REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 949: Spm. om ministerens holdning til, at politibetjente ved Syd- og Sønderjyllandspoliti, der gennemfører grænsekontrol ikke må blande sig i debatten om grænsekontrol, til justitsministeren

Retsudvalget 2016-17
REU Alm.del
Offentligt

Vejledning om offentligt

ansattes ytringsfrihed

Oktober 2016

REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 949: Spm. om ministerens holdning til, at politibetjente ved Syd- og Sønderjyllandspoliti, der gennemfører grænsekontrol ikke må blande sig i debatten om grænsekontrol, til justitsministeren

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed

Oktober 2016

Justitsministeriet

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Telefon

72 26 84 00

[email protected]

Foto

Lars Svankjær

Indhold

Forord

Indledning

Overblik

Hvad siger reglerne?

Ytringer på egne vegne eller på myndighedens vegne

Tavshedspligt

Myndighedens interne beslutningsproces og funktionsevne

Andre begrænsninger

Offentligt ansattes meddeleret og “whistleblowing”

Lovlige ytringer og ledelsens reaktion

Åbenhed i den offentlige sektor og på den enkelte arbejdsplads

Forord

Det er afgørende for et velfungerede demokrati, at offentligt ansatte

deler deres viden i den offentlige debat.

Offentligt ansattes deltagelse i debatten er ikke kun af betydning

for den enkelte ansatte. Den er mindst lige så vigtig for samfundet,

fordi offentligt ansatte – i kraft af deres særlige viden og erfaring

inden for deres fagområder – kan være med til at højne det faglige

niveau i den offentlige debat.

Det er en grundlæggende forudsætning for, at offentligt ansatte

benytter deres adgang til at deltage i den offentlige debat, at både an-

satte og ledere er klar over omfanget af de ansattes ret til at ytre sig.

Formålet med at genudgive Justitsministeriets vejledning om offent-

ligt ansattes ytringsfrihed fra 2006 i en sprogligt forenklet udgave er

derfor at skabe klarhed om de overordnede regler og principper for

offentligt ansattes ytringsfrihed.

Jeg håber også, at vejledningen kan fungere som inspiration til,

hvordan man på de enkelte arbejdspladser kan fremme den videre

debat om offentligt ansattes ytringsfrihed.

Søren Pind

Indledning

Demokrati og åbenhed er grundlæggende værdier i Danmark. Det

gælder også i den offentlige sektor. Derfor er det vigtigt, at offentligt

ansatte er trygge ved at bruge deres ytringsfrihed og deltage i den

offentlige debat med deres viden og synspunkter.

Men hvornår må man udtale sig kritisk om sin arbejdsplads? Skal

man gå til sin ledelse, før man udtaler sig offentligt om sin arbejds-

plads? Kan man risikere at miste sit arbejde, hvis man afslører

ulovlige forhold på sin arbejdsplads? Hvad er reglerne om offentligt

ansattes ytringsfrihed?

Det har i praksis vist sig, at der på offentlige arbejdspladser kan være

forskellige opfattelser og udlægninger af, hvordan disse spørgsmål

skal besvares. Det har givet anledning til en vis usikkerhed blandt

både ledere og medarbejdere. Denne vejledning har derfor til formål

at give grundlæggende information om rammerne for ytringsfrihed

for alle offentligt ansatte – både ledere og medarbejdere.

•

Vejledningen skal virke som en guide for ansatte og ledere

på offentlige arbejdspladser i konkrete situationer.

Vejledningen skal hjælpe til at styrke de offentligt ansattes

deltagelse i den offentlige debat.

Vejledningen skal hjælpe til, at man på offentlige arbejds-

pladser rundt om i landet kan fremme åbenhed og debat om

arbejdspladsens forhold.

Det sidste kan f.eks. ske, når man drøfter eller gennemfører perso-

nale- og ledelsespolitikker på arbejdspladsen. Samtidig vil vejled-

ningen kunne indgå ved seminarer, kurser eller andre arrangemen-

ter, der afholdes af f.eks. arbejdsgivere eller faglige organisationer.

