REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 1: MFU spm. om ministeren kan redegøre for de grundlovsmæssige rammer for vejledende og obligatoriske folkeafstemninger nationalt og kommunalt i Danmark, til justitsministeren

Retsudvalget 2016-17
REU Alm.del
Offentligt

Lovafdelingen

Folketinget

Retsudvalget

Christiansborg

1240 København K

Dato:

Kontor:

1. november 2016

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Sagsbeh: Lau Franzmann Berthelsen

Sagsnr.: 2016-0030-4913

Dok.:

2094186

Hermed sendes besvarelse af spørgsmål nr. 1 (Alm. del), som Folketingets

Retsudvalg har stillet til justitsministeren den 5. oktober 2016. Spørgsmålet

er stillet efter ønske fra Alex Ahrendtsen (MFU).

Søren Pind

Caroline Østergaard Nielsen

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 1: MFU spm. om ministeren kan redegøre for de grundlovsmæssige rammer for vejledende og obligatoriske folkeafstemninger nationalt og kommunalt i Danmark, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 1 (Alm. del) fra Folketingets Retsudvalg:

”Vil ministeren redegøre for de grundlovsmæssige rammer for

vejledende og obligatoriske folkeafstemninger nationalt og

kommunalt i Danmark?”

Svar:

Afholdelse af folkeafstemning kan være ubetinget eller betinget obligatorisk

(påkrævet eller kun påkrævet, hvis bestemte betingelser er opfyldt) og fri-

villig. Folkeafstemningens resultat kan være bindende eller vejledende.

Grundloven indeholder fire bestemmelser om afholdelse af folkeafstemning

– grundlovens § 20, stk. 2, grundlovens § 29, stk. 2, grundlovens § 42, der

indeholder to forskellige muligheder for afholdelse af folkeafstemning, og

grundlovens § 88.

Folkeafstemning er kun obligatorisk i forbindelse med ændring af valgsrets-

alderen i medfør af grundlovens § 29, stk. 2, og ved grundlovsændringer i

medfør af grundlovens § 88. Afholdelse af folkeafstemning i de tre øvrige

tilfælde er betinget obligatorisk og forudsætter således, at nogle nærmere

angivne betingelser er opfyldt. Resultatet af folkeafstemningen er i alle fem

tilfælde bindende. Det er den overvejende opfattelse i den statsretlige litte-

ratur, at bindende folkeafstemninger kun kan afholdes i de tilfælde og under

de betingelser, der er anført i grundloven.

Den almindelige opgørelsesmetode ved afholdelse af folkeafstemninger

fremgår af grundlovens § 42, stk. 5. Bestemmelsen indebærer, at der stem-

mes om forkastelse af et vedtaget lovforslag. For at et vedtaget lovforslag er

forkastet, skal der være et flertal af de deltagende vælgere, der stemmer nej

til forslaget, og dette flertal skal udgøre mindst 30 pct. af samtlige stemme-

berettigede. Hvis ikke begge betingelser er opfyldt, står det vedtagne forslag

ved magt. Ved grundlovsændringer er fremgangsmåden anderledes. Her

skal et flertal af de deltagende vælgere stemme ja, og dette flertal skal ud-

gøre mindst 40 pct. af samtlige stemmeberettigede.

I det følgende beskrives de nævnte regler i grundloven for afholdelse af fol-

keafstemninger. Herefter redegøres for de overordnede rammer for afhol-

delse af vejledende folkeafstemninger og kommunale folkeafstemninger,

som ikke er reguleret i grundloven.

1. Grundlovens regler om folkeafstemninger

1.1.

Grundlovens § 20 omhandler afgivelse af beføjelser til mellemfolkelige

myndigheder ved lov. Stk. 2 har følgende ordlyd:

”Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjet-

tedele af folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke,

men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige

flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det fol-

ketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for fol-

keafstemninger i § 42 fastsatte regler.”

Afstemningen om Danmarks tilslutning til EF i 1972 blev afholdt efter reg-

lerne i grundlovens § 20, stk. 2, jf. § 42. Lovforslaget herom blev stadfæstet

ved lov nr. 447 af 11. oktober 1972.

Det har været rejst spørgsmål om, hvorvidt Folketinget i tilfælde, hvor der

opnås et flertal på fem sjettedele (150), uanset vedtagelsen i Folketinget med

kvalificeret flertal, kan afholde en bindende folkeafstemning, hvis en tred-

jedel (60) af Folketingets medlemmer efter bestemmelsen i grundlovens §

42, stk. 1, inden for en frist af 3 søgnedage efter Folketingets vedtagelse af

lovforslaget, begærer folkeafstemning om forslaget, eller der vedtages en

særlig lov herom.

