FIU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 4: Spm. om positiv overvæltning fra erhvervene på husholdningerne ved en lavere PSO-afgift, til finansministeren

Finansudvalget 2016-17
FIU Alm.del
Offentligt

Folketingets Finansudvalg

Christiansborg

2. november 2016

Svar på Finansudvalgets spørgsmål nr. 4 (Alm. del) af 5. oktober

2016 stillet efter ønske fra Pelle Dragsted (EL)

Spørgsmål

Vil ministeren i forlængelse af svaret på spørgsmål 486 (FIU alm. del, 2015-16)

svare på, hvilken empiri, der ligger til grund for de beregninger, som viser en posi-

tiv overvæltning fra erhvervene på husholdningerne ved en lavere PSO-afgift i

form af højere løn til lønmodtagerne og lavere priser til forbrugerne?

Svar

Skatter og afgifter kan i sidste ende kun betales af personer, uanset om det umid-

delbart påhviler fysiske personer eller virksomheder at betale. En skats incidens

udtrykker, hvem der endeligt bærer skattebyrden, når priserne i økonomien bliver

påvirket af skatten.

En afgift, der påhviler

dansk forbrug,

vil overvæltes fuldt ud i forbrugerprisen, hvis

der er fuldkommen konkurrence og konstant skalaafkast. Under andre forhold

gælder, at omfanget af overvæltning afhænger af, hvordan både udbydere og efter-

spørgere reagerer på prisændringer.

Er der ikke fuldkommen konkurrence, kan overvæltningen i princippet være stør-

re eller mindre end 100 pct. afhængig af konkurrencens karakter og efterspørg-

selskurvens form. Ofte vil overvæltningen dog være mindre end 100 pct., hvis

virksomhederne i udgangspunktet har kunnet fastsætte prisen, så profitten mak-

simeres. Virksomhedens ejere vil i så fald bære en del af byrden. Hvem, der ender

med at bære størstedelen af afgiftsbelastningen, afhænger af, om efterspørgslen

eller udbuddet er mest prisfølsom.

Incidensen af skatter og afgifter på erhvervslivets

produktionsinput

kan afvige fra

incidensen af forbrugsafgifter, fordi virksomhederne som reaktion på ændrede

inputpriser kan substituere mellem forskellige produktionsinput.

Når skatter og afgifter på erhvervslivets produktionsfaktorer som arbejdskraft,

kapital og energi øger virksomhedernes omkostninger, er det enten virksomhe-

dens aftagere, ejere eller ansatte, der i sidste ende kan betale skatten. Det sker i

form af enten en højere pris for den vare, virksomheden sælger, et lavere afkast af

Finansministeriet · Christiansborg Slotsplads 1 · 1218 København K · T 33 92 33 33 · E [email protected] · www.fm.dk

FIU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 4: Spm. om positiv overvæltning fra erhvervene på husholdningerne ved en lavere PSO-afgift, til finansministeren

Side 2 af 4

investeringerne eller en lavere aflønning af arbejdskraften eller en kombination af

alle tre muligheder.

Om det er virksomhedens aftagere, ejere eller arbejdskraften, der i sidste ende

bærer byrden, afhænger af konkurrenceforholdene og prisfølsomheden for de

forskellige produktionsfaktorer.

Kun i tilfælde af mangelfuld konkurrence, kan virksomhedens ejere bære dele af

eller hele byrden ved en afgift. Ved tilstrækkelig stærk konkurrence reduceres

avancerne og dermed en virksomheds muligheder for at kompensere for en skat

eller afgift med lavere avancer. Der vil derfor ske enten fuld overvæltning i priser-

ne eller fuld nedvæltning i lønningerne under fulkommen konkurrence.

Som udgangspunkt vil inputskatter på

udlandskonkurrerende erhverv

blive nedvæltet i

det generelle lønniveau via reduceret produktivitet. Virksomheder, der er i kon-

kurrence med virksomheder i andre lande, vil som udgangspunkt ikke kunne hæve

prisen, uden at hele salget bortfalder (virksomhederne er pristagere). I stedet vil

produktionsfaktorerne bære skattebyrden. Hvilken produktionsfaktor, der bærer

størstedelen af byrden, afhænger dels af, hvilken faktor der er mest prisfølsom, og

dels af virksomhedernes mulighed for at substituere mellem inputfaktorer i pro-

duktionen. Generelt vil den mindst prisfølsomme faktor – dvs. hvor udbuddet af

faktoren ændres mindst for en given ændring i de relative priser – bære størstede-

len af byrden.

