SOU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 124: Spm. om oversendelse af talepapir fra samrådet den 24/11-16 om brug af OPP-modellen til finansiering af offentlige byggerier, til finansministeren, kopi til social- og indenrigsministeren

Social-, Indenrigs- og Børneudvalget 2016-17
SOU Alm.del
Offentligt

Bilag 1

Talepunkter

Det talte ord gælder

24. november 2016

Samrådsspørgsmål J-K om brug af OPP

Spørgsmål J:

Vil ministeren bekræfte, at der ikke er foretaget nogen undersøgelse af, hvorvidt

OPP-samarbejde er en god forretning for det offentlige? Ministeren bedes desu-

den redegøre for, hvad han vil gøre for at sikre, at der bliver udarbejdet et samlet

analysegrundlag, der gør det muligt at vurdere, hvorvidt OPP giver bedre eller

dårligere effekter end andre måder at lave offentlige byggerier på, og hvorvidt

OPP-samarbejdet er økonomisk fordelagtigt for det offentlige. Spørgsmålet stilles

bl.a. på baggrund af artiklen i DR Nyheder den 28. september 2016: ”Ekspert: Vi

aner ikke, om OPP er pengene værd”.

Spørgsmål K:

Anerkender ministeren, at der er nødvendigt for regionerne at bruge OPP-

samarbejder eller finansiel leasing for at leve op til regeringens målsætninger på

sygehusområder, da anlægslofterne udgør en barriere for realisering af regeringens

målsætninger, sådan som det f.eks. har været tilfældet med Region Hovedstadens

brug af finansiel leasing for at kunne indkøbe strålekanoner for at leve op til

Kræftpakke 4?

Talepunkter

[Indledning]



Jeg vil i mit indledende indlæg adressere samrådsspørgsmål J og K

vedr. brugen af OPP.



Først vil jeg svare på spørgsmålet om grundlaget for brug af OPP.

Derefter vil jeg gå ind på spørgsmålet om regionernes brug af

OPP-samarbejder.

[Overordnet om OPP]



Jeg er sådan set helt på linje med social- og indenrigsministeren,

når det kommer til den overordnede motivation for at bruge OPP.

SOU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 124: Spm. om oversendelse af talepapir fra samrådet den 24/11-16 om brug af OPP-modellen til finansiering af offentlige byggerier, til finansministeren, kopi til social- og indenrigsministeren

Side 2 af 10



Som social- og indenrigsministeren nævner, så er det primære hen-

syn jo egentlig meget udramatisk. Det handler om, at vi skal have

mest muligt for pengene, når det offentlige køber ind.



Derfor er det relevant, at vi løbende forholder os til, hvordan vi

udbyder offentlige opgaver på den bedste vis.



Og der er OPP én af de organisationsformer, som offentlige myn-

digheder kan gøre brug af, når de skal organisere længerevarende

projekter.



OPP-modellen kan give den offentlige myndighed nogle fordele.



Det er en model, der kan skabe gode rammer for at tænke langsig-

tet. For OPP som organisationsform indebærer netop, at man får

ét samlet tilbud for både anlæg og den efterfølgende drift og vedli-

geholdelse. Og det giver jo den private aktør en ret klar tilskyndelse

til at lave et anlæg, der ikke er unødvendigt dyrt at vedligeholde.



Dertil kommer, at OPP som organisationsform giver de offentlige

myndigheder en god mulighed for at inddrage private leverandø-

rers kompetencer i forhold til eksempelvis projektstyring og drift af

bygninger.



Samtidig vil jeg dog også gerne slå fast, at OPP-modellen selvfølge-

lig ikke er nogen mirakelkur. Det skal bruges med omtanke.



Og der er det så den enkelte offentlige myndighed, der i det kon-

krete tilfælde skal vurdere, om den bedste løsning er en OPP-

model eller en mere traditionel organisationsform.



I de tilfælde, hvor den offentlige myndighed så vælger en OPP-

model, så er det selvfølgelig vigtigt, at kontrakterne udformes bedst

muligt – ligesom det i øvrigt gælder i forbindelse med alle andre

udbudsformer. For OPP-kontrakter indebærer det bl.a., at den pri-

vate part skal have et stærkt incitament til at levere den bedste op-

gaveløsning til prisen - og at der skal findes en fornuftig risikode-

ling mellem den offentlige og private part.

Side 3 af 10

[Erfaringsgrundlag]



Vi har efterhånden en del erfaringer med OPP-projekter i Dan-

mark, og det generelle billede er, at der er tilfredshed med de gen-

nemførte projekter.



Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen udarbejdede i 2012 en rapport

med erfaringer fra danske OPP-projekter. Rapporten viser, at pro-

jekterne generelt overholder tidsplan og budget.



Mig bekendt er der ikke foretaget opgørelser af, hvilken effekt det

har haft at gennemføre de danske projekter som OPP sammenlig-

net med en mere traditionel udbudsform.



Det ville strengt taget også kræve, at man kunne gennemføre det

samme projekt to gange; med henholdsvis OPP og med en mere

traditionel udbudsform. Der ville vi altså være ude i en kontrafak-

tisk øvelse.



Der ligger en rapport fra april 2015, som blev udarbejdet af en

tværministeriel arbejdsgruppe, med deltagelse af bl.a. Finansmini-

steriet og det daværende Økonomi- og Indenrigsministerium. Det

var en analyse af den økonomiske fordelagtighed ved OPP.



I rapporten blev det konkluderet, at det ikke er muligt at opstille en

metode til generelt at vurdere, hvornår OPP er økonomisk fordel-

agtigt. Hvorvidt OPP-modellen er mere økonomisk fordelagtig end

traditionelt organiserede bygge- og anlægsprojekter må altid bero

på en konkret vurdering.



For at sikre, at sammenligningen er så retvisende som muligt, skal

man tage højde for en række forhold, hvor en OPP-løsning adskil-

ler sig fra en traditionel organisationsform.



Jeg vil ikke gå i detaljer her. Men for at tage et eksempel, så skal

man jo bl.a. indregne gevinsterne ved, at man i et OPP-projekt

overfører nogle risici - for fx budgetoverskridelser og forsinkelser -

til en privat part.

Side 4 af 10



Sådanne gevinster skal vejes op imod, at de rene finansieringsom-

kostninger kan være højere ved et OPP. Den problematik er fx re-

levant i nogle af de beregninger fra regionerne, som er oversendt til

udvalget, hvor eksempelvis gevinstsiden ved OPP ikke er medtaget.



Det vil altså sige, at der i det konkrete tilfælde skal foretages en

grundig vurdering af, om et OPP er den bedste løsning til den

konkrete opgave.



Samtidig er det vigtigt, at vi i Danmark løbende styrker vores ek-

spertise som offentlige ordregivere, så vi kan sikre, at vi får mest

muligt ud af skatteydernes penge. Det skal vi blandt andet gøre ved

at opsamle og anvende de erfaringer, der er med at organisere pro-

jekter som OPP’er.



Som jeg kommer ind på lidt senere i min besvarelse, er der – netop

for at indhente flere erfaringer – gennem de senere års økonomiaf-

taler med regionerne og kommunerne aftalt deponeringsfritagel-

sespuljer, der inden for en fast årlig ramme fremmer offentligt-

private samarbejder.

[Vurderinger og vejledning]



Grundig forberedelse og brug af tidligere erfaringer er afgørende

for, at OPP-projekter bliver en succes for alle parter.



Det gælder for alle større offentlige byggeprojekter, at der skal ud-

arbejdes beregninger, som belyser de samlede bygge- og driftsud-

gifter i hele projektets levetid. Det skal sikre et oplyst valg af bl.a.

kvalitetsniveau samt udgiftsfordelingen mellem hhv. anlægsudgifter

og driftsudgifter.



Derudover er der specifikke anbefalinger til forberedelse, når det

kommer til OPP-projekter. Det gælder både for statslige byggepro-

jekter og for større kommunale og regionale byggeprojekter.



Bygningsstyrelsen lægger op til, at der - inden igangsættelse af et

OPP-projekt - gennemføres en OPP-egnethedsvurdering. Der skal

den offentlige bygherre dokumentere sine overvejelser om, hvor-

vidt OPP er mere hensigtsmæssig end andre organisationsformer.

Side 5 af 10



Hvis det i egnethedsvurderingen vurderes, at OPP er en hensigts-

mæssig organisationsform, så kan der efterfølgende gennemføres

en OPP-forundersøgelse. Den vil typisk indebære, at der gennem-

føres en finansiel analyse og en markedsanalyse.



Derudover varetager Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen en vej-

ledningsindsats, der skal fremme et godt beslutningsgrundlag forud

for indgåelse af OPP-kontrakter. Til det formål har Konkurrence-

og Forbrugerstyrelsen bl.a. udviklet en standardmodel for OPP-

kontrakter.



Derudover følger det af budgetvejledningen, at en OPP-aftale på

statens område som udgangspunkt skal forelægges Folketingets Fi-

nansudvalg forud for aftalens indgåelse med henblik på at opnå

bevillingsmæssig hjemmel.

