Retsudvalget 2016-17
REU Alm.del
Offentligt
1803529_0001.png
Vejledning om offentligt
ansattes ytringsfrihed
Oktober 2016
1
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed
Oktober 2016
Justitsministeriet
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Telefon
72 26 84 00
Email
[email protected]
Foto
Lars Svankjær
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0003.png
Indhold
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Forord
Indledning
Overblik
Hvad siger reglerne?
Ytringer på egne vegne eller på myndighedens vegne
Tavshedspligt
Myndighedens interne beslutningsproces og funktionsevne
Andre begrænsninger
Offentligt ansattes meddeleret og “whistleblowing”
Lovlige ytringer og ledelsens reaktion
Åbenhed i den offentlige sektor og på den enkelte arbejdsplads
5
6
7
8
10
11
12
14
15
17
19
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
4
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0005.png
1
Forord
Det er afgørende for et velfungerede demokrati, at offentligt ansatte
deler deres viden i den offentlige debat.
Offentligt ansattes deltagelse i debatten er ikke kun af betydning
for den enkelte ansatte. Den er mindst lige så vigtig for samfundet,
fordi offentligt ansatte – i kraft af deres særlige viden og erfaring
inden for deres fagområder – kan være med til at højne det faglige
niveau i den offentlige debat.
Det er en grundlæggende forudsætning for, at offentligt ansatte
benytter deres adgang til at deltage i den offentlige debat, at både an-
satte og ledere er klar over omfanget af de ansattes ret til at ytre sig.
Formålet med at genudgive Justitsministeriets vejledning om offent-
ligt ansattes ytringsfrihed fra 2006 i en sprogligt forenklet udgave er
derfor at skabe klarhed om de overordnede regler og principper for
offentligt ansattes ytringsfrihed.
Jeg håber også, at vejledningen kan fungere som inspiration til,
hvordan man på de enkelte arbejdspladser kan fremme den videre
debat om offentligt ansattes ytringsfrihed.
Søren Pind
5
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0006.png
2
Indledning
Demokrati og åbenhed er grundlæggende værdier i Danmark. Det
gælder også i den offentlige sektor. Derfor er det vigtigt, at offentligt
ansatte er trygge ved at bruge deres ytringsfrihed og deltage i den
offentlige debat med deres viden og synspunkter.
Men hvornår må man udtale sig kritisk om sin arbejdsplads? Skal
man gå til sin ledelse, før man udtaler sig offentligt om sin arbejds-
plads? Kan man risikere at miste sit arbejde, hvis man afslører
ulovlige forhold på sin arbejdsplads? Hvad er reglerne om offentligt
ansattes ytringsfrihed?
Det har i praksis vist sig, at der på offentlige arbejdspladser kan være
forskellige opfattelser og udlægninger af, hvordan disse spørgsmål
skal besvares. Det har givet anledning til en vis usikkerhed blandt
både ledere og medarbejdere. Denne vejledning har derfor til formål
at give grundlæggende information om rammerne for ytringsfrihed
for alle offentligt ansatte – både ledere og medarbejdere.
•
•
•
Vejledningen skal virke som en guide for ansatte og ledere
på offentlige arbejdspladser i konkrete situationer.
Vejledningen skal hjælpe til at styrke de offentligt ansattes
deltagelse i den offentlige debat.
Vejledningen skal hjælpe til, at man på offentlige arbejds-
pladser rundt om i landet kan fremme åbenhed og debat om
arbejdspladsens forhold.
Det sidste kan f.eks. ske, når man drøfter eller gennemfører perso-
nale- og ledelsespolitikker på arbejdspladsen. Samtidig vil vejled-
ningen kunne indgå ved seminarer, kurser eller andre arrangemen-
ter, der afholdes af f.eks. arbejdsgivere eller faglige organisationer.
6
Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0007.png
3
Overblik
Rammerne for offentligt ansattes ytringsfrihed kan opsummeres på
følgende måde:
•
•
•
•
Man skal gøre det klart, at man udtaler sig på egne vegne og
ikke på myndighedens vegne.