Grundlovens § 20 giver ikke mulighed for at afholde en bindende folkeaf-

stemning om et lovforslag om overladelse af beføjelser til mellemfolkelige

myndigheder, hvis lovforslaget er vedtaget med fem sjettedeles flertal. Selv

om der er opnået et flertal på fem sjettedele, udelukker grundloven imidler-

tid ikke, at der kan afholdes en bindende folkeafstemning om et i lovsform

givet folketingssamtykke efter grundlovens § 19 til indgåelse af en traktat,

til hvis opfyldelse det er nødvendigt at overlade beføjelser til mellemfolke-

lige myndigheder, jf. grundlovens § 42, stk. 6, 2. pkt. og uddybende neden-

for.

1.2.

Grundlovens 29 angiver rammerne for valgret til Folketinget. Om

valgsretsalderen bestemmes det i stk. 2:

”Valgretsalderen er den, som har opnået flertal ved folkeafstem-

ning i overensstemmelse med lov af 25. marts 1953. Ændring af

den til enhver tid gældende valgretsalder kan ske ved lov. Et af

folketinget vedtaget forslag til en sådan lov kan først stadfæstes

af kongen, når bestemmelsen om ændring af valgretsalderen i

overensstemmelse med § 42, stk. 5, har været undergivet en fol-

keafstemning, der ikke har medført bestemmelsens bortfald.”

Bestemmelserne om ændring af valgsretsalderen har været anvendt flere

gange. Ved lov nr. 207 af 16. juni 1961 blev valgretsalderen nedsat fra op-

rindeligt 23 år til 21 år, ved lov nr. 445 af 5. oktober 1971 fra 21 år til 20 år

og ved lov nr. 483 af 27. september 1978 fra 20 år til 18 år. Folkeafstemnin-

gerne om lovene medførte ikke bortfald af de vedtagne lovforslag. Ved en

folkeafstemning den 24. juni 1969 blev et lovforslag om nedsættelse af valg-

retsalderen fra 21 år til 18 år forkastet.

1.3.

Grundlovens § 42 indeholder grundlovens almindelige regler om folke-

afstemninger. Bestemmelsen er sålydende:

”Når et lovforslag er vedtaget af folketinget, kan en trediedel af

folketingets medlemmer indenfor en frist af tre søgnedage fra

forslagets endelige vedtagelse overfor formanden begære folke-

afstemning om lovforslaget. Begæringen skal være skriftlig og

underskrevet af de deltagende medlemmer.

Stk. 2. Et lovforslag, som kan undergives folkeafstemning, jf.

stk 6, kan kun i det i stk. 7 omhandlede tilfælde stadfæstes af

kongen inden udløbet af den i stk. 1 nævnte frist, eller inden

begæret folkeafstemning har fundet sted.

Stk. 3. Når der er begæret folkeafstemning om et lovforslag, kan

folketinget indenfor en frist af fem søgnedage fra forslagets en-

delige vedtagelse beslutte, at forslaget skal bortfalde.

Stk. 4. Træffer folketinget ikke beslutning i henhold til stk. 3,

skal meddelelse om, at lovforslaget skal prøves ved folkeaf-

stemning, snarest tilstilles statsministeren, der derefter lader

lovforslaget bekendtgøre med meddelelse om, at folkeafstem-

ning vil finde sted. Folkeafstemningen iværksættes efter stats-

ministerens nærmere bestemmelse tidligst tolv og senest atten

søgnedage efter bekendtgørelsen.

Stk. 5. Ved folkeafstemningen stemmes for og mod lovforsla-

get. Til lovforslagets bortfald kræves, at et flertal af de i afstem-

ningen deltagende folketingsvælgere, dog mindst 30 procent af

samtlige stemmeberettigede, har stemt mod lovforslaget.

Stk. 6. Forslag til finanslove, tillægsbevillingslove, midlertidige

bevillingslove, statslånslove, normeringslove, lønnings- og pen-

sionslove, love om meddelelse af indfødsret, love om ekspropri-

ation, love om direkte og indirekte skatter samt love til gennem-

førelse af bestående traktatmæssige forpligtelser kan ikke un-

dergives folkeafstemning. Det samme gælder forslag til de i §§

8, 9, 10 og 11 omhandlede love såvel som de i § 19 nævnte be-

slutninger, der måtte være i lovs form, medmindre det for disse

sidste ved særlig lov bestemmes, at sådan afstemning skal finde

sted. For grundlovsændringer gælder reglerne i § 88.

Stk. 7. I særdeles påtrængende tilfælde kan et lovforslag, som

kan undergives folkeafstemning, stadfæstes af kongen straks ef-

ter dets vedtagelse, når forslaget indeholder bestemmelse

herom. Såfremt en trediedel af folketingets medlemmer efter de

i stk. 1 omhandlede regler begærer folkeafstemning om lov-

forslaget eller den stadfæstede lov, afholdes sådan folkeafstem-

ning efter foranstående regler. Forkastes loven ved folkeafstem-

ningen, kundgøres dette af statsministeren uden unødigt ophold

og senest fjorten dage efter folkeafstemningens afholdelse. Fra

kundgørelsesdagen er loven bortfaldet.