[Budgetregler]



Hvis vi kort skal berøre spørgsmålet om, hvordan OPP-projekter

bliver håndteret rent budgetmæssigt, så er min holdning sådan set

meget enkel.



OPP som organisationsform skal anvendes i de tilfælde, hvor det

bringer øget værdi. Det skal ikke være et værktøj til at omgå bud-

getregler.



Derfor har vi regler, der fastsætter, hvordan håndteringen af OPP

skal foregå. Det overordnede princip er, at OPP-projektet skal

sidestilles med en situation, hvor den offentlige institution selv er

bygherre.



På det statslige område sikres det ved, at det enkelte anlæg skal op-

tages på den offentlige institutions balance – og derefter afskrives

lineært over den periode, som kontrakter løber.



På det kommunale og regionale område gælder reglerne i lånebe-

kendtgørelserne for hhv. kommuner og regioner. Som social- og

indenrigsministeren også nævnte, betyder lånebekendtgørelsens

deponeringsregler, at kommuner og regioner som udgangspunkt

Side 6 af 10

kun kan indgå OPP-aftaler mod at deponere et beløb, svarende til

de udgifter til anlægsarbejdet, der afholdes i det pågældende år.



Deponeringsreglerne understøtter, at kommuner og regioner ikke

opnår en likviditetsmæssig gevinst ved at vælge OPP i stedet for

selv at gennemføre et anlægsprojekt.

[Sammenfatning]



Sammenfattende gælder det altså, at der eksisterer en række erfa-

ringer og undersøgelser om anvendelsen af OPP. Det ændrer ikke

ved, at det selvfølgelig er relevant at styrke vidensgrundlaget på

området ved løbende at indsamle og dele erfaringer på området.



Det arbejde er et vigtigt element i at sikre, at det offentlige som

indkøber får mest muligt for pengene.



Og så er det samtidig værd at nævne, at der faktisk gælder en række

regler og retningslinjer, der skal sikre, at der foretages en grundig

vurdering af, om OPP giver øget værdi i det konkrete tilfælde.



Dertil kommer den vejledningsindsats, som Konkurrence- og For-

brugerstyrelsen udfører. Det skal understøtte, at den offentlige

myndighed er godt klædt på til at indgå i et OPP-projekt.

Spørgsmål K: Regionernes brug af OPP og finansiel leasing ift. ambitioner på sy-

gehusområdet

[Regeringen prioriterer sundhedsområdet]



Det bringer mig frem til besvarelsen af spørgsmål K. Spørgsmålet

handler dels om OPP og finansiel leasing og anlægsloftet, dels om

regeringens ambitioner på sundhedsområdet.



Lad mig starte med regeringens ambitioner. Sundhed er et højt pri-

oriteret område for regeringen.



Derfor er sundhedsområdet allerede blevet løftet meget markant i

denne regeringsperiode.

Side 7 af 10



For 2016 har sundhedsområdet fået et ekstraordinært løft på 2,4

mia. kr. med økonomiaftalen for 2016 og Finansloven for 2016.

Det lovede Venstre i valgkampen, og det har regeringen leveret på.



Med Kræftplan IV prioriteres der yderligere 1 �½ mia. kr. til sund-

hedsområdet over en fire-årig periode.

[Generelt om de økonomiske rammer på anlægsområdet i regionerne]



Derudover synes jeg også, det er fint, hvis vi kaster lys over, hvor-

dan anlægsudgifterne har udviklet sig gennem de senere år. Ellers

kan det naturligvis være vanskeligt at vurdere, om anlægsniveauet

er højt eller lavt.



I disse år er udviklingen på anlægsområdet i regionerne præget af

byggeriet af de nye supersygehuse. Der er tale om en investering på

samlet set over 45 mia. kr. over de kommende år, med de sidste sy-

gehuse helt færdigbygget omkring 2024.



Byggerierne er højt prioriteret, og derfor er de regionale anlægs-

rammer på sundhedsområdet gradvist løftet de senere år til et nu

historisk højt niveau på omkring 6 �½ mia. kr. i regnskab 2015. Til

sammenligning var niveauet 2-3 mia. kr. i amternes sidste år og i de

første regionsår.



De økonomiske rammer for regionerne aftales i forbindelse med

de årlige økonomiforhandlinger i foråret mellem regeringen og

Danske Regioner. Regeringen og Danske Regioner står således in-

den for de aftalte rammer for drift og anlæg.

