L 171 - 2016-17 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Retsudvalget 2016-17
L 171 Bilag 1
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

Politikontoret

Morten Tønning

2017-19203-1140

2245492

KOMMENTERET HØRINGSOVERSIGT

vedrørende

udkast til lov om ændring af lov om politiets virksomhed og toldloven

(Politiets anvendelse af databaserede analyseredskaber og adgang til

oplysninger om flypassagerer)

1. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 10. februar 2017 til den 10.

marts 2017 været i høring hos følgende myndigheder og organisationer

mv.:

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter-

ne, Advokatrådet, Amnesty International, AOPA Danmark, Arbejderbevæ-

gelsens Erhvervsråd, Billund Lufthavn, Brancheforeningen Dansk Luftfart,

CEPOS, Cevea, Copenhagen Business School – Juridisk Institut, Dan-

marks Rederiforening, Danmarks Rejsebureau Forening, Danske Advoka-

ter, Dansk Erhverv, Dansk IT, Dansk Told- og Skatteforbund, Datatilsynet,

Den Danske Dommerforening, Det Kriminalpræventive Råd, DI, Dom-

merfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Foreningen af Offentlige

Anklagere, Foreningen af Statsadvokater, Foreningen af Rejsearrangører i

Danmark, FSR-Danske revisorer, Institut for Menneskerettigheder, IT-Po-

litisk Forening, Justitia, Kraka, Københavns Lufthavne A/S, Københavns

Universitet – Det Juridiske Fakultet, Landsforeningen af Forsvarsadvoka-

ter, Landsskatteretten, Politiforbundet, Politidirektørforeningen, Retspoli-

tisk Forening, Rigsadvokaten, Rigsombudsmanden på Færøerne, Rigsom-

budsmanden i Grønland, Rigspolitiet, Rådet for Digital Sikkerhed, Skatte-

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

L 171 - 2016-17 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

ankestyrelsen, SRF Skattefaglig forening, Syddansk Universitet – Juridisk

Institut, Aalborg Lufthavn, Aalborg Universitet – Juridisk Institut, Aarhus

Universitet – Juridisk Institut.

Nedenfor er gengivet de væsentligste punkter i de modtagne høringssvar.

Justitsministeriets kommentarer til høringssvarene er anført med

kursiv.

2. Høringssvarene

2.1. Indledning

Justitsministeriet har modtaget høringssvar fra følgende:

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter,

Advokatrådet, Dansk Luftfart, Dansk Told- og Skatteforbund, Datatilsy-

net, Den Danske Dommerforening, Domstolsstyrelsen, Foreningen af Of-

fentlige Anklagere, Institut for Menneskerettigheder, IT-Politisk Forening,

Københavns Universitet – Det Juridiske Fakultet, Politiforbundet, Retspo-

litisk Forening, Rigsadvokaten, Rigsombudsmanden på Færøerne og Rigs-

politiet.

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, byretterne,

Den Danske Dommerforening, Domstolsstyrelsen, Foreningen af Of-

fentlige Anklagere, Politiforbundet, Rigsombudsmanden på Færøerne

Rigspolitiet

har ingen bemærkninger til lovudkastet.

2.2. Forslaget om ændring af politiloven

2.2.1. Generelt

Advokatrådet

bifalder, at der i politiloven nu skabes et klart hjemmels-

grundlag for de dispositioner, som politiet allerede i dag i vidt omfang

foretager og finder ikke, at lovudkastet ud fra retssikkerhedsmæssige be-

tragtninger giver anledning til bemærkninger til hjemmelsgrundlaget.

Københavns Universitet

hilser det velkomment, at der med lovudkastet

skabes klar hjemmel for ”intelligence led-policing”, og at det forekommer

at være en indlysende rigtig og tidssvarende disposition at lovfæste poli-

tiets anvendelse af offentligt tilgængelige kilder.

L 171 - 2016-17 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

IT-Politisk Forening

har ingen indvendinger mod en it-understøttet effek-

tiv planlægning af politiets arbejde.

Retspolitisk Forening

anerkender, at politiet som led i deres efterforsk-

ning naturligt bør kunne gøre brug af indsamling og analyser af større

mængder data.

