L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

Miljø- og Fødevareudvalget 2016-17
L 122 Bilag 8
Offentligt

Professor dr. Jur. Peter Pagh

Degnehusene 70,

2620 Albertslund

tlf.: 43421238/35323127

email: peter.paghjur.ku.dk

Folketingets Miljø- og Fodevareudvalg

Christiansborg

1218 Kobenhavn K

31. januar

2017

Vedr.: Forslag om ændring afnaturbeskyttelsesloven lovforslag L 122

Jeg tillader mig herved uopfordret at kontakte udvalget i anledning af ovennævnte lovforslag

om ændring af ændring af naturbeskyttelseslovens regler om strandbeskyttelseslinj en.

Baggrunden for min henvendelse er, at lovbemærkningernes oplysninger vedrørende de

gældende regler efter min opfattelse er misvisende i relation til oplysningerne om, i hvilket

omfang den nugældende bestemmelse i naturbeskyttelseslovens

15, stk. 1 omfatter et forbud

mod

ændret

anvendelse af eksisterende bygninger.

I lovbemærkningeme anføres i bemærkningerne til

1, nr. 2 bl.a.:

“Efter årelang praksis anses også anvendelsesændringer som omfattet af forbuddet, f.eks. ændring af en

bygning fra erhverv til boligformål.”

I bemærkningerne til

1, nr.

4 anføres bl.a.:

“Efter årelang praksis anses også anvendelsesændringer som omfattet af forbuddet, feks. ændring af en

bygning fra erhverv til boligfomiål, når den ændrede anvendelse er mere intensiv eller på ikke uvæsentlig

måde vil kunne påvirke tilstanden i kystområdet.

Med den foreslåede bestemmelse i

15,

stk. 1, videreføres det nuværende forbud mod tilstandsændringer,

der som hidtil er gældende i landzone, byzone og sommerhusområder.”

I bemærkningerne til

1, nr.

5 anføres bl.a.:

“Efter gældende regler forudsætter ændret anvendelse af overflodiggjorte havnebygninger inden for

strandbeskyttelseslinjen forudgående dispensation.”

Lovbemærkningerne giver dermed et indtryk af, at det ligger fuldstændigt fast, at forbuddet i

15, stk. 1 omfatter ændret anvendelse af eksisterende bygninger, og at dette følger af en årelang

praksis.

Hertil må imidlertid for det første oplyses, at der ikke i forarbejderne til naturbeskyttelsesloven

fra 1992 eller de omfattende ændringer i 1994 er blot antydningsvis støtte til, at forbuddet

skulle omfatte ændret anvendelse af eksisterende bygninger. Tværtimod fremgår det af

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

bemærkningerne til lovændringen i 1994, at ændret anvendelse af eksisterende bygninger kun

kræver tilladelse efter planlovens

35,

hvis ejendommen er beliggende i landzone. Det kan i

forlængelse heraf noteres, at der ikke før omkring 2005/2006 ses praksis fra Naturklagenævnet,

hvor ændret anvendelse er anset for omfattet af forbuddet i

15.

For det andet bemærkes, at antagelsen om at

15 skulle omfatte ændret anvendelse af

eksisterende bygninger blev “opfundet” i Skov- og Naturstyrelsens vejledning fra 2000 om 300

meter strandbeskyttelses- og klitfredningszone. Det er med henvisning til denne vejledning, at

Naturklagenævnet fra omkring 2005/2006 antog, at ændret anvendelse af eksisterende

bygninger er omfattet af forbuddet, uden nævnet på noget tidspunkt har forholdt sig til, at denne

udvidelse af forbuddet i

15,

stk. 1 ikke fremgår af forarbejderne til lovteksten.

Det må endvidere oplyses, at denne fortoikning ikke ses at have været prøvet ved domstolene,

og at Højesteret i en principiel dom fra 2002 (UfR 2002.1761) lagde til grund, at

15 omfatter

nye bygningsmæssige anlæg, mens ændret anvendelse ikke blev anset for omfattet af

naturbeskyttelseslovens

15, men blev anset for omfattet afplanlovens

35, hvilket er helt i

overensstemmelse med sidstnævnte regel.

Det kan således konstateres, at det i lovbemærkningerne anførte om “årelang praksis” refererer

til Naturklagenævnets (og senere Natur- og Miljøklagenævnet) praksis i en periode på Ca. 10 år.

Der mangler i lovbemærkningerne de supplerende væsentlige oplysninger, at den omhandlede

praksis ikke har været prøvet af domstolene, og at Naturklagenævnet (og senere Natur- og

Miljoklagenævnet) alene har henvist til Skov- og Naturstyrelsens vejledning som grundlag for

denne fortoikning. Der mangler endvidere i lovbemærkningerne den væsentlige oplysning, at

fortolkningen er anfægtet i en verserende retssag, og at lovbemærkningerne derfor kan læses,

som om at Folketinget har tiltrådt den i Natur- og Miljøklagenævnets praksis foretagne

udvidelse af forbuddet i

15, stk. i til at omfatte ændret anvendelse af eksisterende bygninger,

således at lovbemærkningerne til L 122 tages til indtægt for en verserende retssag.

Det er efter min opfattelse i sig selv et alvorligt problem er, at en statslig styrelse i en

vejledning har fortolket et forbud i en lovregel langt ud over, hvad Folketinget har taget stilling

til med vidtgående retsvirlminger for borgerne. Det er efter min opfattelse tillige et problem, at

Natur- og Miljoklagenævnet blot har henholdt sig til vejledningen og ikke nærmere har forholdt

sig til, hvor i lovens forarbejder der skulle være støtte til en sådan udvidet fortoikning, hvilket

naturligvis også svækker præjudicen af nævnets praksis.

Men det er efter min opfattelse et endnu større problem, at ministeren ikke i

lovbemærkningerne oplyser om disse forhold og heller ikke oplyser, at der verserer en retssag

om denne fortolkning. Dette betyder nemlig, at Folketinget ikke har ffiet en dækkende

fremstilling af den gældende retsstiiling i forbindelse med overvejelser om ændringer.

Konsekvensen af Iovbemærkningerne til L 122 er således, at det såfremt lovforslaget vedtages,

fremover i retspraksis kan blive lagt til grund, at Folketinget har tiltrådt, at ændret anvendelse af

eksisterende bygninger skal være omfattet af forbuddet i

15. Dette er naturligvis

uproblematisk, hvis det er flertallet i Folketingets opfattelse, at ændret anvendelse af

eksisterende bygninger inden for strandbeskyttelseslinjen kræver dispensation fra

15, men det

må så efter min opfattelse i det mindste forudsætte, at Folketinget oplyses om disse

konsekvenser, og at Folketinget selv tager stilling til, om Folketinget ønsker at foregribe

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

udfaldet af en verserende retssag, eller om Folketinget alene ønsker, at

15 fremadrettet skal

omfatte et forbud mod ændret anvendelse af eksisterende bygninger for ikke at foregribe

udfaldet af en konkret retssag.

Det kan supplerende oplyses, at jeg i 2015 fik offentliggjort en artikel i Tidsskrifl for Miljø om

fortolkningen af naturbeskyttelseslovens

15 TFM 2015.83), og at jeg i forbindelse med den

verserende retssag på anmodning af sagsøgerne udarbejdede et responsum om, hvorvidt

naturbeskyttelseslovens

15 finder anvendelse på ændret anvendelse af eksisterende bygninger,

og at jeg af sagsøgeme efter forespørgsel har faet tilladelse til at vedlægge dette responsum til

Miljø- og fødevareudvalget.