[Deponeringsfritagelsespuljerne for OPP]



I de senere års økonomiaftaler mellem skiftende regeringer og

Danske Regioner er der i tillæg til anlægsrammen blevet aftalt en

deponeringsfritagelsespulje til OPP. På det kommunale område er

der aftalt tilsvarende puljer i økonomiaftalerne mellem skiftende

regeringer og KL.



Hensigten med deponeringsfritagelsespuljerne har været at fremme

fagligt velbegrundede OPP-projekter. Det har været en måde at

Side 8 af 10

understøtte, at regioner og kommuner har prøvet nye løsninger af,

så man kunne indhøste erfaringer med OPP.



Det adskiller sig sådan set ikke fra andre områder, hvor man også

forsøger at understøtte, at kommuner og regioner prøver nye løs-

ninger af.



For OPP er det konkret sket ved – inden for de fastlagte pulje-

beløb – at gøre OPP-projekternes finansielt mere fordelagtige. Pul-

jerne har samtidig i praksis muliggjort en samlet set øget aktivitet

udover de regionale anlægsrammer.



Det er omvendt også klart, at puljerne ikke fritager regionerne for

at varetage skyldige økonomiske hensyn og sikre, at der ligger et

ordentligt beslutningsgrundlag for projekterne, og at brugen af

OPP ud fra en konkret vurdering er en fornuftig løsning med vær-

di.



Hvis det forud for igangsættelsen fx vurderes økonomisk klogere at

gennemføre projektet i regionalt regi, skal regionen naturligvis pri-

oritere projektet inden for anlægsrammen.



I lyset af at der er tvivl om, hvorvidt regionerne anvender OPP af

de rigtige grunde, vil regeringen tage initiativ til at drøfte regioner-

nes brug af OPP med Danske Regioner.

[Økonomiaftalen for 2017]



Med økonomiaftalen for 2017 blev regeringen og Danske Regioner

enige om et samlet anlægsniveau på 7,2 mia. kr. og deponeringsfri-

tagelsespulje på 400 mio. kr. til OPP-projekter



De senere års historisk høje investeringsniveauer på sygehusområ-

det kan således videreføres med fokus på at sikre realiseringen af de

store sygehusbyggerier.



I det samlede anlægsniveau på 7,2 mia. kr. indgår de nye store sy-

gehuse med 4,9 mia. kr. samt en ramme for den øvrige regionale

anlægsaktivitet. Rammen for den øvrige anlægsaktivitet udgør 2,3

mia. kr. for 2017. Heraf finansierer regionerne vedligeholdelse, øv-

rige anlægsarbejder og løbende reinvesteringer i bl.a. strålekanoner.

Side 9 af 10



Det høje anlægsniveau i regionerne skal tilmed ses i sammenhæng

med, at der aktuelt er en udfordring med at nedbringe allerede

planlagte offentlige investeringer til det finansierede niveau.



Med aftaleniveauet har regeringen sikret, at regionerne kan fortsæt-

te sygehusbyggerierne i en tid, hvor der er pres på rammen til of-

fentlige investeringer. Heri ligger så også, at regionerne selvfølgelig

er forpligtet på at levere den vedligeholdelse og de investeringer,

som er forudsat.

[Strålekapacitet i Kræftplan IV]



Det gælder også for stråleområdet, som er nævnt specifikt i

spørgsmål K. Regionerne har med økonomiaftalen for 2016 for-

pligtet sig på en udvidelse af kapaciteten på kræftudredningen med

samlet 15-20 pct. fra 2017.



Denne udvidelse af kapaciteten er aftalt uden forudsætninger om,

at regionerne anvender OPP eller leasing.



Med regeringens Kræftplan IV prioriteres der yderligere �½ mia. kr.

2017-2019 til apparatur som fx strålekanoner. Disse midler kom-

mer oveni den i forvejen aftalte anlægsramme fra økonomiaftalen

for 2017.

[Sammenfatning]



Sammenfattende kan regeringen således godt stå på mål for de af-

talte anlægsrammer i regionerne – for de er historisk høje og meget

højere end i de sidste år af amternes tid.



Regionerne har, som jeg har redegjort for tidligere i besvarelsen,

mulighed for at bruge OPP og leasing inden for de rammer, der

gælder for de instrumenter. Samtidig er der de senere år aftalt sær-

lige muligheder for OPP-projekter inden for et aftalt puljebeløb.



Det ændrer ikke på, at OPP skal bruges, og kun bringes i anvendel-

se, når det vurderes at give en samlet værdi for det offentlige.

Side 10 af 10



Regeringen vil – som jeg var inde på tidligere i min besvarelse –

tage initiativ til at drøfte regionernes anvendelse af OPP med Dan-

ske Regioner.