisk plan som led i EU-samarbejdet. forenin

gen bemærker afslutningsvis, at gennemførelsen af lovforslaget uden sam

tidig at tage fat på løsningen af tiggeri som socialt problem forekommer

perspektiv løst ud fra en retspolitisk betragtning.

Det Kriminaipræventive Råd

anfører, at rådet finder det positivt, at rege

ringen har fokus på, hvordan utryghedsproblematikken, som der er for

bundet ved tiggeri mv. i det offentlige rum, kan løses. Rådet anfører, at

L 215 - 2016-17 - Bilag 5: Høringsoversigt, fra justitsministeren

rådet dog ikke finder, at det konkrete lovforslag medvirker til, at proble

matikken omkring tiggeri bliver løst eller reduceret. Det anføres, at det er

rådets vurdering, at en marginal strafforøgelse ikke har en forebyggende

effekt, idet udenlandske tiggere formentlig ikke kender til strafniveauet for

betleri i Danmark. Det anføres endvidere, at rådet mener, at persongrup

pen. som lovforslaget omfatter, ofte omhandler en særligt udsat gruppe,

hvor alternativet til betleri for at kunne ernære sig selv og en eventuel fa

milie i realiteten ikke er fast arbejde eller lignende, men derimod mere

skjulte og alvorlige former for kriminalitet. Det anføres, at rådet derfor kan

frygte, at en forøget politiindsats og forhøjet straf mod betleri kan medfø

re, at der sker en forskydning henimod flere tyverier og lignende formue-

forbrydelser.

Rådet for Socialt Udsatte

anfører, at det forslag, der nu hastebehandles,

vedrører problemer, som har eksisteret længe, og som er årligt tilbageven

dende især i sommermånederne. Rådet mener, at man frem for akutte og

sporadiske løsninger bør arbejde mere grundigt og langsigtet med at løse

de problemer, det skaber, når såkaldt “udenlandske tilrejsende” slår lejr på

offentlige steder og “skaber utryghed og gener for omkringboende og for

bipasserende”, som det er beskrevet i lovforslagets bemærkninger. Rådet

finder, at lovforslaget er egnet til at skabe en yderligere marginalisering af

udenlandske hjemløse og i særdeleshed romaer og rumænske hjemløse.

Rådet finder endvidere, at det er uproportionett, at tiggeri efter lovforslaget

kan medføre 14 dages ubetinget fængsel uden forudgående advarsel. Rådet

peger på, at det fremgår, at lovforslaget forventes at indebære en merudgift

på op til 8,0 mio. kr. årligt fra 2018 og frem. Rådet anbefaler, at disse pen

ge i stedet bruges på at sikre finansiering af sociale akuttilbud til udsatte

migranter, herunder overnatning, hygiejne og mad.

SAND

anfører, at landsorganisationen er af den opfattelse, at forslaget

ikke vil afhjælpe det generelle problem, og at det endvidere ikke vil af

hjælpe problemet lokalt. Organisationen anfører, at det tværtimod vil ska

be endnu større problemer for udenlandske hjemløse, der i forvejen er

hårdt pressede og derved vil øge konfliktniveauet på gadeplan. Organisati:

onen anfører endvidere, at det er organisationens opfattelse, at der er tale

om et problem, der er skabt på EU-niveau, som primært skal løses i EU.

KL bemærker, at utryghedsskabende tiggeri. ulovligt ophold og overnat

ning i parker, torve mv. er et betydeligt problem for kommunerne, og at

det derfor er

vigtigt,

at regeringen tager alle de nødvendige værktøjer i

L 215 - 2016-17 - Bilag 5: Høringsoversigt, fra justitsministeren

brug tit løsning af problemet. Det anføres endvidere, at KL ikke har be

mærkninger til forslaget om at hæve straffen.

Domstolstyrelsen

anfører, at lovforslaget vil være forbundet med merud

gifter for domstolene, idet der vil komme flere sager.

Politiforbundet har ingen bemærkninger til lovforslaget.