2.2.2.Tværgående informationsanalyser

Institut for Menneskerettigheder

er meget bekymret for adgangen til at

foretage tværgående analyser, samt måden hvorpå data til analyserne ind-

samles. Instituttet finder, at lovudkastet omfatter databehandlinger, hvor

der i dansk retstradition stilles krav om særskilt materiel hjemmel. Institut-

tet finder endvidere, at hjemlen til og rammerne for tværgående informa-

tionsanalyser bør præciseres, herunder hvornår det er ”nødvendigt” at fore-

tage tværgående informationsanalyser, og hvilke aktiviteter i politilovens §

2, som kan begrunde sådanne analyser. Endvidere henviser Institut for

Menneskerettigheder til, at det fremgår af lovforslaget, at politiet ikke får

tilført nye beføjelser til at indsamle oplysninger, men at lovforslaget ude-

lukkende indfører hjemmel for tværgående informationsanalyser. Hertil

bemærker instituttet, at hvis Justitsministeriet fastholder, at politiet allere-

de i dag har adgang til at indsamle alle de oplysninger, der synes mulige

under nærværende lovforslag, bør hjemlen hertil og rammerne herfor præ-

ciseres.

IT-Politisk Forening

finder, at tværgående informationsanalyser vil om-

fatte anvendelse af personoplysninger til andre formål, end dem de er ind-

samlet til. Oplysninger i politiets databaser vil være indsamlet til mange

forskellige formål, så det må bero på en konkret vurdering, i hvilket om-

fang oplysningerne kan anvendes til andre formål i forbindelse med en

tværgående informationsanalyse.

IT-Politisk Forening anfører, at foreningen forstår på de almindelige be-

mærkninger i pkt. 3.2.1.1.1, at der med lovforslaget ikke er tilsigtet en af-

vigelse fra persondatalovens bestemmelse om, at indsamling af personop-

lysninger skal ske til udtrykkeligt angivne og saglige formål, og at senere

behandling ikke må være uforenelig med disse formål. Samtidig opfordrer

foreningen til, at lovforslagets forhold til persondataloven bliver beskrevet

mere klart, og at rammerne for behandling af personoplysninger til andre

formål end dem, de (snævert) er indsamlet til, bliver konkretiseret.

L 171 - 2016-17 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

IT-Politisk Forening bemærker med henvisning til det anførte under pkt.

2.3.1 i de almindelige bemærkninger, som omhandler samkøring af poli-

tiets registre over sigtede personer med oplysninger fra andre registre,

f.eks. Danmarks Statistik, at lovforslaget næppe kan siges at skabe en

hjemmel til denne type samkøring på personniveau.

IT-Politisk Forening finder endvidere, at der bør skelnes mellem indsam-

ling af personoplysninger inden for og uden for den strafferetlige lovgiv-

ning.

Datatilsynet

forstår overordnet, at der med lovforslaget ønskes at give po-

litiet mulighed for at benytte allerede tilgængelige oplysninger på tværs af

flere formål og i visse tilfælde til andre formål end dem, oplysningerne op-

rindeligt er indsamlet til. Endvidere forstår tilsynet, at den tværgående ana-

lyse vil ske inden for persondatalovens rammer, herunder ved iagttagelse

af lovens § 5, stk. 2 og 3.

Lovforslaget har bl.a. til formål at sikre et klart retligt grundlag for poli-

tiets anvendelse af databaserede analyseredskaber på tværs af politiets

virksomhed, når dette politifagligt vurderes at være nødvendigt til brug for

løsningen af de opgaver, som politiet er pålagt i medfør af politilovens § 2.

Efter denne bestemmelse har politiet til opgave at forebygge strafbare for-

hold, forstyrrelse af den offentlige fred og orden samt fare for enkeltperso-

ners og den offentlige sikkerhed, at afværge fare for forstyrrelse af den of-

fentlige fred og orden samt fare for enkeltpersoners og den offentlige sik-

kerhed, at bringe strafbar virksomhed til ophør samt efterforske og forføl-

ge strafbare forhold, at yde borgerne bistand i andre faresituationer, at

udføre kontrol og tilsynsopgaver efter gældende ret, at yde andre myndig-

heder bistand efter gældende ret og at udføre andre opgaver, der følger af

gældende ret eller i øvrigt har en naturlig tilknytning til politiets virksom-

hed.

Det er ikke muligt udtømmende at opremse de aktiviteter omfattet af politi-

lovens § 2, som kan begrunde en tværgående informationsanalyse efter

den foreslåede § 2 a, stk. 1, da vurderingen af nødvendigheden heraf skal

ske på baggrund af en konkret politifaglig vurdering, jf. pkt. 3.2.1.1.1 i

lovforslagets almindelige bemærkninger. De nærmere regler for politiets

behandling af oplysninger vil skulle fastsættes af justitsministeren, jf. den

foreslåede § 2 a, stk. 3. Det bemærkes, at bestemmelsen i den foreslåede §

2 a, stk. 1, ikke forudsættes anvendt som led i politiets rent administrative

L 171 - 2016-17 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

afgørelsesvirksomhed, herunder f.eks. i sager om meddelelse af våbentilla-

delse, besvarelse af aktindsigtsanmodninger mv., jf. pkt. 3.2.1.1.1 i lovfor-

slagets almindelige bemærkninger.

