UUI, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 974: Spm. om det er korrekt forstået, at ministeren den 10. februar 2016 udsendte sin undtagelsesfrie pressemeddelelse, og at Udlændingestyrelsen frem til, at sagerne den 28. april 2016 blev genoptaget, nåede at træffe beslutning om at adskille 23 par uden fyldestgørende partshøring, til udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
UUI Alm.del
Offentligt

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17

UUI Alm.del Bilag 152

Offentligt

ENDELIG REDEGØRELSE

Adskilt indkvartering af mindreårige gifte eller sam-

levende asylansøgere

Jeg har nu gennemgået den sag, som jeg har rejst over for Udlændinge-, Inte-

grations- og Boligministeriet (nu Udlændinge- og Integrationsministeriet) ved-

rørende ministerens instruks af 10. februar 2016 til Udlændingestyrelsen om

ændring af praksis for indkvartering af mindreårige asylansøgere med ægte-

fæller eller samlevende, der ligeledes befinder sig her i landet.

Min endelige gennemgang af sagen har afventet ministeriets udarbejdelse af

et notat, som forelå den 12. december 2016.

Endvidere har min endelige redegørelse afventet Folketingets behandling af

forslag til folketingsbeslutning nr. B 38 om indkvartering af mindreårige asyl-

ansøgere, der blev fremsat den 15. december 2016.

Beslutningsforslaget var efter behandling i Folketingets Udlændinge- og Inte-

grationsudvalg til 2. behandling i Folketinget den 14. marts 2017, hvor forsla-

get blev forkastet. Jeg har i den forbindelse konstateret, at Folketinget har af-

sluttet sin behandling af beslutningsforslaget uden egentlig stillingtagen til

spørgsmål, som er omfattet af min undersøgelse.

Det er min opfattelse, at instruksen af 10. februar 2016 efter sit indhold var

ulovlig, og at den samtidig medførte en betydelig risiko for, at der blev truffet

forkerte afgørelser i konkrete sager om adskilt indkvartering.

Sammenfattende finder jeg Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriets

fremgangsmåde i sagen særdeles kritisabel.

Såfremt ombudsmandens undersøgelse af en sag viser, at der i den offentlige

forvaltning må antages at være begået fejl eller forsømmelser af større betyd-

ning, skal ombudsmanden give meddelelse til Folketingets Retsudvalg og

vedkommende minister, jf. § 24 i ombudsmandsloven (bekendtgørelse nr. 349

af 22. marts 2013 af lov om Folketingets Ombudsmand).

Jeg har derfor sendt en kopi af min redegørelse til Folketingets Retsudvalg

samt udlændinge- og integrationsministeren.

Dok.nr. 16/02113-51/SH

UUI, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 974: Spm. om det er korrekt forstået, at ministeren den 10. februar 2016 udsendte sin undtagelsesfrie pressemeddelelse, og at Udlændingestyrelsen frem til, at sagerne den 28. april 2016 blev genoptaget, nåede at træffe beslutning om at adskille 23 par uden fyldestgørende partshøring, til udlændinge- og integrationsministeren

ENDELIG REDEGØRELSE

Jeg har endvidere sendt en kopi af min redegørelse til Udlændingestyrelsen

og Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg til orientering.

Sagen vil blive offentliggjort på min hjemmeside. Jeg vil desuden udsende en

nyhed om sagen.

I det følgende har jeg redegjort nærmere for resultatet af min undersøgelse.

Efter redegørelsen er der en fremstilling af sagens forløb.

Ombudsmandens redegørelse

1. Baggrund og sagsforløb

Berlingske beskrev i en artikel den 25. januar 2016, at der i danske asylcentre

var indkvarteret såkaldte ”barnebrude” sammen med deres ægtefæller. På

den baggrund iværksatte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet en

undersøgelse af problemstillingens omfang.

Den 10. februar 2016 udsendte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet

en pressemeddelelse om, at ingen mindreårig asylansøger fremover ville blive

indkvarteret sammen med sin ægtefælle eller samlever. Af pressemeddelel-

sen fremgik

det således bl.a., at ”Efter de nye retningslinjer må ingen mindre-

årige under 18 år indkvarteres på samme asylcenter som en ægtefælle eller

samlever. Det gælder også, hvis parret har et eller flere fælles børn”.

Udlændingestyrelsen traf fra februar til april 2016 beslutning om adskilt ind-

kvartering for langt de fleste af de 28 par, der på det tidspunkt var indkvarteret

som asylansøgere, og hvor den ene part var mindreårig. Beslutningerne blev

effektueret i umiddelbar forlængelse heraf.

I forbindelse med min behandling af en konkret klage fra et af de adskilte par

redegjorde Udlændingestyrelsen i en udtalelse af 28. april 2016 for den prak-

sis for indkvartering af mindreårige med ægtefælle eller samlever, som havde

været gældende inden instruksen af 10. februar 2016. Jeg henviser til pkt. 2

nedenfor.

Udlændingestyrelsen oplyste endvidere, at styrelsen havde besluttet at gen-

optage behandlingen af samtlige konkrete sager om adskillelse i henhold til

instruksen af 10. februar 2016 med henblik på at foretage fyldestgørende

partshøring. På den baggrund afsluttede jeg den 11. maj 2016 min behandling

af den konkrete sag.

