UUI, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 462: Spm. om suverænitetsafgivelsen til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har været til folkeafstemning jf. Grundlovens bestemmelser, til justitsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
UUI Alm.del
Offentligt

Lovafdelingen

Folketinget

Udlændinge- og Integrationsudvalget

Christiansborg

1240 København K

3. marts 2017

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Sagsbeh: Henrik Skovgaard-

Petersen

Sagsnr.: 2017-0032/40-0031

Dok.:

2210675

Dato:

Kontor:

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 462 (Alm. del), som Folketin-

gets Udlændinge- og Integrationsudvalg har stillet til justitsministeren den

3. februar 2017. Spørgsmålet er stillet efter ønske fra Martin Henriksen

(DF).

Søren Pape Poulsen

Caroline Østergaard Nielsen

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

UUI, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 462: Spm. om suverænitetsafgivelsen til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har været til folkeafstemning jf. Grundlovens bestemmelser, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 462 (Alm. del) fra Folketingets Udlændinge- og Integra-

tionsudvalg:

”Danmark har afgivet suverænitet til Den Europæiske Menne-

skerettighedsdomstol. Har denne suverænitetsafgivelse været

til folkeafstemning jf. Grundlovens bestemmelser?”

Svar:

Nej, Danmarks tilslutning til Den Europæiske Menneskerettighedsdom-

stol har ikke været undergivet folkeafstemning. Som der redegøres for

nedenfor, er dette heller ikke et krav efter grundlovens § 20.

Grundlovens almindelige bestemmelse om indgåelse af traktater med

andre lande findes i § 19. Bestemmelsens stk. 1 har følgende ordlyd:

"§

19.

Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige an-

liggender. Uden folketingets samtykke kan han dog ikke fore-

tage nogen handling, der forøger eller indskrænker rigets om-

råde, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse folke-

tingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større

betydning. Ejheller kan kongen uden folketingets samtykke

opsige nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået

med folketingets samtykke."

I kraft af denne bestemmelse har regeringen kompetence til at handle på

egen hånd i mellemfolkelige anliggender (udenrigsforhold), herunder ind-

gå traktater mv. med andre stater. Kompetencen er et såkaldt prærogativ

for regeringen.

Regeringens adgang til på egen hånd at indgå folkeretlige forpligtelser er

dog undergivet begrænsninger. Efter § 19, stk. 1, 2. pkt., kræves Folketin-

gets samtykke for, at regeringen kan indgå forpligtelser, til hvis opfyldelse

Folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betyd-

ning. Samtykke kan gives ved lov eller ved folketingsbeslutning, jf. bl.a.

Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udg. ved Ole Espersen, 1980), side

396, og Jens Peter Christensen m.fl., Dansk Statsret (1. udg., 2012), side

193. Der kræves alene simpelt flertal i Folketinget.

Grundloven indeholder i § 20 en bestemmelse om suverænitetsafgivelse.

Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”§

20.

Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets

myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overla-

des til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gen-

sidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfol-

kelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2.

Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på

fem sjettedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant

flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lov-

forslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget,

forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forka-

stelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler.”

Grundlovens § 20 vil skulle følges i alle tilfælde, hvor beføjelser, som efter

grundloven tilkommer rigets myndigheder, overlades til mellemfolkelige

myndigheder. Bestemmelsen blev indført ved grundlovsændringen i 1953.

Baggrunden var et ønske om at gøre det lettere for Danmark at tilslutte sig

visse internationale organisationer. Der henvises herom bl.a. til betænk-

ning nr. 66/1953 afgivet af Forfatningskommissionen af 1946, side 31,

Max Sørensens responsum af 18. maj 1952, som er optrykt i betænkning

nr. 66/1953, side 113 ff., og Max Sørensen, Statsforfatningsret, (2. udgave

ved Peter Germer, 1973), side 308 f.

Bestemmelsen i § 20 vedrører – som det fremgår af ordlyden – alene over-

ladelse af beføjelser til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved

gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig rets-

orden og samarbejde.