Det forudsættes, at oplysningerne i forbindelse med tværgående analyser

som det klare udgangspunkt kun præsenteres for den enkelte politimedar-

bejder på en måde, der kan identificere enkeltpersoner, når en sådan iden-

tifikation må anses for politifagligt nødvendig, herunder eventuelt som

pseudonymiserede oplysninger. Herudover forudsættes det, at der sker an-

vendelse af systemets tekniske muligheder til sikring af, at f.eks. oplysnin-

ger indsamlet af politiet til brug for én sag eller opgave kun stilles til rå-

dighed for løsningen af en anden sag eller opgave på en måde og i et om-

fang, der er proportionalt og nødvendigt. Der henvises i øvrigt til pkt.

3.2.1.1.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Behandling af oplysninger inden for strafferetsplejen skal ske inden for de

rammer, som gælder herfor, f.eks. retsplejeloven, ligesom behandling af

oplysninger uden for strafferetsplejen skal ske inden for de rammer, som

gælder herfor. Der skelnes derfor mellem behandling af oplysninger inden

for og uden for strafferetsplejen.

Som det fremgår under pkt. 3.2.1.1.1 i lovforslagets almindelige bemærk-

ninger og bemærkningerne til den foreslåede § 2 a, stk. 1, holder den fore-

slåede ordning sig inden for rammerne af persondatalovens regler. Som

det endvidere fremgår af de nævnte bemærkninger, indebærer forslaget ik-

ke en ændring eller udvidelse af politiets adgang til at indsamle personop-

lysninger, men sikrer alene et klart retligt grundlag for adgangen til at fo-

retage tværgående analyser på baggrund af oplysninger, som allerede lov-

ligt kan indsamles og behandles af politiet i dag. Bestemmelsen vil bl.a.

sikre, at der er det fornødne grundlag for politiet til at anvende samtlige

de datakilder, som politiet har til rådighed til brug for løsningen af poli-

tiets opgaver, herunder navnlig til at foretage videreanvendelse af data til

andre formål end dem, de i snæver forstand er indsamlet til.

Der skabes således med lovforslaget ikke hjemmel til, at politiet kan an-

vende enhver personoplysning til ethvert formål. Der henvises i øvrigt til

pkt. 3.2.1.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Det bemærkes, at politiet som anført i ovennævnte bemærkninger til den

foreslåede § 2 a, stk. 1, ikke vil kunne foretage tværgående analyser efter

bestemmelsen, førend der i medfør af den foreslåede § 2 a, stk. 3, er fastsat

L 171 - 2016-17 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

nærmere regler på bekendtgørelsesniveau med konkrete rammer for poli-

tiets anvendelse af tværgående informationsanalyser. De regler, der fast-

sættes i medfør af denne bestemmelse, skal som anført sikre et passende

beskyttelsesniveau i forbindelse med bl.a. politiets gennemførelse af tvær-

gående analyser og skal holdes inden for rammerne af navnlig personda-

talovens regler og vil således også på en række punkter kunne være stren-

gere.

Som det fremgår af pkt. 3.1.5 i lovforslagets almindelige bemærkninger,

indeholder persondatalovens § 5 nogle grundlæggende principper, der

gælder for alle behandlinger af personoplysninger. Efter bestemmelsen

skal politiets indsamling af oplysninger bl.a. ske til udtrykkeligt angivne og

saglige formål, ligesom oplysninger, som indsamles eller i øvrigt behand-

les, skal være relevante og tilstrækkelige og må ikke omfatte mere, end

hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil oplysningerne indsam-

les og de formål, hvortil de senere behandles. Reglerne i § 5 giver ikke et

selvstændigt retligt grundlag for at foretage en bestemt behandling af per-

sonoplysninger. Hjemmelsgrundlaget herfor skal findes i de øvrige be-

handlingsregler i navnlig persondatalovens §§ 6-8. Efter persondatalovens

§ 6, stk. 1, kan politiet bl.a. behandle, herunder indsamle, almindelige ik-

ke-følsomme personoplysninger, når det er nødvendigt for at overholde en

retlig forpligtelse, som påhviler den dataansvarlige, når det er nødvendigt

af hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse, eller i det om-

fang det er nødvendigt for udførelsen af en opgave, der henhører under of-

fentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige eller en tredjemand,

til hvem oplysningerne videregives til, har fået pålagt. Desuden kan politi-

et efter persondatalovens §§ 7 og 8 bl.a. behandle følsomme personoplys-

ninger, hvis behandlingen er nødvendig af hensyn til en offentlig myndig-

heds varetagelse af sine opgaver på det strafferetlige område.