Man må ikke bryde sin tavshedspligt.
Man må ikke udtale sig på en freds- eller æreskrænkende
måde, f.eks. ved at fremsætte injurier.
Man må ikke udtrykke sig i en urimelig grov form eller frem-
sætte åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold
inden for ens eget arbejdsområde.
Holder man sig inden for disse rammer, må man som udgangspunkt
sige, hvad man vil. Det gælder, selv om man udtaler sig kritisk over
for sin arbejdsplads. Det gælder også, selv om man ikke først har
rejst kritikken internt eller i øvrigt orienteret sin ledelse.
Sidder man tæt på myndighedens ledelse, skal man dog også være
opmærksom på nogle andre forhold. Det er beskrevet nedenfor
under overskriften “myndighedens interne beslutningsproces og
funktionsevne”.
7
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0008.png
4
Hvad siger reglerne?
Offentligt ansatte har en udstrakt ytringsfrihed, der betyder, at de
som udgangspunkt ikke kan afskediges, degraderes eller på anden
måde mødes med negative konsekvenser på jobbet på grund af
deres ytringer.
Offentligt ansatte er dog – ligesom alle andre borgere – underlagt
visse begrænsninger i deres ytringsfrihed.
Med
grundlovens § 77
er det bestemt, at alle borgere i Danmark har
ytringsfrihed. Bestemmelsen gælder naturligvis også for offentligt
ansatte.
I grundlovens § 77 står der:
“Enhver er berettiget til på tryk, i skrift
og tale at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domsto-
lene. Censur og andre forebyggende forholdsregler kan ingensinde
på ny indføres”.
Bestemmelsen beskytter som udgangspunkt alle former for ytringer.
Det vil sige alt fra faglige beskrivelser og synspunkter til politiske
holdninger. Det gælder uanset, om ytringerne er fremsat i tekst,
tale eller billeder og i forbindelse med taler, møder, interviews, læ-
serbreve, debatindlæg, indlæg på de sociale medier, kunstneriske
udtryksformer osv.
Bestemmelsen indeholder et forbud mod, at offentlige myndigheder
indfører censur eller andre forebyggende foranstaltninger. Det vil
sige, at der ikke må fastsættes regler om, at der forud for en offent-
liggørelse af ytringer skal indhentes tilladelse. Der må heller ikke
lægges andre hindringer i vejen for ytringernes offentliggørelse.
8
Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
Ytringsfriheden er også beskyttet af
Den Europæiske Menneske-
rettighedskonventions artikel 10.
Bestemmelsen gælder også for
offentligt ansatte.
I bestemmelsen står der:
“Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne
ret omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage og meddele op-
lysninger eller tanker, uden indblanding fra offentlig myndighed og
uden hensyn til landegrænser…”.
Der gælder visse begrænsninger i borgernes ytringsfrihed. Disse
begrænsninger gælder også for offentligt ansatte. Der er redegjort
nærmere for begrænsningerne i offentligt ansattes ytringsfrihed i
det følgende.
Hvis man som offentligt ansat er i tvivl om, hvorvidt en påtænkt eller
allerede fremsat ytring holder sig inden for rammerne af sin ytrings-
frihed, kan man bl.a. rette henvendelse til sin faglige organisation.
9
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0010.png
5
Ytringer på egne vegne eller på
myndighedens vegne
Som offentligt ansat er man beskyttet af grundlovens bestemmelse
om ytringsfrihed. Det betyder, at man på egne vegne kan deltage
i den offentlige debat og fremsætte personlige meninger og syns-
punkter.
Det gælder også emner, der vedrører ens eget arbejdsom-
råde. Det gælder derudover, når man ikke kun udtaler sig på egne
vegne, men også når man samtidig udtaler sig på vegne af andre,
f.eks. tillidsrepræsentanter, som udtaler sig kritisk om forholdene på
arbejdspladsen på vegne af en medarbejdergruppe.
Beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed gælder kun, når
man som offentligt ansat ytrer sig på egne vegne.
Det betyder omvendt,
at ledelsen på en offentlig arbejdsplads kan
fastsætte regler for, hvem der må udtale sig på myndighedens vegne.
Ledelsen kan også fastsætte retningslinjer for indholdet af udtalelser,
der fremsættes på myndighedens vegne.
Når man derimod ytrer sig på egne vegne, kan ledelsen ikke kræ-
ve, at man først skal indhente tilladelse til at fremføre en påtænkt
ytring. Ledelsen kan heller ikke kræve, at man skal orientere ledel-
sen om ytringer, der fremsættes på egne vegne.
Hvis der er risiko for, at offentligheden fejlagtigt vil kunne opfatte en
ytring som udtryk for myndighedens synspunkter, skal man være
opmærksom på at præcisere, at man ytrer sig på egne vegne.
10
Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0011.png
6
Tavshedspligt
Offentligt ansatte har tavshedspligt om fortrolige oplysninger, som
de får kendskab til gennem deres arbejde. Tavshedspligten gælder
kun for fortrolige oplysninger.
En oplysning er fortrolig, når det er nødvendigt at hemmeligholde
oplysningen for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller
private interesser. Det kan f.eks. være oplysninger om private per-
soners sygdomsforløb eller statens økonomiske interesser.
Hvis man er i tvivl om, hvorvidt en oplysning er fortrolig og dermed
omfattet af tavshedspligten, kan man f.eks. drøfte det med sin leder.
Offentligt ansatte må som det klare udgangspunkt ikke ytre sig om
oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten. Se dog afsnittet om
meddeleret og “whistleblowing”, hvor der er redegjort for de helt
særlige tilfælde, hvor offentligt ansatte alligevel har ret til at ytre sig
om f.eks. tavshedsbelagte oplysninger.
11
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0012.png
7
Myndighedens interne
beslutningsproces og
funktionsevne
Hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og
funktionsevne betyder, at offentligt ansatte i særlige tilfælde skal
udvise tilbageholdenhed med at ytre sig.
Når man skal vurdere, om hensynet til myndighedens interne beslut-
ningsproces og funktionsevne betyder, at man ikke bør udtale sig om
et emne, kan man navnlig lægge vægt på følgende momenter:
•
Angår ytringen forhold inden for ens eget arbejdsområde?
Begrænsningen vedrører nemlig kun udtalelser om sager in-
den for ens eget arbejdsområde.
•
Hvilken position har man i myndigheden, og hvor tæt har
man været på beslutningsprocessen?
Begrænsningen gæl-
der normalt kun centralt placerede medarbejdere, der har
medvirket i beslutningsprocessen. Ansatte med funktioner,
der ligger langt fra de politiske og administrative beslutnings-
tagere, og som derfor ikke er eller har været aktivt medvir-
kende i beslutningsprocessen, vil i almindelighed ikke være
underlagt nogen begrænsninger.
12
Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
•
Er ytringen fremsat før eller efter, at en beslutning er truffet?
En ytring, der fremsættes offentligt, før eller i nær tidsmæs-
sig sammenhæng med, at en beslutning er truffet, kan have
større skadevirkning for den interne beslutningsproces end
en ytring, der fremsættes længere tid efter, at beslutningen
er truffet.
•
Man har som offentligt ansat en vidtgående frihed til at ud-
tale sig om ressourcespørgsmål,
som kan have væsentlig
betydning for de fremtidige forhold på arbejdspladsen, f.eks.
nedskæringer.
•
En offentligt ansat har ret til at fremføre en eventuel kritik
offentligt uden først at rejse kritikken internt
på arbejdsplad-
sen over for f.eks. ledelsen eller en tillidsrepræsentant. I en
række tilfælde vil det dog kunne være mest hensigtsmæssigt
og fornuftigt først at rejse kritikken via de interne systemer,
bl.a. af hensyn til muligheden for at forbedre de forhold, man
inder er kritisable, og af hensyn til de fremtidige samar-
bejdsforhold på arbejdspladsen. Dette kan arbejdsgiveren
dog ikke stille som krav.