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed

Overblik

Rammerne for offentligt ansattes ytringsfrihed kan opsummeres på

følgende måde:

•

Man skal gøre det klart, at man udtaler sig på egne vegne og

ikke på myndighedens vegne.

Man må ikke bryde sin tavshedspligt.

Man må ikke udtale sig på en freds- eller æreskrænkende

måde, f.eks. ved at fremsætte injurier.

Man må ikke udtrykke sig i en urimelig grov form eller frem-

sætte åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold

inden for ens eget arbejdsområde.

Holder man sig inden for disse rammer, må man som udgangspunkt

sige, hvad man vil. Det gælder, selv om man udtaler sig kritisk over

for sin arbejdsplads. Det gælder også, selv om man ikke først har

rejst kritikken internt eller i øvrigt orienteret sin ledelse.

Sidder man tæt på myndighedens ledelse, skal man dog også være

opmærksom på nogle andre forhold. Det er beskrevet nedenfor

under overskriften “myndighedens interne beslutningsproces og

funktionsevne”.

Hvad siger reglerne?

Offentligt ansatte har en udstrakt ytringsfrihed, der betyder, at de

som udgangspunkt ikke kan afskediges, degraderes eller på anden

måde mødes med negative konsekvenser på jobbet på grund af

deres ytringer.

Offentligt ansatte er dog – ligesom alle andre borgere – underlagt

visse begrænsninger i deres ytringsfrihed.

Med

grundlovens § 77

er det bestemt, at alle borgere i Danmark har

ytringsfrihed. Bestemmelsen gælder naturligvis også for offentligt

ansatte.

I grundlovens § 77 står der:

“Enhver er berettiget til på tryk, i skrift

og tale at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domsto-

lene. Censur og andre forebyggende forholdsregler kan ingensinde

på ny indføres”.

Bestemmelsen beskytter som udgangspunkt alle former for ytringer.

Det vil sige alt fra faglige beskrivelser og synspunkter til politiske

holdninger. Det gælder uanset, om ytringerne er fremsat i tekst,

tale eller billeder og i forbindelse med taler, møder, interviews, læ-

serbreve, debatindlæg, indlæg på de sociale medier, kunstneriske

udtryksformer osv.

Bestemmelsen indeholder et forbud mod, at offentlige myndigheder

indfører censur eller andre forebyggende foranstaltninger. Det vil

sige, at der ikke må fastsættes regler om, at der forud for en offent-

liggørelse af ytringer skal indhentes tilladelse. Der må heller ikke

lægges andre hindringer i vejen for ytringernes offentliggørelse.

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed

Ytringsfriheden er også beskyttet af

Den Europæiske Menneske-

rettighedskonventions artikel 10.

Bestemmelsen gælder også for

offentligt ansatte.

I bestemmelsen står der:

“Enhver har ret til ytringsfrihed. Denne

ret omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage og meddele op-

lysninger eller tanker, uden indblanding fra offentlig myndighed og

uden hensyn til landegrænser…”.

Der gælder visse begrænsninger i borgernes ytringsfrihed. Disse

begrænsninger gælder også for offentligt ansatte. Der er redegjort

nærmere for begrænsningerne i offentligt ansattes ytringsfrihed i

det følgende.

Hvis man som offentligt ansat er i tvivl om, hvorvidt en påtænkt eller

allerede fremsat ytring holder sig inden for rammerne af sin ytrings-

frihed, kan man bl.a. rette henvendelse til sin faglige organisation.

Ytringer på egne vegne eller på

myndighedens vegne

Som offentligt ansat er man beskyttet af grundlovens bestemmelse

om ytringsfrihed. Det betyder, at man på egne vegne kan deltage

i den offentlige debat og fremsætte personlige meninger og syns-

punkter.

