B 4 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 3: Spm. om CETA i forhold til grundlovens § 19 og regeringens planer for ratifikation af CETA i Danmark, til udenrigsministeren

Europaudvalget 2016-17
B 4
Offentligt

Lovafdelingen

Folketinget

Europaudvalget

Christiansborg

1240 København K

Dato:

Kontor:

30. september 2016

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Sagsbeh: Henrik Skovgaard-Petersen

Sagsnr.: 2016-0032/06-0049

Dok.:

2073242

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 1 (KOM (2016) 0470)), som

Folketingets Europaudvalg har stillet til justitsministeren den 14. septem-

ber 2016. Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Holger K. Nielsen (SF).

Søren Pind

Thomas Klyver

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

B 4 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 3: Spm. om CETA i forhold til grundlovens § 19 og regeringens planer for ratifikation af CETA i Danmark, til udenrigsministeren

Spørgsmål nr. 1 KOM (2016) 0470) fra Folketingets Europaudvalg:

”Hvordan forholder ministeren sig til notatet fra advokatfirma-

et LETT om, hvorvidt frihandelsaftalen mellem EU og Canada

(CETA-aftalen) vil indeholde suverænitetsafgivelse i grundlo-

vens forstand? På hvilke punkter er regeringen enig, og på

hvilke punkter er regeringen uenig?”

Svar:

Justitsministeriet har i samarbejde med Udenrigsministeriet gennemgået

advokat Georg Letts notat af 11. august 2016 med titlen ”Notat om, hvor-

vidt CETA-aftalen med Canada vil indeholde suverænitetsafgivelse i

grundlovens forstand”.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at en eventuel dansk tiltrædelse af det

foreliggende udkast til CETA-aftalen (”EU-Canada Comprehensive Eco-

nomic and Trade Agreement”) ikke vil indebære overladelse af beføjelser

omfattet af grundlovens § 20 (suverænitetsafgivelse), idet ministeriet

navnlig lægger vægt på, at afgørelser fra det internationale tvistløsningsor-

gan, der skal oprettes i medfør af aftalen, vil være rettet mod den danske

stat som sådan og ikke vil have direkte virkning for borgere mv. her i lan-

det.

Justitsministeriet er således ikke enig i konklusionerne i advokat Georg

Letts notat. Justitsministeriet kan i den forbindelse nærmere oplyse følgen-

de:

Advokat Georg Lett behandler i sit notat to forskellige hovedspørgsmål,

jf. notatets pkt. 4-8.

2.1.

Der rejses i notatet spørgsmål om, hvorvidt der er blevet overladt

kompetence til EU til at indgå CETA-aftalen på Danmarks vegne (notatets

pkt. 63-78).

For så vidt angår dette spørgsmål, bemærkes det at det bl.a. fremgår af no-

tatets pkt. 63, at analysen er relevant, hvis der ikke måtte være tale om en

blandet aftale. Ifølge Justitsministeriets oplysninger påtænkes CETA-

aftalen indgået som en blandet aftale mellem på den ene side Canada og på

den anden side både EU og EU’s medlemsstater, herunder Danmark. På

notatets egne præmisser synes notatets overvejelser vedrørende spørgsmå-

let derfor ikke aktuelle. Justitsministeriet finder herefter ikke anledning til

B 4 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 3: Spm. om CETA i forhold til grundlovens § 19 og regeringens planer for ratifikation af CETA i Danmark, til udenrigsministeren

at forholde sig nærmere til det anførte herom.

2.2.

Der rejses endvidere spørgsmål om, hvorvidt en eventuel dansk til-

slutning til den foreslåede internationale voldgiftsdomstol i CETA-aftalen

indebærer suverænitetsafgivelse, jf. grundlovens § 20 (notatets pkt. 27-62).

Om Justitsministeriets vurdering af dette spørgsmål kan nærmere oplyses

følgende:

2.2.1.