Om baggrunden for lovforslaget er der ttnder punkt i i de almindelige

bemærkninger til lovforslaget anførtfølgende:

“Regeringen ønsker at sætte ind mod udenlandske tilrejsende,

som

står lejr på offentlige steder, feks. i parker og på offentli

ge veje, og

som

ved deres ophold skaber ttt,yghed og

gener

for

både oinkringboende og forbipasserende. Det er afgørende, at

borgerne kan færdes tlygt i det offentlige rum, og det,

som vi

aktttelt er vidne til i bl.a. København, hører på ingen måde

hjemme i vores samfund. Regeringen har de.for allerede taget

en række skridt til at komme disse forhold til livs, men det er

vurderingen,

at der er behovfor hurtigt at kunne styrke indsat

sen yderligere.

del af de personer, som opholder sig i de utiyghedsskaben

de lejre, ernærer sig ved bl. a. fiaskesamting og tiggeri, og det

foreslås på denne baggrund, at der også sættes ind over for

utryghedsskabende tiggeri. Forslaget målrettes tiggeri i gåga

der,

ved

stationer og i offentlige transportmidler, da det her i

almindelighed må anses for særligt generende for andre per

soner at blive udsat for tiggeri, og da der på sâdanne steder i

dag ofte forekommer tiggeri.

Det foreslås, at kravet om forudgående advarsel fra politiet

som betingelse for straf afskaffes i disse tilfælde. Det foreslås

endvidere, at det vedfastsættelse af straffen kommer til at ind

gå som en skærpende omstændighed, at tiggeriet er begået de

nævnte steder. Det forudsættes i den forbindelse, at sfraffen for

sådant tiggeri fremover fordobles og gøres ttbetinget, hvilket

betyder, at udgangspunktet vil blive i 4 dages ubetinget fæng

sel iforstegangstilfælde.

L 215 - 2016-17 - Bilag 5: Høringsoversigt, fra justitsministeren

formålet medforslaget er således at sikre, at politietfår bedre

muligheder for en mere effektiv indsats mod tiggeri af den

nævnte karakter. Samtidig sendes der et signal til potentielle

tilrejsende og andre om, at utryghedsskabende tiggeri farer til

fængselsstraf”

Det bemærkes, at lovforslaget endvidere skal ses i sammenhæng med de

tre initiativer vedrørende utryghedsskabende lejre, som blev lanceret den

31. maj2017.

for det første onsker regeringen at styrke politiets mulighed for at medde

le et zoneforbud i forhold til ut;yghedsskabende lejre. Jttstitsministeriet er

derfor ved at se på, om det eksisterende zoneforbttd i ordensbekendtgorel

sen

kan

udvides geografisk til at gælde storre områder end i dag, og på

mulighederne for, at politiet kan meddele et zoneforbud allerede første

gang, forbttddet mod etablering af uttyghedsskabende lejre i det offentlige

rum overtrædes.

for det andet vil Justitsministeriet sammen med Udlændinge- og Integra

tionsministeriet undersøge muligheden for at etablere en fast track

ordning sådan, at man umiddelbart kan få afprøvet, om personen overho

vedet har et opholdsgrundtag her i Danmark. Samtidig vil regeringen ar

bejde for at sikre så effektiv udvisning som overhovedet muligt.

Problemet med utiyghedsskabende lejre er ikke et rent dansk problem,

men også et problem, der kendes i andre europæiske lande. Hertil kom

mer, at en del af de personer, der etablerer lejrene, er personer fra andre

FU-lande. Derfor vil justitsministeren for det tredje sammen med udlæn

dinge- og integrationsm

isteren tage problemstillingen op ove,for deres

europæiske kollegøer.

Lovforslaget er generelt formuleret, og de foreslåede regler vil således

skulle gælde for alle mennesker i Danmark.

for så vidt angår det, som Institut for Menneskerettigheder har anført om,

at regeringen bør sikre, at håndhævelsen af loven ikke diskriminerer en

kelte befolkningsgrupper på grund affor eksempel nationalitet eller etnici

tet,

er Justitsministeriet enig

med instituttet

i, at håndhævelsen af loven

ikke må føre til en diskriminerende efterforsknings- og tiltalepraksis.

L 215 - 2016-17 - Bilag 5: Høringsoversigt, fra justitsministeren

2.2. Afgrænsning af strafskærpelsen

Rigspolifiet anfører, at flere politikredse i forhold til den stedlige afgræns

ning i den foreslåede bestemmelse i

197, stk. 2, har tilkendegivet, at pro

blemerne med tiggeri ikke nødvendigvis begrænser sig til de i forslaget

nævnte lokaliteter, men også udgør et problem i områder ved større detail-

forretninger, i indkøbscentre samt på rasteptadser ved motorveje.