Spørgsmålet om, hvornår politiet lovligt kan indsamle oplysninger, vil så-

ledes fortsat være reguleret af bl.a. persondataloven, mens politiets ad-

gang til at foretage tværgående analyser reguleres af den foreslåede § 2 a,

stk. 1, og nærmere bestemmelser fastsat i medfør af den foreslåede § 2 a,

stk. 3, som forudsættes at blive holdt inden for rammerne af persondata-

lovens regler.

I forhold til det af IT-Politisk Forening anførte vedrørende pkt. 2.3.1 i lov-

forslagets almindelige bemærkninger bemærkes det, at dette punkt om-

handler baggrunden for lovforslaget og således ikke beskriver den foreslå-

L 171 - 2016-17 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

ede ordning. Der ændres med lovforslaget ikke på de generelle regler for

samkøring med andre registre, herunder fra Danmarks Statistik.

2.3.2. Indsamling og behandling af oplysninger fra offentligt tilgænge-

lige kilder

Institut for Menneskerettigheder

bemærker, at offentligt tilgængelige

oplysninger kan være tilvejebragt på ulovlig vis, og at offentligt tilgænge-

lige oplysninger ikke altid er korrekte. Instituttet finder, at rammerne for

indsamling af eksterne, herunder offentligt tilgængelige, oplysninger bør

præciseres.

IT-Politisk Forening

finder, at begrebet ”enhver oplysning” og definitio-

nen af ”offentligt tilgængelige kilder” er meget vidtgående. Foreningen

finder det uklart, hvad persondataloven kan give politiet hjemmel til med

hensyn til indsamling af personoplysninger fra offentligt tilgængelige kil-

der. Foreningen finder endvidere, at lovudkastets formuleringer ”hjemmel

til enhver indsamling og behandling” og ”behandlingen skal ske inden for

rammerne af persondataloven” er forvirrende, da begge dele ikke kan være

korrekte, medmindre behandlingen og indsamlingen altid respekterer per-

sondatalovens samt den kommende lov om retshåndhævende myndighe-

ders behandling af personoplysningers og databeskyttelsesforordningens

begrænsninger. Endelig finder IT-Politisk Forening det meget problema-

tisk, at potentielt meget detaljerede oplysninger købt fra såkaldte ”databro-

kere” kan blive brugt i et databaseret analyseredskab for politiet.

IT-Politisk Forening bemærker, at et retligt grundlag for at anvende ”samt-

lige de datakilder, som politiet har til rådighed”, meget vel kan overskride

grænserne for, hvad der er tilladt inden for rammerne af persondatalovens

formålsbegrænsning. IT-Politisk Forening opfordrer til, at lovforslagets

forhold til persondataloven bliver beskrevet mere klart, og at rammerne for

behandling af personoplysninger til andre formål, end de (snævert) er ind-

samlet til, bliver konkretiseret.

Datatilsynet

bemærker, at det fremgår, at den foreslåede bestemmelse i §

2 a, stk. 2, ikke indebærer en fravigelse af persondataloven. Endvidere be-

mærker tilsynet, at der med bestemmelsen efter tilsynets opfattelse vil væ-

re risiko for, at der ikke forud for indsamlingen af de pågældende oplys-

ninger konstateres et udtrykkeligt angivet og sagligt formål, ligesom der er

risiko for unødig dataophobning og manglende kontrol af datakvaliteten.

L 171 - 2016-17 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Datatilsynet vurderer, at der som minimum i bemærkningerne til bestem-

melsen bør tages stilling til rammerne for den foreslåede indsamling, her-

under til opbevaringstid og kontrol af datakvalitet. Hvis denne normering

alene skal ske ved bekendtgørelse udstedt i medfør af den foreslåede § 2 a,

stk. 3, bør en sådan bekendtgørelse få virkning senest på samme tidspunkt

som lovforslaget.

Justitsministeriet finder helt grundlæggende, at dansk politi bør have ad-

gang til at benytte de samme informationskilder, som enhver anden aktør i

samfundet lovligt kan benytte. En sådan benyttelse skal dog i sagens natur

ske i fuld overensstemmelse med de retlige rammer, der er for politiets

virksomhed, herunder navnlig persondataloven og retsplejeloven.