Det gælder også emner, der vedrører ens eget arbejdsom-

råde. Det gælder derudover, når man ikke kun udtaler sig på egne

vegne, men også når man samtidig udtaler sig på vegne af andre,

f.eks. tillidsrepræsentanter, som udtaler sig kritisk om forholdene på

arbejdspladsen på vegne af en medarbejdergruppe.

Beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed gælder kun, når

man som offentligt ansat ytrer sig på egne vegne.

Det betyder omvendt,

at ledelsen på en offentlig arbejdsplads kan

fastsætte regler for, hvem der må udtale sig på myndighedens vegne.

Ledelsen kan også fastsætte retningslinjer for indholdet af udtalelser,

der fremsættes på myndighedens vegne.

Når man derimod ytrer sig på egne vegne, kan ledelsen ikke kræ-

ve, at man først skal indhente tilladelse til at fremføre en påtænkt

ytring. Ledelsen kan heller ikke kræve, at man skal orientere ledel-

sen om ytringer, der fremsættes på egne vegne.

Hvis der er risiko for, at offentligheden fejlagtigt vil kunne opfatte en

ytring som udtryk for myndighedens synspunkter, skal man være

opmærksom på at præcisere, at man ytrer sig på egne vegne.

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed

Tavshedspligt

Offentligt ansatte har tavshedspligt om fortrolige oplysninger, som

de får kendskab til gennem deres arbejde. Tavshedspligten gælder

kun for fortrolige oplysninger.

En oplysning er fortrolig, når det er nødvendigt at hemmeligholde

oplysningen for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller

private interesser. Det kan f.eks. være oplysninger om private per-

soners sygdomsforløb eller statens økonomiske interesser.

Hvis man er i tvivl om, hvorvidt en oplysning er fortrolig og dermed

omfattet af tavshedspligten, kan man f.eks. drøfte det med sin leder.

Offentligt ansatte må som det klare udgangspunkt ikke ytre sig om

oplysninger, der er omfattet af tavshedspligten. Se dog afsnittet om

meddeleret og “whistleblowing”, hvor der er redegjort for de helt

særlige tilfælde, hvor offentligt ansatte alligevel har ret til at ytre sig

om f.eks. tavshedsbelagte oplysninger.

Myndighedens interne

beslutningsproces og

funktionsevne

Hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og

funktionsevne betyder, at offentligt ansatte i særlige tilfælde skal

udvise tilbageholdenhed med at ytre sig.

Når man skal vurdere, om hensynet til myndighedens interne beslut-

ningsproces og funktionsevne betyder, at man ikke bør udtale sig om

et emne, kan man navnlig lægge vægt på følgende momenter:

•

Angår ytringen forhold inden for ens eget arbejdsområde?

Begrænsningen vedrører nemlig kun udtalelser om sager in-

den for ens eget arbejdsområde.

•

Hvilken position har man i myndigheden, og hvor tæt har

man været på beslutningsprocessen?

Begrænsningen gæl-

der normalt kun centralt placerede medarbejdere, der har

medvirket i beslutningsprocessen. Ansatte med funktioner,

der ligger langt fra de politiske og administrative beslutnings-

tagere, og som derfor ikke er eller har været aktivt medvir-

kende i beslutningsprocessen, vil i almindelighed ikke være

underlagt nogen begrænsninger.

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed

•

Er ytringen fremsat før eller efter, at en beslutning er truffet?

En ytring, der fremsættes offentligt, før eller i nær tidsmæs-

sig sammenhæng med, at en beslutning er truffet, kan have

større skadevirkning for den interne beslutningsproces end

en ytring, der fremsættes længere tid efter, at beslutningen

er truffet.

•

Man har som offentligt ansat en vidtgående frihed til at ud-

tale sig om ressourcespørgsmål,

som kan have væsentlig

betydning for de fremtidige forhold på arbejdspladsen, f.eks.

nedskæringer.