Det er anført, at det endvidere bør overvejes at indføre en perimeter for så

vidt angår de stationære lokaliteter, inden for hvilken forholdet skal be

handles efter straffelovens

197, stk. 2, idet tiggerne ofte også opholder

sig et stykke fra stationer mv., men stadig på en rute, hvor man ikke kan

undgå at passere dem. Der peges endvidere på, at det i bemærkningerne til

tovforslaget er angivet, at begrebet “station” også omfatter arealer, der

naturligt hører til stationen f.eks. parkeringsarealer. I storbyområder som

København må de arealer, der naturligt hører til stationeme. dog anses for

at være begrænsede, hvorfor tiggeri vil kunne placere sig forholdsvis tæt

på stationer og menneskestrømme uden dermed at blive omfattet af

197,

stk. 2.

Rigsadvokaten bemærker, at det flere steder i lovforslagets bemærkninger

anføres, at lovforslaget retter sig mod “utryghedsskabende tiggeri”, og at

Rigsadvokaten efter ordlyden af den foreslåede bestemmelse sammenholdt

med lovforslagets specielle bemærkninger har forstået forslaget således, at

det ikke er en betingelse for at anvende den foreslåede bestemmelse, at

tiggeriet i den konkrete situation har været utryghedsskabende, men at det

alene er afgørende, om tiggeriet er foregået på et af de steder, som er

nævnt i bestemmelsen.

Efter straffelovens

197 straffes den, der imod politiets advarsel gor sig

skyldig i betleri, eller som tillader, at nogen under 18

år,

der horer til hans

husstand, betler, med fængsel indtil 6 måneder. Under formildende om

stændigheder kan straffen bortfalde.

Med lovforslaget foreslås det, at der i straffelovens

197 indsættes to nye

stykker

som

stk. 2 og 3, hvorefter kravet

forudgående advarsel som

betingelse

for

straf ikke gælder, når tiggeri begås i gågade, ved stationer

eller i offentlige transportmidler, og hvorefter det ved straffensfastsættelse

skal indgå som en skærpende omstændighed, at tiggeri begås et af de

nævnte steder.

L 215 - 2016-17 - Bilag 5: Høringsoversigt, fra justitsministeren

Som anført i bemærkningerne til lovforslaget,

punkt 2.1.2 i lovforslagets

almindelige bemærkninger,

formålet med lovforslaget at sætte ind over

for utryghedsskabende tiggeri. Det gælder tiggeri i gågader, ved stationer

og i offentlige transportmidler, da det her i almindelighed må anses for

særligt generende for andre personer at blive udsat for tiggeri, og da der

på sådanne steder i dag ofte forekommer tiggeri.

Det er endvidere anført i bemærkningerne til lovforslagets Ç 1, nr. 1, at

der efter forslaget kan straffts for tiggeri uden forudgående advarsel, når

detforegår et af de nævnte steder, og at dette gælder, uanset

tiggeriet i

det konkrete tilfælde har skabt tttiyghed. Det fremgår ligeledes, at straffen

i forstegangstilfælde som ttdgangspttnkt fastsættes til ubetinget fængsel i

14 dage.

Justitsministeriet kan på den baggrund tilslutte sig den forståelse af lov

forslaget, som Rigsadvokaten har givet udtrykfor i sit horingssvar.

Det er i øvrigt Justitsministeriets opfattelse, at der med lovforslaget er

foretaget en passende afgrænsning af hvor tiggeri i almindelighed må

anses for særligt generende for andre personer.

2.3. Proceduren i forbindelse med lovforslagets fremsættelse og be

handling i Folketinget

Advokatrådet bemærker, at høringsfristen ikke er i overensstemmelse

med Justitsministeriets egne retningslinjer for udformning af lovforslag

med tilhørende bemærkninger, og at der ikke i lovforslagets bemærkninger

redegøres nærmere for baggrunden for, at man har valgt en så kort hø

ringsfrist. Det bemærkes endvidere, at iværksættelsen afhøring efter frem

sættelse af et lovforslag for Folketinget absolut bør have undtagelsens ka

rakter, idet denne fremgangsmåde reelt gør høringsprocessen illussorisk.

Advokatrådet anfører endvidere, at rådet savner en begrundelse for, at det

te lovforslag om strafskærpelse for betleri har en sådan hastende karakter,

at det berettiger en fravigelse af det normale udgangspunkt for udarbej del

se af lovforslag.

