UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 82: Grund- og nærhedsnotat om kvalifikationsforordningen, fra udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
UUI Alm.del Bilag 82
Offentligt

Notat

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om fastsættelse af standarder

for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med internati-

onal beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget

til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse og om ændring af

Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status

som fastboende udlænding (”kvalifikationsforordningen”)

KOM(2016) 466 endelig

Nyt notat.

Nærværende grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Folketingets Udlændinge-, Integra-

tions- og Boligudvalg.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet.

1. Resumé

Kommissionen har fremsat forslag til forordning om fastsættelse af standarder for aner-

kendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyt-

telse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær

beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse. Forordningen skal erstatte det nuvæ-

rende kvalifikationsdirektiv. Formålet med forslaget er at harmonisere behandlingen af

asylansøgninger på tværs af medlemsstaterne. Med forslaget præciseres en række kriterier

for anerkendelse af ansøgere samt regler om rettigheder og forpligtelser for personer med

international beskyttelse. Desuden forpligtes medlemsstater til at iagttage analyser og

vejledninger fra Den Europæiske Unions Asylagentur vedrørende oprindelseslande med

henblik på at øge konvergens af asylafgørelser i hele EU. Samtidig foreslås det, at med-

lemsstaterne forpligtes til i højere grad at foretage løbende statusvurderinger af personer

med international beskyttelse, således at der udelukkende ydes beskyttelse, så længe be-

skyttelsesbehovet består. Herudover indeholder forslaget bestemmelser med henblik på at

fremme integration af personer med international beskyttelse. Endelig tager forslaget

sigte på at mindske sekundære bevægelser af personer, der har opnået international be-

skyttelse. Forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Nærhedsprincippet vurderes opfyldt.

Forslaget vurderes ikke at have lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser.

Regeringen vil under forhandlingerne notere sig forslaget.

2. Baggrund

Kommissionen har den 13. juli 2016 fremsat forslag til Europa-Parlamentets og Rådets

direktiv om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller

statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge

eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan

beskyttelse og om ændring af Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om

tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding.

15. december 2016

Internationalt

udlændingesamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uibm.dk

36977191

Sags nr.

Akt-id

2016 - 9673

127596

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF),

tredje del, afsnit V. Ifølge protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af

foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge protokollen er ingen af

de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke

finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”).

Side

1/5

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 82: Grund- og nærhedsnotat om kvalifikationsforordningen, fra udlændinge- og integrationsministeren

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 78, stk. 2 litra a), om en ensartet asylsta-

tus for tredjelandsborgere, TEUF artikel 78, stk. 2 litra b), om en ensartet status for subsi-

diær beskyttelse for tredjelandsstatsborgere, der ikke har opnået europæisk asyl, men har

behov for international beskyttelse, samt TEUF artikel 79, stk. 2, litra a) om betingelser for

indrejse og ophold samt standarder for medlemsstaternes udstedelse af langtidsvisa og

opholdstilladelse. Ved forslaget ændres Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november

2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding. Med forslaget æn-

dres det nuværende kvalifikationsdirektiv til en forordning (”kvalifikationsforordningen”).

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.

Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Forslaget er fremsat som led i Kommissionens anden pakke af lovforslag til reform af det

fælles europæiske asylsystem. Forslagene er en udmøntning af Kommissionens meddelel-

se af 6. april 2016 om en reform af det fælles europæiske asylsystem og om fremme af

lovlige migrationsveje til Europa.

Forslaget fremsættes sammen med tre andre forslag, nemlig forslaget om asylprocedure-

forordningen og forslaget om ændring modtagelsesdirektivet samt et forslag til en forord-

ning om en EU-genbosætningsramme. Der er eller vil blive udarbejdet særskilte grund-og

nærhedsnotater for de respektive forslag.

Det nuværende kvalifikationsdirektiv fastsætter kriterier, som ansøgere skal opfylde for at

være berettiget til asyl og subsidiær beskyttelse, samt rettigheder for personer, der er

tildelt status. Det fremgår af begrundelsen for forslaget til ny forordning, at anerkendel-

sesprocenterne fortsat varierer mellem medlemsstaterne, og at der er afvigende praksis

for så vidt angår typen af beskyttelsesstatus, der meddeles af de enkelte medlemsstater,

ligesom der er store forskelle på udstedte opholdstilladelsers gyldighedsperiode, såvel

som for adgang til rettigheder. Det fremgår også, at de eksisterende bestemmelser om

statusophør ikke anvendes systematisk i praksis, hvilket betyder, at medlemsstaterne ikke

altid sikrer, at international beskyttelse kun ydes, så længe risikoen for forfølgelse eller

alvorlig overlast består, selv om EU-retten giver mulighed for det.