De beføjelser, som bestemmelsen i grundlovens § 20 omfatter, er dem,

som tilkommer rigets myndigheder. Anvendelse af bestemmelsen er såle-

des nødvendig, i det omfang det overlades til en mellemfolkelig myndig-

hed at udøve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med

direkte virkning her i landet eller at udøve andre beføjelser, som efter

grundloven tilkommer rigets myndigheder, herunder beføjelse til at indgå

traktater med andre stater. Der henvises bl.a. til Højesterets dom af 6. april

1998 i den såkaldte Maastricht-sag (Ugeskrift for Retsvæsen 1998, side

800 H), Max Sørensen, a.st., side 308 f., Alf Ross, a.st., side 408, Henrik

Zahle, Dansk forfatningsret 2 – Regering, forvaltning og dom (3. udgave

2001), side 255, og Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med kom-

mentarer, 1. udgave (2015), side 169.

Det afgørende for, om dansk tilslutning til en traktat forudsætter anvendel-

se af proceduren i grundlovens § 20, er derfor i første række, om den inde-

bærer overladelse af beføjelser til en mellemfolkelig myndighed til at ud-

øve lovgivende, administrativ eller dømmende myndighed med direkte

virkning for borgerne mv. her i landet.

Om afgrænsningen mellem grundlovens §§ 19 og 20 fremgår følgende

bl.a. af Justitsministeriets redegørelse for visse forfatningsretlige spørgs-

mål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Lissabon-Traktaten af 4.

december 2007, pkt. 2.3.2.1:

”Danmark er tilknyttet en række internationale organisationer,

som har kompetence til at træffe generelle eller konkrete beslut-

ninger, der er rettet til medlemsstaterne. Som eksempler kan

nævnes FN og Europarådet (herunder Den Europæiske Menne-

skerettighedsdomstol).

Det karakteristiske ved de beslutninger, der kan træffes i disse

organisationer, er, at de kun tilsigter at gælde for staterne som

folkeretlige forpligtelser. De tilsigter ikke at gælde umiddelbart i

den enkelte stats interne retsorden. Hvis en sådan beslutning går

ud på at regulere de enkelte individers adfærd, må den derfor

gøres til en del af national ret, f.eks. ved inkorporering.

Sådanne traditionelle mellemfolkelige organisationer kan Dan-

mark tilslutte sig alene i medfør af grundlovens § 19. Det gæl-

der, selv om organisationen f.eks. uden alle medlemsstaters til-

slutning (og dermed eventuelt uden eller imod Danmarks stem-

me) kan træffe beslutninger, der er bindende for alle medlems-

stater. Også her kan der siges at være tale om suverænitetsind-

skrænkning, jf. bl.a. Claus Gulmann m.fl., Folkeret (1989), side

39 ff. Men suverænitetsindskrænkninger af denne karakter fal-

der uden for grundlovens § 20 og er derfor alene underlagt pro-

ceduren i § 19, jf. Alf Ross, a.st., side 409.”

Som det fremgår af det ovenstående, indebærer Danmarks tilslutning til

Europarådet, som Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol hører un-

der, ikke suverænitetsafgivelse i grundlovens § 20’s forstand. Danmarks

tilslutning til Europarådet krævede således ikke iagttagelse af proceduren i

grundlovens § 20, stk. 2, hvorefter vedtagelse af et lovforslag om suveræ-

nitetsafgivelse enten kræver et flertal på fem sjettedele af Folketingets

medlemmer eller simpelt flertal og efterfølgende afholdelse af folkeaf-

stemning.

Det bemærkes, at der uden for de tilfælde, hvor en folkeafstemning er

påkrævet efter grundloven, ved lov kan træffes bestemmelse om afholdelse

af folkeafstemning. Det følger således bl.a. af grundlovens § 42, stk. 6, 2.

pkt., at der kan afholdes folkeafstemning om et folketingssamtykke til ind-

gåelse af en traktat efter grundlovens § 19, når samtykket gives i lovs

form. En sådan fremgangsmåde blev anvendt i forbindelse med Danmarks

tiltræden til og gennemførelse af Edinburgh-afgørelsen og Maastricht-

traktaten i 1993, jf. lov nr. 153 af 31. marts 1993. Det nødvendige samtyk-

ke efter grundlovens § 19 blev givet ved lov nr. 355 af 9. juni 1993.

Der kan endvidere ved lov træffes bestemmelse om afholdelse af vejleden-

de folkeafstemning, sådan som det var tilfældet for folkeafstemningen om

den såkaldte EF-pakke i 1986, jf. lov nr. 24 af 25. februar 1986.