2/58

ENDELIG REDEGØRELSE

Jeg besluttede samtidig af egen drift at indlede en generel undersøgelse ved-

rørende instruksen af 10. februar 2016. Jeg indhentede i den forbindelse sa-

gens akter fra ministeriet, ligesom jeg bl.a. indhentede en udtalelse af 14. juli

2016 fra ministeriet. Jeg henviser nærmere til den vedlagte sagsfremstilling.

I juni og juli 2016 afsluttede Udlændingestyrelsen sin behandling af de genop-

tagne konkrete sager.

For at sikre, at jeg havde tilstrækkeligt overblik over sagerne, bad jeg den

18. oktober 2016 styrelsen om gennem ministeriet at sende mig supplerende

oplysninger vedrørende samtlige par, som var eller havde været omfattet af

ministerens instruks af 10. februar 2016.

Med brev af 16. november 2016 fra ministeriet modtog jeg en række oplysnin-

ger om sagernes forløb og status pr. 3. november 2016. Se nærmere

pkt. 4 nedenfor.

Jeg har endvidere den 12. december 2016 modtaget Udlændinge- og Integra-

tionsministeriets notat af samme dato om fortolkningen af Danmarks internati-

onale forpligtelser i sager om Udlændingestyrelsens indkvartering af mindre-

årige ægtefæller og samlevere på asylcentrene. Jeg henviser til pkt. 8 neden-

for.

2. Praksis for indkvartering forud for den 10. februar 2016

Om praksis for indkvartering af mindreårige asylansøgere med ægtefæller el-

ler samlevere forud for instruksen af 10. februar 2016 har Udlændingestyrel-

sen i sin udtalelse af 28. april 2016 oplyst følgende:

”Forud for

10. februar 2016 (…) har styrelsen fulgt en praksis for indkvar-

tering af mindreårige med en ægtefælle eller samlever, hvor styrelsen

‒

bl.a. henset til straffelovens § 222

‒

ikke indkvarterede mindreårige un-

der 15 år sammen med myndige eller ikke myndige ægtefæller eller sam-

levere.

I sager, hvor den mindreårige var over 15 år, blev der foretaget en kon-

kret vurdering af sagens omstændigheder. Omdrejningspunktet for

denne vurdering var indkvarteringsoperatørens børnefaglige personales

vurderinger samt værtskommunens evt. faglige vurderinger af, hvilke ind-

kvarteringsforhold der var til den mindreåriges bedste med udgangspunkt

i hensynet til barnets tarv.

Det bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af kontrakterne mellem

Udlændingestyrelsen og indkvarteringsoperatørerne, at operatøren skal

3/58

ENDELIG REDEGØRELSE

identificere beboere med særlige behov, og at der skal sikres en hel-

hedsorienteret og koordineret indsats. Operatøren skal således sikre, at

der i overensstemmelse med §§ 153 og 154 i lov om social service sker

identifikation af særligt omsorgstruede børn med henblik på iværksæt-

telse af nødvendige foranstaltninger i samarbejde med den lokale kom-

mune og Udlændingestyrelsen. Operatørerne har således en skærpet

underretningspligt i forhold til mindreårige, som er indkvarteret på asyl-

centrene, ligesom kommunerne i øvrigt har en tilsynspligt med børn, der

opholder sig i asylcentersystemet.”

3. Afgrænsning af min undersøgelse

Min undersøgelse har navnlig omfattet spørgsmålet om lovligheden af mini-

sterens instruks af 10. februar 2016.

Endvidere har jeg foretaget en overordnet gennemgang af Udlændinge- og In-

tegrationsministeriets notat af 12. december 2016, jf. pkt. 8 nedenfor.

Både før og efter instruksen af 10. februar 2016 har myndighederne i alle sa-

ger indkvarteret asylansøgere under den seksuelle lavalder (15 år) adskilt fra

en eventuel ægtefælle eller samlever. Dette giver mig ikke grundlag for be-

mærkninger, og min undersøgelse har derfor ikke omfattet spørgsmålet om

adskilt indkvartering af sådanne asylansøgere.

Ligeledes har min undersøgelse ikke omfattet spørgsmål om adskilt indkvarte-

ring på grund af konkret formodning om, at der foreligger tvang i forbindelse

med den mindreåriges ægteskab eller samliv.

Min undersøgelse har endvidere ikke omfattet spørgsmål om udstrækningen

af myndighedernes notatpligt i forbindelse med behandlingen af sagen. Det

skyldes, at hovedtemaet for min undersøgelse som nævnt har været lovlighe-

den af instruksen af 10. februar 2016. Der er således ikke tale om en fuld-

stændig undersøgelse af myndighedernes sagsbehandling i forbindelse med

instruksen.

Jeg har noteret mig, at ministeriet gentagne gange har omtalt instruksen af

10. februar 2016 som

”ministerens instruks”. På den baggrund har jeg de rele-

vante steder benævnt instruksen på samme måde.

Jeg bemærker samtidig, at ombudsmandens undersøgelser efter fast praksis

retter sig mod myndigheder og ikke bestemte personer, jf. Jon Andersen m.fl.,

Ombudsmandsloven med kommentarer, 2. udgave (2013), s. 298. Min rede-

gørelse er derfor rettet til Udlændinge- og Integrationsministeriet.