Stk. 8. Nærmere regler om folkeafstemning, herunder i hvilket

omfang folkeafstemning skal finde sted på Færøerne og i Grøn-

land, fastsættes ved lov.

Grundlovens § 42, stk. 1, er en af grundlovens såkaldte mindretalsgarantier,

der giver et mindretal i Folketinget mulighed for at modsætte sig flertallets

beslutning. Bestemmelsen har kun været anvendt én gang. Det skete i 1963,

hvor 71 folketingsmedlemmer krævede folkeafstemning om fire jordlovs-

forslag vedrørende forskellige indskrænkninger i rådigheden over privat fast

ejendom.

Grundlovens 42, stk. 6, 2. pkt., anviser yderligere en mulighed for afholdelse

af folkeafstemning. Denne mulighed knytter sig til regeringens udøvelse af

udenrigspolitiske kompetencer, hvor Folketingets samtykke efter grundlo-

vens § 19 i visse tilfælde er påkrævet. Efter bestemmelsen kan det i disse

tilfælde ved særlig lov bestemmes, at en folkeafstemning skal finde sted.

Grundlovens § 42, stk. 6, 2. pkt., blev anvendt i forbindelse med Danmarks

tiltræden til og gennemførelse af Edinburgh-afgørelsen og Maastricht-trak-

taten i 1993, jf. lov nr. 153 af 31. marts 1993. Det nødvendige samtykke

efter grundlovens § 19 blev givet ved lov nr. 355 af 9. juni 1993.

1.4.

Grundlovens § 88 foreskriver proceduren i forbindelse med grundlovs-

ændringer og har følgende ordlyd:

”Vedtager folketinget et forslag til en ny grundlovsbestem-

melse, og regeringen vil fremme sagen, udskrives nyvalg til fol-

ketinget. Vedtages forslaget i uændret skikkelse af det efter val-

get følgende folketing, bliver det inden et halvt år efter den en-

delige vedtagelse at forelægge folketingsvælgerne til godken-

delse eller forkastelse ved direkte afstemning. De nærmere reg-

ler for denne afstemning fastsættes ved lov. Har et flertal af de i

afstemningen deltagende og mindst 40 pct. af samtlige stemme-

berettigede afgivet deres stemme for folketingets beslutning, og

stadfæstes denne af kongen, er den grundlov.”

Proceduren for grundlovsændringer er f.eks. fulgt i forbindelse med ændrin-

gen af tronfølgeloven, der har grundlovsrang, ved lov nr. 528 af 4. april

2009. Ved loven blev der gennemført kønsligestilling i arvefølgen.

2. Vejledende folkeafstemninger

Der er ikke i grundloven fastsat bestemmelser om afholdelse af vejledende

folkeafstemninger. Det er imidlertid antaget, at sådanne vejledninger kan

iværksættes, hvis Folketinget ved lov vedtager at afholde folkeafstemning.

Folketinget fastlægger selv folkeafstemningens tema og reglerne for dens

afholdelse.

En vejledende folkeafstemning har til formål at vejlede regeringen og Fol-

ketinget om vælgernes holdning, men betydningen af afstemningen er alene

af politisk karakter. Resultatet af en vejledende folketingsafstemning har in-

gen juridisk betydning og kan ikke ved lov gives bindende virkning.

En vejledende folkeafstemning blev afholdt i forbindelse med Danmarks til-

trædelse af EF-pakken i 1986, jf. lov nr. 24 af 5. februar 1986.

3. Kommunale folkeafstemninger

Grundloven indeholder heller ikke regler om afholdelse kommunale folke-

afstemninger, men sådanne regler kan være fastsat ved lov. Uden udtrykke-

lig lovhjemmel kan hverken de kommunale vælgere eller et mindretal i kom-

munalbestyrelsen kræve spørgsmål afgjort ved folkeafstemning.

Derimod er det almindeligt antaget, at en kommunalbestyrelse kan foran-

stalte, at der afholdes en vejledende folkeafstemning. Selv om kommunal-

bestyrelsen måtte have tilkendegivet at ville følge resultatet af en folkeaf-

stemning, ændrer det ikke ved, at afstemningens resultat er vejledende.

I det omfang der er tale om, at kommunalbestyrelsen udøver en i loven til-

lagt almindelig forvaltningskompetence, f.eks. med hensyn til kommunal-

bestyrelsens administration af bygningslovgivningen, vejledningslovgiv-

ningen eller kommuneplanlovgivningen, vil kommunalbestyrelsen ikke

kunne afholde en vejledende folkeafstemning.