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

Professor dr. Jur. Peter Pagh

Degnehusene 70.

2620 Albertslund

tlf.: 43421238/35323 127

ernail: peter.paght/jur.ku.dk

Notat vedrørende

Anvendelsesændringer Randkiovevej, Bornholm

og forbuddet mod tilstandsændringer inden for

strandbeskyttelseslinj en

*******************************************

Nedenstående notat er udarbejdet efter anmodning fra advokat Kristine Zeest Leth, der har bedt

mig

om at udarbejde et juridisk responsurn om, hvorvidt forbuddet mod titstandsændringer i

naturbeskyttelseslovens

15, stk. I omfatter

ændret anvendelse af eksisterende bygninger,

og hvis

dette er tilfældet, hvilke anvendelsesændringer der er omfattet af forbuddet, herunder om det

omfatter anvendelse af udhus til lejlighedsvis overnatning, henholdsvis hvilken betydning det har, at

udhuset tidligere har været anvendt til overnatning i

naturbeskyttelseslovens

lyset af kontinuitetsbrudsreglen i

66, stk. 2.

Indhold:

1. Natur- ogMiljøklagenævnets afgørelse af 18. december2015

2. Baggrunden for sagen

3. De juridiske spørgsmål

4. Omfatter naturbeskyttelsesiovens

15, stk. I ændret anvendelse af bygninger?

4.1 Natur- og Miii øklagenævnets praksis

4.2 Forarbejderne til

15, stk. 1.

4.2.1 Ændring af undtagelserne 11994

4.2.2 Ændring afundtagelserne i 2004

4.2.3 Sammenfattende om forarbejdeme til

I 5

4.3 Skov- og Naturstyrelsens vejledning fra 2000

4.4 Sammenfattende om forbuddet i

15, stk.1 omfatter ændret anvendelse af bygninger

5. Hvilke anvendelsesændringer kan være omfattet af 15

6. Hvordan skal begrebet ‘ændret anvendelse af bygning’ fortolkes?

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

1. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 18. december 2015

Baggrunden for anmodningen er, at der verserer en retssag om gyldigheden af Natur- og

Miljøklagenævnets afgørelse af 1$. december 2015 (NMK-500-00507), hvor et flertal i nævnet

stadfæstede Naturstyrelsens afslag på dispensation fra strandbeskyttelseslinjen til, at et udhus på

13,5

m2 opført i 1930’erne kan anvendes til lejlighedsvise overnatninger med følgende begrundelse:

“Naturbeskyttelseslovens

15, stk. 1, indeholder et generelt forbud mod at foretage ændringer i tilstanden af arealer

inden for strandbeskyttelseslinjen. Formålet med bestemmelsen er at sikre en friholdelse af strandene og de

umiddelbart bagvedliggende kystområder mod indgreb, der ændrer den nuværende tilstand og anvendelse. Det

følger af Natur- og Mitjøklagenævnets praksis, at ændret anvendelse af eksisterende bebyggelse kan udgøre en

tilstandsændring, der forudsætter dispensation, når der er tale om en anden og for naturen mere belastende

anvendelse. Efter naturbeskyttelseslovens

65, stk. I, kan der kun i særlige tilfælde meddeles dispensation fra

strandbeskyttelseslinjen. Der kan således kun dispenseres, hvis særlige forhold taler for det, herunder hvis der er tale

om et nødvendigt formål, som bør gå forud for den generelle beskyttelsesinteresse, og der ikke ved en dispensation

skabes præcedensvirkning i strid med det generelle formål med reglerne. I vurderingen af, om der foreligger et

særligt tilfælde, indgår en bedømmelse af det ansøgtes påvirkning af det beskyttede område samt begrundelsen for

ansøgningen.

[..J

Naturstyrelsen har meddelt lovliggørende dispensation til at anvende det store anneks som gæstehus.

Dispensationen er meddelt på vilkår om, at gæstehuset alene kan anvendes til lejlighedsvise overnatninger i

tilknytning til enfamiliehuset på ejendommen, og at vilkåret indebærer, at gæstehuset ikke udgør en selvstændig

boligenhed. Styrelsen har lagt vægt på, at bygningen er opført på en beliggenhed og med en ydre fremtræden, der

ikke

umiddelbart ligner

et typisk

udhusbyggeri.

Sammenholdt med klagers forklaring om, at huset har været anvendt

til lejlighedsvis brug som gæstehus/anneks, samt fremsendte billeder, finder styrelsen ikke at kunne afrise, at

bygningen er opført som gæstehus og har været anvendt som sådan i en længere årrække.

Et flertal på 7 af nævnets medlemmer finder ikke, at det, tianset at der

er visse lighedspunkter mellem de to udhuse,

kan lægges

til grund, at det lille

udhus har været anvendt til beboelse på samme måde

som

det store. Flertallet

lægger bl, a. vægt på, at det lille udhus

fremstår

soiti et

typisk udhus

og således ikke har samme ydre fremtræden

som

det store, der er opfort hævet over det omkringliggende terræn,

med

stensætning ved terrassespring,

overdækket indgang, blomsterkasser og en mindre fliseterrasse

for den

ene

gavl. Flertallet finder på denne

baggrund og efter en samlet vurdering ikke, at der er tale om et sådant særligt tilfælde, der kan begrunde en

dispensation. Hertil kommer hensynet til fremtidige lignende sager.” (mine fremhævelser)

Baggrunden for sagen

Baggrunden for Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse var, at ejeren af matr. nr. 183 b og matr. nr.

183 c i august 2015 ansøgte Naturstyrelsen om dispensation fra naturbeskyttelseslovens

15, stk. I

til en renovering med udskiftning af facade på to udhuse, hvoraf det ene på 28,7 m2 er placeret på

matr. nr. 183 b, hvor der tillige er et sommerhus, og det andet udhus på 13,5 m2 er placeret på matr.

nr. I 83 c, hvor der ikke er anden bebyggelse. Naturstyrelsen meddelte afslag den 3 1. januar 2014,

hvilket ejeren rettidigt påklagede til Natur- og Miljøklagenævnet. Ejeren anmodede herefter

Naturstyrelsen om at genoptage sagen, idet ejeren bl.a. henviste til, at begge udhuse tidligere havde

været anvendt til beboelse, hvilket gav anledning til, at Naturstyrelsen ved afgørelse af 9. april 2014

genoptog ansøgning vedrørende det store udhus på 28,7 m2, mens Naturstyrelsen afviste at

genoptage sag vedrørende det lille udhus, uden Naturstyrelsen særskilt forholdt sig til, at ejeren

frafaldt ansøgning om renovering af det lille udhus og alene anmodede om dispensation til

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

statusændring fra udhus til gæstehus uden bygningsmæssige ændringer. Ejeren påklagede herefter

rettidigt Naturstyrelsens afslag vedrørende statusændring af det lille udhus (samt afslag på carport).

Natur- og Miljøklagenævnet lagde i afgørelsen indledningsvis til grund, at de to udhuse i BBR var

registreret som “udhuse”, samt at der i det store udhus er køkken. tørkloset og brændeovn. mens der

i det lille udhus er tørkloset og el.