13
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0014.png
8
Andre begrænsninger
Offentligt ansatte må – ligesom andre borgere – ikke komme med
freds- og ærekrænkende udtalelser.
Sådanne udtalelser er strafbare
efter bestemmelserne i straffelovens kapitel 27. Det drejer sig bl.a.
om videregivelse af oplysninger om en anden persons rent private
forhold eller fremsættelse af injurierende udtalelser.
Man må heller ikke ytre sig i en urimelig grov form om sin arbejds-
plads.
Det betyder, at man godt må udtale sig groft kritisk om forhol-
dene på sin arbejdsplads, hvis forholdene giver grund til det. Men
man må ikke udtale sig i en urimelig grov form.
Herudover må man ikke fremsætte åbenbart urigtige oplysninger
om væsentlige forhold inden for sit eget arbejdsområde.
Det er vigtigt at understrege, at ledelsen ikke kan pålægge offentligt
ansatte andre begrænsninger i deres ytringsfrihed end dem, der
er beskrevet i denne vejledning. Der kan således f.eks. ikke under
henvisning til en loyalitetsforpligtelse mellem en ansat og dennes
arbejdsplads pålægges den ansatte yderligere begrænsninger i
ytringsfriheden.
14
Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0015.png
9
Offentligt ansattes meddeleret
og “whistleblowing”
Offentligt ansatte har en såkaldt meddeleret. Det betyder, at offentligt
ansatte har ret til at give pressen og andre eksterne parter oplysnin-
ger i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning
eller anden uredelighed i den offentlige forvaltning – f.eks. åbenbart
misbrug af offentlige midler. Sådanne ytringer betegnes nogle gange
også som “whistleblowing”.
Offentligt ansatte kan som udgangspunkt frit videregive ikke-fortrolige
oplysninger til pressen eller andre eksterne parter. Det gælder også
i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning eller
anden uredelighed i den offentlige forvaltning, herunder åbenbart
misbrug af offentlige midler.
Hvis der er tale om
fortrolige oplysninger,
vil sådanne oplysninger
kun kunne videregives til pressen eller andre, hvis det varetager
en åbenbar almen interesse eller eget eller andres tarv, som der
står i straffelovens § 152 e. Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis
den ansatte videregiver oplysninger om konstaterede ulovligheder
inden for den offentlige forvaltning.
Omvendt skal man som offentligt ansat være opmærksom på, at det
er strafbart at videregive fortrolige oplysninger, hvis videregivelsen
ikke varetager en åbenbar almen interesse eller eget eller andres
tarv. Det vil samtidig kunne medføre negative ansættelsesretlige
konsekvenser – f.eks. afskedigelse. Den nærmere vurdering af, om
videregivelse af fortrolige oplysninger varetager de nævnte hensyn
vil bero på et konkret skøn, der i sidste ende foretages af domstolene.
15
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
Derudover har offentligt ansatte, som bliver pålagt ulovlige ordrer,
ret – og i visse tilfælde også pligt – til at underrette internt om ulovli-
ge, herunder fagligt uforsvarlige, forhold. Offentligt ansatte har altså
også en
“intern meddeleret”.
Offentligt ansatte har desuden ret til at rette henvendelse til rele-
vante eksterne tilsynsorganer, herunder Folketingets Ombudsmand
eller Rigsrevisionen, i tilfælde af klare ulovligheder.
Der kan ikke stilles krav om, at offentligt ansatte har foretaget en
forudgående intern underretning om ulovligheder eller uforsvarlige
forhold, hvis underretningen ikke kan forventes at få noget resultat.
I sådanne tilfælde kan den ansatte altså gå direkte til f.eks. pres-
sen, Folketingets Ombudsmand eller Rigsrevisionen.