Grundlovens almindelige bestemmelse om indgåelse af traktater

med andre lande, herunder om oprettelse af internationale voldgiftsdom-

stole, findes i § 19, stk. 1, der har følgende ordlyd:

”§19. Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anlig-

gender. Uden folketingets samtykke kan han dog ikke foretage

nogen handling, der forøger eller indskrænker rigets område,

eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folketingets

medvirken er nødvendig, eller som iøvrigt er af større betyd-

ning. Ejheller kan kongen uden folketingets samtykke opsige

nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået med fol-

ketingets samtykke.”

I kraft af denne bestemmelse har regeringen kompetence til at handle på

egen hånd i mellemfolkelige anliggender (udenrigsforhold), herunder ind-

gå traktater mv. med andre stater. Kompetencen er et såkaldt prærogativ

for regeringen.

Regeringens adgang til på egen hånd at indgå folkeretlige forpligtelser er

dog undergivet begrænsninger. Efter § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves Folketin-

gets samtykke således for, at regeringen kan indgå forpligtelser, til hvis

opfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af

større betydning. Samtykke kan gives ved lov eller ved folketingsbeslut-

ning, jf. bl.a. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udgave ved Ole

Espersen, 1980), side 396, og Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret

(2012), side 193. Der kræves alene simpelt flertal i Folketinget.

2.2.2.

Grundloven indeholder i § 20 en bestemmelse om suverænitetsafgi-

velse. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”§

20.

Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets

myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overla-

des til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gen-

sidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfol-

kelig retsorden og samarbejde.

B 4 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 3: Spm. om CETA i forhold til grundlovens § 19 og regeringens planer for ratifikation af CETA i Danmark, til udenrigsministeren

Stk. 2.

Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på

fem sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant

flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lov-

forslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget,

forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forka-

stelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler.”

De beføjelser, som bestemmelsen i grundlovens § 20 omfatter, er dem,

som tilkommer rigets myndigheder. Anvendelse af bestemmelsen er såle-

des nødvendig i det omfang, det overlades til en mellemfolkelig myndig-

hed at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med

direkte virkning her i landet eller at udøve andre beføjelser, som efter

grundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til at indgå

traktater med andre stater. Der henvises bl.a. til Højesterets dom af 6. april

1998 i den såkaldte Maastricht-sag (Ugeskrift for Retsvæsen 1998, side

800 H), Max Sørensen, Statsforfatningsret (2. udgave ved Peter Germer

1973), side 308 f., Alf Ross, a.st., side 408, Henrik Zahle, Dansk forfat-

ningsret 2 – Regering, forvaltning og dom (3. udgave 2001), side 255, og

Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kommentarer (2015), side

169.

2.2.3.

Grundlovens § 20 må afgrænses ”nedad”, det vil sige over for al-

mindelige mellemfolkelige aftaler mv., der kan tiltrædes alene efter grund-

lovens § 19.

Danmark er tilknyttet en række internationale organisationer, som har

kompetence til at træffe generelle eller konkrete beslutninger, der er rettet

til medlemsstaterne. Som eksempler kan nævnes FN og Europarådet (her-

under Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol).

Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse organisatio-

ner, er, at de kun tilsigter at gælde for staterne som folkeretlige forpligtel-

ser. De tilsigter ikke at gælde umiddelbart i den enkelte stats interne rets-

orden – f.eks. mellem private borgere og virksomheder.

Sådanne traditionelle mellemfolkelige organisationer kan Danmark tilslut-

te sig alene i medfør af grundlovens § 19. Det gælder, selv om organisati-

onen f.eks. uden alle medlemsstaters tilslutning (og dermed eventuelt uden

eller imod Danmarks stemme) kan træffe beslutninger, der er bindende for

alle medlemsstater.

