SAU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 399: Spm. om at oplyse den umiddelbare provenumæssige konsekvens samt konsekvensen efter henholdsvis tilbageløb og adfærd af at ophæve kildeartsbegrænsningen for tab på børsnoterede aktier m.v., til skatteministeren

Skatteudvalget 2016-17
SAU Alm.del
Offentligt

6. september 2017

J.nr. 2017-3344

Til Folketinget

–

Skatteudvalget

Hermed sendes endeligt svar på spørgsmål nr. 399 af 22. maj 2017 (alm. del). Spørgsmålet

er stillet efter ønske fra Joachim B. Olsen (LA).

Karsten Lauritzen

/ Søren Schou

SAU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 399: Spm. om at oplyse den umiddelbare provenumæssige konsekvens samt konsekvensen efter henholdsvis tilbageløb og adfærd af at ophæve kildeartsbegrænsningen for tab på børsnoterede aktier m.v., til skatteministeren

Spørgsmål

Ministeren bedes oplyse den umiddelbare provenumæssige konsekvens samt konsekven-

sen efter henholdsvis tilbageløb og adfærd af følgende:

1) At ophæve kildeartsbegrænsningen for tab på børsnoterede aktier.

2) Som 1 samt afskaffe den separate beskatning af aktieindkomst mod i stedet at lade ak-

tieindkomst indgå som almindelig kapitalindkomst.

3) Som 1 og 2 samt undtage kapitalindkomst fra topskattegrundlaget.

4) Som 1-3 samt sænke skattesatsen for såvel positiv aktie/kapitalindkomst til samme ni-

veau som skatteværdien af fradraget for nettorenteudgifter under 50.000 kr., som således

ikke berøres. Beregningen bedes foretaget, givet at rentefradraget for renteudgifter over

50.000 kr.

–

som vedtaget med Forårspakke 2.0

–

gradvist sænkes frem mod 2019.

5) Som 4 men hvor skattesatsen for såvel positiv som negativ aktie- og kapitalindkomst

sænkes til den marginale beskatning af renteudgifter over 50.000 kr.

Provenuberegningerne i punkt 1-5 bedes foretaget for alle år til og med 2025 og inkludere

den varige virkning. Beregningerne bedes foretaget, givet at der samtidig indføres en

værnsregel, der hindrer, at lønindkomst omlægges til kapital/aktieindkomst. Endvidere

bedes ministeren oplyse, hvor stor en arbejdsudbudseffekt

–

målt i antallet af personer

–

tiltagene 1 til 5 ovenfor forudsættes at have.

Svar

Gældende regler

–

beskatning af kapitalindkomst

Positiv nettokapitalindkomst indgår i grundlaget for de personlige indkomstskatter

. Ved

beregning af topskattegrundlaget er det kun den del af den positive nettokapitalindkomst,

der overstiger et bundfradrag på 42.800 kr. (2017-niveau) for enlige og 85.600 kr. for æg-

tepar, der medregnes. Endvidere er der et særskilt skråt skatteloft for kapitalindkomst på

42 pct. ekskl. kirkeskat. Der er mulighed for at udligne eventuel positiv og negativ netto-

kapitalindkomst mellem ægtefæller.

Negativ nettokapitalindkomst kan fratrækkes i grundlaget for sundhedsbidrag samt kom-

mune- og kirkeskat. For den del af den negative nettokapitalindkomst, der ikke overstiger

50.000 kr. for enlige og 100.000 kr. for ægtepar, er den skattemæssige fradragsværdi ca.

32,9 pct. i en gennemsnitskommune (ekskl. kirkeskat). For den del af den negative netto-

kapitalindkomst, der overstiger disse grænsebeløb, er den skattemæssige fradragsværdi ca.

26,9 pct. i 2017 i en gennemsnitskommune og vil frem til og med 2019 falde til 24,9 pct.

Beløbsgrænsen på 50.000 kr. hhv. 100.000 kr. ligger nominelt fast, dvs. den reguleres ikke

i takt med fx løn- eller prisudviklingen.