4/58

ENDELIG REDEGØRELSE

4. Oplysninger om de berørte par

Som nævnt i pkt. 1 ovenfor modtog jeg med brev af 16. november 2016 en

række oplysninger om forløbet af sagerne om adskillelse af de enkelte par

samt disse pars status pr. 3. november samme år.

Nedenfor er sammenstillet en række oplysninger om de berørte par, som jeg

har ment at kunne udlede heraf.

Tabel I. Par omfattet af instruksen

Par omfattet i perioden fra den 10. februar til den 3. november 2016

Par, der aldrig blev adskilt i henhold til instruksen

Par, der blev adskilt i henhold til instruksen



heraf par, der senere blev indkvarteret sammen på grund af

genoptagelse eller revurdering af sagen

heraf par, hvor adskillelsen fortsatte efter ønske fra den min-

dreårige

heraf par, der ophørte med at være omfattet af instruksen

Par, der blev adskilt efter ønske fra den mindreårige

Par, der allerede var adskilt på andet grundlag end instruksen

Par omfattet af instruksen i alt

Som det fremgår, var ingen par pr. 3. november 2016 adskilt mod den mindre-

åriges ønske.

I brevet af 16. november 2016 har ministeriet oplyst, at Udlændingestyrelsen

pr. 3. november 2016 ikke havde verserende sager om adskilt indkvartering.

Det fremgår endvidere af ministeriets brev af 16. november 2016, at udfaldet

af visse af de sager, som Udlændingestyrelsen genoptog, var, at parterne

blev indkvarteret sammen, fordi det ville være i strid med Danmarks internatio-

nale forpligtelser at opretholde den separate indkvartering.

Jeg har ikke kendskab til de nærmere forhold i de enkelte sager, men jeg går

ud fra, at der herved sigtes til de otte tilfælde, hvor parret efter det oplyste

blev genforenet efter Udlændingestyrelsens genoptagelse eller revurdering af

sagen.

Den adskilte indkvartering af de par, som efter Udlændingestyrelsens genop-

tagelse eller revurdering af sagen blev indkvarteret sammen, varede mellem

10 dage og ca. 7�½ måneder.

5/58

ENDELIG REDEGØRELSE

I 13 tilfælde ophørte adskillelsesbeslutningen, fordi parret ikke længere var

omfattet af instruksen. Det drejer sig om sager, hvor den mindreårige fyldte

18 år eller fik ændret aldersvurderingen, eller hvor parret overgik til integration

eller udrejste af Danmark.

For at give et overblik over de berørte par har jeg nedenfor i tabel II gengivet

de oplysninger, som jeg har modtaget fra myndighederne om parrenes alders-

sammensætning. Parrene er opstillet i rækkefølge efter kvindens alder og der-

næst efter aldersforskellen mellem parterne i det enkelte par.

Tabel II. Aldersfordeling pr. 10. februar 2016

Par nr.

Kvinde

Mand

Alders-

forskel

Par nr.

Kvinde

Mand

Alders-

forskel

Som det fremgår, er det i alle tilfælde den mandlige asylansøger, der er ældst.

32 af de 34 mandlige asylansøgere var pr. 10. februar 2016 under 30 år. Fire

af disse var 17 år. De to resterende mandlige asylansøgere var 30 og 32 år.

To tilfælde vedrørte 14-årige piger. Om disse par er det oplyst, at det ene al-

drig har været indkvarteret sammen, mens det andet par blev besluttet adskilt

den 31. januar 2016. Som det fremgår under pkt. 2 ovenfor, har separat ind-

kvartering også forud for den 10. februar 2016 været fast praksis i sager ved-

rørende asylansøgere under 15 år, der har en ægtefælle eller samlever.

6/58

ENDELIG REDEGØRELSE

5. Den retlige ramme for indkvarteringsordningen

5.1.

Når en asylansøger ankommer til Danmark, bliver den pågældende typisk

indkvarteret på et asylcenter, mens myndighederne tager stilling til ansøgnin-

gen.

Det fremgår af udlændingelovens § 42 a, stk. 7, at Udlændingestyrelsen træf-

fer bestemmelse om indkvartering af bl.a. asylansøgere. Hvis en udlænding

ikke efterkommer Udlændingestyrelsens anvisning om indkvartering, kan sty-

relsen pålægge udlændingen at tage ophold på et indkvarteringssted efter

dens nærmere bestemmelse.

Det er således Udlændingestyrelsen, der er ansvarlig for fordelingen af asyl-

ansøgere på de enkelte indkvarteringssteder, mens den praktiske drift af asyl-

centrene varetages af en række indkvarteringsoperatører.

5.2.

Ved administrationen af udlændingeområdet er Udlændingestyrelsen om-

fattet af almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om bl.a. saglighed og

proportionalitet. Beslutningen om, hvor en asylansøger skal indkvarteres un-

der asylsagens behandling, skal således bygge på saglige hensyn, og en

eventuel adskillelse (og efterfølgende opretholdelse heraf) skal i det konkrete

tilfælde være nødvendig og rimelig i forhold til opnåelse af formålet.

Det vil derfor efter udlændingeloven og almindelige forvaltningsretlige grund-

sætninger kræve en vurdering af den enkelte sags omstændigheder, før der

kan træffes beslutning om, at en mindreårig asylansøger skal indkvarteres ad-

skilt fra sin ægtefælle eller samlever.