Forskellene i anerkendelsesprocent og omfanget af rettigheder i de nationale asylsyste-

mer, der er knyttet til den pågældende beskyttelsesstatus, kan skabe incitamenter for en

asylansøger til at søge asyl i en medlemsstat, hvor rettigheder og anerkendelsesniveauer

anses for at være bedre, frem for i den medlemsstat, som er ansvarlig for ansøgningen i

henhold til Dublin-forordningen. For at sikre en øget harmonisering mellem medlemssta-

terne foreslås det, at det nuværende kvalifikationsdirektiv erstattes med en ny forordning,

idet det bemærkes, at ændringen fra direktiv til forordning i sig selv – som følge af forord-

ningens umiddelbare anvendelighed – vurderes at kunne bidrage til større harmonisering.

3. Formål og indhold

Ændringen af kvalifikationsdirektivet har overordnet til formål at harmonisere behandlin-

gen af asylansøgninger på tværs af medlemsstaterne. Forslaget tager sigte på:



Yderligere harmonisering af de fælles kriterier for anerkendelse af ansøgere om in-

ternational beskyttelse

Større konvergens i medlemsstaternes asylafgørelser

At sikre, at beskyttelse kun ydes, så længe grundlaget herfor består, uden at det på-

virker personers integrationsmuligheder

Side

2/5

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 82: Grund- og nærhedsnotat om kvalifikationsforordningen, fra udlændinge- og integrationsministeren



Håndtering af sekundære bevægelser blandt personer med international beskyttelse

Yderligere harmonisering af rettighederne for personer med international beskyttel-

se.

Yderligere harmonisering af de fælles kriterier for anerkendelse

I det nuværende kvalifikationsdirektiv er der fastsat en række valgfrie regler om bl.a. an-

søgerens pligt til at underbygge sin ansøgning, vurderingen af alternativer til national

beskyttelse samt om ophør af status i tilfælde, hvor en person med international beskyt-

telse udgør en fare for sikkerheden i medlemsstaten eller er blevet dømt for en særlig

grov forbrydelse. Med overgangen fra direktiv til forordning foreslås der mere normative

regler, som skal erstatte de nuværende valgfrie regler.

Ansøgeren forpligtes således ved forslaget udtrykkeligt til at forelægge alle de oplysninger,

som den pågældende har til rådighed, og til at samarbejde og forblive på medlemsstatens

område under hele proceduren. Medlemsstaterne forpligtes desuden til at vurdere mulig-

heden for national beskyttelse og til at fastslå, at en ansøger ikke har behov for internati-

onal beskyttelse, hvis betingelserne for, at den pågældende sikkert og lovligt kan rejse til

og ind i en del af oprindelseslandet og med rimelighed kan forventes at bosætte sig der, er

opfyldt. Med forslaget præciseres det endelig, at visse strafbare handlinger (navnlig gru-

somme handlinger og terrorhandlinger) danner grundlag for udelukkelse fra at blive aner-

kendt som flygtning, selv når de begås med et politisk mål.

Større konvergens i asylafgørelser

Forslaget skal sikre en højere ensartethed i asylafgørelser i alle medlemsstater. Forslaget

forpligter derfor de besluttende myndigheder i medlemsstaterne til ved bedømmelsen af

asylansøgninger at tage højde for de fælles analyser af og vejledninger om situationen i

oprindelseslande, der udarbejdes af Den Europæiske Unions Asylagentur og EU-netværk

til udveksling af oplysninger af oprindelseslande, i overensstemmelse med de nye be-

stemmelser i forslaget til forordning om Den Europæiske Unions Asylagentur (Asylagentu-

ret).

Sikre at beskyttelse kun gives, så længe grundlaget herfor består, uden at det påvirker

personers integrationsmuligheder

Der foreslås en forpligtelse for medlemsstaterne til at udføre løbende og systematiske

statusvurderinger af personer med international beskyttelse med henblik på at kontrolle-

re, om kriterierne for anerkendelse stadig er opfyldt. Formålet er at sikre, at der udeluk-

kende ydes beskyttelse, så længe årsagerne til forfølgelse består. Sådanne statusvurderin-

ger vil skulle foretages dels i forbindelse med forlængelse af opholdstilladelsen første gang

til flygtninge og første og anden gang for personer med subsidiær beskyttelsesstatus, dels

når der sker en væsentlig, relevant ændring i oprindelseslandet, der afspejles i dokumen-

ter på EU-plan, dvs. i Asylagenturets vejledning.