Langt de fleste med negativ nettokapitalindkomst berøres ikke af beløbsgrænsen, da den

negative nettokapitalindkomst er mindre end 50.000 kr. hhv. 100.000 kr.

Kapitalindkomst indgår ikke i grundlaget for arbejdsmarkedsbidrag.

Side 2 af 8

Gældende regler

–

beskatning af aktieindkomst

Aktieindkomst, bestående af aktieudbytter og aktieavancer, beskattes efter en progressiv

skala med 27 pct. af aktieindkomsten under et bundfradrag på 51.700 kr. (2017-niveau) og

med 42 pct. af den del af aktieindkomsten, der overstiger 51.700 kr. For ægtefæller er der

mulighed for at overføre et eventuelt uudnyttet bundfradrag.

Muligheden for fradrag for negativ aktieindkomst afhænger af, om der er tale om aktier,

der handles på et reguleret marked (noterede aktier) eller ej (unoterede aktier).

For noterede aktier er fradragsretten for negativ aktieindkomst kildeartsbegrænset. Dvs.

at det kun er muligt at fradrage negativ aktieindkomst fra noterede aktier i positiv aktie-

indkomst fra noterede aktier. Er det ikke muligt at fradrage hele den negative aktieind-

komst fra noterede aktier i andre noterede aktier, fremføres det ikke-udnyttede tab til

modregning i efterfølgende års aktieindkomst fra noterede aktier.

Tab på unoterede aktier er ikke kildeartsbegrænsede. En negativ aktieindkomst fra unote-

rede aktier kan derfor fradrages i anden positiv aktieindkomst, uanset om der er tale om

indkomst fra noterede eller unoterede aktier. Er det ikke muligt at fradrage hele den nega-

tive aktieindkomst i anden positiv aktieindkomst, beregnes skatteværdien af den reste-

rende negative aktieindkomst, og beløbet modregnes i de almindelige indkomstskatter.

Skatten af den negative aktieindkomst udregnes med samme procentsatser og beløbs-

grænser som for positiv aktieindkomst.

Tabel 1 viser de marginale skattesatser for aktieindkomst og kapitalindkomst ved gæl-

dende regler og ved de ændringer, der nævnes i spørgsmålet.

Tabel 1. Oversigt over de indregnede satsændringer

Stor negativ

netto-

kapital/aktie-

indkomst

Lille negativ

netto-

kapital/aktie-

indkomst

Lille positiv

netto-

kapital/aktie-

indkomst

Stor positiv

netto-

kapital/aktie-

indkomst

Pct.

Gældende regler

Aktieindkomst

Kapitalindkomst

Ny samlet kapital/aktieindkomst

Scenarie (2)

Scenarie (3)

Scenarie (4)

Scenarie (5)

42,0*

24,9

27,0*

32,9

27,0*

37,1

42,0*

24,9

32,9

24,9

37,1

32,9

24,9

42,0*

37,1

32,9

24,9

Anm.: Bundskattesatsen forhøjes gradvist frem til 2022. Satserne i tabellen er fuldt indfaset, dvs. fra 2022 og senere år. Satserne er gennem-

snitstal, der dækker over kommunal variation, bortset fra de med * mærkede satser, der er uafhængige af kommunen.

Ad. 1

–

ophævelse af kildeartsbegrænsningen for tab på børsnoterede aktier

Kildeartsbegrænsningen for tab på noterede aktier medvirker dels til, at investorer med

diversificerede porteføljer af noterede aktier ikke kan vælge at realisere tab for efter et

Side 3 af 8

kort tidsforløb at genkøbe aktierne og derved opnå en umiddelbar besparelse i skatten af

anden indkomst, samtidig med at noterede aktier med fortjeneste beholdes, indtil det af

andre grunde vælges at afstå dem. Herved sikrer kildeartsbegrænsningen, at den effektive

beskatning af aktieindkomst i højere grad kommer til at svare til det tilsigtede.