Offentligt ansatte, der henvender sig til en myndighed om f.eks.
ulovlig forvaltning, kan ikke forvente, at deres identitet ikke kommer
til andres kendskab, hvis identiteten fremgår af sagen. Det skyldes,
at den type oplysninger som udgangspunkt vil være omfattet af ret-
ten til aktindsigt.
16
Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0017.png
10
Lovlige ytringer og
ledelsens reaktion
Hvis en offentligt ansat ytrer sig i overensstemmelse med de ret-
ningslinjer, der er beskrevet i denne vejledning, er ytringen lovlig.
Det betyder, at ytringen ikke i sig selv kan føre til afskedigelse eller
andre former for direkte eller indirekte sanktionering
– som f.eks.
ændring af den ansattes arbejdsområde, eller at den ansatte ikke
tilgodeses i forbindelse med tildeling af løntillæg.
Der kan dog være tilfælde, hvor
følgevirkningerne af en lovlig ytring
– f.eks. samarbejdsvanskeligheder – er af en så alvorlig karakter,
at det kan danne grundlag for, at ledelsen gør brug af de nævnte
reaktioner over for den offentligt ansatte.
Ledelsen skal i sådanne tilfælde være særligt opmærksom på de
krav, der gælder
om, at samarbejdsvanskelighederne skal være
betydelige, at vanskelighederne i det væsentlige skal skyldes den
ansatte, og at samarbejdsvanskelighederne skal søges løst på den
mindst indgribende måde for den ansatte. Ledelsen skal samtidig
være opmærksom på, om den kan bevise de nævnte forhold, og at
der i den forbindelse stilles krav om, at der skal være et særligt sik-
kert bevismæssigt grundlag. Derudover skal ledelsen have sig det
vægtige hensyn til offentligt ansattes ytringsfrihed for øje.
Hvis man som offentligt ansat oplever at blive mødt med negative
ledelsesreaktioner på grund af en lovlig ytring, kan man rette hen-
vendelse til sin faglige organisation eller fagforening.
17
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
Hvis man som leder i en offentlig myndighed er i tvivl om, hvor-
vidt betingelserne for at gøre brug af negative ledelsesreaktioner
over for en ansat på grund af dennes ytringer er til stede, og denne
tvivl ikke kan afklares internt i myndigheden, kan myndigheden ef-
ter normal praksis kontakte henholdsvis KL, Danske Regioner eller
Moderniseringsstyrelsen med henblik på at drøfte spørgsmålet.
18
Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0019.png
11
Åbenhed i den offentlige sektor
og på den enkelte arbejdsplads
Begreber som åbenhed, gennemsigtighed og troværdighed er væ-
sentlige værdier i den offentlige forvaltning.
Det er derfor naturligt,
at offentligt ansatte, der har en grundig indsigt i og interesse for for-
holdene inden for deres egne arbejdsområder, også bidrager med
deres viden og synspunkter i den offentlige debat. Ytringsfriheden
sikrer, at offentligt ansatte har en vidtgående ret til at deltage i den
offentlige debat om forholdene på egne arbejdsområder.
Men debat og åbenhed bør også fremmes internt på den enkelte ar-
bejdsplads. Her spiller ledelsen en væsentlig rolle for, at der skabes
en kultur, hvor det er både legitimt og velset, at man viser interesse
for og debatterer arbejdspladsens forhold. Både ledere og medar-
bejdere bør være bevidste om, at loyalitet mod arbejdspladsen ikke
blot betyder, at man udviser respekt for de trufne beslutninger, men
også at man på konstruktiv vis påpeger eventuelle kritiske forhold.
Det anbefales derfor, at man på den enkelte arbejdsplads åbent
drøfter de offentligt ansattes ytringsfrihed og i øvrigt søger at skabe
de rette vilkår for en konstruktiv debat om arbejdspladsens forhold.
19
 REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 950: Spm. om ytringsfriheden for offentligt ansatte, til justitsministeren
1803529_0020.png