Anderledes forholder det sig med mellemfolkelige myndigheder, som til-

lægges kompetence til at udfærdige retsakter, der skal gælde umiddelbart i

B 4 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 3: Spm. om CETA i forhold til grundlovens § 19 og regeringens planer for ratifikation af CETA i Danmark, til udenrigsministeren

de deltagende stater med virkning for f.eks. private personer og virksom-

heder. Sådanne ordninger kan Danmark kun tilslutte sig ved anvendelse af

proceduren i grundlovens § 20. Det skyldes, at kompetencen til at fastsætte

regler mv., der direkte regulerer borgernes adfærd, overlades til den mel-

lemfolkelige myndighed. Der henvises bl.a. til Max Sørensen, a.st., side

308 f., Alf Ross, a.st., side 408, Henrik Zahle, a.st., side 255 og Jens Peter

Christensen m.fl., Dansk Statsret (2012), side 208 f.

2.2.4.

Om spørgsmålet om overladelse af beføjelser til internationale dom-

stole, voldgift og lignende internationale organer kan det – i overensstem-

melse med det, som er anført ovenfor med hensyn til afgrænsningen mel-

lem grundlovens § 19 og § 20 – anføres, at der vil være tale om overladel-

se af beføjelser efter grundlovens § 20, hvis den internationale domstol har

kompetence til at træffe afgørelser, der har direkte virkning for borgere

mv. her i landet. I overensstemmelse hermed vil det nødvendiggøre anven-

delse af proceduren i grundlovens § 20, hvis en international domstol får

kompetence til at træffe afgørelse i sager mellem private, således at dom-

men vil have virkning her i landet, som var den afsagt af en dansk domstol,

jf. herved f.eks. lov nr. 551 af 2. juni 2014 om en fælles patentdomstol

m.v., hvor proceduren i grundlovens § 20 blev anvendt.

Derimod vil der ikke være tale om overladelse af beføjelser i grundlovens

§ 20’s forstand, hvis den internationale domstols afgørelser er rettet til den

danske stat som sådan. Dette omfatter såvel tvister med en anden stat som

tvister mellem den danske stat og en privat part. Det afgørende er, at alene

den danske stat som sådan forpligtes af afgørelsen

I overensstemmelse hermed har Danmark allerede – efter den almindelige

regel i grundlovens § 19 – tilsluttet sig en række internationale aftaler, der

indebærer, at Danmark som stat kan blive bundet over for såvel statsparter

som private parter af afgørelser fra internationale voldgiftsretter og dom-

stole. Det gælder f.eks. visse dobbeltbeskatningsoverenskomster, internati-

onale investeringsaftaler med bestemmelser om bilæggelse af investerings-

tvister efter ICSID-konventionen (Convention on the Settlement of In-

vestment Disputes between States and Nationals of other States) og med

hensyn til afgørelser fra Den Internationale Domstol i Haag og Den Euro-

pæiske Menneskerettighedsdomstol i Strasbourg.

Det er således efter Justitsministeriets opfattelse ikke korrekt – ligesom det

er i modstrid med den praksis, som gennem årene er fulgt – når advokat

Georg Lett i sit notat konkluderer, at "[d]et forhold, at der overlades døm-

B 4 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 3: Spm. om CETA i forhold til grundlovens § 19 og regeringens planer for ratifikation af CETA i Danmark, til udenrigsministeren

mende myndighed til en voldgiftsret/et tribunal i en tvist, hvor den ene part

ikke er et folkeretssubjekt, og hvor staten kan pålægges pligt til at betale

erstatning, kan betragtes som suverænitetsafgivelse, for så vidt som man

derved overlader det til et – uden for grundloven stående – organ, at træffe

afgørelse i en sådan tvist og dermed at udøve dømmende myndighed, der

har direkte virkning her i landet.” (notatets pkt. 62).

Sammenfattende er det således Justitsministeriets opfattelse, at en eventuel

dansk tiltrædelse af det foreliggende udkast til CETA-aftalen (”EU-Canada

Comprehensive Economic and Trade Agreement”) ikke vil indebære over-

ladelse af beføjelser omfattet af grundlovens § 20 (suverænitetsafgivelse),

idet afgørelser fra det tvistløsningsorgan, der skal oprettes i medfør af afta-

len, vil være rettet mod den danske stat som sådan og ikke vil have direkte

virkning for borgere mv. her i landet.