Jeg henviser nærmere til Jens Garde m.fl., Forvaltningsret, Almindelige em-

ner, 6. udgave (2016), s. 216 ff. (det administrative skøn) og s. 267 (proportio-

nalitetsprincippet mv.) samt Jon Andersen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave

(2002), s. 321 ff. (skønudøvelse) og s. 372 ff. (proportionalitetsprincippet).

5.3.

Ud over udlændingeloven og forvaltningsrettens almindelige grundsæt-

ninger og principper skal myndighederne ved behandlingen af sager om ind-

kvartering af asylansøgere overholde Danmarks internationale forpligtelser,

herunder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og FN’s konven-

tion om barnets rettigheder (Børnekonventionen).

Artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har følgende ord-

lyd:

”1. Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin

korrespondance.

7/58

ENDELIG REDEGØRELSE

2. Ingen offentlig myndighed kan gøre indgreb i udøvelsen af denne ret,

undtagen for så vidt det sker i overensstemmelse med loven og er nød-

vendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed,

den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge

uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller

for at beskytte andres ret og frihed.”

Hvis en myndighed overvejer at foretage indgreb i en persons ret til respekt

for privatliv eller familieliv, er myndigheden forpligtet til at foretage en vurde-

ring af, om indgrebet kan retfærdiggøres efter artikel 8, stk. 2, i Den Europæi-

ske Menneskerettighedskonvention.

Det vil derfor også efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

kræve en vurdering af den enkelte sags konkrete omstændigheder, før der

kan træffes beslutning om, at et par, der har etableret et beskyttelsesværdigt

familieliv, ikke må bo sammen. Den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tion gælder som lov, jf. § 1 i lov om Den Europæiske Menneskerettighedskon-

vention (lovbekendtgørelse nr. 750 af 19. oktober 1998).

Jeg henviser i øvrigt til Udlændinge- og Integrationsministeriets notat af

12. december 2016 om fortolkningen af Danmarks internationale forpligtelser i

sager om Udlændingestyrelsens indkvartering af mindreårige ægtefæller og

samlevere på asylcentrene. Også her peges der på, at der i hver enkelt sag,

hvor der gøres indgreb i retten til respekt for familielivet (eller privatlivet), skal

foretages en konkret vurdering af, om det på baggrund af sagens samlede

omstændigheder er proportionalt at foretage dette indgreb.

Notatet er nærmere omtalt nedenfor under pkt. 8 og er vedlagt som bilag til

denne redegørelse.

6. Instruksen om adskillelse af asylpar

6.1.

Den 10. februar 2016 udsendte Udlændinge-, Integrations- og Boligmini-

steriet

en pressemeddelelse under overskriften ”Inger Støjberg stopper ind-

kvartering af barnebrude på asylcentre”.

Af pressemeddelelsen fremgik bl.a. følgende:

”Fremadrettet

må asylansøgere under 18 år ikke bo sammen med

en ægtefælle eller samlever. I aktuelle sager om barnebrude bliver

parrene nu skilt ad.

Udlændinge-, integrations- og boligminister Inger Støjberg skrider nu ind

over for barnebrude på danske asylcentre og beder Udlændingestyrelsen

8/58

ENDELIG REDEGØRELSE

om at ændre praksis. Fremadrettet kan ingen mindreårige asylansøgere

bo sammen med en ægtefælle eller samlever.

…

Efter den nuværende praksis skal mindreårige asylansøgere under 15 år

altid indkvarteres adskilt fra deres ægtefælle eller samlever. Det kan dog

ikke udelukkes, at enkelte par indledningsvist alligevel er blevet indkvar-

teret sammen, f.eks. fordi det ikke umiddelbart efter deres ankomst til

asylcentret har været klart, at der er tale om en mindreårig under 15 år.

I sager om mindreårige på 15 år eller derover har Udlændingestyrelsen

vurderet i hver enkelt sag, om den pågældende skulle indkvarteres sam-

men med en ægtefælle eller samlever. Det er sket på baggrund af faglige

vurderinger og hensynet til barnets tarv.

Efter de nye retningslinjer må ingen mindreårige under 18 år indkvarteres

på samme asylcenter som en ægtefælle eller samlever. Det gælder

også, hvis parret har et eller flere fælles børn.

Inger Støjberg har også bedt Udlændingestyrelsen om at skille parrene

ad i aktuelle sager om mindreårige, der bor sammen med en ældre æg-

tefælle eller samlever.”

Det fremgår af sagen, at ministeriet samme dag sendte pressemeddelelsen til

Udlændingestyrelsen i to e-mails. Den ene angav at være til styrelsens orien-

tering og indeholdt en bemærkning om, at ”vedhæftede pressemeddelelse om

barnebrude [bliver] sendt ud nu her inkl. det bilag I leverede om de konkrete

tilfælde af barnebrude i indkvarteringssystemet”. Den anden indeholdt ingen

tekst ud over pressemeddelelsen.

Som sagen er oplyst, må jeg forstå, at pressemeddelelsen og de to e-mails til-

sammen udgjorde ministerens instruks til Udlændingestyrelsen om praksis-

ændringen.