I en lille, åben økonomi som den danske, hvor der er stor mobilitet af kapital på

tværs af landegrænser, kan virksomhederne kun i begrænset omfang reducere det

afkast, investorerne modtager for at binde kapital i virksomhederne. Hvis afkastet

af kapitalen reduceres til under det risikokorrigerede normalafkast, vil virksomhe-

derne reducere deres investeringer i Danmark, indtil de igen opnår det samme

afkast af danske og udenlandske investeringer. Det betyder, at arbejdskraften ofte

er den eneste produktionsfaktor, der i sidste ende kan bære skattebyrden. Det skal

ses i lyset af, at arbejdskraften ikke flytter sig lige så let over landegrænser som

kapital. På langt sigt giver lønningerne sig derfor ofte lettere end prisen på kapital.

For de

indenlandsk konkurrerende erhverv

vil byrden også ved inputskatter kunne

overvæltes i højere priser. Dvs. incidensen vil svare til en forbrugsafgift på disse

erhvervs output.

I nogle tilfælde kan en skat eller afgift reducere indkomsten fra en faktor i uela-

stisk udbud. Det gælder fx landbrugsjord eller olie- og gasreserverne i Nordsøen. I

sådanne tilfælde vil det alene være ressourceejerne, der bærer skattebyrden.

Konkrete skatte- og afgiftsinstrumenter kan have virkninger som er en kombina-

tion af alle tre forudsætninger.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 4: Spm. om positiv overvæltning fra erhvervene på husholdningerne ved en lavere PSO-afgift, til finansministeren

Side 3 af 4

Den eksisterende litteratur om incidens af skatter og afgifter gennemgås i Fuller-

ton & Metcalf (2002).

Der er en lang række forhold, der påvirker virksomhedernes prissætning og løn-

politik mv. på kort sigt, hvilket gør det vanskeligt at påvise virkningen af konkrete

afgiftsforhøjelser og lempelser empirisk. Der er imidlertid en række empiriske

studier, der påviser, at skatte- og afgiftsændringer slår ud i pris- og lønændringer.

Besley og Rosen (1999) viste, at afgiftsændringer fuldt ud overvæltes i priserne og

i en række tilfælde overvæltes mere end 100 pct., hvilket de tilskriver imperfekt

konkurrence

Der findes en omfattende empirisk litteratur, der påviser en tæt sammenhæng

mellem selskabsskat og realløn. De empiriske studier tyder på, at lønmodtagerne

via investeringsforvridningen, nedvæltning i lønningerne og overvæltning af

omkostningerne ved selskabsskatten i output-priserne bærer hovedparten af

byrden ved selskabsskatten. Det skal i den forbindelse bemærkes, at alene den del

af selskabsskatten, der påhviler normalafkastet af kapitalen, kan forventes at blive

over- eller nedvæltet, mens selskabsskat på overnormal profit som udgangspunkt

ikke over- eller nedvæltes, men reducerer overskuddet for ejerne. Den empiriske

evidens for sammenhængen mellem selskabsbeskatning og reallønsniveau er

gennemgået i besvarelsen af FIU spørgsmål nr. 500 (alm. del) af 5. september

2016.

Det er desuden veldokumenteret, at incidensen af beskatning af arbejdskraft er

uafhængig af, om der er tale om indkomstskatter, der er pålagt lønmodtagerne,

eller fx sociale bidrag, der er pålagt virksomhederne. Lønskatter som pålægges

lønmodtagerne eller virksomhederne er i princippet beskatning af transaktionen

mellem lønmodtager og virksomhed af varen arbejdskraft. Som beskrevet ovenfor

afhænger muligheden for overvæltning eller nedvæltning af, hvor elastiske ar-

bejdsudbuddet henholdsvis efterspørgslen efter arbejdskraft er.