•

En offentligt ansat har ret til at fremføre en eventuel kritik

offentligt uden først at rejse kritikken internt

på arbejdsplad-

sen over for f.eks. ledelsen eller en tillidsrepræsentant. I en

række tilfælde vil det dog kunne være mest hensigtsmæssigt

og fornuftigt først at rejse kritikken via de interne systemer,

bl.a. af hensyn til muligheden for at forbedre de forhold, man

inder er kritisable, og af hensyn til de fremtidige samar-

bejdsforhold på arbejdspladsen. Dette kan arbejdsgiveren

dog ikke stille som krav.

Andre begrænsninger

Offentligt ansatte må – ligesom andre borgere – ikke komme med

freds- og ærekrænkende udtalelser.

Sådanne udtalelser er strafbare

efter bestemmelserne i straffelovens kapitel 27. Det drejer sig bl.a.

om videregivelse af oplysninger om en anden persons rent private

forhold eller fremsættelse af injurierende udtalelser.

Man må heller ikke ytre sig i en urimelig grov form om sin arbejds-

plads.

Det betyder, at man godt må udtale sig groft kritisk om forhol-

dene på sin arbejdsplads, hvis forholdene giver grund til det. Men

man må ikke udtale sig i en urimelig grov form.

Herudover må man ikke fremsætte åbenbart urigtige oplysninger

om væsentlige forhold inden for sit eget arbejdsområde.

Det er vigtigt at understrege, at ledelsen ikke kan pålægge offentligt

ansatte andre begrænsninger i deres ytringsfrihed end dem, der

er beskrevet i denne vejledning. Der kan således f.eks. ikke under

henvisning til en loyalitetsforpligtelse mellem en ansat og dennes

arbejdsplads pålægges den ansatte yderligere begrænsninger i

ytringsfriheden.

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed

Offentligt ansattes meddeleret

og “whistleblowing”

Offentligt ansatte har en såkaldt meddeleret. Det betyder, at offentligt

ansatte har ret til at give pressen og andre eksterne parter oplysnin-

ger i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning

eller anden uredelighed i den offentlige forvaltning – f.eks. åbenbart

misbrug af offentlige midler. Sådanne ytringer betegnes nogle gange

også som “whistleblowing”.

Offentligt ansatte kan som udgangspunkt frit videregive ikke-fortrolige

oplysninger til pressen eller andre eksterne parter. Det gælder også

i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvaltning eller

anden uredelighed i den offentlige forvaltning, herunder åbenbart

misbrug af offentlige midler.

Hvis der er tale om

fortrolige oplysninger,

vil sådanne oplysninger

kun kunne videregives til pressen eller andre, hvis det varetager

en åbenbar almen interesse eller eget eller andres tarv, som der

står i straffelovens § 152 e. Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis

den ansatte videregiver oplysninger om konstaterede ulovligheder

inden for den offentlige forvaltning.

Omvendt skal man som offentligt ansat være opmærksom på, at det

er strafbart at videregive fortrolige oplysninger, hvis videregivelsen

ikke varetager en åbenbar almen interesse eller eget eller andres

tarv. Det vil samtidig kunne medføre negative ansættelsesretlige

konsekvenser – f.eks. afskedigelse. Den nærmere vurdering af, om

videregivelse af fortrolige oplysninger varetager de nævnte hensyn

vil bero på et konkret skøn, der i sidste ende foretages af domstolene.

Derudover har offentligt ansatte, som bliver pålagt ulovlige ordrer,

ret – og i visse tilfælde også pligt – til at underrette internt om ulovli-

ge, herunder fagligt uforsvarlige, forhold. Offentligt ansatte har altså

også en

“intern meddeleret”.

Offentligt ansatte har desuden ret til at rette henvendelse til rele-

vante eksterne tilsynsorganer, herunder Folketingets Ombudsmand

eller Rigsrevisionen, i tilfælde af klare ulovligheder.

Der kan ikke stilles krav om, at offentligt ansatte har foretaget en

forudgående intern underretning om ulovligheder eller uforsvarlige

forhold, hvis underretningen ikke kan forventes at få noget resultat.