Som det fremgår, fremstod instruksen efter sin ordlyd kategorisk og undtagel-

sesfri og pålagde Udlændingestyrelsen

–

uden nogen form for individuel vur-

dering af hver enkelt sag

–

at træffe beslutning om adskilt indkvartering af par,

hvor den ene eller begge parter var mindreårig.

Instruksen gav således efter sit indhold ikke mulighed for en vurdering af, om

forvaltningsretlige principper eller Danmarks internationale forpligtelser i den

enkelte sag var til hinder for adskilt indkvartering, jf. pkt. 5.2 og 5.3 ovenfor.

9/58

ENDELIG REDEGØRELSE

6.2.

Ministeriet har over for mig gjort gældende, at det

–

uanset pressemedde-

lelsens kategoriske udsagn om det modsatte

–

allerede den 10. februar 2016

blev ”lagt til grund som en klar forudsætning”, at det i visse tilfælde ville være i

strid med gældende ret (herunder Den Europæiske Menneskerettighedskon-

ventions artikel 8) at adskille parrene.

Ministeriet ses ikke på daværende tidspunkt at have udarbejdet et notat eller

anden skriftlig dokumentation vedrørende denne forudsætning.

Efter det oplyste udarbejdede heller ikke Udlændingestyrelsen den 10. februar

2016 et notat om en sådan forudsætning for instruksen.

Derimod udarbejdede styrelsen den 31. marts 2016 en notits om en telefonisk

samtale den 10. februar 2016, hvoraf det fremgår, at ministeriet anmodede

styrelsen om ”straks at foranstalte, at indkvarteringsoperatørerne blev oriente-

ret om de nye retningslinjer og varslet om, at Udlændingestyrelsen ville igang-

sætte en adskillelse af parrene”. Der fremgår ikke af notatet yderligere oplys-

ninger om, hvorledes retningslinjerne skulle forstås.

Ifølge Udlændingestyrelsens udtalelse af 28. april 2016 til mig modtog styrel-

sen samtidig med udsendelsen af pressemeddelelsen den 10. februar 2016

”en mundtlig instruks fra Udlændinge-,

Integrations- og Boligministeriet om

administrativt at effektuere i overensstemmelse med indholdet af pressemed-

delelsen”.

Der findes således ikke i det sagsmateriale, som jeg har modtaget, nogen-

lunde samtidig dokumentation for, at det allerede den 10. februar 2016 blev

”lagt til grund som en klar forudsætning”, at det i visse tilfælde ville være i strid

med gældende ret at adskille parrene.

6.3.

Fra den efterfølgende periode fremgår bl.a. følgende af en e-mail af

18. marts 2016 fra Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet til Udlændin-

gestyrelsen:

”I forhold til håndteringen af de konkrete sager gælder herefter, at Ud-

lændingestyrelsen træffer bestemmelse om indkvarteringen af mindre-

årige asylansøgere med en voksen ægtefælle eller samlever i overens-

stemmelse med ministerens generelle instruktion. Rejser behandlingen

af konkrete sager spørgsmål om forholdet til Danmarks internationale for-

pligtelser, skal disse spørgsmål afklares, og indkvarteringen ske på en

sådan måde, at dette ikke er i strid med disse forpligtelser eller dansk ret

i øvrigt.”

10/58

ENDELIG REDEGØRELSE

Desuden har Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet i pkt. 2.3 i sin ud-

talelse af 14. juli

2016 til mig anført, at det ”ved udstedelsen af indkvarterings-

instruksen [blev] lagt til grund som en klar forudsætning for indkvarteringsord-

ningens lovlighed

–

og udtrykkeligt anført over for Udlændingestyrelsen, jf.

pkt. 2.4

–

at der ville være tilfælde, hvor der af hensyn til Danmarks internatio-

nale forpligtelser skulle gøres undtagelse til indkvarteringsinstruksens ud-

gangspunkt” om adskilt indkvartering.

I udtalelsens pkt. 2.4 har ministeriet bl.a. anført, at ”det mundtligt har været til-

kendegivet over for Udlændingestyrelsen ved flere lejligheder, at der ville

være tilfælde, hvor der af hensyn til Danmarks internationale forpligtelser

skulle gøres undtagelse fra udgangspunktet om separat indkvartering, og at

Udlændingestyrelsen i disse tilfælde naturligvis skulle administrere i overens-

stemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, dvs. indkvartere par-

rene sammen”.

I forlængelse heraf har ministeriet anført, at ”[d]ette blev således bl.a. drøftet

på et koncerndirektionsmøde den 10. februar 2016 (…) hvor bl.a. Udlændin-

gestyrelsens direktør deltog”.

Ministeriet har oplyst, at der ikke udarbejdes referater af drøftelser på kon-

cerndirektionsmøder. Jeg må således forstå, at der ikke foreligger notater om

indholdet af den nævnte drøftelse.

6.4.

Efter min gennemgang af sagens akter og myndighedernes udtalelser er

det ikke muligt for mig nærmere at fastlægge indholdet af de mundtlige tilken-

degivelser og drøftelser, som ifølge ministeriets oplysninger fandt sted mellem

myndighederne.