3. De juridiske spørgsmål

De juridiske spørgsmål, som jeg er blevet bedt om at belyse, omfatter for det første det generelle

juridiske spørgsmål om, hvorvidt forbuddet mod tilstandsændringer i naturbeskyttelseslovens

forbuddet i

15,

stk. I omfatter ændret anvendelse af bygninger. for det tilfælde, at det lægges til grund, at

15, stk. I omfatter ændret anvendelse af bygninger, er det andet spørgsmål, hvilke

anvendelsesændringer der er omfattet af forbuddet, herunder om det omfatter anvendelse af udhus

til lejlighedsvis overnatning, henholdsvis hvilken betydning det har, at udhuset tidligere har været

anvendt til overnatning i lyset afkontinuitetsbrudsreglen i naturbeskyttelseslovens

Disse spørgsmål belyses i det følgende.

66, stk. 2.

4. Omfatter naturbeskyttelseslovens

15, stk. i ændret anvendelse

bygninger?

Svaret på dette spørgsmål er afhængig af, hvilke retskilder der lægges til grund for besvarelsen, som

det uddybes nærmere nedenfor, og som jeg i øvrigt har belyst i artikel i Tidskrift for Miljø, 20 15.83.

Hvis spørgsmålet besvares efter forarbejderne til naturbeskyttelseslovens

forarbejderne til naturbeskyttelseslovens

15, stk. 1, er der ikke

holdepunkt for, at reglen omfatter ændret anvendelse af bygninger. Hvis der lægges vægt på

15, stk. 4, nr. 6 om mindre vedligeholdelsesarbejder, er

der derimod en vis støtte til, at forbuddet i

15,

stk. I omfatter anvendelsesændringer i forbindelse

med større bygningsmæssige ændringer, som det uddybes nedenfor.

Hvis spørgsmålet besvares på baggrund af Skov- og Naturstyrelsens Vejledning om 300 meter

strandbeskyttelses- og klitfredningszone fra 2000, omfatter forbuddet mod tilstandsændringer i

klitfredede arealer efter naturbeskyttelseslovens

8 ændret anvendelse af bygninger, og

formuleringen i vejledningen kan ved en udvidet fortolkning føre til, at dette også gælder for

strandbeskyttelseslinjen, hvilket ligeledes uddybes nedenfor.

Hvis

spørgsmålet

besvares

efter

Natur-

Miljøklagenævnets

praksis

(og

tidligere

Naturklagenævnets praksis), ses der frem til Ca. 2005/2006 ikke eksempler i nævnets praksis på, at

ændret anvendelse af bygninger uden væsentlige bygningsmæssige ændringer er blevet anset for

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

omfattet af forbuddet i naturbeskyttelseslovens

15, stk.1, men herefter har nævnets praksis ændret

sig, således at anvendelsesændringer af bygninger efter nævnets nyere praksis er omfattet af

forbuddet i

15, stk. 1, som det særskilt uddybes nedenfor.

4.1 Natur- og Miljøktagenævnets praksis

Ændret anvendelse af eksisterende bygninger blev i Natur- og Miljøklagenævnets praksis (og

tidligere Naturklagenævnets praksis) frem til Ca. 2005/2006 ikke anset for omfattet af forbuddet i

naturbeskyttelseslovens

15, stk. 1, når der ikke var tale om væsentlige bygningsmæssige

ændringer. Derimod er der enkelte eksempler på, at anvendelsesændringer er indgået ved vurdering

15, stk. 1, jf. fx MAD 1999.1111

Nmk, hvor ombygning af tidligere redskabsskur til fritidshus fandtes omfattet af forbuddet i

15,

stk. 1, hvilket nævnet begrundede med, at

“selv mindre ombvgniner af lovligt opførte driftsbygninger til landbrug, skovbrug og fiskerierhvervet med henblik

på indretning og anvendelse til beboelse findes at kræve dispensation fra naturbeskyffelseslovens

15, når

ændringen

på

ikke uvæsentl& måde vil kunne påvirke tilstanden i kvston;rådet.” (min ftemhævelse).

bygningsmæssige ændringer er omfattet af forbuddet i

Som det fremgår, er det ombygningen, der udgør grundlaget for, at anvendelsesændringen har

betydning, og herefter ændrede nævnet amtets afslag på dispensation til en tilladelse på nærmere

vilkår.

I MAD 2006.2162 Nkn om udnyttelse af loftsetage til beboelse i ejendom beliggende inden for

klitfredningslinjen antog nævnet lidt mere vidtgående med henvisning til Skov- og Naturstyrelsens

vejledning om ki ltfrednings- og strandbeskyttelseslinjen, at anvendel sesændringer kan være

omfattet af forbuddet. Herefter afviste nævnet dog i det konkrete tilfælde, at “en begrænset

udvidelse af boligarealet fra 55 til 84 m2” ved inddragelse af loftsrum og den herved forudsatte

ændrede anvendelse var af en karakter, der var omfattet af forbuddet i

underkendte Skov- og Naturstyrelsen,

som

8, stk. I, hvormed nævnet

havde afslået at meddele dispensation. Tilsvarende

underkendte Naturklagenævnet i MAD 2008.2272 Nkn Miljøministeriets afslag på dispensation fra

naturbeskyttelseslovens

15, stk. I til at inddrage en 11 m2 altan til beboelse, men til forskel fra

15, stk. I med henvisning til, at altaner efter

—

afgørelsen i MAD 2006.2168 Nkn antog Naturklagenævnet i MAD 2002.2272 Nkn, at inddragelsen

af altanen til beboelse var omfattet af forbuddet i

bygningsreglementet ikke medregnes i etagearealet er “det ansøgte

etagearealet og ydre bygningsmæssige ændringer

som indebærer en udvidelse af

[..J

en tilstandsændring, der kræver dispensation

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

fra naturbeskyttelseslovens

15”. Men da ændringen ikke ændrede husets ydre fremtræden

væsentligt, fandt nævnet, at der kunne meddeles dispensation.

Mere vidtgående antog nævnet i MAD 2007.1668 Nkn, at statusændring fra sommerhus til

helårsbeboelse er omfattet af forbuddet i

15,

stk. 1, og samme praksis er fulgt i de senere år. Se fx.

NMK-500-001 12 (29/9 2011) om ændret anvendelse fra laboratorium til sommerhus, NMK-500-

0035$ (28/10 2013) om ændret anvendelse af sommerhus til helårsbeboelse, NMK-500-0046$

(20/12 2013) om ændret anvendelse afoverflødiggjort landbrugsbygning til beboelse og NMK-500-

00630 (27/7 2015) om inddragelse af udhus til sommerhus til beboelse.

Herudover er der flere sager, hvor nævnet har gentaget synspunktet

om, at

ændret anvendelse er

omfattet af

15, stk. 1, men hvor sagerne har omfattet bygningsmæssige ændringer, der uden tvivl

må anses for omfattet af

15, stk. 1, hvorfor disse sager er uden præjudice for det rejste spørgsmål.

Som eksempler kan nævnes NMK-500-00205 (18/12 2012) om ombygning af udhus til beboelse og

NMK-500-00630 (27/7 2015) om udvidelse af sommerhus inden for klitfredningslinjen ved

inddragelse af brænderum.

Foreløbigt sammenfattende har Natur- og Miljøklagenævnets fortolkning afnaturbeskyttelseslovens

15, stk. I ændret sig i løbet af de seneste ti år, så nævnet i den nyere praksis anser ændret

anvendelse af bygninger for omfattet af forbuddet i

15, stk. 1, uden at denne ændrede fortolkning

kan forklares med lovændringer i de seneste ti år.