Ooghe et al. (2007) fandt i et studie for seks europæiske lande, herunder Dan-

mark, at over halvdelen of sociale bidrag betalt af arbejdsgiverne nedvæltes i løn-

ningerne.

Gavrilova et. al (2015) undersøgte incidensen af arbejdsgiverbetalte

sociale bidrag i Norge og fandt, at en stigning i arbejdsgiverbidrag på 1 pct. fører

til et fald i bruttolønnen på 0,66 pct.

Fullerton, D. & G.E. Metcalf (2002), “Tax Incidence”, kapitel 26 i A.J. Auerbach og M. Feldstein (eds.),

Handbook of

Public Economics,

Amsterdam, Elsevier Science B.V.: 1788-1839.

Besley, T.J., & H.S. Rosen (1999), “Sales Taxes and Prices: An Empirical Analysis”,

National Tax Journal,

52(2), 157-178.

Se Ooghe, E., Schokkaert, E., & Flechet, J. (2003), “The incidence of social security contributions: An empirical analysis”,

Empirica,

30(2), 81-106.

Se Gavrilova, E., F. Zoutman, A.-O. Hopland & J. Møen (2015), ”Who

Pays for the Payroll Tax? Quasi-Experimental Evidence

on the Incidence of the Payroll Tax”,

CESifo working paper.

FIU, Alm.del - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 4: Spm. om positiv overvæltning fra erhvervene på husholdningerne ved en lavere PSO-afgift, til finansministeren

Side 4 af 4

Deschênes (2012) fandt en sammenhæng mellem virksomhedernes elpris og efter-

spørgslen efter arbejdskraft, hvilket indikerer, at arbejdskraften bærer en del af

byrden af afgifter på el i produktionen.

Marion og Muehlegger (2011) undersøgte, hvordan afgifter på benzin og diesel

såvel som afgifter og regulering, der øger produktionsomkostningerne for motor-

brændstoffer, overvæltes i priserne. De konkluderer, at der i hovedreglen sker fuld

overvæltning i forbrugerpriserne.

Fullerton og Heutel (2007) analyserer incidensen af afgifter på forurenende pro-

duktionsinput i en generel ligevægtsmodel og viser, at input-afgifter dels overvæl-

tes i forbrugerpriserne på andre varer og dels nedvæltes i lønningerne under plau-

sible antagelser.

Ganapati et al. (2016) undersøgte incidensen af ændringer i energiomkostningerne

for amerikanske fremstillingsvirksomheder. Deres resultater viser, at ændringer i

energiomkostningerne overvæltes i priserne med omkring 70 pct. De viser endvi-

dere, at overvæltningen i priserne er mindre for sektorer i konkurrence, mens æn-

dringer i energiomkostningerne for virksomheder i sektorer med imperfekt kon-

kurrence i gennemsnit overvæltes mere end fuldt ud i priserne. Den mindre over-

væltning i konkurrenceudsatte sektorer kan afspejle, at en del af byrden nedvæltes

i lønninger.

I akademiske studier af fordelingsvirkninger af afgifter på varer, der anvendes som

input i produktionen i andre virksomheder, er det udbredt at anvende den forud-

sætning, at afgifter på erhvervenes input i produktionen overvæltes i priserne på

de varer, der forbruges af husholdningerne.

Se Deschênes, O. (2012), “Climate Policy and Labor Markets” i D. Fullerton og C. Wolfram (eds.),

The Design and Imple-

mentation of U.S. Climate Policy,

University of Chicago Press, 2012.

Se Fullerton, D., & Heutel, G. (2007), “The general equilibrium incidence of environmental taxes”.

Journal of Public Eco-

nomics,

91, 571–591.

Se Ganapati, S., J. S. Shapiro & R. Walker (2016), “Energy

Prices, Pass-Through, and Incidence in U.S. Manufacturing”,

NBER

Working Paper No. 22281, maj 2016.

Se fx Grainger, C. A., & C. D. Kolstad (2010): “Who Pays a Price on Carbon?”,

Environmental and Resource Economics,

46,

359-376 og Metcalf, G. E. (1999), “A Distributional Analysis of Green Tax Reforms”,

National Tax Journal

52: 665-681.