Jeg må basere min bedømmelse af sagen på de oplysninger, som fremgår af

sagens dokumenter, eller som ministeriet er fremkommet med i udtalelserne

til mig. Jeg henviser til ombudsmandslovens § 19, stk. 1, hvorefter myndighe-

der mv., der er omfattet af ombudsmandens virksomhed, er forpligtet til at

meddele ombudsmanden de oplysninger samt udlevere de dokumenter mv.,

som forlanges af ombudsmanden.

Jeg må herefter lægge til grund,

det ikke var ministeriets hensigt at på-

lægge Udlændingestyrelsen en praksis, hvorefter mindreårige asylansøgere

uden undtagelse

–

og dermed uden konkret vurdering af omstændighederne i

de enkelte tilfælde

–

skulle indkvarteres adskilt fra ægtefællen eller samleve-

ren, og

det således ikke var ministeriets samlede intention at pålægge Ud-

lændingestyrelsen at iværksætte en ulovlig praksis.

11/58

ENDELIG REDEGØRELSE

7. Sammenfattende vurdering

Som anført i pkt. 6.1 ovenfor var ministerens instruks af 10. februar 2016 efter

sit indhold kategorisk og undtagelsesfri.

Den foreskrev således bl.a.,

ingen mindreårige asylansøgere ”[f]remadret-

tet (…)

kan bo sammen med en ægtefælle eller samlever”,

”ingen mindre-

årige under 18 år [må] indkvarteres på samme asylcenter som en ægtefælle

eller samlever”,

dette også gjaldt, ”hvis parret har et eller flere fælles børn”,

Udlændingestyrelsen skulle ”skille parrene ad i aktuelle sager om min-

dreårige, der bor sammen med en ældre ægtefælle eller samlever”.

Instruksen var derfor efter sit indhold i strid med den pligt til at foretage en

konkret vurdering af de enkelte sager, som følger af bl.a. internationale kon-

ventioner og almindelige forvaltningsretlige principper

–

og som nu også er

fastslået i ministeriets egen vejledning af 12. december 2016. Jeg henviser til

pkt. 5.2 og 5.3 ovenfor og til pkt. 8 nedenfor.

Jeg er opmærksom på, at det efter ministeriets oplysninger samtidig blev an-

taget, at der ville være tilfælde, hvor der af hensyn til Danmarks internationale

forpligtelser skulle gøres undtagelse til instruksen. Og som anført i pkt. 6.4

ovenfor lægger jeg til grund, at det ikke var ministeriets samlede intention at

pålægge Udlændingestyrelsen at iværksætte en ulovlig praksis.

Det anførte ændrer imidlertid ikke ved, at instruksen

–

i konsekvens af den

nævnte kategoriske og undtagelsesfrie affatning

–

rent faktisk foreskrev en

ulovlig praksis.

I den forbindelse bemærker jeg også, at Udlændingestyrelsen den 10. februar

2016

–

samme dag som ministerens instruks

–

netop skrev til operatørerne, at

instruksen indebar, at ”ingen mindreårige fremover må

indkvarteres sammen

med en ældre ægtefælle eller samlever, dette uanset om der er fællesbørn”.

Styrelsen skrev samtidig, at der skulle ske adskillelse i aktuelle sager, hvor en

mindreårig boede sammen med en ældre ægtefælle eller samlever, og at sty-

relsen

snarest muligt ville ”varsle flytning i samtlige disse sager”.

Jeg bemærker endvidere, at Udlændingestyrelsen efterfølgende

–

i forbin-

delse med genoptagelsen af de omhandlede sager

–

i en række tilfælde traf

afgørelse om, at de pågældende par alligevel ikke skulle adskilles.

Jeg finder herefter, at instruksen af 10. februar 2016 efter sit indhold var ulov-

lig, og at den samtidig medførte en betydelig risiko for, at der blev truffet for-

kerte afgørelser i de konkrete sager om adskilt indkvartering.

12/58

ENDELIG REDEGØRELSE

Jeg tilføjer, at instruksen yderligere har været egnet til at give både asylansø-

gere og offentligheden et fejlagtigt indtryk af den fremtidige håndtering af pro-

blemstillingen

–

herunder et indtryk, der ikke stemte med ministeriets egne in-

tentioner.

Ministeriets fremgangsmåde i sagen forekommer mig samlet set meget van-

skelig at forstå. Og den har efter min opfattelse

–

ud over at indebære udste-

delse af en instruks med ulovligt indhold

–

været meget risikabel i forhold til

ministeriets grundlæggende pligt til sikring af lovlig administration på området.

Sammenfattende finder jeg ministeriets fremgangsmåde særdeles kritisabel.

8. Særligt om ministeriets generelle vejledning til Udlændingestyrelsen

Den 12. december 2016 sendte Udlændinge- og Integrationsministeriet mig et

notat af samme dag om fortolkningen af Danmarks internationale forpligtelser

i sager om Udlændingestyrelsens indkvartering af mindreårige ægtefæller og

samlevere på asylcentrene.

I notatet har ministeriet bl.a. redegjort for det retsgrundlag, der efter ministeri-

ets opfattelse skal indgå ved bedømmelsen af Danmarks internationale for-

pligtelser i sagerne, herunder særligt artikel 8 i Den Europæiske Menneske-

rettighedskonvention og FN’s konvention om barnets rettigheder (Børnekon-

ventionen).