Landsforeningen af Forsvarsadvokater

bemærker, at det på grund af

den korte svarfrist ikke er muligt at afgive et høringssvar inden for den

fastsatte frist. Foreningen opfordrer til, at lovforslaget ikke sættes tit af

stemning i Folketinget på det foreliggende grundlag.

L 215 - 2016-17 - Bilag 5: Høringsoversigt, fra justitsministeren

Det følger af Justitsministeriets Vejledning om Loviwalitet (2005), side 56

at horingen over et lovforslag så vidt muligt bor gennemforesforfrem

sættelsen for Folketinget.

Det følger endvidere, at såfremt det af tidsmæssige grunde ikke er muligt

at iværksætte en horing over et lovudkast for fremsættelsen for Folketin

get, bor horing i stedetforetages samtidig medfremsættelsen.

I de tilfælde, hvor et forslag ikke sendes i høring eller først sendes i horing

umiddelbart inden eller samtidig medfremsættetsen, bør ministeren oplyse

dette i fremsættelsestalen. Ministeren bør endvidere redegøre for bag

grunden heijor samt for, om ministeren ønsker lovforslaget 1. behandlet,

inden horingssvar og høringsnotat i givetfald kanforeligge.

Det kan hertil oplyses, at detfremgår afjustitsministerensfremsættelsesta

le, at et udkast til lovforslag ikke forinden fremsættelsen var sendt i horing

som følge af ønsket

en hurtig fremsættelse af lovforslaget, og at lov

forslaget ville blive sendt i høring i itmiddelbar tilknytning til fremsættel

sen af lovforslaget den 2. jttni 2017 medfrist den 9. juni 2017. Detfremgår

endvidere, at ministeren af hensyn til lovforslagets hastende karakter an

modede

om,

at loiforslaget blev], behandlet samme dag som fremsættel

sen

den 2.

juni

2017.

1. behandlingen af lrnforslaget fandt på den baggrund sted den 2. juni

2017.

Om baggrunden for lovforslaget og ønsket om en hastebehandling heraf

henvises der i øvrigt til fremsættelsestalen og det, som er anført ovenfor

under høringsoversigtens pttnkt 2.1.

2.4. Danmarks internationale forplïgtetser

Institut for Menneskeretfigheder anfører, at tiggeri ikke er omfattet af

nogen menneskerettighedskonventioner, og at spørgsmålet om kriminalise

ring og straf for tiggeri derfor ikke direkte er reguleret i menneskeretten.

Instituttet anfører dog også, at spørgsmålet kan give anledning til menne

skeretlige overvejelser, fordi en sådan kriminalisering kan have afledte

menneskeretlige konsekvenser for fattige, hjemløse og socialt udsatte

mennesker. Instituttet fremhæver i den forbindelse, at det er afgørende, at

lovforslaget ikke leder til diskriminerende efterforsknings- og tiltaleprak

sis, idet instituttet henviser til forbuddet mod diskrimination i Den Euro

L 215 - 2016-17 - Bilag 5: Høringsoversigt, fra justitsministeren

pæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK)

artikel

14. Instituttet

henviser herved til, at det klart fremgår af bemærkningerne til lovforslaget

og den politiske debat, at lovforslaget har baggrund i problemstillinger, der

knytter sig til udenlandske hjemløse, herunder særligt “romaer”. Instituttet

anbefaler på den baggrund regeringen at sikre, at loven ikke diskriminerer

enkelte befolkningsgrupper på grund af feks. nationalitet eller etnicitet.

Efter lovforslaget vil kravet i straffelovens

197 om, at politiet skal give

forudgående advarsel, for betleri kan straffes, ikke gælde, når forholdet er

begået i gågade, ved stationer eller i transportmidler. Lovforslaget inde

bærer endvidere, at overtrædelse af betleribestemmelsen p disse steder

skal betragtes som en skærpende omstændighed, og at straffen i disse til

fælde som udgangspunkt skalfastsættes til ubetinget fængsel i 14 dage.

Lovforslaget er generelt formuleret, og de foreslåede regler vil således

skulle gælde for alle mennesker i Danmark. Justitsministeriet vurderer

allerede deifor, at forslaget ikke rejser sporgsmål i forhold til forbuddet

mod diskrimination.