Dertil kommer, at uden kildeartsbegrænsningen kunne investorerne ved kursfald afstå de-

res aktier og derved realisere tabene for efter et kort tidsforløb at genkøbe aktierne. Her-

ved ville investorerne kunne opnå en skattebesparelse her og nu mod til gengæld at skulle

betale en større skat ved den endelige afståelse. En sådan skatteudskydelse ville være med-

virkende til at svække de offentlige finanser, herunder i krisetider.

For unoterede aktier gør disse hensyn sig ikke gældende i samme grad, da unoterede ak-

tier er langt mindre likvide. Endvidere kan selvstændige, der må lukke deres personligt

drevne virksomhed med et skattemæssigt tab, fradrage tabet i deres øvrige indkomst. Der

er herved parallelitet mellem organisationsformerne af den skattemæssige behandling af

tab i forbindelse med virksomhedsophør.

Ikke-udnyttede tab fremføres til modregning i efterfølgende års aktieindkomst. Størrelsen

af de efter gældende regler ikke-udnyttede tab svinger fra år til år. Således var der ikke-ud-

nyttede tab på ca. 4,5 mia. kr. i 2008 faldende til ca. 0,4 mia. kr. i 2014 og 2015,

jf. tabel 2.

Det samlede fremførte tab var primo 2008 på ca. 2,5 mia. kr. Dette steg til 11,6 mia. kr. i

2013 og er siden faldet, således at det primo 2016 er ca. 8,5 mia. kr. Denne udvikling skal

ses i lyset af finanskrisen.

Tabel 2. Personers aktieindkomst fra noterede danske aktier (inkl. investeringsforeninger)

Mio. kr., årets niveau

Fremført tab primo

Udnyttet tab i året

Nye ikke-udnyttede

tab

1) Endnu ikke opgjort.

Kilde: Oplysninger fra SKAT samt egen opgørelse på SKATs registre.

2008

2.450

-200

4.550

2009

6.750

2010

9.300

2011

2012

2013

2014

2015

9.750

2016

8.500

9.650 11.150 11.600 10.950

-550 -1.000

3.100

1.350

-750 -1.000 -1.600 -1.550 -1.700

2.250

1.450

950

400

Fjernes kildeartsbegrænsningen for noterede aktier, vil det umiddelbart føre til fremryk-

ning af udnyttelsen af de hidtil ikke-udnyttede tab, jf. at der som nævnt primo 2016 var

8,5 mia. kr. i fremført ikke-udnyttet tab.

Side 4 af 8

Et skøn over de provenumæssige konsekvenser heraf kan kun udarbejdes under en række

beregningstekniske forudsætninger om omfanget af tabsudnyttelsen under gældende reg-

ler henholdsvis ved en afskaffelse af kildeartsbegrænsningen

. Det skønnes med stor usik-

kerhed, at medføre et mindreprovenu på ca. 130 mio. kr. målt i varig virkning, hvoraf ca.

5 mio. kr. kan henføres til udnyttelse af den pukkel, der er opstået under finanskrisen

Tidsprofilen vil være et forholdsvist stort mindreprovenu de første år, hvorefter provenu-

effekten aftrappes og stabiliseres på et strukturelt niveau. Den varige virkning vil hoved-

sageligt bestå af rentevirkningen af den likviditetsforskydning, som fremrykningen af

tabsudnyttelsen medfører. Derudover kan der være skatteydere, der fremfører ikke udnyt-

tede tab, men som aldrig når at udnytte disse tab. Hvad angår disse, vurderes den umid-

delbare provenuvirkning at være begrænset.

Mindreprovenuet af en afskaffelse af kildeartsbegrænsningen for noterede aktier er ikke

indregnet i de efterfølgende provenuskøn.

Ad. 2

–

som 1 samt lade aktieindkomst indgå som almindelig kapitalindkomst

Beskatning af aktieindkomst som anden kapitalindkomst skønnes at medføre et merpro-

venu i forhold til gældende regler på ca. 0,6 mia. kr. i varig virkning efter tilbageløb, men

uden eventuelle adfærdsvirkninger,

jf. tabel 3

At beskatning af aktieindkomst som kapitalindkomst medfører et merprovenu kan især

tilskrives, at en stor del af den positive aktieindkomst, der efter gældende regler beskattes

med 27 pct., efter en sammenlægning af kapital- og aktieindkomsten vil blive beskattet

som positiv nettokapitalindkomst med enten ca. 37,1 pct. eller 42 pct. (ekskl. kirkeskat).