4.2 Forarbejderne til

15, stk. 1.

Det fremgår af ord lyden af

15,

stk.

1, at

“Der må ikke foretages ændring

tilstanden af strandbredder eller af andre arealer, der ligger mellem

strandbredden og strandbeskyftelseslinjen. Der må ikke etableres hegn, placeres campingvogne og lignende, og

der må ikke foretages udstykning, matrikulering eller area]overførsel, hvorved der fastlægges skel.”

Ordlyden af de forbudte foranstaltninger i

I 5 svarer til den regel, der blev vedtaget med

‘

naturbeskyttelsesloven fra 1992, hvor det i [ovbemærkningerne anføres:

“Bestemmelsen

svarer indholdsmæssi.gt til naturfredningslovens

46,

stk. 1, men er omfornuderet redaktionelt

o tvdeliggiort.

Basislinien for beskyttelsen er landvegetationen, d.v.s. at forstrand, rørskov, strandeng og lign.

hører til strandbredden. Forbudet mod at foretage ændringer i tilstanden af strandbredder mv., indebærer i

overensstemmelse med opregningen

den gældende lovs

46, stk. 1, fortsat, at der ikke må placeres bebyggelse

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

(bygninger, skure, master mv.), foretages ændringer i terrænet, beplantning eller hegning,

jf.

dog stk. 2, nr. 3,

nedenfor. Om affaldsdeponering henvises til bemærkningerne til

16, stk. 2.

Formuleringen, hvorefter der ikke må foretages udstykning, matrikutering eller arealoverførsel, hvorved der

fastlægges skel, er foretaget som følge af

12 i lov nr. 138 af 7. marts 1990 om konsekvensændringer af

forskellige love som følge af lov om udstykning og registrering i matriklen. (FT 1991/92, lovforslag L 70— min

ftemhævelse).

Efter lovbemærkningerne tilsigtes der således ikke med naturbeskyttelseslovens

af forbuddet i naturfredningslovens

I 5 en udvidelse

46, stk. 1, og der er hverken i forarbejderne til den tidligere

naturfredningslovs

46, stk. I eller i den efterfølgende praksis vedrørende

46 eller i

lovbemærkningerne fra 1992 støtte til, at naturbeskyttelseslovens

I 5, stk. I omfatter ændret

anvendelse af bygninger. Det kan i forlængelse heraf konstateres, at Natur- og Miljøklagenævnet i

intet tilfælde har henvist til forarbejderne til 1992 eller tidligere forarbejder som begrundelse for, at

naturbeskyttelseslovens

15, stk. I skulle omfatte ændret anvendelse af bygninger, hvilket må

anses for velbegrundet, da der ikke er nogen støtte til fortolkningen i disse retskilder. Det kan i den

forbindelse noteres, at der i øvrigt fortsat er enighed om, at fx fældning af træer eller fjernelse af

beplantning ikke er omfattet af forbuddet i

karakter af en tilstandsændring

kystlandskabet.

—

15, stk. 1, selv

sådanne indgreb utvivlsomt har

og i nogle tilfælde kan have negative virkninger på

4.2.1 Ændring af undtagelserne i 1994

Selv om indholdet af forbuddet i naturbeskyttelseslovens

15, stk. i forblev uændret, blev den

15, stk. 4 blev ændret, og

geografiske rækkevidde af forbuddet ændret med den såkaldte lov om beskyttelse af kysterne fra

1994, hvor forbudszonen blev udvidet til 300 meter og undtagelserne i

ændringen i lovbemærkningerne blev forklaret således:

“Bestemmelsen svarer indhotdsmæssigt i det væsentlige til naturbeskyttelseslovens

15, idet der fortsat er

forbud mod enhver ændring af tilstanden med de i stk. 4 nævnte undtagelser.

[..J

Forbudet mod udstykning,

matrikulering og arealoverførsel, hvorved der fastlægges skel, er opretholdt, idet det dog forudsættes, at dette fx

ikke skal være til hinder for hensigtsmæssige omlægninger afejendomsstrukturen ijordbrugserhvervene eller for

gennemførelse af kystnære naturforvaltningsprojekter

[..J.

forbudet mod tjistandsændringep indebære,’, at enhver etablering af nybyggeri og udvidelse af eksisterende

bebyggelse og andre anlæg kræver en disyensation. Det forudsættes, som udgangspunkt, at den hidtil restriktive

administrationspraksis opretholdes i hele 300 m-zonen.

{..J

I overensstemmelse med hidtidig praksis vil det endvidere være muligt at etablere mindre foranstaltninger til

støtte for friluftslivet og dermed til fremme af turismen.

Der

vil således

som

hidtil kunne tillades opstilling af

toiletbvgninger, informationstavler og skilte samt andre, til opMdelse aTfriluftsfunktionen nodvendige, beskedne

opholdsfaciliteter. {..j

Den udvidede strandbeskyttelseslinie vil berøre en række ejendomme, herunder landbrugs- og

skovbrugsejendomme, der ikke er omfattet af de gældende regler. Muligheden for nybyggeri og tilbygninger til

eksisterende ejendomme i

landzone

e,’

i dag begrænset aT bestemmelserne i

planlrn’en

landzoneadministrationen.

Herefter

må der ikke uden tilladelse foretages udstykning. opfores nr bebyggelse

eller ske ændringer i anvendelsen aT bestående bebyggelse. Byggeri, der er erhvervsmæssigt nødvendigt for den

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

pågældende ejendoms drift som landbrugs- eller skovbrugsejendom eller for udøvelsen affiskerierhvervet er dog

umiddelbart tilladt efter planlovens

36, stk. 1, nr. 3), såfremt byggeriet opføres i tilknytning til ejendommens

hidtidige bebyggelsesareal. Med undtagelsen i

[

15, stk.

nr. 7 er der ikke ændringer heri, men det kræver dog

amtsrådets tilladelse for så vidt angår byggeriets nærmere beliggenhed og udformningen, således at byggeriet i

videst muligt omfang indpasses i landskabet.” (FT 1993/94, L 191 —mine fremhævelser).

Som det fremgår, er der ikke støtte i lovbemærkningerne til, at ændringen i 1994 skulle betyde. at

forbuddet i

15, stk. I blev udvidet til at omfatte ændret anvendelse af bygninger. Det kan

tværtimod konstateres, at det alene er i telation tit planlovens

35 om landzonetilladelser, at det er

oplyst, at der gælder en regel om tilladelse til ændret anvendelse af bygninger, jf. “herefter”. Dette

indebærer med andre ord, at forbuddet i

I 5, stk. I må forstås således, at regulering af ændret

anvendelse af bygninger sker efter planlovens

35, og netop ikke efter

15, stk. 1.

Denne fortoikning bekræftes ligeledes afNaturklagenævnets afgørelse i MAD 2000.75 I Nkn, hvor

Naturklagenævnet afviste at give Iandzonetilladelse til at ændre en fritidsbolig, der var beliggende

inden for strandbeskyttelsestinjen (20-30 meter fra kysten), til helårsbeboelse. Den omstændighed,

at bygningen var beliggende så tæt ved kysten kunne naturligvis indgå i vurderingen efter

planlovens

35, men dette ændrer ikke ved, at den ændrede anvendelse af bygningen alene var

omfattet afplanlovens

35 og ikke naturbeskyttelseslovens

15, stk. 1.