I sådanne tilfælde kan den ansatte altså gå direkte til f.eks. pres-

sen, Folketingets Ombudsmand eller Rigsrevisionen.

Offentligt ansatte, der henvender sig til en myndighed om f.eks.

ulovlig forvaltning, kan ikke forvente, at deres identitet ikke kommer

til andres kendskab, hvis identiteten fremgår af sagen. Det skyldes,

at den type oplysninger som udgangspunkt vil være omfattet af ret-

ten til aktindsigt.

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed

Lovlige ytringer og

ledelsens reaktion

Hvis en offentligt ansat ytrer sig i overensstemmelse med de ret-

ningslinjer, der er beskrevet i denne vejledning, er ytringen lovlig.

Det betyder, at ytringen ikke i sig selv kan føre til afskedigelse eller

andre former for direkte eller indirekte sanktionering

– som f.eks.

ændring af den ansattes arbejdsområde, eller at den ansatte ikke

tilgodeses i forbindelse med tildeling af løntillæg.

Der kan dog være tilfælde, hvor

følgevirkningerne af en lovlig ytring

– f.eks. samarbejdsvanskeligheder – er af en så alvorlig karakter,

at det kan danne grundlag for, at ledelsen gør brug af de nævnte

reaktioner over for den offentligt ansatte.

Ledelsen skal i sådanne tilfælde være særligt opmærksom på de

krav, der gælder

om, at samarbejdsvanskelighederne skal være

betydelige, at vanskelighederne i det væsentlige skal skyldes den

ansatte, og at samarbejdsvanskelighederne skal søges løst på den

mindst indgribende måde for den ansatte. Ledelsen skal samtidig

være opmærksom på, om den kan bevise de nævnte forhold, og at

der i den forbindelse stilles krav om, at der skal være et særligt sik-

kert bevismæssigt grundlag. Derudover skal ledelsen have sig det

vægtige hensyn til offentligt ansattes ytringsfrihed for øje.

Hvis man som offentligt ansat oplever at blive mødt med negative

ledelsesreaktioner på grund af en lovlig ytring, kan man rette hen-

vendelse til sin faglige organisation eller fagforening.

Hvis man som leder i en offentlig myndighed er i tvivl om, hvor-

vidt betingelserne for at gøre brug af negative ledelsesreaktioner

over for en ansat på grund af dennes ytringer er til stede, og denne

tvivl ikke kan afklares internt i myndigheden, kan myndigheden ef-

ter normal praksis kontakte henholdsvis KL, Danske Regioner eller

Moderniseringsstyrelsen med henblik på at drøfte spørgsmålet.

Vejledning om offentligt ansattes ytringsfrihed

Åbenhed i den offentlige sektor

og på den enkelte arbejdsplads

Begreber som åbenhed, gennemsigtighed og troværdighed er væ-

sentlige værdier i den offentlige forvaltning.

Det er derfor naturligt,

at offentligt ansatte, der har en grundig indsigt i og interesse for for-

holdene inden for deres egne arbejdsområder, også bidrager med

deres viden og synspunkter i den offentlige debat. Ytringsfriheden

sikrer, at offentligt ansatte har en vidtgående ret til at deltage i den

offentlige debat om forholdene på egne arbejdsområder.

Men debat og åbenhed bør også fremmes internt på den enkelte ar-

bejdsplads. Her spiller ledelsen en væsentlig rolle for, at der skabes

en kultur, hvor det er både legitimt og velset, at man viser interesse

for og debatterer arbejdspladsens forhold. Både ledere og medar-

bejdere bør være bevidste om, at loyalitet mod arbejdspladsen ikke

blot betyder, at man udviser respekt for de trufne beslutninger, men

også at man på konstruktiv vis påpeger eventuelle kritiske forhold.

Det anbefales derfor, at man på den enkelte arbejdsplads åbent

drøfter de offentligt ansattes ytringsfrihed og i øvrigt søger at skabe

de rette vilkår for en konstruktiv debat om arbejdspladsens forhold.