For store aktieindkomster er der ikke nogen forskel på marginalen, idet beskatning af ak-

tieindkomst over progressionsgrænsen på 51.700 kr. sker med 42 pct., hvilket svarer til

det skrå skatteloft for positiv nettokapitalindkomst.

Der vil endvidere være tilfælde, hvor positiv aktieindkomst, der efter gældende regler be-

skattes med 27 eller 42 pct., efter en sammenlægning reducerer negativ kapitalindkomst

med en marginal skatteværdi på 32,9 pct. eller 24,9 pct. (hvis den negative kapitalind-

komst er større end grænsebeløbet på 50.000/100.000 kr.)

Det er forudsat, at de store ikke-udnyttede tab, der opstod under finanskrisen, og som endnu ikke er udnyttet, efter gæl-

dende regler udnyttes i årene 2016-2020 med omtrent samme andel hvert år. Det er derudover forudsat, at det strukturelle

niveau for nye ikke-udnyttede tab er på ca. 500 mio. kr. årligt (2017-niveau), samt at knap 15 pct. af de fremførte tab mod-

regnes årligt.

I svaret på SAU alm. del spm. 595 (2013-14) blev skønnet et mindreprovenu på i alt ca. 15-25 mio. kr. Der er således tale

om en opjustering af skønnet, hvilket kan henføres til, at de fremførte tab synes at blive udnyttet over en længere tidshori-

sont end tidligere antaget, hvorved rentevirkningen af kildeartsbegrænsningen får større effekt.

I svaret på SAU alm. del spm. 595 (2013-14) blev skønnet en varig virkning på 250 mio. kr. efter tilbageløb. Opjusteringen

kan henføres til en større aktieindkomst og en mindre negative nettokapitalindkomst end i svaret på spørgsmål 595.

Side 5 af 8

I 2018 skønnes et merprovenu på ca. 0,9 mia. kr. efter tilbageløb, hvorefter merprovenuet

falder de følgende år. Den aftagende provenuprofil kan hovedsageligt henføres til, at

grænsen på 50.000/100.000 kr. for skattenedslag af negativ nettokapitalindkomst som

nævnt er nominelt uændret. Som konsekvens vil en relativt større del af aktieindkomsten

efter en sammenlægning af kapital- og aktieindkomsten reducere negativ nettokapitalind-

komst med en fradragsværdi på 24,9 pct. i stedet for 32,9 pct.

Tabel 3. Provenumæssige konsekvenser ved at lade aktieindkomst indgå i kapitalindkomsten

Mia. kr., 2017- niveau

Før tilbageløb

Efter tilbageløb

2018

1,2

0,9

2019

1,2

0,9

2020

1,1

0,9

2021

1,1

0,8

2022

1,0

0,8

2023

1,0

0,7

2024

0,9

0,7

2025

0,9

0,7

Varigt

0,7

0,6

Anm.: Ekskl. adfærdsmæssige konsekvenser, der kan være betydelige. Kapitalindkomst er fremskrevet i overensstemmelse med forudsætnin-

gerne fra Økonomisk Redegørelse, december 2014, samt 2025-planen. På lang sigt forudsættes en nominel rente på 4,5 pct., hvilket indebærer

en stigning i både positiv og negativ nettokapitalindkomst i forhold til det aktuelle niveau.

Kilde: Egne beregninger på lovmodellen på en stikprøve på 33 pct. af befolkningen.

Ad. 3

–

som 1 og 2 samt undtage positiv nettokapitalindkomst fra topskattegrundlaget

Det skrå skatteloft for topskat på 42 pct. medfører, at den gennemsnitlige effektive top-

skat af kapitalindkomst udgør knap 5 pct.