Det fremgår af notatet, at det er et generelt udgangspunkt for indkvarterings-

ordningen, at der ikke kan ske fælles indkvartering af ægtefæller og samle-

vere på asylcentrene, hvis den ene eller begge parter er under 18 år.

Samtidig fremgår det imidlertid, at uanset det generelle udgangspunkt er vur-

deringen af, om der i de enkelte sager kan ske separat indkvartering, altid

konkret og individuel. Hvis Udlændingestyrelsen efter en konkret og individuel

vurdering finder, at det vil være i strid med Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonventions artikel 8 eller FN’s børnekonvention at indkvartere et par

hver for sig, skal myndighederne derfor indkvartere parret sammen.

Det fremgår yderligere, at separat indkvartering alene må opretholdes, så

længe det er foreneligt med Danmarks internationale forpligtelser.

Ministeriet har desuden nærmere vejledt om vurderingen i de konkrete til-

fælde af, om adskillelse af parterne er saglig og står i rimeligt forhold til formå-

let med adskillelsen. Ministeriet har i den forbindelse også redegjort for betyd-

ningen af en række udvalgte momenter.

13/58

ENDELIG REDEGØRELSE

Jeg er overordnet enig i notatets beskrivelse af Danmarks internationale for-

pligtelser. Jeg er herunder enig i, at der skal foretages en konkret vurdering i

de enkelte sager om adskilt indkvartering, bl.a. af om det er i strid med de

nævnte forpligtelser at adskille det pågældende par.

Jeg vil i forbindelse med min behandling af eventuelle konkrete klagesager

om adskilt indkvartering kunne tage stilling til, om myndighedernes afgørelser

er i overensstemmelse med gældende ret, herunder Danmarks internationale

forpligtelser.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen.

Redegørelsen sendes til:

Udlændinge- og Integrationsministeriet

Udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg

Folketingets Retsudvalg

Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg

14/58

ENDELIG REDEGØRELSE

Udlændingestyrelsen

Sagsfremstilling

På baggrund af en artikel i Berlingske den 25. januar 2016 om, at der i danske

asylcentre var indkvarteret såkaldte ”barnebrude” sammen med deres ægte-

fæller, iværksatte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet en undersø-

gelse.

I den anledning sendte Udlændingestyrelsen med en e-mail af 28. januar

2016 to notater om høring af indkvarteringsoperatørerne til ministeriet. Af det

ene notat fremgik følgende:

”Høring af indkvarteringsoperatører om indkvartering af mindre-

årige udlændinge med ægtefæller eller samlevere

Høringen

Udlændingestyrelsen har den 26. januar 2016

–

i forlængelse af debatten

om indkvarteringsforhold for børn

–

sendt en høring til samtlige indkvarte-

ringsoperatører. Indkvarteringsoperatørerne blev i den forbindelse bedt

om at angive antallet af mindreårige asylansøgere, som er indkvarteret

på eller i tilknytning til et asylcenter, og hvor indkvarteringsoperatøren har

kendskab til, at den pågældende har en ægtefælle/samlever. Høringen er

vedlagt som bilag 1.

Hovedkonklusioner

Efter gennemgangen af indkvarteringsoperatørernes besvarelser af hø-

ringen af 26. januar 2016 kan Udlændingestyrelsen oplyse, at det frem-

går, at i alt 25 mindreårige i alderen 15 til 17 år har en ægtefælle eller

samlever. Af disse er 20 mindreårige samlevende med deres partner på

asylcenter, 1 har en ægtefælle på et andet asylcenter, mens 4 har en

herboende ægtefælle. Operatørerne har oplyst, at 2 af de mindreårige

med herboende ægtefæller tager på besøg hos den herboende ægte-

fælle.

To sager vedrører børn under 15 år. I den ene af disse sager har Udlæn-

dingestyrelsen besluttet, at den mindreårige skal bo på et børnecenter,

mens den voksne ægtefælle er indkvarteret på et voksencenter. I den an-

den sag opholder den mindreårige på 14 år sig for tiden sammen med

sin voksne ægtefælle på et asylcenter. I sagen er der truffet beslutning

om at de to skal adskilles på henholdsvis børne- og voksencenter. I for-

bindelse med asylsagen er der samtidig taget skridt til, at der skal laves

aldersundersøgelse af den 14-årige, bl.a. fordi der har været tvivl om den

pågældendes alder.

15/58

ENDELIG REDEGØRELSE

For hovedparten af de mindreårige, som efter det oplyste har en ægte-

fælle eller samlever over 18 år, gælder, at der er tale om piger i alderen

16-17 år, som har en ægtefælle eller samlever, og hvor de pågældende

er indkvarteret sammen på asylcenter. Det er endvidere styrelsens ind-

tryk, at der ikke er tale om store aldersforskelle mellem de mindreårige

og deres myndige partner.

Operatørerne blev bedt om at angive, såfremt der var indikatorer på

tvang eller lignende. Ingen operatører har oplyst om indikationer på tvang

eller lignende i de konkrete sager.

Konkrete svar

Nedenfor fremgår operatørernes tilbagemeldinger i oversigtsform:

…”

Af det andet notat fremgik følgende:

”Opfølgende

høring af indkvarteringsoperatører om indkvartering af

mindreårige udlændinge med ægtefæller eller samlevere

Høringen

(…)

I forlængelse af førnævnte høring har Udlændingestyrelsen på ny

hørt indkvarteringsoperatørerne den 28. januar 2016. Høringen vedrørte

aldersforskellen på de mindreårige og deres ægtefæller/samlevere.