Denne udlægning bekræftes tillige af Højesterets dom i

UfR

2002.1761/2 H, hvor Højesteret

tiltrådte landsrettens begrundelse for at der ikke var grundlag for at underkende Naturktagenævnets

stadfæstelse af amtets påbud om at fjerne en tennisbane, der var beliggende i landzone inden for

strandbeskyttelseslinjen. Nævnet havde i forhold til naturbeskyttelseslovens

15 henvist til, at det

1,90 meter bøje hegn rundt

tennisbanen er omfattet af forbuddet mod hegn i

15, og at

anvendelsesændringer kræver tilladelse efter planlovens

imødegik med

35. Ejeren gjorde i denne sag gældende,

at der alene var tale om en anvendelsesændring, hvilket Naturklagenævnet (Kammeradvokaten)

“at anlæg af tennisbanen oven på den tidligere ridebane er en ændring, der efter planlovens

35, stk. 1, kræver

tilladelse. Tennisbanen med hegn er efter praksis en bebyggelse, ligesom der ved anlæggelsen er sket ændring i

anvendelsen af et ubebygget areal. Da anlægget ikke tjener noget jordbrugsmæssigt formål, finder

undtagelsesbestemmelserne i lovens

36 ikke anvendelse. Også bestemmelserne i planlovens

35, stk. 3. og

5 a,

stk. 1, viser, at der i områder, der ligger så tæt på kysten, som tilfældet er i denne sag, kun undtagelsesvis kan

meddeles tilladelse til etablering afen tennisbane med tilhørende hegn samt til ændret brug afarealet”

Landsrettens begrundelse for at frifinde Naturklagenævnet (der blev tiltrådt af Højesteret)

anførte,

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

at der:

“efter det oplyste om arealets hidtidige anvendelse ved anlæg aftennisbanen og opsætning aftrådhegnet [er] sket en

sådan ændring af arealet og dets anvendelse, at etableringen ikke har

kunnet ske uden

tilladelse efter

planlovens S’

og dispensation efter naturbeskyttelseslovens

15. Særligt for så vidt angår den sidstnævnte bestemmelse

bemærkes, at opsætning af hegnet ikke er omfattet afundtagelsesbestemmelsen i stk. 3, litra 3, da hegnet ikke er en

sædvanlig hegning på en

jordbrugse/endom.

De ændringer, som etableringen af tennisbaneanlægget har medført,

adskiller sig efter det oplyste, som er bestyrket ved de

fremlagte

fotos, så markant fra det hidtidige ridebaneanlæg, at

landsretten som sagsøgte finder, at der er tale om et anlæg, der ikke naturligt hører hjemme i et natur- og

kystområde som det, sagsøgerens ejendom er beliggende i. Landsretten finder således, at sagsøgtes afgørelse er

truffet i overensstemmelse med intentionerne bag såvel planloven som naturbeskyttelsesloven.” (mine

fremhævelser).

Som det fremgår, blev hegnet anset for omfattet af forbuddet i naturbeskyttelseslovens

hegn, mens den ændrede anvendelse blev bedømt efter planlovens

15,

stk. 1

35.

4.2.2 Ændring af uncitagelserne i 2004

Efter

Strandkommissionen

havde

afsluttet arbejdet

med

den

endelige

fastlæggelse

strandbeskyttelses- og klitfredningslinjen, blev naturbeskyttelseslovens

$ og 15 ændret i 2004 i

forbindelse med en række andre ændringer af naturbeskyttelsesloven. Ændringerne var først og

fremmest begrundet med, at der som følge af den udvidede klitfrednings- og strandbeskyttelseslinje

var behov for en mindre udvidelse af undtagelserne fra forbuddet, hvilket blev udtrykt på følgende

måde i lovbemærkningerne til ændringen af 8 og 15:

“Efter

8, stk. i den gældende lov er en række tilstandsændringer generelt undtaget fra forbuddet. I modsætning

til arealer omfattet afstrandbeskyttelseslinjen har det ikke hidtil været tilladt at opsætte hegn på klitfredede arealer,

idet hegning kan medvirke til uheldige aflej ringer af sand eller være til gene for udførelsen af dæmpningsarbejder.

Endvidere har græsning ikke været tilladt, idet græsning kan forårsage forøget risiko for sandfiugt, når vegetationen

fjernes eller ødelægges. Med den generelle udvidelse af klitfredningslinjen er der nu på nogle strækninger omfattet

flere arealer, der er uden klitdannelser, og som udnyttes jordbrugsmæssigt, ligesom det er tilfældet for

strandbeskyffelseslinjen.

Det er derfor foreslået, at bestemmelsen, der

forslaget er blevet

[

8] stk. 5, suppleres med et

nyt

[

8, stk. 5] nr. 3,

hvorefter sædvanlige jordbrugshegn på arealer, der hidtil lovligt er udnyttet landbrugsmæssigt, undtages fra

forbuddet mod tilstandsændringer. Ligeledes foreslås disse landbrugsarealer fritaget fra forbuddet mod græsning,

jf.

stk. 5, nr. 2, så de kan anvendes som tilsvarende arealer indenfor strandbeskyttelseslinjen.

Forbuddet mod tilstandsændringer i

[

8] stk. I indebærer, at enhver ændring af tilstanden kun kan ske efter

forudgående godkendelse. Efter de gældende regler antages det dog, at almindelige vedligeholdelsesarbejder som

maling, udskiftning af tagplader og vinduer,

der ikke indebærer ændring af en bygning, kan ske uden tilladelse. En

tilladelse hertil vil blive meddelt, hvis der soges heroin. Andre bygningsarbeider, der medfører ændringer

tilstanden, forudsætter de,’imod tilladelse.

Med henblik på at klargøre retstilstanden er det i

[

8] stk. 5, nr. 7, foreslået, at mindre vedligeholdelsesarbejder,

der kan ske, uden at bygningshøjden øges, kan udføres uden tilladelse. Det betyder, at undtagelsen omfatter

vedligeholdelsesarbejder, der indebærer mindre ændringer, f.eks. udskiftning af vinduer og tag. Undtagelsen gælder

alene mindre vedligeholdelsesarbejder, dvs, den omfatter ikke udskiftning af f.eks. små vinduer med

panoramavinduer eller ombygning af terrasser til havestuer og lignende. På grund af de særlige beskyttelseshensyn,

der gælder ved kysterne, er det præciseret, at bygningshøjden ikke må forøges udover i ubetydeligt omfang.

Undtagelsen om fatter ikke ændringer af en bygning med henblik på ændret anvendelse. til feks.

ibrttgtugnin til

beboelse, idet æm7dret anvendelse, herzmder ibrugtagning til beboelse, butikserhverv,

restaurant

eller lignende

fortsat forudsættes om fattet af kravet om tilladelse. Konkrete vilkår om f.eks. placering og udformning af en

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

bygning.

der

knyttet

til

tidligere

afgorelser

dispensation,

skal

fortsat

overholdes.

[..]

forslaget [til ændring af 15] indeholder en redaktionel ændring afbestemmelsen, således at bestemmelsen så vidt

muligt svarer til

$ om klitfredningslinjen.

[..]

Om den foreslåede

bestenmielse i

15, stk.

nr.

6, om

mindre

vedllgeholdelsesarbeider henvises til bemærkningerne til den tilsvarende bestemmelse vedrorende

klitfredningslinien.”