”Offentligt tilgængelige kilder” skal i lovforslaget forstås bredt som en-

hver informationskilde, som inden for rammerne af gældende ret og uden

gennemførelsen af et straffeprocessuelt tvangsindgreb kan tilgås i det of-

fentlige rum. Det omfatter således oplysninger og kilder, som er tilgænge-

lige gennem f.eks. en betalingstjeneste. Forslaget indebærer således ikke

ændringer af retsplejelovens regler for, hvornår noget udgør et tvangsind-

greb, som forudsætter retskendelse.

Som bemærket af Datatilsynet indebærer den foreslåede § 2 a, stk. 2, ikke

en fravigelse af persondataloven. Enhver indsamling af personoplysninger

mv., som politiet måtte foretage fra offentligt tilgængelige kilder, skal –

som det er tilfældet i dag – således efterleve persondatalovens krav om

bl.a. proportionalitet og nødvendighed samt være relevant for løsningen af

de opgaver, som politiet løser i henhold til bl.a. politiloven. Lovforslaget

vil ikke ændre herved. Dansk politi har og får således alene adgang til at

erhverve personoplysninger, der er tilgængelige på almindelige kommerci-

elle vilkår, i det omfang dette kan ske inden for de gældende regler for po-

litiets indhentning af oplysninger. Politiet vil således ikke kunne erhverve

personoplysninger om f.eks. en ubestemt kreds af personer, som eventuelt

måtte blive tilbudt til salg på internettet.

Som det også er tilfældet i dag, vil politiets indsamling af oplysninger fra

offentligt tilgængelige kilder endvidere fortsat være underlagt de alminde-

lige regler for straffeprocessuelle tvangsindgreb, som der ikke med lovfor-

slaget tilsigtes ændringer af. Politiet vil således ikke ved køb af oplysnin-

ger fra f.eks. en udenlandsk databroker kunne omgå retsplejelovens regler

om straffeprocessuelle tvangsindgreb.

L 171 - 2016-17 - Bilag 1: Høringsoversigt og høringssvar, fra justitsministeren

Der henvises i øvrigt til pkt. 3.2.2.1.1 i lovforslagets almindelige bemærk-

ninger.

Adgangen til at erhverve oplysninger på lovlige kommercielle vilkår vil i

praksis kunne være relevant i konkrete strafferetlige efterforskninger f.eks.

i narkotikasager, hvor internettet anvendes til at understøtte den kriminelle

aktivitet, og hvor sådanne oplysninger vil kunne give politiet relevant vi-

den om, hvilke hjemmesider en mistænkt har besøgt til brug for den videre

efterforskning.

Lovforslagets bestemmelse om indsamling af oplysninger fra offentligt til-

gængelige kilder er en konsekvens af, at det må forventes, at politiets øge-

de og mere målrettede brug af offentlige kilder (”open source”) vil inde-

bære, at der fremover vil blive indsamlet større mængder data herved. På

denne baggrund finder Justitsministeriet det hensigtsmæssigt, at der med

lovforslaget indføres et klart retligt grundlag for denne indsamling og be-

handling af bl.a. personoplysninger. Der henvises i øvrigt til pkt. 2.4.2 i

lovforslagets almindelige bemærkninger.

Det bemærkes, at politiet, som det fremgår i de specielle bemærkninger til

lovforslagets § 1, nr. 1, ikke vil kunne indsamle oplysninger fra offentligt

tilgængelige kilder efter den foreslåede § 2 a, stk. 2, førend der i medfør af

den foreslåede § 2 a, stk. 3, er fastsat nærmere regler på bekendtgørelses-

niveau med konkrete rammer for politiets indsamling af oplysninger fra of-

fentligt tilgængelige kilder, herunder regler om, til hvilke formål oplysnin-

ger kan behandles, og hvornår sletning af oplysninger skal finde sted. Reg-

lerne, som fastsættes i medfør af den foreslåede § 2 a, stk. 3, skal som an-

ført sikre et passende beskyttelsesniveau i forbindelse med bl.a. politiets

indsamling og behandling af oplysninger fra åbne kilder og skal holdes in-

den for rammerne af navnlig persondatalovens regler og vil således også

på en række punkter kunne være strengere.

Som anført under pkt. 3.1.5 i forslagets almindelige bemærkninger inde-

holder persondatalovens § 5 nogle grundlæggende principper, der gælder

for alle behandlinger af personoplysninger. Reglerne i § 5 giver ikke et