Sammenfatning af de iværksatte høringer

Nedenfor fremgår operatørernes opdaterede tilbagemeldinger i oversigts-

form:

Røde Kors har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret

- en mindreårig på 14 år, som er samlevende på centeret med en per-

son på 28 år. Der er taget initiativ til at indkvartere parret hver for sig

på henholdsvis børne- og voksencenter. Flytningen vil blive effektue-

ret snarest.

- tre mindreårige på 15 år, som er samlevende på centeret med perso-

ner på henholdsvis 20, 25 og 28 år.

- to mindreårige på 16 år, som er samlevende på centeret med perso-

ner på 20 år.

- to mindreårige på 17 år, som er samlevende på centeret med perso-

ner på henholdsvis 18 og 20 år.

- Ingen af parrene har børn.

16/58

ENDELIG REDEGØRELSE

Tønder Kommune har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret

- en mindreårig på 17 år, som er samlevende på centeret med en per-

son over 18 år. Aldersforskellen er angivet til 6 år. Parret har ingen

børn.

- en mindreårig på 17 år, som har herboende ægtefælle, som den min-

dreårige besøger på ægtefællens bopæl. Ægtefællen er efter det oply-

ste 24 år. Parret har ingen børn.

Thisted Kommune har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret

- en mindreårig på 16 år, som er samlevende på centeret med en per-

son på 22 år. Den mindreårige er gravid.

- en mindreårig på 16 år, som har herboende ægtefælle på 33 år. Den

mindreårige besøger efter det oplyste ikke ægtefællen på dennes bo-

pæl.

- en mindreårig på 17 år med herboende kæreste på 24 år. Den min-

dreårige besøger efter det oplyste ikke ægtefællen på dennes bopæl.

- en mindreårig på 16 år, som har herboende ægtefælle på 27 år. Den

mindreårige besøger ægtefællen på dennes bopæl.

Jammerbugt Kommune har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret

- en mindreårig under 15 år, som har ægtefælle på andet asylcenter.

Ægtefællen er 24 år. Den mindreårige er gravid.

- to mindreårige på henholdsvis 15 og 16 år er kærester med to perso-

ner på 17 år. Den 16-årige er gravid. For begge par gælder, at de er

indkvarteret på samme center, men ikke på samme værelse.

- to mindreårige på henholdsvis 16 og 17 år er samlevende på asylcen-

ter med personer på henholdsvis 24 og 26 år. Det ene par har et ny-

født barn, mens det andet par har et barn på 1,5 år.

- en mindreårig på 15 år, som har ægtefælle på andet asylcenter. Æg-

tefællen er 20 år. Den mindreårige er gravid.

Langeland Kommune har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret

- fire mindreårige kvindelige asylansøgere på 17 år med samlevere på

henholdsvis 26, 27, 29 og 30 år. Et par har barn, mens to af parrene

venter barn.

- en kvindelig asylansøger på 16 år samlevende med en person på

27 år. Parret har et barn på 2 år, og den kvindelige part er gravid.

Vesthimmerlands Kommune har oplyst, at der pr. d.d. er indkvarteret

- to mindreårige på 17 år, som er samlevende på centeret med perso-

ner på henholdsvis 20 og 29 år. Begge par har børn. Det ene par har

et barn under 1 år, mens det andet par har 2 børn på henholdsvis 3

og 4 år.

17/58

ENDELIG REDEGØRELSE

Det bemærkes, at ovenstående udgør et øjebliksbillede af de aktuelt ind-

kvarterede og er baseret på en manuel gennemgang af indkvarterings-

operatørernes besvarelse af høringen.”

Den 10. februar 2016 udsendte Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet

en pressemeddelelse med følgende ordlyd:

”Inger

Støjberg stopper indkvartering af barnebrude på asylcentre

Fremadrettet må asylansøgere under 18 år ikke bo sammen med en

ægtefælle eller samlever. I aktuelle sager om barnebrude bliver par-

rene nu skilt ad.

Udlændinge-, integrations- og boligminister Inger Støjberg skrider nu ind

over for barnebrude på danske asylcentre og beder Udlændingestyrelsen

om at ændre praksis. Fremadrettet kan ingen mindreårige asylansøgere

bo sammen med en ægtefælle eller samlever.

Udlændinge-, integrations- og boligminister Inger Støjberg udtaler:

’Det

er fuldstændig uacceptabelt, at der i øjeblikket bor mindreårige i det

danske asylsystem med en ægtefælle eller samlever, og jeg har bedt Ud-

lændingestyrelsen om straks at sætte en stopper for det. Vi skal selvføl-

gelig sikre, at unge piger ikke bliver tvunget til at leve i et forhold med en

voksen på asylcentrene.’

I januar iværksatte Inger Støjberg en hastehøring for at få overblik over

omfanget af barnebrude på danske asylcentre. Hastehøringen viser, at

der i øjeblikket er indkvarteret 27 mindreårige, hvor operatørerne på asyl-

centrene har kendskab til, at mindreårige har en ægtefælle eller samlever

på samme eller et andet asylcenter eller en herboende ægtefælle eller

samlever.