(mine fremhævelser)

Som det fremgår, er meningen med de i lovbemærkningerne indeholdte udsagn

ændret

anvendelse af bygninger at

tydeliggøre, at bygningsmæssige ændringet med henblik på ændret

anvendelse af bygningerne kan være omfattet af forbuddet i

bygningen, at forbuddet i

8 og

15. Det følger heraf, at det

alene er i forbindelse med “ændringer af en bygning med henblik på ændret anvendelse” af

8 og 15 kan omfatte “ændret anvendelse”.

Svagheden ved denne fortolkning af motiverne er imidlertid, at lovbemærkningeme om ændret

anvendelse knytter sig til en undtagelsesbestemmelse, hvorfor det i sig selv må anses for tvivlsomt,

det på denne måde er muligt at udvide hovedreglen. Mere grundlæggende er problemet, at

forbud mod anvendelsesændringer af eksisterende bygninger er et meget vidtgående og

erstatningsfrit indgreb i ejerens rådighed over sine bygninger, og at så vidtgående indgreb efter

almindelige fortolkningsprincipper normalt må kræve udtrykkelig hjemmel. Dette vil normalt

forudsætte, at det direkte fremgik af lovreglen, at ændret anvendelse af bygninger er omfattet af

forbuddet,

35. Alternativt kunne det markeres i

lovbemærkningerne, at ændringen i 2004 tilsigtede en udvidelse af forbuddet i

15, stk. I, så reglen

som

det fx er tilfældet med planlovens

kan omfatte ændret anvendelse af bygninger.

Hertil kommer det særlige problem, at det alene er i bemærkningerne til

kunne være omfattet af forbuddet i

8, at ændret anvendelse

er omtalt, hvilket

må

sammenholdes med, at ændret anvendelse også forud for ændringen i 2004

8, stk. 1. Dette taler for, at henvisning til bemærkningerne til

klitfredningslinjen i bemærkningerne til

I 5, stk. 4, nr. 6 ikke refererer til udsagnet om ændret

anvendelse

bygninger,

men

stedet

tydetiggør,

hvad

der

forstås

ved

mindre

vedligeholdelsesarbejder, og at større bygningsmæssige ændringer

som

forhøjelse af bygninger eller

udvidelse af byggefelt er omfattet afforbuddet i

Men selv hvis man

15, stk. 1.

måtte forlade almindelige fortolkningsprincipper og acceptere,

lovbemærkninger til en undtagelse fra forbuddet mod tilstandsændringer i klitfredningszonen er

tilstrækkelig hjemmel til at udvide forbuddet i

15, stk. 1, er der intet holdepunkt i forarbejderne til

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

ændringen i 2004 for, at forbuddet i

bygningsmæssige ændringer.

stk. I omfatter ændret anvendelse, der sker uden større

4.2.3 Sammenfattende omforarbejderne til

Sammenfattende må det konkluderes, at efter forarbejderne til naturbeskyttelseslovens

stk. I

er der intet holdepunkt for, at forbuddet mod tilstandsændringer omfatter ændret anvendelse af

bygninger. Det må endvidere konkluderes, at ændringen i 1994 af undtagelserne til

giver noget holdepunkt for, at

15 heller ikke

15, stk. I skulle omfatte ændret anvendelse af bygninger, og denne

fortolkning bekræftes ligeledes afretspraksis, hvor ændret anvendelse i stedet er blevet bedømt efter

planlovens

35, der indeholder en udtrykkelig regel om, at ændret anvendelse kræver tilladelse.

Hvis man anvender almindelige fortolkningsprincipper gælder det samme for lovændringen af

undtagelserne til

15 i 2004. Hvis det derimod måtte antages, at det er muligt at udvide en

forbudsregel tit at omfatte ændret anvendelse af bygninger, fordi der i bemærkninger tit en ny

undtagetsesregel fra strandbeskyttelseslinjen forekommer en generel henvisning til bemærkningerne

til en undtagelse vedrørende klitfredningszonen, vil dette kunne begrunde, at ændret anvendelse af

bygninger er omfattet af forbuddet i

15, stk. 1, men

kun

hvis der i forbindelse med den ændrede

anvendelse sker større bygningsmæssige ændringer. Selv ved en så udvidende fortoikning, der

fraviger almindelige fortolkningsprincipper, er det således ikke muligt at finde støtte til, at

I kan omfatte ændret anvendelse,

når

15, stk.

der ikke sker større bygningsmæssige ændringer.

4.3 Skov- og Naturstyrelsens vejledning fra 2000

Natur- og Miljøklagenævnet har (som nævnt) begrundet sin fortolkning afnaturbeskyttelseslovens

15, stk. I som omfattende ændret anvendelse af bygninger med Skov- og NatLirstyrelsens vejledning

fra 2000 om 300 m strandbeskyttelses- og klitfredningszone. I denne vejledning er af relevans for

den foreliggende problemstilling anført:

“Da forbudet primært retter sig mod tilstandsændringer, forhindrer strandbeskyttelsen/klitfredningen ikke, at en

eksisterende tilstand opretholdes, heller ikke selv om opretholdelsen kræver sædvanlig vedligeholdelse. Endvidere

kan en byggetilladelse efter byggeloven og en landzonetilladelse efter planloven udnyttes, hvis tilladelsen er

meddelt før ikrafttrædel sen af de nye bestemmelser og ikke er udløbet.

[..J

forbudet mod tilstandsændringer omfatter foruden byggearbejder også anbringelse af faste konstruktioner eller

indretninger som f.eks. master og antenner. Der må heller ikke anbringes campingvogne eller skurvogne på

klitfredede arealer heller ikke telte og bænke selv om anbringelsen er

midlertidig.

Ændret anvendelse

af en eksisterende bygning kan være omfattet af forbudet iiiod tilstandsændringer. selv om der

ikke sker en ændring af bygningens ydre fremtræden. Dette gælder navnlig ibrugtagning til beboelse, butikserhverv

eller restaurant og lignende. Da klitfredning også har til formål at forebygge sandfiugt, vil ændret anvendelse af en

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

bvgnin.g på et

areal

i klitfredningszonen normalt være en tilstandsændring. der kræver disyensation. Det sÅ-vides, at

en ændret anvendelse kan medfore oget slid

på det sårbare areal.

Fjernelse af en eksisterende bygning eller anden fast konstruktion er vel en ændring af den hidtidige tilstand, men

det har til stadighed været fast antaget i administrativ praksis, at forbudet mod tilstandsændringer ikke omfatter

nedrivning af bebyggelse.

[..]

For klitfredede arealer vil selv

midlertidige

terrænændringer kræve en forudgående dispensation.

[..J

Ny beplantning med træer eller buske er ligeledes en “ændring i tilstanden”.

[..J

Ligesom flernelse af

bygning

ikke

er om fattet af forbudet

mod tllstandsændringer, er heller ikke flernelse

af eksisterende beplantning

omfattet

forbudet.

I bekendtgørelse nr. 661 af 13. august 1997 om klitfredning er der dog fastsat forbud mod på klitfredede

arealer at fjerne beplantning, der tjener til sandfiugtens dæmpning.

[..]

Ud fra de videregående hensyn bag klitfredning er det i

8, stk.1,

yderligere bestemt, at klitfredede arealer ikke

må

afgræsses.”

(mine fremhævelser).

Vejledningen er som nævnt fra 2000 og før den i 2004 fastsatte undtagelse for i

naturbeskyttelseslovens

§ i

5, stk. 4, nr. 6 for vedligeholdelsesarbejder, hvilket forklarer, hvorfor

15,

stk. 4, nr. 6 ikke er omtalt i vejledningen.