Samtidig tager forslaget sigte på at fremme forholdene for og integrationen af personer,

mens de er under international beskyttelse. Derfor indeholder forslaget en præcisering af

rækkevidden af de rettigheder og forpligtelser, der gælder for personer med international

beskyttelse. Endvidere indeholder forslaget bestemmelser, der skal skabe incitament til

integration, idet medlemsstaterne bl.a. får mulighed for at gøre tildeling af visse sociale

ydelser betinget af en effektiv deltagelse i integrationsforanstaltninger for alle personer

med international beskyttelse.

Side

3/5

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 82: Grund- og nærhedsnotat om kvalifikationsforordningen, fra udlændinge- og integrationsministeren

Det foreslås, at gyldighedsperioden harmoniseres, idet sondringen mellem personer med

subsidiær beskyttelsesstatus og flygtninge opretholdes. For subsidiær beskyttelse vil op-

holdstilladelsen være gyldig i ét år med mulighed for forlængelse med to år (en 1+2+2 års-

formel) og for flygtninge vil opholdstilladelsen være gyldig i tre år med mulighed for for-

længelse med 3 år (en 3+3+3 års-formel).

Herudover foreslås, at personer med international beskyttelse, hvis status er blevet op-

hævet, får en reel mulighed for at ansøge om en anden retlig status i medlemsstaten på

andet grundlag

(ekesempelvis på grundlag af familie, arbejde, studier eller af

humanitær grunde)

. Derfor foreslås det, at afgørelser, der ophæver flygtningestatus

eller subsidiær beskyttelsesstatus, først får virkning efter en periode på tre måneder.

Håndtering af sekundære bevægelser

Forslaget tager sigte på at reducere sekundære bevægelser blandt personer med beskyt-

telsesstatus ved at præcisere beskyttede personers forpligtelse til at opholde sig i den

medlemsstat, der har tildelt dem beskyttelsesstatus.

Endvidere foreslås det, at der indføres regler, der mindsker incitamenter til sekundær

bevægelse. Incitamenterne mindskes ved, at der indføres en ændring af direktivet om

fastboende udlændinge, således at beregningen af den periode med lovligt ophold, der

kræves i medlemsstaten, genstartes, hvis en person befinder sig i en anden medlemsstat

uden at have ret til at opholde sig dér. Perioder med lovligt ophold forud for det ulovlige

ophold medregnes således ikke i den femårige periode, efter hvilken personer med inter-

national beskyttelse vil kunne opnå status som fastboende udlænding i henhold til direkti-

vet om fastboende udlændinge.

Yderligere harmonisering af rettigheder

Det foreslås, at omfanget af rettigheder og forpligtelser for personer med international

beskyttelse præciseres, herunder navnlig hvad angår social sikring og social bistand, samt

opholdstilladelsers gyldighed og format.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Der foreligger endnu ikke en udtalelse fra Europa-Parlamentet.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen har i forhold til opfyldelsen af nærhedsprincippet anført, at

”[m]ålet

er at erstatte det nuværende direktiv med en forordning for at fremme en

større grad af konvergens ved afgørelser om ensartede asylansøgninger og indhol-

det af den internationale beskyttelse, der tildeles, således at incitamenterne til at

bevæge sig videre inden for EU mindskes, og det sikres, at personer med internatio-

nal beskyttelse behandles ens i hele EU.

Eftersom det fælles europæiske asylsystem forudsætter fælles standarder i hele EU

for alle asylansøgere og personer med international beskyttelse, kan disse mål ikke

løses af medlemsstaterne enkeltvis. Det er nødvendigt med tiltag på EU-plan for at

fremme større konvergens i asylafgørelser inden for EU og afbøde de konsekvenser,

der er forårsaget af forskellige afgørelser.”

Nærhedsprincippet vurderes derfor at være opfyldt.

Side

4/5

UUI, Alm.del - 2016-17 - Bilag 82: Grund- og nærhedsnotat om kvalifikationsforordningen, fra udlændinge- og integrationsministeren

6. Gældende dansk ret

Forslaget giver ikke anledning til at redegøre for gældende dansk ret.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

En vedtagelse af forslaget har ingen lovgivningsmæssige konsekvenser, da forslaget er

omfattet af retsforbeholdet.

Økonomiske konsekvenser

Forslaget har ikke økonomiske konsekvenser for Danmark, da forslaget er omfattet af

retsforbeholdet.

Det er Kommissionens vurdering, at forslaget ikke har virkninger for Unionens budget.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

En vedtagelse af forslaget skønnes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Danmark.

8. Høring

Sagen er sendt i høring i Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde.

Høringsfristen er fastsat til den 16. januar 2017. Der vil blive sendt et supplerende notat

om resultatet af høringen.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdnin-

ger til forslaget.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen vil under forhandlingerne notere sig forslaget.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side

5/5