Udgår positiv nettokapitalindkomst efter den nye definition (hvor aktie- og kapitalind-

komst er slået sammen) af topskattegrundlaget, skønnes det at medføre et mindreprovenu

på ca. 0,8 mia. kr. i varig virkning efter tilbageløb (før adfærd) i forhold til gældende reg-

ler,

jf. tabel 4.

Tabel 4. Provenumæssige konsekvenser ved at lade aktieindkomst indgå som kapitalindkomst samt

undtage kapitalindkomst fra topskattegrundlaget

Mia. kr., 2017- niveau

Før tilbageløb

Efter tilbageløb

Anm. og kilde: Se tabel 3.

2018

-0,4

-0,3

2019

-0,5

-0,4

2020

-0,6

-0,5

2021

-0,7

-0,5

2022

-0,8

-0,6

2023

-0,8

-0,6

2024

-0,9

-0,6

2025

-0,9

-0,7

Varigt

-1,1

-0,8

Ad. 4

–

som 1-3 samt en sats for positiv nettokapitalindkomst på 32,9 pct.

Indføres der udover de ovenfor nævnte elementer en reduktion af beskatningen af positiv

nettokapitalindkomst efter den nye definition til ca. 32,9 pct., skønnes det at medføre et

mindreprovenu på ca. 2,4 mia. kr. målt i varig virkning efter tilbageløb (før adfærd) i for-

hold til gældende regler,

jf. tabel 5.

Beregnet som det skrå skatteloft på 42 pct. minus satserne for bundskat (12,2 pct.) og kommuneskat i en gennemsnits-

kommune (24,9 pct.) - satser gældende fra 2022 og fremefter.

Beregningsmæssigt er det forudsat, at der gives rabat i den del af bundskatten, der kan henføres til kapitalindkomsten.

Rabatten sikrer, at den gennemsnitlige beskatning af kapitalindkomst er ca. 32,9 pct. i en gennemsnitskommune, men

samtidig at der vil være kommunal variation afhængig af kommuneskattesatsen. Denne tilgang er anvendt for at bevare

parallellen til rentefradraget, jf. formuleringen i spørgsmålet.

Side 6 af 8

Tabel 5. Provenumæssige konsekvenser ved at lade aktieindkomst indgå som kapitalindkomst samt

reducere beskatningen af positiv nettokapitalindkomst til 32,9 pct.

Mia. kr., 2017- niveau

Før tilbageløb

Efter tilbageløb

Anm. og kilde: Se tabel 3.

2018

-2,3

-1,7

2019

-2,6

-1,9

2020

-2,7

-2,1

2021

-2,8

-2,1

2022

-3,0

-2,2

2023

-3,0

-2,3

2024

-3,1

-2,3

2025

-3,1

-2,3

Varigt

-3,2

-2,4

Ad. 5

–

som 4 samt reducere satsen for positiv og negativ nettokapitalindkomst til 24,9 pct.

En ensartet og symmetrisk beskatning på 24,9 pct. af henholdsvis positiv og negativ net-

tokapitalindkomst efter den nye definition skønnes at medføre et mindreprovenu på 3,9

mia. kr. målt i varig virkning efter tilbageløb (før adfærd) i forhold til gældende regler,

jf.

tabel 6.

Mindreprovenuet på 2,0 mia. kr. i 2018 stiger til 2,3 mia. kr. i 2020, hvorefter det

falder frem til ca. 2025. Herefter stiger det igen over en årrække, hvilket giver den varige

virkning på 3,9 mia. kr.

Denne provenuprofil skyldes flere faktorer:



Det stigende mindreprovenu fra 2018 til 2020 kan hovedsageligt henføres til en for-

ventet stor stigning i positiv nettokapitalindkomst, hvorved den lavere beskatning

heraf medfører et øget mindreprovenu.



Udviklingen fra 2020 til 2025 kan henføres til en forventet normalisering af renteni-

veauet, der medfører større nettorenteudgifter i perioden. Da den skattemæssige fra-

dragsværdi reduceres, reduceres samtidig mindreprovenuet.