Som det fremgår, er det i vejledningen forudsat, at ændret anvendelse af en eksisterende bygning i

sig selv

kan

være omfattet af forbuddet i naturbeskyttelseslovens

8, stk. I og

15, stk. 1, hvilket

vejledningen begrunder med, at ændret anvendelse af en bygning i klitfredningszonen normalt vil

medføre en tilstandsændring. Delle kan sammenholdes med, at det tydeligt fremgår af vejledningen,

at begrebet tilstandsændring har et andet meningsindhold i

$ end i

15, da

15 ikke forbyder

fældning, fjernelse af beplantning eller græsning, mens sådanne ændringer (af gode grunde) er

forbudt efter

Vejledningens tilkendegivelser

ændret anvendelse af bygninger kan være omfattet af

om,

forbuddet i naturbeskyttelseslovens

8 og 15 rejser flere problemer. For det første må det (som

uddybet ovenfor) konstateres, at der ikke i forarbejder eller Naturktagenævnets praksis frem til Ca.

2005 er støtte til, at

I 5 omfatter ændret anvendelse af bygninger, når der ikke iværksættes

bygningsmæssige ændringer. Efter min opfattelse må det afvises, at en vejledning kan udgøre et

tilstrækkeligt hjemmelsgrundlag for en så principiel og vidtgående udvidelse af en forbudsregel.

For det andet må der tages hensyn til, at vejledningen er udsendt før den i 2004 gennemførte

lovændring, der selv ved en meget udvidet fortolkning af lovbemærkningerne kun giver grundlag

for, at forbuddet i

15 omfatter ændret anvendelse af bygninger,

hvis

der sker større

bygningsmæssige ændringer. Det må på denne baggrund anses for problematisk, at Natur- og

Miljøklagenævnets nyere praksis ikke har forholdt sig til, hvorledes lovændringen i 2004 må have

betydning for anvendelse af den ældre vejledning.

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

for det tredje må det konstateres, at der er forskel på forbuddet i

8 og 15, og at der også før 1992

var mulighed for at gribe ind over for æiidret anvendelse af eksisterende bygninger i

klitfredningszonen, fordi en sådan ændret anvendelse kan have alvortige følger for de formål, som

forfølges med

8. Det kan på denne baggrund ikke afvises, at forbuddet i

8 omfatter ændret

anvendelse af bygninger af de grunde, der er anført i vejledningen, hvilket i øvrigt illustreres af, at

forbuddet i

8 også omfatter træfældning og fjernelse af beplantning. Det er på denne baggrund

8, men ikke omfatter

I 5, stk. 1.

mest nærliggende at fortolke udsagnet i vejledningen om ændret anvendelse af bygninger på den

måde, at det alene gælder for forbuddet i

Endelig må det konstateres, at vejledningen ikke angiver en generel regel om, at ændret anvendelse

af bygninger er omfattet af forbuddet i

§‘

8 og 15, men blot anfører, at dette “kan” være tilfældet

ved ibrugtagning af eksisterende bygninger til beboelse, butik eller restauration, når det kan

godtgøres, at en ændret anvendelse medfører en tilstandsændring. Heraf må logisk følge, at den i

vejledningen indeholdte udvidelse af forbuddet i

15 kun gælder, hvis myndigheden har godtgjort

en sådan negativ virkning på tilstanden. Det er

som

følge heraf ikke ejeren, der skal godtgøre, at den

ændrede anvendelse ikke medfører en negativ virkning på tilstanden, men derimod myndigheden

der

som

led i den almindelige oplysningspligt skal identificere påvirkningen ved den ændrede

anvendelse og godtgøre, at denne påvirkning er skadelig i forhold til de formål, der forfølges med

betingelse, men i stedet mere generelt har antaget, at

bygninger.

15. Det kan konstateres, at Natur- og Miljøklagenævnets nyere praksis ikke opfylder denne

15 omfatter anvendelsesændringer af

Sammenfattende finder jeg det problematisk, at Skov- og Naturstyrelsen med en vejledning udvider

indholdet af en forbudsbestemmelse i forhold til forarbejder og daværende praksis. Dette taler for,

at der

må

ses bort fra vej ledningens bemærkninger om, at ændret anvendelse af eksisterende

bygninger inden for strandbeskyttelseslinjen er omfattet af forbuddet i

15, stk. 1. Selv hvis man

måtte tillægge vej ledningens udsagn om ændret anvendelse af eksisterende bygninger betydning,

må udsagnet dog fortolkes i lyset af den senere lovændring i 2004 og forskellen mellem forbuddet i

8 og

15. Dette

må

føre til, at forbuddet i

15 kun omfatter ændret anvendelse af bygninger i

forbindelse med større bygningsmæssige ændringer. Hvis man alligevel måtte antage, at

vejledningen går forud for lovhjemmel og den senere lovregel,

må

dette i alle tilfælde føre til, at det

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

er myndigheden, der skal identificere og godtgøre, hvordan den ændrede anvendelse påvirker

tilstanden, hvorfor en udvidet fortolkning af forbuddet i

15, stk. I ikke kan begrundes med en

mere ubestemmelig henvisning til mulig præcedens, hvilket i øvrigt ligeledes er forudsat i

Naturklagenævnets afgørelse i MAD 2006.2 168 Nkn om udnyttelse af loftsetage til beboelse, men

ikke i de seneste års praksis.

4.4 Sammenfattende om forbuddet i

15, stk.1 omfatter ændret anvendelse af bygninger

Forbud mod ændret anvendelse af eksisterende bygninger

må anses for et meget vidtgående indgreb

i en ejers råden over den faste ejendom og vil derfor efter almindelige fortolkningsprincipper kræve

udtrykkelig lovhjemrnel eller i det mindste en meget klar tilkendegivetse i motiverne. Det

må

lægges til grund, at den tidligere regulering af strandbeskyttelseslinjen i naturfredningslovens

46,

stk. I kun omfattede bestemte fysiske varige indgreb

som

bygninger, hegn, master og beplantning,

når bortses fra den særlige regel om udstykning. Frem til 1992 var der således intet holdepunkt for,

at ændret anvendelse af eksisterende bygninger i sig selv var omfattet af de restriktioner, som var

fastsat inden for strandbeskyttelseslinjen.

Efter forarbejderne til naturbeskyttelseslovens

15, stk. I er der intet holdepunkt for, at forbuddet

mod tilstandsændringer omfatter ændret anvendelse af bygninger, og dette gælder også ændringen

af undtagelsen i 2004, når der ikke sker større bygningsmæssige ændringer, selv om forbud mod

ændret anvendelse af bygninger er en så indgribende regulering, at den må kræve klar hjemmel efter

almindelige fortolkningsprincipper. Ændret anvendelse af eksisterende bygninger vil dog i landzone

kræve landzonetilladelse efter planlovens

planlovens

35, når ændringen ikke er omfattet af undtagelserne i

36 og 37,jf. ligeledes Højesterets dom i UfR 2002.1761/2 H.

Hvis det derimod antages, at det er muligt at udvide en forbudsregel til at omfatte ændret

anvendelse

af bygninger,

fordi

der

bemærkninger

til

undtagelsesregel

fra

strandbeskyttelseslinjen forekommer en generel henvisning til bemærkningerne til en undtagelse

vedrørende klitfredningszonen, kan lovændringen i 2004 begrunde, at ændret anvendelse af

bygninger er omfattet af forbuddet i

15, stk. 1, men kun hvis der i forbindelse med den ændrede

15, stk.

anvendelse sker større bygningsmæssige ændringer. Selv ved en så udvidende fortolkning, der

fraviger almindelige fortolkningsprincipper, er det således ikke muligt at finde støtte til, at

I kan omfatte ændret anvendelse, når der ikke sker større bygningsmæssige ændringer.