Udviklingen efter 2025 og den store varige virkning kan henføres til, at skatteværdien

af rentefradraget allerede med gældende regler gradvis reduceres til 24,9 pct., jf. at be-

løbsgrænsen på 50.000 kr./100.000 kr. er nominelt uændret. Dermed vil en nedsæt-

telse af skatteværdien af renteudgifter under denne grænse få gradvis mindre effekt og

bidrage med mindre finansiering.

Tabel 6. Provenumæssige konsekvenser ved at lade aktieindkomst indgå som kapitalindkomst samt

reducere beskatningen af positiv og negativ nettokapitalindkomst til 24,9 pct.

Mia. kr., 2017- niveau

Før tilbageløb

Efter tilbageløb

Anm. og kilde: Se tabel 3.

2018

-2,6

-2,0

2019

-2,9

-2,2

2020

-3,0

-2,3

2021

-2,8

-2,1

2022

-2,7

-2,0

2023

-2,4

-1,8

2024

-2,3

-1,7

2025

-2,3

-1,7

Varigt

-5,2

-3,9

Adfærdsmæssige konsekvenser

De beskrevne ændringer i beskatningen af kapitalindkomst og aktieindkomst vil have en

række afledte konsekvenser for sammensætningen af husholdningernes formueportefølje

og dermed for de provenumæssige konsekvenser.

Side 7 af 8

For det

første

bemærkes, at en ophævelse af kildeartsbegrænsningen for noterede aktier

kan øge investorernes risikovillighed, fordi beskatningen af gevinst og tab på noterede ak-

tier umiddelbart bliver mere symmetrisk. Som det også fremgår ovenfor er kildeartsbe-

grænsningen samtidig et værn mod, at navnlig investorer med større, likvide formuer gen-

nem strategisk forvaltning af deres aktiebeholdninger, hvor bl.a. tab løbende realiseres

mens gevinster ikke realiseres, samlet set vil kunne opnå skatteudskydelse og lavere effek-

tiv afkastbeskatning. Ophævelse af kildeartsbegrænsningen kan således føre til et afledt

provenutab.

For det

andet

vil de fire elementer i scenarierne 2-5 trække i retning af en lavere og mere

ensartet beskatning af afkastet af husholdningernes opsparing på tværs af anbringelsesfor-

mer. Det kan øge niveauet for opsparingen og føre til en samfundsøkonomisk mere hen-

sigtsmæssig allokering af opsparingen.

For det

tredje

vil den lavere beskatning af aktieindkomst indebære et såkaldt hovedaktio-

nærproblem. For hovedaktionærer vil der således opstå et incitament til at transformere

højere beskattet arbejdsindkomst til lavere beskattet aktieindkomst. I det nuværende

skattesystem løses hovedaktionærproblemet ved, at beskatningen for hovedaktionærer er

nogenlunde uafhængig af, om afkastet fremtræder som løn eller overskud. Den højeste ak-

tieindkomstskattesats på 42 pct. indebærer således, at kombinationen af selskabsskat og aktie-

indkomstskat (22 pct. + (1-0,22)*42 pct. = 54,8 pct.) omtrent svarer til den højeste marginal-

skat for lønindkomst (8 pct. + (1-0,08)*52,07 pct. = 55,9 pct. ekskl. kirkeskat).

Med en marginalskat på aktieindkomst på 24,9 pct.,

jf. scenarie (5),

vil kombinationen af

selskabsskat og aktieindkomstskat føre til en samlet beskatning på 41,4 pct., hvilket er væ-

sentligt lavere end den højeste marginalskat for arbejdsindkomst på 55,9 pct. (ekskl. kirke-

skat). Dette kan isoleret set føre til et væsentligt mindreprovenu. Det er ikke enkelt at ud-

forme en effektiv værnsregel, der hindrer, at lønindkomst omlægges til kapital/aktieind-

komst, jf. formuleringen i spørgsmålet.

For det

fjerde

kan der være en mindre, positiv effekt på arbejdsudbuddet, såfremt en del af

arbejdsindkomsten optjenes med det formål at spare op til senere forbrug.

Det har ikke været muligt at udarbejde et underbygget skøn over disse adfærdsmæssige

konsekvenser, som kan være betydelige.

Side 8 af 8