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

Uanset dette har Natur- og Miljøklagenævnet i de senere år med henvisning til Skov- og

Naturstyrelsens vejledning fra 2000 fortolket naturbeskyttetseslovens

15, stk. 1 som et generelt

forbud mod ændret anvendelse af eksisterende bygninger. Efter min opfattelse

må

det afvises, at en

vejledning kan gennemføre en så principiel og vidtgående udvidelse af et forbud, og selv hvis

vejledningen lægges til grund, er Natur- og Miljøklagenævnet i sin praksis gået ud over, hvad

vejledningen giver holdepunkt for.

Jeg er i den sammenhæng opmærksom på, at

Veit Koester

i Naturbeskyttetsesloven med

kommentarer (2009) s. 195 anfører, at ændret anvendelse af bygninger er omfattet afforbuddet i

8, 15 og 18 og i øvrigt også mener, at dette gælder for forbuddet i

17 om skovbyggelinjen (s.

197), hvor

Koester

som primær retskilde henviser til lovændringen i 2004, Skov- og Naturstyrelsens

vejledning og praksis, hvor større bygningsmæssig ændring er anset for en tilstandsændring pga.

den ændrede anvendelse. Da

Koesters

betragtninger imidlertid er baseret på en sammenbianding af

større bygningsmæssige ændringer og ændret anvendelse af bygningen, giver disse betragtninger

ikke anledning til at ændre ovennævnte konklusion.

I sidste ende må det naturligvis være op til domstolene, om Skov- ogNaturstyrelsens Vejledning fra

2000 kan lægges til grund, og om den kan fortolkes

som

i Natur- og Miljøklagenævnets nyere

praksis.

5. Hvilke anvendelsesænd ringer kan være omfattet af

Hvis domstolene måtte lægge til grund, at

“kan”

omfatte ændret anvendelse af bygninger uden

bygningsmæssige ændringer, er spørgsmålet, hvilke anvendelsesændringer der er omfattet af

forbuddet, herunder om det omfatter anvendelse af udhus til lejlighedsvis overnatning.

Som anført

ovenfor kan Skov- og Naturstyrelsens vejledning alene begrunde, at ændret anvendelse

af en bygning

kan

være omfattet af forbuddet i

15, stk. 1. Vejledningen kan derimod ikke

begrunde, at enhver ændret anvendelse er omfattet af forbuddet i

15, stk. 1. Som følge heraf vil

forbuddet i

15, stk. I kun omfatte ændret anvendelse af bygninger, når myndigheden har

identificeret påvirkningen ved den ændrede anvendelse og kan godtgøre, at denne påvirkning er

skadelig i forhold til de formål, der forfølges med

15. Hvor der er tale

lejlighedsvis

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

anvendelse af en bygning til overnatning og kortvarige ophold, vil denne betingelse normalt ikke

være opfyldt grundet påvirkningens midlertidige karakter. Jeg vil herved henvise til, at forbuddet i

inden for klitfredningszonen efter

15 netop retter sig mod mere varige påvirkninger, hvorimod forbuddet mod titstandsændringer

$ også omfatter midlertidige påvirkninger, som det er anført i

Skov- og Naturstyretsens vejledning fra 2000 om midlertidige terrænændringer inden for

klitfredningslinjen.

Da selv den mest udvidende fortolkning af Skov- og Naturstyrelsens vejledning og lovændringen i

2004 retskilderne i alle tilfælde forudsætter, at det kun er i nogle tilfælde, at en ændret anvendelse

af en bygning kan være omfattet af forbuddet i

I 5, må dette nødvendigvis betyde, at

Naturstyrelsen som myndighed for strandbeskyttelseslinjen og Natur- og Miljøklagenævnet

som

rekursorgan med fuld prøvelse

må

identificere, hvordan den ændrede anvendelse kan påvirke

tilstanden inden for strandbeskyttelseslinjen, og at denne påvirkning er skadelig i forhold til de

formål, der forfølges med

15.

Mens denne fortolkning er afspejlet i Naturklagenævnets afgørelse i MAD 2006.2168 Nkn

udnyttelse af loftsetage til beboelse, svarer den ikke til de senere års praksis fra Natur- og

Miljøklagenævnet, hvorfor det i sidste ende

må

være op til domstolene, om man vil følge nævnets

nyere fortolkning.

6. Hvordan skal begrebet ‘ændret anvendelse af bygning’ fortolkes?

Afslutningsvis er det fundet nødvendigt at gøre nogle bemærkninger om begrebet ‘ændret

anvendelse af en bygning’.

Hvis der er meddelt tilladelse eller dispensation til en bestemt anvendelse af en bygning efter

naturbeskyttelsesloven, følger det af naturbeskyttelseslovens

66, stk. 2, at tilladelsen anses for

56, stk. 1, at

bortfaldet, hvis den tilladte anvendelse har været afbrudt i mere end tre på hinanden følgende år.

Det fremgår imidlertid af retspraksis vedrørende den tilsvarende regel i planlovens

reglen kun gælder, hvor der er meddelt tilladelse efter naturbeskyttelsesloven (eller evt, efter

naturfredningsloven, hvis tilladelse meddelt efter 1975),jf. fx MAD 2001.193 Ø, hvor landsretten

afviste, at kontinuitetsbrudsreglen i planlovens

56, stk. I kunne anvendes i forhold til en

landzonetilladelse fra 1975, fordi zoneloven ikke på daværende tidspunkt indeholdt regler om

L 122 - 2016-17 - Bilag 8: Henvendelse af 31/1-17 fra professor Peter Pagh

kontinuitetsbrud. I konsekvens heraf og under hensyn til berettigede forventninger kunne en senere

ejer i 199$ udnytte en i 1975 meddelte landzonetilladelse til udstykning og opførelse af fire

sommerhuse. Det fremgår ganske vist af senere domme, at hvis en landzonetilladelse fra før, der

blev indført regler om kontinuitetsbrud af landzonetilladelser, ikke har været udnyttet i næsten 30

år, må tilladelsen normalt anses for bortfaldet på grundlag af passivitetsbetragtninger, jf. MAD

2007.757

Ø, hvor tilladelse bortfaldet efter 27 års passivitet og MAD 2013.2571 Ø, hvor tilladelse

bortfaldet efter 2$ år.

Så vidt jeg har forstået Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse i den foreliggende sag,

må

det

lægges til grund, at det lille udhus har været anvendt til beboelse, og at dette blev påbegyndt i

1930’eme, dvs, på et tidspunkt, hvor en sådan anvendelse ikke krævede tilladelse. Heraf følger med

andre ord, at kontinuitetsbrudsreglen i

66, stk. 2 ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.

Efter den ovenfor omtalte retspraksis vil der herefter ikke være tale om ændret anvendelse, hvis det

lille udhus har været anvendt til lejlighedsvis overnatning inden for de seneste tyve år. Derimod er

udfaldet noget mere usikkert, hvis det lille udhus overhovedet ikke har været anvendt til

lejlighedsvis overnatning de seneste 25 år, idet passivitetsbetragtninger i så fald kan få betydning.

Feter Pagh

Den 5. oktober 2016